Belgische Senaat

ZITTING 2013-2014

25 FEBRUARI 2014

Wetsvoorstel tot wijziging van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, teneinde verenigingen een vorderingsrecht toe te kennen ter verdediging van collectieve belangen

Wetsvoorstel tot wijziging van de gecoördineerde wetten op de Raad van State teneinde verenigingen een vorderingsrecht toe te kennen ter verdediging van collectieve belangen

VERSLAG NAMENS DE COMMISSIE VOOR DE BINNENLANDSE ZAKEN EN VOOR DE ADMINISTRATIEVE AANGELEGENHEDEN UITGEBRACHT DOOR DE DAMES PEHLIVAN EN MATZ

I. INLEIDING

Het wetsvoorstel nr. 5-1264 tot wijziging van de gecoördineerde wetten op de Raad van State teneinde verenigingen een vorderingsrecht toe te kennen ter verdediging van collectieve belangen, valt onder de verplicht bicamerale procedure en werd op 12 oktober 2011 door de heer Ludo Sannen in de Senaat ingediend.

Wetsvoorstel nr. 5-1330 tot wijziging van de gecoördineerde wetten op de Raad van State teneinde verenigingen een vorderingsrecht toe te kennen ter verdediging van collectieve belangen, valt eveneens onder de verplicht bicamerale procedure en werd op 6 november 2011 door de dames Zakia Khattabi en Freya Piryns in de Senaat ingediend.

De commissie heeft de wetsvoorstellen besproken tijdens haar vergaderingen van 10 december 2013, 14 en 28 januari 2014 en 11 en 18 februari 2014.

Tijdens haar vergadering van 10 december 2013 heeft de commissie besloten een hoorzitting te houden met vertegenwoordigers van de Raad van State.

Werden daarom op 14 januari 2014 gehoord :

— de heer Roger Stevens, voorzitter van de Raad van State;

— de heer Marc Lefever, auditeur-generaal bij de Raad van State.

II. INLEIDENDE UITEENZETTING VAN DE INDIENERS VAN HET WETSVOORSTEL

1. Inleidende uiteenzetting door mevrouw Fauzaya Talhoui over wetsvoorstel nr. 5-1264

Mevrouw Talhaoui herinnerd er aan dat het wetsvoorstel, in aangepaste vorm, de tekst overneemt van het wetsontwerp tot wijziging van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, teneinde verenigingen een vorderingsrecht toe te kennen ter verdediging van collectieve belangen (Stuk Kamer, nr. 52-1939/001). Zij herinnert er aan dat dit wetsvoorstel voortvloeit uit een wetsvoorstel dat door haar reeds op 22 december 2006 was ingediend in de Senaat, dat in plenaire vergadering van de Senaat is aangenomen op 15 maart 2007 en vervolgens naar de Kamer van volksvertegenwoordigers is gezonden (Stuk Senaat, nr. 3-1953/1 tot 6).

De tekst van het voorstel werd aangepast aan het omstandig advies van de Raad van State (Stuk Kamer, nr. 52-1939/002) over het door de Senaat overgezonden wetsontwerp.

De organieke wet op de Raad van State bevat geen definitie van het begrip belang, waardoor aan de afdeling Bestuursrechtspraak de zorg wordt overgelaten om de inhoud ervan nader te bepalen. Daarbij dient ze evenwel rekening te houden met de vereisten die uit hogere rechtsregels voortvloeien, inzonderheid met de regels van internationaal recht die rechtstreeks toepasselijk zijn.

Dit voorstel wil de voorwaarden bepalen onder welke een partij zich voortaan kan beroepen op een collectief belang tot staving van een beroep bij de Raad van State. Er wordt hierbij, zoals de Raad van State voorstelt, een onderscheid gemaakt tussen een vorderingsrecht ter verdediging van milieubelangen en een vorderingsrecht voor privaatrechtelijk rechtspersonen ter verdediging van een collectief belang.

Mevrouw Talhaoui wijst er op dat met dit wetsvoorstel wordt tegemoet gekomen aan de Belgische internationale verplichtingen die voortvloeien uit het Verdrag van Aarhus waarbij aan milieuverenigingen en aan groepen die collectieve belangen willen beschermen een vorderingsrecht wordt toegekend. Daarnaast zijn er ook EU-richtlijnen die uitvoering geven aan de bepalingen van het Verdrag van Aarhus en de richtlijn 2004/35/ EG die in Belgisch recht moeten worden omgezet.

Derhalve wordt voorgesteld in artikel 19 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State een nieuw tweede lid in te voegen dat het vermoeden van « voldoende belang » voor die organisaties bevestigt.

De algemene verwijzing naar de « besluitvormingsprocessen » en naar de « regels » vastgesteld door de onderscheiden wetgevers, is verantwoord doordat die zaken ressorteren onder de bevoegdheid van elk van de betrokken wetgevers.

Het vermoeden van « voldoende geacht » belang is, overeenkomstig de bepalingen van internationaal recht die ter zake gelden, onweerlegbaar.

De verwijzing naar het begrip « internationaal recht » moet begrepen worden in de gebruikelijke betekenis, namelijk dat daarmee eveneens naar het recht van de Europese Unie wordt verwezen.

Voor de andere privaatrechtelijke rechtspersonen geldt, tot bewijs van het tegendeel, het vermoeden van een benadeling of een belang, indien zij optreden ter verdediging van een collectief belang indien zij aan bepaalde voorwaarden voldoen :

1º de rechtspersoon beschikt sedert minstens een jaar over rechtspersoonlijkheid;

2º hij vervult op regelmatige, daadwerkelijke en blijvende wijze activiteiten die verband houden met zijn maatschappelijk doel;

3º en hij treedt op in rechte, in het kader van zijn maatschappelijk doel, met het oog op de verdediging van een collectief belang dat verband houdt met dat doel.

Dit betekent dat voor deze rechtspersonen de bewijslast wordt omgekeerd, waarbij de afdeling Bestuursrechtspraak niettemin enige beoordelingsvrijheid wordt gelaten indien dat belang door de verwerende partij wordt betwist : de verzoekende rechtspersoon die tot staving van zijn verzoekschrift aantoont dat hij aan de drie aldus gestelde voorwaarden voldoet, is geacht voldoende belang erbij te hebben, zodat het aan de verwerende of de tussenkomende partij toekomt om deze ontstentenis van een belang concreet aan te tonen. Zodra vaststaat dat aan de drie voorwaarden is voldaan, zal de afdeling Bestuursrechtspraak niet meer ambtshalve onderzoeken of de rechtspersoon een « voldoende » belang heeft, zoals thans nog wel het geval is.

Deze oplossing biedt het voordeel dat een rechtspersoon die zich op geen van beide vermoedens die aldus in het leven worden geroepen kan beroepen, zich niettemin kan baseren op het eerste lid van artikel 19 van de gecoördineerde wetten om aan te tonen dat ook hij doet blijken van een « voldoende » belang om in rechte op te treden ter verdediging van een collectief belang, overeenkomstig de criteria die thans worden gehanteerd in de jurisprudentie van de afdeling Bestuursrechtspraak. Het aldus in het leven geroepen vermoeden laat de specifieke voorwaarden die bijzondere wetten stellen met betrekking tot het in rechte verdedigen van een collectief belang onverlet.

Ten slotte verwijst ten slotte mevrouw Talhaoui naar een recent arrest van het grondwettelijk Hof waarin wordt aangespoord om dat vorderingsrecht toe te kennen aan milieuverenigingen.

2. Inleidende uiteenzetting door mevrouw Cécile Thibaut over wetsvoorstel nr. 5-1330

Mevrouw Thibaut verklaart om te beginnen dat haar wetsvoorstel hetzelfde beoogt als wetsvoorstel nr. 5-1264. Zij herinnert eraan dat er tijdens de vorige zittingsperiode een overeenkomst was bereikt over de voorgestelde wijziging en dat de Senaat het voorstel had aangenomen. De vervroegde verkiezingen hebben de parlementaire behandeling helaas onderbroken. Zij herinnert er tevens aan dat België het Verdrag van Aarhus heeft bekrachtigd, dat in juni 1998 door de Europese Commissie en haar lidstaten werd ondertekend.

Verenigingen spelen een belangrijke rol in een democratie. Verenigingen die opkomen voor een algemeen of collectief belang vormen een belangrijk onderdeel van ons maatschappelijk bestel. Zij zorgen voor een grotere betrokkenheid van de bevolking bij allerhande maatschappelijke ontwikkelingen en voor een breder draagvlak binnen de samenleving voor allerlei maatschappelijk relevante doelstellingen, zoals de strijd tegen racisme, het verbeteren van het milieu, de strijd tegen de maatschappelijke uitsluiting van achtergestelde groepen, ... Voor de democratie is het gunstig dat burgers collectieve verantwoordelijkheid kunnen opnemen via verenigingen door deze toe te laten in rechte op te komen voor belangen die het individueel belang overstijgen.

Dit wetsvoorstel wil een einde maken aan de verschillende behandeling van groepen in onze samenleving en de toegang tot de rechtbank voor alle verenigingen laagdrempelig maken. Vandaag is er een eenduidige regeling nodig voor alle verenigingen mits zij beantwoorden aan een aantal voorwaarden (cf. infra). Daartoe dient artikel 19, eerste lid, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State te worden aangepast.

Tijdens de werkzaamheden betreffende de hervorming van de Raad van State en de goedkeuring van wetsontwerp nr. 5-2273 had de minister van Binnenlandse Zaken haar principiële instemming verleend, maar er zij op gewezen dat de voorwaarden ernstig en onbetwistbaar moeten zijn.

Het wetsvoorstel ontwikkelt dus een aantal criteria die samen voldoende waarborgen bieden om de uitholling van het vereiste belang tegen te gaan en om malafide of onzinnige vorderingen te beletten.

Deze criteria zijn de volgende :

a) Verenigingen die wensen op te treden voor een collectief belang, dienen over rechtspersoonlijkheid te beschikken. Rechtspersoonlijkheid geldt immers nog steeds als een waarborg voor een bepaalde mate van organisatie en stabiliteit. Bovendien kunnen normaliter enkel groeperingen of verenigingen met rechtspersoonlijkheid in rechte optreden. Een feitelijke vereniging beschikt niet over de vereiste hoedanigheid om in rechte op te treden. Indien zij dit wél zou wensen, moet elk lid afzonderlijk optreden en zijn belang aantonen (waarbij de feitelijke vereniging niet als partij geldt).

b) De rechtspersoon dient op het ogenblik van de inleiding van de eis sedert een aantal jaren rechtspersoonlijkheid te hebben. Dit wetsvoorstel stelt drie jaar voor.

c) De rechtspersoon kan alleen in rechte optreden wanneer zijn optreden werkelijk gericht is op de verwezenlijking van zijn statutair doel. Het statutaire doel van de rechtspersoon kan niet de enige maatstaf zijn om te beoordelen of een rechtspersoon een bepaald belang in rechte kan verdedigen. De feitelijke werkzaamheden zijn nodig om inhoud te geven aan de statutaire doelomschrijving van de rechtspersoon.

d) Het statutaire doel van de rechtspersoon moet geoorloofd zijn.

e) De werkelijke bedrijvigheid van de rechtspersoon moet in overeenstemming zijn met zijn statutair doel en betrekking hebben op het collectief belang dat hij beoogt te beschermen. De daadwerkelijke bedrijvigheid kan blijken uit activiteitenverslagen, notulen van vergaderingen, brieven aan leden, publicaties, informatie-en contactbladen, persknipsels, ... De voorwaarde van daadwerkelijke bedrijvigheid moet ruim en soepel worden opgevat.

Om te besluiten betreurt spreekster dat deze bepaling geen deel heeft kunnen uitmaken van de algemene hervorming van de Raad van State die onlangs in de Senaat werd aangenomen.

III. ALGEMENE BESPREKING

De heer Claes verklaart dat zijn fractie positief staat tegenover het voorstel. Wel zijn er een aantal punten waarover nog moet worden nagedacht.

In de eerste plaats zou hij willen weten wat de huidige praktijk is van de Raad van State. Wordt er immers op dit ogenblik al geen ruime invulling gegeven aan het begrip « belang » ? Dit zou betekenen dat de toegang tot de Raad van State voor rechtspersonen misschien wel geen enkel probleem oplevert.

Wellicht wordt er best een uniforme toegang geregeld, echter niet alleen voor de Raad van State maar ook voor de gewone rechtbanken en het Grondwettelijk Hof. Zoniet dreigt er een versnipperde aanpak.

Milieu is ook een gewestbevoegdheid. Moet er met de gewesten niet overlegd worden voor de aangelegenheden waarvoor zij bevoegd zijn ?

Tevens wijst hij er op dat gelijkaardige voorstellen eveneens in de Kamer worden onderzocht. Misschien moeten de werkzaamheden op elkaar afgestemd worden ?

Uiteraard moet onze regelgeving worden aangepast aan de internationale verdragen waar België zich bij heeft aangesloten. Hij stelt voor dat de minister van Justitie wordt gehoord over de vraag hoe de toegang tot alle hoven en rechtbanken zal geregeld worden.

De heer De Nijn sluit aan bij de opmerkingen van de heer Claes. Mevr. Talhaoui gaat er blijkbaar van uit dat milieuverenigingen automatisch het algemeen belang verdedigen. Hij weet niet of dat zo vanzelfsprekend is.

Graag had hij ook het advies van de Raad van State ingewonnen over dit wetsvoorstel.

De heer Moureaux stelt vast dat deze materie inderdaad grotendeels word overgedragen aan de gewesten. Vlaanderen heeft overigens een administratieve rechtbank opgericht, de « Raad voor vergunningsbetwistingen ». Hij weet niet welke regels van toepassing zijn in het Vlaamse Gewest voor vorderingen ter verdediging van collectieve belangen, maar het zou interessant zijn om dat te weten, om eventuele tegenstrijdigheden te vermijden. Wat het voorstel betreft om het collectief vorderingsrecht uit te breiden tot alle rechtbanken, meent hij dat daarover een afzonderlijk wetsvoorstel moet worden ingediend.

De heer Deprez steunt het voorstel om de eerste voorzitter van de Raad van State te horen over de wetsvoorstellen. Hij deelt de bezorgdheid van de heer Moureaux wat de uitbreiding betreft van het principe tot alle rechtbanken. A priori is hij daar niet tegen, maar ook hij meent dat dit via een afzonderlijk wetsvoorstel moet geschieden.

Wat het dispositief betreft van de voorliggende wetsvoorstellen, zou hij graag iets verduidelijken : de verenigingen ter verdediging van collectieve belangen zullen de beslissing van een administratieve overheid mogen betwisten zonder dat er enig verband bestaat met de belangen van de burgers die rechtstreeks getroffen worden door die administratieve beslissing. Wat gebeurt er bijvoorbeeld wanneer de betrokken burgers er geen behoefte aan hebben om een vordering in te stellen tegen een administratieve beslissing, maar een vereniging meent dat wel te doen ? Wordt een collectief belang niet al te makkelijk als onweerlegbaar ingeschat ? Dat zou, bijvoorbeeld, het geval kunnen zijn bij een windmolenpark. De belangen van een vereniging ter verdediging van collectieve belangen en de belangen van de privépersonen kunnen tegenstrijdig zijn. Moeten die verschillende partijen niet beter op elkaar worden afgestemd ?

De heer Daïf verklaart dat het belangrijk is dat sommige verenigingen ter verdediging van collectieve belangen een vordering kunnen instellen bij de administratieve rechtbank. Het lijkt hem evenwel noodzakelijk om het begrip « collectief belang » nauwgezet te omschrijven, om tegenstrijdigheden met lokale of individuele belangen te voorkomen.

Loopt men niet het risico dat verenigingen met rechtspersoonlijkheid worden opgericht, enkel en alleen om een administratieve beslissing te betwisten ? De wetsvoorstellen bepalen weliswaar dat die verenigingen reeds minstens een jaar over rechtspersoonlijkheid moeten beschikken maar die termijn is volgens hem te kort : hij waarborgt niet dat die vereniging zal beschikken over de noodzakelijke ervaring om het collectieve belang te verdedigen.

Ten slotte pleit hij er eveneens voor dat de vertegenwoordigers van de Raad van State worden uitgenodigd om hun mening te geven over de wetsvoorstellen.

De heer Moureaux veronderstelt dat de wetsvoorstellen bepalen dat een vereniging ter verdediging van collectieve belangen reeds minstens een jaar moet bestaan, teneinde te voorkomen dat een dergelijke vereniging speciaal wordt opgericht om een vordering in te stellen. Ook volgens hem is die termijn te kort.

Mevrouw Talhaoui wijst er op dat dit wetsvoorstel beoogt om internationale verplichtingen van ons land in Belgisch recht om te zetten. Het gaat om het Verdrag van Aarhus en de EU-richtlijnen die we verplicht moeten omzetten in Belgisch recht.

Die verplichting houdt in dat een vorderingsrecht wordt gegeven aan milieuverenigingen en verenigingen die opkomen voor het collectief belang. Voor milieu-inbreuken zal dat meestal de Raad van State zijn. Voor andere vorderingen kunnen dat ook andere hoven of rechtbanken zijn.

Wat doen milieuverenigingen op dit ogenblik, nu er nog geen onweerlegbaar vermoeden is van een « belang » ? Zij zoeken een aantal bewoners om samen een vordering in te dienen bij de Raad van State. De bedoeling van Arhuus is precies om niet al die burgers te vragen om zelf te gaan procederen.

Zij verwijst tevens naar een arrest van het Grondwettelijk Hof van 10 oktober 2013 (Belgisch Staatsblad van 5 december 2013) waarbij het vaststelt dat de wetgever reeds een vorderingsrecht heeft toegekend aan verenigingen die een collectief belang nastreven, onder meer om na te gaan of wij onze internationale verplichtingen nakomen.

Bovendien wijst ze er op dat de rechtspersonen minstens een jaar moeten bestaan. Het zal dus niet gaan om een rechtspersoon die enkel is opgericht om een collectieve vordering in te dienen in een concreet geval. Het is precies die marginale toetsing die de Raad van State nu al doet.

Zij herinnert er ten slotte aan dat de Raad van State reeds een advies heeft verstrekt over dit wetsvoorstel.

Mevrouw Thibaut nodigt de leden van de commissie uit om verslag nr. 5-2277/3 betreffende de hervorming van de Raad van State opnieuw te lezen. De Raad van State werd gehoord tijdens de bespreking van dit wetsontwerp, en de vraag over het recht van de verenigingen om in rechte op te treden werd gesteld tijdens deze hoorzittingen. Het lijkt haar dus niet nodig om een nieuwe hoorzitting te houden.

De commissie besluit evenwel de vertegenwoordigers van de Raad van State te horen.

IV. HOORZITTINGEN

1. Hoorzitting met de heren Roger Stevens, voorzitter van de Raad van State en Marc Lefever, auditeur-generaal bij de Raad van State

De heer Stevens, voorzitter van de Raad van State, verklaart dat het niet binnen zijn bevoegdheid valt om over deze wetsvoorstellen een technisch-juridisch advies te verlenen. Er is trouwens reeds een advies uitgebracht over een eerder wetsontwerp in verband met deze problematiek (advies 46 643 van de algemene vergadering dd. 9 maart 2010, Stuk Kamer nr. 52-1939/2).

Wat de opportuniteit van de wetsvoorstellen betreft wil de Raad van State zich natuurlijk niet de bevoegdheden van het Parlement toemeten.

Spreker wenst enkele algemene beschouwingen te formuleren en in de mate van het mogelijke te antwoorden op eventuele vragen.

In zijn hoedanigheid van voorzitter van de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, verklaart hij dat de twee betrokken voorstellen geen aanleiding geven tot opportuniteitsbezwaren.

In eerste instantie heeft hij geen principiële bezwaren tegen het in beide voorstellen ontworpen eerste lid, dat specifiek betrekking heeft op milieuverenigingen. Deze bepalingen, die een onweerlegbaar vermoeden van belang instellen in hoofde van bepaalde van die verenigingen, zijn geïnspireerd op tekstvoorstellen van de algemene vergadering van de afdeling wetgeving zelf en beogen onze wetgeving in overeenstemming te brengen met de supranationale wetgeving (vnl. de zogenaamde Conventie van Aarhus door België en de Europese Unie geratificeerd).

Uiteraard kan de Raad van State hier geen bezwaren tegen hebben.

Het tweede lid van de voorstellen, betreffende het collectieve belang ten aanzien van de andere privaatrechtelijke rechtspersonen, met inbegrip dus van de rechtspersonen die ijveren voor de bescherming van het milieu, geven evenmin aanleiding tot belangrijke bezwaren.

Ook deze tekst herneemt trouwens een tekstvoorstel van de afdeling wetgeving.

Wel bestaat enige onduidelijkheid over de vereiste minimale duur van de rechtspersoonlijkheid.

In de toelichting bij het wetsvoorstel van de dames Khattabi en Piryns (St. Senaat nr. 5-1330/1) wordt immers gewag gemaakt van drie jaar terwijl in het voorstel zelf één jaar wordt voorgesteld.

Op dit ogenblik is de rechtspraak vrij uiteenlopend, zeker tussen, het Grondwettelijk Hof en de Raad van State, enerzijds en het Hof van Cassatie, anderzijds.

Bovendien moet worden vastgesteld dat de rechtspraak van de tien kamers van de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State niet helemaal eenvormig is.

Algemeen kan spreker wel stellen dat er een verschuiving is in de richting van de leer die thans ook door het Grondwettelijk Hof wordt gehanteerd. Aldus heeft de algemene vergadering van de afdeling bestuursrechtspraak in het arrest Coomans c.s., nr. 187 998 van 17 november 2008 het volgende gesteld : « 28.2.3.2. (...) dient eraan herinnerd te worden dat wanneer een vereniging zonder winstoogmerk die niet haar persoonlijk belang aanvoert, voor de Raad van State optreedt, vereist is dat haar maatschappelijk doel van bijzondere aard is en, derhalve, onderscheiden van het algemeen belang; dat zij een collectief belang verdedigt; dat haar maatschappelijk doel door de bestreden handeling kan worden geraakt; dat ten slotte niet blijkt dat dit maatschappelijk doel niet of niet meer werkelijk wordt nagestreefd. »

Er kan worden vastgesteld dat deze rechtspraak geen minimale duur van de rechtspersoonlijkheid oplegt. Voor het overige lijken de hier besproken wetsvoorstellen niet fundamenteel van deze rechtspraak af te wijken.

Het collectief belang en het maatschappelijk doel dat de bedoelde verenigingen nastreven mogen evenwel geen actio popularis inhouden.

Vermits het voorstel dan ook niet grondig afwijkt van de rechtspraak van de algemene vergadering van de afdeling bestuursrechtspraak, en er geen enkele aanwijzing bestaat dat deze jurisprudentie tot een toename van het aantal beroepen van rechtspersonen opkomende voor collectieve belangen heeft geleid, verwacht de voorzitter van de Raad van State ook geen grote toename van het aantal beroepen ten gevolge van deze voorstellen.

Overigens zou een toename van dit soort beroepen logischerwijze ook moeten leiden tot een vergelijkbare afname van het aantal beroepen ingeleid door natuurlijke, fysieke personen.

2. Gedachtewisseling met de leden van de commissie

De heer Moureaux herinnert eraan dat het probleem van de bestaansduur van de verenigingen al werd aangekaart tijdens eerdere debatten over de wetsvoorstellen. De rechtspraak blijkt erg flexibel te zijn in dit opzicht. De leden van de commissie hebben desalniettemin aangegeven te vrezen voor verenigingen die voor één enkel geval zouden worden opgericht, dat niet noodzakelijkerwijs met het collectief belang strookt, maar met een belang van een erg klein aantal personen. De Raad van State beschikt weliswaar al over instrumenten om dat soort initiatieven tegen te werken maar het blijft een zwak punt.

De heer Depadt concludeert uit de uiteenzetting van de voorzitter van de Raad van State dat er eigenlijk geen wetswijziging nodig is. De huidige rechtspraak van de Raad van State biedt blijkbaar voldoende waarborgen om dergelijke collectieve vorderingen als ontvankelijk te beschouwen.

Gelet op het geciteerde arrest van 17 november 2008 kan men zich derhalve afvragen of het voorgestelde wetgevend werk niet overbodig is. Of acht de Raad van State dat de beginselen van collectief actierecht beter in een wet zouden worden verankerd ?

Hij is verontrust door het feit dat er verschillen bestaan tussen de rechtspraak van de Raad van State, die van het Grondwettelijk Hof en die van het Hof van Cassatie. Indien men het principe van het collectief belang in de wet op de Raad van State inschrijft, loopt men dan niet het risico dat dit verschil zichtbaarder zou worden en creëert dit geen nadeel voor de rechtsonderhorigen ? Hij meent dat de toegang tot de verschillende rechtsinstanties uniform moet worden gemaakt om dit te vermijden.

In welke mate werden gelijkaardige vorderingen, in afwijking van het algemeen principe, in het verleden afgewezen ?

Mevrouw Douifi spreekt haar tevredenheid uit over het feit dat de voorzitter van de Raad van State geen inflatie van beroepen verwacht door verenigingen indien de wetsvoorstellen worden goedgekeurd. Dit was een bekommernis voor verschillende fracties.

Zij is ervan overtuigd dat de verenigingen zeer verantwoord zullen omgaan met het instellen van dergelijke beroepen en dit zeker niet op een lichtzinnige manier zullen doen. Het is volgens haar een essentieel democratisch recht om verenigingen de mogelijkheid te bieden een actie aan te spannen bij de Raad van State.

Aangezien sommige leden vrezen dat er verenigingen zullen worden opgericht enkel en alleen om voor een specifiek probleem een collectief beroep te kunnen indienen, is haar fractie bereid om een amendement te aanvaarden waarbij de vereiste levensduur van de vereniging van één op drie jaar wordt gebracht. Dit is geen uiting van wantrouwen tegen de verenigingen. Op dit ogenblik worden al particulieren ingezet om een beroep bij de Raad van State in te dienen. Er wordt altijd wel iemand bereid gevonden om een beroep in te dienen. Als het vertrouwen in de verenigingen kan worden verhoogd door een langere levensduur op te leggen in de wet dan is haar fractie bereid een amendement in die zin te aanvaarden. Op die manier wordt trouwens ook een inflatie van beroepen vermeden die door particulieren worden ingediend.

De heer Deprez steunt de maatregelen in de wetsontwerpen. Sinds de ondertekening van het Verdrag van Aarhus heeft ons land trouwens geen andere keuze dan dit collectief vorderingsrecht bij wet te regelen.

Hij is het er mee eens dat verenigingen moeten kunnen aantonen dat ze lang genoeg bestaan, om te vermijden dat verenigingen ad hoc, ter gelegenheid van een bepaald evenement, worden opgericht. Daarom lijkt een termijn van één jaar hem te kort.

De wetsvoorstellen zullen een daadwerkelijk voordeel opleveren wanneer personen echt belang hebben bij een rechtsvordering omdat zij rechtstreeks getroffen zijn door een administratieve beslissing.

Laten we echter het voorbeeld nemen van een door boerderijen omringde Natura 2000-zone, waar op legitieme vraag van de boeren enkele aanpassingen zijn gepland. Als een collectieve belangenvereniging zich verzet tegen deze aanpassingen en een vordering instelt, rijst de vraag wie er belang heeft bij de zaak. Bestaat er een hiërarchie van legitieme belangen tussen hen die rechtstreeks betrokken zijn bij een beslissing en een externe vereniging ? Bestaat er geen expliciet of impliciet begrip van een belang dat hoger is dan een ander en een manier om dit af te wegen ?

Mevrouw Thibaut komt terug op het begrip collectief belang. De voorzitter van de Raad van State heeft verklaard dat de definitie ervan niet te ruim mocht zijn.

Voldoen de wetsvoorstellen op dit punt of moet men verder gaan ?

Heeft de rechtspraak zich reeds uitgesproken over de bijkomende voorwaarde dat men lid moet zijn van de vereniging ?

De commissie had ook vragen over de overdracht van deze bevoegdheden naar de gemeenschappen en over het feit dat de Vlaamse Gemeenschap reeds beschikt over een eigen administratieve rechtbank. Hoe wordt het vorderingsrecht van verenigingen van collectief belang uitgeoefend voor de Raad voor Vergunningsbetwistingen ?

De heer Claes wenst te vernemen of er, gelet op de ruimere invulling van het begrip « algemeen belang », zowel door de Raad van State als door de andere rechtbanken, in de praktijk nog problemen zijn.

Zal de rechtspositie van een verwerende partij (een overheid of een aanvrager van een vergunning) geen nadeel ondervinden bij de ruimere invulling van het begrip « algemeen belang » door verenigingen die systematisch vernietigingsberoepen kunnen indienen ? Hoever zal dit gaan ? Wat is de visie van de vertegenwoordigers van de Raad van State op deze problematiek ?

Hoe verhoudt de ruimere invulling van het begrip « algemeen belang » zich ten opzichte van het administratief openbaar onderzoek dat meestal voorafgaat aan een beslissing ? Heeft het indienen van een bezwaarschrift tijdens het openbaar onderzoek invloed op de invulling van het begrip « algemeen belang » in de juridische procedure die nadien kan volgen ?

De heer Daïf vreest ook dat verenigingen zullen worden opgericht met als enig doel het instellen van een vordering voor de Raad van State.

Hij vraagt nadere uitleg over een advies uit 2006 van de afdeling wetgeving van de Raad van State, dat stelt dat de bestaansduur van één jaar niet eens nodig is.

Het collectief belang onderscheiden bij een openbaar onderzoek is op zich al een heikele kwestie. Buurten kunnen verdeeld zijn over een project, met voor- en tegenstanders. Hoe bepaalt men in dit geval wat het collectief belang is ? De meeste verenigingen streven verschillende sociale doeleinden na. Hoe maakt de Raad van State de afweging ?

Ten slotte verheugt hij zich erover dat de Raad van State geen buitensporige stijging van het werkvolume verwacht als de wetsvoorstellen in werking treden.

De heer Lefever antwoordt dat de bestaansduur van de verenigingen — of het nu gaat om een jaar of drie jaar — voor de Raad van State geen enkel verschil uitmaakt.

In zijn advies heeft de afdeling wetgeving van de Raad van State duidelijk gesteld dat volgens de rechtspraak van de Raad van State, er helemaal geen duur wordt vereist in hoofde van de verenigingen, dat het aanvaarden van het belang zeer breed wordt geïnterpreteerd en dat het invoeren van een vereiste van een bepaalde duur de facto een beperking is ten opzichte van de huidige praktijk. Het betreft dus een opportuniteitskwestie en spreker ziet geen argumenten om voor één of drie jaar te kiezen.

Betreffende de uniforme toegang van de verenigingen bij de verschillende rechtsordes, merkt de heer Lefever op dat deze vraag reeds werd gesteld bij het onderzoek van het wetsvoorstel nr. 3-1953, aangenomen in de Senaat op 15 maart 2007.

Het was toen de bedoeling om het Gerechtelijk Wetboek in dezelfde zin te wijzigen, maar hij weet niet of dit gebeurd is.

De voorliggende wetsvoorstellen bieden uiteraard enkel een oplossing voor de Raad van State en niet voor eventuele andere rechtscolleges.

De heer Stevens komt op zijn beurt terug op de bestaansduur van de verenigingen. Men mag niet vergeten dat de wetsvoorstellen een onweerlegbaar vermoeden van belang in hoofde van de verenigingen instellen, in zoverre zij onder meer voldoen aan de voorwaarde dat zij lang genoeg bestaan.

Deze voorwaarde is volgens hem vrij strikt. Men kan zich heel goed inbeelden dat een vereniging die niet de vereiste bestaansduur heeft toch een voldoende belang kan aantonen op grond van de algemene rechtsplegingsbepalingen van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, in het bijzonder artikel 19, dat het volgende bepaalt : « De (aanvragen, moeilijkheden en beroepen tot nietigverklaring en cassatieberoepen) bedoeld bij de artikelen 11, 12, 13, 14 en 16 (, 1 tot 8],) kunnen voor de (afdeling bestuursrechtspraak) worden gebracht door elke partij welke doet blijken van een benadeling of van een belang en worden schriftelijk ingediend bij de afdeling in de vormen en binnen de termijn door de Koning bepaald. »

Wanneer het vermoeden niet langer van toepassing is op een vereniging kan deze terugvallen op de algemene rechtspleging van de Raad van State. Hij wijst erop dat de Raad van State nog nooit een beroep heeft verworpen omwille van het feit dat een vereniging speciaal werd opgericht om dat beroep in te stellen.

Hij herinnert er ook aan dat er geen hiërarchie van belangen bestaat. In geval van beroep onderzoekt de Raad van State elke vordering. Wanneer een vereniging een vordering instelt, zal de rechter nagaan of zij een belang heeft in de vordering en aan alle criteria beantwoordt, ongeacht de mening of de houding van de particulieren die rechtstreeks betrokken zijn bij de betwiste maatregel. Indien deze particulieren niet wensen op te treden, kan dat een vereniging niet beletten om in naam van het collectief belang op te treden.

Wat de discordanties in de rechtspraak betreft, meent hij dat een wetgevend initiatief dit kan verhelpen. Er bestaat nog onenigheid tussen sommige kamersvan de Raad van State over de vraag of een vereniging die een breed maatschappelijk doel heeft in, bijvoorbeeld, milieuzaken, wel over voldoende belang beschikt om beroep in te stellen voor een lokaal en specifiek probleem.

Sommige kamers menen dat een band van evenredigheid moet bestaan tussen het maatschappelijk doel van de vereniging en de beslissing die wordt aangevochten. Andere kamers delen deze mening niet en menen dat het volstaat dat de materie past in het maatschappelijk doel van de vereniging, ook al is er geen band van evenredigheid. Het is duidelijk dat een wetgevend initiatief daarin orde kan brengen want de ene stelling is niet noodzakelijk juridisch beter dan de andere.

Het indienen van een bezwaarschrift tijdens het openbaar onderzoek heeft niet noodzakelijk gevolgen voor het begrip « algemeen belang » bij de indiening van een vordering tot vernietiging van de beslissing. Het is wel zo dat het vaak de verenigingen zijn die tussenkomen tijdens het openbaar onderzoek, die bedoeld worden in het eerste lid van de wetsvoorstellen en die in het Aarhus-Verdrag zijn bedoeld. Deze verenigingen beschikken dus van rechtswege over een vermoeden van belang. Men kan niet in algemene bewoordingen stellen dat het niet formuleren van een bezwaarschrift in het kader van een openbaar onderzoek een of ander gevolg moet hebben voor de vraag of een vereniging naderhand een beroep kan instellen bij de Raad van State.

De Raad van State heeft een cassatiebevoegdheid over de arresten van de Vlaamse Raad voor Vergunningsbetwistingen. Tot op heden zijn er over deze problematiek geen betwistingen ontstaan en bestaat er bijgevolg nog geen rechtspraak.

De heer Deprez wil zijn vraag nauwkeuriger formuleren. Wanneer de belangen van particulieren die bij een beslissing rechtstreeks betrokken zijn en die van een milieuvereniging tegengesteld zijn, hoe komt men dan tot een arbitrage tussen een reëel belang (dat van de particulieren) en een algemeen belang (dat van de vereniging) ?

Mevrouw Talhaoui stelt vast dat de bestaansduur van de verenigingen niet als een onoverkomelijke voorwaarde wordt beschouwd door de Raad van State. Sinds 1946 oordeelt de Raad van State dat de vereniging een voldoende belang moet kunnen aantonen en dat dit volstaat. De Raad van State heeft trouwens een zeer belangrijke rechtspraak ontwikkeld over het « voldoende belang » van verenigingen.

Haar fractie heeft bijgevolg geen bezwaar tegen een termijn van één, dan wel van drie jaar. Wel stelt ze vast dat er in het buitenland geen bestaansduur wordt opgelegd aan de verenigingen. Het Aarhus-Verdrag legt dit evenmin op.

Spreekster stelt vast dat sommige leden van de commissie vrezen voor een tegenstelling, zelfs een onverenigbaarheid tussen privé-belangen en collectieve belangen.

Ze kan de vrees begrijpen dat verenigingen met een collectief belang tegen bepaalde openbare werken systematisch obstructie voeren. Ze herinnert er evenwel aan dat de Raad van State in zijn grote wijsheid de mogelijkheid heeft te beslissen dat een overheid haar werkzaamheden kan voortzetten in weerwil van beroepsprocedures. Dat was het geval met de tramlijn in Antwerpen, waar enkele buurtbewoners zich fel tegen hebben gekant.

Ze besluit met de vaststelling dat de vertegenwoordigers van de Raad van State geen belangrijke bezwaren tegen het wetsvoorstel uiten.

De heer Stevens komt terug op het voorbeeld gegeven door senator Deprez. Als een vereniging een beroep aantekent tegen een administratieve beslissing, onderzoekt de Raad van State vooreerst of de vereniging een voldoende belang heeft. Als de rechtstreeks betrokken particulieren dit wensen kunnen zij in de procedure tussenkomen en het beroep ten gronde aanvechten. In de praktijk zal het volgende gebeuren : eens het belang is aangetoond in hoofde van de vereniging wordt het beroep ontvankelijk verklaard. De particuliere burgers kunnen vervolgens ten gronde hun argumenten aanvoeren om de legaliteit van de administratieve beslissing aan te tonen. De magistraat zal ten gronde oordelen over de wettelijkheid van de akte. Het feit dat de direct betrokken particulieren geen beroep willen instellen tegen een beslissing of een akte, betekent echter niet dat een vereniging geen belang zou kunnen laten gelden om een beroep aan te tekenen tegen de beslissing.

De Raad van State heeft als opdracht de wettigheid van de akten te onderzoeken. Hierin verschilt hij van de gewone rechtscolleges die belangenconflicten tussen twee of meer personen onderzoeken. Om zijn controle uit te oefenen, gaat de Raad van State na of een verzoeker een voldoende belang heeft om een akte te betwisten waarvan hij beweert dat ze onwettig is. Indien de Raad van State tot de conclusie komt dat de betwiste akte wettig is, zal het verzoekschrift worden verworpen. Het probleem van de arbitrage is onbestaande, dat behoort niet tot de prerogatieven van de Raad van State.

V. ARTIKELSGEWIJZE BESPREKING EN STEMMINGEN

Artikel 1

Dit artikel wordt aangenomen met 10 stemmen bij 1 onthouding.

Artikel 2

Amendement nr. 1

Op dit artikel wordt een eerste amendement ingediend door mevr. Matz teneinde de omschrijving in het 1° en het 2° van de rechtspersonen die zich inzetten voor milieubescherming te verduidelijken (amendement nr. 1, Stuk Senaat nr. 5-1264/2).

Amendement nr. 1 wordt ingetrokken ten voordele van de amendementen 3 en 4.

Amendement nr. 2

De heer De Padt dient op dit artikel een amendement in teneinde de duur van de rechtspersoonlijkheid van één op drie jaar te brengen (amendement nr. 2, Stuk Senaat nr. 5-1264/2).

Amendement nr. 3

Mevrouw Matz dient een amendement teneinde de omschrijving de omschrijving van de rechtspersonen die zich inzetten voor milieubescherming te preciseren in het 1°, (amendement nr. 3, Stuk Senaat nr. 5-1264/2).

Amendement nr. 4

Mevrouw Matz dient een amendement teneinde in het voorgestelde tweede lid het begrip « collectief belang » te vervangen door het begrip « milieubescherming » (amendement nr. 4, Stuk Senaat nr. 5-1264/2). In de verantwoording bij dit amendement geeft zij een zeer ruime omschrijving van wat onder het begrip « milieu » moet worden begrepen.

Sommige leden vreesden immers dat door de stemming van dit amendement het toepassingsgebied al te zeer zou beperkt worden omdat ingevolge het amendement rechtspersonen die een ander collectief belang nastreven van het toepassingsgebied van het wetsvoorstel worden uitgesloten. Om deze ongerustheid te bedaren wordt in de verantwoording bij het amendement een zeer ruime interpretatie gegeven van het begrip milieu. Dit begrip moet immers niet alleen begrepen worden zoals het voortvloeit uit het Aarhus maar ook uit de verschillende Europese richtlijnen. Zij benadrukt dat met milieu dus zeker niet enkel de verdediging van de natuur bedoeld wordt in de strikte betekenis van het woord maar dat « milieu » ook betrekking kan hebben op goederen met culturele waarde, de gezondheid en de veiligheid. Zelfs « urbanisme » valt onder het begrip « milieu » als men rekening houdt met Europese richtlijnen.

Zij hoopt dat een dergelijke ruime interpretatie een consensus mogelijk maakt over het wetsvoorstel.

De voorzitter benadrukt het belang van deze verantwoording omdat zij een evenwicht vindt tussen het enkel instellen van een wettelijk vermoeden ten voordele van milieuverenigingen in de enge betekenis van het woord en het uitbreiden van een wettelijk vermoeden tot alle rechtspersonen die « een » collectief belang nastreven.

Mevr. Thibaut stelt vast dat het amendement een zeer ruime interpretatie geeft aan het begrip milieu maar tegelijk betreurt zij dat andere verenigingen die een collectief belang nastreven (bijvoorbeeld, voor de bestrijding van de armoede) worden uitgesloten. Zij zal om die reden het amendement niet stemmen maar wel het geheel van de tekst.

De heer Claes meent dat er toch nog een aantal vragen overblijven. Naast de milieuverenigingen zijn er nog andere organisaties die collectieve belangen nastreven. Deze zullen echter niet kunnen genieten van het vermoeden dat door dit wetsvoorstel wordt in het leven geroepen. Vakbonden en overheidsinstanties hebben geen rechtspersoonlijkheid en zouden dus wel hun belang moeten bewijzen voor de Raad van State terwijl milieuverenigingen dat niet moeten doen.

Er is geen overleg geweest met de gewesten terwijl zij toch instaan voor de erkenning van de milieuverenigingen die in het 1° bedoeld worden. Bovendien zijn het de gewesten die bevoegd zijn voor de milieuwetgeving en dus voor de regels die door de Raad van State moeten worden toegepast.

De Raad voor vergunningsbetwistingen is in het Vlaams Gewest bevoegd voor de behandeling in eerste aanleg van alle vergunningsbetwistingen. Er zou toch een betere afstemming moeten gebeuren met de Raad van State die in deze betwistingen slechts als cassatierechter optreedt.

Daarnaast rijst er een probleem op het vlak van uniforme rechtstoegang tot de verschillende rechtsinstanties. De voorgestelde rechtstoegang geldt voor de Raad van State, waar tot nog toe de minste problemen rijzen op het vlak van rechtstoegang. Voor de rechtszekerheid is het van groot belang dat de rechtstoegang tot de verschillende juridische instanties zo uniform mogelijk verloopt : dus een zelfde rechtstoegang bij het Grondwettelijk Hof, de gewone hoven en rechtbanken, het Hof van Cassatie en andere administratieve rechtscolleges. In dit wetsvoorstel wordt het begrip « belang » aangepast maar het gerechtelijk wetboek of de bijzondere wetten worden niet aangepast. De heer Claes waarschuwt dus voor juridische versnippering.

Door de wijzigingen van de wet van 6 januari 2014 op de Raad van State kan men ook een schadevergoeding krijgen bij de Raad van State. Is er geen probleem als verenigingen voor de Raad van State wel een schadevergoeding kunnen krijgen en dat niet het geval is voor de burgerlijke rechtbanken, volgens de vaste rechtspraak van het Hof van Cassatie ?

Hij wenst dat hierover een advies wordt ingewonnen bij de minister van Justitie.

Mevr. Talhaoui aanvaardt het compromis dat wordt voorgesteld in dit amendement. Organisaties die echt met het milieu bezig zijn zullen zich op grond van een onweerlegbaar vermoeden tot de Raad van State kunnen wenden.

Uit de hoorzittingen met de vertegenwoordigers van de Raad van State is gebleken dat het geen rol speelt of een organisatie een al dan niet weerlegbaar vermoeden van belang heeft. De Raad van State zal altijd nagaan of een organisatie een algemeen belang nastreeft en enige sérieux heeft.

De heer Broers blijft er bij dat het begrip « collectief milieubelang » zo vaag is dat men het moeilijk kan afbakenen. Het volstaat om desnoods de statuten aan te passen.

Amendement nr. 5

Mevrouw Matz dient een amendement teneinde de interne verwijzingen naar de verschillende leden van het artikel 19 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State aan te passen aan de voorgestelde wijzigingen (amendement nr. 5, Stuk Senaat nr. 5-1264/2).

Amendement nr. 7

De heer Claes dient een amendement in (amendement nr. 7, Stuk Senaat nr. 5-1264/2) dat er toe strekt om :

1º het onweerlegbaar vermoeden dat wordt ingevoerd ten aanzien van verenigingen voor milieubescherming te wijzigen in een weerlegbaar vermoeden;

2º de rechtspersonen die een collectief belang verdedigen van het toepassingsgebied van het wetsvoorstel uit te sluiten;

3º de interne verwijzingen van artikel 19 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State aan te passen aan de wijzigingen die voortvloeien uit het wetsvoorstel.

Mevrouw Talhaoui heeft het gevoel dat er weerstand bestaat tegen het omzetten van het Verdrag van Aarhus in de Belgische rechtsorde. Het Verdrag van Aarhus is opgenomen in het wetsvoorstel en vraagt dat organisaties die een algemeen milieubelang verdedigen op een soepele wijze toegang krijgen tot de Raad van State. Door dit amendement zullen milieuverenigingen, zelfs als zij al decennia lang het milieu verdedigen, nog steeds hun belang moeten aantonen. Dit amendement impliceert een uitholling van het Verdrag van Aarhus terwijl zowel Aarhus als de Europese richtlijnen milieuverenigingen een quasi-automatisch recht geven om milieuschendingen aan te kaarten voor de Raad van State.

De heer Moureaux verklaart dat hij het met amendement nr. 2 eens was, rekening houdende met het feit dat het wetsvoorstel oorspronkelijk een vermoeden van belang instelde voor alle rechtspersonen die een collectief belang verdedigden. Ingevolge de binnen de commissie bereikte consensus over de beperking van een vermoeden tot milieuverenigingen meent hij dat de voorwaarde voor een verlenging van de levensduur niet meer nodig is.

Amendement nr. 2 wordt verworpen met 7 tegen 4 stemmen.

Amendement nr. 3 wordt aangenomen met 10 stemmen bij 1 onthouding.

Amendement nr. 4 wordt aangenomen met 6 tegen 3 stemmen bij 2 onthoudingen.

Amendement nr. 5 wordt aangenomen met 9 stemmen bij 2 onthoudingen.

Amendement nr. 7 wordt verworpen met 7 tegen 3 stemmen bij 1 onthouding.

Artikel 3 (nieuw)

Amendement nr. 6

Mevrouw Matz dient een amendement teneinde de interne verwijzingen in artikel 30 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State aan te passen aan de wijzigingen die voortvloeien uit de wetten van 6 en 20 januari 2014 (amendement nr. 6, Stuk Senaat nr. 5-1264/2).

Amendement nr. 6 wordt aangenomen met 9 stemmen bij 2 onthoudingen.

Het geheel van het aldus geamendeerde wetsvoorstel wordt aangenomen met 7 tegen 3 stemmen bij 1 onthouding.

Ingevolge deze stemming vervalt het wetsvoorstel tot wijziging van de gecoördineerde wetten op de Raad van State teneinde de verenigingen een vorderingsrecht toe te kennen ter verdediging van collectieve belangen van de dames Khattabi en Piryns (Stuk Senaat nr. 5-1330/1).

Het opschrift van het wetsvoorstel word aangepast aan de amendering.

Dit verslag werd eenparig goedgekeurd door de 9 aanwezige leden.