Belgische Senaat

ZITTING 2008-2009

29 JANUARI 2009

Voorstel van resolutie over de strijd tegen de mensenhandel

(Ingediend door mevrouw Nahima Lanjri c.s.)

TOELICHTING

Mensenhandel, een moderne vorm van slavernij

Mensenhandel is een thema dat vele mensen beroert. Het bestaat voornamelijk in de uitbuiting van mensen in diverse sectoren. Het kan daarbij gaan om onder andere het uitbuiten van bedelarij, het aanzetten tot criminaliteit, seksuele of economische uitbuiting. In feite is het een moderne vorm van slavernij.

Een wettelijk kader dat voor verbetering vatbaar is

Begin jaren '90 kwamen mensenhandel en mensensmokkel boven aan de politieke agenda te staan. Dat leidde uiteindelijk tot de aanneming van de wet van 13 april 1995 ter bestrijding van de mensenhandel en van de kinderpornografie. In 1999 besliste de Senaatscommissie voor de Binnenlandse Zaken en voor de administratieve Aangelegenheden zelfs een subcommissie Mensenhandel en Prostitutie op te richten om het fenomeen van kortbij op te volgen. Deze subcommissie bestaat vandaag de dag echter niet meer.

Ook op Europees en internationaal vlak kwam er meer en meer aandacht voor het probleem van de mensenhandel. Dit leidde tot een aantal wetgevende bepalingen. Belangrijk hier zijn vooral de Aanvullende protocollen inzake mensenhandel en mensensmokkel bij het Verdrag van de Verenigde Naties tegen transnationale georganiseerde misdaad en op Europees niveau de kaderbesluiten inzake mensenhandel en hulp bij illegale immigratie, illegale doortocht en illegaal verblijf.

Deze internationale wetgevende bepalingen noopten België er echter toe zijn eigen wetgeving te actualiseren door ze met de internationale bepalingen in overeenstemming te brengen. Dit gebeurde door de aanneming van de wet van 10 augustus 2005 met het oog op de versterking van de strijd tegen mensenhandel en mensensmokkel en tegen praktijken van huisjesmelkers. Met betrekking tot het laatste punt werd de wet aangepast op 9 februari 2006.

Deze wet betekent zeker een hele verbetering in de strijd tegen de mensenhandel. Er wordt nu een duidelijk onderscheid gemaakt tussen de begrippen mensenhandel en mensensmokkel, die elk duidelijk gedefinieerd zijn. Mensensmokkel is het ertoe bijdragen aan de illegale grensoverschrijding met een winstoogmerk. Het begrip is vervat in artikel 77bis van de Vreemdelingenwet. Onder mensenhandel, dat in een nieuw artikel 433quinquies in het Strafwetboek staat beschreven, verstaan we de werving, het vervoer, de overbrenging, de huisvesting, de opvang van een persoon, de wisseling of de overdracht van de controle over hem teneinde deze persoon uit te buiten. De sectoren van uitbuiting zijn in de wet limitatief opgesomd. Het betreft de volgende punten :

1. uitbuiting van prostitutie of kinderpornografie;

2. uitbuiting van bedelarij;

3. aan het werk zetten in omstandigheden die in strijd zijn met de menselijke waardigheid;

4. het wegnemen van organen;

5. de persoon tegen zijn wil een misdaad of wanbedrijf te doen plegen.

Hoewel de lijst goed is uitgewerkt, stellen we toch vast dat de omschrijving van seksuele exploitatie beperkt blijft tot prostitutie en kinderpornografie en dus niet alle mogelijke seksuele uitbuitingsvormen omvat.

Mensenhandel is echter een fenomeen dat, net zoals de gehele criminele sector, voortdurend evolueert en zich meer en meer professionaliseert. Het beeld van de nietsvermoedende meisjes die plots in de prostitutie terechtkomen is achterhaald. Hoewel België goede resultaten kan voorleggen op het gebied van de strijd tegen mensenhandel, moeten er nog steeds aanpassingen en verbeteringen komen op wetgevend vlak om de mensenhandelaars op de hielen te zitten en de slachtoffers beter te kunnen opvangen.

Eén van de grote problemen van de nieuwe wet is dat deze bijna uitsluitend is gebaseerd op het uitbuitingsaspect. In de literatuur zien we echter dat er drie componenten van mensenhandel worden weerhouden : het vervoersaspect, de uitbuitingscomponent en de dwangcomponent. Dit laatste element ontbreekt echter volledig. Het gevaar hier bestaat erin dat er een ideologische verwatering is van het mensenhandelconcept naar een uitbuitingsconcept.

Wel worden nu, in tegenstelling tot voordien, niet meer alleen vreemdelingen beschouwd als slachtoffers van mensenhandel, maar ook Belgen. Belgische meisjes bijvoorbeeld, die uitgebuit worden door een loverboy, kunnen dus in principe ook erkend worden als slachtoffer van mensenhandel. Samen met de uitbreiding van het toepassingsgebied naar alle personen, die zijn invoeging in het Strafwetboek rechtvaardigt, werd ook de strafbaarstelling in ruime mate gewijzigd. Deze beoogt nu expliciet een hele reeks vormen van exploitatie, zowel seksueel als economisch, net zoals de orgaan- of weefseldiefstal en -transplantatie en de exploitatie van bedelarij.

Een multidisciplinaire aanpak is essentieel

België heeft in de strijd tegen mensenhandel voor een multidisciplinaire aanpak gekozen. Die is tegelijk integraal (omvattend de maatregelen inzake preventie, opsporing en vervolging, als de bijstand aan slachtoffers) en geïntegreerd (betrekking hebbend op het geheel van de betrokken actoren in deze problematiek).

De preventie van de mensenhandel betreft vooral sensibiliserings- en informatiecampagnes. Die worden geleid door de Belgische Ontwikkelingssamenwerking in de oorspronglanden van de slachtoffers om zo de inwoners van die regio's te informeren over de mogelijke gevaren. Daarnaast gebeurt de sensibilisatie ook ten opzichte van het Belgische publiek om de gebruikte methodes van de mensenhandelaars aan te tonen.

Wat de opsporing en de vervolging betreft, is het basisinstrument de ministeriële richtlijn van 1 februari 2007 inzake het opsporings- en vervolgingsbeleid betreffende mensenhandel (Col 01/07). Die richtlijn heeft tot doel een coherent beleid te ontwikkelen en voorziet daarom in een duidelijk kader en criteria om zodoende een uniform beleid op het terrein toe te laten. Verder voorziet zij in een coördinatiestructuur die alle Belgische vervolginstanties omvat en driemaandelijkse vergaderingen houdt. In de praktijk zien we echter dat slachtoffers van mensenhandel nog niet altijd als dusdanig worden herkend. Een verdere sensibilisering van de diensten van de eerste lijn dringt zich hier op.

Voor de bijstand aan de slachtoffers ten slotte, is de actuele basis de wet van 15 september 2006 tot wijziging van de vreemdelingenwet van 15 december 1980. Het invoeren van een wettelijke basis is het gevolg van de recente implementatie van diverse Europese richtlijnen in het Belgisch recht. Indien een slachtoffer als slachtoffer van mensenhandel wordt erkend, krijgt het een speciaal statuut en kan het op basis hiervan een verblijfstitel voor onbepaalde duur krijgen. De persoon in kwestie moet dan wel aan een aantal voorwaarden voldoen :

1. het contact met de vermoedelijke auteurs verbreken;

2. begeleid worden door een gespecialiseerd centrum;

3. binnen de 45 dagen verklaringen afleggen of klacht indienen tegen hun uitbuiter.

Het systeem is het resultaat van een compromis tussen twee bezorgdheden : enerzijds de noodzaak om de slachtoffers een verzameling aan maatregelen inzake hulp en bijstand aan te bieden, anderzijds de strijd tegen de personen en netwerken die mensenhandel bedrijven. Dit laatste punt impliceert de medewerking van het slachtoffer. Voor de begeleiding zijn er drie gespecialiseerde onthaalcentra : Payoke, Pag-Asa en Sürya. Deze centra werden erkend in een omzendbrief en worden door de overheid gefinancierd. Enkel zij zijn bevoegd voor het aanvragen van verblijfsdocumenten of verlengingen ervan. De begeleiding door de centra is verplicht voor de slachtoffers. De voorwaarden om voor het statuut in aanmerking te komen zijn voor minderjarigen echter vrij zwaar. Ook kunnen slachtoffers van mensenhandel niet in beroep gaan tegen een beslissing van de centra, maar enkel tegen een beslissing van DVZ. DVZ volgt echter steeds de verslagen van de centra. DVZ zou daarentegen steeds een onafhankelijk onderzoek moeten instellen waarbij de verslagen van de centra slechts één van de elementen zijn. Om de rechtszekerheid van de slachtoffers te verzekeren, moet ook hier beroep mogelijk zijn. Verder komen de personen die het slachtoffer zijn geworden van mensenhandel in het buitenland, niet in aanmerking voor het statuut. Dit probleem zou op Europees niveau moeten aangekaart worden om te zien of men tot een samenwerking kan komen met het oog op het uitwerken van Europees slachtofferstatuut of een preconcept hiervoor.

Er moet een objectieve erkenningsprocedure komen volgens welke de huidige centra worden erkend. Indien nodig zouden er in de toekomst ook andere centra via die procedure erkend kunnen worden. Zo bestaan er tot op heden geen erkende centra voor minderjarige slachtoffers. Ook blijkt een zekere nood te bestaan aan een centrum voor Oost- en West-Vlaanderen en Charleroi om slachtoffers die daar worden opgespoord zo adequaat mogelijk te kunnen helpen.

Een interdepartementale cel en federale procureur staan in voor de coördinatie

In België is op nationaal niveau de federale procureur verantwoordelijk voor de coördinatie van de vervolging in de mensenhandel. Gezien het algemeen transnationaal karakter van de mensenhandel, is op internationaal niveau de opdracht van de vergemakkelijking van de internationale samenwerking door de federale procureur van essentieel belang. Ook moet de samenwerking tussen de federale procureur en het expertisenetwerk Mensenhandel van het College van procureurs-generaal verbeterd worden.

De coördinatie van de verschillende initiatieven in het kader van de strijd tegen mensenhandel is de taak van de Interdepartementale Coördinatiecel voor de strijd tegen mensensmokkel en mensenhandel. De Cel werd reeds opgericht in 1995 en werd gedynamiseerd door het koninklijk besluit van 16 mei 2004 betreffende de bestrijding van mensensmokkel en mensenhandel. De minister van Justitie neemt het voorzitterschap waar. De praktijk leert dat de verschillende werkgroepen wel rapporten opmaken, maar dat vanuit politieke hoek nog te weinig feedback wordt gegeven. Dit is nochtans noodzakelijk om de strijd tegen de mensenhandel ten volle te kunnen voeren. Daarom zou de minister van Justitie een derde persoon kunnen aanwijzen die, onder zijn politieke verantwoordelijkheid, de coördinatie op zich neemt.

Het Informatie- en Analysecentrum Mensenhandel en Mensensmokkel moet operationeel worden

In de strijd tegen mensenhandel is het belangrijk dat de verschillende betrokken actoren over voldoende informatie kunnen beschikken en hun verworven kennis en informatie ter beschikking stellen van andere diensten. Daarom werd het Informatie- en Analysecentrum Mensensmokkel en Mensenhandel opgericht. Het doel van het IAMM is tweeledig : enerzijds het verzamelen, centraliseren en uitwisselen van gegevens, anderzijds het uitvoeren van strategische analyses. Die moeten worden gecommuniceerd naar de leden van de Cel, die dan, elk op hun beurt en in functie van hun bevoegdheden en finaliteiten, de noodzakelijke en operationele initiatieven nemen voor de strijd tegen de mensensmokkel en de mensenhandel. Idealiter zou het IAMM moeten beschikken over gegevens van de Sociale Inspectie, de Federale Politie en Justitie en zou het moeten samenwerken met de erkende centra.

Een Beheerscomité werd opgericht om het optimaal functioneren van het IAMM te garanderen. Het IAMM is echter nog steeds niet operationeel omwille van uiteenlopende redenen. Zo zijn er problemen in verband met de anonimiteit van de gegevens en is er een gebrek aan budget. Ook blijkt de eigenlijke taakomschrijving niet echt duidelijk. Het samenbrengen van operationele taken met analyserende taken lijkt immers tegenstrijdig.

De Nationale Rapporteur Mensenhandel

Overeenkomstig de internationale verplichtingen weergegeven in het Europees Actieplan, moet er een Nationale Rapporteur Mensenhandel worden aangewezen. In België wordt deze rol op dit ogenblik ingevuld door het Centrum voor gelijkheid van kansen en voor racismebestrijding (CGKR). Het CGKR maakt hiervoor jaarlijks een rapport waarin het beleid inzake mensenhandel wordt geëvalueerd. Nationale Rapporteur Mensenhandel is echter slechts één van de vele taken van het CGKR. Om deze taak optimaal te kunnen uitoefenen, moet erover nagedacht worden om het CGKR na evaluatie met betrekking tot deze opdracht van meer middelen te voorzien.

Idealiter is de instantie die de rol van Nationaal Rapporteur bekleedt, volledig onafhankelijk van de activiteiten van de regering en van de politiek in het algemeen opdat ze niet tegelijk rechter en partij zou zijn.

Voorts maken er verschillende betrokkenen vandaag de dag een evaluatie van de strijd tegen mensenhandel :

1. De Dienst voor het Strafrechtelijk Beleid van de FOD Justitie;

2. Het expertisenetwerk van het College van de procureurs-generaal;

3. De Interdepartementale Coördinatiecel voor de strijd tegen mensensmokkel en mensenhandel;

4. Het CGKR.

Deze instanties moeten steeds oor hebben voor elkaars bevindingen.

Federaal Actieplan voor de strijd tegen mensenhandel en mensensmokkel

In juli 2008 keurde de federale Ministerraad het Actieplan voor de strijd tegen mensenhandel en mensensmokkel goed. Het Actieplan maakt de balans op van het beleid dat de regering sinds de oprichting van de Interdepartementale Coördinatiecel ter bestrijding van de mensensmokkel en de mensenhandel heeft gevoerd. Het bepaalt ook de belangrijke accenten en projecten die de regering tijdens de komende jaren zal uitwerken.

Het Actieplan voorziet in een aantal engagementen op korte en lange termijn. Op korte termijn wil het Actieplan de internationale voortrekkersrol van België op het vlak van de mensenhandel behouden. Op lange termijn wil het de vraag terugdringen die vormen van mensenhandel genereert. Het wil tegelijk de uitdrukkelijke maatschappelijke afkeuring bevorderen van elke vorm van uitbuiting van mensen. Het Actieplan bevat preventieve en repressieve projecten.

Eén van de projecten betreft de creatie van een « meertalig groen nummer mensenhandel », al dan niet aansluitend bij andere bestaande of te creëren « groene nummers », voor vragen van mensen die werken met risicogroepen en risicosectoren, maar ook voor oproepen van de doelgroepen van de verschillende bewustmakingscampagnes. Het functioneren van dergelijke nummers zal worden geregeld met duidelijke vastgelegde procedures voor de dispatching van de meldingen aan de partners. Een dergelijk meldpunt is van groot belang voor de strijd tegen mensenhandel.

Een parlementair opvolgingssysteem is essentieel

Eind 1999 besliste de Senaatscommissie Binnenlandse Zaken en administratieve Aangelegenheden een subcommissie Mensenhandel en Prostitutie op te richten met als opdracht de problematiek van mensenhandel met het oog op uitbuiting te onderzoeken. De opdracht bestond erin een analyse te maken van de organisatie en de werking van de netwerken, de situatie in de landen van herkomst, de opvang van de slachtoffers, het politiebeleid en de logistieke ondersteuning hiervan, het gerechtelijk beleid en de internationale politionele en gerechtelijke samenwerking. Deze subcommissie heeft tal van parlementaire rapporten afgeleverd met telkens concrete aanbevelingen, waarvan er verschillende werden uitgevoerd. De subcommissie werd in 2003 opgedoekt.

De noodzaak van een dergelijk parlementair opvolgingssysteem blijft echter bestaan. Zo zou er toezicht kunnen gehouden worden op de consequente uitvoering van het Actieplan voor de strijd tegen mensenhandel en mensensmokkel. Ook kan er zo een evaluatie gemaakt worden van de wet, zoals in het Actieplan is voorzien.

VOORSTEL VAN RESOLUTIE

De Senaat,

A. Vaststellende dat de huidige definitie inzake mensenhandel met het oog op seksuele uitbuiting enkel uitbuiting van prostitutie en/of kinderporno omvat;

B. Vaststellende dat de huidige definitie inzake mensenhandel te eenzijdig op het uitbuitingsaspect is geënt en te weinig op de dwangcomponent en zo voor een ideologische verwatering van het mensenhandelconcept zorgt;

C. Vaststellende dat de detectie en de identificatie van slachtoffers van mensenhandel vaak problemen oplevert en dit vooral bij slachtoffers van economische exploitatie en in mindere mate bij seksuele exploitatie;

D. Overwegende dat het cruciaal is dat personen die het slachtoffer zijn van mensenhandel beter en nog sneller worden opgespoord, ook de atypische slachtoffers van economische exploitatie uit grote sectoren zoals transport en bouw welke nu nog al te vaak niet als slachtoffers van mensenhandel worden beschouwd;

E. Vaststellende dat slachtoffers van mensenhandel die in andere landen uitgebuit werden maar in België terechtkomen, niet in aanmerking komen voor het Belgisch slachtofferstatuut;

F. Overwegende dat de voorwaarden om voor het statuut in aanmerking te komen voor minderjarigen vrij zwaar zijn en dat slachtoffers die hebben meegewerkt met het gerecht, maar wier zaak geseponeerd werd, officieel uit het slachtofferstatuut vallen;

G. Vaststellende dat de Dienst Vreemdelingenzaken het statuut van slachtoffer van mensenhandel bijna uitsluitend verleent en verlengt op basis van de rapporten van de drie erkende centra;

H. Vaststellende dat de drie gespecialiseerde onthaalcentra in de praktijk een zeer grote vrijheid hebben;

I. Gezien de samenwerking tussen de federale procureur en het College van procureurs-generaal niet optimaal is;

J. Vaststellende dat op de rapporten van de werkgroepen van de Interdepartementale Coördinatiecel tot nog toe weinig feedback kwam uit politieke hoek;

K. Overwegende dat het in de strijd tegen mensenhandel belangrijk is dat de verschillende actoren over voldoende informatie kunnen beschikken en hun verworven kennis en informatie ter beschikking kunnen stellen van andere diensten, doch dat de huidige werking van het Informatie- en Analysecentrum Mensenhandel en Mensensmokkel verre van optimaal is en dit om tal van redenen;

L. Vaststellende dat het Centrum voor gelijkheid van kansen en racismebestrijding zijn taak als Nationale Rapporteur Mensenhandel, wegens zijn veelheid aan taken, niet altijd optimaal kan uitoefenen;

M. Gezien in het kader van de strijd tegen grootschalige economische uitbuiting via constructies van onderaanneming de opdrachtgevers niet altijd verantwoordelijk kunnen gesteld worden;

N. Vaststellende dat de slachtoffers die zich burgerlijke partij hebben gesteld vaak geen of heel laat een schadevergoeding krijgen;

O. Overwegende dat een samenwerking tussen de Belgische sociale inspectie en die van de andere lidstaten van de Europese Unie essentieel is;

P. Vaststellende dat de Ministerraad een actieplan voor de strijd tegen mensenhandel en mensensmokkel heeft goedgekeurd dat een aantal engagementen in zich draagt, zoals de oprichting van een meldpunt;

Q. Vaststellende dat er op dit ogenblik geen opvolgingssysteem bestaat vanuit het parlement;

Vraagt de regering :

1. te onderzoeken of een uitbreiding van de wet naar al de uitbuitingsvormen van seksuele exploitatie aangewezen is;

2. in de wet rekening te houden met het concept dwang;

3. extra aandacht te besteden aan de sensibilisatie en de vorming van de diensten van de eerste lijn om zo slachtoffers beter te detecteren en identificeren;

4. ruime aandacht te besteden aan de sensibilisatie en vorming van de staande en de zittende magistratuur;

5. de mogelijkheid tot de invoering van een Europees beschermingsstatuut na te gaan;

6. te onderzoeken of de ontwikkeling van een systeem van objectief slachtofferschap opportuun is;

7. DVZ op te roepen steeds een onafhankelijk onderzoek te voeren vooraleer deze een beslissing neemt met betrekking tot het toekennen of verlengen van het statuut van slachtoffer van mensenhandel en voor de slachtoffers van mensenhandel een beroepsmogelijkheid te bieden tegen een beslissing van DVZ;

8. een erkenningsprocedure van de centra in te stellen en verder, gezien de overheidsfinanciering, regelmatig een onderzoek te voeren naar de efficiëntie van de begeleiding;

9. de samenwerking tussen de federale procureur en het College van de procureurs-generaal te stimuleren;

10. van de strijd tegen mensenhandel terug een prioriteit op politiek niveau te maken en opvolging te geven aan de rapporten van de Interdepartementale Coördinatiecel; hiertoe kan onder de politieke verantwoordelijkheid van de minister van Justitie een derde persoon worden aangesteld die de coördinatie op zich neemt;

11. het Informatie- en Analysecentrum Mensensmokkel en Mensenhandel (IAMM) operationeel te maken en ervoor te zorgen dat het centrum een duidelijke taakomschrijving krijgt;

12. na te denken om, na evaluatie, het CGKR van extra middelen te voorzien om het zo zijn rol van Nationale Rapporteur Mensenhandel optimaal te laten spelen;

13. te onderzoeken of de invoering van een wet met betrekking tot de medeverantwoordelijkheid van opdrachtgevers in het kader van mensenhandel met het oog op economische uitbuiting aangewezen is;

14. het gerecht te sensibiliseren om systematisch aan slachtoffers de uitgesproken verbeurdverklaringen toe te wijzen in het kader van een schadevergoeding;

15. de Europese en internationale samenwerking tussen de verschillende bevoegde diensten te versterken en hiervoor desgevallend bilaterale akkoorden te sluiten met de betrokken landen;

16. het Actieplan voor de strijd tegen mensenhandel en mensensmokkel met al zijn engagementen nauwgezet uit te voeren, inclusief een evaluatie van de wet.

Beslist de Senaat :

1. een initiatief te nemen tot instelling van een parlementair opvolgingssysteem, waarbij de uitvoerders van het beleid op het terrein regelmatig worden gehoord.

23 december 2008.