5-2476/3 | 5-2476/3 |
12 FEBRUARI 2014
I. INLEIDING
De Dienst Alimentatievorderingen (hierna DAVO) werd, bij wet van 21 februari 2003 tot oprichting van een Dienst voor Alimentatievorderingen bij de FOD Financiën, opgericht met de bedoeling een antwoord te kunnen bieden op de problematiek van de onbetaalde alimentatievorderingen en de uitvoering van gerechtelijke uitspraken.
De DAVO kent voorschotten op het onderhoudsgeld toe aan de onderhoudsgerechtigde, wat betreft het onderhoudsgeld dat verschuldigd is aan de kinderen, indien de onderhoudsplichtige zich gedurende twee, al dan niet opeenvolgende termijnen in de loop van de twaalf maanden die aan de aanvraag voorafgaan, geheel of ten dele heeft onttrokken aan de verplichting tot betaling van het onderhoudsgeld. Het bedrag van de voorschotten is gelijk aan het bedrag van het geïndexeerde onderhoudsgeld met een maximum van 175 euro per maand en per onderhoudsgerechtigde.
De onderhoudsplicht moet zijn vastgesteld in een uitvoerbare gerechtelijke beslissing of een authentieke akte. De DAVO verleent haar tegemoetkoming indien de onderhoudsgerechtigde zijn woonplaats in België heeft.
Daarnaast wordt bepaald dat de onderhoudsgerechtigde slechts recht kan hebben op een voorschot indien zijn maandelijkse nettobestaansmiddelen het bedrag vermeld in artikel 1409, § 1, eerste lid, van het Gerechtelijk Wetboek, inzake de grenzen voor het loonbeslag, niet overschrijdt. Het plafond van de nettobestaansmiddelen wordt gekoppeld aan het artikel 1409, § 1, eerste lid, van het Gerechtelijk Wetboek dat de grenzen voor de beslagbaarheid van het loon bepaalt. Dit plafond wordt aldus op 1 300 euro gesteld, verhoogd met een bedrag per kind ten laste.
Wanneer een onderhoudsgerechtigde een beroep doet op DAVO, treedt DAVO op in naam en voor rekening van de onderhoudsgerechtigde. Wanneer DAVO voorschotten op onderhoudsgeld heeft betaald, treedt deze dienst daarom ten belope van de voorschotten van rechtswege in de plaats van de onderhoudsgerechtigde voor de inning en invordering van de alimentatievordering.
Overeenkomstig artikel 29 van de wet van 21 februari 2003, werd bij de federale overheidsdienst (FOD) Financiën de Evaluatiecommissie DAVO opgericht, die jaarlijks een evaluatieverslag uitbrengt. Uit deze verslagen bleek dat een bijsturing van de wet zich opdrong.
In het federaal regeerakkoord van 1 december 2011 werd dan ook de volgende bepaling opgenomen : « Om gezinnen te helpen waar de onderhoudsplichtige in gebreke blijft, wil de regering de werking van de dienst voor alimentatievorderingen (DAVO) verbeteren door onder andere de recuperatie van de voorschotten bij de onderhoudsplichtige ouder te optimaliseren en de bevolking beter te informeren over de dienstverlening van DAVO. »
Verscheidene parlementsleden waren van oordeel dat een wetswijziging noodzakelijk was. Er werden dan ook, zowel in de Kamer van volksvertegenwoordigers als in de Senaat, verscheidene wetsvoorstellen ingediend.
Voor de Senaat betrof het achtereenvolgens volgende wetsvoorstellen :
A. wetsvoorstel tot wijziging van de wet van 21 februari 2003 tot oprichting van een Dienst voor alimentatievorderingen bij de FOD Financiën (van de heer Bert Anciaux c.s.), nr. 5-1359/1;
B. wetsvoorstel houdende de wijziging van diverse bepalingen van de wet van 21 februari 2003 tot oprichting van een Dienst voor alimentatievorderingen bij de FOD Financiën en tot wijziging van het Gerechtelijk Wetboek met het oog op een effectieve invordering van onderhoudsschulden (van mevrouw Cindy Franssen c.s.), nr. 5-1439/1;
C. wetsvoorstel tot wijziging van het Wetboek van strafvordering en de wet van 21 februari 2003 tot oprichting van een Dienst voor alimentatievorderingen bij de FOD Financiën, wat de oprichting van een nationaal register van de rechterlijke beslissingen betreft (van de dames Zakia Khattabi en Mieke Vogels), nr. 5-1515/1;
D. wetsvoorstel tot wijziging van de wet van 21 februari 2003 tot oprichting van een Dienst voor alimentatievorderingen bij de FOD Financiën (van de dames Zakia Khattabi en Mieke Vogels), nr. 5-1556/1.
Na een eerste bespreking in commissie op 26 februari 2013 werd beslist de wetsvoorstellen gezamenlijk te behandelen en een hoorzitting te organiseren met :
— Prof. Jozef Pacolet en de heer Frederic Dewispelaere, HIVA-KULeuven over hun onderzoeksproject in opdracht van de FOD Financiën « Budgettaire impact van de toekenning van de voorschotten door de Dienst voor alimentatievorderingen DAVO »;
— de heer Tom Boelaert, administrateur niet-fiscale invordering van de dienst DAVO, FOD Financiën;
— mevrouw Geneviève Pihard, Evaluatiecommissie DAVO;
— mevrouw Christine Dekoninck, secretaris-generaal van de afdeling OCMW's, AVCB-VSGB;
— mevrouw Marie-Thérèse Coenen, vertegenwoordigster van het Platform Alimentatiefonds.
Deze hoorzitting vond plaats op 27 maart 2013. Het verslag van de hoorzitting is opgenomen in deel III. van het verslag.
Na deze hoorzitting werd een reflectieperiode ingebouwd die leidde tot de indiening van het wetsvoorstel « houdende wijziging van de wet van 21 februari 2003 tot oprichting van een Dienst voor alimentatievorderingen bij de FOD Financiën en tot wijziging van het Gerechtelijk Wetboek, met het oog op een effectieve invordering van onderhoudsschulden » (van mevrouw Cindy Franssen en de heer Bert Anciaux), nr. 5-2476/1.
Het wetsvoorstel nr. 5-2476/1 werd aan de bespreking van de hogervermelde wetsvoorstellen toegevoegd en de commissie besliste op 5 februari 2014 op basis van dit consensusvoorstel de bespreking verder te zetten.
De vertegenwoordigster van de minister van Financiën, belast met Ambtenarenzaken, zegde tijdens deze vergadering de steun toe van de minister aan het wetsvoorstel nr. 5-2476/1.
Tijdens de vergadering van 12 februari 2014 werd de bespreking afgesloten en werd het wetsvoorstel nr. 5-2476 aangenomen.
De neerslag van de besprekingen van 5 en 12 februari 2014 vindt men terug in deel IV. van het verslag.
II. INLEIDENDE UITEENZETTINGEN
A. Wetsvoorstel tot wijziging van de wet van 21 februari 2003 tot oprichting van een Dienst voor alimentatievorderingen bij de FOD Financiën (van de heer Bert Anciaux c.s.), nr. 5-1359/1
Uit de jaarverslagen van de Dienst voor alimentatievordering blijkt dat er een aantal pijnpunten zijn die een oplossing vereisen. Het wetsvoorstel strekt ertoe :
1º het optrekken van de erg lage inkomensgrens, die vandaag vrij laag is, om in aanmerking te kunnen komen voor een voorschot op alimentatie van een kind. Het inkomensplafond in hoofde van de niet-onderhoudsplichtige ouder werd vastgesteld in 2011 op een nettobedrag van 1 300 euro per maand, verhoogd met 62 euro per kind ten laste. In het wetsvoorstel wordt voorgesteld de inkomensgrens om een beroep te kunnen doen op de voorschotregeling van DAVO op te trekken tot 1 800 euro en dit ongeacht het aantal kinderen ten laste. Dit bedrag is gebaseerd op basis van studies uitgevoerd door het Centrum voor Sociaal Beleid van de Universiteit Antwerpen : zie toelichting bij het wetsvoorstel, stuk Senaat, nr. 5-1359/1, blz.2;
2º een einde maken aan de regeling die de onderhoudsgerechtigde ertoe verplicht 5 % af te staan van het bedrag waar hij/ zij recht op heeft ten voordele van DAVO. De onderhoudsgerechtigde is in deze immers het slachtoffer van diegene die weigert een gerechtelijke beslissing uit te voeren. Het is daarenboven niet logisch dat, als de onderhoudsgerechtigde toch via een deurwaarder gaat in plaats van via DAVO, de deurwaarder wel alle kosten aanrekent aan de onderhoudsplichtige en DAVO niet.
De hoofdindiener is zich bewust van de mogelijke budgettaire gevolgen van zijn voorstel. In dit verband verwijst spreker naar de ter zake verschenen studie van professor Pacolet en de heer De Wispelaere (HIVA-KULeuven, « Budgettaire impact van de toekenning van de voorschotten door de dienst voor alimentatievorderingen DAVO ») : indien het inkomensplafond zou worden opgetrokken tot 1 800 euro, dan betekent dit voor 2012 dat 71 % van alle gezinnen die vandaag worden geconfronteerd met wanbetalingen zouden kunnen worden geholpen, maar dit verhoogt tevens het budget dat nodig is voor de uitkering van voorschotten met 40 %. Dit betekent een verhoging van het budget van 20 miljoen euro naar 28 miljoen euro. Spreker is er echter van overtuigd dat het helpen van de meest kwetsbare gezinnen, met name de eenoudergezinnen met kinderen, deze — relatief beperkte — budgetverhoging rechtvaardigt. Spreker verklaart zich ook te scharen achter dat deel van het wetsvoorstel nr. 5-1439/1 van mevrouw Franssen c.s., waardoor DAVO extra juridische instrumenten zou krijgen op een effectieve invordering van onderhoudsschulden.
B. Wetsvoorstel houdende de wijziging van diverse bepalingen van de wet van 21 februari 2003 tot oprichting van een Dienst voor alimentatievorderingen bij de FOD Financiën en tot wijziging van het Gerechtelijk Wetboek met het oog op een effectieve invordering van onderhoudsschulden (van mevrouw Cindy Franssen c.s.), nr. 5-1439/1
Onderhoudsschulden bekleden een bijzondere plaats in onze samenleving.
De gelijkheid van de schuldeisers vormt één van de basisbeginselen van de collectieve schuldenregeling. Er bestaan echter fundamentele verschillen tussen onderhoudsschulden en andere schulden, die een onderscheid tussen deze categorieën van schulden rechtvaardigen. Gelijke regels toepassen op een ongelijke situatie is al even onrechtvaardig en discriminatoir als op een gelijke situatie ongelijke regels toepassen.
De onderhoudsgerechtigde werd — behoudens in geval van een conventionele onderhoudsuitkering — voorafgaandelijk een onderhoudsuitkering toegekend door de rechtbank omdat op basis van objectieve gegevens werd geoordeeld dat hij/zij zich in een staat van behoeftigheid bevindt. De onderhoudsgerechtigde is hoofdzakelijk op het onderhoudsgeld aangewezen om te kunnen voorzien in zijn/haar levensonderhoud. Hiermee onderscheidt deze schuldeiser zich van andere schuldeisers zoals een telefoonoperator, een kredietmaatschappij, een verhuurder, de fiscus, en dergelijke. Deze schuldeisers bevinden zich in een financieel sterkere positie dan de onderhoudsgerechtigde en de gevolgen van de niet-betaling hebben een grotere weerslag op de financiële toestand van de onderhoudsgerechtigde. De onderhoudsgerechtigde zal zich in veel gevallen zelf moeten wenden tot de sociale bijstand om financieel het hoofd boven water te houden.
Onderhoudsschulden onderscheiden zich van andere schulden omdat het schulden betreffen die nauw samenhangen met de familiale solidariteit. De familie en het gezin vormen de hoekstenen van onze maatschappij en zijn anno 2012 zeker niet voorbijgestreefd als samenlevingsmodel. Een hernieuwing van deze familiale waarden en normen dringt zich echter op. In een maatschappij die als maar sneller evolueert hebben mensen meer dan ooit nood aan de zekerheid en stabiliteit die een familie kan bieden. De familiale solidariteit kan echter niet louter bestaan uit familiale rechten, er zijn ook familiale verplichtingen die gerespecteerd moeten worden. De familiale solidariteit die de vorm aanneemt van een onderhoudsuitkering is er daar één van. De wetgever moet in deze een duidelijk signaal geven dat het niet respecteren van deze familiale verplichting maatschappelijk niet wordt aanvaard. De betaling van een onderhoudsuitkering werd voorheen reeds dermate belangrijk geacht door de wetgever dat de niet-betaling als een strafbaar misdrijf wordt gekwalificeerd. Het betreft aldus een verplichting die de openbare orde raakt.
België heeft zich er bovendien met de ratificatie van het Kinderrechtenverdrag, als verdragsluitende staat, uitdrukkelijk toe verbonden om alle passende maatregelen te nemen om het verhaal te waarborgen van uitkeringen tot onderhoud van het kind door de ouders of andere personen die de financiële verantwoordelijkheid voor het kind dragen, zowel binnen de Staat die partij is als vanuit het buitenland. Indiener is van oordeel dat het verhaal van het kind in geval van een collectieve schuldenregeling niet voldoende wordt gegarandeerd. Zeker niet daar waar de rechter over de mogelijkheid beschikt om de achterstallige onderhoudsschulden kwijt te schelden.
De huidige behandeling van onderhoudsschulden als gewone chirografaire schulden is ook in tegenspraak met de ratio legis van de regeling die in artikel 1412 van het Gerechtelijk Wetboek bestaat inzake het loonbeslag en de onderhoudsvordering. Het artikel bepaalt dat de grenzen waaronder beslag kan worden gelegd niet gelden wanneer het beslag wordt gelegd wegens onderhoudsverplichtingen. Inderdaad, het inkomen is volledig beslagbaar of voor delegatie vatbaar voor wat een onderhoudsvordering betreft. Door de collectieve schuldenregeling wordt deze regeling echter zo goed als inhoudsloos; de individuele middelen tot tenuitvoerlegging worden immers geschorst. Het is niet logisch dat men toelaat dat het volledige inkomen van de onderhoudsplichtige vatbaar is voor beslag en dat deze regel in het kader van een collectieve schuldenregeling niet langer van toepassing is. Het volledig uitsluiten van de onderhoudsschulden uit de collectieve schuldenregeling zou wellicht een stap te ver zijn en verkleint wellicht de slaagkansen van een collectieve schuldenregeling. Het invoeren in de hypotheekwet van een algemeen voorrecht op roerende goederen komt daarentegen wel tegemoet aan enerzijds de noodzaak om onderhoudsschulden een bijzondere plaats te geven ingeval van financieel onvermogen (zowel in geval van een faillissement als van een collectieve schuldenregeling), maar ook aan het gerechtvaardigd belang van de maatschappij om de slaagkansen van een collectieve schuldenregeling te handhaven.
Rationeel gezien moet het recht op levensonderhoud van de kinderen los worden gezien van het recht op omgang van de vader/moeder met het kind. Emotioneel worden beiden vaak met elkaar verbonden. Het spreekt voor zich dat situaties waarbij de ene partner de andere partner verhindert om de kinderen te zien, hetzij om druk uit te oefenen voor een hoog alimentatiegeld of andere financiële toegevingen, hetzij uit een vorm van wraakgevoel ten aanzien van die partner niet door de beugel kunnen. Indieners veroordelen dan ook ten zeerste dat de ene partner, behoudens gerechtvaardigde grond zoals de veiligheid van de kinderen, de andere partner het recht op omgang met de kinderen ontzegt.
Om voorgaande redenen is het noodzakelijk dat :
1. het plafond aan netto-bestaansmiddelen om recht te hebben op de tussenkomst van DAVO opgetrokken wordt tot een meer realistisch niveau waardoor de ongerechtvaardigde werkloosheidsval ten aanzien van alleenstaande werkende ouders wegvalt;
2. voorkomen wordt dat de onderhoudsschuldeisers in de kou blijven staan ingeval van een collectieve schuldenregeling. De rechter kan, net zoals in het faillissementsrecht wanneer de rechtbank de verschoonbaarheid van de gefailleerde uitspreekt, ook niet langer de achterstallige onderhoudsgelden kwijtschelden in het kader van een gerechtelijke aanzuiveringsregeling of bij een volledige kwijtschelding. Er wordt in de hypotheekwet een algemeen voorrecht op roerende goederen ingevoerd wat de onderhoudsschulden betreft. Dit voorrecht bekleedt een voor de onderhoudsgerechtigde gunstige rang en beperkt zich tot 5 000 euro om de slaagkansen van een minnelijke aanzuiveringsregeling niet al te zeer te hypothekeren;
3. om de financiële houdbaarheid van DAVO te verbeteren en om onderhoudsschuldenaars te responsabiliseren, een meer efficiënte invordering door DAVO wordt mogelijk gemaakt. Hiervoor kunnen de aanbevelingen in het jaarverslag van de evaluatiecommissie als uitgangspunt dienen.
C. Wetsvoorstel tot wijziging van het Wetboek van strafvordering en de wet van 21 februari 2003 tot oprichting van een Dienst voor alimentatievorderingen bij de FOD Financiën, wat de oprichting van een nationaal register van de rechterlijke beslissingen betreft (van de dames Zakia Khattabi en Mieke Vogels), nr. 5-1515/1
Dit wetsvoorstel vormt een aanvulling op het in de Kamer van volksvertegenwoordigers ingediende wetsvoorstel tot wijziging van de wet van 21 februari 2003 tot oprichting van een Dienst voor alimentatievorderingen bij de FOD Financiën (van mevrouw Muriël Gerkens c.s., nr. 53-491/1), dat betrekking heeft op de inkomensdrempels voor de onderhoudsgerechtigden.
Het wetsvoorstel nr. 5-1515/1 brengt wijzigingen aan in het Wetboek van strafvordering en in de wet van 21 februari 2033 tot oprichting van een Dienst voor alimentatievorderingen bij de FOD Financiën, met als doel de dienstverlening te verbeteren voor de burgers die er het meest behoefte aan hebben. Dit wetsvoorstel beoogt de oprichting van een nationaal register van rechterlijke beslissingen en authentieke akten inzake onderhoudsgeld.
Een dergelijk register is nodig met het oog op administratieve vereenvoudiging en een uniformisering van de werkmethoden bij het samenstellen van en de afhandeling van de door de DAVO behandelde dossiers. Dit werd ook aanbevolen door de Evaluatiecomissie DAVO in haar jaarverslag 2010.
D. Wetsvoorstel tot wijziging van de wet van 21 februari 2003 tot oprichting van een Dienst voor alimentatievorderingen bij de FOD Financiën (van de dames Zakia Khattabi en Mieke Vogels), nr. 5-1556/1
Dit wetsvoorstel strekt ertoe de in artikel 4,§ 1, van de wet van 21 februari 2003 tot oprichting van een Dienst voor alimentatievorderingen bij de FOD Financiën, bepaalde inkomensgrens af te schaffen, zodat eenieder aan wie een vonnis het recht heeft verleend op onderhoudsgeld voor de opvoeding van de kinderen, zoals bepaald bij de wet van 21 februari 2003, aanspraak op die voorschotten kan maken.
E. Wetsvoorstel « houdende wijziging van de wet van 21 februari 2003 tot oprichting van een Dienst voor alimentatievorderingen bij de FOD Financiën en tot wijziging van het Gerechtelijk Wetboek, met het oog op een effectieve invordering van onderhoudsschulden » (van mevrouw Cindy Franssen en de heer Bert Anciaux), nr. 5-2476/1
Op basis van de inhoudelijke reacties en opmerkingen, geformuleerd tijdens de door de commissie georganiseerde hoorzitting, werd een consensuswetsvoorstel voorbereid. In dit voorstel zijn de basiselementen uit de eerder ingediende voorstellen opgenomen.
Het consensusvoorstel werd ondertekend door alle meerderheidspartijen. Het voorstel beoogt om enerzijds de werking van DAVO efficiënter te maken, waardoor er meer middelen zullen kunnen worden ingevorderd en de financiering van DAVO zal verbeteren. Anderzijds stelt het voorstel voor om het werkveld van DAVO uit te breiden zodat meer mensen beroep kunnen doen op haar werking.
Het nieuwe voorstel betreft verder volgende wijzigingen :
1. de verhoging van de bijdrage van de onderhoudsplichtige is exact berekend en wordt bepaald op 13 % in plaats van de huidige 10 %. Op basis van de HIVA-KULeuven-studie is exact berekend hoeveel de bijdrage van de onderhoudsplichtige dient te worden verhoogd om de 5 % bijdrage van de onderhoudsgerechtigde te kunnen afschaffen;
2. de aanvrager dient niet langer een aanslagbiljet van de inkomensbelasting toe te voegen. DAVO heeft als dienst binnen de FOD Financiën de mogelijkheid om de informatie in verband met het aanslagbiljet zelf op te vragen. Omwille van deze reden wordt de toevoeging bij de aanvraag van het meest recente aanslagbiljet van de inkomstenbelastingen, geschrapt. Dit betekent een duidelijke administratieve vereenvoudiging;
3. DAVO kan ten onterechte uitbetaalde sommen terugvorderen. Ten belope van 10 % van iedere latere betaling die aan de onderhoudsgerechtigde wordt uitbetaald. Ten belope van 100 % ingeval van een bedrieglijke handeling of verklaring van de onderhoudsgerechtigde. Dit zal een beperkte meeropbrengst genereren voor DAVO;
4. het voorrecht in de Hypotheekwet op roerende goederen wat de onderhoudsschulden betreft, werd verhoogd naar 15 000 euro. Dit voorrecht moet zowel voor de onderhoudsgerechtigde als voor DAVO de invorderingskansen verhogen wanneer er zich een situatie van samenloop tussen schuldeisers voordoet. Bij de hoorzitting is gebleken dat de gemiddelde onderhoudsschuld 15 000 euro bedraagt, vandaar de verhoging;
5. de inkomensgrens om een beroep te doen op DAVO wordt bijkomend verhoogd voor een gehandicapt kind ten laste. Tijdens de hoorzitting is gebleken dat er momenteel geen rekening wordt gehouden met de financiële last die een gehandicapt kind met zich brengt. De evaluatiecommissie van DAVO erkende dat er hierover veel klachten worden ingediend;
6. diverse kleine aanpassingen ter bevordering van de invordering van DAVO en enkele legistieke aanpassingen;
7. er wordt voorzien in een realistische inwerkingtreding zodat DAVO de nodige voorbereidingen kan treffen.
III. VERSLAG VAN DE HOORZITTING VAN 27 MAART 2013
Hoorzitting met :
1. professor Jozef Pacolet en de heer Frederic De Wispelaere van HIVA-KULeuven;
2. de heer Tom Boelaert, administrateur niet- fiscale Invordering van de dienst DAVO, FOD Financien;
3. mevrouw Geneviève Pihard, van de Evaluatiecommissie DAVO;
4. mevrouw Christine Dekoninck, secretaris van de afdeling OCMW's van de AVCB-VSGB;
5. mevrouw Marie Thérèse Coenen, vertegenwoordiger van het Platform Alimentatiefonds.
A. INLEIDENDE UITEENZETTINGEN
1. Inleidende uiteenzetting door Professor Jozef Pacolet en Frederic De Wispelaere, HIVA-KULeuven — zie ppt als bijlage
De heer Pacolet legt uit dat de FOD Financiën het HIVA heeft belast met een studie over de budgettaire impact van de toekenning van de voorschotten door de Dienst voor alimentatievorderingen (DAVO).
De onderzoeksopdracht bestond er in een rekenblad te ontwerpen dat de budgettaire impact zou becijferen van mogelijke wetswijzigingen zoals de verruiming van de doelgroep, van de inkomensgrens en van het bedrag. Daarnaast werd er ook een inschatting gegeven van de recuperatiemogelijkheden bij de alimentatieplichtige.
Spreker citeert : « De problematiek van onbetaalde onderhoudsgelden is in België bijzonder weinig onderzocht. De statistieken in dit domein vertonen veel leemtes. De laatste gedeeltelijke enquêtes gaan terug tot de jaren 80. Het is dus onmogelijk om te weten hoeveel onbetaalde alimentatievorderingen, hoeveel schuldenaars en hoeveel betrokken gezinnen er zijn. We weten ook weinig over de profielen van de gezinnen, de schuldenaars, de onbetaalde alimentatiebedragen, de duur van de achterstalligheid, de achterstandstermijnen, de vermijdingspaden, ... » (Vassart, 2011, Koning Boudewijnstichting, blz. 30) om aan te duiden dat er in 2011 nog niet veel gekend was over de situatie. Het onderzoek van het HIVA zou veel leemtes moeten kunnen opvullen op dat vlak.
De doelgroep van de DAVO bestaat uit de kinderen uit gescheiden gezinnen gerechtigd op alimentatie met achterstallen. DAVO betaalde in 2010 binnen deze doelgroep voorschotten aan 12 671 kinderen (zie presentatie slide 5, bijlage). Het is binnen de doelgroep dat de overheid overweegt om verschuivingen aan te brengen zodat meer kinderen op de diensten van DAVO zouden kunnen rekenen. De algemene cijfers omtrent DAVO zijn terug te vinden op slide 6 van de presentatie (zie bijlage).
Er is voor het onderzoek heel wat informatie gehaald uit de DAVO-databank. Er werd informatie gegeven uit tienduizend « open » dossiers en de onderzoekers hebben in september 2011 een portret getrokken. Er werd geen rekening gehouden met afgesloten dossiers. Zo was het mogelijk om informatie te vergaren over de alimentatieplichtige en de alimentatiegerechtigde. Er zijn echter ook een aantal tekortkomingen. Het inkomen van de onderhoudsplichtige en van de aanvrager waarvoor enkel ingevorderd wordt, is niet gekend. Daarnaast is het inkomen van de aanvrager enkel geregistreerd op basis van het aanvraagformulier, maar niet op basis van het reële huidige inkomen geverifieerd op basis van administratieve informatie. Deze informatie wordt wel zesmaandelijks geverifieerd, maar één van de aanbevelingen van de studie is toch om deze informatie in de geïntegreerde databank te bewaken zodat ze gebruikt kan worden voor simulaties van budgetbehoeften.
De dossiers kunnen verdeeld worden in drie groepen : open dossiers waar momenteel een voorschot wordt uitbetaald, open dossiers waar niet langer een voorschot wordt uitbetaald en open dossiers waar nooit een voorschot werd uitbetaald, maar enkel invordering werd toegepast. De precieze cijfers voor elke groep zijn terug te vinden in slide 9 van de presentatie (zie bijlage). Deze dossiers samen betekenen een gecumuleerd bedrag van 209 925 306 euro aan achterstallen, met een gemiddeld bedrag van 15 720 euro per dossier.
Slide 10 van de presentatie geeft de stand van zaken van het inkomstenverlies door wanbetaling voor de lopende voorschotdossiers in september 2011 (zie bijlage). Het is opmerkelijk dat het in de meeste gevallen gaat om situaties met één of twee kinderen. Deze grafiek toont ook aan welk percentage aan inkomsten het DAVO-voorschot impliceert voor de betrokken gezinnen met bijvoorbeeld een gemiddeld percentage van 15,9 % voor gezinnen met één kind en 24,3 % voor gezinnen met twee kinderen. Het betreft hier toch hoge percentages die bewijzen dat het gaat om gezinnen met lage inkomens.
Slide 11 van de presentatie (bijlage) situeert het basisprofiel van de aanvrager en de onderhoudsplichtige. De aanvragers zijn meestal vrouwen van gemiddeld veertig jaar oud en de aanvragers meestal mannen die gemiddeld twee jaar ouder zijn. Zo een 10 % van de onderhoudsplichtigen woont in het buitenland.
Het inkomensprofiel (zie slide 12 van de presentatie — bijlage) toont aan dat, alhoewel er een inkomstenplafond bestaat van 1 370 euro, het grootste aantal aanvragers voortkomen uit de groep met inkomsten tussen 500 en 999 euro per maand en tussen 1 000 en 1 300 euro per maand.
De leeftijd van de onderhoudsgerechtigde kinderen situeert zich gemiddeld tussen acht en twintig jaar (zie slide 13 van de presentatie — bijlage).
De heer De Wispelaere legt uit dat er gebruik werd gemaakt van de SILC-enquête. Dit is een enquête naar inkomens- en levensomstandigheden die een goed zicht geeft op de algemene Belgische inkomens, bestaansonzekerheid en armoede. Het is een belangrijke enquête die in België jaarlijks wordt afgenomen bij ongeveer zesduizend gezinnen. De meerwaarde van deze enquête voor het onderzoek is dat er specifieke vragen worden gesteld zoals : « Krijgt u alimentatie ? », « Hoeveel dient u te betalen ? », « Hoeveel dient u te ontvangen ? », « Wat betaalt of ontvangt u werkelijk ? ». Het is ook opmerkelijk dat er een specifieke vraag was of de respondent beroep doet op de diensten van DAVO.
De gegevens uit de SILC-enquête werden gebruikt om een profiel te krijgen van het aantal alimentatiegerechtigden. Daaruit blijkt dat 4,6 % van de Belgische huishoudens een alimentatie ontvangt. Er doen zich wel grote verschillen voor tussen de verschillende groepen huishoudens en de onderzoekers hebben ervoor gekozen om als populatie de eenoudergezinnen en koppels met kinderen te onthouden. Bij verder onderzoek blijkt dat 46 % van de alimentatiegerechtigden slaat op eenoudergezinnen (zie slide 15 van de presentatie — bijlage).
Het was ook niet moeilijk om een percentage wanbetaling te bepalen door de antwoorden op vragen over wat normaal gezien zou moeten worden ontvangen en de werkelijk ontvangen bedragen met elkaar te vergelijken. Er moet wel worden opgemerkt dat er geen toetsing is met de definitie van DAVO, zijnde twee termijnen gedurende de laatste twaalf maanden. De conclusie is dat ongeveer één op de acht alimentatiegerechtigde gezinnen met kinderen wordt geconfronteerd met wanbetaling (zie slide 16 van de presentatie — bijlage).
De onderzochte populatie werd geëxtrapoleerd naar de totale bevolking waardoor absolute aantallen konden worden geraamd (zie slide 17 van de presentatie — bijlage).
De onderzoekers gingen ook op zoek naar de dekkingsgraad op basis van het inkomen en slide 18 van de presentatie (zie bijlage) toont aan dat er grote verschillen zijn naargelang het aantal kinderen. Voor 2009 stelt men vast dat ongeveer 70 % van de gezinnen met één kind onder de DAVO-inkomensgrens valt en dat percentage daalt naarmate er meer kinderen ten laste zijn. Er kan ook een vergelijking gemaakt worden tussen koppels met kinderen en eenoudergezinnen, waarbij men vaststelt dat de dekkingsgraad hoger ligt bij eenoudergezinnen (zie slide 19 van de presentatie — bijlage).
Uit de vergelijking tussen eenoudergezinnen met kinderen en koppels met kinderen, stelt men vast dat de dekkingsgraad veel hoger is voor eenoudergezinnen dan gezinnen met kinderen. Dit is belangrijk aangezien één van de doelstellingen van DAVO is om aan effectieve armoedebestrijding te doen.
Door gebruik te maken van de EU-SILC-enquête, hebben de onderzoekers zicht gekregen op dat armoederisico. Hierbij werd vastgesteld dat de alimentatiegerechtigde eenoudergezinnen een armoederisico hebben van 23 %, terwijl dit risico voor de eenoudergezinnen die niet alimentatiegerechtigd zijn, hoger ligt, namelijk. 43 % (zie slide 20 van de presentatie in bijlage) Hierbij kan de opmerking worden gemaakt of het niet-gerechtigd zijn op alimentatie geen hoger risico vormt dan het niet-betalen ervan.
Een gelijkaardig verschil stelt men vast bij de koppels met kinderen (zie slide 21 van de presentatie in bijlage).
Uit de synthesetabel op slide 22 van de presentatie in bijlage, blijkt dat van het totaal aantal gezinnen met kinderen die recht hebben op alimentatie, er ongeveer 16 % onder de armoedegrens leven. Voor de gezinnen met kinderen die geen recht hebben op alimentatie, bedraagt dit 15 %.
Van het totaal aantal gezinnen met kinderen geconfronteerd met een wanbetaling, leeft 16,4 % onder de armoedegrens (zie slide 23 van de presentatie in bijlage). Naarmate er meer kinderen ten laste zijn, varieert het risico. Het risico is het hoogst bij de gezinnen met één kind ten laste.
Uit de volgende tabel op slide 24 van de presentatie — bijlage, blijkt dat alle personen die onder de armoedegrens vallen, ook in aanmerking komen voor een DAVO-tussenkomst. Het is, behalve een bijstandsregeling, ook nog meer : men stelt immers vast dat ook personen die boven de armoedegrens leven, in aanmerking komen voor een DAVO-tussenkomst (43 %).
Ook de fiscale aangiftes van de betrokkenen werden onderzocht (zie slide 25 — bijlage). De aanvragers zijn het vaakst uitkeringsgerechtigden (50,2 %) en de debiteuren zijn het vaakst loontrekkenden (51 %).
Vervolgens werd een overzicht gemaakt van type dossiers volgens netto belastbaar inkomen, decielen volgens alle aangiften, aanvragers (zie slide 26 — bijlage). Al naargelang de aanvrager een lopend voorschotdossier heeft, een gestopt voorschotdossier of geen voorschotdossier heeft, verschilt het profiel duidelijk. Diegene die in een lopend of gestopt voorschotdossier zitten, moeten sowieso onder de DAVO-inkomensgrens vallen. Daardoor vindt men de betrokkenen in de laagste inkomensgrenzen terug. Dit is niet het geval voor de niet-voorschotdossiers. De debiteuren situeren zich bovendien voornamelijk binnen de eerste drie inkomensdecielen. Zij vertonen met andere woorden een soortgelijk profiel als de aanvragers, namelijk lage inkomens.
De DAVO mag geen invorderingen verrichten bij leefloners of personen die een inkomen hebben dat lager ligt dan het leefloon. Op basis van een simulatie op basis van de fiscale aangiften, kan men afleiden dat ongeveer 37 % van de debiteuren onder de leefloongrens zit, wat inkomsten betreft, zodat niet door DAVO mag worden ingevorderd. Het gaat in casu om 43 % van het totaal in te vorderen bedrag. Dit betekent met andere woorden een grote beperking voor DAVO op de invorderingsmogelijkheden (zie slide 27 — bijlage).
Uit een vergelijking tussen de goede debiteuren en de debiteuren in open dossiers, stelt men een verschillend profiel vast : de goede debiteuren zijn hoofdzakelijk loontrekkenden en de debiteuren in open dossiers zijn dit ook, maar in mindere mate en het betreft in dit geval voornamelijk de uitkeringsgerechtigden (zie slide 28 — bijlage).
Uit de gegevens op slide 29 — bijlage, kan men ook duidelijk afleiden dat er zich ook verschillen voordoen al naargelang het beschikbaar inkomen. In de lopende dossiers stelt men een piek vast bij de inkomenscategorie van 500 tot 999 euro per maand; de meeste goede debiteuren beschikken over een inkomen van 1 000 tot 1 299 euro per maand.
Professor Pacolet vervolgt de presentatie en wijst erop dat voorgaande gegevens allemaal werden onderzocht in functie van het verstrekken van een antwoord aan de wetgever op de vraag, wat indien men de inkomensgrenzen zou verschuiven.
De huidige alimentatiegerechtigde groep (7 500 gezinnen met kinderen) die binnen de DAVO-inkomensgrenzen vallen, behelst slechts een fractie van een totaal van ongeveer 200 000 alimentatiegerechtigde huishoudens, waarvan 180 000 gezinnen met kinderen. Uiteindelijk betreft het slechts ongeveer 24 000 alimentatiegerechtigde huishoudens die geconfronteerd worden met wanbetaling. Daarvan vallen er iets meer dan 12 000 binnen de inkomensgrenzen van DAVO (zie slide 30 — bijlage).
Wat zou het betekenen indien men ervoor zou willen zorgen dat de ongeveer 24 000 huishoudens die met wanbetaling worden geconfronteerd, ook binnen de inkomensgrenzen van DAVO zouden vallen ?
Op slide 31 — bijlage vindt men een overzicht van de geraamde dekkingsgraad, voor drie categorieën : gezinnen die onder de huidige DAVO-grens blijven, gezinnen met een inkomen tussen de DAVO-grens en 1 800 euro en gezinnen met een inkomen boven 1 800 euro. Ongeveer 52 % van de gezinnen met kinderen, geconfronteerd met een wanbetaling blijven onder de huidige DAVO-grens; ongeveer 20 % van deze gezinnen, situeren zich tussen de DAVO-grens en 1 800 euro; met andere woorden : door het optrekken van de DAVO-grens tot 1 800 euro zou men 71 % van de bedoelde gezinnen kunnen bereiken.
Op slide 32 — bijlage, vindt men een overzicht van de geraamde take up van de DAVO voorschotten door gezinnen met kinderen geconfronteerd met een wanbetaling, naar aantal kinderen ten laste. Uit deze tabel kan men afleiden dat van de 18 758 kinderen die alimentatiegerechtigd zijn, er slechts 12 936 effectief een voorschot krijgen. Dit betekent een take up ten belope van 69 %. Dit is een redelijk goed resultaat. Als buitenstaander heeft professor Pacolet de indruk dat het met de bekendheid van het DAVO de goede richting uitgaat.
Vervolgens geeft professor Pacolet in slide 34 — bijlage, een schematisch overzicht van de wetsvoorstellen. Wat het wetsvoorstel nr. 5-1439/1 van mevrouw Franssen c.s. betreft, pleit spreker ervoor dat de tekst van het voorstel zo zou moet worden geïnterpreteerd dat er bovenop het verhogen van de inkomensgrens tot 1 800 euro, ook een verhoging zou worden voorzien met een extra bedrag per kind ten laste. Op dit ogenblik bedraagt dit bedrag 62 euro per maand extra per kind ten laste. Spreker wijst erop dat de HIVA-studie niet heeft onderzocht of deze 62 euro per maand per kind wel een pertinent bedrag betekent. Indien men deze oefening wenst te doen, moet men ook andere gegevens daarbij betrekken, zoals bijvoorbeeld de kinderbijslag.
Vervolgens bespreekt professor Pacolet een simulatie waarbij het huidige forfaitaire bedrag van 175 euro zou worden opgetrokken naar bijvoorbeeld 200 euro of door verhoging te voorzien zonder grens (zie slide 35 — bijlage). Uit de simulatie leert men dat op vandaag 80,7 % van de alimentaties onder de maximumgrens van 175 euro moet worden gesitueerd. Wanneer men de grens zou optrekken tot 200 euro, komt er 6,5 % bij en ingeval van verhoging zonder grens, komt er nog eens 13 % bij. Op slide 35 wordt de budgettaire impact van de verhogingen weergegeven : de huidige kostprijs per gerechtigde bedraagt 128 euro, bij een verhoging tot 200 euro per maand, bedraagt de kostprijs per gerechtigde 132 euro (= stijging van 3,1 %) en indien men een verhoging zou voorzien zonder grens, bedraagt de kostprijs per gerechtigde 140 euro (= stijging van 9,4 %).
Een volgend discussiepunt betreft de vraag of de inkomensgrens moet worden verlegd en zo ja, tot op welke hoogte. Uit slide 36 — bijlage, leert men dat de meest problematische groep de gezinnen met kinderen geconfronteerd met wanbetaling met een netto-inkomen tussen 1 000 en 1 362 euro per maand is. Bij de lagere inkomensgroepen is de up take bijna perfect.
In de tabel op slide 37 — bijlage, vindt men een overzicht van de gezinnen en kinderen in deze gezinnen geconfronteerd met een wanbetaling, met het aantal mogelijke gerechtigden bij de verschuiving van de DAVO-grens, en naar aantal kinderen ten laste. Van de ongeveer 23 000 kinderen die vandaag met wanbetaling worden geconfronteerd, krijgen er vandaag 7 500 een voorschot betaald door DAVO.
Indien men de up take 100 % zou maken — er weliswaar op wijzend dat het niet helemaal zeker is of de betrokkenen effectief rechten kunnen laten gelden — zou het aantal kinderen dat in aanmerking komt voor een DAVO-voorschot stijgen van 7 500 naar 12 000, wat neerkomt op een stijging met 65 %.
Indien men de DAVO-grens zou optrekken tot 1 800 euro, dan zal de doelgroep met 57 % stijgen.
Een mogelijk effect van het verhogen van de DAVO-inkomensgrens, kan volgens professor Pacolet zijn dat men hierdoor een beter geïnformeerde doelgroep zal bereiken, die sneller de weg naar DAVO zal vinden. Maar dit is niet te voorspellen. Deze betrokkenen kunnen even goed via andere wegen (advocaat, gerechtsdeurwaarder) hun rechten opeisen.
Wat de raming van de budgettaire impact bij verschuiving van de grenzen betreft (zie slide 38- bijlage), verduidelijkt professor Pacolet dat het huidige jaarbudget van DAVO ongeveer 19,9 miljoen euro bedraagt. Indien men binnen de huidige DAVO-grenzen een up take van 100 % zou halen, dan zou het DAVO-budget 29,4 miljoen euro moeten bedragen. Indien men de DAVO-grens zou verschuiven van 1 300 euro naar 1 800 euro, dan zou het huidige DAVO-budget met 11 miljoen euro moeten stijgen, wat het totaal jaarbudget van DAVO op 40,9 miljoen euro zou brengen. Indien er geen inkomensgrens meer zou worden gehanteerd, zou DAVO over een jaarbudget van 64,4 miljoen euro moeten beschikken.
Uit evaluatie is gebleken dat de recuperatiemogelijkheden voor DAVO beperkt zijn (zie slide 39 — bijlage). « Men kan van een kei het vel niet stropen. » De financiële situatie van de alimentatieplichtige verschilt zo goed als niets met die van de alimentatiegerechtigde. Meer dan een derde van de alimentatieplichtigen moet ook toekomen met een leefloon. Wel kan men uit de grafiek op slide 39 afleiden dat, hoe hoger het inkomen van de betrokkenen, des te groter de kans op volledige recuperatie van voorschotten. Dit zou met andere woorden kunnen betekenen dat, indien men de DAVO-inkomensgrens zou verhogen tot 1 800 euro, de ex-partner van de alimentatiegerechtigde wellicht ook een betere inkomenssituatie heeft, wat betere perspectieven biedt voor de recuperatie van de voorschotten.
Voor een samenvattende conclusie van de HIVA-studie verwijst professor Pacolet naar slide 40 — bijlage.
2. Inleidende uiteenzetting door de heer Boelaert, administrateur niet fiscale invorderingen — Dienst voor alimentatievorderingen (DAVO)
De dienst voor alimentatievorderingen (DAVO) heeft twee belangrijke taken.
Een eerste taak is het invorderen van onderhoudsgeld voor kinderen en (ex-)partners. Dit betreft zowel lopende onderhoudsgelden als eventuele achterstallen.
Alvorens men hiertoe kan overgaan, moet er aan twee belangrijke voorwaarden voldaan zijn :
— ten eerste moet de onderhoudsplichtige niet of slechts gedeeltelijk betalen gedurende de twaalf maanden voorafgaand aan de aanvraag;
— ten tweede dient de onderhoudsgerechtigde te beschikken over een uitvoerbare titel. Waarom deze voorwaarde ? Omdat soms bij deze voorwaarde problemen rijzen.
Een tweede taak van DAVO bestaat in het toekennen van voorschotten voor kinderen.
Hier ziet men een onderscheid tussen de invordering, die gebeurt voor kinderen en (ex-)partners en het toekennen van voorschotten, die enkel gebeuren voor kinderen. Het bedrag van het voorschot is het bedrag van het onderhoudsgeld, met een grens van maximum 175 euro per kind per maand. De belangrijkste voorwaarde om een voorschot te kunnen krijgen, is dat de onderhoudsgerechtigde een bepaalde inkomensgrens niet overschrijdt. De persoonlijke bestaansmiddelen mogen per maand niet hoger zijn dan 1 373 euro + 65 euro per kind ten laste. Dit zijn de bedragen zoals deze gelden in 2013. Kinderen die ten laste worden gerekend voor deze grens hoeven niet noodzakelijk kinderen te zijn waarvoor voorschotten worden gevraagd. Dit kan bijvoorbeeld in het geval van een nieuw samengesteld gezin waarbij ook de nieuwe partner kinderen heeft. Indien men ook deze kinderen ten laste heeft, worden deze meegerekend voor het bepalen van de inkomensgrens.
De DAVO behoort tot de FOD Financiën en niet tot de FOD economie en is momenteel nog onderdeel van de algemene administratie van de Patrimoniumdocumentatie, die op zijn beurt ingedeeld is in vijf administraties waaronder de administratie Niet-fiscale invordering. Er is dus een DAVO-cel in zevenentwintig kantoren der domeinen. Ten gevolge van de reorganisatie van de FOD Financiën zal de DAVO en de totale administratie Niet-fiscale invorderingen overgaan naar de algemene administratie inning en invordering, dus de Fiscale invorderingsdienst. Dus alle invorderingen, zowel de fiscale, als de niet fiscale, zullen in de toekomst gebeuren door één administratie.
Vervolgens staat de heer Boelaert stil bij de middelen waarmee de DAVO werkt. De DAVO bestaat uit ongeveer honderd fysieke eenheden, wat neerkomt op 88,80 VTE's. De FOD Financiën draagt de volledige werkingskosten, dit zijn onder andere de personeelskosten, de ICT-kosten en de logistieke kosten.
Eén van de hamvragen, aldus de spreker, is wat er met de voorschotten gebeurt ? Tot vorig jaar werden deze gefinancierd door een begrotingsfonds dat werd gespijsd met de teruggevorderde uitbetaalde voorschotten en de bijdrage in de werkingskosten. Maar men heeft moeten vaststellen dat de eigenlijke uitgaven groter waren dan de opbrengsten, wat eigenlijk niet mag bij een begrotingsfonds. Deze toestand heeft een aantal jaren aangehouden, tot 2011. Omwille van deze situatie, heeft de evaluatiecommissie voorgesteld om dit begrotingsfonds te vervangen door een gewoon artikel in de uitgavenbegroting.
Vervolgens toont de heer Boelaert op een grafiek de evolutie van de betaling van de voorschotten. Hij toont dat er een continu stijgende lijn is, met een gemiddelde jaarlijkse stijging van het benodigde budget met 7 %. Hij doet dan een ruwe voorspelling voor 2013, waar hij bij het budget van 2012 ruwweg 7 % bijtelt en dan op een bedrag van 22,8 miljoen euro komt. Hij voegt hieraan toe dat het een loutere statische berekening is.
De heer Boelaert gaat nu verder in op de werking van dienst. Hij zegt dat ze optreden op aanvraag en merkt hierbij op dat er landen bestaan met een soortgelijke dienst, waar deze dienst dan automatisch optreedt.
Maar alvorens hij begint met de werking van de dienst, wil hij eerst een overzicht geven van het aantal dossiers. Hij geeft hier de meest recente cijfers, deze zijn nog niet publiek gemaakt en het gaat over gecumuleerde cijfers. Eind februari behandelde de DAVO ongeveer 47 000 dossiers, waarvan 33 461 DAVO-dossiers en ongeveer 13 600 oude OCMW-dossiers.
Een van de taken was ook om de vroeger door de OCMW's toegekende voorschotten terug te vorderen. Verder spreekt hij enkel over de 33 000 DAVO-dossiers, dat zijn de dossiers die hem hier het meest relevant lijken. In die 33 000 dossiers treden ze op voor 57 000 schuldeisers. Van die 57 000 zijn er 54 700 kinderen. Dus de DAVO treedt op voor 54 700 kinderen.
In die dossiers gaat het volgens de heer Boelaert in 78 % van de gevallen over één of twee onderhoudsgerechtigden. Dossiers waarin sprake is van zeven à acht kinderen bestaan wel, maar die komen maar zelden voor. Ook blijkt in 94 % van de gevallen dat de aanvrager een vrouw is.
Dan gaat de heer Boelaert verder met het toelichten van de procedure.
Er zijn twee manieren om aanvraag in te dienen :
— ofwel gebeurt alles schriftelijk en vult de aanvraagster zelf het formulier in dat ze bijvoorbeeld op de website van DAVO kan vinden;
— ofwel komt ze ter plaatse op het kantoor waar ze geholpen wordt bij het invullen van het formulier.
De DAVO heeft een geautomatiseerd systeem, de aanvraag wordt daar ingebracht en de gegevens worden dan geanalyseerd. Als het dossier volledig is, versturen ze nog een voorstel van mandaat, in feite is dit een samenvatting van de gegevens door de dienst. Deze worden dan nog eens ter controle naar de aanvraagster gestuurd.
Dan wil de heer Boelaert nog graag enkele schema's laten zien. Een eerste schema betreft de woonplaats van de aanvraagster per gewest. Hieruit blijkt dat Vlaanderen en Wallonië ongeveer gelijk zijn (42 à 43 %), terwijl ongeveer 15 % in Brussel woont.
Dan bekijkt hij nog even de titel. Hieruit blijkt dat in 93 % van de gevallen een vonnis wordt voorgelegd. Er bestaan verschillende uitvoerbare titels en 93 % daarvan zijn dus vonnissen en er wordt zelden gebruik gemaakt van een notariële akte of een uitvoerbare schikking.
Vervolgens gaat de heer Boelaert verder met de werking van de procedure. De samenvatting wordt dus door de DAVO ter controle naar de aanvraagster gestuurd. De aanvraagster heeft dan dertig dagen om dat ondertekend mandaat terug te sturen en op het moment dat de DAVO het terugkrijgt, gaan ze de onderhoudsplichtige, de schuldenaar, in kennis stellen van het feit dat er een aanvraag is ingediend. De schuldenaar heeft dan vijftien dagen de tijd om te reageren. Een dergelijke reactie kan bestaan uit :
— ik heb wel betaald;
— ik heb al bepaalde bedragen betaald;
— de titel is niet meer actueel, er is nu een ander vonnis waarin het onderhoudsgeld werd verlaagd.
Het probleem volgens de heer Boelaert is hier dat de schuldenaar in 92 % van de gevallen niet reageert. Dit heeft gevolgen omdat het dossier moet worden herbegonnen, wat een tijdsverlies tot gevolg heeft.
Dan wil hij nog opmerken dat 93 % van de schuldenaars zijn woonplaats in België heeft.
Hierop gaat hij verder met de bespreking van de procedure.
De DAVO moet binnen de dertig dagen zijn beslissing nemen en meestal is die positief. Slechts in 6 % van de gevallen wordt er een negatieve beslissing genomen. De beslissing wordt opgestuurd naar de beide partijen, de schuldeiser en de schuldenaar. De schuldeiser kan indien de beslissing negatief zou zijn of gedeeltelijk negatief, binnen de maand in beroep gaan bij de beslagrechter. Met het opsturen van de beslissing naar de schuldenaar starten de inning en de invordering, net zoals de uitbetaling van de voorschotten. Als ze de betaling van de voorschotten op zich nemen, worden deze uitbetaald voor een periode van zes maanden. Die periode is hernieuwbaar, twee maanden voor het verstrijken van de termijn wordt de onderhoudsgerechtigde er van verwittigd dat hij opnieuw moet aantonen dat hij nog recht heeft op de voorschotten. Hij moet dan opnieuw een bewijs voorleggen van de samenstelling van het gezin en van het bedrag van zijn inkomsten. Is aan alle voorwaarden voldaan, dan start een nieuwe periode van zes maanden.
Dan haalt de heer Boelaert nog een schema aan betreffende het aantal dossiers waarin voorschotten worden toegekend. In 8 000 dossiers, dat is de stand op 31 december 2012, worden voorschotten uitbetaald en in die 8 000 dossiers worden voorschotten uitbetaald aan 13 981 kinderen. Dat is dus ongeveer 28 % van de kinderen waarvoor de DAVO tussenkomt. Zoals gezegd, met het verzenden van het bericht naar de schuldenaar, start ook de innings- en invorderingsfase. In grote lijnen bestaat die in het maandelijks versturen van een geactualiseerd betalingsbericht. De vraag is natuurlijk of er een betaling volgt. Zo ja, dan wordt die betaling toegerekend volgens bepaalde regels. De belangrijkste regel is dat men de betaling eerst gaat toerekenen op de kosten en op de uitbetaalde voorschotten. Dit zijn dan de uitbetaalde voorschotten door de DAVO, maar ook de vroeger uitbetaalde voorschotten van de OCMW's. Dat is dan ook de bestemming van die gelden. Ofwel gaan ze naar de schatkist, indien het gaat om de terugbetaling van voorschotten, en het saldo gaat, eventueel, naar de onderhoudsgerechtigde.
Is er geen betaling, dan volgt er een solvabiliteitsonderzoek, om te zien of de schuldenaar wel degelijk insolvabel is. Hiervoor heeft de DAVO verschillende informatiebronnen :
— deze van de FOD Financiën zelf, bijvoorbeeld die van de patrimoniumdocumentatie, dit gaat dan voornamelijk over onroerend goed;
— maar ook, vooral, de webservice opzoeking van de kruispuntbank van de sociale zekerheid wat zij Zaccheus noemen. Daar vindt de DAVO de identiteit van de meeste recente werkgever en het meest recente loon. Want dat was een beetje het probleem met de fiscale gegevens, want dat zijn meestal gegevens van het belastbaar tijdperk, wat dus wil zeggen van één à twee jaar geleden. Maar met de webservice van de kruispuntbank van de sociale zekerheid heeft DAVO dus toegang tot de meest actuele informatie. En niet enkel informatie betreffende het loon, maar ook bijvoorbeeld informatie met betrekking tot het vakantiegeld van de schuldenaar.
Is de schuldenaar niet solvabel dan kan de DAVO niet met het dossier blijven zitten. De wet voorziet specifiek, in de artikelen 26 en 27, dat ze het dossier kunnen opschorten of annuleren. Opschorten zal gebeuren als DAVO ervan uitgaat dat er misschien nog wel een kans is dat de schuldenaar in de toekomst terug « vermogend » wordt. Dit kan dan bijvoorbeeld zijn als hij opnieuw werk vindt ... Indien de DAVO een dergelijke mogelijkheid niet ziet, kunnen ze het dossier gewoon annuleren.
Als de schuldenaar solvabel blijkt en weigert vrijwillig te betalen, dan zal de schuldenaar moeten worden gedwongen om te betalen. Hiervoor hebben ze een aantal bijzondere middelen :
— de sommendelegatie zoals voorzien in de titel kunnen ze gebruiken;
— het dwangbevel kunnen ze gebruiken. Dit is een speciale techniek waarbij de DAVO een eigen uitvoeringstitel creëert. Dit zal dan voornamelijk zijn voor de kosten omdat ze voor het onderhoudsgeld de titel zelf kunnen gebruiken;
— vooral de compensatie met teruggave inzake belastingen is een belangrijk middel. Hier toont de heer Boelaert nog een laatste schema. Op dit schema kan men de evolutie van de inhouding van de belastingteruggave zien. In 2009 wordt 400 000 euro gecompenseerd. Dit was het begin van de toepassing om op geautomatiseerde wijze te gaan compenseren. Dit bedrag is in 2010 gestegen naar 1,7 miljoen euro en in 2011 tot iets meer dan 1,7 miljoen euro. In 2013 zit DAVO al voor de eerste twee à drie maanden aan een bedrag van 556 000 euro. Dit is toch wel een sterk middel omdat het ook kostenbesparend is, er zijn geen uitvoeringskosten. Het is gewoon een verwerking binnen de verschillende diensten van Financiën.
3. Inleidende uiteenzeting van mevrouw Geneviève Pihard, Evaluatiecommissie DAVO
De wet van 21 februari 2003 (DAVO-wet) leidde tot de oprichting van een Dienst voor alimentatievorderingen bij de FOD Financiën. Bij de oprichting van deze dienst heeft men ook gedacht aan de noodzaak om het systeem te evalueren.
Artikel 29 van de DAVO-wet voorziet dan ook in de oprichting van een commissie tot evaluatie van de wet van 21 februari 2003. Die commissie is samengesteld uit 10 leden-ambtenaren en 10 leden-raadgevers. Het gaat meer bepaald om parlementsleden en vertegenwoordigers van diverse belangengroepen die betrokken zijn bij de problematiek van de niet-betaling van de onderhoudsuitkeringen.
Deze commissie is belast met het jaarlijks opmaken van een evaluatieverslag en het voorleggen van adviezen ter attentie van de ministers van Financiën en Begroting. De minister van Financiën moet dit verslag voorleggen aan de Wetgevende Kamers.
Het evaluatieverslag bevat minstens :
— de evaluatie van de werking en de organisatie van de Dienst;
— de evaluatie van de relevantie en de realisatie van de doelstellingen van de wet van 21 februari 2003, alsook van de doeltreffendheid, van de impact en van de duurzaamheid ervan. Het gaat dus blijkbaar om bepaalde aspecten van de wet zelf, zoals bijvoorbeeld de percentages van de bijdrage in de werkingskosten van de Dienst die ten laste zijn van de verzoeker of de schuldenaar, het bedrag van de voorschotten, de budgettaire gevolgen;
— de conclusies, aanbevelingen en adviezen.
Een evaluatie zoals hier beschreven vereist een verregaande juridische en sociaal-economische of zelfs sociologische studie die de Commissie zelf als dusdanig niet kan uitvoeren.
De Commissie kan echter wel fungeren als antenne door signalen op te pikken, die te registreren en door te geven aan degenen die interesse hebben in de problematiek van de niet-betaling van onderhoudsuitkeringen, met conclusies, aanbevelingen of adviezen.
De signalen komen van verschillende plaatsen. Het kan gaan om :
— medewerkers van de DAVO;
— cliënten (zowel schuldeisers als schuldenaars van alimentatie);
— juridische beroepsbeoefenaars (bijvoorbeeld advocaten);
— schuldbemiddelaars;
— belangenverenigingen of instellingen zoals de Koning Boudewijnstichting; en ten slotte
— de media.
De uitgezonden signalen kunnen ook verschillend zijn van aard. In het evaluatieverslag worden de volgende signalen opgenomen :
1) de kennis van de wet : de wet en de dienst zijn niet of onvoldoende gekend, wat tot gevolg heeft :
— dat er alimentatiegerechtigden zijn die geen beroep doen op de dienst;
— dat er alimentatiegerechtigden zijn die hun rechten en plichten niet kennen;
— dat de diensten en/of personen die contact hebben met de alimentatiegerechtigden die hun alimentatie niet ontvangen, deze personen niet kunnen doorsturen naar de dienst;
2) de inkomensgrens die de toekenning van voorschotten bepaalt : de vaakst gehoorde klachten betreffen :
— het feit dat er een inkomensgrens is;
— het bedrag van die inkomensgrens; of
— het feit dat de DAVO-wet niet voorziet in een verhoging voor gehandicapte kinderen, zoals in de sociale wetgeving het geval is.
3) het « super voordeel » : de bepalingen van artikel 1412 van het Gerechtelijk Wetboek worden vaak bestempeld als een « super voordeel » wat de invordering van achterstallig onderhoudsgeld betreft, maar die bepalingen spelen slechts een rol wanneer de onderhoudsplichtige een inkomen geniet als beschreven in artikel 1409 en volgende van het Gerechtelijk Wetboek. Het betekent dat de alimentatiegerechtigde, ingeval er meerdere schuldeisers zijn, op dezelfde manier wordt behandeld (gewone schuldeiser) als de andere schuldeisers. Er ontstaan dan ook vaak situaties waarin er niets of bijna niets overblijft voor de alimentatiegerechtigde;
4) de drukkingsmiddelen : men stelt vast dat dreigen met inbeslagneming van de inkomsten of middelen weinig of geen nut heeft wanneer het gaat om schuldenaars die weigeren te betalen. Het gaat dikwijls om mensen die al zware schulden hebben;
5) de uitbreiding van zijn optreden naar het betalen van voorschotten aan de ex-echtgenoten of ex-samenwonende partners;
6) het leefloon als grens, wat de invordering betreft : wanneer de schuldeiser voor zichzelf optreedt (of via zijn advocaat of een gerechtsdeurwaarder), is artikel 1412 van het Gerechtelijk Wetboek van toepassing (de grenzen met betrekking tot de vatbaarheid voor beslag wat salaris of gelijkgestelde inkomsten betreft, zijn niet van toepassing). Wanneer de DAVO handelt voor de alimentatiegerechtigde, op basis van artikel 16 van de DAVO-wet, kan de dienst niet tot inbeslagneming overgaan :
— wanneer de onderhoudsplichtige een leefloon ontvangt of;
— wanneer hij slechts beschikt over bestaansmiddelen die lager liggen of gelijk zijn aan het bedrag van het leefloon waarop hij aanspraak zou kunnen maken; of
— wanneer de invordering tot resultaat zou hebben dat de onderhoudsplichtige slechts zou beschikken over bestaansmiddelen die lager liggen dan het bedrag van het leefloon waarop hij aanspraak zou kunnen maken.
De invorderingsmiddelen zijn dus niet dezelfde, en deze beperking leidt ertoe dat de DAVO minder resultaten boekt dan wanneer de onderhoudsgerechtigde zelf zou handelen.
Samengevat hebben de bemerkingen over het algemeen te maken met de kwaliteit, de snelheid, de doeltreffendheid en de kosten van de dienst.
Op grond van deze aandachtspunten heeft de Commissie besluiten, aanbevelingen en adviezen geformuleerd.
Wat de werking en de organisatie betreft, vermeldt het evaluatieverslag de volgende punten :
De juridische cellen op het niveau van de gewestelijke directies : het is wenselijk dat zij bijstand krijgen van medewerkers die ervaring hebben met DAVO-dossiers.
2) De personeelsbehoefte moet geregeld worden geëvalueerd. De kantoren zenden immers meer en meer signalen uit dat het aanwezige personeelsbestand niet meer volstaat, wat zich het meest laat voelen in de invordering.
3) Wat de werkmethodes betreft :
3.1. achterstallen : het bepalen van de effectief verschuldigde achterstallen kan problemen doen rijzen, zowel voor de onderhoudsgerechtigde (bewijsstukken, verjaring) als voor de onderhoudsplichtige (bewijsstukken, gebrek aan medewerking) of voor de DAVO (beschikbare elementen, ontbreken van informatie);
3.2. kennisgeving bepaald in artikel 8 : dit is de kennisgeving waarbij de onderhoudsplichtige wordt geïnformeerd over de opening van een dossier ten laste van hem en over de mogelijkheid om te reageren op de gevorderde bedragen en op de vraag of de vordering nog actueel is. De meeste onderhoudsplichtigen reageren niet, met als gevolg dat een deel van de procedure herbegonnen moet worden, en er dus tijdsverlies optreedt. Er is echter niet voorzien in een sanctie om dit probleem te verhelpen.
Verschillende voorstellen tot wijziging van de wet gaan in op dit probleem;
3.3. Kennisgeving bepaald in artikel 10 : dit is de kennisgeving van de ingebrekestelling, samen met het eerste betalingsbericht, waarop de gevorderde bedragen gedetailleerd worden weergegeven. In het artikel wordt evenwel niet bepaald dat intrest verschuldigd is vanaf de kennisgeving.
Ook met betrekking tot dit punt zijn er voorstellen tot wijziging van de wet;
3.4. afbetalingsplan : een aantal onderhoudsplichtigen vraagt een afbetalingsplan. Dikwijls is er echter een groot verschil tussen de voorgestelde afbetalingstermijn en de grootte van de verschuldigde bedragen. De door de dienst voorgestelde afbetalingstermijnen zijn dan ook veel hoger om te voorkomen dat de situatie verergert omdat de schuld toeneemt in de plaats van te verminderen;
3.5. solvabiliteitsonderzoek : hoewel de dienst toegang heeft tot de documentatie van de verschillende entiteiten van de FOD Financiën, is het voor een succesvolle invordering van essentieel belang dat de gegevens van de socialezekerheidsinstellingen geraadpleegd kunnen worden. Dat kan gaan om de identiteit van de werkgever of van de uitbetalingsinstellingen, de bedragen van de inkomsten, vergoedingen en toelagen, enz.;
3.6. leefloon — grens van onbeslagbaarheid : geen enkele invordering mag geschieden zolang de onderhoudsplichtige het leefloon geniet of indien hij slechts beschikt over bestaansmiddelen die lager liggen dan of gelijk zijn aan het bedrag van het leefloon waarop hij aanspraak zou kunnen maken. Bovendien mag de invordering niet tot resultaat hebben dat de onderhoudsplichtige slechts zou beschikken over bestaansmiddelen die lager liggen dan het bedrag van het leefloon waarop hij aanspraak zou kunnen maken. De DAVO wordt geconfronteerd met twee problemen :
— het leefloon varieert volgens de persoonlijke situatie van de onderhoudsplichtige en het is voor de DAVO moeilijk om het bedrag van het leefloon zelf te berekenen;
— het is mogelijk dat een onderhoudsplichtige van verschillende instellingen vergoedingen of toelagen krijgt waarvan het afzonderlijk bedrag telkens lager ligt dan het leefloon maar samen genomen het leefloon overstijgt. In principe zou men alle vergoedingen of toelagen moeten samentellen om de grens van de beslagbaarheid te bepalen;
3.7. collectieve schuldenregeling : heel wat onderhoudsplichtigen bevinden zich in een procedure van collectieve schuldenregeling. Dat kan een aantal problemen met zich meebrengen :
— in een aantal dossiers weigert de schuldbemiddelaar betalingen te verrichten aan de dienst, ondanks het feit dat hij een mandaat heeft gekregen van de onderhoudsgerechtigde;
— sommige schuldbemiddelaars betwisten de 10 %-bijdrage in de werkingskosten die in de wet is bepaald;
— na de beschikking tot toelaatbaarheid tot de collectieve schuldenregeling worden de middelen van tenuitvoerlegging geschorst. De DAVO zet zijn dienstverlening evenwel voort om de onderhoudsgerechtigde behulpzaam te zijn in deze procedure, tenzij deze afziet van het optreden van de dienst;
— de onderhoudsgerechtigde wordt, wat de achterstallen betreft, op voet van gelijkheid geplaatst met de andere schuldeisers. Dat vinden de onderhoudsgerechtigden niet billijk, gelet op de aard van de schuldvordering. Om dat probleem te verhelpen, zou volgende wijziging moeten worden aangebracht in het Gerechtelijk Wetboek : in artikel 1675/13, § 3, eerste streepje, van het Gerechtelijk Wetboek, worden de woorden « die niet vervallen zijn op de dag van de uitspraak houdende vaststelling van de gerechtelijke aanzuiveringsregeling » opgeheven. De rechter kan de achterstallige onderhoudsgelden dan niet meer kwijtschelden in het raam van een gerechtelijke aanzuiveringsregeling of van een totale schuldkwijtschelding.
4) Begroting : het fonds werd vervangen door een artikel in de algemene uitgavenbegroting.
Wat de wet van 21 februari 2003 zelf betreft, verduidelijkt spreekster de aangehaalde punten. Het Platform Alimentatiefonds heeft de Evaluatiecommissie een nota voorgelegd, waarvan de inhoud grotendeels luidt als volgt :
1. De informatieverschaffing : er wordt herhaaldelijk gewezen op een gebrek aan informatie. Dat probleem wordt ook vermeld in het regeerakkoord, de beleidsnota van de minister, en het federaal armoedeplan. Verschillende zaken kunnen worden of werden reeds georganiseerd :
— het organiseren van een algemene publiciteitscampagne (bijvoorbeeld de deelname aan de uitzending G1 Plan van de RTBF via de Koning Boudewijnstichting),
— het organiseren van gerichte informatiecampagnes;
— affiches, folders en brochures die jaarlijks worden bijgewerkt;
— deelname aan salons of communicatieverstrekking op salons waaraan de FOD Financiën deelneemt (Batibouw, Zenith, Energie);
— website;
— deelname aan studiedagen of informatiesessies over thema's met betrekking tot de DAVO op uitnodiging van diverse organisaties of instellingen (ocmw's, justitiehuizen, scholen, actiegroepen tegen overmatige schuldenlast, belangengroepen zoals Vie féminine of de Gezinsbond, buurtdiensten, bemiddelingscentra, ...);
— het verschaffen van specifieke informatie aan de onderhoudsgerechtigde en de onderhoudsplichtige (eveneens opgenomen in de beleidsnota van de minister en het federaal armoedeplan) (bijvoorbeeld het voorstel om een bijlage met betrekking tot de rechten en plichten van de onderhoudsplichtige toe te voegen aan de kennisgeving bepaald in artikel 8 van de DAVO-wet);
— sedert de inwerkingtreding van de wet van 19 maart 2010 tot bevordering van een objectieve berekening van de door de ouders te betalen onderhoudsbijdragen voor hun kinderen, wordt informatie met betrekking tot het bestaan en de taken van de dienst rechtstreeks opgenomen in de uitvoerbare titel (artikel 1321, § 3, van het Gerechtelijk Wetboek).
2. De beschikbaarheid van informatie : er is een gebrek aan statistische gegevens die nodig zijn om de problematiek van het onderhoudsgeld zo goed mogelijk te omvatten. Die gegevens moeten het mogelijk maken een geactualiseerde visie te formuleren die beter aansluit bij de realiteit van het aantal echtscheidingen en scheidingen waarin onderhoudsgeld wordt toegekend, het aantal beslissingen waarin een sommendelegatie wordt toegestaan, het aantal onderhoudsgerechtigden aan wie een persoonlijk onderhoudsgeld of een onderhoudsgeld voor de kinderen wordt toegekend, de hoogte van de bedragen, ... De studie van Professor Pacolet biedt een oplossing voor dit probleem.
3. De oprichting van een nationaal register van rechterlijke beslissingen en authentieke akten. Dat punt is het voorwerp van een voorstel tot wijziging van de wet.
4. Het inkomensplafond als toekenningsvoorwaarde voor het optreden van de dienst werd eveneens opgenomen in sommige voorstellen tot wijziging van de wet.
5. De uitbreiding van de tussenkomst tot de betaling van voorschotten aan de ex-partners.
Het supervoorrecht voor de invordering van onderhoudsgeld maakt deel uit van de wijzigingen die zijn opgenomen in de voorstellen tot wijziging van de wet en vergt een wijziging van het Burgerlijk Wetboek.
7. De andere pressiemiddelen : vooral in Angelsaksische landen bijvoorbeeld kan de overheid een toelating of een attest weigeren af te leveren, schorsen of intrekken (bijvoorbeeld het rijbewijs, de reispas, ...). Dat punt is opgenomen in de voorstellen tot wijziging van de wet.
4. Inleidende uiteenzetting van mevrouw Christine Dekoninck, secretaris van de afdeling OCMW's van de AVCB-VSGB (Association de la ville et des communes de la Région de Bruxelles-Capitale — Vereniging van de stad en de gemeenten van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest)
Mevrouw Dekoninck dankt de commissie omdat ze het initiatief heeft genomen om de diverse actoren, waaronder de OCMW-federaties, te horen.
Ze beklemtoont dat ze zal spreken in naam van de drie federaties, AVCB, VVSG (Vereniging van Vlaamse steden en gemeenten) en UVCW (Union des villes et communes de Wallonie), die de 589 OCMW's van het land vertegenwoordigen.
De openbare centra voor maatschappelijk welzijn zijn sinds oktober 2005 ontheven van de opdracht om voorschotten te geven op onderhoudsuitkeringen.
Van september 1989 tot september 2004 hadden de OCMW's immers, krachtens de artikelen 68bis tot 68quater van de organieke OCMW-wet van 8 juli 1976, als opdracht :
— voorschotten te geven op onderhoudsuitkeringen bij achterstallige betaling van de onderhoudsplichtige;
— die voorschotten in te vorderen bij de onderhoudsplichtige.
Na de goedkeuring van de wet van 21 februari 2003 tot oprichting van een Dienst voor Alimentatievorderingen (DAVO) bij de FOD Financiën, werden de OCMW's in een eerste fase (in 2004) ontheven van de opdracht die voorschotten in te vorderen, die door de DAVO werd overgenomen, en vervolgens in een tweede fase (in oktober 2005) van de opdracht om voorschotten te geven. Die wet werd van kracht op 1 oktober 2005 en de artikelen 68bis tot 68quater werden opgeheven.
Voor de OCMW's was het een administratieve en financiële verlichting, want die opdracht, die als aanvullend werd beschouwd, betekende een zware administratieve last, had een hoge financiële kostprijs en belangrijke extra werklast, vaak voor een bevolkingsdeel dat in die tijd niet tot de « gebruikelijke cliënten » behoorde.
Wanneer men echter de ingediende wetsvoorstellen leest, valt een terugkeer in de tijd en het verschuiven van de financiële last naar de OCMW's, maar dan in een andere vorm, te vrezen.
Mevrouw Dekoninck verklaart zich nader :
Al die voorstellen strekken ertoe diverse wetsbepalingen en bepalingen betreffende de wet tot oprichting van de DAVO te wijzigen en dat om een aantal problemen op te lossen.
Over sommige van die voorstellen zijn de OCMW-federaties tevreden :
— het verhogen van de bovengrens van de bestaansmiddelen van de onderhoudsgerechtigde om het recht op voorschotten op onderhoudsuitkeringen open te stellen voor meer gerechtigden (werkende alleenstaanden bijvoorbeeld) : de doelstelling om de doelgroep uit te breiden is een goede doelstelling, wanneer men weet dat 13 % van de gezinnen met kinderen geconfronteerd wordt met het niet betalen van de onderhoudsuitkeringen. Het onderzoek van HIVA-KULeuven van eind 2012 beklemtoont dat de gezinnen die een onderhoudsuitkering genieten minder met armoede worden geconfronteerd, mede dankzij de hulp van de DAVO;
— de afschaffing van de bijdrage van de onderhoudsgerechtigde in de werkingskosten met eventueel daartegenover de verhoging van die kosten voor de onderhoudsplichtige;
— de totstandkoming in de hypotheekwet van een voorrecht voor achterstallige onderhoudsuitkeringen;
— de totstandkoming bij de FOD Justitie van een centraal bestand van vonnissen en akten houdende toekenning van een onderhoudsuitkering.
De OCMW-federaties moeten evenwel een negatief advies uitbrengen over het voorstel dat strekt om de invordering bij de onderhoudsplichtigen op te voeren door de schrapping van artikel 16, § 2, van de wet tot oprichting van de DAVO. Dat artikel bepaalt immers : « § 2. Geen enkele invordering mag nochtans geschieden zolang de onderhoudsplichtige het leefloon geniet of indien hij slechts beschikt over bestaansmiddelen die lager liggen of gelijk zijn aan het bedrag van het leefloon waarop hij aanspraak zou kunnen maken.
Bovendien mag de invordering niet tot resultaat hebben dat de onderhoudsplichtige slechts zou beschikken over bestaansmiddelen die lager liggen dan het bedrag van het leefloon waarop hij aanspraak zou kunnen maken. »
Dat betekent dat de DAVO de voorschotten (of zelfs de achterstallen) niet mag invorderen van een onderhoudsplichtige die het leefloon geniet of een inkomen heeft dat lager is dan of gelijk is aan het bedrag van het leefloon. Indien er toch sprake is van een invordering, dan mag ze niet tot gevolg hebben dat het inkomen onder de leefloondrempel zakt.
Tijdens de parlementaire bespreking van die wet was reeds gezegd dat onder een bepaalde drempel geen enkel beslag zal kunnen plaatsvinden, zelfs niet om het betalen van onderhoudsschulden te waarborgen. Het is immers niet de doelstelling van de wetgever mensen waarvan vaststaat dat ze reeds kansarm zijn, nog meer in de problemen te brengen.
Ze vinden het absoluut noodzakelijk die toestand te handhaven en zoals vermeld in het memorandum van 2010 en 2011 moet worden voorkomen dat het volledige inkomen van de onderhoudsplichtigen voor beslag in aanmerking komt bij het niet betalen van de onderhoudsuitkering. Dat zou immers een waar probleem zijn voor de OCMW's, die zich dan verplicht zouden zien een bijkomende financiële tegemoetkoming toe te staan uit eigen middelen.
De bepaling in artikel 16, § 2, was dus een antwoord op de bezwaren die de OCMW's in die tijd hadden. De OCMW-federaties vinden dat het wijzigen of opheffen van dat artikel een grote impact zou hebben op de OCMW's van vandaag. De opheffing van dat artikel zou dat publiek bij het reeds gekende OCMW-publiek voegen, dat wil zeggen de onderhoudsplichtigen waarvan de gerechtigden zich niet tot de DAVO gewend hebben (en dus geen voorschotten ontvangen hebben) en die van gerechtelijke procedures gebruik hebben gemaakt. Voor hen komt het leefloon voor beslag in aanmerking (artikel 1412 van het Gerechtelijk Wetboek).
Tevens onderstreept het Rekenhof in een advies van 3 augustus 2012 het feit dat « De opheffing van de onbeslagbaarheid van het leefloon zal voor DAVO wellicht leiden tot een beperkte meeropbrengst, maar zal wel een meerkost veroorzaken voor de lokale besturen » (zie stuk Kamer, nr. 53-2076/2, blz. 6). Het OCMW moet dan het gebrek aan middelen van de onderhoudsplichtige als gevolg van de invordering van de onderhoudsschuld door de DAVO op hun leefloon of op hun lagere of evenwaardige middelen aanvullen — naar het principe van artikel 1 van de organieke wet : « Elke persoon heeft recht op maatschappelijke dienstverlening. Deze heeft tot doel eenieder in de mogelijkheid te stellen een leven te leiden dat beantwoordt aan de menselijke waardigheid. » (en artikel 23 van de Grondwet).
« Het OCMW is verplicht hem/haar een recht op maatschappelijke dienstverlening toe te kennen. In tegenstelling tot het leefloon wordt deze bijkomende steun niet (mee) gefinancierd door de federale overheid en komt dus uitsluitend ten laste van de begroting van de lokale besturen. »
Zelfs uit het onderzoek van HIVA-KULeuven blijkt dat van 179 758 personen met kinderen die in België een onderhoudsuitkering genieten, 13 % problemen ondervindt om ze te innen en in vier van de tien gevallen is dat omdat het inkomen van de ex-echtgenoot te laag is of omdat hij onvermogend is.
Het is weliswaar moeilijk vandaag de mogelijke kostprijs daarvan voor de OCMW's te ramen, maar een dergelijke verschuiving van de financiële (en administratieve) last naar de lokale collectiviteiten is onaanvaardbaar. Het zou bovendien zorgen voor een onnodige toename van het aantal mensen ten laste van de OCMW's en het zou er tevens op neerkomen dat de onderhoudsuitkeringen uiteindelijk door de lokale collectiviteiten worden betaald.
De OCMW's zouden de rekening betalen ! En de onderhoudsplichtige wordt niet geconfronteerd met zijn onderhoudsverplichtingen !
De OCMW-federaties pleiten ervoor artikel 16, § 2, te wijzigen noch op te heffen.
Het regeerakkoord van 1 december 2011 bepaalt : « Om gezinnen te helpen waar de onderhoudsplichtige in gebreke blijft, wil de regering de werking van de dienst voor alimentatievorderingen (DAVO) verbeteren door onder andere de recuperatie van de voorschotten bij de onderhoudsplichtige ouder te optimaliseren en de bevolking nog beter te informeren over de dienstverlening van DAVO. »
De OCMW-federaties steunen die doelstelling voluit, want in hun laatste memorandum verdedigden ze het verbeteren van de werking van de Dienst Alimentatievorderingen ten gunste van het brede publiek. Die lovenswaardige doelstelling mag niet ten koste gaan van andere instellingen, zoals de OCMW's.
Er kunnen ongetwijfeld andere middelen worden ingezet om ze te bereiken.
Mevrouw Dekoninck meldt de commissieleden dat de OCMW-federaties overigens een brief hebben verzonden naar aanleiding van het onderzoek van een soortgelijk wetsvoorstel van 20 februari 2012, dat in de Kamer wordt onderzocht.
5. Inleidende uiteenzetting van mevrouw Marie-Thérèse Coenen, vertegenwoordigster van het Platform Alimentatiefonds
Het Platform Alimentatiefonds vertegenwoordigt meer dan dertig Nederlandstalige of Franstalige verenigingen, die samen het probleem van het niet betalen van de alimentatievorderingen en de gevolgen van die toestand voor vrouwen, eenoudergezinnen, en de rechtstreeks betrokken kinderen aanklagen. Het dossier « alimentatievorderingen » maakt sinds de jaren zeventig deel uit van de essentiële eisen van de vrouwenbeweging en de feministische beweging. In dit debat sluiten gezinsbewegingen zoals de Bond en de Ligue des familles zich bij die eis aan.
Het basisstandpunt van het platform is het volgende : het onderhoudsgeld, dat vastgesteld is bij vonnis of op een andere manier met een soortgelijke juridische draagwijdte, is een prioritaire verplichting. Het Burgerlijk Wetboek is duidelijk : elkeen moet in de mate van zijn middelen bijdragen in de opvoeding van zijn kinderen of is de echtgenoot bijstand verschuldigd. Het niet betalen van die schuld is een misdrijf van verlating van familie. Voor het platform bestaat dit recht voor elk van de ex-echtgenoten alsook voor de kinderen. Er kan dus geen sprake van zijn dat recht te koppelen aan een toestand van behoefte of aan een onderzoek naar het inkomen. Men moet zich verzetten tegen het niet naleven van de toepassing van dat vonnis en een einde maken aan het gevoel van straffeloosheid. Een democratische staat moet alles in het werk stellen om de wet en het gewijsde te doen toepassen. De goedkeuring van de wet van 21 februari 2003 tot oprichting van de DAVO bij de federale overheidsdienst Financiën was een belangrijke stap in dat proces.
Het probleem van het onderhoudsgeld is complex : het behelst de berekeningswijze van het onderhoudsgeld, het onbetaald blijven ervan, de invordering ervan, de bijkomende hulp die door sociale hulp of sociale verzekeringen wordt toegekend aan personen die onderhoudsgeld verschuldigd zijn. Het omvat een belangrijk economisch en fiscaal aspect.
Het niet betalen van onderhoudsgeld, of zelfs de weigering het te vragen, draagt eveneens bij tot het verdiepen van de armoede en de kwetsbaarheid van de eenoudergezinnen, dat wil zeggen in de meeste gevallen vrouwen met kinderen ten laste, die door hen alleen worden opgevoed. In het Jaarboek 2013, Armoede in België, dat op 31 januari 2013 werd voorgesteld, verklaren de auteurs dat 38,5 % van de eenoudergezinnen onder de armoededrempel leeft (22,2 % in het Vlaams Gewest en 54,3 % in het Waals Gewest).
Na 2003 heeft het platform zijn bewakingsopdracht voortgezet, enerzijds als lid van de DAVO-evaluatiecommissie, die in 2005 werd ingesteld, anderzijds als beweging die druk uitoefent om de wet van 2003 toe te passen. Het is in die hoedanigheid dat mevrouw Coenen het woord neemt. In welke mate zijn de wetsvoorstellen die bij de commissie voor de Financiën en Economische Aangelegenheden van de Senaat op tafel liggen, een vooruitgang en komen ze tegemoet aan de standpunten van het Platform Alimentatiefonds ?
a) Wetsvoorstel tot wijziging van de wet van 21 februari 2003 tot oprichting van een Dienst voor alimantatievorderingen bij de FOD Financiën (van de heer Bert Anciaux c.s.), nr. 5-1359/1
Spreker neemt aan dat het voorstel om de inkomensgrens te verhogen tot 1 800 euro, geïndexeerd, een verbetering is waardoor een reeks rechthebbenden, wier inkomen hoger is dan het vroegere bedrag, toegang zullen krijgen tot de DAVO.
Het onderzoek van het HIVA-KULeuven, dat werd voorgesteld naar aanleiding van tien jaar DAVO, toont aan dat met die inkomensgrens meer dan 71 % van de gezinnen die te weinig werden betaald, hulp kunnen vinden. Het feit dat men geen of niet langer rekening houdt met de samenstelling van het gezin, noch met het aantal kinderen ten laste, doet echter een nieuw probleem rijzen.
De limiet van 1 800 euro zal daardoor nadelig zijn voor eenoudergezinnen met drie kinderen ten laste. Die grens blijft voor dat voorbeeld te laag. Men dreigt ongelijkheid te veroorzaken.
Het Platform begrijpt dus niet waarom in het voorstel geen rekening wordt gehouden met de gezinsomvang.
In dat verband stellen de dames Zakia Khattabi en Mieke Vogels in hun wetsvoorstel nr. 5-1556/1 voor om artikel 4, § 1, en dus de inkomensgrens, te doen vervallen, zodat er niet alleen een universele toegang tot de DAVO mogelijk wordt, maar zodat ook voorschotten mogelijk worden. Dit stemt overeen met het streven van het platform om een universele dienst tot stand te brengen teneinde het gewijsde te doen eerbiedigen.
Vervolgens pleit mevrouw Coenen voor de opheffing van de inkomensgrenzen.
Een van de taken van de DAVO is de invordering en de recuperatie van de voorschotten bij de onderhoudsplichtigen. Het doen vervallen van de inkomensgrens is een argument voor die invordering.
Hoe meer de DAVO zich bezighoudt met solvabele personen die het onderhoudsgeld niet of slecht betalen, hoe beter hij zijn inningsopdracht kan vervullen. Vandaag kunnen die personen de alimentatievordering met een gevoel van straffeloosheid naast zich neerleggen. De staat legt hun, via de dienst DAVO, geen strobreed in de weg. Het doel van het Platform Alimentatiefonds is tevens dat alle onderhoudsgelden zonder discussie worden betaald, omdat het een rechtvaardige verplichting is en het tot ieders verantwoordelijkheid behoort. De DAVO is dus ook een middel ten dienste van dit overtuigingswerk. Maar momenteel zijn het de kwetsbaarste gezinnen of samenwonenden die men in het vizier neemt en niet de anderen.
b) Wetsvoorstel houdende de wijziging van diverse bepalingen van de wet van 21 februari 2003 tot oprichting van een Dienst voor alimentatievorderingen bij de FOD Financiën en tot wijziging van het Gerechtelijk Wetboek met het oog op een effectieve invordering van onderhoudsschulden (van mevrouw Cindy Franssen, de heer Wouter Beke en mevrouw Sabine de Bethune), nr. 5-1439/1
Dat wetsvoorstel heeft betrekking op een veel ruimere problematiek dan alleen die van de betaling van verschuldigd onderhoudsgeld na een scheiding. Het Platform Alimentatiefonds heeft zich nooit met de andere vorderingen beziggehouden. Het behoudt in zijn analyse : de alimentatievordering na een rechterlijke beslissing, een scheiding of een echtscheiding, tussen ex-echtgenoten en ten opzichte van de kinderen, die uit die verbintenis of samenwoning geboren zijn. De DAVO geeft uitsluitend voorschotten voor kinderen en nooit voor de ex-echtgenoten, zelfs wanneer die een recht op onderhoudsgeld kunnen laten gelden. Dat recht uitbreiden tot de ex-echtgenoten zou een erkenning van hun recht zijn.
Wat het eerste artikel van het voorstel betreft, verwijst mevrouw Coenen naar de toelichting ervan, met een kleine opmerking : de toegang tot de dienst is universeel, maar het principe van het voorschot is afhankelijk van het inkomen van de rechthebbenden.
Het Platform kan het alleen maar eens zijn met het voorstel om de bijdrage van 5 % van de gerechtigden te doen vervallen. Die beslissing was het resultaat van een debat en van een « compromis » bij de totstandkoming van de wet van februari 2003. Het leek normaal dat de persoon die een dossier kon indienen en het kon laten behandelen door een overheidsdienst, de DAVO, en die daardoor geen gerechtelijke procedure moest inleiden, een bijdrage in de kosten leverde door die inhouding van 5 % op de geïnde bedragen.
Het Platform volgt echter de wetgever volledig wanneer hij de kosten van de dienstverlening wil verhalen op de persoon die zijn verplichtingen niet is nagekomen. Dat zal een ander probleem van wie onderhoudsgeld verschuldigd is niet oplossen : het bedrag aan onbetaalde vorderingen plus de verwijlintresten plus 15 % administratiekosten kunnen een argument worden om niet te betalen : het is teveel !
Overigens betwisten de schuldbemiddelaars bij de DAVO die « administratietaks ».
Bij invordering en inning bedient de staat en dus de DAVO zich als eerste en betaalt het saldo van het gerecupereerde bedrag aan de rechthebbende. Aan de einde van de keten is het bedrag van de aanvankelijke schuld, via hetgeen bij de schuldenaar gerecupereerd wordt, soms sterk verminderd.
De boodschap die tot elke prijs moet worden gegeven, luidt dat de beste schuld die is welke niet bestaat. Hoe sneller men zijn achterstallig onderhoudsgeld vereffent, hoe beter voor iedereen.
Artikel 5
Het is aan de DAVO-administratie om zich uit te spreken over de artikelen 4 en 5 :
Hoe kan men de mensen ertoe aanzetten om zo snel mogelijk te reageren, wat uiteindelijk in hun belang is ? Dat debat mag de concrete problemen niet verhullen die alle overheidsdiensten hebben wanneer ze contact moeten opnemen met burgers, meer bepaald burgers die in financiële onzekerheid leven.
De macht en de middelen van de DAVO ten aanzien van schuldenaars van onderhoudsgeld versterken, is een goede zaak. Het Platform wil ervoor zorgen dat niemand zich nog straffeloos en zonder verplichtingen voelt wanneer het gaat om het betalen van onderhoudsgeld.
Artikel 6
Het Platform steunt dit voorstel, dat een einde maakt aan een discriminatie die de DAVO moet ondergaan en die hem een belangrijk middel ontzegt voor het innen van de onbetaalde bedragen.
Dit artikel was een eis van de Vereniging van steden en gemeenten, afdeling OCMW, die niet wilde dat beslag werd gelegd op de leeflonen van personen met onderhoudsschulden. Overigens kennen de OCMW's een leefloon voor een alleenstaande met persoon ten laste toe wanneer de rechthebbende een bescheid van onderhoudsgeld laat gelden.
Er bestaan ook financiële toeslagen in andere sociale wetgevingen : de Rijksdienst voor arbeidsvoorziening (RVA) betaalt een toeslag aan de alleenstaande werkloze die een bescheid van te betalen onderhoudsgeld heeft, ... Het Platform heeft de RVA en de diensten die de werkloosheidsuitkeringen uitbetalen herhaaldelijk gevraagd die toeslag alleen toe te staan tegen het betalingsbewijs van het onderhoudsgeld. Daar wordt echter nooit concreet gevolg aan gegeven.
Het artikel voert het recht in om op universele wijze te innen, afhankelijk van de algemene rechtsregels op dat gebied. En dat is een goede zaak.
Artikel 7
Artikel 7 behelst het oprichten van een centraal bestand van rechterlijke beslissingen. Het Platform is het eens met de analyse van voorstel nr. 5-1515/1 van de dames Zakia Khattabi en Mieke Vogels tot wijziging van het Wetboek van strafvordering en de wet van 21 februari 2003 tot oprichting van een Dienst voor alimentatievorderingen bij de FOD Financiën, wat de oprichting van een nationaal register van de rechterlijke beslissingen betreft.
Het oprichten van een register van rechterlijke beslissingen en authentieke akten inzake onderhoudsschulden is een eis die het Platform altijd al heeft gesteund en in het evaluatieverslag in de DAVO-Commissie als een oplossing voorstelt.
Het bestaan van een dergelijk bestand, met eerbiediging van de wetten betreffende de bescherming van de persoonlijke levenssfeer, is elementair. Het is een middel om de ontwikkeling van de rechterlijke beslissingen te volgen, zowel inzake de toegekende bedragen als inzake de berekeningsmethoden.
Het is een middel om een recht te doen gelden, voor de rechthebbenden, maar ook voor de onderhoudsplichtigen.
Het is een initiatief dat een administratieve vereenvoudiging mogelijk maakt bij de behandeling en de voortgangsbewaking van de dossiers.
Het is een middel tegen fraude en chantage. Het brengt neutraliteit op een terrein waar vaak verhitte betwistingen voorkomen.
Het Platform is niet bevoegd om meer commentaar te geven over de te volgen methode om de oprichting ervan concreet uit te werken. Dat moet gebeuren in overleg met de gerechtelijke wereld en de DAVO, als vertegenwoordiger van de financiële administratie, mocht dat nog niet het geval zijn.
De oprichting van een dergelijk register zal het weliswaar mogelijk maken de mist rond het onderhoudsgeld te doen optrekken, maar mevrouw Coenen vestigt de aandacht van de commissie op het hoge aantal vrouwen in eenoudergezinnen, die na een scheiding of echtscheiding niets vragen aan hun ex-echtgenoot, noch voor zichzelf, noch voor de kinderen die uit hun verbintenis geboren werden : uit schrik voor represailles, omdat men met de andere ouder niets meer te maken wil hebben, omdat men zelfstandig en onafhankelijk wil zijn : « Ik vertrek, met mijn kinderen. Ik vraag niets. » Het is bij dat publiek dat men heel kwetsbare gezinnen vindt, die allerlei hulp vragen en die in geen geval een initiatief kunnen of willen nemen om onderhoudsgeld te ontvangen van de gewezen echtgenoot. Het gerecht of de instellingen voor sociale hulp zouden de gewezen echtgenoot op zijn plichten kunnen wijzen. Dat probleem wordt in geen van beide wetsvoorstellen behandeld. Het verdient wellicht een onderzoek door de commissie.
De artikelen 8 en 9 en 10 sluiten aan bij de wil van de wetgever om de onderhoudsplichtige te dwingen zijn schuld te vereffenen en hem te verplichten eindelijk die rechterlijke beslissing te aanvaarden, door de beperking van de kwijtschelding van de schuld, door de mogelijkheid veroordeeld te worden tot alternatieve straffen, het vervallen verklaren van het rijbewijs, ... In Canada bestaat ook nog het vervallen van het paspoort van de persoon die schulden heeft of de verplichting om een bepaald bedrag als borg op een geblokkeerde rekening te plaatsen, ...
Alle middelen waardoor het onderhoudsgeld beter wordt uitbetaald, beantwoorden aan de doelstelling van het Platform. Alles wat daartoe bijdraagt, is positief. Dat zal niettemin gepaard moeten gaan met een stevige communicatie, opdat het gevoel van straffeloosheid wordt omgezet in verantwoordelijkheidszin van elke man en elke vrouw.
Dat laatste wetsvoorstel bewandelt weliswaar paden die nog weinig aan bod kwamen in de diverse voorstellen die elkaar sinds 2003 zijn opgevolgd, maar mevrouw Coenen vestigt niettemin de aandacht van de parlementsleden op de stilte rond de fiscale behandeling van het onderhoudsgeld wat de gerechtigde betreft, wat de kinderen betreft wanneer het onderhoudsgeld hun rechtstreeks wordt toegekend, en wat de onderhoudsplichtige betreft. Daar liggen voor de specialisten in fiscaal recht belangrijke twistpunten en stof voor wetgevende initiatieven.
Dat stelde de heer Quintens reeds in zijn uiteenzetting voor de commissie voor de Sociale Aangelegenheden en de Justitie in maart 2001, over het onderhoudsgeld bij de personenbelasting. Mevrouw Coenen citeert hem : « Het systeem is niet alleen complex, het is ook moeilijk te verifiëren of het onderhoudsgeld regelmatig betaald wordt. Het wetboek bepaalt weliswaar dat de betalingsbewijzen op voldoende wijze de werkelijkheid en de bestemming van de betalingen moeten aangeven, maar indien het om een periodieke rente gaat, moeten de documenten die de onderhoudsplicht staven niet jaarlijks worden ingediend indien ze eenmaal werden overgelegd; tenzij er vermoeden van fraude bestaat, kan men daarna geen verantwoording meer eisen. » Dat is ook het standpunt dat professor Alain-Charles Van Gysel op 21 maart 2001 voor dezelfde commissie verdedigde. Hij pleit voor het niet meer belasten van het onderhoudsgeld, om redenen van billijkheid en administratieve vereenvoudiging.
De voorliggende wetsvoorstellen gaan globaal een richting uit die de DAVO efficiënter maakt, die beantwoordt aan de doelstelling van het Platform om de macht van de staat ten dienste te stellen van het betalen van het onderhoudsgeld na een vonnis of andere wettelijke akkoorden ter bestrijding van het gevoel van straffeloosheid dat nog erg aanwezig blijft. Mevrouw Coenen dankt de commissie namens het Platform Alimentatiefonds en wenst haar een vruchtbare arbeid toe.
B. GEDACHTEWISSELING
Mevrouw Franssen onthoudt uit de toelichting dat het debat zeker nog niet is afgerond. Het is nodig om alle opmerkingen die gemaakt werden even te laten bezinken en er dient ook de nodige tijd genomen te worden om de verschillende toelichtingen mee te nemen en te vergelijken. Vervolgens formuleert mevrouw Franssen volgende vragen :
— De HIVA-KULeuven-studie is duidelijk. Professor Pacolet had echter een vraag over het voorstel nr. 5-1459/1 van mevrouw Franssen c.s., met name of het in het wetsvoorstel naar voren geschoven maximumplafond impliceert dat er ook een verhoging wordt voorzien van 62 euro per kind ten laste ? Zij verduidelijkt dat dit zeker de bedoeling was vanuit de CD&V-fractie, ook als dit misschien niet duidelijk zou blijken uit het wetsvoorstel. Het wetsvoorstel werd ingediend, omdat de huidige regeling vooral voor problemen bij alleenstaande moeders zorgt, wat ook duidelijk naar voren komt in de cijfers van de studie van professor Pacolet. De eenoudergezinnen, zeker alleenstaande moeders met kinderen, zijn de nieuwe kern voor de generatiearmoede. Tegelijkertijd vindt ze het belangrijk, zoals mevrouw Marie-Thérèse Coenen (vertegenwoordiger van het Platform Alimentatiefonds) ook heeft toegelicht, dat er een aantal plichtplegingen moeten zijn vanwege de onderhoudsplichtigen opdat zij zich niet schuldig maken aan het misdrijf van verlating van familie. Er moet dus een evenwichtsoefening gemaakt worden. Spreekster wenst namelijk ook niet dat de armoedeproblematiek als zodanig nog vergroot wordt. Ze wil daarom dat de Mattheus-effecten door de nieuwe regeling worden weggewerkt. Vandaar richt mevrouw Franssen specifiek een vraag aan professor Pacolet : mag zij uit de toelichting van professor Pacolet concluderen dat, bij het louter invoeren van een lineaire verhoging, er een ongelijke behandeling zou ontstaan tussen enerzijds gezinnen met één kind en anderzijds gezinnen met meerdere kinderen ? Zou er bijgevolg een Mattheus-effect worden ingebouwd, als er geen extra bedrag wordt voorzien per kind ten laste ? Dit is een zeer specifieke vraag voor professor Pacolet, waar ze graag een duidelijke « ja » of « nee » op wil horen.
— Mevrouw Franssen heeft ook nog een vraag voor de heer Boelaert (administrateur Niet-Fiscale Invordering van de dienst DAVO, FOD Financiën). In het raam van de collectieve schuldenregeling kunnen de onderhoudsgelden worden kwijtgescholden. Ze vraagt hoe groot de heer Boelaert het verlies van terugvordering inschat door het kwijtschelden van onderhoudsschulden door de rechtbank. Ze stelt voor om deze gegevens eventueel schriftelijk te bezorgen, indien hij daar niet meteen een antwoord op zou hebben.
— Spreekster concludeert ook dat de informatie-uitwisseling tussen de fiscus en andere diensten sterk verbeterd is. Mevrouw Marie-Thérèse Coenen heeft in dit verband ook een aantal zaken aangehaald, omdat we uiteraard niet over een budgettair neutrale maatregel spreken. Daarom heeft mevrouw Franssen ook een vraag voor de verschillende sprekers. Ze verwijst hierbij naar het advies van de Hoge Raad Financiën van maart 2013 betreffende het fiscaal stelsel van de onderhoudsuitkeringen. Is er inderdaad geen ruimte bij de fiscale aftrekmogelijkheden om in budgetten, middelen te voorzien om de verhoging van het plafond mogelijk te maken ? Ze denkt dat dit een belangrijke denkpiste is, die hier is aangereikt geweest.
— Ten slotte heeft mevrouw Franssen ook nog een vraag voor mevrouw Pihard (Evaluatiecommissie DAVO). Mevrouw Pihard verwees naar een RTBF-campagne. Hoe zit het met de samenwerking met de bevoegde ministers op gemeenschaps- en gewestniveau, wat de publiekscampagne over DAVO betreft ? Ze denkt dat er in dit verband zeker raakvlakken zijn met de bevoegdheden van de gemeenschappen.
— Van mevrouw Dekoninck (secretaris van de afdeling OCMW's van de AVCB-VSGB) wenst mevrouw Franssen te weten hoe de federaties van de OCMW's staan ten opzichte van de verhoging van 62 euro per kind ten laste ? De kinderen in armoede staan uiteindelijk centraal en natuurlijk hebben de onderhoudsplichtige ouders nog altijd verantwoordelijkheden naar hun kinderen toe.
Senator Laaouej verwijst naar een verklaring in de pers van vandaag door de heer Claude Emonts, voorzitter is van de vereniging van OCMW's van Wallonië (Fédération des CPAS de Wallonie), die de alarmbel luidde en erop wees dat, voor het vorderen van achterstallen in het uitbetalen van onderhoudsgelden, zelfs gerechtsdeurwaarders worden ingeschakeld. En uiteraard, tegenwoordig wordt er zelfs beslag gelegd op leeflonen voor het betalen van achterstallige alimentatieschulden. Door de ene kwetsbare situatie te verlichten, creëert men bijgevolg een andere kwetsbare situatie. De betrokkenen worden verstoken van een leefloon, het vervangingsinkomen, waardoor ze in een zeer precaire situatie terechtkomen. Door een probleem op te lossen, creëert men een ander probleem. De heer Emonts suggereert dat DAVO een rol zou kunnen spelen, om te vermijden dat op het einde van de rit het OCMW wordt geconfronteerd met dramatische situaties. Dit probleem, dat weliswaar het kader overstijgt van het thema dat vandaag ter discussie ligt, rakelt terug de kwestie op van de beslagbaarheid van vervangingsinkomsten in het kader van sociale integratie. Vervolgens vraagt de heer Laaouej zich af waarom DAVO niet, bijna automatisch, een tussenkomst zou verzekeren voor personen die een leefloon genieten én alimentatieschulden dienen te betalen om de modaliteiten van het terugbetalen vast te stellen, waardoor men ook een rol kan spelen voor het OCMW ?
De heer Pacolet beantwoordt de vraag van mevrouw Franssen over de differentiatie van de inkomensgrens afhankelijk van het aantal kinderen ten laste. Hij vraagt zich af of 62 euro per kind ten laste het goede bedrag is. Hij denkt dat het billijker is om het bedrag van 1 300 euro op te trekken naar 1 800 euro plus 62 euro per kind ten laste, een consensus die ook blijkt uit verschillende voorstellen. Maar hij heeft echter nog niet onderzocht of de 62 euro een goed bedrag is. Dit verdient nog verder onderzoek.
De heer Boelaert antwoordt op de vraag van mevrouw Franssen dat DAVO geen statistieken heeft in verband met het aantal collectieve schuldenregelingen of van de bedragen die verloren gaan door het feit dat bepaalde zaken al dan niet zouden worden kwijtgescholden.
In antwoord op de opmerking van senator Laaouej, verduidelijkt mevrouw Marie-Thérèse Coenen dat het haar inziens van het grootste belang is dat alle betrokken overheden in dit verband moeten samenwerken met eenzelfde doelstelling.
Als men een supplementair recht verleent, gefinancierd door welk sociaal verzekeringssysteem ook, dan moet er door de bevoegde instanties nauwgezet op worden toegezien dat deze rechthebbenden effectief deze alimentatie ontvangen. Dat is nu niet het geval. Het Platform is van oordeel dat meteen « neen » zeggen wanneer de onderhoudsplichtige enkel over een leefloon beschikt, dan ook niet opgaat.
IV. BESPREKING
A. Algemene bespreking van het wetsvoorstel nr. 5-2476/1
Mevrouw Franssen geeft aan dat reeds op 27 maart 2013 in deze commissie een hoorzitting werd gehouden over het voorliggende onderwerp. Er werd toen een toelichting gegeven door professor Pacolet bij de HIVA-KULeuven-studie betreffende de werking van DAVO. Daarnaast werden alle betrokken partijen gehoord : DAVO, de evaluatiecommissie DAVO, het alimentatiefonds en vertegenwoordigers van de OCMW's.
Op basis van de inhoudelijke reacties en opmerkingen uit deze hoorzitting, heeft mevrouw Franssen, samen met de collega's van de meerderheid, een consensuswetsvoorstel voorbereid. In dit voorstel zijn de basiselementen uit de eerder ingediende voorstellen opgenomen.
Het consensusvoorstel beoogt om, enerzijds, de werking van DAVO efficiënter te maken, waardoor er meer middelen zullen kunnen worden ingevorderd en de financiering van DAVO zal verbeteren. Anderzijds stelt het voorstel voor om het werkveld van DAVO uit te breiden zodat meer mensen beroep kunnen doen op haar werking.
Het nieuwe voorstel betreft verder volgende wijzigingen :
1. de verhoging van de bijdrage van de onderhoudsplichtige is exact berekend en wordt bepaald op 13 % in plaats van de huidige 10 %. Op basis van de studie van de professor Pacolet is exact berekend hoeveel de bijdrage van de onderhoudsplichtige dient te worden verhoogd om de 5 % bijdrage van de onderhoudsgerechtigde te kunnen afschaffen;
2. de aanvrager dient niet langer een aanslagbiljet van de inkomensbelasting toe te voegen. DAVO heeft als dienst binnen de FOD Financiën de mogelijkheid om de informatie in verband met het aanslagbiljet zelf op te vragen. Omwille van deze reden wordt de toevoeging bij de aanvraag van het meest recente aanslagbiljet van de inkomstenbelastingen, geschrapt. Dit betekent een duidelijke administratieve vereenvoudiging;
3. DAVO kan ten onterechte uitbetaalde sommen terugvorderen. Ten belope van 10 % van iedere latere betaling die aan de onderhoudsgerechtigde wordt uitbetaald. Ten belope van 100 % ingeval van een bedrieglijke handeling of verklaring van de onderhoudsgerechtigde. Dit zal een beperkte meeropbrengst genereren voor DAVO;
4. het voorrecht in de Hypotheekwet op roerende goederen ingevoerd wat betreft de onderhoudsschulden werd verhoogd naar 15 000 euro. Dit voorrecht moet zowel voor de onderhoudsgerechtigde als voor DAVO de invorderingskansen verhogen wanneer er zich een situatie van samenloop tussen schuldeisers voordoet. Bij de hoorzitting is gebleken dat de gemiddelde onderhoudsschuld 15 000 euro bedraagt, vandaar de verhoging;
5. de inkomensgrens om een beroep te doen op DAVO wordt bijkomend verhoogd bij een gehandicapt kind ten laste. In de hoorzitting die werd georganiseerd in de Senaat op 27 maart 2013, is gebleken dat er momenteel geen rekening wordt gehouden met de financiële last die een gehandicapt kind met zich brengt. De evaluatiecommissie van DAVO erkende dat er hierover veel klachten worden ingediend;
6. diverse kleine aanpassingen ter bevordering van de invordering van DAVO en enkele legistieke aanpassingen;
7. er werd voorzien in een realistische inwerkingtreding zodat DAVO de nodige voorbereidingen kan treffen.
Mevrouw Vermeulen wijst erop dat ze slechts vorige week kennis heeft kunnen nemen van het voorliggende nieuwe wetsvoorstel van de meerderheidspartijen.
Ze vraagt wat het advies van de regering hierover is. Wat is het standpunt van de minister van Financiën ? Hoe denkt meer specifiek de minister van Justitie over het wetsvoorstel ?
Er wordt immers gevraagd om binnen de FOD Justitie een Centraal bestand van vonnissen, arresten en akten houdende toekenning van een onderhoudsuitkering en een Beheers- en toezichtscomité bij dit centraal bestand op te richten. Er wordt ook een wijziging voorgesteld van artikel 19 van de hypotheekwet en er wordt een wijziging voorgesteld van artikel 391 van het Strafwetboek.
Wat is bovendien de visie van de Commissie voor de bescherming van de persoonlijke levenssfeer op deze wetswijzigingen ? Voorliggende bepalingen betreffen immers de oprichting van een centraal bestand van vonnissen, arresten en akten, aldus nog mevrouw Vermeulen.
De heer Laaouej is verheugd dat er in het dossier vooruitgang wordt geboekt. Het is zeker relevant voor een belangrijk aantal alleenstaande ouders, voornamelijk vrouwen, en hun kinderen. Immers, zoals een studie aangeeft, leven 36 % van de alleenstaande ouders en hun kinderen onder de armoededrempel. Spreker stelt dat na de goedkeuring van voorliggende bepalingen het belangrijk is om de werking ervan te evalueren en om ze eventueel op regelmatige basis bij te stellen, bijvoorbeeld om beter rekening te houden met het aantal kinderen ten laste.
De heer Hellings formuleert een aantal informatieve vragen bij het consensusvoorstel.
Spreker wijst erop dat de verwijzing naar de administratieve sancties wel zeer pragmatisch is geformuleerd. In de praktijk kan dit tot gevolg hebben dat het recht om met de auto te rijden wordt ingetrokken. Zal dit verbod geen hinder vormen om in de toekomst inkomsten te verwerven en schulden te kunnen betalen ?
Het lid geeft nog aan dat hij er voorstander van is om het plafond te doen vervallen. Hij zal daarom ook een amendement in die zin indienen.
In de voorliggende tekst wordt aangegeven dat de verschuldigde bedragen beter zullen worden gerecupereerd. Hiervoor wordt in de Franse versie van de toelichting bij artikel 8 (stuk Senaat, nr. 5-2476/1, blz.18) foutief verwezen naar artikel 1410, § 4, van het Burgerlijk Wetboek, terwijl het artikel 1410, § 4, van het Gerechtelijk Wetboek betreft, zoals is neergeschreven in de Nederlandse tekst van de toelichting.
Mevrouw Matz is verheugd over de vooruitgang. Ze stelt vast dat de belangrijkste prioriteiten uit het voorstel van resolutie over de verbetering van de werking van de Dienst voor alimentatievorderingen (DAVO) (stuk Senaat; nr. 5-602/1) van mevrouw Matz en de heer du Bus de Warnaffe zijn overgenomen en dat de voorgestelde bepalingen verder strekken dan de tekst van het regeerakkoord.
De heer Bellot hoopt dat alle voorgestelde bepalingen compatibel zijn met het Gerechtelijk Wetboek. Wat de opmerking in verband met het rijbewijs betreft, wijst hij erop dat de rechter hiertoe kan overgaan. De mogelijkheid bestaat dus en de spreker hoopt dat deze mogelijkheid niet al te vaak zal worden toegepast. Het is niet de bedoeling om de schuldenaar te beletten om te gaan werken en om hem te beletten beroepsinkomsten te verwerven.
Mevrouw Talhaoui, de voorzitster, is verheugd over voorliggende bepalingen. Ze verwijst naar verschillende wetenschappelijke studies en stelt dat, dankzij de nieuwe bepalingen, heel wat minder vrouwen met armoede zullen worden geconfronteerd. Spreekster merkt nog op dat ook in het verleden, bij de bespreking van de andere voorstellen, de debatten werden gevoerd met de minister van Financiën, die zijn steun betuigde voor het wetsvoorstel.
Mevrouw Vermeulen repliceert dat de vraag tot adviezen geen vertragingsmaneuver is, maar is ingegeven vanuit een reële bekommernis naar de inhoud van de tekst toe. Het is evident om het advies van de minister van Justitie te vragen als men bij wet een extra dienst opricht binnen de FOD Justitie.
Mevrouw Franssen verklaart dat aanverwante voorstellen reeds geregeld op de agenda zijn gekomen en dat de vraag om bijkomende adviezen toen niet werd gesteld. Wat de alternatieve sancties betreft, wenst de spreekster mee te geven dat het misdrijf « familieverlating » momenteel wordt gecatalogeerd als een strafrechtelijk misdrijf. In de praktijk echter hebben deze strafrechtelijke sancties een minimaal afschrikkend effect. Vandaar dat alternatieve sancties werden toegevoegd, als een laatste drukkingsmiddel. De rechter kan daar echter zelf over beslissen.
De vertegenwoordigster van de minister van Financiën stelt dat in dit dossier twee aspecten belangrijk zijn : enerzijds de optrekking van het plafond van de nettobestaansmiddelen zodat meer onderhoudsgerechtigden in aanmerking komen voor het ontvangen van voorschotten en anderzijds, de betere invorderingsmogelijkheden voor DAVO.
De vertegenwoordigster van de minister van Financiën verklaart dat de optrekking van het inkomensplafond naar 1 800 euro, zoals blijkt uit de studie van de heer Pacolet, een budgettaire impact heeft van ongeveer 8 miljoen euro. Bij een volledige afschaffing van het plafond wordt de kostprijs geschat op ongeveer 20 miljoen euro. Spreekster stelt te hebben aangedrongen om de bepalingen zodanig aan te passen opdat de kostprijs van 8 miljoen kan worden gecompenseerd door de mogelijkheid tot een verbeterde inning en invordering. Momenteel zijn deze mogelijkheden mee opgenomen en ligt er een evenwichtig en budgettair neutraal voorstel op tafel. De minister van Financiën steunt dan ook wetsvoorstel nr. 5-2476 dat beide elementen bevat.
De commissie verwerpt met 11 tegen 3 stemmen het voorstel tot adviesaanvraag aan de minister van Justitie. Ze verwerpt eveneens met 11 tegen 3 stemmen het voorstel tot een adviesvraag aan de Commissie voor de bescherming van de persoonlijke levenssfeer.
B. Bespreking van de artikelen
Artikel 2
De heer Hellings dient een amendement in (stuk Senaat, nr. 5-2476/2) dat ertoe strekt het voorgestelde inkomensplafond te doen vervallen. Spreker verwijst vervolgens naar de voorafgaande discussie en naar zijn schriftelijke verantwoording.
Mevrouw Matz begrijpt zeer goed de filosofie van het voorgestelde amendement. Ze stelt daarbij dat de voorgestelde bepalingen het resultaat zijn van een compromis.
De vertegenwoordigster van de minister verklaart in principe niet tegen de afschaffing van het inkomensplafond te zijn. Voorgestelde bepaling impliceert wel een belangrijke invloed op de werking van DAVO, die daar momenteel niet op georganiseerd en gebouwd is. Het impliceert ook de noodzaak om de innings- en vorderingsmogelijkheden van DAVO nog te verbeteren om opnieuw een budgettair neutrale maatregel te bereiken. In een meerjarenplanning wordt voorgestelde maatregel niet uitgesloten. In een eerste fase wordt echter voor het voorgestelde plafond geopteerd. Er wordt dan ook gevraagd om het amendement niet goed te keuren.
De heer Hellings is verheugd dat de regering op lange termijn zijn amendement wenst te steunen.
V. STEMMINGEN
Artikel 1 wordt eenparig aangenomen door de 14 aanwezige leden.
Amendement nr. 1 van de heer Hellings wordt verworpen met 13 stemmen tegen 1 stem.
De artikelen 2 tot en met 13, alsmede het wetsvoorstel in zijn geheel, worden aangenomen met 12 stemmen bij 2 onthoudingen.
Vertrouwen werd geschonken aan de rapporteur voor het opstellen van dit verslag.
Op advies van de dienst Wetsevaluatie van de Senaat werden tekstcorrecties aangebracht.
| De rapporteur, | De voorzitster, |
| Marie ARENA. | Fauzaya TALHAOUI. |
Tekst verbeterd door de commissie (zie stuk nr. 5-2476/4 — 2013/2014)
