2-112/1 | 2-112/1 |
28 MAART 2000
Hierna volgt de lijst van personen die de commissie in het kader van dit verslag heeft gehoord
de heer A. Duquesne, minister van Binnenlandse Zaken, over het immigratiebeleid van de regering (30 september 1999);
de heren Hallet en Cornil met het Centrum voor gelijkheid van kansen en voor racismebestrijding (6 oktober 1999);
de heer Depelchin van het Overlegcentrum integratie vreemdelingen (OCIV) en de heer Gotto van het « Centre d'intégration des réfugiés » (CIRÉ) (6 oktober 1999);
de heer A. Duquesne, minister van Binnenlandse Zaken, over het immigratiebeleid van de regering (13 oktober1999);
de heer J. Vande Lanotte, vice-eerste minister en minister van Begroting, Maatschappelijke Integratie en Sociale Economie en de heer E. Boutmans, staatssecretaris voor Ontwikkelingssamenwerking (13 oktober 1999);
de heer F. Beke, burgemeester van Gent, de heer F. Duriau, burgemeester van Schaarbeek, de heer J. Demannez, burgemeester van Sint-Joost-ten-Node, de heer L. Vandenhove, burgemeester van Sint-Truiden, mevrouw Nicole Struvay, schepen van Bevolking, Burgerlijke Stand en Districtshuizen van Luik (20 oktober 1999);
Z.E. de heer F. Lipka, ambassadeur van de republiek Slowakije (20 oktober 1999);
de heer S. Brammertz, nationale magistraat belast met de filières (20 en 27 oktober 1999);
Kolonel Berckmoes, directeur van het Centraal Bureau voor opsporingen (27 oktober 1999);
Kapitein Goffinet van de cel « Mensenhandel » van het Centraal Bureau voor opsporingen (20 en 27 oktober) en de heer J. Hongenaert van de dienst Vreemdelingenzaken (27 oktober 1999);
de heer C. Emonts, voorzitter van het OCMW-Luik en mevrouw Keuleers, voorzitster van het OCMW-Mechelen (27 october 1999);
de heer Cleemput, Caritas-Secours international (27 oktober 1999);
de heer Van Daele, federaal secretaris ABVV (27 oktober 1999);
mevrouw Ndiaye, adjunct-directeur-generaal van het Internationale Organisatie voor migraties (16 november 1999);
Professor Poulain (UCL) (16 november 1999);
de heer B. Lundy, directeur bij het departement voor Burgerschap en Immigratie van Canada (22 november 1999);
de heer Schewebach, dienst Vreemdelingenzaken (23 november 1999);
Kolonel Franckx, Veiligheidsdetachement van de nationale luchthaven (23 november 1999);
de heer P. Smet, hoofd van de task force « Immigratie » (23 november 1999);
Videovoorstelling « La mafia des Albanais » (Au nom de la loi, RTBF) in aanwezigheid van de heer Hellas, journalist (23 november 1999);
de heer A. Duquesne, minister van Binnenlandse Zaken, over de organisatie van de vrijwillige terugkeer (12 januari 2000);
mevrouw I. Durant, vice-eerste minister en minister van Mobiliteit en Vervoer (18 januari 2000);
de heer J. Vande Lanotte, vice-eerste minister en minister van Begroting, Maatschappelijke Integratie en Sociale Economie (18 januari 2000);
de heren J. Cornil (Centrum voor gelijkheid van kansen en voor racismebestrijding) en M. Gotto (Centre d'intégration des réfugiés), over de regularisatieprocedure (26 januari 2000);
de heer L. Michel, vice-eerste minister en minister van Buitenlandse Zaken over de neveneffecten van de immigratiepolitiek op zijn bevoegdheidsdomein (1 februari 2000);
mevrouw L. Onckelinx, vice-eerste minister en minister van Tewerkstelling, over de neveneffecten van de immigratiepolitiek op haar bevoegdheidsdomein (1 februari 2000).
Hierna volgt de lijst van plaatsen die de commissie in het kader van dit verslag heeft bezocht.
Bezoek aan Zaventem op 18 november 1999 :
Vrijwillige terugkeer van 140 Kosovaren ondersteund door de Internationale Organisatie voor migraties;
Bezoek aan Zaventem op 24 november 1999 :
· Bezoek aan de gebouwen van het veiligheidsdetachement van de Nationale Luchthaven;
· Gedachtewisseling met vertegenwoordigers van het bestuur der Luchtvaart, van de Belgian Cockpit Association, van het veiligheidsdetachement van de Nationale Luchthaven en van Sabena;
· Bezoek aan de gebouwen van het veiligheidsdetachement van de Nationale Luchthaven;
· Gedachtewisseling met vertegenwoordigers van de Belgian International Airport Company (BIAC);
Studiereis Albanië en Italië van 27 november 1999 tot 2 december 1999;
Conferentie te Rome over de handel in jonge vrouwen en kinderen met het oog op seksuele exploitatie op 30 november 1999;
Conferentie te Rome over het beheer en de samenwerking inzake immigratie vanuit de Balkanlanden (24-29 januari 2000);
Bezoek aan de gemeenten Elsene, Schaarbeek, Koekelberg en Molenbeek in het kader van de regularisaties;
Bezoek aan het CBO op 16 februari 2000.
Tijdens de vorige zittingsperiode, bij de goedkeuring van de wetten van 10 en 15 juli 1996 tot wijziging van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, had de commissie voor de Binnenlandse Zaken besloten het regeringsbeleid inzake immigratie en asielrecht geregeld te evalueren, omdat ze ervan uitging dat deze materie zo sterk op de rechten van het individu weegt dat het nodig is de regelgeving permanent te evalueren en te volgen.
De evaluatiewerkzaamheden hebben aanleiding gegeven tot het opstellen van twee lijvige verslagen met een diepgaande analyse van alle aspecten van het vreemdelingenbeleid (1), er zijn twee wetsvoorstellen aangenomen die ondertussen wet geworden zijn (2) en er zijn ook een aantal aanbevelingen goedgekeurd die de minister beloofd heeft te zullen uitvoeren.
In de conclusie van het laatste verslag heeft de commissie met aandrang gevraagd dat de volgende regering rekening houdt met de inhoud van beide verslagen en er de nodige conclusies uit trekt voor het bepalen van haar beleid terzake, dat ze als een van haar prioriteiten moet beschouwen.
Het is belangrijk te onderstrepen dat ons land een immigratieland blijft en de commissie meent dat deze immigratie een positieve bijdrage kan vormen voor ons land.
De laatste jaren is de immigratie naar ons land onophoudelijk toegenomen ondanks het feit dat er sinds 1973 een arbeidsimmigratiestop bestaat.
De volgende cijfers kunnen deze toestand illustreren.
Asielaanvragen :
1995 : 11 420
1996 : 12 433
1997 : 11 787
1998 : 21 964
Tot eind november 1999 : 31 087
Ontheemden :
Bosnië : 4 400
Kosovo (zonder asielaanvragen) : 2 950
Deze cijfers tonen genoegzaam aan dat men niet kan beweren dat het beleid van ons land overdreven restrictief is.
Toch is het duidelijk dat een Staat controle moet uitoefenen op de immigratie want deze heeft gevolgen voor de sociale zekerheid en voor de integratie in de maatschappij.
Een Staat die democratisch wil zijn, wordt met de volgende uitdaging geconfronteerd : hoe kan men het asielrecht waarborgen, een statuut van tijdelijke bescherming verlenen aan onderdanen van landen die zich in staat van oorlog of burgeroorlog bevinden, gezinshereniging mogelijk maken, buitenlandse studenten de kans bieden om in ons land onderwijs te volgen, en tegelijkertijd efficiënt optreden tegen misbruiken tengevolge van de faciliteiten die zo door onze maatschappij worden geboden ?
Hoe kan men efficiënt optreden tegen misbruiken en terzelfder tijd zowel de menselijke waardigheid als de basisrechten van de mensen die hier illegaal verblijven en de internationale verbintenissen van ons land respecteren ?
Hoe moet de Staat het probleem aanpakken van een onbekend aantal illegalen op zijn grondgebied ?
De huidige regering heeft in dit verband een beleidsnota voorgelegd die op drie pijlers berust : administratieve vereenvoudiging, regularisatie en verwijderingen (zie infra).
Onze commissie heeft de bedoeling deze fase van het regeringsbeleid van nabij te volgen en dit in het licht van de grondbeginselen van een rechtsstaat : de mensenrechten en de menselijke waardigheid.
Het lijkt evident dat die trend tot regelmatige evaluatie zich nadien zal moeten verder zetten, omdat de accenten van de migratieproblemen wellicht zijn verschoven, maar het belang van het fenomeen zeker niet is afgenomen.
Het regeringsbeleid inzake het immigratiebeleid is vastgelegd in een « nota inzake de algemene beleidslijnen voor een globaal immigratiebeleid » goedgekeurd door de Ministerraad op 1 oktober 1999 (bijlage 1). De commissie heeft over dit beleid een eerste vergadering gehouden met de minister van Binnenlandse Zaken op 30 september 1999.
Op deze hoorzitting heeft de minister van Binnenlandse Zaken verklaard dat het immigratiebeleid een zeer moeilijk en pijnlijk maatschappelijk probleem is want het menselijk element is er zeer sterk in aanwezig. De minister van Binnenlandse Zaken moet 24 uur op 24 ter beschikking staan om individuele beslissingen te nemen. De mensen over wie hij zich moet buigen, zijn ongelukkige mensen, die zich in grote nood en ontreddering bevinden. De minister kan zich moeilijk voorstellen dat zoiets in een land als het onze aanleiding kan geven tot politieke spelletjes. Iedereen draagt een collectieve verantwoordelijkheid : elkeen moet zijn steentje bijdragen. Hij verklaart ervan overtuigd te zijn dat er zich ontsporingen zullen voordoen maar dat mag er niet toe leiden dat het beleid in extremen vervalt. Dit brengt immers geen enkele oplossing en het gevaar bestaat dan dat een gastvrije en edelmoedige bevolking verandert in een angstige makkelijk te manipuleren bevolking.
Hij heeft geen mirakeloplossingen gevonden voor alle problemen. In de komende weken en maanden zullen besprekingen plaatsvinden over de door de regering in te dienen wetsontwerpen. Hij zal de filosofie en de samenhang van deze ontwerpen verdedigen maar op een aantal punten moet het Parlement zijn werk doen en verbeteringen aanbrengen. In de beleidsnota zijn drie onderdelen voorgesteld die onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn.
Het eerste onderdeel van dit beleid heeft betrekking op de verbetering van de procedures, met inachtneming van de rechten van de mens en van de verdediging. De minister wil de waarborgen zelfs versterken. De dossiers moeten snel afgehandeld worden, anders worden deze procedures « fabrieken » die illegalen produceren en dus regularisatiefabrieken. Men moet de procedure dus verbeteren en vanaf volgend jaar trachten de hele achterstand weg te werken. Het gaat om zowat twintigduizend asielaanvragen. De regering heeft daartoe de nodige middelen uitgetrokken. De minister vermeldt in dit verband dat vreemdelingenzaken 60 % van de werkzaamheden van de Raad van State uitmaken, wat voor een groot deel de achterstand van de andere zaken nog doet oplopen.
De cijfers spreken voor zich. Sinds 1985 zijn 175 000 aanvragen ingediend. Zowat 10 % van deze aanvragen werden erkend. Het fenomeen verergert : vorig jaar waren er meer dan 21 000 aanvragen. In het jaar 1999 waren er tot de maand september al evenveel aanvragen ingediend als voor het jaar 1998, waaronder een aanzienlijke toename van de aanvragen door onderdanen van Oost-Europese landen. Deze laatste aanvragen vertegenwoordigden 73 % van het totaal.
Het tweede onderdeel van het regeringsbeleid is de regularisatie. De minister onderstreepte dat de door de regering voorgestelde regulariseringsoperatie eenmalig zou zijn. De onderliggende gedachte van deze maatregel is dat een aantal mensen zich sinds lang op ons grondgebied bevinden. De Staat draagt een zware verantwoordelijkheid, zowel voor het trage verloop van de procedures als voor de leemten in de verwijdering van illegalen. Het wordt steeds moeilijker om de verwijderingen waartoe besloten is, uit te voeren. Mettertijd zijn de mensen geïntegreerd in de maatschappij. Men moet rekening houden met deze humanitaire aspecten.
Voor de regularisatie zijn vier criteria ontwikkeld. Van deze regularisatie kunnen genieten :
1. de asielzoekers die sinds 4 jaar (3 jaar voor gezinnen met schoolgaande kinderen) in de procedure zitten, behalve indien de aanvrager een gevaar voor de openbare orde vormt of kennelijk bedrog heeft gepleegd bij het indienen van zijn aanvraag of tijdens de asielprocedure;
2. de aanvragers die zich beroepen op omstandigheden buiten hun wil die eigen zijn aan de toestand in hun land van oorsprong. Op dit ogenblik vraagt de minister het advies van de Commissaris-generaal voor vluchtelingen en staatlozen wanneer hij iemand naar een gevaarlijk land moet verwijderen. In de regularisatieprocedure zal hij dat ook doen om te weten of de angst van de asielzoekers gerechtvaardigd is;
3. ernstig zieke mensen; door het ontbreken van gezondheidszorg in het land van oorsprong kan het terugsturen van deze personen in sommige gevallen voor de Staat gelijkstaan met het weigeren van hulp aan een persoon in nood;
4. mensen die welbepaalde humanitaire omstandigheden kunnen laten gelden en die in ons land duurzame sociale banden hebben ontwikkeld; deze voorwaarde moet beoordeeld worden aan de hand van de toestand van de aanvrager in België; deze humanitaire omstandigheden kunnen blijken uit de psychische moeilijkheden van de aanvrager, die rechtstreeks veroorzaakt worden door de toestand in zijn land van oorsprong; de duur van de illegaliteit en de gevolgen daarvan zullen in aanmerking worden genomen om de humanitaire omstandigheden te bewijzen die de regularisatie kunnen rechtvaardigen. Maar dat kan niet het enige element zijn; de duurzame bindingen met ons land moeten blijken uit de gegevens die de aanvragers verstrekken over hun deelname aan het sociale leven in België.
Wat de regularisatieprocedure betreft, verklaart de minister dat vanaf de dag waarop de wet in het Belgisch Staatsblad wordt bekendgemaakt, de potentiële aanvragers over drie weken zullen beschikken om hun aanvraag in te dienen. Bij hun aanvraag moeten ze allemaal een bewijsstuk voegen waaruit blijkt dat ze bekend zijn bij de dienst Vreemdelingenzaken, een overheidsdienst, een politiedienst, een OCMW, een ziekenhuis, een school, enz.
Dit bewijsstuk is belangrijk want het moet aangeven, voor de eerste categorie, dat ze zich sinds 3 of 4 jaar in de asielprocedure bevinden, voor de tweede categorie, dat ze afkomstig zijn uit een land dat naar hun mening risico's oplevert. Voor de derde categorie is een doktersattest vereist waaruit blijkt dat ze aan een ernstige ziekte lijden, en voor de vierde categorie, het bewijs dat ze sinds meer dan 6 of 5 jaar in België verblijven.
Deze aanvragen vergezeld van bewijsstukken moesten bij de gemeente ingediend worden en de gemeente moest ze overzenden aan de nieuwe regularisatiecommissie. De gemeenten beschikten over een bijkomende maand om het « sociaal verslag » op te stellen waarin alle nuttige gegevens vermeld worden die de commissie kunnen helpen om haar beslissing met kennis van zaken te nemen. Tijdens die periode konden de aanvragers hun dossier aanvullen met bijkomende bewijsstukken. Deze commissie zal onafhankelijk zijn en bestaan uit magistraten, vertegenwoordigers van verenigingen en advocaten. De minister ontzegt zichzelf het recht om tussen te komen teneinde een zo groot mogelijke objectiviteit te waarborgen. Hij zal het advies van deze commissie in de meerderheid van de gevallen alleen maar volgen. Slechts in uitzonderlijke gevallen zal hij afwijken van het behoorlijk gemotiveerde advies.
Het derde onderdeel van zijn beleid heeft betrekking op de verwijdering van illegalen. De minister vermeldde dat de cijfers onrustwekkend worden. Men moet dus een beleid van snelle verwijdering voeren. De verwijderingen moeten verlopen in menselijke omstandigheden en met de nodige waardigheid. Al wie in België aankomt, moet sociale en psychologische begeleiding krijgen alsook een opleiding. Dit laatste aspect is belangrijk, of deze mensen nu hier blijven dan wel naar hun land van oorsprong terugkeren, waar ze die opleiding kunnen gebruiken.
Een apart probleem vormen de Kosovaren. Sinds 1999 bevinden zich meer dan 20 000 Kosovaren op ons grondgebied, van wie 15 000 asiel hebben aangevraagd. Meer dan 5 000 van hen hebben het tijdelijke beschermingsstatuut gevraagd. Deze tijdelijke bescherming is op 3 september 1999 afgelopen. Zij die de bescherming genoten, konden daarna, indien zij dat wilden, vertrekken. Een aantal van hen hebben dat met de hulp van de Belgische regering ondertussen gedaan. De regering wilde degenen die terecht bezorgd waren om wat ze thuis zouden aantreffen, met name wat de woonsituatie betreft, evenwel niet dwingen om terug te keren. Zij mochten daarom blijven tot 2 maart van volgend jaar; zij die schoolgaande kinderen hebben mogen zelfs tot eind juni 2000 in België blijven. Ondertussen blijven Kosovaren toestromen : zij zijn het slachtoffer van mensenhandel. Deze personen vragen geen asiel en moeten worden verwijderd. De Belgische regering heeft aanzienlijke inspanningen gedaan om hun onderdak te bezorgen, aangezien men ze onmogelijk kan achterlaten op de parkings naast de snelwegen.
De minister beseft dat de voorgestelde maatregelen maar een onderdeel zijn van een ruimer beleid. Een ander zeer belangrijk element daarvan is dat een efficiënt beleid inzake ontwikkelingssamenwerking uitgebouwd moet worden, met name wat de landen van het Zuiden betreft. Dat beleid moet ook op Europees niveau worden gevoerd. Het repressieve element (met inbegrip van onder andere verwijderingen) moet dus een onderdeel zijn van een algemeen beleid.
Om de gedwongen verwijderingen beter te laten verlopen, heeft hij in de regering voorgesteld een « Observatorium » in te richten, waarin alle genoemde gesprekspartners vertegenwoordigd zijn. Dat observatorium kan observatoren en bemiddelaars aanwijzen om de verwijderingsoperaties te begeleiden. Daarnaast kan het voorstellen doen om de procedures te verbeteren en eventueel de minister vragen om een tuchtprocedure of zelfs een strafrechtelijke procedure te starten. Zo kan de verantwoordelijkheid worden gedeeld, met dien verstande dat de wet op het politieambt bij incidenten steeds nauwgezet moet worden nageleefd. De Staat kan zich niet aan zijn verantwoordelijkheden onttrekken.
De minister benadrukt het belang van het signaal dat België door deze verwijderingsmaatregelen aan het buitenland geeft. België heeft de reputatie een zeef te zijn waar men zonder problemen binnen kan komen en kan blijven. België heeft al te vaak de indruk gewekt dat men makkelijk aan allerlei uitkeringen kan komen, die dan worden gebruikt om mensenhandelaars een extra-premie te betalen. Daarom treft men ook zoveel mensen aan op de parkings, omdat de mensenhandelaars daar de tussenpersonen ontmoeten. Als men deze mensen in open centra onderbrengt, zijn ze binnen 24 uur opnieuw vertrokken.
Tijdens de bespreking van het regeringsbeleid heeft de commissie vooral aandacht besteed aan de punten die hier worden toegelicht. Het zijn deze punten die in het verslag nader worden uitgewerkt.
4.1. Europees immigratiebeleid
Ook voor het immigratiebeleid in zijn geheel werd door verschillende leden een uniforme Europese aanpak bepleit. Tevens werd door een lid gesuggereerd om op Europees niveau quota vast te leggen. Tenslotte werd er ook op gewezen dat immigratie vanuit praktisch perspectief bekeken dient te worden : over een periode van 10 jaar bedraagt het positief migratiesaldo slechts 2,1 % van de bevolking. Bovendien is 60 % van de in ons land verblijvende vreemdelingen afkomstig uit landen van de Europese Unie. In dit verband zullen in hoofdstuk II, 7 de beslissingen van de Europese Ministerraad van Tampere worden onderzocht. Tegelijk moet worden vermeden dat wij ons blind staren op de huidige situatie. Een studie van de afdeling « Bevolking » (departement Economische en Sociale Aangelegenheden) van het secretariaat-generaal van de Verenigde Naties wijst op de demografische gevolgen van de veroudering van de bevolking in de geïndustrialiseerde wereld waardoor er vanaf 2025 een enorme behoefte aan arbeidskrachten zal ontstaan. Daardoor zal de geïndustrialiseerde wereld immigratie in een totaal ander perspectief moeten bekijken.
De landen van de Europese Unie hanteren verschillende criteria bij de toepassing van de Conventie van Genève. Verschillende leden hebben gepleit voor een uniforme Europese aanpak van het asielbeleid. In dit verband is het belangrijk dat België het standpunt verdedigt dat de Conventie van Genève toepasselijk is op de gevallen waarin vrouwen het voorwerp uitmaken van gewelddadige daden van discriminatie op grond van hun geslacht.
De commissie drong er bij de minister op aan dat hij in elk geval initiatieven in die zijn zou voorstellen in het kader van de Europese Raad van ministers.
Wat de asielprocedure betreft, is de commissie het met de minister eens dat deze vereenvoudigd en verkort dient te worden. Daarbij mogen de principes van transparantie en het recht van verdediging niet in het gedrang komen. Ook heeft de commissie het belang van de kwaliteit van de ondervragers, vooral bij het eerste intakegesprek door de Dienst Vreemdelingenzaken (DVZ), benadrukt.
4.3. Clandestiniteit en netwerken van mensenhandel
Voor het immigratiebeleid in zijn geheel is het van belang te weten hoeveel mensen clandestien op ons grondgebied leven. Op dit ogenblik lijkt er geen enkele wetenschappelijk verantwoorde benadering van dit probleem te bestaan. De commissie heeft dit probleem onderzocht tijdens een hoorzitting met professor Poulain (zie hoofdstuk II, 1). Het probleem van de georganiseerde netwerken van mensenhandel blijft onrustwekkend. Om die reden heeft deze commissie dan ook beslist om een sub-commissie « Mensenhandel en prostitutie » op te richten » (10 november 1999) om na te gaan of de bestaande wetgeving een afdoende antwoord biedt op dit fenomeen en in welke mate de parketten en de politiediensten deze wetgeving toepassen.
Verschillende vragen rezen over de capaciteit van de regularisatiecommissies om de regularisatieaanvragen snel en correct af te handelen. Gelet op de onmogelijkheid in het verleden om afgewezen asielzoekers van het grondgebied te verwijderen, werd betwijfeld of de regering de middelen zal vinden om de personen wier regularisatieaanvraag werd afgewezen, ook effectief het grondgebied te doen verlaten. Het is duidelijk dat de voorgestelde regularisatie gepaard zal gaan met de verwijdering van personen van wie de aanvraag werd geweigerd. Een aantal leden betwijfelden het maatschappelijke nut van een grootschalige en éénmalige regularisatiecampagne. Zij pleitten voor een permanente regularisatiemogelijkheid onder strikte en voor iedereen gelijke voorwaarden.
Eveneens werden er twijfels geuit over de korte termijn om de regularisatieaanvragen in te dienen.
Algemeen werd gevraagd of de gemeenten voldoende tijd hadden om zich voor te bereiden, voldoende en duidelijke richtlijnen hadden en dat ervoor gezorgd werd dat de procedure door alle gemeenten op dezelfde manier werd toegepast (sociale verslagen).
Wat de verschillende regularisatiecriteria betreft, werden een aantal verduidelijkingen gevraagd. In het algemeen werd gevraagd op welke manier de personen die voor regularisatie in aanmerking komen, geïnformeerd werden over de te volgen procedure, de nodige stavingsstukken en de interpretatie van de verschillende criteria.
4.5. Vereenvoudiging van de administratieve procedure
In haar nota van 1 oktober 1999, stelt de regering de oprichting voor van nieuwe instanties ter vervanging van deze die nu belast zijn met het beheer van de procedures die leiden tot toelating van vreemdelingen tot het grondgebied : het zijn de Federale Administratie voor immigratie (FAI), die de opdrachten van de Dienst Vreemdelingenzaken zal overnemen, behalve deze betreffende het vluchtelingenstatuut, de Federale Administratie voor asiel (FAA), die de aanvragen tot het bekomen van het vluchtelingenstatuut zal moeten behandelen, en het Administratieve Rechtscollege voor vluchtelingen (ARV), belast met de beroepen tegen de beslissingen van de FAA.
Verschillende leden hebben gevraagd hoe de vereenvoudiging van de bestaande asielprocedure en de door de minister aangekondigde afschaffing van bepaalde diensten valt te rijmen met het feit dat deze diensten het vernieuwde beleid van de minister, onder meer de regularisaties, moeten uitvoeren.
Ook over de door de minister aangekondigde oprichting van een « Observatorium » vroegen verschillende leden zich af wat het nut kan zijn van een nieuwe instelling naast het bestaande « Centrum voor gelijkheid van kansen en racismebestrijding ».
Verschillende leden herhaalden de kritiek op de gesloten centra die ook reeds in de vorige rapporten naar voor is gekomen :
personen worden vastgehouden zonder dat zij door een rechtbank voor bepaalde feiten veroordeeld zijn;
de maximale vasthoudingstermijn van vijf maanden wordt hernieuwd als een uitwijzing niet lukt;
verbetering van en toezicht op de leefomstandigheden in de gesloten centra;
specifieke aandacht voor kinderen in de gesloten centra;
aanbieden van opleiding en vorming.
Het verwijderingsbeleid bevat twee onderdelen : de organisatie van het vrijwillig vertrek en het beleid inzake gedwongen verwijderingen.
In de commissie werd benadrukt dat de regering ervoor zou moeten zorgen dat de vrijwillige terugkeer zoveel mogelijk wordt bevorderd.
Verschillende senatoren pleiten in dit verband voor het opzetten van vormings- en opleidingsprogramma's voor personen die zullen worden uitgewezen.
De bedoeling is om de personen zoveel mogelijk voor te bereiden op een succesvolle terugkeer. Met hetzelfde doel zouden ook leningen kunnen worden verstrekt.
Deze programma's kunnen worden ontwikkeld in samenwerking met het departement Ontwikkelingssamenwerking.
Verschillende leden hebben hun verontrusting geuit over de manier waarop de Slowaakse zigeuners werden uitgewezen. Ook werd gevraagd hoe de minister deze collectieve uitwijzingen zal kunnen voortzetten als sommige personen zich verzetten.
Er werden verschillende vragen gesteld over de manier waarop gedwongen uitwijzingen dienden te gebeuren. In welke mate kan dwang worden aangewend ? Dienen deze te gebeuren met lijnvluchten of is het veeleer aangewezen om speciale vluchten te voorzien ? Als er speciale vluchten worden voorzien, hoeveel personen kunnen dan getransporteerd worden ?
Andere commissieleden wezen op het globale falen van het terugkeerbeleid. Sedert 1998 werden van de 175 000 ingediende asielaanvragen slechts 15 000 aanvaard. Een groot deel van de afgewezen asielzoekers is mogelijk nog in het land. Het is duidelijk dat slechts een fractie hiervan effectief is verwijderd. Hoe zal de regering deze problematiek aanpakken ?
4.8. Onthaal en maatschappelijke hulp
De commissie heeft ook het beleid onderzocht wat betreft de concrete gevolgen in het dagelijks leven van de vreemdelingen die België binnenkomen.
Elke vorm van verblijf creëert een specifieke juridische situatie met specifieke gevolgen inzake opvang en maatschappelijke hulp.
Het feit dat deze opvang en hulp onder de verantwoordelijkheid valt of georganiseerd wordt door verschillende instellingen (federale overheid, de gemeenschappen, OCMW, Rode Kruis) vergemakkelijkt de situatie van de vreemdeling zeker niet.
Om een migratie- en integratiebeleid uit te stippelen is een cijfermatig inzicht in het migratievraagstuk een elementaire voorwaarde. De commissie heeft dan ook geprobeerd om een aantal statistische gegevens te verkrijgen waarvan zij meent dat ze onontbeerlijk zijn voor het voorbereiden en het uitvoeren van een dergelijk beleid of om, met kennis van zaken dit beleid te evalueren. Tevens heeft zij professor Poulain van de Université catholique de Louvain, die zich specifiek met deze problematiek bezighoudt, op een hoorzitting uitgenodigd.
De commissie heeft geprobeerd om een inzicht te verkrijgen in de evolutie van de legale migratie in ons land en de evolutie van het aantal asielaanvragen.
De commissie meent dat het belangrijk is om over precieze cijfers te beschikken over de legale immigratie en dit in functie van de hoedanigheid waarin men gerechtigd is om het grondgebied te betreden (gezinshereniging, student, arbeidsvergunning, zelfstandige arbeid, asielzoeker, au pair, enz.). De cijfers die door de Dienst Vreemdelingenzaken initieel werden verstrekt waren echter opgesplitst volgens de dienst die de dossiers behandelt en niet volgens de aard van de verstrekte visa zodat enkel globale cijfers konden gegeven worden voor wat betreft de legale migratie naar ons land.
De commissie meent dat een andere benadering nodig is om over voor het beleid essentiële gegevens te beschikken. Recent heeft de Dienst Vreemdelingenzaken dan ook een overzicht verstrekt van de immigratie in functie van de aard van de verstrekte visa voor de periode 1995-1998 (cf. infra).
Voor de illegale immigratie wordt verwezen naar de methodiek en de cijfersgegevens die door professor Poulain werden voorgesteld (zie infra).
Om een volledig beeld te krijgen van de problematiek rond immigratie wordt ook een overzicht gegeven van de evolutie van de vreemdelingen die de Belgische nationaliteit hebben verworven. Immigratie van vreemdelingen in ons land is immers niet problematisch op zich. Wel kunnen er problemen rijzen wanneer de integratie van deze nieuwe inwoners niet voldoende ondersteund wordt. Het antwoord op deze problemen dient gegeven te worden door een doordacht en coherent integratiebeleid. Als men een cijfermatig overzicht wenst te geven van de omvang van integratieproblematiek dan moet men ook rekening houden met het aantal vreemdelingen die Belg zijn geworden. De nationaliteitsverwerving leidt immers niet automatisch tot een vlekkeloze integratie.
Een niet onbelangrijk aspect tenslotte van het immigratiebeleid wordt bepaald door de demografische ontwikkeling in ons land. Net als in de rest van de geïndustrialiseerde wereld zal ons land tegen 2025 in toenemende mate worden geconfronteerd met de gevolgen van de vergrijzing van de bevolking en de behoeften die daardoor zullen ontstaan op de arbeidsmarkt. De afdeling « Bevolking » van het secretariaat van de Verenigde Naties (3) heeft hierover een voorverslag opgesteld, waarin als voorlopige conclusie wordt vooropgesteld dat Europa binnen een paar decennia 135 miljoen nieuwe immigranten nodig heeft om haar actieve bevolking op peil te houden (zie Aanbevelingen). Ook het Internationaal Arbeidsbureau heeft hierover een studie gepubliceerd waarin gewezen wordt op de toenemende behoefte aan arbeidskrachten in de geïndustrialiseerde wereld in de komende jaren (4).
Uiteraard betreft het hier slechts een extrapolatie op grond van een aantal summiere gegevens zodat enige voorzichtigheid geboden is maar dergelijke vooruitzichten kunnen er ons wellicht toe nopen om immigratie vanuit een mogelijk andere invalshoek te bekijken.
Duidelijk is dat de huidige problemen rond immigratie en asiel in de toekomst zullen toenemen. De kloof tussen de rijke en arme landen, de demografische druk van buitenuit en de demografische ontwikkeling van binnenuit zullen alleen maar leiden tot een toename van de migratie. Reeds nu kan men vaststellen dat de rijke landen beroep doen op geschoolde arbeidkrachten om onze economie en welvaart op peil te houden. Het gevolg is echter dat de ontwikkelingslanden op die manier beroofd worden van de geschoolde, actieve bevolking die ze zelf nodig hebben.
Duidelijk is eveneens dat de mondialisering van de economie niet kan zonder een toename van de rijkdom in de armere landen. De rijke landen beginnen geleidelijk te beseffen dat het verder blijven bestaan van een onderontwikkelde « Derde Wereld » uiteindelijk in hun nadeel is.
Om de immigratie te analyseren moet men drie facetten onder ogen nemen :
de toegang tot ons grondgebied (geregeld door de wet van 15 december 1980);
het verblijf in België;
het economisch en sociaal aspect.
Bij de personen die België op regelmatige wijze binnenkomen, zijn er de Belgen die uit het buitenland komen, de burgers van de Europese Unie en van de landen waarmee visumakkoorden zijn gesloten, de personen die over een geldig visum beschikken, en de personen die een asielaanvraag indienen. In het totaal gaat het om 55 000 personen per jaar.
Bij de personen die België op illegale wijze binnenkomen, moet men een onderscheid maken tussen mensen die bij de openbare besturen bekend zijn en anderen die niet bekend zijn.
De eerste categorie van mensen komt het Belgische grondgebied binnen onder een valse identiteit of onder valse motieven, zoals bijvoorbeeld het schijnhuwelijk of de toeëigening van de identiteit van overledenen door levende personen.
De tweede categorie van personen komen het Belgische grondgebied op illegale wijze binnen en blijven onbekend omdat ze niet door de overheid ontdekt worden. Het is onmogelijk om hiervan een becijferde raming te geven.
De wet van 15 december 1980 regelt niet alleen de toegang maar ook het verblijf op het Belgische grondgebied.
Er is onbeperkt verblijf voor de Belgen en de burgers van de Europese Unie. Deze laatsten moeten echter de regels volgen van het land dat hen ontvangt. In België moet men zich inschrijven in het bevolkingsregister van een gemeentebestuur maar vele Europeanen vervullen deze verplichting niet bij gebrek aan informatie of omdat ze er geen belang bij hebben dat te doen. Deze personen leven ondergedoken en blijven dus onbekend voor de Belgische overheid. In de Europese Unie moet werk worden gemaakt van een harmonisering op dit vlak.
Andere personen hebben een beperkte verblijfsvergunning gekregen waarvan de duur bepaald is door het visum. Wanneer die termijn verstreken is, verblijft de betrokken persoon onwettig in ons land. De Belgische overheid kan door middel van een administratieve controle nagaan of de betrokkene nog steeds woont op het in het bevolkingsregister vermelde adres. Zo kan ze de mensen tellen die langer dan de door het visum bepaalde duur op het Belgische grondgebied verblijven.
Een aantal personen zijn België binnengekomen, ofwel op illegale wijze, ofwel door asiel aan te vragen om uit de illegaliteit te treden, ofwel door definitief in de illegaliteit te blijven. Het is echter niet mogelijk een administratieve telling te verrichten van deze laatste categorie.
Ook de arbeidsproblematiek in het kader van de arbeidsvergunning moet vermeld worden. Ingeval een dergelijke vergunning niet vernieuwd wordt of ingeval iemand het grondgebied zonder arbeidsvergunning binnenkomt, zal de betrokkene niet voldoen aan de arbeidswetgeving.
Algemeen gesproken kan een vreemdeling legaal, illegaal, onbekend of ondergedoken zijn en wordt hij als zodanig met drie situaties geconfronteerd : de toegang, het verblijf en de arbeidsmarkt. Bovendien zijn verschillende combinaties mogelijk.
1.1. Legale immigratie in België
In het volgende overzicht wordt de evolutie geschetst van het aantal legale vreemdelingen in ons land voor de afgelopen tien jaar. Het aantal vreemdelingen op ons grondgebied wordt telkens gerelateerd aan de evolutie van de Belgische bevolking in dezelfde tijdsperiode evenals aan de vreemdelingen die tot Belg zijn genaturaliseerd.
Evolutie van het aantal vreemdelingen op het Belgisch grondgebied(1)
| 31/12 de l'année 31/12 van het jaar |
Union européenne Europese Unie |
Autres pays étrangers Andere Europese landen |
Asie Azië |
Afrique Afrika |
Amérique Amerika |
Océanie Oceanië |
Réfugiés Vluchtelingen |
Apatrides inconnus Vaderlandloos onbekend |
Total Totaal |
% par rapport à la population belge % t.a.v. de Belgische bevolking |
Solde migratoire Migratie- saldo |
Population belge Belgische bevolking |
Étrangers ayant acquis la nationalité belge Vreemde- lingen die Belg zijn geworden |
||
| 1988 | 536 665 | 18 705 | 99 135 | 172 913 | 18 085 | 443 | 21 355 | 1 456 | 868 757 | 9,59 | 13 580 | 9 058 855 | 8 366 | ||
| 1989 | 541 043 | 19 538 | 102 389 | 176 660 | 18 561 | 448 | 21 057 | 1 116 | 880 812 | 9,71 | 20 711 | 9 066 970 | 8 797 | ||
| 1990 | 551 239 | 22 630 | 107 140 | 182 204 | 19 346 | 546 | 20 508 | 850 | 904 628 | 10 | 16 656 | 9 047 762 | 8 657 | ||
| 1991 | 554 558 | 25 542 | 112 461 | 188 565 | 19 744 | 582 | 20 275 | 775 | 922 502 | 10,14 | 33 708 | 9 099 495 | 8 457 | ||
| 1992 | 536 666 | 27 399 | 113 546 | 190 153 | 20 229 | 635 | 19 925 | 712 | 909 265 | 9,93 | 33 056 | 9 159 054 | 46 368 | ||
| 1993 | 543 518 | 28 246 | 114 704 | 191 901 | 20 332 | 680 | 20 565 | 622 | 920 568 | 10,03 | 29 547 | 9 180 063 | 16 376 | ||
| 1994 | 552 326 | 109 991 (2) | 26 729 | 190 641 | 20 574 | 646 | 20 855 | 576 | 922 338 | 10,02 | 29 575 | 9 208 236 | 25 787 | ||
| 1995 | 554 517 | 107 204 | 25 368 | 179 498 | 20 882 | 644 | 21 134 | 486 | 909 769 | 9,85 | 26 906 | 9 233 278 | 26 129 | ||
| 1996 | 559 612 | 105 142 | 25 924 | 177 129 | 21 456 | 658 | 21 560 | 440 | 911 921 | 9,85 | 24 848 | 9 258 305 | 24 581 | ||
| 1997 | 562 046 | 101 269 | 25 677 | 171 124 | 22 035 | 690 | 19 697 | 582 | 903 120 | 9,72 | 19 529 | 9 289 144 | 31 687 | ||
| 1998 | 562 534 | 98 866 | 25 946 | 163 337 | 22 082 | 722 | 17 901 | 592 | 891 980 | 9,57 | 21 030 | 9 321 772 | 34 034 | ||
| Total. Totaal | 272 917 | (3) | 239 239 | (4) |
(1) Bron : Jaarverslagen NIS.
(2) Turkije wordt bijgevoegd aan de lijst van de Europese landen.
(3) Totaal voor de periode 1988-1998.
(4) Totaal voor de periode 1988-1998
Vastgesteld kan worden dat het aantal vreemdelingen op ons grondgebied opvallend stabiel is gebleven en schommelt rond de 9,7 %. Op het eerste zicht zou men ertoe kunnen besluiten dat het migratiesaldo ongeveer nul bedraagt.
Men moet echter ook rekening houden met het feit dat jaarlijks een aantal vreemdelingen de Belgische nationaliteit verwerven. De toename van het aantal vreemdelingen dat de Belgische nationaliteit verwerft neemt opvallend toe vanaf 1992. Verwacht mag worden dat de wijziging van de nationaliteitswetgeving verder zal leiden tot een toename van deze groep. Het migratiesaldo is echter positief en bedraagt ongeveer 20 000 tot 30 000 mensen per jaar. Het feit echter dat evenveel vreemdelingen de Belgische nationaliteit verwerven verklaart het feit dat het positief migratiesaldo niet tot uiting komt in de statistieken.
Als men er rekening mee houdt dat sinds 1989 reeds 239 239 personen de Belgische nationaliteit hebben verworven dan kan men vaststellen dat het bijna enkel door deze nationaliteitsverwerving is dat de Belgische bevolking met 272 917 personen is toegenomen. Wanneer men enkel de periode 1988-1998 in beschouwing neemt dan bedraagt het aantal vreemdelingen en « nieuwe Belgen » samen 12,1 % van de Belgische bevolking in 1998. Om een daadwerkelijk integratiebeleid uit te stippelen moet men ook nog rekening houden met het feit dat deze bevolking geografisch niet gelijkmatig is verspreid.
Uiteraard dienen deze gegevens in het juiste perspectief bekeken te worden. 63 % van de vreemdelingen die op ons grondgebied wonen zijn afkomstig uit een land van de Europese Unie. Nog eens 12 % is afkomstig uit een ander Europees land. Buiten de inwoners van andere EU-lidstaten zijn de vreemdelingen uit Turkije (70 701) en Marokko (125 082) in 1998 de sterkst vertegenwoordigde nationaliteiten. Jaarlijks emigreren ongeveer 2 000 tot 3 000 Turken en Marokkanen naar ons land.
Een ander opvallend cijfergegeven is dat het aantal asielzoekers in 1999 opvallend is gestegen en is opgelopen tot 35 778 (cijfers verstrekt door de DVZ). Het ligt dan ook voor de hand dat de bevoegde diensten voldoende zullen moeten worden uitgerust om deze aanvragen op een efficiënte manier te behandelen. Vooral als men rekening houdt met het feit dat de Regering heeft aangekondigd dat zij de behandeling van de asielaanvragen aanzienlijk wil versnellen is het duidelijk dat er een belangrijke inspanning zal moeten geleverd worden om de beoogde resultaten te halen.
In een rapport van de OESO wordt gewezen op de grote verschillen binnen de Europese Unie inzake immigratie. De zogenaamde « nieuwe immigratie » zou in Frankrijk 2 per 1 000 bedragen, terwijl het 7,5 per 1 000 zou zijn in Duitsland. Ook wat betreft de aanwezigheid van vreemdelingen op het grondgebied bestaan grote verschillen binnen de Europese Unie. In Luxemburg, bijvoorbeeld loopt dit op tot 35 % terwijl dit in de « nieuwe » immigratielanden beduidende minder is : 2 % voor Italië en Spanje, 6,3 % voor Frankrijk, 9 % voor Duitsland, 3,6 % in het Verenigd Koninkrijk. In Zwitserland zou dit oplopen tot 19 %.
Met betrekking tot dit fenomeen, heeft professor Poulain erop gewezen dat hoe kleiner een land is, hoe groter het aandeel van buitenlanders in de bevolking. Zo hebben Monaco en Liechtenstein een grote buitenlandse bevolkingsgroep. Het Groothertogdom Luxemburg telt 30 % vreemdelingen onder zijn bevolking. Het inwonersaantal van de stad Luxemburg bestaat voor 40 % uit vreemdelingen. Dat percentage vermindert wel sterk als men de buitenlanders afkomstig uit de lidstaten van de Europese Unie, er niet bijrekent.
Het Groothertogdom Luxemburg krijgt weinig asielaanvragen. De migratiecurve van Zwitserland en Nederland is vergelijkbaar met die van België : 16 % buitenlanders in Zwitserland, 6 % in Nederland en 9 tot 10 % in België.
In elk van deze landen bedraagt het percentage buitenlanders uit « derde landen » (dat wil zeggen : landen die geen lid zijn van de Europese Unie) 3 %.
De noordelijke landen liggen ruim boven het gemiddelde quota van asielaanvragen en hebben een groot aantal vreemdelingen op hun grondgebied. Dat geldt ook voor Duitsland, met meer dan 2 000 000 Turken, en voor Oostenrijk, dat grenst aan voormalig Joegoslavië.
De Zuid-Europese landen hebben dienst gedaan als toegangspoort, hoewel zij in het kader van het Europese beleid hun deuren reeds gesloten hadden. De kandidaat-lidstaten van de Europese Unie zijn op de hoogte gebracht van dit beleid.
Toch moeten men zich blijven afvragen hoe mensen die onmogelijk in hun eigen land kunnen blijven, best worden opgevangen en niet alleen hoeveel migranten België economisch gezien kan gebruiken.
Men lijkt niet meer te beseffen dat er in het verleden steeds immigratie geweest is. België heeft vlak na de Tweede Wereldoorlog omvangrijke migratiebewegingen gekend toen eerst de Italianen en daarna de Marokkanen en de Turken de weg naar ons land vonden. Nu circuleert de informatie met indrukwekkende snelheid. Dat heeft uiteraard een grote invloed op de migratie, aangezien mensen zo vernemen dat er elders meer mogelijkheden voor hen zijn. Er zijn ook netwerken die het doorspelen van juiste of verkeerde informatie verder in de hand werken.
Daarnaast is er overal een grotere graad van mobiliteit, wat ook een niet verwaarlozen invloed heeft op de immigratie. Binnen de Europese Unie zal de mobiliteit van actieve jongeren enorm toenemen. Landen die hun grenzen openen, zullen daar alle baat bij hebben ook op economisch vlak, zoals het voorbeeld van de Verenigde Staten aantoont. De overheid van de Verenigde Staten heeft echter geen sociale bijstand georganiseerd, in tegenstelling tot Europa. Daardoor kost de immigratie de Europese landen veel geld. Wellicht kan men proberen de situatie in de betrokken landen zelf te verhelpen zodat de burgers ook in hun land van herkomst een volwaardig leven kunnen uitbouwen.
De Dienst Vreemdelingenzaken heeft de volgende cijfers meegedeeldover de evolutie van het aantal visa verstrekt in de periode 1995-1996 (zie ook bijlage nr. 14).
| Catégories Categorieën |
1995 (1) | % | 1996 | % | 1997 | % | 1998 | % | 1999 | % | % de 1995 à 1999 % van 1995 tot 1999 |
|
| Visas touristiques. Toeristische visa | A | 33 400 | / | 37 876 | +13 | 31 456 | -17 | 27 933 | -11 | 27 555 | -1,4 | -17,5 |
| R | 10 734 | / | 10 380 | +0,6 | 12 727 | +23 | 11 367 | -11 | 10 578 | -7 | +2 | |
| S | 747 | / | 639 | -14,5 | 737 | +15 | 864 | +17 | 734 | -15 | -2 | |
| Adoption. Adoptie | 232 | / | 125 | -46 | 128 | +2 | 116 | -9 | 11 | -90,5 | -95 | |
| Regroupement familial article 10, alinéa 1er, 1º. Gezinshereniging artikel 10, eerste lid, 1º | A | 132 | / | 323 | +145 | 304 | -6 | 422 | +39 | 205 | -51 | +55 |
| R | 23 | / | 8 | -65 | 10 | +25 | 46 | +360 | 108 | +135 | +369 | |
| Regroupement familial article 10, alinéa 1er, 4º. Gezinshereniging artikel 10, eerste lid, 4º | A | 1 727 | / | 2 495 | +44 | 2 572 | +3 | 2 888 | +12 | 1 755 | -38 | +3 |
| R | 120 | / | 103 | -14 | 74 | -28 | 239 | +223 | 120 | -50 | 0 | |
| Regroupement familial article 40. Gezinshereniging artikel 40 | A | 690 | / | 1 609 | +133 | 1 783 | +11 | 3 080 | +73 | 1 781 | -42 | +158 |
| R | 25 | / | 122 | +388 | 121 | -0,8 | 141 | +16 | 140 | -0,7 | +460 | |
| Article 10, alinéa 1er, 2º. Artikel 10, eerste lid, 2º | A | 7 | / | 28 | +300 | 12 | -57 | 7 | -42 | 3 | -57 | -57 |
| R | 3 | / | 0 | -100 | 3 | X | 5 | +67 | 11 | +120 | +267 | |
| Autorisations de séjour provisoire. Machtigingen tot voorlopig verblijf | 20 | / | 81 | +305 | 111 | +37 | 71 | -36 | 28 | -41 | +40 |
(1) Februari tot december 1999.
A = Akkoord
R = Geweigerd
S = Vervalt
| Catégories Categorieën |
1995 (1) | % | 1996 | % | 1997 | % | 1998 | % | 1999 | % | % de 1995 à 1999 % van 1995 tot 1999 |
|
| Étudiants. Studenten | A | 1 268 | / | 1 436 | +16 | 1 538 | +7 | 1 648 | +7 | 1 665 | +1 | +31 |
| R | 324 | / | 395 | +22 | 511 | +29 | 479 | -6 | 650 | +35,7 | +100,6 | |
| I | 215 | / | 225 | +5 | 190 | -16 | 162 | -15 | 48 | -70 | -88 | |
| D | 0 | / | 0 | 0 | 2 | X | 5 | +150 | 0 | 0 | ||
| Enseignement secondaire. Middelbaar onderwijs | A | 3 | / | 8 | +167 | 6 | -25 | 0 | X | 8 | X | +166,7 |
| R | 57 | / | 10 | -82,5 | 18 | +80 | 2 | -89 | 13 | +550 | -77,2 | |
| I | 1 | / | 0 | -100 | 1 | X | 0 | -100 | 0 | 0 | 0 | |
| Regroupement familial (circonstances exceptionnelles). Gezinshereniging (uitzonderlijke omstandigheden | A | 258 | / | 274 | +6 | 255 | -7 | 213 | -16,5 | 216 | +1,4 | -16,3 |
| R | 41 | / | 44 | +7 | 13 | -70,5 | 8 | -38,5 | 11 | +37,5 | -73,2 | |
| I | 240 | / | 14 | -94 | 23 | +64 | 3 | -87 | 2 | +33 | -99,2 | |
| Permis de travail. Arbeidsvergunningen | A | 211 | / | 202 | -4 | 193 | -4,5 | 243 | +26 | 240 | -1 | +13,7 |
| R | 38 | / | 43 | +13 | 17 | -60,5 | 13 | -23,5 | 18 | +38,5 | -53 | |
| I | 2 | / | 1 | -50 | 0 | -100 | 0 | 0 | 1 | X | -50 | |
| Cartes professionnelles. Beroepskaarten | A | 211 | / | 180 | -15 | 242 | +34 | 245 | +1 | 168 | -31,4 | -20,4 |
| R | 4 | / | 6 | +50 | 28 | +367 | 13 | -54 | 21 | +61,5 | +425 | |
| I | 2 | / | 1 | -50 | 0 | -100 | 0 | 0 | 0 | 0 | -100 | |
| Jeunes filles au pair. Au pairs | A | 259 | / | 360 | +39 | 387 | +7,5 | 246 | -36 | 173 | -30 | -33,2 |
| R | 1 | / | 3 | +200 | 20 | +567 | 0 | -100 | 23 | X | +2 300 | |
| I | 5 | / | 1 | -80 | 4 | +300 | 0 | -100 | 1 | X | -80 | |
| Rentiers. Renteniers | A | 9 | / | 10 | +11 | 7 | -30 | 4 | -43 | 6 | +50 | -33 |
| R | 2 | / | 0 | -100 | 2 | X | 1 | -50 | 0 | -100 | -100 | |
| I | 0 | / | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | |
| Stagiaires formation. Stagiairs in beroepsopleiding | A | 312 | / | 98 | -69 | 127 | +30 | 138 | +8,7 | 102 | -26 | -67,3 |
| R | 8 | / | 7 | -12,5 | 4 | -43 | 0 | -100 | 0 | 0 | -100 | |
| I | 4 | / | 10 | +150 | 2 | -80 | 1 | -50 | 0 | -100 | -100 | |
| Missionnaires. Missionarissen | A | 105 | / | 95 | -9,5 | 60 | -37 | 73 | +21,7 | 39 | -47 | -63 |
| R | 3 | / | 0 | -100 | 0 | 0 | 0 | 0 | 2 | X | -33 | |
| I | 2 | / | 0 | -100 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | -100 | |
| Bourses. Beurzen | 1 355 | / | 998 | -26 | 479 | -52 | 273 | -43 | 591 | +116,5 | -66,4 | |
| Adoptions. Adopties | 466 | / | 682 | +48,5 | 700 | +2,6 | 721 | +3 | 590 | -18 | +26,6 | |
| Droit de retour. Recht op terugkeer | A | 0 | / | 4 | X | 1 | -75 | 7 | +600 | 5 | -28,6 | X |
| R | 0 | / | 19 | X | 16 | -16 | 19 | +18,7 | 33 | +73,7 | X | |
| Chercheurs. Onderzoekers | A | 150 | / | 161 | +7 | 152 | -6 | 117 | -23 | 50 | -57,3 | -66,7 |
| R | 1 | / | 1 | 0 | 0 | -100 | 0 | 0 | 0 | 0 | -100 | |
| I | 4 | / | 12 | +200 | 0 | -100 | 1 | X | 0 | -100 | -100 | |
| Cohabitation. Samenwoning | A | / | / | / | / | 2 | / | 61 | +295 | 53 | -13,1 | +2 550 (2) |
| R | / | / | / | / | 1 | / | 9 | +800 | 11 | +22 | +1 000 (2) | |
| Autres. Anderen | A | / | / | / | / | 0 | / | 15 | X | 52 | +247 | X (2) |
| R | / | / | / | / | 0 | / | 29 | X | 66 | +127,6 | X (2) |
(1) Februari tot december 1999.
(2) Sinds 1977.
A = Akkoord
R = Geweigerd
I = Onontvankelijk
D = Verzoek tot herziening Artikel 64, 8º
Aan te stippen valt dat de Dienst Vreemdelingenzaken deze cijfers niet automatisch kan genereren. De statistieken die door de Dienst Vreemdelingenzaken in zijn jaarverslagen worden meegedeeld zijn een weergave van de dossiers behandeld per dienst.
Wat echter ontbreekt is een globaal inzicht in de evolutie van de legale migratie in ons land. Toch lijkt dit een elementair instrument voor het beleid en het is dan ook onbegrijpelijk dat deze gegevens niet automatisch ter beschikking kunnen worden gesteld.
Wat de asielprocedure betreft, heeft professor Poulain erop gewezen dat in de periode 1988 tot 1999, 180 000 asielaanvragen in ons land werken ingediend. Bovendien werd in 1999 de geplande bovengrens overschreden (35 778 aanvragen). Gedurende diezelfde periode werden ongeveer 12 000 aanvragen ingewilligd, waardoor de betrokkenen de status van vluchteling verwierven op grond van de toepassing van het Verdrag van Genève.
Talrijke dossiers worden op dit ogenblik nog onderzocht. Dit resultaat is dus onvolledig, hoewel het beneden de vaak naar voor geschoven 10 % ligt.
Grosso modo kan gesteld worden dat in 40 000 dossiers gewacht wordt op een beslissing van de Dienst Vreemdelingenzaken, van de Raad van State of van het Commissariaat-generaal voor de vluchtelingen en staatlozen. Onder die 40 000 aanvragers zijn er 13 000 die hun aanvraag uitdrukkelijk hebben ingetrokken. Men mag veronderstellen dat zij niet langer in België verbijven, zonder dat men daarvan echt zeker is.
In de periode 1988 tot 1999 werden in totaal 115 000 mensen definitief geweigerd nadat alle mogelijke rechtsmiddelen waren aangewend. De betrokkenen hebben een bevel tot het verlaten van het grondgebied ontvangen en zullen eventueel uitgewezen worden. Opgemerkt zij dat bovenop dit cijfer van 115 000 mensen, ook rekening gehouden moet worden met de van die mensen afhankelijke personen, dat wil zeggen de kinderen en de echtgenoot of echtgenote die nooit in de statistieken zijn opgenomen. Hoewel er geen precieze statistieken bestaan, mag men toch aannemen dat verschillende tienduizenden mensen tot die categorie behoren.
De 40 000 asielaanvragers die op een beslissing wachten, zouden gedeeltelijk in aanmerking kunnen komen voor de regularisatiemaatregel voor zover zij voldoen aan de voorwaarden daartoe. Concreet voldoen 6 000 mensen aan die criteria (of 8 000 indien men rekening houdt met de kinderen die deze personen vergezellen).
De vraag rijst dan wat men doet met de 32 000 anderen die nooit aan de regularisatiecriteria zullen voldoen. Hun asielaanvragen worden op de « klassieke » wijze behandeld, met andere woorden volgens de bestaande procedures. De achterstand bij de behandeling van die dossiers kan dus snel worden ingehaald.
1.3. Illegale immigratie in België
In zijn analyse van de clandestiniteit is professor Poulain in de eerste plaats uitgegaan van het aantal uitgeprocedeerde asielzoekers.
De 115 000 personen die een bevel tot het verlaten van het grondgebied hebben ontvangen, hebben daaraan in de meeste gevallen wellicht geen gevolg gegeven. Een groot aantal van die mensen bevindt zich nog steeds op Belgisch grondgebied. Ze zijn ingeschreven in een wachtregister. Daardoor is er een controlemogelijkheid.
Aangenomen mag worden dat grosso modo 70 000 tot 80 000 van die mensen nog steeds in België verblijven. 18 000 tot 22 000 mensen onder hen hebben drie jaar gewacht en 10 000 tot 12 000 vier jaar alvorens een afwijzend antwoord te ontvangen.
Houdt men rekening met die twee categorieën, dan zijn er minstens 20 000 personen en ten hoogste 30 000 die voldoen aan de regularisatievoorwaarden. Voegt men de personen die van hen afhankelijk zijn daaraan toe, dan bedraagt het aantal mogelijke regularisaties in totaal 40 000. Opgemerkt zij dat dit cijfer een raming is, maar wel vrij betrouwbaar aangezien men steunt op controleerbare dossiers. Dat betekent dat ten minste 40 000 mensen voor altijd in de clandestiniteit zullen blijven leven.
Daarenboven moet ook rekening gehouden worden met een groot aantal volstrekt onbekenden die eigenlijk de echte illegalen zijn die ondergedoken leven. Om hun aantal te ramen zijn er directe en indirecte middelen.
De directe methoden heten « Delphi », « sneeuwbal » en « regularisatie ».
De Delphi-methode bestaat erin dat men gewoon aan de verantwoordelijke politici, de NGO's, enz. een raming vraagt van het aantal illegalen die ondergedoken leven. Dit is een vrij empirische methode die in de jaren 80 tot gevolg had dat er gelijktijdig drie verschillende ramingen circuleerden.
Er werden 90 000 illegale ondergedokenen geteld; men is tot dat getal gekomen op basis van het aantal illegalen van een buurland en gelet op het bevolkingscijfer is dat aantal evenredig verminderd tot 10 %.
In Genève is een raming gemaakt met de hulp van het bevoegde ministerie; op grond daarvan zouden er 40 000 tot 80 000 ondergedoken illegalen zijn.
Recent nog bleek uit een raming die door de minister van Binnenlandse Zaken werd meegedeeld, dat er 50 000 tot 70 000 ondergedoken illegalen zouden zijn.
De « sneeuwbalmethode » heeft tot doel te berekenen hoeveel ondergedokenen er in een bepaalde gemeenschap leven, met het risico dat bepaalde mensen in meer dan één categorie worden meegeteld. Mensen die niet uit de Europese Unie komen, zoeken elkaar meestal op en die methode maakt het mogelijk ze op te sporen.
De regularisatiemethode stelt het resultaat vast van een regularisatieprocedure. Door extrapolering leidt die tot een raming van het totaal aantal ondergedoken illegalen op het Belgisch grondgebied. Om de regularisatieprocedure te doen slagen, moet men pogen in de huid te kruipen van een ondergedoken illegaal en zich afvragen welk belang de betrokkene erbij kan hebben als hij de illegaliteit verlaat en zich aanmeldt bij het gemeentebestuur.
Naast die directe methodes bestaan er ook indirecte. In de statistieken van de burgerlijke stand kan men het aantal geboorten en overlijdens opsporen van mensen die niet zijn opgenomen in het Rijksregister. Zo kan men ook ondergedoken illegalen opsporen wanneer zij in een ziekenhuis worden opgenomen, wanneer ze aankloppen bij het OCMW of wanneer ze onregelmatig werken, enz.
Telt men het maximumcijfer van bekende personen die voldoen aan de regularisatievoorwaarden, bij het geraamde cijfer van de ondergedoken vreemdelingen, dan bedraagt de som bij benadering 100 000 mensen.
De commissie stelt vast dat het belangrijk is een beter beeld te krijgen van de migratiebewegingen die zich in België voordoen.
De commissie beschouwt het als bijzonder relevant en zorgwekkend dat het probleem van de migratie, zoals het in de loop der jaren gegroeid is, tot op vandaag niet gekwantificeerd is. Noch over de verschillende legale manieren om het grondgebied te betreden, noch over de illegale migratie bestaat relevant cijfermateriaal.
De juiste politieke besluitvorming is enkel mogelijk wanneer men alle facetten van het migratiebeleid in cijfers kan omzetten en vooral indien men uit de analyse van de cijfers en de evolutie ervan nodig heeft voor het nemen van bepaalde maatregelen. De commissie meent dan ook dat die cijfers moeten gemaakt worden zodat zij, minstens een keer per jaar, in staat is om hierover te debatteren en het gevoerde beleid te evalueren.
Om die redenen vraagt ze met aandrang dat er een gegevensbank wordt aangelegd en jaarverslagen worden opgesteld.
Ze vermeldt dat het Centrum voor gelijkheid van kansen en voor racismebestrijding daartoe een project heeft ingediend in samenwerking met het Hoger Instituut voor de Arbeid (HIVA, KULeuven) en het Centre d'étude de gestion démographique pour les administrations publiques (GéDAP, UCL).
Dit project beoogt een vlottere toegang te bieden tot de statistische en juridische gegevens met betrekking tot de migraties door een gestructureerde verwerking in een gegevensbank die georganiseerd zou worden op grond van de doelstellingen van het jaarverslag.
In het project werd eveneens voorgesteld een jaarverslag op te maken met daarin precieze cijfergegevens en andere inhoudelijke gegevens over de migraties in België. Dit verslag zou het volgende bevatten :
een overzicht van de toestand van de internationale migraties in België tijdens het afgelopen jaar;
een duidelijk beeld van de conjuncturele ontwikkelingen op korte en middellange termijn;
verklarende hypothesen over deze ontwikkelingen.
Een dergelijk verslag zou voor de beleidskringen een referentiewerk vormen om hun optreden te onderbouwen en te sturen en zou tegelijkertijd gegevens voor informatie en analyse moeten bieden met het oog op de ondersteuning van het publieke debat over het beleid van regulering van de migratiestromen.
De commissie merkt op dat dit project goedgekeurd is door de interministeriële conferentie voor het migrantenbeleid maar dat het door gebrek aan financiering tot op heden geen uitvoering heeft kunnen krijgen.
Een dergelijke opvolging van de immigratieproblematiek moet ook een verdieping van de reflexie over migratie mogelijk maken waarbij dan kan worden rekening gehouden met zowel de demografische druk door dalende nataliteit in ons land en de gevolgen hiervan voor onze economie en welvaart, als met de demografische druk vanuit de ontwikkelingslanden die wordt veroorzaakt door de enorme welvaartskloof tussen de rijke en arme landen.
2. De opvang in België, de sociale hulpverlening
en de integratiemaatregelen
A. Inleiding
De opvang van vreemdelingen in België wordt op erg uiteenlopende wijze georganiseerd naar gelang van de categorie waartoe ze behoren : er zijn de burgers van de Europese Unie, de personen die voor internationale instellingen werken en de diplomaten, de personen die het land binnenkomen in het kader van de gezinshereniging, de wetenschappelijke onderzoekers aan de universiteiten, de studenten, de toeristen, de asielzoekers en degenen die het land zonder wettig verblijfsdocument binnenkomen.
De rechtmatigheid van hun aanwezigheid op het Belgische grondgebied hangt af van de vraag of ze al dan niet een wettig verblijfsdocument bezitten (verblijfskaart, machtiging tot vestiging, paspoort).
Deze stukken zijn vaak gebonden aan het bezit van andere documenten (arbeidsvergunning of beroepskaart) of zijn een voorwaarde om andere rechten te verkrijgen (visum, bestaansminimum of sociale hulpverlening).
De meeste van deze documenten zijn onzeker en het statuut van deze vreemdelingen kan veranderen wanneer er zich objectieve gebeurtenissen voordoen of wanneer bepaalde termijnen verstrijken.
Deze analyse blijft beperkt tot de domeinen die problemen doen rijzen in het kader van de studie die de commissie voor de Binnenlandse Zaken wijdt aan het regeringsbeleid inzake immigratie.
Afgaande op de verklaringen en de initiatieven van de nieuwe regering alsmede die van de opeenvolgende vroegere regeringen, kan men zeggen dat de aandacht en de bezorgdheid vooral uitgaan naar vormen van immigratie die gevaren meebrengen uit het oogpunt van de openbare orde en de kostprijs voor de maatschappij.
Het is dan ook logisch dat de onderwerpen die in deze studie aan bod komen, vooral betrekking hebben op de illegalen en op de kandidaat-politieke vluchtelingen of degenen die aanspraak maken op die hoedanigheid. Dat dit aandachtsgebied gekozen wordt, is begrijpelijk, temeer omdat de mensen die tot deze categorieën behoren, aan de controle van de overheid dreigen te ontsnappen en daardoor een nog groter potentieel gevaar kunnen vormen voor de wettelijke normen (zwartwerk, criminaliteit) of het maatschappelijk weefsel (haarden van armoede).
Naargelang de vreemdelingen al dan niet over bestaansmiddelen beschikken (of het gaat om een persoonlijk bezit, een inkomen uit arbeid of uit de sociale zekerheid), worden ze door de overheid anders benaderd. Het gebrek aan bestaansmiddelen zal gevolgen hebben, gaande van een gewoon illegaal verblijf op het grondgebied tot de tenlasteneming door het OCMW.
Gewoon illegaal op het grondgebied verblijven (dat een misdrijf blijft) wordt niet systematisch vervolgd. De Dienst Vreemdelingenzaken geeft een bevel af om het grondgebied te verlaten en laat deze mensen gewoonlijk in vrijheid. Ze leven meestal van zwartwerk, solidariteit in de familie of de gemeenschap, liefdadigheid of, bij gebreke daaraan, van de kleine of grote misdadigheid.
B. De opvang van illegalen of van de mensen die hier leven in afwachting van een statuut
1. De INAD's
Wat de opvang van personen zonder de nodige verblijfsdocumenten betreft, vormt de categorie van degenen die in de luchthaven worden weerhouden, een specifiek probleem. Ze worden « ontoelaatbaar » (INAD) verklaard. Aangezien hun aanwezigheid daar gelijkgesteld wordt met een verblijf in « neutraal » gebied, worden ze geacht nooit het Belgische grondgebied binnengekomen te zijn.
Ze zijn illegaal en worden op de luchthaven ondergebracht in afwachting van een terugwijzing op een volgende retourvlucht.
Deze terugkeeroperaties worden verricht overeenkomstig de internationale verdragen inzake luchtverkeer (Verdrag van Chicago van 7 december 1944 goedgekeurd bij de wet van 30 april 1949; Verdrag van Tokyo). Ze vertegenwoordigen ongeveer de helft van de verwijderingen.
De Federale Staat en de publiekrechtelijke naamloze vennootschap Belgian International Airport Company (BIAC) leveren een bijdrage tot deze taak, die voornamelijk bij de luchtvaartmaatschappijen berust. Als (zeer tijdelijk) verblijfsdocument wordt hun een document « bijlage 11 » afgegeven (zie Senaatsverslag, nr. 1-768/1, blz. 224).
Er bestaat een ernstig probleem in verband met de opsluiting in dit centrum, namelijk de opsluiting van minderjarigen (zie punt II.5 van dit verslag).
De commissie is ter plaatse geweest op 24 november 1999.
2. De asielaanvragers
2.1. Terugblik Inleiding
De commssie heeft zich niet alleen gebogen over de te volgen procedure maar ook over de bestaande toestand en over de door de regering geplande wijzigingen in verband met de opvang van de asielzoekers (ook kandidaat-politieke vluchtelingen genoemd).
Onder asielzoeker wordt verstaan iedere vreemdeling die bescherming door de Belgische Staat vraagt met toepassing van de internationale asielverdragen die door België gesloten zijn.
Die bescherming wordt voorlopig geboden aan iedere aanvrager tot op de dag waarop een eindbeslissing is genomen over zijn zaak.
Naar gelang van de periode wordt in de wet en in de rechtspraak een andere definitie gehanteerd van het begrip « eindbeslissing » (beslissing, naar gelang van het geval, door de Dienst Vreemdelingenzaken, het Commissariaat-generaal voor de vluchtelingen en staatlozen, de Vaste Beroepscommissie voor vluchtelingen of de Raad van State). Het hangt ervan af welke bescherming het individu in die periode wordt geboden inzake zijn procedure en zijn opvang.
2.2. De open centra
De opvang en huisvesting van asielzoekers was oorspronkelijk een taak van de OCMW's ingevolge de organieke wet op de OCMW's van 8 juli 1976. Sinds de invoegetreding van artikel 57ter van de OCMW-wet (wet van 30 december 1992) nam de Federale Staat de kosten voor opvang en huisvesting van alle asielaanvragers voor 100 % ten laste (zie de uiteenzetting van de heer J. Vande Lanotte, in zijn hoedanigheid van vice-eerste minister en minister van Begroting, Maatschappelijke Integratie en Sociale Economie, hoorzitting van 13 oktober 1999).
Het verblijf gedurende de periode gaande vanaf de aankomst tot de beslissing van ontvankelijkverklaring van de asielaanvraag, gebeurde doorgaans in een open centrum, georganiseerd of gesubsidieerd door de Staat. Sinds kort moedigt de omzendbrief van 23 december 1999 van minister Vande Lanotte de OCMW's aan om zelf centra te organiseren, daar deze van de Staat en het Rode Kruis niet meer volstaan om de nieuwe kandidaat-politieke vluchtelingen onder te brengen.
De regelmatigheid van dit soort verblijf wordt bekrachtigd via het « model 26 ».
De vluchtelingen verblijven in « open centra », waarvan de exploitatie in handen is gegeven van het Rode Kruis dat voor zijn dienstverlening 1 100 frank per dag ontvangt voor elke persoon die een bed bezet.
Het gaat om middelgrote centra. Het Rode Kruis gaat ervan uit dat de centra tegen die prijs rendabel zijn vanaf 300 bedden (zie verklaring van de heer Emonts, OCMW-voorzitter, hoorzitting van 27 oktober 1999).
2.3. De onontvankelijke aanvragen
De asielzoekers worden als illegalen beschouwd en ontvangen een bevel tot het verlaten van het grondgebied zodra hun aanvraag onontvankelijk is verklaard, waarbij die beslissing eventueel wordt opgeschort zolang de procedure tot nietigverklaring voor de Raad van State loopt.
Naar gelang van het geval worden de vluchtelingen in vrijheid gesteld of opgesloten in een gesloten centrum (Brugge, Merksplas, Vottem of het centrum 127bis) en komen zij in aanmerking voor uitzetting.
2.4. De personen die een asielaanvraag hebben ingediend
Zodra de aanvraag ontvankelijk is verklaard, wordt de vreemdeling naar een gemeente gestuurd om zich in te schrijven in het vreemdelingenregister.
Die aanwijzing van de gemeente geschiedt krachtens het « spreidingsplan », dat zijn wettelijke grondslag vindt in artikel 54 van de vreemdelingenwet, dat stelt dat « de minister of diens gemachtigde een verplichte plaats van inschrijving voor de vreemdeling kan bepalen (...) » (artikel 54 van de wet van 15 december 1980, aldus gewijzigd door de wet van 24 mei 1994).
Vóór de indiening van die wet bij het Parlement had de minister bij het opstellen van het wetsontwerp die inschrijvingsverplichting van de asielzoekers willen koppelen aan de verplichting om werkelijk te verblijven in de gemeente waarvoor zij zouden worden aangewezen, doch de Raad van State heeft gemeend dat een dergelijke bepaling in strijd was met de Grondwet (zie Stuk Senaat, 1993-1994, nr. 1015-2, blz. 3). Die verplichte woonplaats zou immers in strijd geweest zijn met het recht op bewegingsvrijheid dat door de Grondwet wordt beschermd.
Met het spreidingsplan wilde de minister :
een billijke spreiding van de financiële lasten als gevolg van de aanwezigheid van behoeftige kandidaat-vluchtelingen over de verschillende gemeenten van het Rijk;
voorkomen dat vreemdelingen van dezelfde nationaliteit in de grote steden gaan samenwonen en daar als het ware « getto's » vormen.
Ten slotte werd enkel de financiële spreiding verwezenlijkt.
In de loop der jaren is gebleken dat dit systeem hoe langer hoe meer werd uitgehold, aangezien de behoeftige vreemdelingen (die het grootste deel van de asielzoekers uitmaken) steeds meer naar de grote centra verhuisden.
Na die eerste beweging kwam er een tweede proces op gang dat zijn oorsprong vindt in de mensenhandelcircuits, die de financiële hulp aan de asielzoekers, verleend op dezelfde basis als het bestaansminimum aan de Belgen, inpikte.
Daarom is men beginnen te zoeken naar alternatieven voor de financiële hulp.
Er werd een lange weg afgelegd vooraleer men tot een beperking kwam van de hulp aan de vreemdelingen (zie verslag Stuk Senaat, nr. 1-768/1, blz. 326 e.v.). De hulp werd tenslotte afgeschaft voor de uitgeprocedeerde asielzoekers door de goedkeuring van de wet van 15 juli 1996, die op dat punt de organieke wet van 8 juli 1976 betreffende de openbare centra voor maatschappelijk welzijn wijzigde. De enige overblijvende vorm van hulpverlening was de dringende medische hulpverlening.
In haar regeringsverklaring kondigt de huidige regering haar voornemen aan om nog verder te gaan, waarbij zij de hulp aan asielzoekers wil beperken tot hulp in natura ter vervanging van de financiële hulp tegen het bestaansminimumtarief.
De vice-eerste minister en minister van Begroting en Maatschappelijke Integratie, de heer Vande Lanotte, heeft dit tijdens de hoorzitting van 13 oktober 1999 bevestigd waarin hij de nieuwe wet aankondigde die er intussen is gekomen (wet van 24 december 1999 houdende sociale en diverse bepalingen, hoofdstuk VII).
Als verantwoording voor die omvorming van de hulpverlening in speciën in een hulp in natura heeft de vice-eerste minister erop gewezen dat mensenhandelaars de kandidaat-vluchtelingen onder druk zetten om de van het OCMW ontvangen bedragen aan hen af te geven. De vice-eerste minister is de mening toegedaan dat de aangekondigde maatregel het enige middel is om de trafikanten te bestrijden en het beruchte « aanzuigeffect » te voorkomen.
Hij meent ook dat de OCMW's in staat moeten zijn een dergelijke hulpverlening te organiseren en waarschuwt hen nu al dat er sancties zullen volgen tegen gemeenten die onvoldoende medewerking verlenen. Hij geeft toe dat er een gemengde vorm van hulpverlening mogelijk is, al was het maar in de vorm van zakgeld.
De vertegenwoordigers van de OCMW's hebben zich uitgesproken tegen het verlenen van bijstand volledig in natura (zie hoorzitting van mevrouw Keuleers, voorzitster van het OCMW-Mechelen, en van de heer Emonts, voorzitter van het OCMW-Luik en voorzitter van de « Section CPAS » van de Union des villes et des communes wallonnes (UVCW) van 27 oktober 1999).
De OCMW's willen zelfstandig kunnen blijven beoordelen welke vorm van bijstand moet worden verleend.
Ze vrezen in de eerste plaats dat de kleinere centra niet voldoende middelen zullen hebben om een zware en vaste infrastructuur op te zetten (24 uur op 24 open). In sommige gemeenten zijn zelfs geen gebouwen beschikbaar en bovendien is het een illusie te denken dat dat op korte termijn met andere middelen kan worden verholpen. De enige oplossing is nieuwe gebouwen op te trekken, wat een werk van lange duur is.
De heer Beke, burgemeester van Gent (hoorzitting van 20 oktober 1999), heeft in dat verband een frappant voorbeeld aangehaald. Hij heeft een leegstaande school opnieuw moeten openen om de stroom van zigeuners en andere nieuwe kandidaat-vluchtelingen op te vangen. Het Rode Kruis heeft de leiding op zich genomen met de hulp van vrijwilligers. Na enkele weken was de hygiënische situatie zo ellendig dat de burgemeester het gebouw heeft moeten laten ontruimen.
Bepaalde OCMW's beschikken ook niet over keukens.
De vice-eerste minister is het ermee eens dat in bepaalde gevallen hulp kan worden verleend in cash. Zakgeld (150 frank per dag) is sowieso toegestaan. Hij zal zich vooral verlaten op de goede trouw van de OCMW's om uit te maken of sancties nodig zijn.
De OCMW's willen ook meer subsidies voor deze taken. In elk geval moet de hulp in natura aan kandidaat-vluchtelingen 100 % gesubsidieerd worden, zoals momenteel het geval is voor de hulp aan personen die leven van het bestaansminimum. De subsidie van de Staat aan de opvangcentra moet worden berekend per beschikbaar bed en niet per bezet bed.
Bepaalde grote OCMW's kunnen het aan om de bijstand volledig in natura te verlenen, maar willen dat alleen de eerste maanden doen. Daarna moet immers het integratieproces beginnen en moet de kandidaat-vluchteling leren zelfstandig te leven. Een mogelijke oplossing zou zijn dat de kandidaat-vluchtelingen sociale woningen delen, maar dat zou onbillijk zijn tegenover de Belgen die vaak al jaren op de wachtlijst staan. Mevrouw Keuleers, OCMW-voorzitster van Mechelen, verheugt zich over de beslissing van de Vlaamse Huisvestingsmaatschappij om van de reglementen af te wijken teneinde vreemdelingen in afwachting van een beslissing onderdak te kunnen bieden.
3. Uitgeprocedeerden
Uitgeprocedeerde asielzoekers zijn verondersteld het land te verlaten.
Sinds de wijziging van de wet op de OCMW's bij de wet van 15 juli 1996, blijft de bijstand die het OCMW aan deze categorie van mensen verleent, beperkt tot dringende medische hulp. De overgang van het regime van « volledige » bijstand, verbonden aan de status van kandidaat-vluchteling, naar dat van uitgeprocedeerde, gebeurt pas na een bepaalde periode (hetzij na de inwerkingtreding van het bevel om het grondgebied te verlaten, hetzij wanneer dat niet uitvoerbaar is nadat de toestand in het land van herkomst zodanig is veranderd dat de terugkeer mogelijk wordt).
In zijn arrest nr. 43/98 van 22 april 1998 heeft het Arbitragehof geoordeeld dat de verplichtingen van de OCMW's tegenover de uitgeprocedeerde kandidaat-vluchtelingen pas ophouden te bestaan wanneer de beroepsmogelijkheden bij de Raad van State uitgeput zijn.
De OCMW's, ziekenhuizen en zorgverleners zijn op de hoogte gebracht van de gevolgen van deze beslissing door een omzendbrief van de staatssecretaris voor Maatschappelijke Integratie van 9 december 1998.
Als de minister oordeelt dat de terugkeer onmogelijk is of de Commissaris-generaal voor de vluchtelingen en de staatlozen in zijn negatieve beslissing een niet-terugleidingsclausule opneemt, wordt de verwijdering in principe opgeschort zonder dat de status van de uitgeprocedeerde verandert, zodat hij nog altijd kan worden uitgezet.
Anders dan voor de « gewone » uitgeprocedeerden, geldt voor deze uitgeprocedeerden een uitzonderlijke verlenging van de termijn van het bevel om het grondgebied te verlaten, eerst van drie maanden en vervolgens van een jaar.
Zo kunnen ze volledige sociale bijstand blijven genieten.
Na deze twee verlengingen kan de betrokkene een machtiging tot voorlopig verblijf worden verleend, wat zijn recht op sociale bijstand bekrachtigt (zie verklaring van minister Vande Lanotte, in Verslag, Stuk Senaat, nr. 1-768/1, blz. 253). Dit is een bestuurlijke gewoonte, die in de ministeriële omzendbrief van 14 november 1997 een formele basis heeft gekregen.
Als de termijnen niet worden verlengd, kunnen deze personen net als de « gewone » uitgeprocedeerden opnieuw worden uitgezet.
De beslissing om hen uit te zetten wordt eenzijdig genomen door de minister of zijn vertegenwoordiger. De commissie kan in deze beslissingen geen op duidelijke criteria gebaseerd systeem ontwaren. Het lijkt er sterk op dat de keuze op louter toevalligheden berust. De uitgeprocedeerde wordt dan onder dwang naar een gesloten centrum en bij voorkeur naar het centrum 127bis gezonden als er een vlucht op komst is. Hij wordt er vastgehouden voor maximum vijf maanden, behalve wanneer deze termijn verlengd wordt omdat uitzetting door zijn toedoen mislukt (bijvoorbeeld door zijn verzet).
4. Tijdelijke status
België kent geen « B-status », dat wil zeggen een specifieke, wettelijke status ter bescherming van personen die hun land verlaten, niet omdat ze vrezen voor hun leven daar ze behoren tot een van de categorieën opgesomd in het Verdrag van Genève, maar vanwege de zorgwekkende gebeurtenissen in hun land.
België heeft nochtans in dergelijke situaties vaak uitzonderlijke maatregelen genomen. Dat was bijvoorbeeld het geval tijdens de gebeurtenissen in Hongarije in 1956, bij de vestiging van de dictatuur van Pinochet in Chili, en recentelijk ook nog tijdens de onrusten in Bosnië-Herzegovina en in Kosovo.
Bij gebrek aan een dergelijk statuut past België het zogenaamde « tijdelijke statuut » toe, dat gebaseerd is op een bestuurlijke gewoonte veeleer dan op een wet (zie ministeriële omzendbrief van 19 april 1999 met betrekking tot Kosovo).
België is bereid zo'n « B-status » in te voeren als dat gebeurt in overleg met de andere landen van de Europese Unie, wat op zich laat wachten (zie de situatie in Kosovo). België heeft een belangrijke stap in die richting gezet, aangezien het tijdens het conflict in Kosovo bereid was om tijdelijk 20 000 Kosovaren op te vangen terwijl andere grote landen een naar verhouding minder grote inspanning hebben verricht.
Ook de duur van dit tijdelijk statuut is een probleem.
Tot nog toe heeft de Belgische regering zélf de begin- en einddata bepaald van de periode waarin tijdelijke bescherming werd verleend aan de inwoners van een bepaald land.
Ook wat dat betreft ware een eenvormige Europese oplossing beter geweest, maar kwam die er niet, althans niet voor het bepalen van de datum van afsluiting van de opvangoperatie.
De verblijfstitel die deze vluchtelingen krijgen is een ad hoc-document (zie bijlage A bij de ministeriële omzendbrief van 19 april 1999, in de bijlagen bij het Verslag van de Senaat, nr. 1-768/4, blz. 69).
Deze staat gelijk met een machtiging tot verblijf van zes maanden. De ontheemde personen worden ingeschreven in het vreemdelingenregister, met de vermelding « tijdelijke duur ontheemden ».
Deze inschrijving verleent hun het recht op OCMW-hulp en op een arbeidskaart, die evenwel apart moet worden aangevraagd bij de gewesten. Het gaat om een voorlopige arbeidsvergunning, die vervalt als de vluchteling niet meer over een verblijfstitel beschikt.
Het OCMW krijgt die steun geheel of gedeeltelijk terug van de Federale Staat ingevolge artikelen 4 en 5 van de wet van 2 april 1965 op de tenlasteneming van steun van OCMW's.
Eens de termijn verstreken, vastgesteld voor de opvangoperatie, worden de personen, die in België blijven, illegaal, tenzij ze tijdig een andere verblijfstitel hebben verworpen, bijvoorbeeld door een statuut van politiek vluchteling aan te vragen.
Van de 20 000 Kosovaren die naar België zijn gekomen, zijn de meesten daarvan intussen duidelijk van plan om naar hun land terug te keren en het herop te bouwen.
Ze worden hierbij geholpen door de Internationale Organisatie voor de migraties (IOM) die op vraag van de Kosovaren al drie vluchten organiseerde met een gecharterd vliegtuig. Aan te stippen valt dat het IOM zelf de Kosovaren de raad gaf om niet voor de winter naar huis terug te keren.
De terugkeer onder het statuut van tijdelijke bescherming heeft alleszins een financieel voordeel voor de betrokkenen : ze krijgen via deze weg een « premie » van 100 000 frank a rato van 60 % bij het vertrek en 40 % ter plaatse, op voorlegging van stavingsstukken in verband met de herinstallatiekosten.
Zoniet zouden ze slechts 16 000 frank krijgen van de Belgische Staat, zoals alle andere personen die vrijwillig terugkeren.
5. De personen die een verblijfstitel verkregen
5.1. Inleiding
De klassieke regularisatie is in beginsel een voorrecht van de minister : hij kan soeverein besluiten of hij het recht van verblijf toekent.
Minister van Binnenlandse Zaken Vande Lanotte heeft de pretoriaanse jurisprudentie die zich de voorbije jaren had ontwikkeld enigszins gestructureerd door in de ministeriële circulaire van 15 december 1998 aan bepaalde categorieën van vreemdelingen een voordeel toe te kennen. Deze circulaire is opgeheven door de circulaire van 7 oktober 1999, die op haar beurt gebaseerd was op het koninklijk besluit van 6 oktober 1999. Hoewel dat koninklijk besluit geschorst is door een arrest van de Raad van State, blijft artikel 9, § 3, van de wet van 15 december 1980 nog steeds geldig. Wat dit betekent voor de circulaire van 9 oktober 1999 is minder duidelijk, maar men kan veronderstellen dat de bepaling die de opheffing van de vorige circulaire inhoudt, nog altijd van kracht is.
Een aanvraag die ingediend is op basis van artikel 9, § 3, geeft geen recht op een verblijfstitel of op sociale bijstand, maar wel op dringende medische hulp indien de aanvrager tevens afgewezen asielzoeker is.
Er is in de Kamer van volksvertegenwoordigers een wetsontwerp ingediend betreffende de regularisatie van het verblijf van bepaalde categorieën van vreemdelingen verblijvend op het grondgebied van het Rijk, dat na de aanneming aan de Senaat is overgezonden onder het nr. 2-202/1. De tekst is na definitief te zijn aangenomen door beide Kamers, op 10 januari 2000 gepubliceerd terwijl zijn oorspronkelijke publicatie gepland was voor 5 januari 2000 (zie de verklaringen van de minister in het verslag, Stuk Senaat, nr. 2-202/3, blz. 31, en het beknopt verslag van 15 december 1999, Stuk Senaat, nr. 2-17, blz. 13).
De publicatie van die wet doet de termijn van drie weken ingaan waarover de illegaal op ons grondgebied verblijvende vreemdelingen beschikken om een regularisatieaanvraag in te dienen. Het indienen van de aanvraag geeft geen recht op verblijf en houdt dus geen enkel voordeel in op het vlak van de maatschappelijke bijstand (zie verslag, Stuk Senaat, nr. 2-202/3, blz. 36).
Pas wanneer er een definitieve beslissing in hun voordeel wordt uitgesproken, krijgen zij het recht op verblijf.
5.2. Krachtens artikel 9, derde lid, van de wet van 15 december 1980
Zoals hierboven reeds gezegd stelt artikel 9, derde lid, van de vreemdelingenwet de minister altijd in staat aan een vreemdeling die zich reeds hier bevindt zonder geldige papieren of met papieren die de geldigheidsdatum bijna overschrijden (bijvoorbeeld een visum dat verstrijkt), toestemming te geven om op het Belgisch grondgebied te verblijven.
De aanvraag kan in dit verband uitzonderlijk op Belgisch grondgebied gebeuren, zodat de vreemdeling niet onnodig naar zijn land dient terug te keren om daar bij het Belgische consulaat de nodige documenten te halen.
Artikel 9, derde lid, bepaalt in feite enkel de omstandigheden waarin de aanvraag tot regularisatie kan worden ingediend. De gewone regularisatie is niet bedoeld als een recht voor de vreemdeling, maar als een mogelijkheid voor de minister om uitzonderlijke gevallen te regulariseren.
De vreemdeling die op deze manier geregulariseerd is, verblijft dan officieel in België en krijgt dus toegang tot maatschappelijke bijstand, net als iedereen die documenten verkrijgt om in België te mogen verblijven.
Zijn statuut verschilt in niets van dat van een « legale » vreemdeling. Het feit dat iemand « geregulariseerd » is houdt in dat hij een verblijfsvergunning krijgt van minstens een jaar.
Het koninklijk besluit van 15 februari 2000, Belgisch Staatsblad van 26 februari 2000, bevat echter een bijzonder geval : naar het voorbeeld van de geregulariseerden krachtens de wet van 22 december 1999 kan hij een vrijstelling van arbeidsvergunning genieten, ook al mag hij hier slechts één jaar verblijven.
Aangezien de circulaire van 15 december 1998 van minister Vande Lanotte opgeheven is door de circulaire van 6 oktober 1999 van minister Duquesne, is er momenteel geen enkele bepaling die deze kwestie regelt, wat de minister alle ruimte tot handelen laat.
5.3. Krachtens de nieuwe wet van 22 december 1999
De nieuwe wet (Stuk Senaat, nr. 2-202/8, en Belgisch Staatsblad van 10 januari 2000, blz. 578 en volgende) voert de regularisatie in van bepaalde categorieën van vreemdelingen die illegaal in het land verblijven en heeft tot gevolg dat die mensen hier legaal kunnen verblijven.
Volgens de aanvankelijke verklaring van de minister in de commissie zou het gegaan hebben om een verblijfsvergunning van korte duur (1 jaar) die viermaal verlengd kon worden en na die 5 jaar zou hebben geleid tot een vestigingsvergunning van onbeperkte duur, zoals dit al tientallen jaren gebruikelijk is in de administratie. De minister heeft in de memorie van toelichting bij het wetsontwerp intussen wet geworden verklaard dat een dergelijke regularisatie vanzelf een vestigingsvergunning zou meebrengen.
Vanaf het moment van hun « regularisatie » zijn die mensen niet meer « illegaal » en hebben zij recht op alle vormen van maatschappelijke bijstand in de breedste zin van het woord (met inbegrip van de gewaarborgde kinderbijslag).
Zij hebben het recht te werken krachtens de bepalingen van het nieuwe koninklijk besluit van 15 februari 2000, dat die categorie van vreemdelingen van elke vorm van arbeidsvergunning vrijstelt (A, B of C).
3. De bijzondere regularisatieoperatie als gevolg
van de wet van 22 december 1999
A. Inleiding
De tekst van het regeerakkoord van de huidige regering-Verhofstadt I bepaalt het volgende :
« Wat de in ons land verblijvende illegalen betreft zal een onafhankelijke instantie, met een procedure die de rechten van de verdediging eerbiedigt en die voldoende bestaft is, zich geval per geval uitspreken over een mogelijke regularisatie en dit op basis van voorafgaandelijk geformuleerde strikte criteria waarbij de aanvraag binnen een korte periode na de inwerkingtreding moet werden ingediend. Overeenkomstig deze criteria zullen in aanmerking komen :
(1) uitgeprocedeerde asielzoekers die binnen een termijn van vier jaar geen uitvoerbare beslissing hebben ontvangen (drie jaar voor families met schoolgaande kinderen) en geen gevaar betekenen voor de openbare orde of manifeste fraude bij het indienen van de aanvraag of in de asielprocedure hebben gepleegd,
(2) de personen die om redenen onafhankelijk van hun wil onmogelijk kunnen terugkeren,
(3) ernstig zieke personen,
(4) personen die welbepaalde problematische humanitaire omstandigheden kunnen doen gelden en die hier duurzame sociale contacten hebben ontwikkeld. »
Volgens de nota inzake algemene beleidslijnen voor een globaal immigratiebeleid, goedgekeurd door de Ministerraad van 1 oktober 1999, zouden zich 50 000 tot 75 000 illegalen op ons grondgebied bevinden. Dit cijfer is gebaseerd op een studie van de Franse Senaat die, in samenwerking met het Internationaal Arbeidsbureau, het aantal illegalen in Frankrijk heeft becijferd.
De nota kondigde de uitvaardiging van een koninklijk besluit met beperkte uitwerking aan, waarin de regularisatiecriteria worden vastgelegd.
Daarbuiten zullen alleen sommige specifieke gevallen nog een regularisatie kunnen genieten, en dit om te vermijden dat artikel 9, derde lid, van de wet van 15 december 1980 verder wordt uitgehold. Het koninklijk besluit laat de bevoegdheid waarover de minister van Binnenlandse Zaken beschikt op basis van artikel 9, derde lid, om de toestand te regulariseren van personen die geen aanvraag hebben gedaan op basis van dit koninklijk besluit, onverkort.
Het koninklijk besluit dat is opgesteld op basis van deze nota, voert op geen enkele wijze een onvoorwaardelijk en automatisch recht op regularisatie in. Het maakt het voor sommige personen die zich in een onregelmatige situatie bevinden, mogelijk om te vragen dat hun situatie geregulariseerd zou worden, onder bepaalde voorwaarden en binnen een precieze termijn (Nota inzake algemene beleidslijnen voor een globaal immigratiebeleid, punt III.2).
In de tweede editie van het Belgisch Staatsblad van 7 oktober 1999 werd het koninklijk besluit van 6 oktober 1999 « tot bepaling van de criteria die rechtvaardigen dat er een aanvraag tot regularisatie van verblijf ingediend wordt zonder dat men het bewijs moet leveren van de buitengewone omstandigheden bedoeld in artikel 9, derde lid, van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen » gepubliceerd. Een omzendbrief aan de burgemeesters van 7 oktober 1999, bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad van 8 oktober 1999, lichtte de inhoud van dit koninklijk besluit toe.
De tenuitvoerlegging van het koninklijk besluit van 6 oktober 1999 werd door de Raad van State geschorst in het arrest nr. 82.791 van 8 oktober 1999. Dit arrest werd bij uittreksel bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad van 12 oktober 1999. Als gevolg hiervan richtte de minister van Binnenlandse Zaken bij hoogdringendheid een omzendbrief aan de burgemeesters, waarin hij meedeelde dat, als gevolg van de schorsing van de tenuitvoerlegging van het koninklijk besluit van 6 oktober 1999, ook de omzendbrief van 7 oktober 1999 was geschorst, en dat de regularisatieaanvragen die vanaf maandag 11 oktober 1999 bij de burgemeesters werden ingediend op basis van artikel 9, lid 3, onder de toepassing blijven van de omzendbrief van 15 december 1998 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen en de regularisatie van bijzondere situaties.
De minister van Binnenlandse Zaken diende op 8 november 1999 bij de Kamer van volksvertegenwoordigers een wetsontwerp in « betreffende de regularisatie van het verblijf van bepaalde categorieën van vreemdelingen verblijvend op het grondgebied van het Rijk » (Stuk Kamer, 1999-2000, nr. 50-234/001), waarvan de spoedbehandeling door de regering werd gevraagd overeenkomstig artikel 80 van de Grondwet. Dit ontwerp werd, na verbetering in commissie, op 25 november 1999 door de plenaire vergadering van de Kamer van volksvertegenwoordigers aangenomen en overgezonden aan de Senaat (Stuk Kamer, 1999-2000, nr. 50-234/008), die het evoceerde en, na verbetering in de plenaire vergadering, op 16 december 1999 de beslissing nam om niet te amenderen (Stuk Senaat, 1999-2000, nr. 2-202/9).
De wet van 22 december 1999 betreffende de regularisatie van het verblijf van bepaalde categorieën van vreemdelingen verblijvend op het grondgebied van het Rijk werd, samen met het koninklijk besluit van 5 januari 2000 tot uitvoering van deze wet, gepubliceerd in het Belgisch Staatsblad van 10 januari 2000 en trad, overeenkomstig artikel 17, op diezelfde datum in werking.
De termijn van drie weken om de aanvraag tot regularisatie in te dienen, bedoeld in artikel 4 van de wet van 22 december 1999, liep derhalve van 10 januari 2000 tot en met 30 januari 2000.
B. Algemene appreciatie van de regularisatie
Uit de besprekingen die in de schoot van de commissie voor Binnenlandse Zaken en Administratieve Aangelegenheden werden gevoerd, is gebleken dat een grote meerderheid zeer positief staat ten opzichte van de regularisatie. Sommige leden hebben een éénmalige en grootschalige operatie afgewezen, maar hebben een structurele oplossing bepleit voor een permanente regularisatie onder strenge en duidelijke voorwaarden. Eén lid van de commissie was tenslotte radicaal tegen de regularisatie gekant.
Tijdens de hoorzitting voor de commissie op 6 oktober 1999 heeft het Centrum voor gelijkheid van kansen en voor racismebestrijding blijk gegeven van zijn tevredenheid over de vooruitgang die op dit vlak geboekt is. De teksten van de regering sluiten in grote lijnen aan bij de voorstellen en suggesties die het centrum vroeger gedaan heeft op hoorzittingen over de evaluatie van de huidige wet, die in 1997 plaatsgevonden hebben.
Niettemin werden, zowel door de leden van de commissie als door de gehoorde personen, tal van punctuele vragen gesteld.
C. Punctuele vragen bij de regularisatie van illegale vreemdelingen
1. Voorwaarden voor de regularisatie
De minister van Buitenlandse Zaken heeft opgemerkt dat het onmogelijk en onrechtvaardig is personen te verwijderen die sinds lang op ons grondgebied verblijven, wanneer de Staat niet bekwaam is geweest zich binnen een redelijke termijn over hun asielaanvraag uit te spreken. De regering zal de situatie van deze personen in het kader van een eenmalige operatie regulariseren op basis van individuele dossiers, dat wil zeggen deze personen zullen worden gemachtigd tot een vast verblijf op het grondgebied van het Rijk. Er zijn aanzienlijke voorzorgsmaatregelen genomen.
Het eerste criterium maakt het mogelijk personen te regulariseren die de erkenning als vluchteling aangevraagd hebben zonder dat ze binnen een termijn van vier jaar (drie jaar voor gezinnen met schoolgaande kinderen) een uitvoerbare beslissing ontvangen hebben. Volgens het vierde criterium moet men zich sinds vijf of zes jaar op het Belgische grondgebied bevinden en humanitaire omstandigheden alsmede duurzame sociale banden in het land aanvoeren. Uit het oogpunt van de vreemdelingen is de operatie billijk en noodzakelijk omdat er zich een toestand zou ontwikkelen die indruist tegen de regels van de openbare orde indien men niets deed. Men moet dus snel en degelijk tewerkgaan (hoorzitting met de heer Duquesne, minister van Binnenlandse Zaken, 13 oktober 1999).
Verschillende leden hebben erop aangedrongen dat de criteria op een meer precieze manier zouden worden vastgelegd in de wet zélf. De minister is van oordeel dat een zekere appreciatiebevoegdheid moet worden gelaten aan de Commissie voor de regularisaties, die over de aanvraag moet oordelen.
Op vraag van een lid, heeft de heer Smet, hoofd van de task force van de regering inzake het immigratiebeleid, bevestigd dat de criteria voor regularisatie met de nodige soepelheid zullen worden toegepast. De aanvrager geniet dus van het voordeel van de twijfel. Niettemin zullen personen, die manifest niet in aanmerking komen voor regularisatie, worden geweerd. Belangrijk is te noteren dat, voor de interpretatie van de notie « misdrijf van gemeen recht », de veroordeling door een rechtbank een onontbeerlijk element is. Een louter proces-verbaal volstaat derhalve niet. Ook de zwaarwichtigheid van het misdrijf speelt een rol.
Voor nadere toelichting over de vier regularisatiecriteria wordt verwezen naar de inleidende uiteenzetting van de minister van Binnenlandse Zaken en naar de antwoorden die deze gegeven heeft op vragen van de commissieleden bij de bespreking van het wetsontwerp betreffende de regularisatie van het verblijf van bepaalde categorieën van vreemdelingen verblijvend op het grondgebied van het Rijk (Stuk Senaat, 1999-2000, nr. 2-202/3).
2. Termijnen
Overeenkomstig artikel 4 van de wet van 22 december 1999 moet de aanvraag tot regularisatie worden ingediend bij de burgemeester van de plaats waar de aanvrager verblijft binnen een termijn van drie weken, te rekenen van de inwerkingtreding van de wet (op 10 januari 2000).
De burgemeester kan, binnen een maand volgend op de ontvangst van de aanvraag, een sociaal verslag overzenden dat alle met betrekking tot deze aanvraag nuttige elementen omvat waarvan hij kennis heeft (artikel 8, eerste lid, van de wet van 22 december 1999).
Wanneer de aanvrager niet alle vereiste stukken heeft neergelegd, beschikt hij over een termijn van een maand, te rekenen van het indienen van hun aanvraag, om het dossier te vervolledigen (artikel 8, tweede lid, van de wet van 22 december 1999).
Volgens verschillende leden van de commissie zijn deze termijnen zowel de termijn van drie weken voor de indiening van de aanvraag als de termijn van een maand te kort.
Dat is ook de mening van het Centrum voor gelijkheid van kansen en voor racismebestrijding. De termijn die de gegadigden verleend wordt om hun dossier aan te vullen, wordt vastgesteld op een maand. Dat zou te kort kunnen zijn. Een aantal ambtenaren zal geen rekening houden met deze termijn wanneer ze attesten moeten afgeven of zullen dit gewoon weigeren, terecht of ten onrechte (hoorzitting met het Centrum voor gelijkheid van kansen en voor racismebestrijding van 6 oktober 1999).
Het OCIV-CIRÉ is voorstander van een termijn van twee maanden om de aanvragen in te dienen. De periode van drie weken is te kort. Vele mensen willen hun dossier eerst met hun advocaat en met een sociale dienst voorbereiden, voor ze de gemeenten vragen hun dossier te openen en op te sturen. Men moet dus vermijden dat mensen van de regularisatie uitgesloten worden omdat onze besturen en de overheid niet opgewassen zijn tegen de werkbelasting. Deze problemen zullen waarschijnlijk vooral in de grote steden voorkomen en dan voornamelijk tijdens de laatste dagen van de termijn.
3. Bewijsstukken
Artikel 9 van de wet van 22 december 1999 bepaalt dat het dossier, dat bij de aanvraag tot regularisatie dient te worden gevoegd, verschillende bewijsstukken moet omvatten. Sommige bewijsstukken dienen door elke aanvrager te worden voorgelegd. Dit is bijvoorbeeld het geval met een bewijsstuk waaruit blijkt dat de betrokkene daadwerkelijk op het Belgisch grondgebied verbleef op 1 oktober 1999. Andere bewijsstukken verschillen al naargelang het criterium waarop de aanvrager zich beroept.
In de commissie werden vele concrete vragen gesteld over deze, door de aanvrager te verstrekken bewijsstukken.
Over het begrip « bedrog » heeft het Centrum voor gelijkheid van kansen en voor racismebestrijding (hoorzitting van 6 oktober 1999) opgemerkt dat het belangrijk is te weten wie daarover zal oordelen. Gaat het om de griffie, om de administratie van de commissie of om de commissie zelf ? Dat is een zeer moeilijke vraag omdat de marge voor beoordeling en subjectiviteit zeer ruim is. Het is verkieslijk dat de commissie hierover collegiaal besluiten neemt.
Bijna alle 450 dossiers die de sinds de maand januari 1999 bestaande Commissie voor regularisatie gezien heeft, bevatten een bepaalde graad van bedrog in een of ander stadium van de aanwezigheid van de vreemdeling in België.
Er zijn onder meer gevallen van bedrog bij de asielaanvraag (die bijvoorbeeld een tweede maal ingediend wordt in een ander land) van onrechtmatig gebruik van een andere identiteit. Dit bedrog mag vooral niet beoordeeld worden door de griffiers van de Commissie.
Men moet een uitputtende opsomming geven van de over te leggen documenten. Zo niet zullen een aantal situaties die de regering in aanmerking wil nemen, aan de regularisatie ontsnappen omdat er geen materiële bewijselementen voorhanden zijn, met name de attesten van aanwezigheid in België. Het voorbeeld wordt gegeven van een illegale vrouw die zich in België laat opereren onder dekking van het ziekenboekje van een vriendin. Aangezien ze geen kinderen heeft, is het niet mogelijk een schoolattest over te leggen. Nochtans is ze sinds vijftien jaar in België.
Tijdens de hoorzitting voor de commissie heeft OCIV-CIRÉ, als bewijs hoe moeilijk het is de dossiers in te dienen, het voorbeeld aangehaald van iemand die zijn abonnement van het openbaar vervoer te Brussel voorlegt met een correcte foto maar met een gefingeerde naam. OCIV-CIRÉ is van mening dat dit bewijs in aanmerking moet worden genomen omdat hierdoor het verblijf van de betrokken persoon aangetoond wordt (hoorzitting van 6 oktober 1999).
Voor verdere toelichting over de bewijsstukken in verband met de regularisatie wordt verwezen naar de inleidende uiteenzetting van de minister van Binnenlandse Zaken en naar zijn antwoorden op de vragen van de commissieleden bij de bespreking van het het wetsontwerp betreffende de regularisatie van het verblijf van bepaalde categorieën van vreemdelingen verblijvend op het grondgebied van het Rijk (Stuk Senaat, 1999-2000, nr. 2-202/3).
4. Verwijdering van vreemdelingen na de indiening van de aanvraag tot regularisatie
Artikel 14 van de wet van 22 december 1999 bepaalt dat er niet feitelijk zal worden overgegaan tot verwijdering van vreemdelingen die een aanvraag tot regularisatie hebben ingediend tussen de indiening van de aanvraag en de dag waarop een negatieve beslissing wordt genomen, behalve wanneer de openbare orde en de nationale veiligheid in het gedrang zijn of tenzij de aanvraag kennelijk niet beantwoordt aan de voorwaarden tot regularisatie.
De minister is van mening dat de geloofwaardigheid en de eerlijkheid van de Staat op het spel staat. Hij wijst erop dat hij het gedeelte « verwijderingen » van het regeringsbeleid wil uitvoeren. Bijgevolg onderzoekt hij persoonlijk de uitzettingsdossiers. Op dit ogenblik gaat het slechts om vrijwillig vertrekkende personen. De minister is verheugd dat er nog altijd mensen zijn die aanvaarden vrijwillig te vertrekken.
Er zijn ook ontoelaatbare personen die in geen geval als « regulariseerbaar » beschouwd kunnen worden. Deze dossiers worden eveneens door de minister zelf nagekeken, met een maximum aan voorzorgen vooral wat betreft de kwaliteit van het land van bestemming bij de terugkeer. In de toekomst zal de ministers instrucies geven om er absoluut zeker van te zijn dat personen die geregulariseerd kunnen worden, tijdens deze periode niet teruggewezen worden (hoorzitting met de minister van Binnenlandse Zaken, 13 oktober 1999).
De heer Smet, hoofd van de task force van de regering inzake het immigratiebeleid, heeft erop gewezen dat een onderscheid moet worden gemaakt tussen, enerzijds, de criteria voor de regularisatie en, anderzijds, het bewijs dat een regularisatieaanvraag moet ondersteunen (hoorzitting met de heer Smet, 23 november 1999). De minister heeft aan de dienst Vreemdelingenzaken duidelijke instructies gegeven : wie volgens de criteria in aanmerking kan komen voor de regularisatie, zal niet worden verwijderd.
Er zijn personen die zich in de gesloten centra bevinden; anderen zijn verspreid op het Belgisch grondgebied. Bij diegenen in de gesloten centra, moet men dan nog een onderscheid maken tussen de zogenaamde « INAD » en de andere illegalen.
Wat betreft de INAD, is de regeringsnota zeer duidelijk : zij vallen niet onder de criteria voor de regularisatie. Dit is eveneens het geval voor, bijvoorbeeld, personen die na 1 oktober het land zijn binnengekomen. Ook daaromtrent is de regeringsnota zeer duidelijk.
De andere illegalen in de gesloten centra die aan de regularisatiecriteria kunnen voldoen, zullen worden vrijgelaten indien zij, op basis van een formulier, hun wil hebben geuit om een regularisatieaanvraag in te dienen, eens de wetgeving daaromtrent zal gestemd zijn (zie document in bijlage). In de gesloten centra is men duidelijk op de hoogte van het feit dat er een grootscheepse operatie van regularisatie op komst is; wie denkt aan de voorwaarden hiervoor te voldoen zal ongetwijfeld een dergelijk formulier indienen en zal derhalve voorlopig niet worden uitgewezen. Er bestaat voor deze categorie dan ook geen enkel risico.
Voor de illegalen die zich op het grondgebied bevinden en die worden opgepakt door een politiedienst, zal de dienst Vreemdelingenzaken, gecontacteerd door deze politiedienst, nagaan of zij al dan niet onder de regularisatievoorwaarden kunnen vallen. Indien dit het geval is, worden ze vrijgelaten; in het andere geval worden ze gearresteerd. Hoe dan ook zal worden overgegaan tot arrestatie, wanneer er zich een probleem stelt van openbare orde omwille van een lidmaatschap van een terroristische groepering of omwille van een misdrijf van gemeen recht.
Het is zo dat de « INAD » vrijwel allemaal een asielaanvraag hebben ingediend. Zij bevinden zich in een gesloten centrum omdat de procedure nog loopt, ofwel omdat de vraag verworpen is en zij wachten op hun uitwijzing. De minister van Binnenlandse Zaken heeft voor deze groep, die in beginsel niet onder de regularisatiecriteria kan vallen, eveneens duidelijke instructies gegeven aan de dienst Vreemdelingenzaken.
Diegenen die, buiten hun wil om, niet kunnen worden verwijderd naar een land omwille van een conflictsituatie of een manifeste schending van de mensenrechten, zullen worden vrijgelaten. Van dergelijke landen bestaat een lijst.
Diegenen die ernstig ziek zijn, worden toegelaten tot het grondgebied om een medische behandeling te ondergaan.
Tijdens de hoorzitting van 23 november 1999, heeft de heer Smet de aandacht gevestigd op het feit dat de wet van 22 december 1999 aan de minister van Binnenlandse Zaken de bevoegdheid geeft om, via een eenvoudige beslissing, een lijst van landen op te stellen naar dewelke geen verwijderingen kunnen gebeuren. Deze lijst wordt opgemaakt na advies van de directeur-generaal van de Dienst Vreemdelingenzaken, de Commissaris-generaal voor de vluchtelingen en de staatslozen, de minister van Buitenlandse Zaken en de regionale gemachtigde van het Hoog Commissariaat voor de vluchtelingen van de Verenigde Naties. Deze lijst werd recentelijk opgemaakt, en werd als bijlage gevoegd aan de instructies die aan de Dienst Vreemdelingenzaken werd gegeven. De lijst heeft een dubbele functie :
· enerzijds zal deze lijst als referentie dienen voor de Commissie voor de regularisaties;
· anderzijds zal de minister op basis van deze lijst een bijzondere bescherming bieden aan personen die hun toevlucht nemen tot België.
Op de lijst figureren thans de volgende landen : Angola, Afghanistan en Sierra Leone. Specifiek voor de inwoners van dit laatste land, staan ook Liberia, Guinea en Gambia op de lijst. Het is echter niet zo dat deze lijst « zekere landen » invoert, zoals dit in de ons omringende landen soms wordt toegepast. Het is, met andere woorden, niet zo dat een bepaald land « zeker » is omdat het niet op de lijst staat. Elke aanvraag moet individueel op haar merites worden geoordeeld. Andersom daarentegen, dient de asielaanvraag positief te worden beantwoord wanneer het gaat om mensen van wie de herkomst vrijwel zeker is en die van een land komen dat op de lijst figureert. In tegenstelling tot wat er in de pers verschenen is, voert België geen uitwijzingen meer door van inwoners van Sierra Leone naar Liberia, Guinea of Gambia. België heeft immers, zoals andere landen, van het Hoog Commissariaat van de Verenigde Naties die vraag gekregen. Evenwel wordt daarin niet gesproken over Senegal of Zuid-Afrika. In tegenstelling tot andere illegalen, waarvoor de Conventie van Chicago wordt toegepast, worden vreemdelingen, inwoners van Sierra Leone, dus niet meer verwijderd naar deze drie landen. Niettemin kunnen zij wel naar Dakar of Lomé worden uitgewezen wanneer hun asielaanvraag wordt afgewezen. Niettemin moet worden opgemerkt dat vele kandidaat-vluchtelingen die beweren van Sierra Leone afkomstig te zijn, in werkelijkheid een andere nationaliteit hebben.
Spreker wijst op het feit dat de lijst van landen veranderlijk is en kan worden geactualiseerd. Dit is bijvoorbeeld gebeurd met Algerije. De task force bekijkt geregeld deze lijst, in nauwe samenwerking met het Hoog Commissariaat van de Verenigde Naties.
5. Samenstelling en werking van de Commissie voor de regularisatie
Arikel 3 van de wet van 22 december 1999 voorziet in de oprichting van een Commissie voor de regularisatie, waarvan de samenstelling, de werking en de onderzoeksmiddelen worden bepaald bij een in Ministerraad overlegd koninklijk besluit, met inachtneming van de wettelijke bepalingen. Het koninklijk besluit van 5 januari 2000 (Belgisch Staatsblad, 10 januari 2000), heeft dit artikel uitgevoerd. De commissie wordt samengesteld uit acht kamers en een secretariaat. Elke kamer wordt samengesteld uit drie leden. Een (gewezen) magistraat of een (gewezen) lid van een administratief rechtsorgaan neemt het voorzitterschap van elke kamer waar. De leden van de kamers moeten minimum 30 jaar oud zijn en de Belgische nationaliteit hebben. Het secretariaat van de commissie wordt opgedeeld in een griffie-secretariaat en een onderzoekssecretariaat. Het koninklijk besluit beschrijft tevens de te volgen procedure en de werking van de Commissie voor regularisatie.
De minister van Binnenlandse Zaken heeft tijdens zijn hoorzitting voor de commissie op 13 oktober 1999 uitgelegd dat er een beoordeling plaatsvindt door een onafhankelijke commissie, samengesteld uit magistraten, advocaten en vertegenwoordigers van de Liga voor de mensenrechten. De uiteindelijke beslissing ligt bij de minister maar het is duidelijk dat hij het advies van de commissie zal volgen, zeker wanneer dit positief is. Wanneer het advies negatief is, kan de minister altijd aanvoeren dat men een element over het hoofd heeft gezien.
Er zijn dus zoveel mogelijk voorzorgen ingebouwd, maar ook de rechtsstaat dient geëerbiedigd te worden. Aanvragers die een gevaar betekenen voor de openbare orde of de nationale veiligheid, komen niet in aanmerking voor regularisatie.
De regering heeft zichzelf de nodige middelen toegekend. Er is een budget van één miljard frank vrijgemaakt, waarmee het ministerie van Binnenlandse Zaken het regularisatiebeleid kan uitvoeren en de bestaande achterstand inzake asielaanvragen kan inlopen. Er wachten momenteel 20 000 dossiers op een beslissing. Het aantal mensen dat een regularisatie zal aanvragen is zeer moeilijk in te schatten. In een eerste fase verwacht men 20 000 aanvragen. Binnen de administratie zijn er 150 à 200 personen die zich met die dossiers bezighouden. Er worden acht commissies ingesteld om de aanvragen te beoordelen. Deze uitvoeringsbepalingen moeten zonodig nog veranderd worden op grond van het aantal aanvragen dat werkelijk worden ingediend.
De heer Smet, hoofd van de task force van de regering inzake immigratiebeleid, heeft uitgelegd dat 300 contractuelen worden aangeworven in het kader van de vreemdelingenproblematiek. Daarvan worden er ongeveer de helft ingeschakeld in de operaties omtrent de regularisatie; de rest zal worden ingezet in de Dienst Vreemdelingenzaken (96 personen), het Commissariaat-generaal voor de vluchtelingen en de staatslozen (82 personen) en de Vaste Beroepscommissie (26). De klassieke procedures die gelden voor de aanwerving van contractuelen worden gevolgd, wat betekent dat zij reeds geslaagd zijn of nog moeten slagen in een test, georganiseerd door het Vast Wervingssecretariaat. Er werd reeds een selectiecomité geïnstalleerd waarin de betrokken overheidsdiensten vertegenwoordigd zijn. Op die manier kan worden nagegaan of de kandidaten voldoende gemotiveerd zijn en of er zich bijvoorbeeld geen problemen stellen op het vlak van racisme en dergelijke. Om alle mogelijke kandidaten op de hoogte te brengen, werden advertenties geplaatst in de gespecialiseerde katernen. De personen die worden aangeworven, zullen een contract voor één jaar krijgen, dat eventueel verlengbaar is.
Volgens het Centrum voor gelijkheid van kansen en voor racismebestrijding (hoorzitting van 6 oktober 1999) is het positief dat de aanvragen door een autonome commissie worden beoordeeld, maar houdt dit ook een risico op vertraging in.
Dit gaat verder dan wat in het buitenland bestaat. In Frankrijk beslissen de commissies van de prefecturen bijvoorbeeld slechts in laatste instantie. Er wordt evenwel getwijfeld aan de doeltreffendheid van de nieuwe commissie. De vroegere commissie behandelde ten hoogste 25 dossiers per week, wat het niet mogelijk maakte de achterstand in te halen, ondanks het feit dat de procedure schriftelijk verliep. De nu beoogde procedure, gevoerd in het bijzijn van de andere partij, zou echter nog meer tijd in beslag kunnen nemen.
Men mag de expertise van de leden van de huidige Commissie van advies voor vreemdelingen, die goed functioneert niet verliezen.
Sedert maart 1999 heeft de 11e Directie uitspraak gedaan over de helft van de aanvragen tot regularisatie die haar werden voorgelegd. Er blijven nog 5 953 dossiers te behandelen.
Indien men een snelle en rechtvaardige uitspraak wil in het bijzijn van de andere partij, mag men zich geen illusies maken over de benodigde tijd. Om te slagen heeft men zeker de ervaring van deze directie nodig.
Het helpt als men eerst een onderscheid maakt tussen dossiers die duidelijk zijn en dossiers die problemen inhouden.
Toch zal er nog steeds een behoorlijk aantal dossiers verwerkt moeten worden.
Men dient ook te overwegen hoe de externe beoordeling van de klachten gebeurt. Het Centrum voor gelijkheid van kansen wil hieraan meewerken, maar wenst dat zijn verantwoordelijkheid zeer duidelijk wordt omschreven, omdat het zijn rol als bemiddelaar niet op het spel wil zetten. Het centrum is noch een publieke autoriteit, noch een uitvloeisel van verscheidene NGO's. Die vorm van vrijheid moet gegarandeerd zijn.
Het OCIV-CIRÉ denkt dat de betrokken personen pas een regularisatieaanvraag zullen indienen wanneer zij vertrouwen hebben in de procedure. Volgens de nota van de federale regering over het algemene beleid met betrekking tot de immigratie, werd er een onafhankelijke commissie opgericht om een beslissing te nemen over de regularisatie. De wet van 22 december daarentegen bepaalt alleen dat deze commissie haar advies zal geven aan de minister van Binnenlandse Zaken, die dan de definitieve beslissing neemt. Het is begrijpelijk dat, wanneer de commissie een negatief advies uitspreekt, de minister in de mogelijkheid verkeert toch een positieve beslissing te nemen. Wanneer de commissie echter een positief advies geeft lijkt het onmogelijk voor de minister om deze dossiers dan af te wijzen. Hij kan enkel het gegeven advies volgen of zijn administratie, de dienst Vreemdelingenzaken, machtigen ze te behandelen. Er zijn dus twee filters voor er eventueel een negatieve beslissing valt.
Het OCIV-CIRÉ is bereid de illegalen ervan te overtuigen dat ze vertrouwen mogen hebben in de voorgestelde maatregelen. Eerst moet het centrum echter zelf in de voorgestelde procedure geloven. Dit probleem dient opgelost te worden door het koninklijk besluit betreffende de werking van de Commissie voor regularisatie. Indien men geen gebruik maakt van deze gelegenheid tot regularisatie, ontstaan er binnenkort nog ernstiger problemen dan deze welke zich nu al voordoen.
De duur van de behandeling van de dossiers is een ander vraagstuk. In Spanje, in Italië en zelfs in Frankrijk, waar de dossiers door verschillende prefecturen zijn behandeld en dus negatief beïnvloed kunnen worden door de steeds verschillende jurisprudentie, heeft men een achterstand vastgesteld. Voor het ogenblik worden in Italië nog dossiers behandeld die in 1998 zijn ingediend. Een voldoening schenkende snelle methode bestaat er niet. Om de situatie op te lossen, moet er dus een systeem worden gevonden waarbij de regularisatie enigszins geautomatiseerd wordt. Indien men kiest voor een automatische behandeling dient men, opdat de procedure ongeacht de gebruikte methodes geen twee of drie jaar zou duren, de gevallen van verstoring van de openbare orde, strafveroordelingen, ernstige bedreiging of vermoeden van ernstige bedreiging systematisch uit te sluiten. De dienst Vreemdelingenzaken heeft momenteel nog 6 000 niet afgehandelde dossiers.
6. Rol van de gemeenten bij de regularisatie
Algemene beschouwingen
Tijdens de hoorzitting van 13 oktober 1999 heeft de minister van Binnenlandse Zaken zijn tevredenheid uitgesproken over de manier waarop de gemeenten, vaak in weerwil van ondraaglijke pressies en dreigingen, geantwoord hebben op het verzoek van de regering. De gemeenten werden verzocht hun opvangstructuur open te houden om zo personen te ontvangen die hen om inlichtingen vragen. Zolang de wet met betrekking tot de regularisaties niet goedgekeurd is, blijft de regularisatieprocedure in artikel 9, derde lid, van de wet van 15 december 1980 immers van toepassing. Er bestaat dus nog altijd een wettelijke grondslag voor regularisaties en personen die daarom verzoeken, moeten inlichtingen kunnen krijgen.
De minister verklaart dat hij de eerste minister attent heeft gemaakt op de noodzaak van overleg met de gemeentebesturen maar ook met de Federale Staat en de gewesten om samen deze problematiek te bekijken. Concreet moet men overleg plegen om in alle gemeenten op dezelfde wijze te werk te gaan en om te onderzoeken welke lasten hieruit voortvloeien voor de gemeentebegrotingen en met welke problemen de OCMW's te maken kunnen krijgen.
Vele vragen werden in de commissie gesteld met betrekking tot de taken die aan de gemeenten werden opgedragen in verband met de regularisaties en met betrekking tot de globale meerkost die dit voor de gemeenten zal betekenen. In een hoorzitting met verschillende burgemeesters en schepenen van diverse betrokken steden op 20 oktober 1999, werden deze knelpunten overlopen.
De weerslag van de regularisatie op het aantal illegale vreemdelingen
De heer Vandenhove, burgemeester van Sint-Truiden, heeft op 20 oktober 1999 in de commissie verklaard dat 54 individuen, komende uit 22 gezinnen, zich reeds in deze stad hebben aangemeld die menen in aanmerking te komen voor regularisatie. Dit is een indrukwekkend aantal, dat de burgemeester doet vermoeden dat er in Sint-Truiden meer dan 300 illegalen leven. Dit is duidelijk een probleem.
De heer Duriau, burgemeester van Schaarbeek, meent dat de voorgestelde regularisatie een noodzakelijke maatregel is. De uitvoering kan misschien enigszins moeilijk liggen vooral wegens het onbekende aantal gegadigden.
De gemeente Schaarbeek telt 105 000 inwoners van wie 3 500 asielzoekers. De meeste van hen zijn gelukkig niet ten laste van het OCMW. Het gaat om personen die ten laste vallen van andere OCMW's maar die zich in zijn gemeente gegroepeerd hebben. Hoewel dat niet overeenstemt met de aanvankelijke doelstelling van het spreidingsplan, is het een menselijke oplossing aangezien deze mensen liever in groepsverband wonen.
Het eerste grote probleem is dat er naast deze 3 500 asielzoekers een onbepaald aantal illegalen zijn. Deze mensen regulariseren lijkt hem veel moeilijker. Hij haalt het voorbeeld aan van een Bulgaar die sinds negen jaar illegaal in België verblijft als een onbekende. Hoeveel mensen bevinden zich in een dergelijke situatie ?
De heer Beke, burgemeester van Gent, verklaarde dat begin oktober 1999, wanneer het bekend was gemaakt dat er regularisaties zouden plaatsvinden, zich 150 mensen hebben aangemeld op de dienst « Bevolking ». Van deze 150 mensen had er slechts één persoon een volledig dossier. Deze persoon heeft dan ook een ontvangstmelding gekregen. De andere personen werd informatie verstrekt.
Het is zeer moeilijk om na te gaan of de personen die zich hebben aangemeld aan de criteria beantwoorden, vermits de dossiers nog niet ten gronde zijn onderzocht. Geschat wordt dat 40 % à 50 % voor regularisatie in aanmerking zou kunnen komen.
Mevrouw Struvay, schepen van bevolking, burgerlijke stand en van de « mairies de quartier » te Luik, heeft vermeld dat de stad Luik 185 000 inwoners telt. De dienst voor opvang van vreemdelingen is op twee plaatsen gevestigd. De onderdanen die niet uit de landen van de Europese Unie afkomstig zijn, worden in het administratief centrum ontvangen. De asielzoekers worden in een ander gebouw ontvangen.
Volgens mevrouw Struvay bedraagt het aantal voor regularisatie in aanmerking komende personen :
(1e categorie) : 177 personen + 442 personen (114 gezinnen) = een totaal van 619 personen.
Ze heeft de indruk dat weinig personen aan de gestelde criteria voldoen. Het probleem is dat men het aantal illegalen niet kent en dat het voor deze categorie zeer moeilijk zal zijn hun aanwezigheid te bewijzen. Een andere categorie kan problemen ondervinden om een volledig dossier samen te stellen. Het gaat om personen die gerepatrieerd hadden moeten worden maar bij wie dat niet gebeurd is.
Informatie aan de gemeenten
Op vraag van een lid, heeft de heer Vandenhove, burgemeester van Sint-Truiden, geantwoord dat hij, buiten de omzendbrief van de minister van Binnenlandse Zaken, geen enkele richtlijn heeft ontvangen over de regularisaties.
Knelpunten bij de praktische organisatie van de regularisatie door de gemeenten
De heer Vandenhove, burgemeester van Sint-Truiden, heeft uitgelegd dat twee mensen uit de administratie zich full-time bezig houden met de begeleiding van de vreemdelingen. Sedert 1 oktober is een derde persoon in dienst genomen voor het asielcentrum. Als een illegaal zich voor inlichtingen aanmeldt wordt hem alle medewerking verleend zonder dat de politie wordt verwittigd. Wel wordt een illegaal, die bij een toevallige controle wordt onderschept, aangehouden en wordt contact opgenomen met de Dienst Vreemdelingenzaken.
De werking van de Dienst Vreemdelingenzaken is niet verbeterd. Het is duidelijk dat deze dienst meer middelen moet krijgen, dat de wetgeving moet versoepeld worden. Het zou geen slecht idee zijn dat de Dienst Vreemdelingenzaken plaatselijke zitdagen organiseert in gemeenten met veel asielzoekers.
De heer Duriau, burgemeester van Schaarbeek, heeft verklaard dat het sociaal onderzoek voor hem niet helemaal duidelijk is. De gemeentediensten hebben zich voorbereid, maar wat houdt het sociaal onderzoek precies in ? Moet het uitgevoerd worden door de maatschappelijk assistenten van het OCMW of door de gemeentepolitie ? Gezien de termijn waarover de gemeenten beschikken, zou dit wel eens een onmenselijke taak kunnen blijken. Er is gekwalificeerd personeel nodig voor deze onderzoeken.
Er is ook niet duidelijk vastgesteld of de personen wier situatie geregulariseerd is, zullen afhangen van het OCMW dat hun dossier heeft beheerd dan wel of zij over de verschillende gemeenten worden verspreid. Als de 3 500 buitenlandse inwoners van de gemeente Schaarbeek die vaak ten laste zijn van andere OCMW's nu ten laste komen van het OCMW van Schaarbeek, wordt de situatie onhoudbaar.
De gemeente Schaarbeek heeft geen informatiecampagne georganiseerd. Dat is immers in de pers gebeurd. De gemeenten kregen gewoon niet genoeg tijd om dit te doen. Niets belet echter dat de verenigingen een informatiecampagne organiseren.
Hij denkt echter niet dat zo'n campagne genoeg zal zijn om alle vrees weg te nemen. Het is moeilijk vast te stellen of de mensen die verschenen zijn, aan de regularisatievoorwaarden beantwoorden, aangezien de gemeente nog geen echte dossiers heeft samengesteld.
De heer Beke, burgemeester van Gent, beschreef hoe de gemeente zich op de regularisatie heeft voorbereid. Het bureau « Vreemdelingen » van de dienst « Bevolking » was reeds versterkt. Met het oog op de regularisatie waren vijf interne personeelsleden aangeworven. De gemeente is van plan om zich aan de termijn van drie weken te houden. Dan heeft zij nog een termijn van vier weken voor het sociale verslag. De mensen die nog in procedure zitten zullen worden uitgenodigd om een regularisatieaanvraag in te dienen.
Zowel het OCMW als de stedelijke integratiedienst zullen worden ingeschakeld in de procedure.
Als de regularisatie start is er een procedure voorzien :
· bij aanvraag wordt een ontvangstbewijs verstrekt en wordt tevens een afspraak gemaakt voor een kort gesprek met het oog op het sociaal verslag;
· indien de personen dat wensen kunnen zij zich laten begeleiden (maatschappelijk assistent, raadsman, tolk);
· er wordt een politieverslag aangevraagd om het opgegeven adres te bevestigen;
· de politie zorgt eveneens voor een uittreksel uit het strafregister;
· de regularisatieaanvrager zelf kan een aantal documenten voorleggen;
· alle documenten worden aan de Commissie voor regularisatie overgemaakt.
De aanvragen kunnen worden ingediend op de dienst « Bevolking » van het administratief centrum van de stad Gent maar ook in alle dienstencentra van de stad.
Mevrouw Struvay, schepen van bevolking, burgerlijke staat en « mairies de quartier » van Luik, heeft verklaard dat de dienst bevolking van Luik is voorbereid op de toepassing van deze procedure. Vanaf de eerste dag zijn in totaal 780 personen ontvangen. Van bij de ontvangst hebben die personen een ontvangstbewijs en documenten gekregen (getuigschrift van woonplaats, samenstelling van het gezin, enz.). Er zijn vergaderingen georganiseerd met de dienst bevolking, het OCMW en de politie van Luik, waarbij de taak van eenieder goed is afgebakend. De politie voert het onderzoek naar de verblijfplaats uit en de OCMW's het sociaal onderzoek. Mevrouw Struvay hoopt dat in de wet zal worden verduidelijkt wat het sociaal onderzoek precies inhoudt.
Zij vindt een informatiecampagne niet echt nodig aangezien de nodige informatie reeds in de media is verstrekt en ook mondeling wordt doorgegeven. De administratieve diensten zijn bereid om alle nodige informatie te verstrekken aan de aanvragers.
7. Statuut van de geregulariseerde vreemdelingen
De minister heeft verklaard dat de personen wier situatie geregulariseerd is, een permanente machtiging tot verblijf op het grondgebied van het Koninkrijk krijgen. Dat is immers de logica achter een regularisatie-operatie (hoorzitting met de minister van Binnenlandse Zaken van 13 oktober 1999).
Ook het Centrum voor gelijkheid van kansen en voor racismebestrijding heeft dit standpunt ingenomen tijdens een hoorzitting voor de commissie van 6 oktober 1999. Als de situatie van een persoon geregulariseerd wordt, is dat definitief. Momenteel krijgen deze mensen van de Dienst Vreemdelingenzaken een tijdelijke regularisatie, soms van maand tot maand. Soms hangt die regularisatie af van de gezondheidstoestand van de betrokken persoon of van het feit dat hij een baan heeft gevonden. De regering moet nu de politieke beslissing nemen dat de situatie van deze mensen als definitief geregulariseerd wordt beschouwd.
De tewerkstelling van buitenlandse arbeidskrachten wordt geregeld door de wet van 30 april 1999 « betreffende de tewerkstelling van buitenlandse werknemers » (Belgisch Staatsblad van 21 mei 1999), dat het koninklijk besluit nr. 34 van 20 juli 1967 heeft opgeheven. Het gaat om een kaderwet, waarin vele bevoegdheden werden gedelegeerd aan de Koning, die voor de uitoefening van zijn bevoegdheden in deze materie wel het advies moet inwinnen van de « Adviesraad voor de tewerkstelling van de buitenlandse werknemers », die de vroegere « Adviesraad voor buitenlandse arbeidskrachten » heeft vervangen. De wet van 30 april 1999 werd uitgevoerd door het koninklijk besluit van 9 juni 1999 (Belgisch Staatsblad van 26 juni 1999).
De wet van 30 april 1999 heeft het beginsel behouden dat een buitenlandse werknemer, die arbeid wenst te verrichten, over een arbeidskaart moet beschikken. Het koninklijk besluit van 9 juni 1999 heeft een groot aantal categorieën van werknemers vrijgesteld van de verplichting een arbeidskaart te verkrijgen. Dit is onder meer het geval met onderdanen van een lidstaat van de Europese Economische Ruimte en hun echtgenoten en kinderen, met de in België erkende vluchtelingen, enz.
Tijdens de hoorzitting op 27 oktober 1999 met de heren Van Daele en Etienne (ABVV) hebben beide heren erop gewezen dat het ABVV aan de Adviesraad voor de tewerkstelling van buitenlandse werknemers gevraagd heeft dat personen die in het bezit zijn van een verblijfsvergunning voor één jaar, in aanmerking zouden komen voor de toepassing van artikel 9, 16º, van het koninklijk besluit van 9 juni 1999 houdende de uivoering van de wet van 30 april 1999 betreffende de tewerkstelling van buitenlandse werknemers, op voorwaarde dat zij een arbeidskaart hebben verkregen. Bovenvermeld artikel machtigt een werkgever die personen in dienst te nemen zonder rekening te houden met de situatie van de arbeidsmarkt. Indien mensen geregulariseerd worden moet er duidelijkheid zijn over het soort arbeidskaart dat hun kan worden toegekend.
Op 26 februari 2000 werd in het Belgisch Staatsblad een koninklijk besluit van 15 februari 2000 gepubliceerd, waardoor voor de buitenlandse onderdanen die gemachtigd zijn tot verblijf in toepassing van de wet van 22 december 1999 betreffende de regularisatie van het verblijf van bepaalde categorieën van vreemdelingen op het grondgebied van het Rijk een vrijstelling van de verplichting een arbeidskaart te verkrijgen. De vice-eerste minister en minister van Werkgelegenheid heeft haar ontwerp toegelicht op een hoorzitting van 1 februari 2000.
De geregulariseerden zullen toegang hebben tot de arbeidsmarkt zoals eenieder die gemachtigd is zich in het Rijk te vestigen. Ze zullen ook toegang hebben tot opleidingsprogramma's. Één ding zij duidelijk : zij zullen daarentegen geen enkel voorrecht of geen enkele prioriteit genieten in vergelijking met hun collega's die aan de regels voldoen.
Bovendien zullen zij een stageperiode moeten doormaken alvorens van werkloosheidsuitkeringen te kunnen genieten.
Volgens de minister zullen zij kunnen deelnemen aan stages die door de gewestelijke arbeidsbemiddelingsdiensten georganiseerd worden maar zijn nieuwe maatregelen nodig om hen te laten deelnemen aan andere programma's die slechts toegankelijk zijn voor werkzoekenden die wel de stageperiode hebben doorgemaakt.
De minister wijst er ook op dat de vermindering van de werkgeverslasten slechts zal worden toegekend volgens de geldende regels. De betrokkenen moeten dus officieel hebben gewerkt. De periodes vóór de regularisatie kunnen niet in aanmerking worden genomen tenzij het gaat om periodes met toegestane activiteiten.
Niet enkel de personen die werden geregulariseerd in het kader van de wet van 22 december 1999 genieten van deze vrijstelling. Ingevolge een opmerking van de Raad van State genieten ook de personen, geregulariseerd op basis van artikel 9, derde lid, van de wet van 1980, van de vrijstelling van arbeidskaart.
8. Regularisaties op basis van artikel 9, derde lid, van de wet van 15 december 1980
Tijdens zijn hoorzitting voor de commissie van 13 oktober 1999 heeft de minister benadrukt dat artikel 9, derde lid, van de wet van 1980, van toepassing blijft. Dat artikel bepaalt dat in uitzonderlijke omstandigheden een regularisatie-aanvraag kan worden ingediend bij de burgemeester. Het is algemeen bekend dat dit artikel de minister van Binnenlandse Zaken een heel belangrijke en discretionaire bevoegdheid toekent. Nergens staat geschreven welke criteria de minister moeten beïnvloeden of afremmen bij zijn beslissing om een verblijf van meer dan drie maanden op het grondgebied toe te staan. Hij herinnert eraan dat deze bepaling in de wet is ingevoegd om een verlenging mogelijk te maken van de verblijfsvergunning van gastarbeiders in België, die reeds meerdere jaren op ons grondgebied verbleven. De huidige situatie is in vele opzichten vergelijkbaar met die van de jaren '60. Hoewel de omstandigheden anders zijn, zou het absurd zijn om mensen die aan de loketten verschijnen om een regularisatie te vragen waarop ze theoretisch recht hebben, te dwingen om naar hun land van herkomst terug te keren alleen om een verblijfsaanvraag in te dienen.
Een lid vindt het belangrijk dat de minister zijn discretionaire bevoegdheid behoudt als vastgesteld in artikel 9, derde lid, van de vreemdelingenwet van 1980. Zo kan men hem gevallen voorleggen die buiten de vaste regularisatieprocedures vallen en waarover hij een aanvaardbare beslissing kan nemen. Deze mogelijkheid moet blijven bestaan.
Door deze bevoegdheid over te hevelen naar een « onafhankelijke » commissie, onttrekt men ze aan de controle van het Parlement. In een specifieke regularisatieprocedure moet deze pretoriaanse bevoegdheid behouden blijven onder de controle van het Parlement.
Een ander lid is van mening dat het niet tot de uitvoerende macht behoort dergelijke beslissingen te nemen. In de vorige legislatuur is gebleken dat de diverse ministers van Binnenlandse Zaken absoluut niet in de mogelijkheid verkeerden om, in het kader van artikel 9 van de wet, alle gevallen te onderzoeken. De minister kan zich immers niet uitspreken over zovele concrete gevallen, zodat sommige dossiers thans slecht behandeld worden. Ook in de justitiële wereld neemt men een dergelijke tendens naar objectivering waar. De minister van Justitie dient zich immers niet meer uit te spreken over de concrete gevallen van voorlopige invrijheidstelling; deze verantwoordelijkheid werd toevertrouwd aan een andere instantie die daarvoor specifiek bevoegd is. Dit is een goede trend, en leidt ertoe dat de dossiers op een meer rustige wijze worden aangepakt. Dit is een zaak van modern overheidsbestuur.
D. Verloop van de regularisatieprocedure (10 januari 2000 30 januari 2000)
1. Bezoek van de commissie aan de Brusselse gemeenten
Op 13 januari 2000 de vierde dag van de periode van drie weken die aanving op 10 januari heeft de commissie voor de Binnenlandse Zaken en voor de Administratieve Aangelegenheden aan de gemeenten Elsene, Schaarbeek, Koekelberg en Molenbeek een werkbezoek gebracht in verband met de operatie inzake regularisatie van illegale buitenlanders. De volgende voorlopige conclusies konden worden genoteerd.
Aantal uitgereikte formulieren
In het begin werden in enkele gemeenten reeds zeer vele aanvraagformulieren uitgereikt, maar de werkelijke aanvragen tot regularisatie waren niet zo talrijk. Verwacht kon worden dat gedurende de laatste dagen van de regularisatieperiode nog vele aanvragen zouden worden ingediend.
Vermits de aanvraagformulieren dezelfde zijn voor het ganse Rijk, konden ze in alle gemeenten worden gebruikt om een regularisatieaanvraag in te dienen.
Dienstverlening van de gemeenten
De aanvragers moesten zich wenden tot loketten, die zich meestal in de gemeentehuizen bevinden. In sommige gemeenten moesten de aanvragers binnenkomen langs de politie-ingang.
De openingsuren van de loketten waren meestal dezelfde als die van andere gemeentediensten. In Elsene waren de loketten slechts open van 8.30 uur tot 12.30 uur; in Schaarbeek kon men terecht tot 19 uur.
Sociaal verslag
De gemeenten stelden een formulier ter beschikking dat door de aanvrager moet worden ingevuld met het oog op het opstellen van een sociaal verslag dat ofwel door het OCMW ofwel door de politie werd opgesteld.
Concrete problemen bij de regularisaties
Doorgaans konden de administraties het hoofd bieden aan de gestelde problemen. Niettemin woorden de volgende problemen worden gesignaleerd :
Geen centraal aanspreekpunt op het ministerie van Binnenlandse Zaken.
De personen met een gerechtelijk verleden durfden zich slechts moeizaam te manifesteren.
Onduidelijkheid over de behandeling van personen die samenwonen : samen of apart ?
Onduidelijkheid over het lot van de in het buitenland verblijvende gezinsleden (onder meer kinderen, ...)
Moeilijkheid om attesten te bekomen voor diegenen die clandestien werden tewerkgesteld.
2. Brief van de commissie aan de minister van Binnenlandse Zaken
Tijdens hun hoorzitting voor de commissie op 26 januari 2000 hebben de vertegenwoordigers van het CIRÉ-OCIV en van het Centrum voor gelijkheid van kansen en voor racismebestrijding verklaard dat de regularisatieprocedure globaal weliswaar goed verloopt en dat de ambtenaren hun uiterste best doen om hun werk tot een goed einde te brengen, maar dat zij bij voorbaat wisten dat de belangrijkste problemen pas duidelijk zouden worden tijdens de laatste dagen van de drie weken durende regularisatie-operatie. De aanvragers wilden hun dossier goed voorbereiden, wat ook tijd vergt van de sociale diensten en de gemeenten. Het CIRÉ heeft de gemeenten gevraagd om personen die het formulier en een identiteitsbewijs voorleggen een ontvangstbewijs te geven als een afspraak niet meer mogelijk was. Het CIRÉ heeft de gemeenten ook gevraagd hun loketten te openen het laatste weekend van de regularisatie-periode. Na 30 januari 2000 heeft men nog een maand om het dossier te vervolledigen.
De commissie besliste op 26 januari 2000 een brief te richten tot de minister van Binnenlandse Zaken, waarin de volgende passage werd opgenomen :
« De commissie voor de Binnenlandse Zaken en voor de Administratieve Aangelegenheden heeft bij unanimiteit besloten de minister van Binnenlandse Zaken aan te bevelen bij hoogdringendheid de mogelijkheid te verduidelijken om de regularisatieformulieren neer te leggen tot zondag 30 januari 2000 om middernacht, hetzij op zijn kabinet, hetzij op het secretariaat van de Commissie voor de regularisaties, wanneer de gemeentelijke burelen hun eventuele bijkomende openingsuren van zaterdag en zondag hebben afgesloten. »
E. Resultaten van de regularisatieprocedure
Volgens de gegevens, meegedeeld door de minister van Binnenlandse Zaken op 1 maart 2000, werden in totaal 32 662 regularisatiedossiers ingediend voor naar schatting 50 600 mensen, waarvan ongeveer 23 000 kinderen. 70 % van de dossiers werd ingediend gedurende de laatste week van de periode van drie weken.
Uit Vlaanderen kwamen 9 422 dossiers; in Wallonië werden 6 346 dossiers ingediend. In Brussel werd het grootst aantal dossiers ingediend : 11 464.
Verdeeld over de verschillende nationaliteiten, nemen de asielaanvragen uit Congo (17,6 %), Marokko (12,2 %) en Klein Joegoslavië (5,6 %) een groot deel voor hun rekening, gevolgd door Turkije (4,7 %), Polen (4,3 %) en Pakistan (4,2 %).
In een derde van de gevallen hebben de aanvragers meer dan één criterium aangekruist om in aanmerking te komen voor regularisatie. De grootste groep van de aanvragen heeft betrekking op humanitaire redenen (het vierde criterium : 77 %), gevolgd door de lange duur van de asielprocedure (eerste criterium : 24 %) en de onmogelijkheid om terug te keren naar het land van herkomst (tweede criterium : 23 %). 9 % van de aanvragers beriep zich op een ernstige ziekte.
De minister heeft aangekondigd dat de Regularisatiecommissie vijf Franstalige en drie Nederlandstalige kamers zal tellen, overeenkomstig de verdeling per taalrol van de ingediende dossiers. Het secretariaat van de commissie zal 150 personeelsleden ter beschikking hebben. De minister verwacht dat het nog méér dan een jaar zal duren alvorens alle dossiers zijn onderzocht en de procedure definitief afgelopen zal zijn.
A. De regeringsnota inzake algemene beleidslijnen voor een globaal immigratiebeleid
Overeenkomstig de nota inzake algemene beleidslijnen voor een globaal immigratiebeleid, goedgekeurd door de Ministerraad van 1 oktober 1999, moeten de te verwijderen personen van bij hun aankomst opgevangen worden, met name op psychologisch niveau, door voldoende geschoold personeel dat speciaal opgeleid is en dat aan een strikte deontologie gebonden is. Dit personeel (sociale assistenten, psychologen, ...) zal hun het onafwendbaar karakter van de verwijdering moeten uitleggen en doen aanvaarden maar hun vooral doen begrijpen dat de terugkeer naar hun land niet als beschamend of verdacht dient te worden aanzien. Voor de personen wier verwijderingsproces langer dan 15 dagen duurt, moet er in een plan inzake sociale begeleiding worden voorzien (bijvoorbeeld taal- of informaticacursussen). Het personeel dat instaat voor deze personen, zowel in de gesloten centra als in Zaventem, moet eveneens een psychologische begeleiding krijgen waarin hun met name de wettigheid van het proces uitgelegd wordt.
Om het aantal personen, die naar onze grenzen gebracht worden met het risico daar tegengehouden te worden omdat zij niet voldoen aan de voorwaarden voor toegang tot het grondgebied, zoveel mogelijk te beperken, moeten er tevens preventieve maatregelen getroffen worden :
1. Het aantal uitwijzingen kan verminderd worden door een goed beleid inzake het afleveren van visa. Dit beleid moet zowel op Europees als op nationaal vlak gevoerd worden.
Op Europees vlak bestaat het uit de verdere harmonisering van de voorwaarden voor de toegang tot het Schengen-grondgebied en de plaatselijke consulaire samenwerking. In dit verband overweegt de Belgische regering de visumplicht terug in te voeren voor een aantal landen van Oost-Europa.
Op nationaal vlak zullen er verschillende initiatieven genomen worden om een betere informatie aan de aanvragers van visa te bezorgen, bijvoorbeeld door de verspreiding van informatiebrochures betreffende de algemene voorwaarden voor de toekenning van een visum.
2. De luchtvaartmaatschappijen moeten geresponsabiliseerd worden voor het immigratiebeleid door middel van zowel afschrikkende als compenserende maatregelen. De luchtvaartmaatschappijen moeten zich bewust zijn van hun verantwoordelijkheid ten opzichte van de passagiers die als ontoelaatbaar beschouwd worden omdat zij niet over de nodige documenten beschikken. In elk geval mag het responsabiliseringssysteem geen afbreuk doen aan het principe van de niet-uitwijzing dat gewaarborgd wordt door artikel 33 van de Conventie van Genève.
Er zullen dus krachtens artikel 74/4bis van de wet van 15 december 1980 administratieve boetes opgelegd worden aan de maatschappijen die dit type passagiers vervoeren, opdat zij de controle van de reisdocumenten in de luchthavens van inscheping zouden verscherpen. De administratieve boete bedraagt thans 150 000 frank per vervoerde passagier. De meeste maatschappijen betalen de verschuldigde bedragen niet en betwisten hun verantwoordelijkheid zonder zich echter tot de rechtbank van eerste aanleg te richten waarbij een beroep mogelijk is door middel van een verzoekschrift.
De maatschappijen die een uiterst gering aantal ontoelaatbare passagiers hebben kunnen, indien zij dit wensen, vragen om een protocolakkoord te sluiten met de minister of zijn afgevaardigde. Dit protocol strekt ertoe, bovenop de beperking van het bedrag van de administratieve boetes, een nauwe samenwerking tot stand te brengen tussen de luchtvaartmaatschappijen en de minister van Binnenlandse Zaken of zijn afgevaardigde. Het zal de plichten en de verantwoordelijkheden van elke contractant bepalen. Het nieuwe model van protocolakkoord zal immers in een degressief systeem voorzien voor het bedrag van de administratieve boetes die verschuldigd zijn volgens het aantal INADS die door de maatschappij gedurende een bepaalde periode vervoerd worden; de vaststelling van de controlemodaliteiten in de luchthavens van inscheping die de maatschappij aandoet, evenals informatie en bijstand voor de maatschappij inzake reis- en immigratiedocumenten.
De personen die het grondgebied pogen binnen te komen, voorzien van valse documenten of zonder dat zij voldoen aan de andere toegangsvoorwaarden dan het bezit van een reisdocument dat in voorkomend geval voorzien is van het vereiste visum, zullen bij hun aankomst teruggestuurd moeten worden.
In geval van weigering van vrijwillig vertrek, zal er een verwijdering per lijnvlucht voorgesteld worden en, in voorkomend geval, onder escorte uitgevoerd worden. Indien nodig gaat men over tot gedwongen verwijderingen met een door de overheid georganiseerde vlucht. In dat geval worden zij begeleid door een geneesheer en een observator die werkzaam is op het gebied van de rechten van de mens.
Voor de misdadigers die zware misdrijven gepleegd hebben, zullen er vluchten met kleine vliegtuigen georganiseerd worden.
In alle gevallen waarin dwang nodig is, zal die dwang maar aangewend mogen worden indien men rekening houdt met de daaruit voortvloeiende risico's. Er mag slechts geweld gebruikt worden voor een wettig doeleinde dat op geen enkele andere wijze bereikt kan worden. Elk gebruik van geweld moet redelijk zijn en in verhouding tot het nagestreefde doeleinde. Elk gebruik van geweld wordt voorafgegaan door een waarschuwing, tenzij die het gebruik van geweld onwerkzaam zou maken.
De regeringsnota maakt een onderscheid tussen de vrijwillige en de gedwongen verwijdering.
1. De vrijwillige verwijdering
In de eerste plaats zullen alle middelen aangewend worden opdat de personen hun verwijdering op vrijwillige basis aanvaarden. Dit vrijwillige vertrek zal aangemoedigd worden door een psychologische voorbereiding van de betrokken personen door de verwijdering voor te stellen als een onvermijdelijke maatregel, zodat zij geen valse hoop gaan koesteren. Er zal in de mate van het mogelijke met een zekere soepelheid gereageerd worden op de eventuele louter materiële bezwaren die de betrokkene oppert als voorwaarden voor zijn terugkeer (bijstand bij de terugkeer, regelingen betreffende het reisdocument, bagage, allerlei contacten, ...).
In de tweede plaats zal er over gewaakt worden dat de zogenaamde plaatsen « die aan de grens gelegen zijn » verbeterd worden inzake hun structuur voor voorlopige opvang. De materiële omstandigheden kunnen verbeterd worden door een groter comfort, dat gerealiseerd kan worden door een uitbreiding van de beschikbare ruimte voor het INAD-centrum van de luchthaven van Zaventem. Er zal tevens binnenhuisinrichting aangebracht kunnen worden voor de centra 127 en 127bis zodat het comfort van de bewoners verbeterd wordt.
Men zal er tevens op toezien dat de terugkeer van die personen kan plaatsvinden binnen korte termijnen, zodat de verblijfsduur in de plaatsen aan de grens aanzienlijk beperkt kan worden. Aan de betrokken maatschappijen zal gevraagd worden voorrang te verlenen aan de reservaties van de INADS op hun terugvlucht.
Men overweegt tevens het aantal verwijderingen per dag, dat thans om materiële redenen op twintig vastgesteld is, te verhogen, door bijkomende middelen te verschaffen aan de autoriteiten die instaan voor de verwijdering.
Al deze maatregelen moeten het mogelijk maken de gedwongen verwijderingen te voorkomen.
2. De gedwongen verwijdering
Deze verwijdering moet overwogen worden voor een aantal personen die zich reeds zeer lang in een centrum bevinden en die geëvolueerd zijn naar een logica van systematische weigering van elke poging tot vrijwillige verwijdering, waardoor alleen nog de mogelijkheid van een gedwongen verwijdering overblijft.
a) Verwijdering met een door de overheid georganiseerde vlucht
Rekening houdend met deze situatie, moet de Belgische Staat de verwijdering van deze personen organiseren met een gewone lijnvlucht, in voorkomend geval, met escorte. Het zou dus aangewezen zijn dat de Staat de betrokken INADS die in principe verwijderd moeten worden door de luchtvaartmaatschappij die hen naar hier heeft vervoerd, ook voor zijn rekening neemt. De Staat kan hen inderdaad verwijderen in de plaats van de maatschappij, maar die laatste zal minstens gedeeltelijk de kostprijs voor die verwijdering moeten betalen, voor zover zij aansprakelijk is.
Thans zitten de gesloten centra vol met personen die weigeren vrijwillig te vertrekken. Zo waren er tussen 30 juni 1999 en 20 augustus 1999 (twee maanden), op een totaal aantal van bijna 300 pogingen tot verwijdering, 250 mislukkingen. Slechts 49 verwijderingen hebben kunnen plaatsvinden, waarvan er 9 werden uitgevoerd krachtens de Conventie van Dublin. Dit klein aantal gevallen van vrijwillige terugkeer verklaart waarom de gedwongen verwijdering onvermijdelijk wordt. Met uitzondering van een geëscorteerde terugkeer die uitgevoerd is door een buitenlandse maatschappij, zijn er geen geëscorteerde verwijderingen geweest gezien de categorieke weigering van een groot aantal piloten van Sabena, via de BCA (Belgian Cockpit Association) om geëscorteerde Inads aan boord van hun vluchten te nemen. Deze houding betekende het einde van de geëscorteerde verwijderingen aangezien Sabena in grote mate betrokken was bij het probleem van de INADS.
Deze weigering van de piloten stelt duidelijk het probleem van de gedwongen verwijderingen met andere middelen dan lijnvluchten, en leidt tot de uitvoering van de voorstellen inzake gedwongen verwijderingen vanwege de Commissie-Vermeersch.
Deze commissie heeft enkele interessante denkpistes voorgesteld door een verwijdering met speciale vliegtuigen voor te stellen. Deze piste wordt thans onderzocht, en er werd een bemiddelende expert aangewezen als onderaannemer om de privé-maatschappij te vinden die belast zal worden met de uitvoering van die vluchten.
Behalve de privé-vluchten worden nog andere pistes verkend, met name,
1. de verwijdering per lijnvlucht, waarvan het charteren rechtstreeks uit de samenwerking van verschillende luchtvaartmaatschappijen zou voortvloeien, zelfs maatschappijen van de buurlanden, die elk over faciliteiten beschikken, met name het recht tot landen in de landen van bestemming of transit;
2. de verwijdering met burgerlijk vliegtuig, gecharterd door Landsverdediging;
3. de verwijdering met kleine vliegtuigjes met een capaciteit van vijftien personen.
De verwijdering met die privé-vliegtuigen zal speciaal voorbehouden worden aan de personen die het meest weerbarstig zijn bij hun vertrek, namelijk zij die zich reeds verschillende keren met geweld verzet hebben tegen hun vertrek of die een gevaar inhouden voor de openbare orde of de nationale veiligheid, overeenkomstig de voorstellen van de Commissie-Vermeersch.
De gedwongen verwijderingen zullen echter altijd in overleg met alle betrokken instanties gebeuren, om de risico's van de verwijdering te kunnen inschatten. Deze risico's zullen geëvalueerd worden na een analyse van het profiel van alle betrokken Inads. Er zal dus een psychologische analyse van de bevolking van de gesloten centra uitgevoerd worden om de personen die categoriek weigeren vrijwillig te vertrekken, te registreren, want de gedwongen verwijderingen zullen uiteraard de uitzondering blijven op de algemene regel die de vrijwillige verwijdering, en in mindere mate, de geëscorteerde verwijdering, moeten vormen.
De illegalen die opgesloten worden in de gesloten centra voor illegalen, zullen dezelfde psychologische en sociale begeleiding krijgen als de INADS.
Thans zitten de centra voor illegalen aan hun verzadigingsgrens. Aangezien er dagelijks een groot aantal personen gevat wordt op ons grondgebied, en er thans voorrang verleend wordt aan de verwijdering van de INADS wat tot de bevoegdheid van de luchtvaartmaatschappijen behoort, worden de centra voor illegalen er niet leger op. Er dient opgemerkt te worden dat het aantal te verwijderen personen volgens de veiligheidsvoorschriften aan een quotum onderworpen is, namelijk een dagelijks aantal van twintig verwijderingen die uitgevoerd worden door de rijkswacht van het veiligheidsdetachement van Zaventem, waardoor er weinig ruimte komt voor de verwijdering van de illegalen.
Net zoals de INADS, weigeren sommige personen die vastgehouden worden met het oog op hun repatriëring, te vertrekken.
Door plaatsgebrek in de centra, krijgen een groot aantal personen die illegaal aangetroffen worden op ons grondgebied, een bevel om het grondgebied te verlaten, waaraan zij niet gehoorzamen, waardoor het aantal illegalen op ons grondgebied aanzienlijk stijgt. Daarbij komt dat er thans geen doeltreffend beleid van reële verwijdering bestaat, en dat dit gebrek aan beleid nog meer illegalen aantrekt.
De illegalen afkomstig van Oost-Europese landen, zijn bijzonder taltijk. Aangezien de meeste van die landen kandidaat zijn om toe te treden tot de Europese Unie, zijn zij niet meer onderworpen aan de visumverplichting voor de Schengen-landen, en kunnen zij dus gemakkelijk met hun nationaal paspoort ons grondgebied binnenkomen. Sommigen van hen aarzelen niet om asiel aan te vragen en aldus maatschappelijke bijstand te ontvangen, en een groot aantal van hen werkt illegaal in België. Doordat hun aantal zo groot is, wordt de verwijdering per lijnvlucht moeilijk. Er is derhalve een verwijdering op grote schaal nodig. De organisatie van specifieke vluchten door de overheid lijkt een noodzaak te zijn.
De organisatie van gemengde privé-vluchten, dat wil zeggen vluchten die zowel illegalen als INADS vervoeren, is niet uitgesloten. Op dit moment is het het profiel van de te verwijderen persoon dat bepalend is voor het type verwijdering.
België wordt thans geconfronteerd met een nieuwe stroom Slovaken. Zij vragen asiel aan van zodra zij het grondgebied betreden hebben, uitsluitend om toegang te hebben tot het systeem van maatschappelijke hulpverlening dat thans beschikbaar is via het asielrecht, temeer de economische omstandigheden in hun land van herkomst niet gunstig zijn. Deze Slovaken, die het grondgebied wettelijk binnengekomen zijn met een geldig nationaal paspoort, blijven hier van zodra hun asielaanvraag afgesloten is. Zij krijgen het bevel om het grondgebied te verlaten maar zij installeren zich in grote aantallen in sommige steden die thans een grote concentratie van Slovaken kennen. Deze concentratie was mogelijk doordat de asielaanvragers hun verblijfplaats tijdens het onderzoek van hun aanvraag, vrij hebben kunnen kiezen vermits zij wettelijk het grondgebied binnengekomen zijn.
Een ontwerp van collectieve repatriëring wordt thans onderzocht, zowel om aan de Slovaakse overheid een signaal te geven, als om dit grote aantal illegalen, wier aanwezigheid niet langer getolereerd kan worden, te verwijderen.
Voor deze repatriëring zal de minister van Landsverdediging, indien nodig, een vliegtuig ter beschikking moeten stellen.
b) Verwijdering op verantwoordelijkheid van de luchtvaartmaatschappij : de geëscorteerde verwijdering
De Conventie van Chicago bepaalt dat de luchtvaartmaatschappij die de ontoelaatbare persoon gebracht heeft, moet zorgen voor zijn terugkeer met behulp van haar eigen veiligheidspersoneel. De verantwoordelijke maatschappij zal dus de nodige voorzorgsmaatregelen nemen om deze verwijdering mogelijk te maken met eerbiediging van de menswaardigheid en de veiligheidsnormen. Alleen de verwijdering van de Sabena-passagiers wordt verzekerd door de rijkswacht van het veiligheidsdetachement van de luchthaven van Zaventem krachtens het protocolakkoord dat Sabena gesloten heeft met de rijkswacht op 4 januari 1999.
In elk geval moet het gezag van de boordcommandant gerespecteerd worden. Als hij echter weigert een persoon te laten instappen, zal hij verzocht worden om akte te nemen van zijn weigering en ze zo nodig te motiveren zodat er nieuwe maatregelen getroffen kunnen worden met naleving van de veiligheidsnormen.
Al die maatregelen gelden eveneens voor de repatriëring van de personen die illegaal op het grondgebied verblijven. Die personen zullen door de Staat gerepatrieerd worden onder dezelfde voorwaarden als de INADS, om voor zover als nodig in te passen in de richtlijnen van de minister van Binnenlandse Zaken inzake verwijdering.
B. Standpunt van mevrouw Ndioro Ndiaye, adjunct-directeur-generaal van de IOM
Tijdens de hoorzitting van 16 november 1999 heeft mevrouw Ndioro Ndiaye, adjunct-directeur-generaal van de Internationale Organisatie voor Migratie (IOM) erop gewezen dat zij met voldoening kennis genomen heeft van de nota inzake de algemene beleidslijnen voor een globaal immigratiebeleid, goedgekeurd door de Ministerraad op 1 oktober 1999. Deze nota behandelt een aantal elementen waarmee de IOM ten volle instemt :
1. de Belgische regering streeft naar een beleid van effectieve terugkeer in goede omstandigheden voor uitgeprocedeerde asielzoekers en illegaal verblijvende migranten, een thesis die ook door de IOM verdedigd wordt in de uitvoering van haar terugkeerprogramma's;
2. de verklaring van de regering dat rekening moet worden gehouden met de oorzaken van de migratiefenomenen, komt bij de IOM tot uiting in de wil om een onafgebroken dialoog aan te gaan en te onderhouden tussen de herkomst-, de transit- en de gastlanden van de migranten;
3. de preventieve maatregelen in het kader van de illegale immigratie vormen een belangrijk onderdeel van de operaties die de IOM in de praktijk ontwikkelt en aanpast aan de verschillende plaatselijke situaties;
4. het idee om een vast waarnemingscentrum voor immigratie op te richten komt eveneens voor in het activiteitenprogramma van de IOM, die dit werkmiddel opgezet heeft of verder wil uitbreiden in tal van landen.
Deze elementen maken deel uit van een efficiënt beheer van de migratiestromen waarin België en de IOM elkaar kunnen vinden. In al deze potentiële domeinen moeten de wederzijdse operationele betrekkingen verder uitgediept worden.
In België, zoals bijna overal elders in Europa, vormt de groeiende stroom van asielzoekers en illegale immigranten naar de transit- en gastlanden een enorme en bijzonder complexe uitdaging. Illegale immigratie is tegenwoordig de facto een van de meest zorgwekkende fenomenen waarmee de internationale gemeenschap te maken krijgt. Tot de strategische doelstellingen van de IOM behoort het bieden van hulp aan Staten en migranten die oplossingen zoeken voor de problemen in verband met illegale immigratie en voor de onderliggende oorzaken. De Internationale Organisatie voor Migratie beschouwt het terugkeerprogramma als een goed voorbeeld van de hulp die ze migranten en regeringen terzake kan bieden.
De IOM verdedigt het idee dat afgewezen asielzoekers en illegale immigranten naar hun land moeten terugkeren wanneer ze alle wettelijke en bestuurlijke procedures hebben doorlopen die hun recht kunnen geven op een erkenning als vluchteling of op een verblijfsvergunning op basis van andere relevante redenen. De regeringen hebben de bevoegdheid om de methoden, uitvoeringsregels en tijdschema's voor de terugkeer te bepalen. De vraag is dus niet of de terugkeer moet plaatsvinden, maar wel wanneer en hoe.
Volgens de IOM bestaan er voornamelijk twee mogelijkheden om de terugkeer van uitgeprocedeerde asielzoekers en illegale immigranten die geen geldige verblijfsreden hebben, op doeltreffende wijze te organiseren :
· de vrijwillige terugkeer die door de IOM begeleid wordt, of eventueel door andere partners, een mogelijkheid die ter beschikking staat indien de betrokkene daarom verzoekt;
· de gedwongen terugkeer die door de regeringsinstanties wordt georganiseerd met toepassing van de wettelijke bepalingen van het betrokken land, indien de betrokkene na afloop van de termijn die hem daartoe verleend is, het grondgebied nog niet heeft verlaten. Hij kan dan met eigen middelen of met de hulp van de IOM naar zijn land terugkeren.
Niettemin moet het duidelijk zijn dat de vrijwillige terugkeer intrinsiek verbonden is met de gedwongen terugkeer. Indien de gedwongen terugkeer niet bestond, zou het verlenen van hulp bij de vrijwillige terugkeer geen zin hebben. De mogelijkheid tot vrijwillige terugkeer met begeleiding van de IOM wordt aan de migranten geboden wanneer de enige andere oplossing bestaat in de terugkeer onder dwang overeenkomstig de wettelijk voorgeschreven maatregelen. Deze mogelijkheid wordt ook geboden aan migranten die nog niet in aanmerking komen voor uitwijzing. De IOM organiseert de gedwongen terugkeer echter niet, aangezien deze taak uitsluitend tot de bevoegdheid van de lidstaat behoort. Met uitzondering van de personen tegen wie een besluit tot onmiddellijke uitwijzing is uitgevaardigd krachtens bijzondere wettelijke bepalingen, moeten alle migranten die in aanmerking kunnen komen, snel bereikbaar zijn, opdat de IOM hen kan adviseren, binnen de in onderling overleg bepaalde voorwaarden, over de hun geboden mogelijkheid tot begeleide vrijwillige terugkeer. Dat is immers de vereiste, wil men zoveel mogelijk migranten inlichten over de voordelen van het IOM-programma en wil men zoveel mogelijk mensen de kans geven om een beroep te doen op deze voordelen.
Mevrouw Ndiaye heeft erop gewezen dat de programma's en de activiteiten van de IOM op het vlak van de terugkeer van uitgeprocedeerde asielzoekers en illegale immigranten de laatste 20 jaar uitbreiding hebben genomen. Dit vereist een voortdurende evaluatie van de graad van betrokkenheid van de organisatie op dit gebied, met name in verband met de betekenis die verleend moet worden aan de termen « vrijwillige terugkeer ». Voor de OIM is de vrijwilligheid van de terugkeer bewezen wanneer de migrant vrij zijn wil bekendmaakt om naar zijn land terug te keren of wanneer hij op zijn minst niet laat blijken dat hij weigert terug te keren en geen enkele weerstand biedt tegen zijn vertrek en geen enkel teken van protest geeft. Zodra het in een gegeven toestand duidelijk is dat men gebruik moet maken van fysiek geweld om een overbrenging uit te voeren, is het de taak van de nationale overheid om deze toestand te regelen.
Wat de hulp vóór het vertrek betreft, en om de weinige beschikbare tijd te benutten om de betrokken migranten ertoe aan te zetten de hun geboden mogelijkheden, en in het bijzonder de keuze voor een vrijwillige door de IOM begeleide terugkeer, nauwgezet te overwegen, biedt de organisatie meteen een gamma van diensten aan voor de terugkeer : adviesverlening, opmaken van documenten, identificatie, vorming, indien nodig medische selectie, voorbereidselen van de reis, enz. Deze bijstand wordt hun verleend zolang zij blijven kiezen voor de vrijwillige terugkeer. Zodra de betrokken personen deze keuzemogelijkheid verwerpen of op eigen kracht willen terugkeren, moeten de overheidsinstanties de nodige maatregelen nemen overeenkomstig de geldende wetgeving. In dergelijke gevallen kan de IOM bijvoorbeeld niet zelf de transitcentra voor gedwongen gerepatrieerden besturen of andere ruimten die onder bewaking staan, want de ordediensten moeten die taak vervullen. De IOM kan evenmin escorteagenten in dienst nemen om de onder dwang gerepatrieerde personen te begeleiden of om maatregelen te nemen voor het vervoer van deze escorteagenten. Wanneer de laatste reisformaliteiten of andere afspraken in verband met de gedwongen terugkeer geregeld moeten worden, zullen het gastland of de IOM, naar gelang van het geval, deze personen aan een andere organisatie overdragen.
In de fase die op de terugkeer volgt, kan de IOM de migranten bijstand bieden in de vorm van hulp voor de wederintegratie, controles, opleidingscursussen, enz., zelfs voor personen die onder dwang teruggekeerd zijn, indien de betrokken vorm van bijstand passend geacht wordt door de betrokken landen van vertrek en aankomst. Ten slotte wenst de IOM in haar programma's voor vrijwillige terugkeer bijzondere aandacht te schenken aan groepen van kwetsbare personen, met name groepen waarin er vrouwen en kinderen zijn.
De IOM blijft ervan overtuigd dat het verkieslijk is hulp bij vrijwillige terugkeer te verlenen, voor zover dat mogelijk is, op voorwaarde dat rekening wordt gehouden met de beslissing van de betrokken persoon, dat deze de tijd krijgt om zich op zijn terugkeer voor te bereiden en de schandvlek van de uitwijzing en de negatieve gevolgen hiervan op het ogenblik van de wederintegratie kan vermijden. Men moet bovendien rekening houden met de algemene kostprijs van de terugkeerregeling en deze afwegen tegen de kostprijs van een langdurig verblijf, dat eventueel toch zou leiden tot een uitwijzing.
In de meeste gevallen kan vrijwillige terugkeer waarschijnlijk beschouwd worden als een duurzamere oplossing dan gedwongen terugkeer. Indien hulp wordt verleend voor de wederintegratie, zal deze de leegte kunnen opvullen tussen de terugkeer en het moment waarop de eerste stappen worden ondernomen om een woning en een baan te vinden : dit verhoogt aanzienlijk de kansen om tot een geslaagde en duurzamer wederintegratie te komen. De terugkeerregeling is vaak een realistischer oplossing dan de gedwongen terugreis indien men let op de kosten en de logistiek waarmee deze laatste gepaard gaat, maar ook indien men rekening houdt met het gebrek aan medewerking in het land zelf en met de politieke gevolgen voor het land en voor andere landen. De terugkeerprogramma's van de IOM zijn dan ook een nuttige aanvulling gebleken van de gedwongen terugkeer, hetgeen het aantal van de teruggekeerde personen uiteindelijk optimaal beïnvloedt.
De voordelen voor de gastlanden die een beroep doen op de terugkeerprogramma's van de IOM, zijn niet alleen het financiële aspect en het hoge aantal teruggekeerde personen, maar schuilen vooral in de samenwerking tussen de betrokken personen en hun land van herkomst (met name voor het verkrijgen van de reisdocumenten). Op die manier kan men verwachten dat het om een definitieve terugkeer gaat, iets wat door de publieke opinie en de NGO's beter onthaald wordt.
De herkomstlanden ondervinden eveneens de voordelen. De gedwongen terugkeer kan aanleiding geven tot wrijvingen, botst op onbegrip terwijl de prioriteiten anders liggen naargelang ze bepaald worden door de regering van het herkomstland of die van het gastland. In een context van vrijwillige terugkeer worden de staatsburgers van het land van herkomst beter behandeld. Dit punt wordt steeds meer beklemtoond door de immigrantengemeenschappen in het land van bestemming, die ook de gevolgen van de illegale immigratie kunnen ondervinden.
De transitlanden profiteren van de terugkeer naar het herkomstland. Het komt vaak voor dat slachtoffers van mensenhandel onderweg geblokkeerd zitten ten gevolge van strengere grenscontroles in de landen van bestemming. De kosten voor de terugkeer van de migranten uit de transitlanden worden dan gedeeld met de regio's of de Staten van bestemming. Deels doordat de financiële last ten gevolge van de aanwezigheid van migranten op hun grondgebied lichter wordt, zijn de transitlanden op een bepaald ogenblik in staat om hun eigen programma's op te stellen, om een specifiek beleid uit te bouwen ter bestrijding van de illegale immigratie, met name in de vorm van zelfgefinancierde terugkeerprogramma's en kunnen ze met naleving van de desbetreffende internationale regels passende terugnameovereenkomsten sluiten.
C. Uitvoering van de regeringsnota
Verschillende leden van de commissie hebben herhaaldelijk het belang onderstreept van het onderdeel van de regeringsnota dat betrekking heeft op de uitwijzingen.
Het belang van dit onderdeel is ook door de minister van Binnenlandse Zaken benadrukt. Tijdens de hoorzittingen op 30 september en 13 oktober 1999 heeft de minister gezegd dat de cijfers verontrustend zijn. Indien men toestaat dat het aantal illegalen toeneemt, zal de toestand onhoudbaar worden. Er moet dus een verwijderingsbeleid zijn. Verwijderingen dienen plaats te vinden in humane omstandigheden en met de nodige waardigheid. Alle personen die in België aankomen, moeten zo goed mogelijk begeleid worden op het sociale en psychologische vlak, maar ook wat hun opleiding betreft. Dit laatste aspect is belangrijk, zowel voor mensen die hier blijven als voor hen die terugkeren naar hun land van herkomst, waar ze die opleiding dan kunnen gebruiken.
Hoewel er steeds mensen vrijwillig vertrekken, heeft de vorige regering de gedwongen verwijderingen stopgezet. Men heeft veel mensen kunnen overtuigen die hoopten dat de overheid, door hun verzet, toegevingen zou doen en hun aanwezigheid op het grondgebied zou blijven dulden. Het resultaat hiervan is dat er, van de 300 verwijderingen die sinds juni 1999 hadden moeten plaatsvinden, slechts 50 zijn uitgevoerd. De minister heeft het belang onderstreept van het signaal dat België door deze verwijderingsmaatregelen naar de buitenwereld stuurt. België heeft immers de reputatie een echte zeef te zijn, waar men zonder problemen kan binnenkomen en zich kan vestigen.
Indien men geen voorstander is van een open-grenzenbeleid, moet men wel overgaan tot verwijderingen. Daar bestaat een consensus over. Toch worden er door sommigen steeds bezwaren geformuleerd tegen de manier waarop de verwijderingen plaatsvinden. Alle organisaties die in de bres springen voor de vreemdelingen, dienen ook de regering te helpen om de verwijderingen in de best mogelijke omstandigheden te laten verlopen, zowel op het psychologische als op het sociale vlak. Indien niemand zich inzet, wordt dit overgelaten aan de minister van Binnenlandse Zaken en de rijkswacht. Dat is geen goede oplossing. Wanneer er problemen opduiken, zijn de organisaties die de vreemdelingen helpen niet beschikbaar. Ook zij moeten een deel van de verantwoordelijkheid dragen.
De minister heeft de directeur-generaal van de Dienst vreemdelingenzaken, die permanent in contact staat met de landen waar grote aantallen vreemdelingen vandaan komen, gevraagd uiterst nauwkeurig te zijn. Wat de controle aan de grenzen betreft, heeft de minister gezegd dat er zelfs voor niet-toelaatbare vreemdelingen geen gevaar bestaat dat zij teruggestuurd worden naar een land waar zij risico's lopen. Dat staat duidelijk in de instructies voor de administratie.
De commissieleden hebben er herhaaldelijk de nadruk op gelegd dat alle onderdelen van de regeringsnota simultaan moeten worden uitgevoerd.
De minister heeft deze zienswijze telkens beaamd en gewezen op de onderlinge samenhang van de verschillende pijlers waarop de regeringsnota rust. Om de gelijktijdige uitvoering van de nota te verzekeren, heeft hij verzocht te worden bijgestaan door een task force, die wordt geleid door iemand met de rang van adjunct-kabinetschef, hetgeen haar een groter gezag geeft vermits ze kan spreken namens de minister.
De heer Smet, hoofd van deze task force, heeft tijdens zijn hoorzitting voor de commissie op 23 november 1999 onderstreept dat de task force niet tegen, maar mét de administraties zal werken. De Dienst Vreemdelingenzaken, het Commissariaat-generaal voor de vluchtelingen, de Vaste Beroepscommissie voor de vluchtelingen, de Raad van State, het Bestuur van Maatschappelijke Integratie, Buitenlandse Zaken en de Rijkswacht zijn erin vertegenwoordigd. De task force komt enkele keren per week samen om de uitvoering van het regeringsbeleid te evalueren en, indien nodig, speciale acties op te zetten. Tevens worden de nodige statistische gegevens uitgewisseld. Zij dient er eveneens voor te zorgen dat alle administraties en actoren in dezelfde richting denken en handelen. Wat de uitwijzingen betreft, dient de task force vooral coördinerend op te treden.
D. Categorieën vreemdelingen aan wie het verblijf in België ontzegd wordt
Tijdens de hoorzitting van 23 november 1999 heeft de heer Schewebach, directeur-generaal van de Dienst vreemdelingenzaken, erop gewezen dat het verwijderen van vreemdelingen slechts een van de taken van de Dienst Vreemdelingenzaken is. Men moet een onderscheid maken tussen drie categorieën van personen aan wie het verblijf ontzegd wordt.
Bij de personen die in België aankomen en zich aan een van onze grenzen bevinden, zijn er gewone passagiers die niet in orde zijn voor hun verblijf. Verder zijn er ook mensen van wie de asielaanvraag aan de grens verworpen is door de ambtenaren van de Dienst Vreemdelingenzaken of door de Commissaris-generaal voor de vluchtelingen. Ten slotte worden er mensen in het land zelf aangehouden, onder meer personen die in strijd met de wet van 1980 op de toegang en het verblijf van vreemdelingen illegaal in België verblijven en ook uitgeprocedeerde asielzoekers.
Aan de grenzen zijn er de « gewone » niet toelaatbare passagiers : zogenaamde « zakenlui » of toeristen die het Belgische grondgebied trachten binnen te komen. De Rijkswacht is de voornaamste controlerende overheid op dat vlak. De Dienst Vreemdelingenzaken beschikt eveneens over een inspectiedienst voor de grenzen die in enkele gevallen optreedt en tevens dienst doet als beroepsoverheid tegen de beslissingen van de rijkswacht. Deze dienst en de rijkswacht voeren de verwijderingen uit en verrichten de boeking bij de luchtvaartmaatschappijen. Voor de asielzoekers onderzoekt het « Bureau vluchtelingen » (of het zogenaamde « Bureau R ») de situatie ter plaatse, bijvoorbeeld in het Centrum 127bis. In geval van gemotiveerde weigering van toegang is hoger beroep mogelijk bij de Commissaris-generaal. Wanneer de procedure afgelopen is, wordt de persoon om praktische redenen en in afwachting van de beslissing van de commissaris-generaal naar Centrum 127bis overgebracht. Het « Bureau R » boekt de retourvluchten in samenwerking met de luchtvaartmaatschappijen. Deze laatste zijn krachtens het Verdrag van Chicago verantwoordelijk voor de repatriëring.
In de tweede categorie, de mensen die zich in het land zelf bevinden, worden de definitief uitgeprocedeerde asielzoekers gelijkgesteld met de illegalen aangezien de herkomstlanden niet kunnen weten dat de betrokken personen asiel aangevraagd hebben. Het « Bureau clandestienen » (of het zogenaamde « Bureau C ») zendt het dossier over aan een centrale cel voor repatriëring. Hetzelfde geldt voor de om misdaden of misdrijven van gemeen recht veroordeelde delinquenten die door het « Bureau delinquenten » (of het zogenaamde « Bureau D ») behandeld worden. Dezelfde procedure is van toepassing wanneer deze personen hun straf uitgezeten hebben en het grondgebied moeten verlaten.
De derde categorie vormen de vreemdelingen die aangehouden zijn, die onmiddellijk gerepatrieerd kunnen worden aangezien ze in het bezit zijn van reisdocumenten, en die de Dienst Vreemdelingenzaken niet langer wenst vast te houden. Voor deze categorie verricht « Bureau C » eveneens de registratie. In alle gevallen boekt de Dienst Vreemdelingenzaken de retourvluchten bij de luchtvaartmaatschappijen.
Kolonel Franckx, hoofd van het Veiligheidsdetachement van de nationale luchthaven, heeft tijdens zijn hoorzitting op 23 november 1999 de door de rijkswacht gehanteerde terminologie uitgelegd :
« DEPO » is de algemene term voor de te repatriëren vreemdelingen;
een « DEPU » is een DEPO die niet geëscorteerd wordt;
een « DEPA » is daarentegen een DEPO die wel begeleid wordt;
« INAD » staat voor « inadmissible », een vreemdeling die niet wordt toegelaten en zal teruggedreven worden;
een « ANAD » is een INAD die geëscorteerd wordt, hetzij door de vervoerder, hetzij, in uitzonderlijke gevallen, door de Rijkswacht.
E. Juridisch kader in verband met de uitwijzingen
De volgende teksten gelden als reglementaire basis wanneer het gaat om de uitwijzing van vreemdelingen :
het Verdrag van Chicago van 7 december 1944, goedgekeurd bij wet van 30 april 1947, dat handelt over de burgerlijke luchtvaart, waarvan ook de verwijdering van vreemdelingen een aspect is;
de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, dat werd uitgevoerd door het koninklijk besluit van 8 oktober 1981;
een koninklijk besluit van 3 mei 1991 regelt de beveiliging van de burgerluchtvaart;
in artikel 37 van de wet op het politieambt van 5 augustus 1992 worden de dwangmiddelen bepaald die mogen toegepast worden;
op 4 januari 1999 werd een protocolakkoord gesloten tussen Binnenlandse Zaken en Sabena met betrekking tot de ANADS;
de definitieve richtlijnen met betrekking tot het gebruik van dwang bij verwijderingen werden door de minister van Binnenlandse Zaken eveneens in 1999 uitgevaardigd;
een ontwerp van ministerieel besluit met betrekking tot de samenwerking met de luchtvaartmaatschappijen werd voor advies aan de Raad van State voorgelegd en wordt in de praktijk reeds toegepast.
F. Verloop van de verwijderingsprocedures in de praktijk
Op de hoorzitting van 23 november 1999 voor de commissie, hebben de heer Smet, hoofd van de task force voor de vreemdelingenproblematiek, kolonel Franckx, hoofd van het veiligheidsdetachement van de Rijkswacht op de nationale luchthaven en de heer Schewebach, directeur-generaal van de Dienst Vreemdelingenzaken, de concrete aanpak van de verwijderingen uiteen gezet.
De minister van Binnenlandse Zaken heeft aan de Dienst Vreemdelingenzaken duidelijke instructies gegeven met betrekking tot de uitwijzingen. Het « cascadesysteem » wordt toegepast, hetgeen betekent dat aan eenieder de mogelijkheid wordt geboden tot vrijwillig vertrek. Pas wanneer dat niet lukt, wordt overgegaan tot een gedwongen verwijdering, als het kan zonder dwang maar, indien nodig, mét dwang. De uitwijzingen vinden bij voorkeur plaats met gewone vluchten, maar er kunnen ook speciale vliegtuigen worden ingericht. Sedert 3 november 1999 werd opnieuw begonnen met gedwongen verwijderingen. Aanvankelijk vond er dagelijks een gedwongen verwijdering onder escorte plaats, later twee en daarna drie.
Uiteraard zijn er een hele reeks vrijwillige vertrekken. In de gesloten centra merkt men dat dit systeem opnieuw begint te werken en dat het geen zin heeft om te weigeren hun medewerking te geven aan het vertrek. Meer en meer personen vertrekken dan ook zonder verzet. De bedoeling van de task force is om zoveel mogelijk personen die een bevel tot verlating van het grondgebied hebben gekregen, te laten vertrekken. De personen die mogelijk in aanmerking zouden kunnen komen voor de regularisatie worden in geen geval verwijderd. Om echter alle voorzorgen in acht te nemen, wordt gevraagd dat de Dienst Vreemdelingenzaken aan de minister elk dossier zou voorleggen van personen waarvan zij menen dat zij duidelijk niet in aanmerking kunnen komen om geregulariseerd te worden. De betrokken vreemdeling geniet dus van het voordeel van de twijfel. Niettemin wordt gepoogd om hen ertoe aan te zetten vrijwillig te vertrekken.
Kolonel Franckx, hoofd van het veiligheidsdetachement op de luchthaven, heeft bevestigd dat in eerste instantie ernaar wordt gestreefd de mensen zoveel mogelijk op vrijwillige basis dit wil zeggen zonder verzet te laten vertrekken. Indien dit niet lukt, worden dwangmiddelen toegepast. Dit kan gebeuren zonder escorte tot in het land van herkomst (er is slechts begeleiding tot aan het vliegtuig), of met escorte op het vliegtuig. Tenslotte is er nog een vierde categorie, waarbij zelfs de begeleiding tot in het land van herkomst niet voldoende is.
De beslissing om de vreemdeling al dan niet naar de luchthaven te brengen, wordt door de Dienst Vreemdelingenzaken genomen. De Rijkswacht treedt pas op wanneer de vreemdeling arriveert op de luchthaven. Vanaf dan neemt de chef van de escorte van de Rijkswacht de volledige last op zich van de procedure, die duurt totdat de betrokkene aan het vliegtuig wordt gebracht. Voor elke escorte is een verantwoordelijke aangeduid, die de escorte steeds kan afbreken. Indien de chef van de escorte van de Rijkswacht oordeelt dat de gebruikte dwang onevenredig is of niet proportioneel is, kan een uitwijzing steeds worden afgebroken. De rijkswacht oordeelt alleen over het al dan niet afbreken van dergelijke procedures totdat de vreemdeling tot op het vliegtuig werd begeleid. Wanneer wordt afgebroken, neemt men contact op met de Dienst Vreemdelingenzaken, die de betrokkene opnieuw naar een gesloten centrum brengt.
Elke escorte is vergezeld van een kaderlid, een officier of een adjudant, die vanop afstand kan bekijken of de richtlijnen wel worden nageleefd. Op dit ogenblik worden geen verwijderingen onder escorte meer gefilmd.
De heer Schewebach, directeur-generaal van de Dienst vreemdelingenzaken, heeft er ook op gewezen dat zodra het verwijderingsproces van start is gegaan, alle oorspronkelijke diensten en « de hiërarchie » op elk ogenblik kunnen ingrijpen om een repatriëring te onderbreken, met name wanneer een beroep is ingesteld bij de Raad van State of bij de gerechtelijke overheid.
Rekening houdend met de richtlijnen van de minister kunnen de verschillende bureaus thans geen verwijdering verrichten zolang de minister geen uitspraak heeft gedaan. Er is een adjunct-adviseur-generaal die alle voorstellen van repatriëring in al hun vormen (zonder dwang, met lichte dwang of onder rijkswachtbegeleiding) viseert. Deze dossiers worden geviseerd door de directeur-generaal van de Dienst vreemdelingenzaken zelf en daarna doorgezonden aan de heer Smet, die hoofd van de task force is. Zodra de minister groen licht geeft, voert de Dienst Vreemdelingenzaken de verwijdering uit. Indien er een probleem is, wordt de verwijdering onmiddellijk onderbroken.
Wanneer er zich in de praktijk een incident voordoet, waarschuwt de dienstdoende ambtenaar zijn diensthoofd. Er worden dan onmiddellijk maatregelen getroffen. Vanaf het ogenblik dat de betrokkene ter beschikking is gesteld van de Rijkswacht, neemt deze laatste de bevoegdheid over. Indien de bevoegde officier van het luchthavendetachement beslist om de verwijdering om welke reden ook stop te zetten, neemt de Dienst Vreemdelingenzaken hiervan akte. De Dienst Vreemdelingenzaken haalt de persoon weer op, na een beslissing genomen te hebben over zijn lot : ofwel krijgt de betrokkene het bevel om het grondgebied te verlaten, ofwel wordt hij opnieuw in een gesloten centrum geplaatst. Dat kan het centrum zijn waar hij vandaan komt, of een ander centrum.
G. Organisatie van het veiligheidsdetachement van de rijkswacht op de nationale luchthaven
Kolonel Franckx, hoofd van het veiligheidsdetachement van de nationale luchthaven, heeft uitgelegd dat de Afdeling Grenscontroles de grootste afdeling is van de zogenaamde « contact- en informatiecel », waarin alle informatie van buitenuit wordt gecentraliseerd. Een onderafdeling ervan houdt zich bezig met de effectieve grenscontroles; een andere bevat specialisten inzake valse reisdocumenten. Er zijn eveneens een aantal integratieambtenaren en een aantal mensen die verantwoordelijk zijn voor de verwijderingen.
De Afdeling Grenscontroles werd uitgebreid van 145 naar 212 personeelsleden. Voor de verschillende personeelscategorieën, zoals de grenscontroleurs, de escorteurs en de immigratieambtenaren, werd bovendien een specifiek profiel uitgetekend. Bij de aanwerving wordt, via een examen, nagegaan of de kandidaten voldoen aan een aantal selectiecriteria. Eens aangeworven krijgen zij een opleiding waarin de nadruk wordt gelegd op het multiculturalisme, de communicatieve en sociale vaardigheden, de conflicthantering en de geweldbeheersing. Tegelijk moeten zij de richtlijnen inzake verwijderingen onder de knie krijgen, in het bijzonder wat betreft het gebruik van dwang. Kennis van het Nederlands, het Frans en het Engels is tenslotte een noodzaak om goed te kunnen communiceren met de vreemdelingen. Sedert enkele maanden is er een team van maatschappelijke assistenten en psychologen werkzaam op de luchthaven. Zij worden ingeschakeld om de personen, die onder escorte moeten worden uitgewezen, te begeleiden tot op het vliegtuig.
De betrokken personen krijgen een degelijke opleiding van één week voor de taken waarmee zij worden belast. Bovendien dienen zij met goed gevolg een stage van zes maanden te doorlopen in het detachement. De opleiding bevat een onderdeel dat betrekking heeft op het multiculturalisme. Dit betekent dat de betrokken rijkswachters achtergrondinformatie krijgen van bepaalde bevolkingsgroepen en godsdiensten. Dit laat hun toe beter in te spelen op concrete situaties. Tijdens de opleiding wordt eveneens een juridische vorming verstrekt, die handelt over aanwending van dwang en over de procedures. Zij worden tevens opgeleid in organisatie- en uitvoeringsprincipes, in communicatie en overredingstechnieken, in de medische risico's, enz.
Dit alles sluit uiteraard niet uit dat er af en toe zaken gebeuren die niet door de beugel kunnen. Indien rijkswachters te veel dwang zouden gebruiken, worden zij onmiddellijk uit de dienst verwijderd. Wanneer er vanuit externe instanties klachten komen, worden deze onderzocht, ofwel door de inspecteur-generaal, ofwel door het parket, ofwel door het Comité P. In het verleden werden reeds bepaalde personeelsleden verwijderd uit de dienst en werden reeds tuchtmaatregelen genomen.
H. Het door de rijkswacht gehanteerde materiaal bij de uitwijzingen
Het veiligheidsdetachement van de rijkswacht op de nationale luchthaven zal, luidens de verklaringen van kolonel Franckx voor de commissie op 23 november 1999, nieuwe overbrengingsvoertuigen krijgen, die specifiek zijn aangepast voor het transport van uit te wijzen vreemdelingen van het detachement naar het vliegtuig.
Tevens werd beschermingskledij aangevraagd, die de rijkswachters moet beschermen tegen mogelijke agressie van de vreemdelingen. Het gaat concreet om vesten en handschoenen die de rijkswachters bescherming moeten bieden tegen bijten, trekken, sleuren, enz. Als antwoord op een vraag van een lid van de commissie, heeft kolonel Franckx benadrukt dat de beschermende kledij niet stelselmatig zal worden gebruikt bij alle verwijderingen.
Ook boeimateriaal werd gevraagd, dat de plastic strips moet vervangen die thans worden gehanteerd. Bijkomende radioposten en computers werden reeds geleverd.
BIAC zal tegen 1 april 2000 een nieuw gebouw optrekken, specifiek voor de uitwijzingen. De rijkswachteenheid op de luchthaven was vragende partij om specifieke infrastructuur te krijgen. Het aantal verwijderingen, zeker onder escorte, lag vroeger immers veel lager. De uitbreiding van het detachement noopte tot een grotere infrastructuur, zowel voor de grenscontroles als voor de verwijderingen.
I. Gebruik van dwang en van kalmerende middelen
Met betrekking tot het toedienen van medicijnen, heeft kolonel Franckx verwezen naar de richtlijnen van de minister van Binnenlandse Zaken van 2 juli 1998, waarin wordt gestipuleerd dat het « niet toegelaten is om het toedienen van kalmerende middelen of andere medicijnen toe te dienen met het oog op het bedwingen van de persoon en tegen de wil van de betrokkenen. Dit betekent dat kalmerende middelen of andere medicijnen enkel kunnen toegediend worden onder de drievoudige voorwaarde dat dit gebeurt :
door een arts;
om medische redenen;
en hetzij op vraag van de betrokkene, hetzij in het belang van de betrokkenen. »
De Rijkswacht dient dan ook geen enkel middel toe om de betrokken persoon ertoe te bewegen vrijwillig te vertrekken of mee te werken aan zijn gedwongen vertrek. Bij de begeleiding naar het vliegtuig wordt evenmin een arts meegestuurd.
Op verschillende vragen van de commissieleden hieromtrent, heeft kolonel Franckx geantwoord dat, wanneer de vreemdeling geen arts vraagt, hij er ook geen zal zien. Daarentegen, wanneer hij er wel een vraagt, krijgt hij er een. Op de luchthaven is er een medisch team voorhanden, dat wordt ingeschakeld wanneer dit wordt gevraagd door de rijkswacht.
Kolonel Franckx heeft de visie van een commissielid onderschreven dat het absoluut uitgesloten is dat medicatie zou worden toegediend om de gedwongen uitwijzing vlotter te laten verlopen. Dit kan enkel maar gebeuren wanneer de betrokken persoon voortdurend medicatie nodig heeft en dit geen beletsel vormt om hem uit te wijzen, of indien hij een medisch probleem krijgt door de gebeurtenissen zelf. Bij de totstandkoming van de wetswijziging in 1996 werd uitdrukkelijk gesteld dat de toediening van medicamenten dient te geschieden door een arts. Dit is de thans bestaande praktijk.
Met betrekking tot het gebruik van dwangmiddelen, heeft kolonel Franckx verwezen naar de richtlijn van 2 juli 1998, waarin de middelen worden opgesomd die mogen toegepast worden, alsmede diegene die niet mogen toegepast worden. Wat dit laatste betreft, gaat het onder meer over het gebruik van het kussen en over het toedienen van kalmerende middelen. Middelen die wél zijn toegelaten, zijn de middelen die ook bij andere opdrachten van de rijkswacht worden toegepast in het kader van administratieve of gerechtelijke politie.
Specifiek inzake het gebruik van boeien, zegt het ontwerp van ministerieel besluit van de minister van Vervoer dat de gebruikte boeien moeten worden goedgekeurd door het bestuur van de Luchtvaart. Voorlopig werkt de rijkswacht enkel met plastic strips, zoals voorheen.
Tevens is artikel 37 van de wet op het politieambt van toepassing, dat stelt dat het gebruik van dwang wettelijk, proportioneel en evenredig moet zijn.
Op de vraag van een commissielid, of er gevallen bekend zijn waarbij deze richtlijn niet correct werd toegepast, heeft kolonel Franckx geantwoord dat hij geen kennis heeft van feiten waarbij de richtlijn van 2 juli 1998 zou zijn overschreden. Vóór deze richtlijn bestonden er echter geen algemene instructies. Na het spijtige voorval van Sémira Adamu werden voorlopige instructies gegeven, die nauwkeurig besproken werden door de zogenaamd « Commissie-Vermeersch » en die resulteerden in voornoemde richtlijn. Er bestond inderdaad enige wrevel binnen de rijkswacht omdat geen duidelijkheid bestond over het gebruik van geweld. Sedert het bestaan van de richtlijn is deze onduidelijkheid weggenomen en is de progressiviteit in het gebruik van de dwangmiddelen ingebouwd. De rijkswachters hebben dan ook slechts een appreciatiebevoegdheid binnen de marges van de richtlijn. Op dit ogenblik voldoet de richtlijn dan ook voor de rijkswachters.
De commissie wilde zelf nagaan in welke omstandigheden een gedwongen uitwijzing onder rijkswachtescorte verloopt, evenwel zonder dat haar aanwezigheid voor de betrokkenen zichtbaar zou zijn. De minister heeft daarvoor echter geen toestemming gegeven.
J. Situatie in de gesloten centra
Tijdens de hoorzitting van 6 oktober 1999 heeft de heer Cornil, adjunct-directeur van het Centrum voor gelijkheid van kansen en racismebestrijding, de commissie erop gewezen dat er op absoluut willekeurige wijze wordt bepaald welke personen worden vastgehouden. De illegalen worden immers niet onderverdeeld in categorieën volgens een voorrangscriterium. Wanneer er massaal illegalen worden opgepakt, is het puur toeval dat de ene persoon wordt opgesloten, terwijl een andere die in dezelfde omstandigheden verkeert wordt vrijgelaten. De selectie wordt teveel overgelaten aan het oordeel van de Dienst Vreemdelingenzaken, meer bepaald aan het « Bureau C » (dit is het « Bureau Clandestienen »).
Het blijvend vasthouden van minderjarigen is bijzonder verontrustend in die mate dat het illegaal is. Er bestaan manieren om, ondanks de illegale status van die minderjarigen, het Internationaal Verdrag inzake de rechten van het kind na te leven zonder daarbij over te gaan tot langdurige opsluiting. De wet voorziet in vormen van huisarrest die de minister in staat stellen om het probleem van sommige gezinnen met kinderen op te lossen.
Er is ook duidelijk nood aan een opleiding voor het personeel van de gesloten centra. In Brugge bijvoorbeeld is er ten gevolge van de institutionele hervormingen een absurde toestand ontstaan waarbij er wel 24 chauffeurs en 54 bewakers zijn, maar geen psycholoog. De mensen die worden vastgehouden, moeten sociale en psychologische begeleiding krijgen.
Bovendien moeten zij enige vorming krijgen, waaruit zij bij hun terugkeer voordeel kunnen halen om zich weer te integreren. Een voorbeeld daarvan is wat er gedaan wordt in de open centra van de Rode Kruis.
Het is echter psychologisch onaanvaardbaar die mensen vast te houden zonder hen enig uitsluitsel te geven over de duur van hun opsluiting. Dat is nefast voor de algemene sfeer in de gesloten centra.
Verschillende commissieleden hebben deze bekommernissen onderschreven. De toestand in de gesloten centra is inderdaad voor verbetering vatbaar, zowel op het vlak van behuizing en de vorming van de vreemdelingen, als op het vlak van de duur van het verblijf in dergelijke centra en het regime dat er heerst. Meer specifiek het bezoekrecht is daar slechter geregeld dan in de gevangenissen. Enkel familie in de strikte betekenis van het woord kan deze personen bezoeken, terwijl het juist voor hen bijzonder moeilijk zal blijken om aan te tonen dat ze hier familie hebben. Volgens sommige leden van de commissie, moet het bezoekrecht worden uitgebreid tot niet-familieleden.
Sommige leden zijn van oordeel dat de administratieve opsluiting van minderjarigen niet gerechtvaardigd is vanuit menselijk oogpunt.
K. De juridische toelaatbaarheid van een detentie van langer dan 5 maanden in een gesloten centrum
Een lid van de commissie heeft de aandacht gevestigd op een problematiek die voorkomt wanneer er een terugkeer zonder verzet wordt georganiseerd, hetgeen ten onrechte al te vaak als « vrijwillige terugkeer » wordt omschreven. In die procedure gebeurt het dat mensen vanuit een gesloten centrum naar de luchthaven worden gebracht, daar een negatief antwoord geven op de vraag of zij vrijwillig wensen terug te keren, en vervolgens opnieuw naar een gesloten centrum worden gebracht. Op die wijze wordt de teller op nul gezet voor de procedure, zodat de overheid in staat is zich voor de raadkamer te verantwoorden.
Het Hof van Cassatie heeft gedeeltelijk ingestemd met deze procedure. Niettemin is spreker, als voormalig volksvertegenwoordiger betrokken bij het debat over de totstandkoming van de zogenaamde « wet-Vande Lanotte », van oordeel dat zulks niet de bedoeling was. Men heeft één of twee maanden de gelegenheid om het dossier in orde te brengen, en vervolgens dient men zich op geregelde tijdstippen te verantwoorden voor de raadkamer. De methode die thans wordt toegepast, omzeilt deze regel. Een wetgevend initiatief is aangewezen om deze situatie terug recht te trekken.
De heer Smet, hoofd van de task force voor het vreemdelingenbeleid, ontkent dat personen naar het vliegtuig worden gebracht, om ze daar aan te sporen tot vrijwillig vertrek. Ofwel keert de betrokkene vrijwillig terug, ofwel wordt hij onder dwang met of zonder escorte uitgewezen.
De wet vermeldt duidelijk de maximumtermijn van 5 maanden voor opsluiting in een gesloten centrum; ook de richtlijnen van de minister vermelden deze maximumtermijn. De feitelijke toestand, die ervoor heeft gezorgd dat er geruime tijd geen gedwongen uitwijzingen meer hebben plaatsgevonden, heeft er evenwel voor gezorgd dat een aantal vreemdelingen reeds langer dan 5 maanden in een dergelijke gesloten instelling zitten. Aan de Dienst Vreemdelingenzaken werd nu gevraagd om, wanneer dit mogelijk is, de betrokkenen te verwijderen onder escorte. Indien zulks niet mogelijk zou blijken, worden deze personen vrijgelaten met een bevel tot verlating van het grondgebied binnen de vijf dagen.
In de toekomst hoopt men evenwel te verhinderen dat personen langer dan vijf maanden opgesloten blijven in een gesloten centrum. Meer en meer groeit ook de overtuiging bij de illegalen dat het beter is om te vertrekken zonder dwang dan mét. De mentaliteit is nu reeds veranderd.
De heer Schewebach, directeur-generaal van de Dienst vreemdelingenzaken, heeft dit bevestigd. Wat de detentie betreft, heeft de minister van Binnenlandse Zaken onlangs instructies gegeven om de wet strikt toe te passen : de opsluiting mag voortaan niet langer dan 5 maanden duren.
De heer Smet, verantwoordelijke van de task force inzake het vreemdelingenbeleid, heeft gepreciseerd dat het niet de bedoeling is om te werken met nabootsingen van uitwijzingen, zoals een lid heeft suggereerd.
De heer Schewebach heeft opgemerkt dat voorgaande ministers de Dienst Vreemdelingenzaken gevraagd hebben om proefverwijderingen uit te voeren geen simulaties die stopgezet kunnen worden in het gesloten centrum, in het voertuig dat wordt gebruikt voor de overbrenging, of op de luchthaven. De verwijdering kan dus op ieder moment worden stopgezet.
L. Verantwoordelijkheid van de luchtvaartmaatschappijen
Op 24 november 1999 heeft de commissie tijdens een bezoek aan het veiligheidsdetachement van de nationale luchthaven over de uitwijzingen van gedachte gewisseld met vertegenwoordigers van het Bestuur der luchtvaart, de Belgian Cockpit Association, het veiligheidsdetachement van de nationale luchthaven van de Rijkswacht en Sabena.
Kolonel Franckx, hoofd van het veiligheidsdetachement van de Rijkswacht op de nationale luchthaven, heeft de aandacht gevestigd op het feit dat er bij het uitwijzingsbeleid meer en meer wordt gewerkt met externe partners. Immigratieambtenaren vergezellen soms de vreemdelingen tot in het land van oorsprong. Er wordt gedacht aan het organiseren van vluchten met kleine privé-jets. Met Sabena, evenals met de dienst vreemdelingenzaken, werden protocols gesloten en vindt een maandelijks « driehoeksoverleg » plaats.
Per persoon die verwijderd wordt, wordt een begeleidingsdossier aangemaakt. Het systeem van de « Last Minute Boarding » (LMB) wordt vervangen door « preboarding », waarbij de te repatriëren persoon eerst, in plaats van laatst, wordt toegelaten aan boord. Dit laat de boordcommandant toe de toestand te evalueren. Bovendien zijn in sommige vliegtuigen een aantal « jump seats » ter beschikking, die kunnen worden gebruikt om de persoon te laten plaatsnemen. Ook de passagiers worden ingelicht over de toestand. Bij elke verwijdering met escorte, wordt een coördinatie voorzien met Sabena Security, zodat op het vliegtuig een consensus heerst.
Het ontwerp van ministerieel besluit van de minister van Vervoer laat niet de minste twijfel bestaan over de precieze verantwoordelijkheden. De Rijkswacht brengt de vreemdeling aan boord. Eenmaal aan boord, is de boordcommandant alleen verantwoordelijk. In de praktijk wordt voorafgaand overleg gepleegd tussen de boordcommandant, het hoofd van het team dat de vreemdelingen heeft overgebracht en, desgevallend, met het hoofd van de bemaning van het vliegtuig. Er wordt besproken wat al dan niet wordt toegelaten, zoals bijvoorbeeld het boeien, het gebruik van de zogenaamde « jump seat », enz. De boordcommandant kan beslissen de boeien aan te laten tot na het opstijgen, of vragen ze onmiddellijk te verwijderen. Hij kan tevens besluiten de verwijdering af te breken.
Het ontwerp van ministerieel besluit spreekt bovendien over een document, waarin de veiligheidsdiensten de persoon die moet verwijderd worden appreciëren op het vlak van agressiviteit en dergelijke. De boordcommandant ondertekent dit document.
De heer Van den Bossche (Belgian Cockpit Association) heeft de aandacht gevestigd op het feit dat in de Conventie van Tokyo de autoriteit van de gezagvoerder van een vliegtuig aan boord ook internationaalrechtelijk is vastgelegd. Om het probleem van repatriëringen te helpen oplossen zijn de piloten bereid mee te werken. Het compromis dat zij aanvaard hebben in het akkoord dat werd afgesloten met de minister van Vervoer, is echter gebaseerd op de goodwill van de te repatriëren persoon.
Vanuit de Belgian Cockpit Association worden twee bedenkingen gemaakt bij de nieuwe procedure. Vroeger werd de gezagvoerder weliswaar ingelicht over een op til zijnde repatriëring, maar de persoon werd pas op het allerlaatste moment aan boord gebracht, na inscheping van al de andere passagiers. Daardoor kon de gezagvoerder de situatie moeilijk inschatten en was hij veeleer weigerachtig om de repatriëring te laten doorgaan. De nieuwe procedure brengt hierin een verbetering.
In de tweede plaats meent de BCA echter dat een gewone lijnvlucht niet het geschikte middel is om mensen tegen hun wil te repatriëren.
De heer Nicolaï, vertegenwoordiger van Sabena, heeft de vrees te kennen gegeven dat de nieuwe procedure niet de verwachte oplossing zal bieden en het aantal repatriëringen niet zal doen stijgen. Naar zijn mening is de enige oplossing het organiseren van collectieve repatriëringen in overleg met de plaatselijke overheid.
De heer Duerinckx (Bestuur der Luchtvaart) heeft uitgelegd dat het Bestuur van de Luchtvaart belast is met het toezicht op de veiligheid van de luchthavens. Op grond van bilaterale luchtvaartakkoorden maakt het Bestuur der luchtvaart regelmatig een veiligheidsevaluatie van de luchthavens van bestemming. Als vanuit een bepaald land regelmatig passagiers aan boord komen zonder geldige documenten, rijst niet alleen een probleem van illegale immigratie maar wijst dit ook op een algemeen veiligheidsprobleem.
Het Bestuur der Luchtvaart pleit dan ook voor een overleg met de rijkswacht in verband met deze problematiek. Nu bevinden zich twee onderscheiden Belgische diensten in vreemde luchthavens zonder dat deze met elkaar overleggen. Om de samenwerking te verbeteren tussen de verschillende Belgische overheidsdiensten staan verschillende mogelijkheden open :
overleg tussen de diensten en informatie-uitwisseling;
gezamenlijke aanpak van veiligheidsproblemen in buitenlandse luchthavens door inschakeling van de immigratieambtenaren in de beveiligingsprogramma's;
het verlenen van technische assistentie en opleiding in die landen.
Het Bestuur der Luchtvaart is van oordeel dat het aangewezen is om een coördinatieorgaan op te richten door de ministers van Binnenlandse Zaken en Vervoer, dat wordt belast met het opstellen van een inventaris van alle problemen en het op punt stellen van een samenwerking. Hij wijst er trouwens op dat de minister van Verkeer verschillende keren heeft gevraagd om bij de bespreking van de protocollen betrokken te worden.
Om de zes maanden is er een vergadering van de verschillende Europese luchtvaartautoriteiten waarbij gegevens worden uitgewisseld. België beschikt telkens slechts over gedeeltelijke gegevens.
Op de vraag van een lid, of het ticket van de personen die zonder geldige papieren worden aangehouden in België terwijl ze slechts in transit zijn, opnieuw wordt verkocht, heeft de heer Lesceux van Sabena geantwoord dat zulks niet het geval is. Er is niet voldoende tijd voor het vertrek van de vlucht om dit ticket nog te verkopen. Het toestel vertrekt dan gewoon met een passagier minder. Ook hij heeft op de concrete moeilijkheden gewezen waarmee de luchtvaartmaatschappijen en de piloten worden geconfronteerd bij de repatriëring. Het is zelfs gebeurd dat leden van NGO's of actiegroepen tickets kochten zodat zij aan boord heibel konden maken om een repatriëring te beletten.
De heer Schewebach, directeur-generaal van de Dienst Vreemdelingenzaken, heeft hieraan toegevoegd dat de Belgische overheid aan personen die op illegale wijze op Belgisch grondgebied zijn gekomen, geen toestemming kan geven om hun reis voort te zetten naar een ander land waarvoor zij reeds een geldig ticket in hun bezit hebben. De immigratiediensten van andere landen zullen die passagiers terugsturen naar Brussel, aangezien dat de luchthaven van herkomst is. Dan vallen die mensen weer onder de bevoegdheid van de Belgische overheid. Dit geldt nog duidelijker wanneer het om een Schengen-land gaat.
De meerderheid van de commissieleden is verontrust over het juridische kader binnen hetwelke de immigratieofficieren hun opdrachten vervullen, vooral waar het gaat om de weigering van personen aan wie men de toegang tot het vliegtuig ontzegt.
Tijdens de redactie van verslag nr. 1-768/1 heeft de commissie, daarin gevolgd door de hele Senaat (zie stemming over de aanbevelingen in de plenaire vergadering van 16 juli 1998, Handelingen 1-211, blz. 6151), de minister gevraagd om bijzondere aandacht te besteden aan de vrouwelijke asielzoekers, vooral vanuit « gender »-perspectief.
Vrouwelijke asielzoekers verdienen een bijzondere behandeling tijdens de hele asielprocedure en vooral tijdens de ondervragingen (ondervraging door een vrouw, aanvaarding van op « gender » gebaseerde vervolging als criterium bij het toekennen van het asielrecht, enz.). De vrouwen moeten deze voorrechten op drie niveaus genieten (Dienst vreemdelingenzaken, Commissariaat-generaal voor de vluchtelingen en de staatlozen en Vaste Beroepscommissie voor vluchtelingen).
Het is niet zeker dat op dit vlak alles reeds is bereikt. Weliswaar zijn de personeelsleden beter voorbereid en zijn in de drie organen meer vrouwen aanwezig zodat de aanbevelingen thans worden nageleefd, maar er moet nog worden gewerkt aan duidelijke regelgeving voor de diensten (ministeriële besluiten, dienstnota's).
Het CGVS staat positief tegenover het aanvaarden van « gender » als motief voor discriminatie (zie zijn jaarverslag 1997, blz. 79).
Zonder gepubliceerde beslissingen kan echter niet worden uitgemaakt of het hier gaat om een systematische of om een eenmalige houding.
Sinds de Senaat het hierboven genoemde evaluatieverslag heeft opgesteld, is het lot van de vrouwen in het immigratievraagstuk echter sterk achteruitgegaan.
De aandacht wordt vooral gevestigd op nieuwe vormen van slavernij, waardoor de vrouw niet alleen in haar land van herkomst wordt uitgebuit, maar door de mensenhandel ook in onze Europese landen.
De hoorzittingen met de verantwoordelijken van het CBO van de rijkswacht en met de heer Brammertz, nationaal magistraat, hebben aangetoond dat deze handel op grote schaal bestaat en vele vormen aanneemt, waarvan de uitbuiting van vrouwen in de prostitutienetwerken er slechts een is.
In deze zeer georganiseerde context zorgen maffiabenden van verschillende herkomst (vooral Centraal- en Oost-Europese landen, China en Nigeria) voor immigratie via een « geïntegreerde dienst », dat wil zeggen dat ze de vrouwen ter plaatse rekruteren, de reizen organiseren, zorgen voor valse documenten en daarna aan sommigen onder hen richtlijnen geven om politiek asiel aan te vragen.
Behoudens een beknopte analyse van de zeer losse vaststellingen uit het verslag van de Brusselse BOB over de Albanese pooiers, gaven de gesprekspartners van de rijkswacht en de nationaal magistraat tijdens hun hoorzitting aan dat ze tamelijk machteloos staan tegenover dit nieuwe fenomeen, vooral ook gezien de versnippering en de internationale aard van de netwerken. Daarom is het heel moeilijk om de leiders van de netwerken te vatten. Tot nog toe zijn alleen een aantal mensensmokkelaars ontmaskerd en berecht (zie jaarverslag 1998 van het Centrum voor gelijkheid van kansen en racismebestijding over de bestrijding van de mensenhandel).
Gezien de omvang van het fenomeen achtte de commissie het nodig om een subcommissie in te stellen voor de mensenhandel en de prostitutie.
De regering heeft over hetzelfde onderwerp in de Kamer van volksvertegenwoordigers het verslag ingediend over het jaar 1998 inzake de bestijding van de mensenhandel (stuk Kamer nr. 50-310/001). Het onderdeel over illegalen die actief zijn in het prostitutiemilieu (blz. 13) bevat weinig precieze informatie, behalve dat men tracht prostituees zonder geldige verblijfsvergunning vast te houden en zo snel mogelijk uit te wijzen.
Het feit dat in de beleidsvoering tot 1998 (het jaar van de laatste verslagen) zo weinig aandacht is geschonken aan de specifieke noden van vrouwelijke asielzoekers bevestigt hoe dan ook dat de situatie sinds kort volledig veranderd is en bij de aanvang van het nieuwe millennium ronduit onrustwekkend kan worden genoemd.
Men moet zich overigens afvragen waarom de regering en haar diensten niet meer vooruitziendheid aan de dag hebben gelegd, aangezien de invloed van gebeurtenissen zoals de val van de Berlijnse muur op de criminaliteit en onder andere op het prostitutiemilieu heel snel voelbaar werd.
In het Senaatsverslag nr. 1-768/1 is al bijzondere aandacht besteed aan de studenten.
Het meest evidente kenmerk van deze categorie vreemdelingen is dat hun aanwezigheid op het Belgisch grondgebied beperkt is tot de duur van hun studie. Dat zorgt voor problemen voor degenen die zich na hun studie aangetrokken voelen tot de Belgische arbeidsmarkt.
Als men de afgifte van visa aan studenten op zich beschouwt, lijkt het aanvaardbaar dat de student na afloop van zijn studie onmiddellijk terugkeert. Het belangrijkste argument daarbij is dat het einde van de termijn voorzienbaar is. Anderen schuiven het morele principe naar voor dat een student wiens studie door een gastland bekostigd wordt na afloop daarvan uiteraard naar zijn land moet terugkeren om de investering in zijn persoon te doen renderen. Dat laatste argument gaat natuurlijk alleen op voor beursstudenten.
In beide gevallen komt het voor dat de student vóór of na zijn aankomst een gezin sticht. Wat het recht op verblijf betreft, wordt zijn gezin en met name zijn echtgenote beschouwd als een « aanhangsel » van de student.
Dat kan ertoe leiden dat sommige vrouwen bij gezinstwisten gechanteerd worden : ofwel blijven ze ondanks alles bij hun man, ofwel verlaten ze hem en vervallen daardoor in de illegaliteit. Deze laatste stap zorgt ervoor dat de meesten onder hen hier als illegalen blijven leven, hetzij omdat ze volgens de Afrikaanse gewoonten geen recht hebben om terug te keren en overigens ook niet de middelen om een vliegtuigticket te kopen, hetzij omdat ze de relatieve rijkdom en hun vrienden in België niet willen achterlaten.
Mevrouw Ndiaye, directeur-generaal van de Internationale Organisatie voor migratie, heeft tijdens haar hoorzitting benadrukt dat men laatstgenoemde reactie niet kan voorkomen van de kant van een echtgenote of van een student die zijn studie beëindigd heeft en daardoor zelf een illegaal wordt.
Vaak biedt zijn diploma hem in zijn thuisland geen enkel vooruitzicht, zodat hij de zeer relatieve rijkdom in België verkiest boven de ellende in Afrika. Hij is met andere woorden een economische vluchteling geworden.
Volgens mevrouw Ndiaye mag dat de rijke landen er niet van weerhouden om te blijven investeren in de opleiding van jongeren uit arme landen. Wanneer de operatie lukt dat wil zeggen wanneer de jonge gediplomeerde zich in zijn land van herkomst vestigt ontstaat er immers automatisch een economische band met het land waar hij gestudeerd heeft, omdat hij alle materiaal zal bestellen bij de firma's die hij kent. Artsen zullen bijvoorbeeld medicijnen en instrumenten kopen in het land waar ze gestudeerd hebben.
Een ander besluit, dat onder andere wordt getrokken uit de uiteenzetting van professor Poulain, is dat men niet alleen rekening moet houden met een eenmalig verblijf voor de studie, maar ook met een terugkeer voor alle vormen van nascholing. Het vooruitzicht om geregeld te kunnen terugkomen, zal de gediplomeerde minder de indruk geven dat hij voorgoed is afgesloten van zijn « buitenlandse thuishaven ».
Binnen het immigratiebeleid vormt de opvang van minderjarigen al langere tijd een probleem. Of het nu gaat om asielzoekers of« gewone » illegalen, er wordt in vele nationale en internationale documenten op gewezen dat zij een speciale behandeling dienen te krijgen. Op nationaal niveau kwamen in het verslag nr. 1-768/1 reeds de aanbevelingen van het UNHCR voor. De commissie voor de Binnenlandse Zaken en voor de Administratieve Aangelegenheden heeft deze opgenomen in de aanbevelingen die ze zelf aan de regering heeft gedaan (zie in hetzelfde verslag, blz. 380). Vooral de niet-begeleide minderjarigen zorgen voor problemen in de dagelijkse werking van de immigratiediensten.
Het eerste probleem dat zich voordoet bij de aankomst of de ontdekking van personen die beweren minderjarig te zijn, is vast te stellen of ze inderdaad minder dan 16 jaar oud zijn. Dat kan door middel van een onderzoek van de polsbeenderen. Deze techniek is in de meeste gevallen betrouwbaar, maar er zijn twijfelgevallen.
Dan volgt, indien het werkelijk om minderjarigen gaat, het probleem van de detentie. Begeleid of niet, zij worden in een eerste fase vaak naar een gesloten centrum gebracht. De huidige minister heeft herhaald wat zijn voorgangers reeds zeiden, namelijk dat het verkieslijk is ze op een veilige plaats onder te brengen om ze te beschermen tegen dreigingen van buitenaf (pooiers, allerhande handelaars) tot men verwanten kan opsporen of tot men ze kan overbrengen naar een gespecialiseerd centrum voor een langere tijd en ten minste tot hun meerderjarigheid.
Aangezien alleen de gemeenschappen verantwoordelijk zijn voor het organiseren van dergelijke « plaatsing », is de minister op dit vlak afhankelijk van de gemeenschappen. De Vlaamse Gemeenschap heeft hier baanbrekend werk verricht door in Aalst een bijzonder centrum te openen voor minderjarige vreemdelingen (illegalen of asielzoekers wier aanvraag in behandeling is). De klassieke tehuizen kunnen deze kinderen ook opvangen, maar beschikken slechts over een beperkte capaciteit.
In hun gezamenlijke nota aan de Ministerraad van 3 oktober 1998, hebben minister Van den Bossche en de staatssecretaris voor Maatschappelijke Integratie, de heer Peeters formeel beloftes gedaan met betrekking tot verschillende punten in verband met minderjarige vreemdelingen (zie de evaluatie van de vreemdelingenwet, stuk Senaat, nr. 1-768/4, blz. 33-34).
Deze nota verwijst naar de stappen die reeds ondernomen zijn om tot een definitie van het begrip « minderjarige » en « niet-begeleide minderjarige » te komen. Er wordt ook een regeling aangekondigd voor de bijzondere voogdij voor niet-begeleide minderjarigen van vreemde nationaliteit, die zal worden uitgewerkt in samenwerking met de minister van Justitie. In afwachting van een algemene reglementering stelt de nota ook een aantal gerichte maatregelen voor, zoals de organisatie van voortgangscontrole door een centrale verantwoordelijke en het opstellen van eenvormige fiches die een homogene controle op de minderjarigen mogelijk maken.
In de nota wordt bovendien uitdrukkelijk beloofd dat de aanbevelingen van het UNHCR worden omgezet in richtlijnen, dat alles wordt gedaan om de opvang te verbeteren door het opstellen van samenwerkingsakkoorden tussen de federale overheid en de gemeenschappen en dat het verblijf van minderjarigen in de opvangcentra zo kort mogelijk wordt gehouden.
Afgezien van de opening van een gespecialiseerd centrum in Aalst (zie hierboven) lijken er niet veel van de aangekondigde maatregelen te zijn verwezenlijkt. De nota die de nieuwe minister van Binnenlandse Zaken op 1 oktober 1999 aan de regering heeft gericht, verwijst er in ieder geval slechts zijdelings naar.
Naar wat verschillende verontruste bronnen melden, is het probleem nog lang niet opgelost.
Als voorbeeld kunnen we het verslag en de aanbevelingen noemen die op 15 december 1999 zijn uitgegeven door de werkgroep over het vasthouden van minderjarigen, die werkzaam is onder de auspiciën van de algemene afgevaardigde voor de rechten van het kind van de Franse Gemeenschap, alsook de « Richtlijnen en aanbevelingen voor de behandeling van de vrouwelijke asielzoeker », uitgegeven onder auspiciën van de Nederlandstalige Vrouwenraad.
6. Vrijwillige terugkeer, ontrading
en ontwikkelingssamenwerking
Tijdens de besprekingen die hun neerslag hebben gevonden in het evaluatierapport van 23 juni 1998 betreffende de vreemdelingenwet (Stuk Senaat, nr. 1-768/1) heeft de commissie in de eerste plaats haar bezorgdheid uitgesproken over de manier waarop vreemdelingen die het bevel hebben ontvangen het grondgebied te verlaten, worden uitgezet. De omvang van de clandestiene migratie heeft de commissie er thans toe gebracht haar bezinning uit te diepen zodat wat vroeger als een veeleer technische kwestie werd beschouwd, voortaan als een maatschappelijk probleem wordt gezien.
Als gevolg hiervan heeft de commissie zich gebogen over het migratieprobleem in zijn geheel. Zij heeft er drie hoorzittingen aan gewijd met leden van de regering die theoretisch niet rechtstreeks bevoegd zijn inzake de toepassing van de vreemdelingenwet van 15 december 1980. Het is immers zo dat het migratiebeleid niet meer gezien kan worden als een louter rekensommetje volgens hetwelk het aantal wettelijk toegelaten vreemdelingen gelijk moet zijn aan de daarmee overeenstemmende economische vraag.
Aangezien de grenzen van Europa niet waterdicht zijn, kan men niet echt gewagen van een « fort Europa ». Meer en meer voelt men de noodzaak om zich te buigen over het lot van mensen die bestempeld worden als illegalen of schijnasielzoekers.
Ook al gaat men ervan uit dat de grenzen niet openstaan en dat het gedwongen of vrijwillig vertrek het logisch en administratief gevolg is van het bevel het grondgebied te verlaten, toch wordt het steeds duidelijker dat de Staat in bepaalde gevallen er materieel niet meer in slaagt het merendeel van de illegalen terug te drijven of terug te wijzen. De Staat moet dus alle beschikbare middelen aanwenden om de vreemdeling ervan te overtuigen vrijwillig te vertrekken of althans de tegen hem genomen maatregel te accepteren.
Wat voorafgaat betekent niet dat de vorige regeringen het vrijwillig vertrek niet hebben toegepast noch dat het hun voorkeur niet wegdroeg. Maar ze hebben louter incidenteel naar dat middel gegrepen.
Pas na het drama in Kosovo heeft de regering radicaal gekozen voor massale terugkeer met begeleidende maatregelen ter plaatse omdat zij er zich toen rekenschap van heeft gegeven dat een migratiestroom van die omvang een homogene en collectieve aanpak vereist.
Deze nieuwsoortige terugkeer kwam tot stand dankzij de Internationale Organisatie voor migratie, die haar organisatorische bekwaamheden heeft bewezen op het vlak van de begeleide terugkeer en vooral de sociale reïntegratie.
De commissie heeft overigens mevrouw Ndiaye, directeur-generaal bij de IOM te Genève gehoord. Naar zij verklaard heeft, wenst de IOM niets liever dan mee te werken aan dergelijke experimenten van vrijwillige terugkeer met begeleiding in het land van herkomst. Als intergouvernementele organisatie heeft de IOM alle troeven in handen omdat zij overal ter wereld werkzaam is.
De commissie heeft dit soort experimenten aandachtig gevolgd. Op 18 november 1999 heeft zij zelfs op de luchthaven van Zaventem een door de IOM georganiseerde operatie van vrijwillige terugkeer bijgewoond. Zij heeft vastgesteld hoe 147 Albanese Kosovaren blij waren dat ze naar hun land konden terugkeren dankzij de hulp van de IOM, die hen bijzonder goed wist te motiveren met een premie van 100 000 frank. Men had hun beloofd dit bedrag in twee termijnen te betalen : 60 000 frank bij het vertrek en 40 000 frank bij de aankoop ter plaatse van bouwmateriaal na voorlegging van de factuur aan een vertegenwoordiger van de IOM in Kosovo.
De commissie heeft zich ook beziggehouden met het verloop van een andere repatriëringsmaatregel waaraan de pers meer aandacht heeft besteed, namelijk de terugwijzing van een honderdtal Slowaakse Roma-zigeuners met een vliegtuig gecharterd door de Slowaakse nationale luchtvaartmaatschappij.
Enkele senatoren hebben persoonlijk de terugkeer van deze personen naar hun dorp gevolgd en hebben vastgesteld dat hun levensomstandigheden ter plaatse veel te wensen overlaten.
Om het fijne van de zaak te vernemen heeft de commissie een hoorzitting gehouden met de ambassadeur van Slowakije. Deze heeft het beleid van zijn land verdedigd en verklaard dat er bij het merendeel van de Roma-zigeuners sprake is van endemische armoede die niet zozeer te wijten zou zijn aan discriminerend beleid van de regering doch veeleer aan het feit dat de zigeuners zelf niet bereid zijn zich ergens vast te vestigen en te integreren met de plaatselijke bewoners. Als voorbeeld van de inspanningen die zijn regering levert om deze toestand te verhelpen, heeft de ambassadeur gewezen op de oprichting van een scholennet voor « tweedekansonderwijs » om Roma-kinderen hetzelfde opleidingsniveau te geven als hun leeftijdsgenoten van de andere bevolkingsgroepen die samen de Slowaakse natie vormen.
Zodoende heeft de commissie het immigratievraagstuk in een bredere context geplaatst, zoals de regering dat overigens ook heeft gedaan.
In dat kader heeft zij de heer Michel, vice-eerste minister en minister van Buitenlandse Zaken, alsook de heer Boutmans, staatssecretaris voor Ontwikkelingssamenwerking, uitgenodigd hun standpunt in dezen te komen uiteenzetten.
In grote trekken heeft de heer Michel zich bereid verklaard mee te werken aan de vrijwillige terugkeer doch hij heeft eraan toegevoegd dat hij maar over beperkte middelen beschikt en daarom niet veel zuiver Belgische initiatieven kan opzetten. Het subsidiëren van onderwijsprojecten voor Slowaakse Roma-kinderen is een mogelijkheid maar men kan geen beroep doen op de gebruikelijke kanalen, dat wil zeggen ontwikkelingssamenwerking, omdat alleen door de OESO erkende ontwikkelingslanden dat soort steun kunnen genieten.
Op dit punt lijken er ruimere perspectieven te bestaan via Europa of via de NAVO. Een voorbeeld hiervan is de conferentie van donorlanden van de Balkan.
Staatssecretaris Boutmans huldigt hetzelfde uitgangspunt : voor de vrijwillige terugkeer met reïntegratie ter plaatse als nieuwe vorm van hulpverlening mag men niet afwijken van de lijst van de OESO.
Hij is bereid om projecten die aan dit criterium beantwoorden te steunen, maar wel onder twee voorwaarden :
1º de hulp moet bedoeld zijn voor een land waar België reeds aanwezig is in het kader van andere projecten; er is geen sprake van dat er projecten worden opgestart in landen waar België niet logistiek aanwezig is;
2º de aldus verstrekte hulp dient bij te dragen tot de ontwikkeling van het land. Het budget van ontwikkelingssamenwerking mag niet gebruikt worden om de negatieve gevolgen van het regeringsbeleid tegen clandestiene immigratie op te vangen.
Hij zal een beslissing nemen wanneer hij een inventaris heeft gemaakt van alle hierop gerichte programma's die thans bestaan en over zijn budget verspreid zijn.
Zo is er bijvoorbeeld een kleine som die, onder de vermelding « proactieve coöperatie », bestemd is voor de financiering van opleidingen voor de kandidaat-politieke vluchtelingen in de open centra van het Rode Kruis, tijdens de eerste periode van ongeveer vier maanden wanneer de ontvankelijkheid van de aanvraag wordt onderzocht. Men gaat ervan uit dat slechts een zeer beperkt aantal aanvragen ontvankelijk zullen worden bevonden. De vorige regering wilde deze activiteiten uitbreiden tot de gesloten centra, waar mensen worden opgevangen die uitgezet kunnen worden (zie verslag nr. 1-768/4, blz. 28-29).
Uit de verklaringen van deze twee regeringsleden blijkt dat de fundamentele wijziging van het regeringsbeleid met betrekking tot de vrijwillige terugkeer van illegaal in België verblijvende immigranten niet zo gemakkelijk in de praktijk is om te zetten.
België zal zich, net als de rest van de Europese Unie, aan een nieuwe situatie moeten aanpassen : wat de structurele aanpak betreft, zal men rekening moeten houden met het verschil tussen de migratie van vluchtelingen afkomstig uit de « klassieke », ver van ons land gelegen landen (meestal is dat Afrika) en de nieuwe migratiegolven die uit de vroegere Oostbloklanden komen (zowel van Europese als van Kaukasische oorsprong).
Vluchtelingen van deze laatste groep hebben als bijzonder kenmerk dat ze op het continent wonen, wat voor hen de grensovergang gemakkelijker maakt dan voor de andere, traditionele migrantengroepen die met een vliegtuig of een schip aankomen.
Er dient opgemerkt dat België voor vele van die landen het verplichte visum heeft afgeschaft. Dat maakt de Europese Unie nog veel toegankelijker, aangezien deze vluchtelingen België legaal kunnen binnenkomen als toeristen.
Een aantal van deze « toeristen » overtreedt de vreemdelingenwet dus helemaal niet. Hun aanwezigheid maakt het hun echter mogelijk andere activiteiten te ontplooien die wel illegaal zijn, zoals zwartwerk en mensenhandel. De diensten die moeten toezien op de toepassing van de vreemdelingenwet (zoals de dienst Vreemdelingenzaken) kunnen alleen vaststellen dat ze « komen en gaan ». België kan hun terugkeer enkel in de hand werken door bilaterale overeenkomsten te sluiten over de bestrijding van koppelbazen en mensenhandelaars, die zelf vaak in het land van herkomst blijven.
Wat de migratie vanuit overzeese landen betreft, beschikt ons land over een aantal tot nog toe weinig gebruikte troeven om bepaalde kandidaat-vluchtelingen te ontmoedigen. Hierbij denken we in het bijzonder aan mensen die hun lot in handen leggen van een netwerk van mensenhandelaars, of die ondoordachte risico's nemen om naar Europa te komen, zoals de twee jongens die zich in het landingsgestel van een Sabena-vliegtuig hadden verstopt en doodgevroren op Zaventem zijn aangekomen.
Wat de onmiddellijk toe te passen ontradende maatregelen betreft, denkt men natuurlijk meteen aan een strengere controle bij het vertrek. Meer en meer vluchtelingen beschikken immers over valse papieren. Luchtvaartmaatschappijen die het Verdrag van Chicago hebben ondertekend, zijn verplicht dit te controleren, op straffe van zeer zware boetes. Luchtvaartmaatschappijen zijn echter niet uitgerust om papieren te onderzoeken op eventuele vervalsing. Sommige grote landen zoals Canada (zie de hoorzitting met de heer Lundy op 22 november 1999), passen reeds lang een systeem toe waarbij de nationale luchtvaartmaatschappij zich in het land van oorsprong zelf, waar de toekomstige clandestienen inschepen, laat bijstaan door immigratieambtenaren.
Deze ambtenaren doen meer dan alleen identiteitsbewijzen controleren; zij speuren ook naar netwerken van mensenhandel.
België heeft onlangs een dergelijke groep immigratie-ambtenaren aangesteld, gespecialiseerd in valse papieren. Het gaat om rijkswachters die, op grond van een protocolakkoord tussen Sabena en de Belgische Staat, werkzaam zullen zijn in de « risico »-luchthavens.
Zij verlenen enkel technische assistentie en hebben op het grondgebied van de buitenlandse mogendheid geen enkele juridische bevoegdheid.
Men kan bij deze handelwijze een paar bedenkingen maken :
1. Het ontmoedigende effect is ogenblikkelijk. Deze ambtenaren kunnen, beter dan welke Sabena-bediende ook, uitmaken of het om valse papieren gaat.
Tegelijkertijd verzamelen zij zeer nuttige informatie over de netwerken die mensen versluizen. Zij mogen de reizigers hierover natuurlijk niet ondervragen, tenzij een bilateraal akkoord dat toestaat. Dat lijkt vooralsnog niet het geval te zijn.
2. Het feit dat deze ambtenaren actief zijn op het grondgebied van een vreemd land op grond van een overeenkomst tussen Sabena en de Belgische Staat, zonder dat de vreemde mogendheid hierbij betrokken wordt, kan tot delicate situaties leiden.
Zij zijn daar als « technici » maar behoren onmiskenbaar tot de rijkswacht. Daar zou het derde land aanstoot aan kunnen nemen. Hun aanwezigheid blijft niet onopgemerkt.
Overigens is het gevaar niet denkbeeldig dat er bij de uitwisseling van informatie een vorm van collusie tot stand komt met politiediensten van het derde land. Zo kan het gebeuren dat onze ambtenaren gevoelige informatie doorspelen over personen die weliswaar vervalste papieren gebruiken maar daarmee willen ontsnappen aan het regime van het land dat zij willen verlaten. Baseren onze ambtenaren zich uitsluitend op het bestaan van vervalste papieren om de toegang tot het vliegtuig te ontzeggen aan iemand die beweert in België politiek asiel te willen aanvragen en geven ze die informatie bij wijze van uitwisseling van goede procédés door aan de plaatselijke ambtenaren, dan staat de afgewezene onmiddellijk bekend als een tegenstander van het regime. Dat mag zeker niet gebeuren en, wat meer is, in dergelijke omstandigheden moet men de passagier zeker als asielzoeker tot het vliegtuig toelaten, zo nodig na overleg met de dienst Vreemdelingenzaken.
De ontrading ter plaatse als langetermijnproject is eveneens voor verbetering vatbaar. Dat zou kunnen geschieden via de technische samenwerking waaraan het bestuur der Luchtvaart van het ministerie van Verkeer en Infrastructuur deelneemt via de Organisatie voor de internationale burgerlijke luchtvaart (OIBL). Die organisatie wil de veiligheidsvoorzieningen op de internationale luchthavens verbeteren. Zo beschikt België over een hefboom om initiatieven te nemen op het vlak van de ontrading. Indien men te Bamako efficiënter was opgetreden, hadden de twee jonge Guineeërs zich niet kunnen verbergen in het landingsgestel van het Sabena-toestel.
Het Bestuur der luchtvaart moet bovendien op gezette tijden de verschillende Afrikaanse luchthavens evalueren waar Sabena regelmatig landt. Na inspecties stelt het bestuur een klassement op alsook een programma van te nemen veiligheidsmaatregelen. Dat aspect reikt een extra middel aan om een reeks regels op te leggen aan landen die ons veel illegalen « bezorgen ».
Bij het bezoek aan de luchthaveninstallaties te Zaventem (24 november 1999) had het Bestuur der luchtvaart klachten over het ontbreken van enige feedback vanwege de rijkswacht, want daarmee zou het bestuur zijn beleid kunnen bijstellen.
De nieuwe werkwijze inzake de vrijwillige terugkeer die hierboven is toegelicht, biedt jammer genoeg geen oplossing op korte termijn voor het probleem van de illegalen die terstond uitgezet moeten worden. Niemand kan de regering ervan weerhouden de wet toe te passen op deze categorie van personen.
Overigens vormen de uitzetting van illegalen, de regularisatie en de spoedige afhandeling van de dossiers van asielaanvragen de drie pijlers van het immigratiebeleid van de regering.
Zonder de verdiensten van de regularisatie om humanitaire redenen te willen miskennen is het toch zo dat er in ons land nog tal van illegalen verblijven. Men mag er redelijkerwijze van uitgaan dat hun aantal nog toeneemt (toevloed van personen uit de voormalige Oostbloklanden).
De gesloten centra zijn in feite een wachtkamer voor uit te zetten personen en kunnen thans maar een deel van die illegalen opvangen.
De dreiging vroeg of laat in een van die centra te belanden kan voor een kandidaat-illegaal een ontradend effect hebben. Dat neemt echter niet weg dat men ook op dat punt hier verblijvende personen menselijk moet behandelen temeer omdat, zoals sommige tegenstanders van die aanpak het simplistisch formuleren, « dergelijke personen geen ander strafbaar feit hebben gepleegd dan als illegaal in België te verblijven ».
Zij verdienen geen slechtere behandeling dan in een gevangenis. Dat was het doel van de opeenvolgende regeringen : zij hebben beter aangepaste en grotere lokalen en een degelijker uitrusting geboden, een huishoudelijk reglement ingevoerd om de rechten en de plichten van de kostgangers duidelijk te bepalen en gespecialiseerd personeel in dienst genomen (ook sociale werkers).
Zoals reeds gezegd, heeft de vorige regering het organiseren van vormingscursussen aanbevolen voor degenen die moeten vertrekken, zoals dat in open centra gebruikelijk is. Er zij op gewezen dat op initiatief van de Senaat de maximumduur van het verblijf in een gesloten centrum van acht op vijf maanden is gebracht.
Dat neemt niet weg dat de levensomstandigheden in die centra veel stress meebrengen voor zowel de kostgangers als het personeel. Voor beide categorieën is een psychologische begeleiding geen overbodige luxe.
Ook kan een degelijke psychologische en sociale begeleiding zijdelings ontradend werken. Wie beseft dat het bestaan als illegaal meestal niet over rozen gaat, zal bij zijn terugkeer ongetwijfeld zijn ontgoocheling kenbaar maken aan zijn medeburgers.
Zeer ingrijpende gevolgen zal een dergelijke boodschap evenwel niet hebben en al evenmin zullen personen die niets te verliezen hebben, daardoor worden tegengehouden. Dat is een van de conclusies die mevrouw Ndiaye, directeur-generaal van de IOM, heeft getrokken uit het onderzoek van de verschillende methodes die de regeringen hebben ontworpen om de instroom van migranten beter te beheersen en te controleren.
7. Het Europese en internationale luik
De analyse van de oorzaken van de migratiefenomenen leidt tot de conclusie dat enkel een aangehouden dialoog tussen de landen van oorsprong, de transitlanden, en de gastlanden resultaten kan opleveren.
Zowel kwantitatief als kwalitatief dienen de oorzaken zowel als de beleidsmaatregelen geanalyseerd en gecoördineerd te worden. Wanneer mensen willen migreren zijn daar diverse redenen voor : de mogelijkheid tot verbetering van de kwaliteit van het leven, angst voor oorlog, armoede, onveiligheid, milieurampen en schending van de mensenrechten. Terzelfder tijd verhogen vele landen de grenscontroles en nemen de noodzakelijke uitreisformaliteiten toe. De legale migratie is overal in afbouw, bij goede economische groei is er een constante vraag naar werkkrachten.
Wie al deze factoren samen bekijkt, kan alleen daarom al een scherpe stijging vaststellen van irreguliere migratie en mensenhandel. Het logisch gevolg daarvan is dat een reeks van dienstverleners opduikt om deze irreguliere migratie te commercialiseren. Het gaat concreet om, bijvoorbeeld, frauduleus aangemaakte reisdocumenten, transportbedrijven, clandestiene grensoverschrijding, en bemiddelaars voor jobs in den vreemde. Het zijn nieuwe terreinen voor nationale en internationale criminele organisaties. Zij infiltreren of domineren de ganse migratielijn, tot zelfs de trainingscentra voor de prostitutie toe. De belofte van een degelijke job met een substantiële inkomensverbetering brengt deze mensen eenvoudig in de verkeerde handen.
Het profiel van de migrant binnen de mensenhandel is intussen duidelijk. Zowel in transit als in het land van bestemming zijn ze hulpbehoevend. De documenten blijken niet te kloppen, de paspoorten worden geconfisqueerd door de werkgevers of de pooiers. Daardoor worden de betrokkenen extreem kwetsbaar in een voor hen vreemde omgeving, met de continue druk om hun familie in leven te houden, en hun schulden aan de mensenhandelaars terug te betalen. Deze omstandigheden treffen bovendien niet alleen de illegalen maar vaak ook reguliere migranten die werkzoekend zijn.
In de meeste gevallen is er dus veel meer aan de hand dan economische exploitatie : er is seksueel misbruik, mishandeling en andere geweldvormen. Wie niet beschikt over de juiste papieren wordt vaak onmiddellijk beschouwd als mensen zonder papieren hetgeen hen in vele landen uitsluit van de elementaire vormen van sociale, medische en legale bijstand. Wie zonder meer terug naar huis gestuurd wordt, heeft bij aankomst vaak ook te maken met een aantal problemen, zoals het intrekken van zijn paspoort, of restricties bij het verlaten van het land.
De mensenhandel op wereldschaal is uitgegroeid tot een globale handel die enorme winsten genereert voor de handelaars zowel als voor de misdaadorganisaties. Hij creëert grote problemen voor de overheden in de betrokken landen, en betekent voor de getroffen individuen een onmenselijk risico op uitbuiting en schending van hun mensenrechten. In ruime delen van de wereld zijn de sancties onbestaande of onvoldoende, is er een zwak patroon van coördinatie en een gebrek aan efficiëntie bij het bestrijden van het fenomeen, zijn ook de potentiële migranten vaak onbewust van de risico's die zij lopen bij hun mogelijke migratieplannen.
De commissie zal zich opnieuw over die problematiek kunnen buigen naar aanleiding van het verslag dat uitgebracht zal worden door de subcommissie « Mensenhandel en prostitutie ».
De grote bewegingen van illegale migranten in de landen van de Gemeenschap en de weinig overtuigende respons van de individuele lidstaten legden snel het euvel bloot van de afwezigheid van een globale aanpak.
Informele contacten vanaf 1975 en de aanbevelingen van de zogenaamde « Trevi-groep » hebben niet belet dat het tot 1985 geduurd heeft vooraleer men kan spreken van daadwerkelijke intergouvernementele actie.
De analyse van de besluitvorming is erg betekenisvol bij de zoektocht naar het antwoord op de vraag naar een efficiënte Europese beleidslijn voor de toekomst.
1. Het Schengenakkoord
Het basisverdrag van 1957 omschreef de doelstelling van vrij verkeer van mensen binnen de Gemeenschap, maar ging niet in op de problematiek van grensoverschrijding, immigratie, asiel en visapolitiek.
Omdat er weinig vooruitgang werd geboekt op het vlak van justitie en binnenlandse zaken, werd door Frankrijk, Duitsland en de Benelux het zogenaamde « Schengenakkoord » getekend.
De bedoeling was duidelijk om de belemmeringen aan de binnengrenzen te verkleinen, en de controle aan de buitengrenzen te verhogen.
De Schengen-ruimte heeft zich geleidelijk aan tot alle lidstaten uitgebreid, met uitzondering van het Verenigd Koninkrijk en Ierland. Italië heeft de akkoorden op 27 november 1990 ondertekend, Spanje en Portugal op 25 juni 1991, Griekenland op 6 november 1992, Oostenrijk op 28 april 1995, Denemarken, Finland en Zweden op 19 december 1996.
Het Verenigd Koninkrijk heeft in maart 1999 verzocht aan bepaalde aspecten van de op Schengen gebaseerde samenwerking te mogen deelnemen, zoals de samenwerking van politie en justitie in strafzaken, de drugshandel en het informatiesysteem (SIS). De commissie heeft op 21 juli 1999 positief op dit verzoek gereageerd. Het is evenwel de Raad die hierover de definitieve beslissing zal nemen. Dit proces zou echter vertraagd kunnen worden door de kwestie-Gibraltar, die steeds aanleiding geeft tot conflicten tussen Spanje en Groot-Brittannië.
2. Het Verdrag van Maastricht en de Europese Raad van Edinburgh
Op 7 februari 1992 werd het Verdrag betreffende de Europese Unie ondertekend, ook Verdrag van Maastricht genoemd. Overeenkomstig het ex-artikel K.1 van dit Verdrag, beschouwen de lidstaten het asielbeleid, de voorschriften met betrekking tot de overschrijding van de buitengrenzen van de lidstaten door personen en de controle daarop, alsmede het immigratiebeleid en het beleid ten aanzien van onderdanen van derde landen als aangelegenheden van gemeenschappelijk belang.
In december 1992 nam de Europese Raad van Edinburgh de principeverklaring aan over de migratiepolitiek.
De val van de Berlijnse muur, en vooral de massale exodus uit Bosnië-Herzegovina als gevolg van de oorlog hadden tot actie gedwongen. Reeds toen werden de krijtlijnen van een Europese aanpak aangegeven, en daarnaast de gemeenschappelijke wil om :
de oorzaken van migratie op te vangen door passende maatregelen in de landen van oorsprong;
het vastleggen van een gemeenschappelijke beleidslijn voor de tijdelijke bescherming van mensen in migratie te realiseren;
illegale immigratie te bestrijden;
akkoorden af te sluiten met transitlanden en oorspronglanden;
om de zogenaamde « Dublin-Conventie » te ratificeren en de Conventie over de buitengrenzen aan te nemen.
3. Het Europees beleid tot 1998
De Mededeling van de Europese Commissie van 1994 over de immigratie- en asielpolitiek had als bedoeling :
een geïntegreerd en coherent antwoord te vinden op de problemen van dat moment;
een basis te leggen voor een efficiënt beleid inzake migratie, en
een structuur vast te leggen voor gemeenschappelijke actie.
De belangrijkste elementen betroffen dan ook acties die de druk wegnemen, die door migratie ontstaat, door het bereiken van effectieve controlemechanismen en door de versterking van de positie van diegenen die men als legale migranten kan beschouwen. Dit bleek evenwel te stuiten op een reeks belemmeringen :
er bestond geen echte politieke wil;
er was een andere perceptie van het probleem in de diverse landen;
er was een zwak wettelijk en institutioneel kader.
Om die redenen kan men zeggen dat de Europese Unie in de periode tussen 1994 en 1998 nooit verder is geraakt dan wat fragmentaire maatregelen zonder substantiële resultaten, bij afwezigheid van een algemeen werkkader dat kon instaan voor een duurzame ontwikkeling.
De rol van de Commissie was ondermaats ondanks het feit dat zij na het Verdrag van Maastricht een initiatiefrecht had, net zoals de lidstaten. Reële controle op de maatregelen die door de lidstaten genomen werden was afwezig. Internationale verdragen zoals het Verdrag van Dublin, leken het enige bindweefsel. Men kwam nooit verder dan aanbevelingen en resoluties, die niet bindend waren voor de lidstaten. De Conventie van Dublin van 1990 bleef het enig instrument van betekenis. Ten slotte bleek de noodzaak tot unanimiteit in de besluitvorming eveneens een te hoge hindernis.
Het is dan ook duidellijk dat Europa niet in staat was om snel en alert te reageren op kritische gebeurtenissen en een massale exodus.
Binnen de zogenaamde « derde pijler-benadering » waren er bovendien nog de volgende belemmeringen :
de beperking van de legale controle door het Hof van Justitie tot datgene wat expliciet overeengekomen was bij het behandelen van betwistingen tussen lidstaten;
het disfunctioneren van de communicatie met het Europees Parlement dat slecht ex post werd geïnformeerd, en niet geconsulteerd zoals voorzien;
ten slotte bleken de nationale belangen steeds weer de besluitvorming tegen te houden.
4. Het Verdrag van Amsterdam
Het Verdrag van Amsterdam, gesloten op 2 oktober 1997, heeft de basis van de Europese samenwerking rond justitie en binnenlandse zaken grondig gewijzigd. Asielbeleid en immigratie vallen voortaan onder de eerste pijler, en kunnen vanaf dan aanleiding geven tot richtlijnen, regelgeving, besluitvorming, aanbevelingen en opinies.
Sedert de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam op 1 mei 1999 kan de Raad beslissingen nemen omtrent :
het vastleggen van de criteria en de mechanismen die bepalen welke lidstaat een asielvraag zal behandelen vanwege een burger van een niet-lidstaat;
de minimumvoorwaarden voor de opvang van asielzoekers in de lidstaten;
de minimumstandaarden waaraan vluchtelingen van niet-lidstaten dienen te voldoen;
de minimumstandaarden voor de procedure voor het toestaan of weigeren van het status van vluchteling binnen de lidstaten.
Bovendien werden een aantal andere maatregelen vastgelegd nopens :
de basisvoorwaarden voor tijdelijke opvang van vluchtelingen uit niet-lidstaten die niet naar hun land kunnen terugkeren en voor personen die internationale bescherming moeten genieten;
een evenwichtige verdeling tussen de lidstaten van de lasten bij de opvang en de gevolgen van de opname.
Met een gekwalificeerde meerderheid kan de Raad voortaan maatregelen nemen voor een periode van maximaal 6 maanden wanneer een land geconfronteerd wordt met een uitzonderlijke toestand van immigratie, nopens de asielproblematiek.
Betreffende de migratiepolitiek zijn maatregelen genomen nopens :
de voorwaarden van ontvangst en verblijf en de procedurevoorwaarden bij het verlenen van visa op langere termijn en verblijfsvergunningen, ook voor het geval van familiehereniging;
illegale immigratie en illegaal verblijf, inclusief de repatriëring van illegalen.
Het is de lidstaten toegelaten eigen beleidsmaatregelen te treffen voor zover zij voldoen aan het Verdrag van Amsterdam en de internationale akkoorden.
Een aantal maatregelen omschrijven tevens de rechten en de voorwaarden waaronder burgers van niet-lidstaten die op legale wijze in een lidstaat verblijven, in een andere lidstaat kunnen resideren.
5. Het Oostenrijkse voorzitterschap
In de Verklaring van het Oostenrijkse voorzitterschap van 19 november 1998 werd opgeroepen tot een samenhangende politiek, gericht op de middellange termijn, met implementatie van de resultaten van de Top van Edinburgh, de verklaring van de Commissie van 1994 en het Verdrag van Amsterdam van 1997.
Het Oostenrijkse document behandelt de volgende deeldomeinen :
a) reductie van de migratoire druk in de landen van oorsprong door :
interventie in de conflictgebieden,
uitbreiding van de ontwikkelingshulp en de economische coöperatie,
politieke samenwerking tussen landen van oorsprong en bestemming;
b) beperking van illegale immigratie en het opdoeken van netwerken van illegale immigratie op het vlak van de georganiseerde misdaad;
c) controle op de migratiebewegingen door :
verbetering en standaardisatie van de informatieverwerving,
kwantitatieve controle op nieuwe immigratie;
d) harmonisering van de wetgeving over de migratie van inwoners van derde landen, en meer bepaald inzake gezinshereniging;
e) een algemeen concept voor efficiënte controle van legale migratie op elk ogenblik :
in het land van oorsprong bij het verlenen van visa,
in transit bij de controle van de verplaatsingen,
in transit bij de implementatie van het bestaande Europees beleid,
in de controle aan de buitengrenzen,
door het instellen van veiligheidsstructuren aan de binnengrenzen,
in de bestemmingslanden door middel van swift-procedures;
f) het vastleggen van een statuut van legaal migrant met het oog op hun integratie en nieuwe beschermingsmaatregelen voor vluchtelingen :
door het opzetten van een structuur voor hun tijdelijke bescherming,
door sociaal aanvaardbare integratieprogramma's in de gastlanden,
door internationaal gesteunde reïntegratieprogramma's,
door hervorming van de asielprocedure,
door het verminderen van absoluut ongeloofwaardige asielaanvragen;
g) akkoorden tussen landen van oorsprong en transitlanden over de harmonisering van standaarden inzake preventie en repatriëring;
h) de effectieve Europeanisering van de Europese migrantenpolitiek.
Na een Europese Raad in Cardiff (juni 1998) werd geopteerd voor een plan op middellange termijn (2 jaar) en een langetermijnplan (5 jaar) waarin de doelstellingen en een lijst van concrete maatregelen werden vastgelegd. Het geheel werd aangenomen eind december 1998 op de Europese top in Wenen.
De eindverklaring van de topontmoeting van Wenen van eind december 1998 lijnt de Europese politiek als volgt af (artikel 85) :
« Op het vlak van asiel en immigratie herinnert de Raad aan de noodzaak van globale oplossingen voor tijdelijke bescherming en Europese solidariteit. Het spoort de Raad aan zich verder in te zetten voor tijdelijke bescherming, voor Europese solidariteit voor burgers uit derde landen en een globale migratiestrategie. De oprichting van een werkgroep op hoog niveau over asiel en migratie krijgt een positieve beoordeling. »
De Weense top keurde eveneens het actieplan goed van de Raad en de Commissie nopens de implementering van de besluitvorming van het Verdrag van Amsterdam over het creëren van één globale ruimte van veiligheid, vrijheid en gerechtigheid.
6. Het Finse voorzitterschap en de Europese Top van Tampere
Na een ruim debat legde het Finse voorzitterschap op 24 september 1999 aan het « Strategisch Comité voor immigratie, grenzen en asiel » van de Raad een aantal krijtlijnen voor met het oog op een Europese strategie over migratie en asiel.
De basisgedachte is dat migratie en asiel niet alleen aspecten van justitie en binnenlandse politiek vertonen maar ook andere invalshoeken moeten krijgen. Meer bepaald gaat het om sociale politiek, buitenlandse politiek alsook economische politiek en ontwikkelingssamenwerking.
Deze politiek zal concreet moeten zijn, zodat hij uniform van toepassing kan zijn, maar zal evenwel terzelfder tijd flexibel moeten zijn zodat de individuele Staten de eigenheid van hun problemen in hun beleid kunnen verwerken. Het open karakter ervan zal het mogelijk maken in te spelen op alle aspecten van demografische aard en op de arbeidsmarkten binnen en buiten de Unie. De politiek zal gebaseerd zijn op solidariteit, en democratisch gelegitimeerd door een ruim draagvlak binnen het Europees Parlement, en op basis van transparante besluitvormingsprocessen.
De cruciale top van Tampere van oktober 1999 in Finland zal op termijn een keerpunt betekenen in het opzetten van een Europese politiek voor asiel en migratie.
De nadruk wordt gelegd op de noodzaak van een partnerschap met de landen van oorsprong. Dit houdt onder meer armoedebestrijding, verbetering van de levensvoorwaarden en tewerkstelling in. Het partnerschap zal zich concentreren op het voorkomen van conflicten, de democratisering bevorderen, de mensenrechten vrijwaren, vooral van minderheden, vrouwen en kinderen.
Een gemeenschappelijke benadering van de asielpolitiek zal gebaseerd zijn op de Conventie van Genève. Een termijn van één jaar wordt vooropgesteld. Het zogenaamde « Eurodac-systeem » voor asielzoekers dient onverwijld afgewerkt te worden en in werking te treden.
Een faire behandeling van burgers uit derde landen staat voorop. Voor burgers die legaal verblijven zal een geheel van rechten en plichten gelden die vergelijkbaar zijn met die voor de Europese burgers. Non-discriminatie op economisch, sociaal en cultureel vlak en maatregelen tegen racisme en xenofobie moeten ontwikkeld worden overeenkomstig artikel 13 van het Europees Verdrag.
Voor een nieuw beleidsplan voor migratiebewegingen zullen informatiecampagnes nodig zijn in samenwerking met de landen van oorsprong en de transitlanden. Zij dienen de legale immigratie zowel als alle vormen van mensenhandel te behandelen. Een mogelijke eenheidsdienst voor visa kan overwogen worden. Tegen eind 2000 zou de Commissie het wetgevend werk geleverd moeten hebben. De lidstaten dienen samen met Interpol de netwerken en criminele organisaties aan te pakken, speciaal inzake vrouwen en kinderen. Kandidaat-lidstaten worden geacht de Schengenakkoorden te implementeren. De buitengrenzen dienen door speciaal getrainde professionelen gecontroleerd te worden. De Raad dringt aan op hulpprogramma's rond de vrijwillige terugkeer en op de bestrijding van de mensenhandel in de landen van oorsprong en de transitlanden.
C. Conclusie
Nationale belangen hebben al te lang het proces van besluitvorming over een Europees beleid inzake migratie en asiel geremd en tegengehouden. Het is nu zonder meer duidelijk dat het een probleem betreft dat de hele Unie aangaat.
De exodus van de Kroaten, de Bosniërs en de Kosovaren, de illegale immigratie van Irakezen, Koerden en de globale emigratie uit de Maghreblanden zijn het bewijs van de intensiteit en de actualiteit van het probleem. Een Europese politiek kan nooit het product zijn van de nationale beleidsinzichten terzake.
Een aantal hindernissen zoals eigenbelang, geografische ligging en institutionele beperkingen kunnen de eis tot een Europese benadering vertragen maar niet stoppen.
België kan best een voortrekkersrol spelen bij de totstandkoming van deze Europese politiek die na Tampere concreet gemaakt moet worden.
1. Cijfermatige anaylyse van de immigratie
Uit hoofdstuk II.1. « Analyse van de migratie in België » blijkt niet alleen dat de immigratie in België niet op een globale en coherente, cijfermatig onderbouwde wijze is onderzocht maar ook dat het migratiebeleid niet is gerelateerd aan een internationale context, demografische ontwikkeling of onderzocht in het licht van zijn economische impact.
Tot nog toe heeft de regering zich beperkt tot een symptoombestrijding : het beheersen van het asielzoekersvraagstuk, een beperkte regularisatie voor de illegalen, een streng toezicht op de verstrekking van visa. Wat echter ontbreekt is een globale visie op het migratievraagstuk. Een eerste element van een dergelijke visie is de ontwikkeling van een betrouwbare gegevensbank.
De commissie beveelt dan ook aan dat de regering daar werk van maakt en de opdracht geeft om recente en volledige statistische informatie aan te maken over de migratie. Deze informatie dient beschikbaar te zijn voor alle fasen van de procedure, met inbegrip van parameters, zoals erkenning, detentie en terugkeer, en dienen naar geslacht en al of niet minderjarigheid te worden opgesplitst. Het centrum voor gelijkheid van kansen en racismebestrijding, wiens taak dit is, dient te kunnen beschikken over deze cijfers vanwege de bevoegde diensten.
De aldus verzamelde informatie moet worden bijeengebracht in een jaarverslag ten behoeve van de regering en het Parlement. Een dergelijk verslag moet aanleiding geven tot een parlementair debat over het migratievraagstuk in zijn geheel.
2. Toegang tot het grondgebied
De commissie dringt erop aan dat de inspanningen die zijn geleverd in verband met de afgifte van visa in de ambassades worden voortgezet. Er moet meer aandacht worden besteed aan het informeren van de aanvragers, aan de opleiding van het plaatselijke ambassadepersoneel, en aan de behandeling en de overzending van de gegevens tussen de diplomatieke posten en de Belgische administratieve diensten. Dit alles moet ook geregeld worden geëvalueerd.
De commissie stelt vast dat de toegang tot het grondgebied voor personen die legitiem hun land ontvluchten omdat ze er vervolgd worden, bemoeilijkt dreigt te worden door maatregelen die in de herkomstlanden getroffen worden. Zij vraagt dat de regering alles in het werk stelt om te voorkomen dat mensen die voldoen aan de criteria van het verdrag Genève, geen toegang krijgen tot het grondgebied wegens maatregelen die door diezelfde regering genomen zijn door toedoen van haar ambtenaren die in het buitenland gestationeerd zijn.
In dat verband vraagt de commissie de precieze rol van de immigratie ambtenaar bij voorkeur door een koninklijk besluit te omschrijven om een transparente werking te verzekeren.
De commissie stelt vast dat de toegang tot het grondgebied voor bepaalde categorieën van personen, zoals zakenmensen of universitairen, kunstenaars en familieleden van personen die legaal in België verblijven, nauwelijks makkelijker is geworden. In de toekomst zal daar iets aan gedaan moeten worden.
Voor de burgers van de Oostbloklanden moet men overwegen om hun meer op systematische wijze verblijfsvergunningen van korte duur te verlenen zodat ze in staat zijn tijdelijk toegang te verkrijgen tot de officiële arbeidsmarkt en nadien naar hun land kunnen terugkeren, in plaats van voor het voldongen feit te staan dat ze zwartwerk moeten verrichten. De commissie is er niet van overtuigd dat de herinvoering van de visumverplichting een goed instrument is om deze problematiek op te vangen.
3. Hervorming van de administratie en opleiding van het personeel
In haar nota van 1 oktober 1999, kondigde de regering een hervorming aan van de administraties waarvan de bevoegdheidsdomeinen in verband staan met de immigratiematerie. Zo werd de oprichting in het vooruitzicht gesteld van een Federale Administratie voor immigratie, een Federale Administratie voor asiel en een Administratieve Rechtscollege voor de vluchtelingen. De commissie maakt zich zorgen over het gebrek aan enige mededeling daaromtrent vanwege de regering, en wenst nauwer betrokken te worden bij dit belangrijk hervormingsproces.
De opleiding van het personeel dat de dossiers van de asielzoekers behandelt (wetgeving over buitenlanders, communicatie, opvang- en interviewtechnieken), moet worden voortgezet, zelfs in de nieuw op te richten administraties.
Ondertussen pleit de commissie nogmaals voor een efficiëntere werking van de Dienst Vreemdelingenzaken alsook een meer accurate informatiedoorstroming en samenwerking tussen de federale diensten en de lokale besturen, alsook met de politiediensten.
De administraties en de commissies moeten objectief kunnen werken en daarom moeten de aanduiding, de benoeming en de bevordering van het personeel gedepolitiseerd worden.
4. Opvangcentra voor vluchtelingen
De opvang van de kandidaat-vluchtelingen moet, vanaf hun asielaanvraag zodanig georganiseerd zijn dat zij hulp krijgen, ongeacht het gevolg dat aan hun aanvraag wordt gegeven.
De opvangcentra moeten bij voorkeur klein zijn. Een evenwichtige spreiding van de centra over het hele land moet gewaarborgd blijven. De meeste opvangcentra wekken echter bij de bewoners van de betrokken gemeenten en vooral bij de buurtbewoners negatieve gevoelens op. Daarom is het absoluut noodzakelijk om vóór de inplanting en ingebruikname van zulk een centrum informatievergaderingen met de buurtbewoners te organiseren. Bovendien dienen kwaliteitsnormen te worden verzekerd via een voortdurende monitoring. Binnen deze centra moet worden gezorgd voor opleidingen en activiteiten.
5. De opvang gedurende het onderzoek van de asielaanvraag
Het verschaffen van materiële hulp aan de kandidaat-vluchtelingen in de vorm van huisvesting, gezondheidszorg en voeding in de plaats van financiële hulp , is een manier om misbruiken tegen te gaan. Wegens structurele verschillen tussen de verschillende OCMW's moet elk OCMW evenwel kunnen blijven hierzen tussen materiële hulp en financiële hulp. Ook is het nodig dat er duidelijkheid komt omtrent de realiseerbaarheid van de plannen, bijvoorbeeld waar het gaat om de hoogte van het forfaitair bedrag. Kunnen de OCMW's met dit bedrag instaan voor een goede opvang ? Immers, niet alle OCMW's beschikken over dezelfde mogelijkheden. Dienaangaande dient de federale overheid onderzoek te verrichten naar de aanwezigheid van algemene kwaliteitsnormen inzake materiële hulp en richtlijnen baseren op deze onderzoeksresultaten. Verder is er het probleem dat een aantal lokale overheden asielzoekers systematisch doorsturen naar andere gemeenten. Zijn de pecuniaire sancties ter zake effectief ?
De regering stelt voor de maatschappelijke dienstverlening aan de asielzoekers in natura te verstrekken. Het valt te overwegen om, buiten de dringende medische hulp, deze hulp te blijven toekennen aan de uitgeprocedeerden.
De commissie pleit voor een verhoging van de terugbetalingen door de federale overheid aan de OCMW's die de kandidaat-vluchtelingen werkelijk ten laste hebben, zodat elk OCMW het volledig bedrag van de gemaakte kosten kan terugkrijgen.
6. Specifieke situatie van de kinderen
België moet zijn internationale verbintenissen in verband met niet-begeleide minderjarigen nakomen.
De commissie wil ook dat er een einde komt aan de opsluiting van kinderen die al dan niet vergezeld zijn van hun ouders, buiten de voorwaarden van het Verdrag van de rechten van het kind, tenzij het voor hun bescherming noodzakelijk is.
Er moet voor deze kinderen zodanig worden gezorgd dat zij tijdens de wachtperiode naar school kunnen gaan.
De commissie wenst dat de federale regering onderhandelingen voert met de Gemeenschappen, zodat ze hun bevoegdheden terzake ook effectief uitoefenen.
Minderjarigen mogen alleen naar het land waarvan zij de nationaliteit hebben of naar hun land van herkomst teruggedreven worden als hun ouders daar zijn of als er voor hen plaats is in een opvangcentrum.
Het is voor de commissie zeer belangrijk dat een einde gemaakt wordt aan het vacuüm dat heerst omtrent de niet-vergezelde minderjarige asielzoekers, inzonderheid waar het gaat om de noodzakelijke voogdijregeling. Deze kinderen en jongeren moeten moeten eerst en vooral als kind worden beschouwd en dan pas als vluchteling. Zij hebben recht op hulpverlening en toegang tot voorzieningen net als ieder ander kind. Daarnaast hebben zij natuurlijk ook recht op een specifieke zorg voor hun precaire situatie en aandacht voor hun specifieke trauma's.
De situatie van de minderjarigen die al dan niet onder begeleiding illegaal in België binnenkomen, blijft zorgwekkend. De manier waarop zij in Zaventem behandeld worden, moet grondig worden herzien om te voorkomen dat zij in handen vallen van mensenhandelaars.
Volgens de verklaringen van de Dienst Vreemdelingenzaken gaat het, voor heel België, jaarlijks om enkele honderden gevallen die verdere aandacht vragen.
In het kader van de strijd tegen de mensenhandel moet deze aandacht verder reiken dan hun aanwezigheid in België. Die minderjarigen moeten gevolgd worden, ook binnen de Schengen-zone.
7. Specifieke situatie van de vrouw
Er dient gezorgd te worden voor officiële, specifieke richtlijnen zodat de asiel- en regularisatieprocedure op alle vlakken respect inhoudt voor de vrouw (verhoor, opvang, verblijf in gesloten inrichting, terugkeer, gezondheid, opleiding). Men moet het nodige doen opdat het administratief personeel in België een opleiding krijgt waarin aandacht wordt geschonken aan de vrouwenproblematiek.
De commissie is van oordeel dat geschreven richtlijnen des te noodzakelijker zijn daar vervolging op basis van geslacht niet uitdrukkelijk als vervolgingsgrond opgenomen is in de Vluchtelingenconventie van Genève (1951). In afwachting dat deze lacune wordt gecorrigeerd, door noodzakelijke actualisering van de wet van 15 december 1980, zullen geschreven richtlijnen alle twijfel of ambiguïteit terzake wegnemen, minstens is ons land.
In het kader van de bestrijding van de mensenhandel moeten de opvangcentra Pag-asa, Payoke en Suraya een degelijke omkadering en voldoende structurele middelen krijgen zodat zij hun taken op een degelijke en continue wijze kunnen uitvoeren. »
8. Specifieke situatie van de studenten
Een welvarend land als België moet zeker aan buitenlandse studenten de mogelijkheid bieden hier wetenschappelijke kennis te verwerven. Na hun studie moeten zij echter in hun land van herkomst ingeschakeld worden in het maatschappelijk leven. Dankzij hun kennis en de kansen die hen geboden zijn kunnen zij de toekomst van hun land verder uitbouwen. Een braindrain in de herkomstlanden moet tegen elke prijs worden vermeden, daar het enkel de kloof tussen arm en rijk en dus ook de migratiestromen versterkt. Een buitenlandse student die na zijn opleiding niet terugkeert naar zijn land van herkomst, betekent een gemiste kans voor dit land en een verspilling van ontwikkelingsgeld voor het land waar hij gestudeerd heeft. De regering moet de huidige toestand evalueren en de nodige maatregelen nemen.
Studenten die na de voltooiing van hun studies, zijn teruggekeerd naar hun hand, krijgen de mogelijkheid om herhaaldelijk en onderbroken bijkomende opleidingen van korte duur te volgen in ons land.
Op die manier zullen ze zich niet afgesneden voelen van ons land, dat een eminente rol speelt in hun opleiding en verder ook in hun voortgezette opleiding.
9. Regularisatie van de buitenlanders
In het debat rond de wetgeving keurt de commissie de door de wet vastgestelde objectieve regularisatiecriteria goed. Afgezien daarvan meent zij toch dat de hantering van dergelijke criteria niet ten koste mag gaan van een beoordeling die is aangepast aan elk individueel geval. De objectieve voorwaarden mogen geen voorwendsel zijn om mensen uit te wijzen die weliswaar niet aan deze criteria beantwoorden, maar die zich toch in een zeer precaire situatie bevinden. Daarom is het van het grootste belang dat de minister de bevoegdheid behoudt waarin artikel 9, derde lid, van de vreemdelingenwet van 1980 voorziet en die hem toestaat om een menselijke beslissing te nemen. Kent men deze bevoegdheid toe aan een onafhankelijke commissie, dan onttrekt men ze de facto aan de controle van het Parlement.
Artikel 6 van de wet bepaalt dat vreemdelingen die kennelijk bedrog hebben gepleegd bij de procedure van hun asielaanvraag, van de toepassing van deze wet zijn uitgesloten. Het concept « kennelijk bedrog » wordt in de wet niet verder verklaard. Deze lacune kan dan ook aanleiding geven tot overdreven of absurde interpretaties van dit concept : zo kan men het illegale verblijf op het grondgebied van de kandidaten voor regularisatie ook als bedrog beschouwen.
Men moet erop letten dat geen discriminatie ontstaat tussen de aanvragers naar gelang van de gemeenten waar zij hun regularisatieaanvraag indienen. Het is immers niet denkbeeldig dat verschillen in de behandeling ontstaan ten gevolge van de politieke ambities van de gemeentelijke entiteiten. Zo'n discriminatie is hoe dan ook onaanvaardbaar.
Het sociaal onderzoek dat de wet voorschrijft, moet worden uitgevoerd door maatschappelijke assistenten die beter dan de politiediensten uitgerust zijn om een vertrouwensrelatie tot stand te brengen tussen de kandidaat-vluchteling en de Belgische administratieve diensten.
Voor de « regulariseerbare » vreemdelingen moeten maatregelen worden genomen wanneer ze het recht op verblijf krijgen : de regering zou een speciaal krediet moeten uittrekken opdat deze last niet willekeurig wordt opgelegd aan de gemeenten en de OCMW's.
Het spreidingsplan zal immers niet van toepassing zijn op deze nieuwe categorie van bewoners.
De geregulariseerde personen moeten volledig gedekt zijn door de sociale zekerheid.
De federale overheid dient vanaf het begin van de procedure de steun aan de OCMW's op zich te nemen.
10. Recht op werk
De geregulariseerde personen zullen toegang krijgen tot de arbeidsmarkt, dankzij de vrijstelling van arbeidsvergunning waarin het koninklijk besluit van 15 februari 2000 voorziet.
Het zou wenselijk zijn dat zij bovendien toegelaten worden tot wedertewerkstellingsprogramma's :de PWA's, de doorstromingsprogramma's en de dienstenbanen, het banenplan. De OCMW's die personen in dienst nemen in het kader van de artikelen 60, § 7, en 61 van de wet van 8 juli 1976, komen in aanmerking voor een tegemoetkoming van de Staat in de kosten van de tewerkstelling, op voorwaarde dat die personen effectief ingeschreven zijn in de bevolkingsregisters.
Anderzijds stelt de commissie vast dat er een discriminatie bestaat ten opzichte van andere vreemdelingen die legaal in België verblijven, krachtens een beperkte verblijfsvergunning. Het is wenselijk de afschaffing van het systeem van arbeidskaarten te overwegen, door het recht op arbeid ambtshalve te binden aan de verblijfsvergunning.
11. Gesloten centra
Voor de opsluitingstermijn van illegalen dient men de kortst mogelijke detentie na te streven. De praktijk waarbij de termijn die momenteel maximum 5 maanden bedraagt, de facto verlengd wordt bij een vergeefse poging tot uitwijzing, moet uitdrukkelijk worden verboden door een nieuwe wet.
De immigratiepolitiek zou er moeten toe leiden dat de gesloten centra, op lange termijn, in de toekomst overbodig worden.
De vormingsprogramma's in deze centra, die er moeten komen, moeten gericht zijn op de nood aan reïntegratie in het land van herkomst. De levenskwaliteit in de gesloten centra moet menswaardig zijn. De privacy, hygiëne en deskundige begeleiding kunnen de moeilijke ogenblikken verzachten. Toegang van deskundige begeleiders van buiten kan zeer nuttig zijn.
12. Terugkeer naar het land van herkomst
Het Belgische regeringsbeleid inzake uitgeprocedeerde asielzoekers en illegale migranten moet een terugkeer in goede omstandigheden inhouden. Bij de verwijdering van het grondgebied dienen humane omstandigheden en eerbied voor de mensenrechten voorop te staan, zelfs wanneer het om een gedwongen terugkeer gaat.
Het komt aan de regering toe om de praktische uitvoeringsmaatregelen van deze maatregel te bepalen.
Initiatieven voor de vrijwillige terugkeer van illegalen moeten bevorderd worden, vooral in het kader van projecten die, met het oog op de wederintegratie ter plaatse, hulp verlenen in de herkomstlanden.
De IOM moet met alle potentiële gerepatrieerden in contact kunnen komen, om hen te kunnen wijzen op de voordelen die hun terugkeer inhoudt.
België moet samen met de IOM specifieke programma's uitwerken.
Er moet een gestructureerd beleid gevoerd worden. Daarvoor zijn er heel wat middelen vereist, waarbij lokale toezichtprocedures, netwerken en resultaatgericht beheer noodzakelijk zijn. In het kader van ontwikkelingssamenwerking zorgt de administratie van de DGIS, in samenwerking met de IOM, voor de nodige financiële steun aan terugkeerprojecten met derdewereldlanden. Het opzetten van dergelijke projecten voor Centraal- en Oost-Europa moet binnen een ander kader gebeuren.
13. Bescherming van etnische minderheden
In sommige landen lijden etnische minderheden onder het gebrek aan middelen van de aan de macht zijnde regeringen. De commissie is voorstander van een beleid dat steun biedt aan de organisaties die in die landen opkomen voor de mensenrechten. De terugkeer van vreemdelingen naar hun land van herkomst is in deze context dus afhankelijk van het feit of de regering van dat land duldt dat er, in samenwerking met een mensenrechtenvereniging die actief is in de gebieden waar de rechten van de minderheden worden bedreigd, een programma wordt ontwikkeld ter bescherming van de etnische minderheden. De Belgische ambassades dienen hun diplomaten voor te bereiden op de follow-up met een dergelijke vereniging, als deze al bestaat.
14. Landenberichten
De commissie herinnert eraan dat zij tijdens de vorige zittingsperiode heeft aanbevolen om het verwijderings- en repatriëringsbeleid te baseren op een evaluatie, waarbij landenberichten worden gebruikt als officieel instrument. Het opstellen van deze berichten wordt gecoördineerd door het departement Buitenlandse Zaken.
15. Tijdelijk statuut
De commissie wenst een wetswijziging door te voeren waarin wordt voorzien in de uitvoering van een B-statuut waardoor aan bepaalde personen die niet onder het toepassingsgebied van het Verdrag van Genève vallen maar om redenen buiten hun wil niet naar hun land van herkomst kunnen terugkeren (bijvoorbeeld omwille van oorlogssituaties, ...) een voorlopig verblijfsstatuut met een beperkte duur, eventueel verlengbaar, kan verleend worden. Dit verblijfsstatuut geeft recht op maatschappelijke prestaties en het recht op een arbeidsvergunning. De regering moet ook het voortouw nemen om dergelijk statuut te verdedigen op een Europees vlak.
De commissie wenst dat de regering een voorlopig verblijfsstatuut toekent aan mensen die niet onder de toepassing van het Verdrag van Genève vallen en die met vervolging bedreigd zijn.
Dit zou zowel de toestand kunnen regelen van degenen die uit oorlogssituaties naar België komen in groep, als van de individuen die wegens zo'n situatie naar hier komen en daardoor niet terug kunnen naar hun land, of ze nu al of niet uitgeprocedeerde asielzoekers zijn.
De landenberichten (zie hiervoor) zouden gebruikt kunnen worden voor deze laatste categorie.
16. Opleidingen en ondersteuning van het middelbaar en universitair onderwijs in het land van herkomst
De commissie beveelt aan opleidingen te organiseren in het land van herkomst. Door dergelijke opleidingen worden de inwoners van die landen in staat gesteld een baan te vinden in hun eigen land.
De opleidingen moeten tevens gericht zijn op de emancipatie van de vrouw.
Dergelijke opleidingen kunnen ook een oplossing bieden voor uitgeprocedeerde asielzoekers die naar hun land terugkeren. De ontwikkelingssamenwerking moet in die zin worden uitgebreid.
Al deze opleidingen moeten aangepast zijn aan de behoeften van het thuisland.
17. Opvolging van de immigratiepolitiek
De regering moet duidelijk maken wat haar intenties zijn in verband met de oprichting van het waarnemingscentrum waarover ze in haar nota spreekt.
Omdat programma's voor opleiding, uitwisseling en samenwerking op het gebied van het asielbeleid, het immigratiebeleid en de overschrijding van de buitengrenzen ongetwijfeld een grote hulp betekenen bij het vergroten van de kennis inzake immigratie, moet ons land maximaal inspelen op de mogelijkheden van het Odysseus-programma (Programma inzake opleiding, uitwisseling en samenwerking op het gebied van het asielbeleid, het immigratiebeleid en de overschrijding van de buitengrenzen) dat door de Europese Raad goedgekeurd werd op 19 maart 1998 en een looptijd heeft van vijf jaar. Bij de feitelijke invulling van de jaarprogramma's kunnen dan projecten op het getouw gezet worden waarin opleiding en uitwisseling van ambtenaren, het aanstellen van verbindingsofficieren, studie en onderzoek gericht op het ontwikkelen en verspreiden van didactisch materiaal centraal staan. Het spreekt voor zich dat een comparatieve studie over de beste beleidstechnieken inzake asielbeleid essentieel is.
Gezien de belangrijkheid van het migratiethema en de wenselijkheid van de opvolging door het Parlement van de instroom van nieuwe asielzoekers en het beleid terzake, is het noodzakelijk dat de regering vaker dan nu het geval is, en minstens 2 maal per jaar, verslag uitbrengt aan het parlement, bijvoorbeeld door het opmaken van voortgangsrapporten. Het is wenselijk het Parlement in te lichten over de vastgestelde ontwikkelingen binnen de migratiestromen (aantal asielzoekers, aantal aangetroffen illegalen, herkomstlanden, vaststellingen omtrent migratieroutes en mensenhandel...).
18. Burden sharing
Bij het streven naar duurzame en positieve ontwikkelingen binnen de mondiale migratie rijst onvermijdelijk het probleem van de wereldsolidariteit en de bepaling van de feitelijke inbreng van elkeen.
De financiering van de terugkeer, met inbegrip van de reïntegratie, is essentieel en doet onvermijdelijk de vraag naar « burden sharing » rijzen. Dit houdt in dat noch in de politieke, noch in de academische wereld men er tot op heden in geslaagd is deze noodzakelijke oefening zowel kwalitatief als kwantitatief in te vullen.
Een kwantificering van de lasten van een stabiele internationale immigratiepolitiek is nochtans nodig, alook de bepaling van het volgende :
wat zijn de kosten op korte en middellange termijn van het afwijzen van een politiek van burden sharing voor de weigeraars ?
welke zouden de criteria kunnen zijn voor de invulling van deze techniek op het terrein ?
welke creatieve technieken zijn voorhanden zijn om de meest getroffen landen in staat te stellen op versnelde wijze beleidsmaatregelen uit te voeren en te financieren ? Hierbij kan worden gedacht aan incentives zowel bij de financiers als bij de ontvangers.
De techniek van structuurfondsen ter financiering van de realisatie van belangrijke beleidsopties in diverse doelgebieden, zoals die eerder in de Europese Gemeenschap is gebruikt, en waarbij een bottom-up benadering de garantie biedt van een goed draagvlak in de regio lijkt aangewezen.
De commissie stelt derhalve de oprichting voor van een specifiek Europees fonds dat de terugkeer van de illegale immigranten mogelijk maakt. Dat fonds zou dezelfde principes moeten hanteren als de structuurfondsen van de Europese Unie.
19. Een Europees kader, voorwaarde sine qua non
Een doeltreffend en menselijk immigratiebeleid zal vooral bereikt worden door een geharmoniseerd Europees beleid. De Belgische regering moet het voortouw nemen in het uitwerken van de aanbevelingen van de informele vergadering van Turku en de Top van Tampere. Deze aanbevelingen moeten vertaald worden in concrete actieprogramma's. De regering kan tijdens het voorzitterschap van 2001 de evaluatie van de afspraken van de Top van Tampere gebruiken als hefboom.
Omdat asiel- en immigratiebeleid geen EU-bevoegdheden zijn, is het voor de kandidaat-lidstaten onmogelijk een assimilatiebeleid te voeren naar de Europese Unie toe, waardoor de divergentie terzake binnen Europa blijft groeien. Ook daarom bestaat de noodzaak van een meer uniforme strategie van lidstaten van de EU zodat het beleid, na communautarisering van de bevoegdheid, deel uitmaakt van het acquis communautaire en dus per definitie door kandidaat-lidstaten bij de toetreding gerealiseerd dient te worden.
Het is wenselijk over volgende items op Europees niveau afspraken te maken :
uitstippeling van een gemeenschappelijk Europees beleid op de afzonderlijke doch nauw met elkaar verweven gebieden van het asielbeleid en het migratiebeleid;
ontwikkeling van een totaalaanpak van de migraties waarbij de politieke aspecten, de mensenrechten en de ontwikkelingsvraagstukken in de landen en regio's van herkomst en in de transitgebieden voor ogen worden gehouden en gestreefd wordt naar terugdringing van de armoede, verbetering van de levensomstandigheden en van de werkgelegenheid, conflictpreventie, versteviging van de democratie en de eerbied voor de mensenrechten;
invoering van een gemeenschappelijke Europese asielregeling die steunt op de integrale en totale toepassing van het Verdrag van Genève, waarbij de niet-terugdrijving als beginsel gehandhaafd blijft en waarbij op korte termijn wordt gezorgd voor een duidelijke en operationele methode om te bepalen welke staat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek, gemeenschappelijke normen voor een billijke en doeltreffende asielprocedure, gemeenschappelijke minimumnormen voor de opvang van asielzoekers, de harmonisering van de regels betreffende de erkenning en de inhoud van de status van vluchteling, alsook maatregelen betreffende andere vormen van bescherming (artikel 63, § 1, EG-Verdrag). Er dient binnen de EU een beschermingsstatuut uitgewerkt te worden.
uitbouw van een actief gemeenschappelijk beleid betreffende visa en valse documenten, daaronder begrepen een nauwere samenwerking tussen de consulaten van de EU in derde landen en eventueel de vestiging van gemeenschappelijke kantoren belast met de afgifte van EU-visa (artikel 62, EG-Verdrag);
aanpassing van de rechtspositie van onderdanen van derde landen aan die van onderdanen van de lidstaten zodat iemand die gedurende een bepaalde periode legaal in een lidstaat verblijft en een langlopende verblijfsvergunning bezit, zoveel mogelijk dezelfde rechten krijgt als de burgers van de Europese Unie (artikel 63, § 4, EG-Verdrag);
aanneming van een Europese richtlijn over de gezinshereniging en het recht van vreemdelingen om met hun gezin samen te wonen.
20. Internationale evolutie
Rekening houdend met het voorrapport van de UNO over de denataliteit en de vervangingsimmigratie, stelt de commissie voor dat deze problematiek op zowel mondiaal als Europees vlak zou worden onderzocht. Gelet op het Belgische voorzitterschap van de EU lijkt een internationale conferentie, die zowel wetenschappelijke als maatschappelijke inzichten verschaft, een uitstekend initiatief in deze problematiek.
De commissie meent dat het debat met de sociale partners over de toekomst van de migratiestromen spoedig aangevat moet worden. Daarbij moet rekening worden gehouden met wijzigingen in de arbeidsmarkt.
Daartoe moet worden uitgegaan van een positieve benadering van het fenomeen, waarbij de toegelaten immigratie zich niet enkel mag beperken tot het afromen van kaderleden uit de Derde Wereld of de landen van het vroegere Oostblok.
Anderzijds mag een heroriëntering van de immigratiemogelijkheden niet discriminerend werken voor de tweede en derde generatie migranten die in ons land aanwezig zijn. Onze samenleving moet voluit investeren in de onderwijs- en arbeidskansen van deze groep.
Tenslotte dient er een evenwicht te worden gevonden tussen de financiële steun in het buitenland, en het respect voor de mensenrechten. Het respect van de minderheden maakt integraal deel uit van de mensenrechten.
Een eenvormig Europees beleid sluit niet uit dat België bilaterale akkoorden kan sluiten om de samenwerking meer in het bijzonder met de landen uit Centraal- en Oost-Europa te optimaliseren. Men dient er echter voor te zorgen dat deze samenwerking de multilaterale akkoorden niet ondermijnt.
De aanbevelingen werden aangenomen met 8 stemmen bij 4 onthoudingen. Dit verslag werd eenparig goedgekeurd door de 12 aanwezige leden.
| De verslaggevers, Paul WILLE. Mohamed DAÏF. Marie NAGY. |
De voorzitter, Anne-Marie LIZIN. |
(1) Verslag van 23 juni 1998 (Stuk Senaat, nrs. 1-768/1 en 2), verslag van 27 april 1999 (Stuk Senaat, nrs. 1-768/3 en 4).
(2) Het wetsvoorstel (Stuk Senaat, nr. 1-648/1), dat de wet geworden is van 29 april 1999 tot wijziging van artikel 77, tweede lid, van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen (Belgisch Staatsblad van 26 juni 1999), en het wetsvoorstel (Stuk Senaat, nr. 1-911/1) dat de wet geworden is van 29 april 1999 houdende inkorting van de administratieve hechtenis van buitenlanders die illegaal op het Belgisch grondgebied verblijven (Belgisch Staatsblad van 26 juni 1999).
(3) United Nations Population Department (UNPD).
(4) Workers without frontiers : the impact of globalization on international migration, Peter Stacker, International Labour Organization.