Boven
de wet gesteld ?

De parlementaire onschendbaarheid:
een stand van zaken

Zowel de parlementaire onschendbaarheid als de strafrechtelijke verantwoordelijkheid van ministers en staatssecretarissen stonden de afgelopen maanden op de agenda van de Senaat.

Een nieuwe politieke cultuur kan het vertrouwen van de burgers in de instellingen en in de politiek herstellen (foto Belga)

De parlementaire onschendbaarheid staat meer dan ooit ter discussie. Sinds het begin van de jaren negentig volgen ophefmakende dossiers waarin parlementsleden worden genoemd, elkaar op. Maken parlementsleden misbruik van een persoonlijk privilege dat hen boven de wet stelt ?
Of dreigen zij integendeel het slachtoffer te worden van een voorbijgestreefde en loodzware procedure ?
Door de uitgebreide media-aandacht worden parlementsleden reeds als schuldig gebrandmerkt, nog voor het onderzoek is begonnen.
Tijdens de vorige legislatuur al was het besef gegroeid dat, wil men de antipolitiek bekampen, een herwaardering van het parlement en daaraan gekoppeld, een hervorming van het statuut van het parlementslid, zich opdrongen. De herziening van de parlementaire onschendbaarheid werd toen aangekondigd.
De gebeurtenissen van de jongste maanden hebben het dossier in een stroomversnelling gebracht. De Witte Mars heeft nogmaals aangetoond dat er nood is aan een nieuwe politiek die het vertrouwen van de burgers in de instellingen en in de politiek kan herstellen.
Het was in die context dat de Senaat eind vorig jaar een aanvang heeft gemaakt met de bespreking van de herziening van artikel 59 van de Grondwet.

Dubbele bescherming

De Grondwet van 1831 bood de leden van Kamer en Senaat een dubbele bescherming.

Allereerst kan een parlementslid vrijuit spreken in het parlement (art. 58). Een parlementslid kan niet worden vervolgd om wat hij zegt in het parlement, noch op burgerlijk, noch op strafrechtelijk gebied. Alleen als het om laster of beledigingen gaat, mag de voorzitter ingrijpen. Deze parlementaire onverantwoordelijkheid geldt niet voor meningen die het parlementslid buiten het parlement zou verkondigen.
De parlementaire onverantwoordelijkheid staat niet ter discussie: zij blijft onverkort gelden.

De parlementaire onschendbaarheid waarin artikel 59 van de Grondwet voorziet, is van een heel andere aard.
Het oude artikel 59 dat tot voor kort nog van kracht was, bepaalde dat parlementsleden, tijdens de zitting, in strafzaken enkel konden worden vervolgd of aangehouden, als hun assemblee daar uitdrukkelijk mee instemde.
Enkel als de assemblee toestemming gaf om te vervolgen of in hechtenis te nemen, of als het parlementslid op heterdaad werd betrapt, kon de onschendbaarheid niet worden ingeroepen.

	Kon een parlementslid tot nog toe zijn onschendbaarheid inroepen als hij erop werd betrapt tegen 150 km per uur over de autoweg te razen, dan is dit met het nieuwe artikel 59 niet meer mogelijk. Tenzij hij wordt aangehouden of voor de rechtbank moet verschijnen of zijn assemblee tot de opschorting van de vervolging zou beslissen.
(foto Parket Brugge)

Achterhaalde regeling

Deze regeling zorgt in de praktijk voor heel wat problemen. De context waarin zij meer dan 150 jaar geleden tot stand kwam, is immers totaal veranderd.
De parlementaire onschendbaarheid werd oorspronkelijk ingevoerd om de wetgevende kamers in staat te stellen normaal te werken.
In de 19de eeuw vergaderde het parlement immers slechts gedurende relatief korte periodes. Men achtte het toen zelfs noodzakelijk in de Grondwet in te schrijven dat het parlement minstens 40 dagen per jaar moest vergaderen (art. 44, 2de lid).
Om te voorkomen dat de werking van het parlement gedurende die korte zittingen zou gehinderd worden door de vervolging of aanhouding van leden, besliste de grondwetgever van 1831 de parlementaire onschendbaarheid tijdens de zitting in te stellen.
Een andere belangrijke reden was dat de parlementaire onschendbaarheid ervoor zorgde dat de nog prille wetgevende macht beschermd werd tegen de toen niet zo denkbeeldige inmenging van de rechterlijke en uitvoerende macht. Men had in dat verband nogal slechte ervaringen opgedaan tijdens het Hollandse bewind, toen ministers van koning Willem I strafvervolgingen instelden tegen onwillige leden van de Staten-Generaal, het toenmalige parlement.
Deze dubbele motivering heeft duidelijk aan actualiteit ingeboet. Van vervolgingen door een minister hebben de parlementsleden nog weinig te vrezen. Het parlement heeft ook veel meer werk dan vroeger en is nu haast permanent in zitting: de zitting wordt pas gesloten op de vooravond van de opening van de nieuwe sessie.
Vóór de herziening van art. 59 kon een parlementslid zonder toestemming dus enkel nog vervolgd worden gedurende de paar maanden dat het parlement ontbonden was, tussen twee legislaturen in.

Hof van Cassatie (foto Isopress)

Nieuwe context, nieuwe wet

Is de parlementaire onschendbaarheid dan overbodig geworden ?

Sommigen vinden van wel. Zij willen de parlementaire onschendbaarheid uit de Grondwet schrappen en de parlementsleden op dezelfde voet plaatsen als de gewone burger.

De tekst die door de Senaat op 27 februari 1997 werd goedgekeurd, gaat niet zover de onschendbaarheid af te schaffen. Toch onderging de parlementaire onschendbaarheid een grondige modernisering. De betrokken wetgevende kamer moet alleen nog toestemming geven om een parlementslid aan te houden of voor een rechtbank te brengen. Voor een onderzoek moet dus geen toestemming meer worden gevraagd. Om het parlementslid evenwel te beschermen tegen lichtvaardige of politiek geïnspireerde vervolging, werd een soort alarmbel ingebouwd: op zijn vraag kan zijn assemblee met een tweederde meerderheid beslissen de vervolging op te schorten.
Een belangrijk voordeel van deze nieuwe procedure is dat het geheim van het onderzoek beter gewaarborgd kan worden. Het onderzoek kan in principe in alle discretie worden gevoerd. Slechts wanneer uit het onderzoek blijkt dat het parlementslid moet worden aangehouden of naar een rechtbank moet worden verwezen, moet het dossier aan het parlement worden voorgelegd en komt het in de openbaarheid.
Tot voor kort was het zo dat op het ogenblik dat de procureur-generaal van het Hof van Beroep aan de assemblee de opheffing van de onschendbaarheid vroeg, de zaak meteen in de openbaarheid werd gebracht. Het proces van het parlementslid werd in de pers en in de publieke opinie al gevoerd nog voor het onderzoek was begonnen en dus nog vóór de betrokkene de kans had gekregen om zich te verdedigen.

Kan een parlementslid afstand doen van zijn onschendbaarheid ?

Enkele CVP-senatoren die in 1995 om principiële redenen afstand wilden doen van hun onschendbaarheid, moesten vaststellen dat dit niet kon. De parlementaire onschendbaarheid is immers van openbare orde. De parlementaire immuniteit is geen persoonlijk privilege, maar een regeling die bedoeld is om de normale werking van het parlement te verzekeren.

Art. 58 van de Grondwet Geen lid van een van beide Kamers kan worden vervolgd of aan enig onderzoek onderworpen naar aanleiding van een mening of een stem, in de uitoefening van zijn functie uitgebracht. Art. 59 van de Grondwet Behalve bij ontdekking op heterdaad kan geen lid van een van beide Kamers, tijdens de zitting en in strafzaken, worden verwezen naar of rechtstreeks gedagvaard voor een hof of een rechtbank, of worden aangehouden dan met verlof van de Kamer waarvan het lid deel uitmaakt. Behalve bij ontdekking op heterdaad kunnen de dwangmaatregelen waarvoor het optreden van een rechter is vereist, ten opzichte van een lid van een van beide Kamers, tijdens de zitting en in strafzaken, alleen worden bevolen door de eerste voorzitter van het hof van beroep op verzoek van de bevoegde rechter. Deze beslissing wordt aan de voorzitter van de betrokken Kamer meegedeeld. Huiszoeking of inbeslagneming krachtens het voorgaande lid kan alleen geschieden in aanwezigheid van de voorzitter van de betrokken Kamer of van een door hem aangewezen lid. De vervolging in strafzaken van een lid van een van beide Kamers, kan tijdens de zitting enkel worden ingesteld door de ambtenaren van het openbaar ministerie en de bevoegde ambtenaren. In elke stand van het onderzoek kan het betrokken lid van één van beide Kamers, tijdens de zitting en in strafzaken, aan de Kamer waarvan hij deel uitmaakt de schorsing van de vervolging vragen. Deze Kamer dient hiertoe met een twee derden meerderheid van de uitgebrachte stemmen te beslissen. De hechtenis van een lid van een van beide Kamers of zijn vervolging voor een hof of een rechtbank wordt tijdens de zitting geschorst indien de Kamer waarvan het lid deel uitmaakt, het vordert.

Justitia (foto Ministerie van Justitie)

Ministers op het strafbankje?

Toen in 1995 een minister werd genoemd in het Agustadossier, moest een bijna vergeten grondwetsartikel van onder het stof worden gehaald.
Het was immers al van 1865 geleden dat een minister nog in een strafzaak was betrokken. Minister Chazal werd toen vervolgd omdat hij een duel had uitgelokt.
De strafrechtelijke verantwoordelijkheid van de ministers en staatssecretarissen van de federale regering wordt geregeld door artikel 103 van de Grondwet.
Artikel 125 van de Grondwet doet dit voor de leden van de gemeenschaps- en gewestregeringen.
Volgens de Grondwet kan alleen de Kamer van volksvertegenwoordigers een federaal regeringslid in beschuldiging stellen en voor het Hof van Cassatie brengen.
De grondwetgever van 1831 wilde met deze speciale procedure voorkomen dat burgers of politieke tegenstrevers de ministers voortdurend met processen zouden bestoken. Dit uitzonderingsregime moest nog verder bij wet worden gepreciseerd en afgelijnd.
Een algemene uitvoeringswet is er evenwel nooit gekomen. De wetgever heeft zich tot nog toe altijd beperkt tot de uitvaardiging van tijdelijke wetten, zoals in 1865 voor het geval Chazal en recenter in 1995 voor de Agusta-affaire.
Eind vorig jaar, naar aanleiding van een zaak waarin een vice-eerste minister werd genoemd, keurde de Kamer opnieuw een tijdelijke en gedeeltelijke uitvoeringswet goed in afwachting van een definitieve regeling voor de federale ministers.
Voor de ministers en staatssecretarissen van de gemeenschaps- en gewestregeringen werd begin dit jaar een gelijkaardige tijdelijke uitvoeringswet uitgewerkt, die ook in de Senaat werd besproken en goedgekeurd.

Beide uitvoeringswetten willen het opsporings- en gerechtelijk onderzoek zo nauw mogelijk doen aansluiten bij de gewone strafrechtelijke procedure die voor alle burgers geldt.
Daarom bepalen zij dat de vervolging van een regeringslid dat een misdrijf heeft gepleegd niet door de betrokken Kamer, maar door het hoogste rechtscollege, het Hof van Cassatie, moet worden ingesteld.
Voor de aanhouding of de voorlopige hechtenis van het regeringslid is wel de toestemming van de assemblee nodig.
Als het onderzoek is beëindigd, kan de assemblee zich dan over de conclusies van het Hof uitspreken en het regeringslid al dan niet in beschuldiging stellen.
Door deze regeling kan het strafdossier in de onderzoeksfase beter uit de media-belangstelling worden gehouden en kan ook politieke beïnvloeding van het onderzoek worden vermeden.
Het Hof van Cassatie moet het onderzoek immers in alle discretie kunnen voeren. De talrijke perslekken in delicate dossiers waarin ministers betrokken waren, hebben aangetoond dat het geheim van het onderzoek niet kan worden gegarandeerd als het onderzoeksdossier in het parlement moet worden behandeld.

Toch wordt in deze uitvoeringswetten de ministeriële verantwoordelijkheid nog niet ten gronde geregeld.
Allereerst gaat het om tijdelijke wetten die begin 1998 door een definitieve regeling moeten worden vervangen. Deze werkwijze zal het mogelijk maken ervaring op te doen voor de uitwerking van de definitieve wetten.
Sommige senatoren wezen er ook op dat een minister die berecht wordt door het Hof van Cassatie niet in hoger beroep kan gaan. Verder moet wellicht ook een onderscheid worden gemaakt tussen misdrijven die werden gepleegd door een minister in de uitoefening van zijn functie en andere daarbuiten gepleegde misdrijven. Er moet ook nog een oplossing worden gezocht voor de burgerlijke aansprakelijkheid van ministers.
De senatoren die in de eerstvolgende maanden een definitieve regeling moeten uitwerken, hebben dus nog heel wat werk voor de boeg.

Opmerkingen voor de webmaster