5-742/1 | 5-742/1 |
28 JANUARI 2011
Dit wetsvoorstel neemt de tekst over van een voorstel dat reeds op 18 oktober 2007 in de Senaat werd ingediend (stuk Senaat, nr. 4-312/1 - 2007/2008).
De wet van 16 juli 1973 waarbij de bescherming van de ideologische en filosofische strekkingen gewaarborgd wordt, de zogenaamde Cultuurpactwet, garandeert een billijke democratische vertegenwoordiging van de ideologische en filosofische strekkingen binnen, met name, de beheers- of bestuursorganen van culturele infrastructuren, instellingen en diensten die door de overheid werden opgericht.
Bij gebrek aan een relevantere objectieve verdeelsleutel om de échte representativiteit van elke strekking na te gaan, bepaalt artikel 3 van voornoemde wet dat de vertegenwoordiging van een ideologische of filosofische strekking binnen een instelling in beginsel wordt vastgesteld in het licht van de politieke vertegenwoordiging van die strekking in de vergadering van de betrokken politieke overheid (het gemeenschapsparlement, de provincieraad, de gemeenteraad, ...).
Het gewicht van elke strekking binnen de culturele instellingen moet hoe dan ook evenredig zijn met het gewicht dat die strekking heeft in de betrokken vertegenwoordigende vergadering (zie de artikelen 9 en 19 van de wet).
Doordat dat evenredigheidsbeginsel niet nader werd gepreciseerd, zijn verschillende lezingen ontstaan die soms bijzonder ruim blijken. Zo volstaat het niet om « zomaar » de D'Hondt-verdeelsleutel toe te passen op het aantal zetels dat elke strekking binnen een gemeenschaps- of gewestassemblee bezet, want men verkrijgt aldus niet noodzakelijk een vertegenwoordiging die écht evenredig is met het politieke gewicht van elke fractie in het betrokken parlement.
Dat euvel heeft zich voorgedaan toen, na de vorige regionale verkiezingen, de Raad van bestuur van de Radio-télévision belge de la Communauté française (RTBF) opnieuw moest worden samengesteld. Een strekking die 44 % van de zetels in het Parlement van de Franse Gemeenschap uitmaakt, bezet thans 54 % van de zetels in de raad van bestuur van de RTBF. Een fractie beschikt er dus over de absolute meerderheid zonder daarom de absolute meerderheid te bezitten in het Parlement van de Franse Gemeenschap.
Die situatie waarin vertegenwoordigers van een strekking zonder absolute meerderheid in het parlement een beheersinstantie domineren, is strijdig met de logica van het politiek akkoord van 24 februari 1972 (het zogenaamde Cultuurpact) en van de wet die dat Pact heeft bekrachtigd. Beide hadden namelijk precies tot doel te voorkomen dat een strekking de « bestuurstouwtjes » van de culturele instellingen naar zich toe zou kunnen trekken. Overeenkomstig de logica die ten grondslag lag aan de uitwerking van het Cultuurpact en van de wet van 16 juli 16 juli 1973, is een strikte proportionaliteit vereist. Die proportionaliteit is wellicht nog des te noodzakelijker omdat het een instelling betreft die tot taak heeft informatie te verstrekken.
De wet van 16 juli 1973 past binnen een voorafgaand normatief raamwerk dat wordt gestructureerd bij twee grondwetsartikelen.
In de eerste plaats is er artikel 11 van de Grondwet, waarin het volgende is bepaald : « Het genot van de rechten en vrijheden aan de Belgen toegekend moet zonder discriminatie verzekerd worden. Te dien einde waarborgen de wet en het decreet inzonderheid de rechten en vrijheden van de ideologische en filosofische minderheden. » Dat artikel verbiedt niet alleen discriminerende handelwijzen en normen : het verplicht alle wetgevers ook actief op te treden om die te voorkomen.
Ten tweede geldt artikel 131 van de Grondwet, dat de federale wetgever het volgende oplegt : « De wet stelt de regelen vast ter voorkoming van elke discriminatie om ideologische of filosofische redenen. »
Het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, alsmede de rechtspraak van het Hof te Straatsburg liggen in dezelfde lijn.
Eveneens in die lijn wordt bij de wet van 16 juli 1973 een normatieve draagwijdte verleend aan het beginsel van pluralisme, dat berust op de inachtneming van de verschillen en de harmonieuze participatie van de onderscheiden ideologische en filosofische strekkingen. In het Cultuurpact wordt die gedachte gepreciseerd door te bepalen dat het erop gericht is « om, met alle gepaste middelen, en in het raam van een vernieuwd beleid, de vrije uitdrukking te bevorderen van de verschillende ideologische en filosofische strekkingen, alsook van het onderling begrip en de samenwerking, in wederzijdse eerbied, tussen de personen, de groepen, de organisaties en de instellingen met culturele opdracht, die er zich al of niet op beroepen ».
Een terugkeer naar de geest van de tekst is noodzakelijk; derhalve moet daadwerkelijk een strikte proportionaliteit worden gewaarborgd binnen de beheers- en bestuursinstanties van de culturele instellingen.
De wet behoeft dan ook een technische precisering, ter voorkoming van ruim opgevatte interpretaties van het proportionaliteitsbeginsel, die neigen naar normontduiking.
De indieners van dit voorstel suggereren een lid in te voegen in artikel 3, § 2, van de wet van 16 juli 1973, dat ertoe strekt te bepalen dat een ideologische of filosofische strekking zonder absolute meerderheid binnen de vertegenwoordigende vergadering geen absolute meerderheid van de zetels kan verwerven bij een culturele instelling. Het aantal aan de erkende fracties toegekende mandaten is derhalve tot een maximum beperkt. In voorkomend geval worden de overige mandaten toegekend met toepassing van de D'Hondt-verdeelsleutel.
Om dezelfde reden stellen de indieners tevens voor artikel 22 van de wet betreffende de samenstelling van de Vaste Nationale Cultuurpactcommissie te wijzigen.
Artikel 2
Artikel 3 van de wet gaat uit van een hele reeks beginselen die van toepassing zijn op de volledige tekst. Het huidige artikel 3, § 2, van de wet, omschrijft het begrip « ideologische strekking » als volgt : « Het begrip filosofische en ideologische strekking steunt op een levensbeschouwelijke opvatting of op een maatschappijvisie. De vertegenwoordiging van de strekkingen steunt op hun aanwezigheid in de vertegenwoordigende vergadering van de overeenstemmende overheid. »
Dit artikel is onduidelijk, waardoor een partij die binnen een parlement geen meerderheid bezit, wel over een meerderheid kan beschikken binnen de Vaste Nationale Cultuurpactcommissie (VNC) of een beheersorgaan van een culturele instelling. Daarom stellen wij voor deze bepaling aan te vullen teneinde :
— te verduidelijken dat de « vertegenwoordiging » van de ideologische strekkingen steeds in verhouding moet staan tot het aantal zetels van deze strekkingen binnen het overeenstemmende parlement, ook al legt de wet dit niet formeel op;
— te verduidelijken dat deze evenredige verhouding wordt gerealiseerd door het systeem-D'Hondt;
— te voorzien in een vrijwaringsclausule : de evenredigheid mag niet leiden tot nefaste gevolgen.
Dit artikel werd in de Kamer van volksvertegenwoordigers ingediend tijdens de zittingsperiode 2003-2007 in de vorm van een amendement op wetsontwerp nr. 51-1929. Naar aanleiding van een adviesaanvraag over het amendement heeft de afdeling wetgeving van de Raad van State onderzocht of de vertegenwoordiging van de ideologische strekkingen in het licht van dit amendement altijd evenredig moest zijn dan wel of de definitie van evenredigheid waarvoor in het amendement wordt gekozen enkel gold wanneer de wet van 16 juli 1973 aanraadde dat deze vertegenwoordiging evenredig zou zijn.
Volgens de indieners van dit voorstel is de logica van de evenredigheid een algemene vereiste.
Concreet spreekt de wet van 16 juli 1973 in verschillende artikelen over « evenredige vertegenwoordiging » (artikel 9a, 19 en 22 van de wet), terwijl er in andere artikelen enkel over « vertegenwoordiging » wordt gesproken (artikel 8 en artikel 9 b van de wet). De Raad van State onderzoekt of de goedkeuring van het amendement impliceert dat de vereiste van een « vertegenwoordiging » van de strekkingen evenredig moet zijn wanneer de wet dat niet eist.
Vervolgens vroeg de Raad van State eigenlijk aan de wetgever om zich uit te spreken over de exacte draagwijdte van het amendement. Het advies bepaalt : « Het amendement zou hoogstens mogen leiden tot de interpretatie dat telkens als er in de voormelde wet van 16 juli 1973 sprake is van vertegenwoordiging, het noodzakelijkerwijze gaat om evenredige vertegenwoordiging, terwijl de huidige tekst van de wet een zodanige evenredige vertegenwoordiging alleen vereist in specifieke bepalingen. »
Dit is duidelijk de interpretatie zoals de indieners van het amendement ze wensen.
Deze interpretatie stemt perfect overeen met de uitgebreide rechtspraak van de VNC.
In heel wat artikelen van de wet van 16 juli 1973 eist de wetgever niet systematisch dat de vertegenwoordiging evenredig moet zijn, maar zet hij wel belangrijke bakens uit. In artikel 8 bijvoorbeeld eist de wetgever bijvoorbeeld dat de vertegenwoordiging wordt gewaarborgd « volgens een billijke democratische en werkelijke vertegenwoordiging ». Waarom zorgt men niet a priori voor een evenredige vertegenwoordiging om dit evenwichtsideaal veilig te stellen (1) ? Evenredigheid is geboden als een essentieel axioma dat de basis vormt voor de reflectie over het principe van vertegenwoordiging.
De regel van de evenredigheid geldt echter niet als enig beginsel. In een uitgebreide jurisprudentie heeft de VNC erkend dat dit beginsel aangepast diende te worden wanneer het de uitsluiting of de overdreven vertegenwoordiging van een strekking tot gevolg had. De rechtspraak van de VNC wil duidelijk vermijden dat een van deze strekkingen 50 % (of meer) van de zetels zou krijgen (2) . In dezelfde veronderstelling hanteert de VNC het begrip « onrechtmatig overwicht ».
Daarom wil deze bepaling de regel-D'Hondt wijzigen wanneer de toepassing ervan aanleiding geeft tot een onrechtmatig overwicht van een strekking (vrijwaringsclausule).
In zijn advies formuleerde de Raad van State een tweede opmerking. Volgens de Raad van State kon de voorgestelde vrijwaringsclausule ertoe leiden « dat de tweede strekking in volgorde van representativiteit in de vertegenwoordigende vergadering, dankzij deze clausule beschikt over de absolute meerderheid in de culturele instelling, terwijl ze niet alleen niet beschikt over een zodanige meerderheid in de vertegenwoordigende vergadering, maar bovendien niet de strekking is die het best vertegenwoordigd is in deze vergadering ».
De Raad van State illustreerde dit aan de hand van een beheersorgaan met zeven zetels en een vertegenwoordigende vergadering bestaande uit vier lijsten, namelijk lijst A met tien zetels, lijst B met negen zetels, lijst C met één zetel en lijst D met eveneens één zetel. Zonder de vrijwaringsclausule zou lijst A recht hebben op vier zetels en bijgevolg over de meerderheid beschikken. Met de vrijwaringsclausule zou diezelfde lijst slechts drie zetels krijgen (een zetel minder dan de helft). Vervolgens worden de zetels over de andere lijsten verdeeld.
De Raad van State interpreteerde de tekst van het amendement zodanig dat lijst B vier zetels zou krijgen : de lijst zou de meeste zetels krijgen en dus ook meer zetels dan lijst A, die nochtans beter vertegenwoordigd is binnen de referentievergadering.
Deze lezing van het amendement was uiteraard niet de interpretatie die de indieners aan het amendement wilden geven. Het amendement had een algemene draagwijdte : het moest verhinderen dat om het even welke partij (en niet alleen de grootste) die geen meerderheid binnen de referentievergadering bezit, zou kunnen beschikken over een meerderheid binnen de beheersorganen van de culturele instellingen. Om te vermijden dat er een verkeerde interpretatie aan de bepaling zou worden verleend, hebben wij de tekst als volgt aangevuld : « De operatie bedoeld in het vorige lid wordt herhaald indien op grond hiervan een strekking een meerderheid van de vertegenwoordigers heeft binnen het betrokken orgaan of de betrokken instelling, terwijl ze niet beschikt over de meerderheid van de zetels binnen de vertegenwoordigende vergadering. »
Tot slot formuleerde de Raad van State een derde opmerking met betrekking tot de bepaling over de toewijzing van de laatste zetel in geval van gelijke quotiënten tussen twee ideologische strekkingen. De Raad van State merkte terecht op dat het criterium dat in het amendement werd gekozen (het kiescijfer met betrekking tot de laatste verkiezingen van de vertegenwoordigende vergadering) kon leiden tot interpretatieproblemen wanneer het gaat om gemeenschapsparlementen waarvan de leden niet rechtstreeks worden verkozen. Ook hier hebben wij bijgevolg de tekst in die zin aangepast.
Volgens ons heeft deze aanpassing uitsluitend betrekking op het Parlement van de Franse Gemeenschap.
Artikel 3
Ook deze bepaling werd tijdens de zittingsperiode 2003-2007 (51-1929) ingediend in de Kamer van volksvertegenwoordigers. Er werd eveneens een adviesaanvraag voorgelegd aan de afdeling wetgeving van de Raad van State.
Ook hier werd aan de opmerkingen van de Raad van State tegemoetgekomen.
| Gérard DEPREZ. Richard MILLER. Armand DE DECKER. |
Artikel 1
Deze wet regelt een aangelegenheid als bedoeld in artikel 77 van de Grondwet.
Art. 2
Artikel 3, § 2, van de wet van 16 juli 1973 waarbij de bescherming van de ideologische en filosofische strekkingen gewaarborgd wordt, wordt aangevuld met de volgende leden :
« Wanneer die vertegenwoordiging wettelijk wordt vastgelegd, moet zij evenredig zijn met de vertegenwoordiging van de politieke strekkingen in de vertegenwoordigende vergadering van de overeenstemmende overheid.
Met het oog op de vaststelling van de representativiteit van de verschillende strekkingen wordt het aantal zetels van elk van die strekkingen in de betrokken vertegenwoordigende vergaderingen gedeeld door, achtereenvolgens, 1, 2, 3, 4, 5, enzovoort. De quotiënten worden gerangschikt volgens grootte, met een maximumaantal quotiënten dat gelijk is aan het aantal aan te wijzen leden.
Het laatste quotiënt doet dienst als kiesquotiënt.
De zetelverdeling tussen de strekkingen geschiedt door aan elke strekking binnen het betrokken orgaan zoveel zetels toe te kennen als het aantal malen dat het zetelaantal van die strekking in de betrokken vertegenwoordigende assemblee groter is dan voornoemd kiesquotiënt.
Indien, met toepassing van de voorgaande leden, een strekking binnen het betrokken orgaan of binnen de betrokken instelling een meerderheid van de vertegenwoordigers heeft zonder tegelijk een meerderheid van de zetels te bezetten in de vertegenwoordigende vergadering, dan wordt het aantal aan die strekking toegekende zetels beperkt tot het aantal zetels dat onmiddellijk lager ligt dan het aantal dat nodig is om binnen het betrokken orgaan of binnen de betrokken instelling een meerderheidspositie te bekleden. De niet-toegewezen zetels worden bij het zetelaantal gevoegd dat de andere strekkingen toekomt. De zetelverdeling tussen de strekkingen geschiedt volgens de in het tweede lid bedoelde werkwijze, waarbij elk nieuw quotiënt een zetel oplevert voor de strekking die dat quotiënt heeft behaald.
Wanneer verschillende strekkingen aanspraak maken op een zelfde zetel, wordt die zetel toegewezen aan de strekking met de meeste zetels in de overeenstemmende vertegenwoordigende vergadering. Bij pariteit van zetels binnen deze vergadering wordt de zetel binnen het orgaan of de instelling toegewezen aan de strekking die tijdens de vorige verkiezingen voor de vertegenwoordigende vergadering het hoogste kiescijfer behaalde.
Wanneer de vertegenwoordigende vergadering een gemeenschapsparlement is waarvan de leden niet rechtstreeks worden verkozen, wordt de zetel binnen het orgaan of de instelling toegewezen aan de strekking met de hoogste gecumuleerde kiescijfers met betrekking tot de laatste verkiezingen van de gewestparlementen. »
Art. 3
Artikel 22 van dezelfde wet, gewijzigd bij de wet van 12 mei 2009, wordt aangevuld met de volgende leden :
« Met het oog op de vaststelling van de representativiteit van de verschillende fracties wordt het aantal zetels van elk van die fracties in het betrokken gemeenschapsparlement gedeeld door, achtereenvolgens, 1, 2, 3, 4, 5, enzovoort. De quotiënten worden gerangschikt volgens grootte, met een maximum van 13. Het laatste quotiënt doet dienst als kiesquotiënt.
De zetelverdeling tussen de fracties geschiedt door aan elke fractie binnen de commissie zoveel zetels toe te kennen als het aantal malen dat het zetelaantal van die fractie in het gemeenschapsparlement groter is dan voornoemd kiesquotiënt.
Indien, met toepassing van de twee voorgaande leden, een fractie binnen de commissie een meerderheid van de vertegenwoordigers heeft zonder tegelijk een meerderheid van de zetels te bezetten in het gemeenschapsparlement, dan wordt het aantal aan die fractie toegekende zetels beperkt tot zes. De niet-toegewezen zetels worden bij het zetelaantal gevoegd dat de andere fracties toekomt. De zetelverdeling tussen de fracties geschiedt volgens de in de vorige leden bedoelde werkwijze, waarbij elk nieuw quotiënt een zetel oplevert voor de fractie die dat quotiënt heeft behaald.
De operatie bedoeld in het vorige lid wordt herhaald indien op grond hiervan een strekking een vertegenwoordiging van zeven leden heeft binnen de commissie, terwijl ze niet beschikt over een meerderheid van zetels binnen het gemeenschapsparlement.
Wanneer verschillende fracties aanspraak maken op een zelfde zetel, wordt die zetel toegewezen aan de fractie met de meeste zetels in het gemeenschapsparlement of, bij pariteit van zetels, aan de fractie die tijdens de vorige verkiezingen voor dat parlement het hoogste kiescijfer behaalde. Wanneer de leden van het referentieparlement niet rechtstreeks worden verkozen, wordt de zetel toegewezen aan de strekking met de hoogste gecumuleerde kiescijfers met betrekking tot de laatste verkiezingen van de gewestparlementen. »
10 december 2010.
| Gérard DEPREZ. Richard MILLER. Armand DE DECKER. |
(1) H. Dumont, Le pluralisme idéologique et l'autonomie culturelle en droit public belge, Vol. 2, Bruylant, Brussel, 1996, blz. 268. De auteur spreekt zich aldus uit over artikel 7 van de wet betreffende de deelneming aan de voorbereiding en de uitvoering van het cultuurbeleid. De vraag rijst echter evenzeer voor de artikelen betreffende de vertegenwoordiging van de ideologische en filosofische strekkingen. De auteur trekt een parallel tussen de interpretaties van deze verschillende artikelen volgens de rechtspraak van de VNC (cf. H. Dumont, op. cit., blz. 280 e.v.).
(2) H. Dumont, op. Cit., blz. 272 en 273 maar vooral, betreffende de artikelen 8 en 9 van de wet, blz. 280 e.v.