3-259/2 | 3-259/2 |
2 MAART 2003
De commissie voor de Buitenlandse Betrekkingen en voor de Landsverdediging heeft het wetsontwerp houdende instemming met het Verdrag inzake de internationale samenwerking en de bescherming van kinderen op het gebied van de interlandelijke adoptie, gedaan te Den Haag op 29 mei 1993 (zie stuk Senaat, nr. 3-259/1, 2003-2004) besproken tijdens haar vergaderingen van 26 november 2003 en 2 maart 2004.
De vice-eerste minister en minister van Buitenlandse Zaken verwijst naar de memorie van toelichting bij het wetsontwerp. De minister merkt op dat voorliggend wetsontwerp houdende instemming met het Verdrag de laatste juridische stap is die door België in deze materie dient te worden gezet. De omzetting van de principes van het verdrag in ons intern recht gebeurde immers door de wet van 24 april 2003 tot hervorming van de adoptie (Belgisch Staatsblad van 16 mei 2003).
De voorzitster stelt voor deze materie verder te bespreken in aanwezigheid van de minister van Justitie. Er stelt zich onder meer de vraag naar de centrale autoriteit : onder welke ministeriële bevoegdheid zal deze zich bevinden ?
De wet van 24 april 2003 tot hervorming van de adoptie houdt een grondige hervorming in van de adoptieregeling zoals die is uitgewerkt in de artikelen 343 tot 370 van het Burgerlijk Wetboek.
Voor deze hervorming kunnen verschillende redenen aangevoerd worden, waaronder niet in het minst de wil om de leemten in de huidige wetgeving aan te vullen en de verouderde aspecten ervan weg te werken. Dat de hervorming zo diep gaat, heeft echter in de eerste plaats te maken met de omzetting in ons recht van het Verdrag inzake de internationale samenwerking en de bescherming van kinderen op het gebied van de interlandelijke adoptie, ondertekend te Den Haag op 29 mei 1993.
De Staten die dit verdrag hebben ondertekend, erkennen dat het kind met het oog op de harmonieuze ontwikkeling van zijn persoonlijkheid het best opgroeit in gezinsverband, in een sfeer van geluk, liefde en begrip en dat er zoveel mogelijk naar moet worden gestreefd het in zijn familie van herkomst te houden.
In gevallen waar voornoemde doelstelling niet kan worden bereikt en geen enkele blijvende oplossing voor het kind in zijn Staat van herkomst kan worden gevonden, biedt interlandelijke adoptie het voordeel dat aan dat kind een vast gezinsverband kan worden bezorgd. Er moeten absoluut maatregelen worden genomen die waarborgen dat bij interlandelijke adoptie het hoger belang van het kind wordt gediend, zijn grondrechten worden geëerbiedigd en die ervoor zorgen dat ontvoering, verkoop van of handel in kinderen wordt voorkomen.
Het Haags Verdrag bekrachtigt dus, in navolging van het Verdrag van New York van 20 november 1989 inzake de rechten van het kind (inzonderheid artikel 21 van dit Verdrag), het principe van de subsidiariteit van de interlandelijke adoptie door een hiërarchie van oplossingen in te stellen. Voorkeur moet worden gegeven aan het behoud van het kind in zijn oorspronkelijke familie. Indien deze oplossing om diverse redenen niet geschikt is, moet alles in het werk worden gesteld om voor het kind in zijn eigen land een duurzame en passende oplossing te vinden (op deze wijze wordt aan de familiale ontworteling geen geografische en culturele ontworteling toegevoegd). Tot slot kan, wanneer geen van beide oplossingen mogelijk blijkt, een interlandelijke adoptie worden overwogen teneinde het kind een duurzaam en passend gezinsverband te bezorgen in het buitenland (zie in dit verband de preambule en artikel 4, b, van het Verdrag).
Doelstellingen van het Verdrag
Dat streven komt in de drie doelstellingen van het Verdrag tot uiting. Het wil immers :
— waarborgen dat bij interlandelijke adoptie het hoger belang van het kind wordt gediend en de grondrechten die hem volgens het internationale recht toekomen, worden geëerbiedigd;
— een samenwerkingsverband tussen de Verdragsluitende Staten invoeren om ervoor te zorgen dat deze waarborgen in acht worden genomen en ontvoering, verkoop van of handel in kinderen aldus worden voorkomen; en
— de erkenning waarborgen van adopties die overeenkomstig het Verdrag in de Verdragsluitende Staten tot stand zijn gekomen.
Het Verdrag is op 1 mei 1995 in werking getreden na de bekrachtiging door drie Staten, nl. Mexico, Roemenië en Sri Lanka. Op 29 september 1999 hadden 39 Staten het al ondertekend en 9 andere Staten hadden er zich bij aangesloten. Op 10 november 1999 was het in 35 van die Staten van kracht.
België heeft het Verdrag op 27 januari 1999 ondertekend. Ons land onderschrijft volledig de doelstellingen van het Verdrag, dat het mede tot stand heeft gebracht. Het Verdrag moet zo spoedig mogelijk bekrachtigd worden, en wel om verscheidene redenen.
Zo hebben een groot aantal landen het Verdrag reeds ondertekend en zelfs bekrachtigd. Derhalve bestaat het gevaar dat die landen in geval van interlandelijke adopties zich bij voorkeur richten tot andere landen die het Verdrag hebben geratificeerd waardoor België hiervan feitelijk wordt uitgesloten. Ons land is nochtans traditioneel gekend als een gastvrij land.
De inachtneming van de rechten van het kind en de voorkoming van handel in kinderen liggen door de recente gebeurtenissen bovendien zeer gevoelig. In die context zou de ratificatie van het Verdrag een belangrijke stap vormen. Dit is overigens de wens van alle actoren die op dat terrein werkzaam zijn, waaronder in eerste instantie de bevoegde autoriteiten van de gemeenschappen.
Uitwerking van het wetsvoorstel
Ons positief recht kon op twee manieren aan de vereisten van het Verdrag worden aangepast. De eerste mogelijkheid bestond erin slechts de maatregelen te nemen die rechtstreeks noodzakelijk zijn voor de ratificatie van het Verdrag en de wetgeving slechts oppervlakkig te wijzigen. Hiervoor is niet geopteerd.
De tweede oplossing bestond erin van de gelegenheid gebruik te maken om die materie grondig te hervormen. Daarvoor is hier gekozen. Die oplossing biedt immers het voordeel dat de samenhang van de wetgeving wordt gewaarborgd en een aantal problement die in rechte of in feite zijn vastgesteld, kunnen worden opgelost. De wet van 24 april 2003 omvat bijgevolg enerzijds de bepalingen noodzakelijk voor de toepassing van het Verdrag in België en anderzijds regels die bepalen welk recht van toepassing is op gevallen met een buitenlands aspect, alsook regels die een nieuw intern adoptierecht vormen.
In 1995 is onder de auspiciën van het ministerie van Justitie een werkgroep opgericht met als taak de ratificatie van het Verdrag voor te bereiden, de gevolgen ervan voor het Belgische recht te onderzoeken, alsook de juridische en administratieve aanpassingen noodzakelijk voor de toepassing van het Verdrag vast te leggen.
De samenstelling van die werkgroep werd bewust zeer breed opgevat. Hij bestond uit vertegenwoordigers van de kabinetten en administraties van de federale ministeries van Justitie, van Buitenlandse Zaken en van Binnenlandse Zaken, van de Vlaamse Gemeenschap inzonderheid Kind en Gezin, de bevoegde autoriteit van de Gemeenschap inzake adoptie), van de Franse Gemeenschap (onder andere de Autorité communautaire pour l'Adoption internationale, ACAI), en van de Duitstalige Gemeenschap, van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, evenals van de gerechtelijke instanties. Aan die werkgroep hebben eveneens deskundigen inzake adoptie en inzake burgerlijk en internationaal recht deelgenomen, namelijk de professoren Michel Verwilghen (Universiteit Catholique de Louvain), Johan Erauw (Université Gent) en Patrick Senaeve (Katholieke Universiteit Leuven), evenals mevrouw Isabelle Lammerant en mevrouw Jehanne Sosson (Université Catholique de Louvain).
De werkgroep was van oordeel dat als een internationaal verdrag voorzag in belangrijke waarborgen inzake de eerbiediging van de rechten van het kind, alle kinderen die waarborgen zouden moeten genieten, ongeacht of de adoptie die voor hen geldt al dan niet tot de toepassingssfeer van het Verdrag behoort.
In het Verdrag gaat bijzondere aandacht uit naar de controle op de bekwaamheid en de geschiktheid van de toekomstige adoptieouders om te adopteren. Met het oog op die controle werd een procedure voor individuele erkenning ingevoerd. Ons burgerlijk recht, dat niet voorzag in een dergelijke adoptievoorwaarde, moet dus worden aangepast. Die erkenning is voortaan een grondvoorwaarde voor de adoptie van een kind (behalve in het geval van een endofamiliale adoptie zonder internationale overbrenging van het kind), ongeacht of het gaat om een interlandelijke adoptie al dan niet in het kader van het Verdrag of om een adoptie in België zonder overbrenging van het kind van of uit een ander land.
Het ontwerp werd voorgelegd aan de instellingen die zich in de praktijk met adoptie bezighouden. Deze raadpleging was bedoeld om hen de mogelijkheid te bieden opmerkingen te maken, hoofdzakelijk betreffende de uitvoerbaarheid van het ontwerp.
In de Vlaamse Gemeenschap is tweemaal overleg gepleegd, een eerste maal op grote schaal (centra ter voorbereiding van kandidaat-adoptanten, polyvalente centra, adoptie-instellingen, ...) en een tweede maal op beperkte schaal. De Franse Gemeenschap heeft eveneens overleg gepleegd met de adoptie-instellingen.
Er blijven nog enkele technische aspecten te regelen bij koninklijk of ministerieel besluit. Zo moet onder het gezag van het ministerie van Justitie de centrale autoriteit opgericht worden. Een van haar taken zal erin bestaan adopties in het buitenland te erkennen. Dat veronderstelt een uitbreiding van de administratieve diensten.
Mevrouw de Bethune stelt de vraag naar de stand van de ratificatie in de Gemeenschapsraden. Spreekster wenst tevens te vernemen of de regering van plan is de procedure in de Kamer van volksvertegenwoordigers onmiddellijk te starten of eerder te wachten op de aangekondigde uitvoeringsbesluiten. Een derde vraag betreft de aanpassing van de wetgeving op het vlak van de gemeenschappen. Deze week wordt in het Vlaams Parlement het adoptiedecreet gestemd. Hoe staan de zaken in de andere gemeenschappen ? Tenslotte wenst spreekster ingelicht te worden over de termijn betreffende de oprichting van de federale centrale autoriteit. Zij wijst erop dat het verdrag niet van toepassing kan zijn zolang de centrale autoriteit niet is opgericht.
De heer Roelants du Vivier verwondert zich erover dat België enerzijds volgens het verslag een actieve rol heeft gespeeld in de totstandkoming van dit Verdrag uit 1993, maar anderzijds het Verdrag zelf slechts heeft ondertekend op 27 januari 1999. Het lijkt ook merkwaardig dat dat de gebruikelijke werkwijze bij internationale verdragen hier werd omgedraaid : normalerwijze wordt een verdrag eerst geratificeerd, waarna de interne wetgeving wordt aangepast. Spreker wijst erop dat de regionale verkiezingen niet ver af zijn. Het zou jammer zijn indien de procedure niet voor deze verkiezingen zou worden afgerond. Tenslotte wenst spreker te vernemen hoeveel landen het verdrag op dit ogenblik hebben geratificeerd.
De voorzitster vraagt waarom het zolang duurt vooraleer het ministerie van Justitie als centrale autoriteit wordt aangeduid.
De heer Collas stelt de vraag naar de draagwijdte van voorliggend verdrag; welke rol dienen de gemeenschappen in dit kader te vervullen ?
De minister van Justitie antwoordt dat zeer binnenkort een decreet inzake adoptie zal worden behandeld op het niveau van de Franse Gemeenschap.
De heer Collas deelt mee dat de Duitstalige Gemeenschap het verdrag in kwestie bij decreet heeft goedgekeurd op 27 oktober 2003.
De minister merkt op dat er verschillende samenwerkingsakkoorden met de gemeenschappen in de maak zijn. De betrokken werkgroepen hadden te kampen met een aantal technische problemen, maar er wordt gestreefd naar de meest spoedige en rationele oplossingen.
Ook de kwestie van de vastlegging van de centrale autoriteit bij het ministerie van Justitie zal zeer spoedig zijn beslag vinden. Er zullen technische overeenkomsten worden gesloten met andere ministeries, onder meer dat van Buitenlandse Zaken, zodat Justitie indien nodig zeer snel over de nodige informatie van andere departementen zou kunnen beschikken.
Het is niet de bedoeling de afhandeling van de ratificatieprocedure te blokkeren totdat de uitvoeringsbesluiten klaar zijn.
De rol van de gemeenschappen bestaat erin de de voorbereiding van de kandidaat-adoptanten te verzorgen, het noodzakelijke certificaat af te leveren en tenslotte de adoptieouders en adoptiekinderen bij te staan in hun keuze (de zogenaamde « batching » of « apparentement »).
De artikelen 1 en 2, alsmede het wetsontwerp in zijn geheel, worden eenparig aangenomen door de 9 aanwezige leden.
Vertrouwen werd geschonken aan de rapporteur voor het opstellen van dit verslag.
| De rapporteur, | De voorzitster, |
| Lionel VANDENBERGHE. | Anne-Marie LIZIN. |
De door de commissie aangenomen tekst
is dezelfde als de tekst
van het wetsontwerp
(zie stuk Senaat, nr. 3-259/1 — 2003/2004)