2-436/1 | 2-436/1 |
12 JULI 2000
In het regeerakkoord van 7 juni 1999 werd onder het hoofdstuk « Een doeltreffende en zorgzame overheid », een reeks doelstellingen geponeerd die de overheid in staat moet stellen om opnieuw het vertrouwen van de bevolking te winnen :
een externe audit van de openbare besturen;
een pact voor de depolitisering;
een nieuwe verhouding tussen de administratie en de ministeriële kabinetten;
een administratieve vereenvoudiging en wetsevaluatie;
een overheid die echt communiceert.
De regering achtte het uiteindelijk niet nodig een zoveelste audit te laten uitvoeren, vermits er al zoveel audits waren geweest in het verleden, waarvan de analyses en conclusies gelijklopend waren.
Daarom werd een werkgroep opgericht, waarin de ambtenaren zetelden die bij de analyse van alle voorgaande audits waren betrokken.
Dit leidde uiteindelijk tot de Copernicusnota, die voortaan de basis vormt voor het regeringsbeleid inzake modernisering van de openbare besturen.
Hoewel de organisatie van het federaal openbaar ambt het prerogatief is van de regering (zie artikel 37 van de Grondwet), heeft de Senaatscommissie voor de Binnenlandse Zaken en voor de Administratieve Aangelegenheden, toch gemeend deze grondige hervorming te moeten opvolgen, vermits het toch sinds het Camu-statuut van 1937 geleden is dat zulke ingrijpende wijzigingen worden overwogen aan het statuut van de federale ambtenaren.
Het hiernavolgend verslag is de weerslag van deze werkzaamheden en van de besluiten die de commissie daaruit getrokken heeft.
De verschillende opmerkingen die zijn weergegeven in dit verslag, dateren van enkele maanden geleden zodat sommige delen van het verslag anachronistisch kunnen lijken. Er moet dan ook rekening gehouden worden met de datum van de hoorzittingen om de verklaringen van de sprekers in hun juiste context te kunnen plaatsen.
A. Gevolgde procedure
In het regeerakkord is de modernisering van het Openbaar Ambt voorzien. Dit wordt een topprioriteit voor de komende jaren. De structuur van het openbaar ambt is niet meer aangepast aan de noden van onze tijd. Het statuut van het Openbaar Ambt, het zogenaamde statuut « Camu » dateert van 1937. Dit statuut is gekenmerkt door een sterk piramidale structuur.
Deze structuur is niet aangepast aan de huidige managementstructuren en -technieken. In alle grote organisaties heeft men plattere structuren, met een beperkt aantal niveaus.
Aanvankelijk was het de bedoeling om via een externe audit (cf. regeerakkoord) een doorlichting te maken van de federale overheid. De regering heeft echter beslist om niet een zoveelste audit te organiseren die trouwens tot dezelfde conclusies zou komen als de verschillende audits die reeds in het verleden in verschillende departementen zijn gerealiseerd.
Daarom zijn dan ook alle specialisten in twee werkgroepen bijeengebracht om de moderniseringsbehoeften te onderzoeken. Een eerste werkgroep onderzocht het organogram van de overheidsdiensten en een tweede onderzocht het statuut van het Openbaar Ambt.
Dit heeft geleid tot een verslag (het zogenaamde « Copernicusrapport ») op grond waarvan de regering zal werken aan de modernisering van het Openbaar Ambt. Deze modernisering belet niet dat er een parallelle hervorming gebeurt van een aantal specifieke diensten : het leger, de politiediensten, enz.
Op basis van dit verslag heeft de Ministerraad een nota goedgekeurd waarin de besluiten van de werkgroep grotendeels worden overgenomen. De minister bevoegd voor het Openbaar Ambt zal deze nota uitgebreider kunnen toelichten.
B. Krachtlijnen van de hervorming
B.1. Een eerste belangrijke krachtlijn van het moderniseringsbeleid betreft de ministeriële kabinetten.
In het verleden vormden de politieke kabinetten echte parallelle administraties. Ondanks de afslankingen waartoe in het verleden reeds is beslist blijven de kabinetten, ook vandaag nog, erg omvangrijk.
Het komt er dus op aan om een nauwkeuriger onderscheid in te voeren tussen de bepaling van het politieke beleid en de uitvoering van dit beleid door de administratie. Het beleidsvoorbereidend werk wordt thans twee of drie keer gedaan. De hervorming vertrouwt de beleidsbepaling toe aan de minister die nog enkel over een persoonlijk secretariaat zal beschikken maar niet meer over een uitgebreid kabinet. De minister zal aan het hoofd staan van een beleidsraad die de politiek zal uitstippelen die door het departement zal worden uitgevoerd onder de bevoegdheid en de voogdij van de minister. Daarnaast komt er een uitvoerende tak, het directiecomité, dat wordt voorgezeten door iemand die hiertoe gemandateerd is. In het directiecomité zetelen verschillende directeurs (personeelszaken, informatietechnologie, beleidsvoorbereiding en studiedienst). Dit directiecomité voert het beleid uit en is dus verantwoordelijk voor het administratieve aspect van het beleid.
De kabinetten worden afgeschaft en er blijft nog enkel een secretariaat over dat uit 10 à 15 personen bestaat.
De directie beleidsvoorbereiding wordt belast met het ontwerpen van de politiek van het ministerie en van de minister. De directeur van deze cel zal, in tegenstelling tot de andere leden van het directiecomité, benoemd worden voor de duur van de legislatuur omdat de beleidsvoorbereiding de politieke oriëntatie van de minister moet volgen.
Belangrijk om aan te stippen is dat niet de minister maar het aanwervingbureau van het Openbaar Ambt, Selor, deze directeurs zal rekruteren (en dit zowel binnen als buiten het Openbaar Ambt) en selecteren, op basis van een profiel dat door de minister zal worden opgesteld voor elk van deze directiefuncties. Na de selectieprocedure stelt Selor drie weerhouden kandidaten aan de minister voor die dan de volgens hem meest geschikte kandidaat zal aanwijzen.
De beleidsraad, een strategische cel met daarin de minister, de voorzitter van het directiecomité, de directeur beleidsvoorbereiding en het directiecomité zal dus de thans bestaande ministeriële kabinetten vervangen.
B.2. Een tweede grote krachtlijn van de modernisering is de invoering van een mandatensysteem voor de topfuncties binnen de administratie.
De regering is van plan om de leidinggevende ambtenaren niet langer te benoemen, zoals dat thans het geval is voor de secretarissen-generaal, maar een mandaat te verlenen voor een periode van zes jaren. Deze mandaten zijn dus legislatuuroverschrijdend. Ook voor de voorzitter van het directiecomité heeft de regering uiteindelijk beslist dat de duur van het mandaat zes jaren zal bedragen. Enkel de directeur beleidsvoorbereiding zal een mandaat uitoefenen dat aan de legislatuur gebonden is.
Ook voor deze mandaten zal Selor de selectie doen en telkens drie kandidaten voorstellen op grond van het profiel dat door de minister is bepaald.
Bij de voorstelling van het federaal regeringsbeleid heeft de premier voorgesteld om alle benoemingen, die in dit nieuwe systeem zullen gebeuren, aan het Parlement mee te delen. Het Parlement kan in een commissie deze benoemingen volgen en de dossiers opvragen.
B.3. Een derde grote wijziging behelst een reorganisatie van de controle. Op dit ogenblik gebeurt er een dubbele controle, een eerste ex ante door de Inspectie van Financiën en een tweede controle ex post door het Rekenhof.
De regering stelt een drievoudige controle voor door ook een controle ex nunc in te voeren en dit zowel op het microvlak, dossier per dossier, als op het macrovlak, over het geheel van het ministerie. Aan de Inspectie van Financiën werd het advies gevraagd over dit voorstel.
Thans is voorzien dat door de Inspectie van Financiën een monitoring zou gevoerd worden alsmede periodieke evaluaties over het geheel zodat haar taak in de toekomst veel verder zal reiken dan de klassieke ex ante-controle die zij vandaag uitoefent. Door het toezicht uit te breiden tot de uitvoering van de beslissing op het terrein worden er meer waarborgen geboden dan dat thans het geval is.
Voor deze vorm van toezicht zijn een aantal principes aangenomen in de nota die door de Ministerraad is goedgekeurd.
B.4. Een vierde grote krachtlijn betreft de hervorming van het Openbaar Ambt in zijn geheel.
De regering is van plan om de piramidale opbouw van de administratie, met vier niveaus en talrijke subdivisies, te vervangen door een systeem met nog slechts drie categorieën :
leidinggevende functies;
managementfuncties;
medewerkers.
De categorie medewerkers omvat al de taken die uitvoerend zijn. Zeker voor de topfuncties zal de verloning voor een deel afhangen van de prestaties.
B.5. De vijfde krachtlijn is een aanpassing van het federaal organogram. In de toekomst zullen er zowel horizontale als verticale openbare besturen worden opgericht. De horizontale diensten vervullen opdrachten voor alle diensten (begroting, informatica en technologie, algemene coördinatie, personeelszaken, ...). De verticale diensten voeren homogene, specifieke opdrachten uit (Financiën, Buitenlandse Zaken, Landsverdediging, ...).
Daarnaast zijn er specifieke opdrachten die kunnen variëren in functie van de samenstelling van de regering en van de accenten die deze wil leggen. Zo kan de regering beslissen dat het wetenschapsbeleid of de duurzame ontwikkeling bijzondere aandacht vergt. Het komt er dan op aan een horizontale programmering te verzekeren doorheen alle departementen.
Naast de horizontale diensten krijg je dus verticale openbare diensten en, in functie van de prioriteiten bepaald door de regering, horizontale programmering doorheen alle departementen.
C. De verschillende stappen van het moderniseringsproject
In functie van deze krachtlijnen zijn een aantal projecten en een tijdschema uitgewerkt. Nog tijdens deze regering moet het organogram van de openbare diensten worden uitgewerkt. De homogenisering van de aard van de opdrachten van de federale openbare diensten en de oprichting van horizontale diensten, het afschaffen van de ministeriële kabinetten en de oprichting van de strategische cellen binnen de verschillende diensten zijn in elk geval de projecten die nog tijdens deze legislatuur moeten verwezenlijkt worden.
Het tweede project is het invoeren van een mandaatsysteem voor alle topambtenaren. Ook dit moet nog tijdens deze legislatuur verwezenlijkt worden.
Het derde project beoogt de responsabilisering van het management door hun bevoegdheden inzake beheer en toezicht op het beheer uit te breiden. Hierin zullen de Inspectie van financiën en de « controleurs van de vastleggingen » een belangrijke rol spelen.
Tevens zal een nieuw verloningssysteem worden uitgewerkt. Zeker voor de hoogste functies zal het loon afhangen van de bereikte resultaten.
Het vijfde project betreft de interne en externe communicatiestrategie rond dit plan (cf. infra).
D. De bevraging
Hoewel in het regeerakkoord oorspronkelijk voorzien was dat een volksraadpleging zou worden georganiseerd heeft de regering beslist dit niet te doen en over te gaan tot een publieke bevraging over de hervorming van het Openbaar Ambt.
In een volksraadpleging is de bevolking verplicht zich uit te spreken over een volledig uitgewerkt en complex hervormingsvoorstel. De vraag is wat hiervan de meerwaarde is. Daarom verkiest de regering om de bevolking in staat te stellen om de geplande hervorming te sturen door in de plaats van een volksraadpleging in de zin van een referendum een enquête bij de bevolking te organiseren. Hierdoor krijgt men de gelegenheid om op vragen antwoorden te geven die voor de regering een leidraad zullen vormen voor de hervorming. De bevraging heeft een dubbel doel. In de eerste plaats wordt de bevolking geïnformeerd over het plan van de regering. Dit zal gebeuren onder de vorm van een « politiek aseptische brochure ». Bij deze informatiebrochure zit een vragenlijst die anoniem kan worden teruggestuurd. Deze brochure wordt verstuurd aan alle personen, ouder dan zestien die zijn ingeschreven in het Rijkregister. Het gaat dus om alle mensen die met de administratie in aanraking komen.
De vragenlijst bevat twaalf « gesloten » vragen. Sommige vragen zijn meerkeuzevragen, andere maken een prioriteitsbepaling mogelijk.
In totaal zijn er 8 miljoen bestemmelingen en de kostprijs van de bevraging wordt begroot op 80 miljoen frank. Met De Post is een contract opgesteld voor het drukken en de bedeling van de stukken en de antwoorden. De verwerking van de antwoorden is in deze 80 miljoen niet inbegrepen. Er is een aanbesteding uitgeschreven voor de mechanische verwerking van de antwoorden.
Mogelijke misbruiken worden tot een minimum beperkt. Iedereen krijgt een formulier op naam.
De vragen worden op dit ogenblik nog op punt gesteld maar het is de bedoeling om de campagne te houden tussen 1 en 20 juni. Zodra de vragen klaar zijn zullen ze aan het Parlement worden meegedeeld. Wel is het niet de bedoeling om met het Parlement te debatteren over de inhoud van de vragen.
De vragen gaan in de eerste plaats over de basisfilosofie van de modernisering.
De tweede serie vragen heeft betrekking op de idee van de vervanging van de kabinetten door een ministerieel secretariaat. De minister wijst erop dat het antwoord op deze vragen niet alleen voor deze regering gevolgen zal hebben maar ook voor alle volgende. Het is dus niet de bedoeling om een eenmalige PR-stunt te organiseren voor de duur van deze legislatuur.
De vragen hebben ook betrekking op :
de vaste benoeming van de hoge ambtenaren;
verloning in functie van de behaalde resultaten;
de objectivering van de aanwervingen en benoemingen;
de communicatiemiddelen tussen overheid en de bevolking;
de mobiliteit tussen privé- en overheidssector;
prioriteiten inzake dienstverlening door de overheid;
bewaking en afdwingbaarheid van de minimale kwaliteit van de dienstverlening door de overheid.
Vanaf de maand september zal de regering beginnen met de implementatie van die maatregelen. Zij zal dan ook meteen starten met de inrichting van gebruikerspanels en het invoeren van tevredenheidsenquêtes. De leden van de gebruikerspanels zullen op regelmatige tijdstippen ondervraagd worden en hun mening geven over de dienstverlening door de overheid. In elke grote onderneming is een dergelijke peiling de regel wanneer men belangrijke wijzigingen doorvoert.
De regering onderzoekt op welke wijze men kan waarborgen dat er bij de verwerking van de bevraging geen manipulatie kan gebeuren van de uitslagen. De regering heeft bij de organisatie van deze bevraging de wetgeving met betrekking tot het Rijksregister en met betrekking tot de verkiezingsuitgaven nageleefd.
Op vraag van een lid preciseert de eerste minister dat de minister van het Openbaar Ambt een precieze timing heeft uitgewerkt. Hij is zeker bereid om dit voor de commissie te komen toelichten.
Een ander lid is het eens met de invoering van een mandaatsysteem voor de topfuncties in het Openbaar Ambt. Daardoor wordt de vastheid van de functie en van verloning van de topkaders afgeschaft. Hij vindt evenwel dat dit niet mag leiden tot de aantasting van het principe van de vaste benoeming van de ambtenaren en de rechten die hieruit voorvloeien. Hij meent dan ook dat de voorgestelde modernisering genuanceerd moet worden doorgevoerd.
De zorg voor de kwaliteit van de dienstverlening wordt de uitdaging van deze hervorming.
Wat het invoeren van een evaluatiesysteem betreft wijst hij erop dat er reeds enige ervaring bestaat op het Vlaamse niveau. De bevoegde minister heeft dus een zekere ervaring terzake.
Het invoeren van een evaluatiesysteem mag echter niet verlammend werken voor de ambtenaren. De invoering van een ambtenarij, gestructureerd op drie niveaus, is in dit verband in elk geval een goede maatregel.
Tevens meent de spreker dat de globale hervorming van het openbaar ambt niet mag beletten dat de hervorming van de Dienst Vreemdelingenzaken reeds onmiddellijk wordt aangepakt. Deze commissie zal daar trouwens een verslag over opstellen.
Hij heeft wel een bedenking bij de wijziging van de verhouding tussen de minister en de administratie door de afschaffing van de kabinetten. De macht van de administratie bij de uitvoering van het ministerieel beleid is niet gering. Hij meent dat er daarom een overgangsperiode nodig is. Dat de voorzitter van het directiecomité voor een periode wordt benoemd die de legislatuur overschrijdt is op zich geen probleem. Men mag echter niet over het hoofd zien dat dit de persoon is die de diensten zal moeten motiveren om de beleidsbeslissingen uit te voeren. De minister moet in elk geval voldoende greep behouden op deze persoon om hem desnoods te dwingen om het beleid uit te voeren.
Wat de controle ex nunc betreft wijst hij erop dat deze normaal toekomt aan het Parlement, zij het dat dit over te weinig informatie en te weinig instrumenten beschikt om deze controle afdoende te kunnen uitoefenen. Kan er geen informatiedoorstroming worden voorzien tussen de Inspectie van Financiën en het Parlement om deze controletaak van het Parlement beter te laten uitvoeren (via rapportering aan het Parlement of mededeling van de nota's) ?
Een senator meent dat iedereen het erover eens is dat de openbare besturen gemoderniseerd moeten worden. Hij verwijst in dit verband naar het memorandum van het college van secretarissen-generaal waarin die modernisering gevraagd wordt alsook een herziening van de verantwoordelijkheid die de leidinggevende ambtenaren dragen. De vorige regering had reeds een koninklijk besluit genomen op 20 april 1999 waarin een vijfjarig mandaat wordt gecreëerd alsmede een daaraan verbonden directiepremie. De huidige regering heeft dit instrument, dat bijdraagt tot meer verantwoordelijkheidszin, opgeschort. Men wil dus de bevolking ondervragen over een modernisering van de overheidsbesturen die reeds via de teksten van de vorige regering is uitgevoerd.
In zijn verslag gebruikt de werkgroep vrij vaak het woord « klant ». In de federale administraties zijn er evenwel nog veel gezagsdepartementen (Justitie, Politie, Rijkswacht, Landsverdediging, Buitenlandse Zaken, ...) met een heel andere filosofie. In die besturen wordt de burger niet alleen beschouwd als een gebruiker maar ook als een verantwoordelijk persoon met rechten maar ook met plichten ten aanzien van het bestuur. Degenen die beschouwd worden als veroordeelden of fraudeurs, kunnen door het bevoegde overheidsbestuur moeilijk beschouwd worden als klanten. Op dit stuk nemen de federale overheidsbesturen de Angelsaksische filosofie niet altijd over. De minister van Ambtenarenzaken heeft in de plenaire vergadering erkend dat dit woord te vaak voorkomt in het verslag. Spreker geeft de voorkeur aan het woord « gebruiker ». Voor een volksraadpleging kan dezelfde opmerking gemaakt worden wanneer men de mensen enkel als rechthebbenden ondervraagt zonder er ooit van uit te gaan dat zij in de samenleving ook plichten hebben.
Een lid merkt op dat het niettemin de samenleving is die betaalt voor de dienstverlening van de overheidsbesturen. Dat gaat veel verder dan het begrip klant.
Vorige spreker blijft ervan overtuigd dat precies daarom de klantgerichte aanpak moet worden afgezwakt door het begrip « gebruiker van de dienst ».
De door de regering bepleite hervorming omvat drie niveaus :
het ambtenarenstatuut;
de interne organisatie van de diensten;
de herstructurering van het organigram van de federale overheidsdiensten.
Hij vraagt zich af of het nuttig is die drie niveaus terzelfder tijd aan te pakken. Dreigt men dan niet het welslagen van de hervorming in het gedrang te brengen ?
Opgemerkt zij dat er thans al horizontale overheidsbesturen bestaan : de Inspectie van financiën, de Regie der Gebouwen, de Dienst van algemeen bestuur van het ministerie van Ambtenarenzaken met zijn informaticadienst, de Dienst voor wetenschappelijk beleid, ...
Wat wil de regering hieraan nog veranderen ? Waarom moet het organigram van de overheidsdiensten geherstructureerd worden ? Hij vreest dat die grote veranderingen zullen leiden tot enorm veel uiteenlopende ontwikkelingen en tot een verzwakking van de Staat.
De eerste minister vraagt of de huidige Staat dan zo sterk is.
Wij hebben evenveel federale ambtenaren als de Verenigde Staten van Amerika, 10 000 meer dan in Nederland en onze diensten slagen er zelfs niet in om onderling met elkaar te communiceren omdat er overal verschillende computersystemen worden gebruikt. Op het vlak van de belastinginkomsten kunnen zelfs de verschillende afdelingen van het ministerie van Financiën onderling geen gegevens uitwisselen. Er zijn 35 000 ambtenaren; vermoedelijk staan we daarmee op Europees niveau aan de top. Er zijn meer aangifteformulieren te controleren dan om het even waar in de wereld wegens de ingewikkeldheid van het belastingssysteem. De computers van de BTW-diensten zijn niet verbonden met die van de controle op de personenbelasting. Omdat men niet kan nagaan wat iemand verdient blijven BTW-carrousels gewoon verdergaan. In geen enkel land van de Europese Unie bestaat een vergelijkbare situatie.
Vorige spreker is het ermee eens dat er een einde moet komen aan een dergelijke toestand doch dat is geen reden om de hele administratie te herstructureren.
Zijn derde vraag heeft betrekking op de inkrimping van de ministeriële kabinetten. Welk standpunt zal de regering hierover innemen ? Het secretariaat zal minder beperkt zijn dan de eerste minister had gewenst. Wat zal de invloed zijn van de beleidsraad op het directiecomité Zal die raad invloed kunnen uitoefenen op de benoemingsbeslissingen ?
De eerste minister antwoordt dat de directeur van de cel voor beleidsvoorbereiding lid zal zijn van de beleidsraad en van het directiecomité.
Dezelfde senator vraagt of en hoe de taalwetten zullen worden nageleefd op het eerste niveau van de administratieve hiërarchie.
Hoe zal de regering de ambtenaren betrekken bij dit herstructureringsproces ?
In verband met de grondwettelijkheid van de volksraadpleging verwijst hij naar het antwoord van de minister van Ambtenarenzaken in de plenaire vergadering. Deze zag hierin geen enkel probleem daar het niet gaat om een referendum.
De eerste minister antwoordt dat hij deze mening deelt.
Nog steeds dezelfde spreker betreurt dat de regering geen rekening houdt met wat beslist werd door de vorige regering en met het werk dat reeds door de ambtenaren werd verricht, onder het voorwendsel dat een en ander misloopt. Hij heeft de indruk dat de huidige regering tijdelijke populariteit zoekt en degelijk werk dat reeds gedaan werd, naast zich neerlegt.
Een lid heeft het verslag van de werkgroep reeds kunnen bespreken met de minister van het Openbaar Ambt tijdens een vorige commissievergadering. Zij meende dat het zogenaamde « Copernicusrapport » het resultaat was van een interne werkgroep waarbij geen externe auditeurs betrokken waren. Het belangrijkste bij een hervorming is de motivatie van de ambtenaren. Inzake verbetering en verdieping van de interne communicatie moet nog heel wat gebeuren. De voornaamste opdracht van de regering als zij tot een hervorming wil overgaan ligt vooral op het vlak van de interne mobilisatie. Het is dan ook eigenaardig dat de regering naar buiten treedt op een moment dat er nog niets vaststaat. De geplande bevraging zal wel een oefening in directe democratie zijn maar zij vraagt wat er de meerwaarde van is. Welke vragen zijn van dien aard dat de regering iets concreets kan doen met het antwoord ?
Zij meent ook dat over het hoofd wordt gezien dat, als men een beroep doet op gebruikerspanels, op voorhand precies moet bepaald worden wat men wil meten en hoe men dit gaat meten. Het toepassen van vrijemarktprincipes gaat uiteraard niet op voor openbare diensten. De eerste doelstelling moet dan ook zijn om van elke dienst de kwaliteitscriteria en de doelstellingen (mission statement) te bepalen zodat de ambtenaren weten wat van hen precies verwacht wordt.
Tevens vraagt zij hoe de taalwetgeving zal worden gerespecteerd in deze herstructurering.
Een ander lid verheugt zich over het feit dat de bevolking wordt geïnformeerd en bij de hervorming wordt betrokken. De snelheid waarmee de openbare diensten werken laat inderdaad te wensen over alsook de kwaliteit van de dienstverlening. Er zijn vaak grote problemen, al was het maar om de wet te doen toepassen. Daarom vraagt hij of er na de hervorming een evaluatie zal zijn door de burgers zodat hun tevredenheid gemeten kan worden.
Hij zou ook graag vernemen wat er met de loopbaan van de ambtenaren gebeurt wanneer hun mandaat van zes jaar verstreken is.
Ook wil hij weten of deze hervorming gevolgen zal hebben voor de diensten van de gefedereerde entiteiten. Loopt men niet het gevaar dat de burger op een andere manier behandeld wordt naargelang de bestuurslaag waarmee hij geconfronteerd wordt ?
Hij is geschokt door het gebruik van het woord « klant » in de verslagen. Overheidsbesturen krijgen te maken met « burgers », wat geenszins uitsluit dat gestreefd moet worden naar een verbetering van het rendement en de kwaliteit van de dienstverlening in de overheidsinstellingen.
Nog een lid heeft een aantal bedenkingen bij de implementatie van de hervormingen. Bij een hervorming die uitgaat van kwaliteitszorg is de betrokkenheid van de burger fundamenteel. Het is dan ook belangrijk om die hervorming te toetsen bij het grote publiek. Zij is dan ook verheugd met de door de eerste minister aangekondigde tevredenheidsenquêtes en gebruikerspanels. Dit zijn essentiële instrumenten om de resultaten van de hervorming te kunnen meten. Spreekster heeft echter weinig vernomen over de manier waarop de regering de ambtenaren bij deze hervormingen wenst te betrekken. Uiteindelijk zijn zij het die de hervorming op het terrein moeten waarmaken.
Ook zijn de indicatoren van kwaliteitszorg nog niet bepaald (cf. RVA heeft Europese prijs gekregen voor de kwaliteitszorg omdat hun verwerkingsproces van dossiers ontzettend is ingekort). Voor alle federale diensten zal men dus indicatoren moeten uitwerken. In de voorgestelde hervorming heeft zij daarover nog te weinig gegevens gekregen.
Op welke manier zal de terugkoppeling worden verzekerd van de publieke bevraging naar de ambtenaren en zal men met de resultaten ervan rekening houden ?
Wat het mandaatsysteem betreft meent zij dat het niet volstaat om de ambtenaren te responsabiliseren, men moet ze ook de middelen geven om de geplande doelstellingen te kunnen realiseren.
Wat de hertekening van het organogram betreft, vraagt zij of de aangehaalde voorbeeelden van mogelijke horizontale programmering (duurzame ontwikkeling, gelijke kansen) niet veeleer als horizontale departementen moeten beschouwd worden.
De eerste minister meent dat men voor die twee voorbeelden toch geen aparte departementen moet oprichten. Het is precies de bedoeling om programmatorisch deze beleidspunten doorheen de verschillende departementen te verwezenlijken door het geven van incentives. Horizontale departementen hebben opdrachten die in alle diensten moeten worden uitgevoerd (budgetbeheer, personeelsbeheer, algemene coördinatie, informatie en technologie).
Tevens vraagt zij wat de minister precies bedoelt met de controle van de vastleggingen ?
De eerste minister antwoordt dat deze persoon belast is met de goedkeuring van de vastleggingen van uitgaven en toeziet op de ordonnanceringen.
Een lid geeft toe dat zij het werk dat de regering wil doen onderschat heeft. Zij is ook getroffen door de positieve houding van de vakbonden. Zij stelt voor de minister van Ambtenarenzaken te horen over dit ontwerp tot modernisering en vervolgens de vakbonden.
In verband met de externe kandidaten vraagt zij hoe de regering het hoofd zal bieden aan het verlies van ambtenaren van hoog niveau. Zal men bijvoorbeeld de informaticadeskundigen in dienst kunnen houden en hoe zal men ze bezoldigen ?
De eerste minister antwoordt dat het hervormingsontwerp eveneens voorziet in een wijziging van de bezoldiging voor de hoogste graden, die een bezoldiging op grond van prestatie en marktvoorwaarden mogelijk moet maken.
De heer Verhulst is aangetrokken om zich op federaal niveau bezig te houden met ICT. Omdat hij uit de privé-sector is aangetrokken verdient hij drie keer het salaris van een secretaris-generaal. Hoe wil men een manager aantrekken uit de privé-sector als men hem geen behoorlijke verloning kan aanbieden ?
Uiteraard zal deze hervorming de grondige hervorming van een aantal specifieke overheidsinstellingen niet in het gedrang brengen. De hervormingen van het leger, de politiediensten, het Federaal Agentschap voor de Voedselveiligheid, de magistratuur of de Dienst Vreemdelingenzaken mogen niet vertraagd worden door deze globale hervorming.
De eerste minister wijst erop dat België niet het Angelsaksische model overneemt. De regering voorziet een aanwerving en selectie via Selor in plaats van een directe aanwerving van de topambtenaren. Jaarlijks wordt de werking van het Openbaar Ambt trouwens doorgelicht door de OESO en het IMF. De Vlaamse administratie scoort, na de hervorming door minister Van den Bossche, trouwens niet slecht in deze doorlichtingen. De federale overheid schittert echter helemaal niet in deze internationale doorlichtingen.
Het bureau ABC adviseert dat er horizontale departementen moeten worden opgericht. Uiteraard bestaan er reeds enkele vormen van horizontale departementen (b.v. de Inspectie van Financiën) maar in de toekomst zal die structuur veel beter worden uitgewerkt waardoor de verantwoordelijken in de verschillende departementen veel meer met elkaar zullen communiceren (b.v. inzake ICT).
Uiteraard zullen de taalwetten in deze hervorming worden gerespecteerd. Dit geldt trouwens evenzeer voor de publieke bevraging die de regering organiseert.
Die raadpleging zal gebeuren voor de hervorming definitief vorm krijgt. De bevraging bevat enerzijds een luik informatie en is anderzijds bedoeld om de bevolking te betrekken bij de hervorming. Beide elementen versterken elkaar. Bij de implementatie zal het publiek via gebruikerspanels of bevraging zijn mening opnieuw kunnen geven. De meerwaarde van de bevraging is dat men, bijvoorbeeld, de politieke kabinetten nooit zal kunnen afschaffen als men daar niet op een of andere manier door de burgers gesteund wordt.
De ambtenaren worden bij de modernisering betrokken via het Podium modernisering van het Openbaar Ambt. Dit podium bestaat uit het comité van de secretarissen-generaal (13 personen), versterkt met zeven externe experts, de Vaste Wervingssecretaris (Selor) en de ICT-manager, en wordt voorgezeten door de minister. De bevoegdheden ervan zullen worden geregeld in een koninklijk besluit. Elke secretaris-generaal moet de follow-up verzekeren in zijn departement. Het is de bedoeling dat dit podium de motor van de hervorming wordt.
Wat de kwaliteitszorg betreft, is het de bedoeling minimale en afdwingbare kwaliteitstandaarden uit te werken voor elk overheidsdepartement. Dit hangt echter af van de resultaten van de bevraging. Als deze normen niet gehaald worden moet de betrokken dienst worden bijgestuurd of moeten er sancties worden genomen.
Een lid vindt de oprichting van het podium weliswaar een goede zaak maar vraagt of de hervorming ook besproken is met de ambtenaren zelf.
De eerste minister antwoordt dat de ambtenaren bij de hervorming zullen betrokken worden als de algemene lijnen van de hervorming zijn vastgelegd, wat gebeurt via podium.
Hij meent dat de huidige minister van het Openbaar Ambt de meest geschikte persoon is om deze hervorming tot een goed einde te brengen, gelet op de ervaring die hij heeft opgedaan met de Vlaamse administratie.
Een senator meent te moeten onderstrepen dat de bevraging, zoals ze thans door de minister is toegelicht, niet valt onder de wetgeving op de verkiezingsuitgaven.
De minister verwijst naar de opeenvolgende nota's die reeds werden verspreid over de hervorming van het Openbaar Ambt.
Een lid wijst erop dat, benevens de Copernicusnota, er ook een uiteenzetting is geweest in commissie door de representatieve overheidsvakbonden, die sommige punten betwistten, zoals de toepassing van het mandatensysteem vanaf rang 13. Deze opmerkingen dienen evengoed in ogenschouw te worden genomen.
De minister beweert dat dit kan, maar tot verwarring aanleiding geeft. Zo is de bewering dat vanaf rang 13 met mandaten zou worden gewerkt onjuist. In feite ligt het in de bedoeling de managementfuncties te identificeren bij al de ambtenaren vanaf rang 13. Uiterraard zijn er bij rangen 13 en hoger veel andere functies te vinden zonder enig uitstaans met management, bijvoorbeeld adviseurs met uitvoerende taken. Hij schat grosso modo de proportie van de managementfuncties op 1/5 van het totaal aantal ambtenaren van die rangen (ongeveer 400 op 2 000).
Een lid stelt vast dat de aanwerving van experten geen probleem stelde voor de vakbonden.
De vereenvoudiging van de evaluatiesystemen al evenmin.
De modernisering van de bezoldigingssystemen hindert niemand.
De afschaffing van de kabinetten werd opgenomen op de lijst om steun te krijgen van de bevolking, zo legde de minister uit.
De beoordeling van de kwaliteit en het rendement heeft in de commissie wel enkele bedenkingen uitgelokt. De aard van die beoordeling van het rendement is nog onvoldoende duidelijk om nu al mee in te stemmen.
Een senator herinnert eraan dat de vorige regering in april 1999 het mandaatsysteem heeft ingevoerd, alsook begrippen zoals het directiebrevet en de opdrachtbrief die de te bereiken doelstellingen omschrijft en die daardoor een zekere autonomie geeft aan de aangewezen ambtenaar. Minister Flahaut wenste dat de leidende ambtenaren in functie zoveel mogelijk betrokken zouden worden bij dit systeem en dat zij van ambtswege het eerste mandaat konden opnemen.
Een tweede aandachtspunt is het probleem van de directiecomités die handelen onder impuls van de beleidsraden.
Een zo groot mogelijke bestuursvrijheid impliceert de beperking van de invloed van de ministeriële kabinetten.
Welke banden bestaan er tussen de beleidsraden en de directiecomités ? Zitten er afgevaardigden van de beleidsraden in de directiecomités ? Indien ja, zou dit niet een middel zijn om de overheidsdiensten nog meer te politiseren ? De voorzitter van de beleidsraad is immers de vertrouwenspersoon van de minister.
Hoe ziet de minister tenslotte de reorganisatie van de diensten voor Wetenschapsbeleid als « horizontaal ministerie » ? Ziet hij de reorganisatie van een aantal andere horizontale diensten, bijvoorbeeld de Administratie van de begroting en de Inspectie van Financiën en de Dienst van algemeen bestuur van het ministerie van Ambtenarenzaken ?
Een lid maakt zich zorgen over mandaten die alleen voor de duur van een legislatuur worden aangeduid.
De minister geeft aan dat dit concept enkel overblijft voor de beleidsvoorbereidende cel (cellule stratégique).
Hetzelfde lid meent verder dat, om de invulling waar te kunnen maken, de mandatarissen moeten kunnen rekenen op de medewerking van alle personeelsleden van hun departement. De manier waarop dat zal gebeuren hangt af van communicatie en motivering maar ook van evaluatie en sanctionering.
Is dit mandaatconcept wel een meerwaarde voor de hervorming, dan wel een moeilijkheid ?
Het financieel beheer en de controle daarop zou zonder het Rekenhof gebeuren, dat een echte externe auditor wordt.
Heeft men wel voldoende instrumenten om de kwaliteitsnormen te bepalen ? Zijn de opdrachten per dienst en per ambtenaar bepaalbaar ?
Een ander lid sluit aan bij vorige spreekster. De mandaten worden voor zes jaren toegekend met autonomie van middelen en mensen. Hoe zal dat mandaat correct worden ingevuld ? Gaat het om tijdelijke functies of zijn het ambtenaren die voor zes jaren benoemd worden ?
Één van de principes is de wijziging in de rekruteringsnormen : men gaat eerder uit van competenties dan van diploma's. Hoe zal dat correct verlopen ?
Nog een ander lid vraagt of er wetswijzigingen komen.
De minister geeft toe dat de regeling die door de vorige regering werd ingevoerd, hem niet bevalt, onder meer omdat de toekenning van het mandaat gekoppeld wordt aan het verkrijgen van een directiebrevet. Persoonlijk gelooft hij daar niet in omdat een dergelijk brevet geen specifieke waarde heeft.
Nu zullen de kandidaten uitgekozen worden voor vier mandaatgroepen waarbij rekening gehouden wordt met de vereisten van het werk. Het systeem zal functioneren in elk ministerie maar elk topmandaat zal niet hetzelfde waarderingscijfer hebben. Men mag geen appels met peren vergelijken.
Zo kan men, bijvoorbeeld, een factor 1 toekennen aan de secretaris-generaal van het ministerie van Financiën, terwijl men voor dat van Binnenlandse Zaken een factor 2 zou toekennen.
Om zulk een mandaat te bekomen, krijgt men vooreerst een assessment op leidinggevende kwaliteiten. Dit is een uitsluitingscriterium. Wie dat niet haalt, komt niet meer in aanmerking.
Nadien krijgt men een selectie op de jobspecifieke kwaliteiten. Het resultaat van beide procedures is een shortlist die degenen vermeldt aan wie het mandaat kan worden toebedeeld.
Dat mandaat gaat uiteraard veel autonomie inhouden qua beheer van mensen en middelen.
Er is dus geen sprake meer van een lettre de mission, maar van een echt contract met de manager, waarin duidelijke de doelstellingen qua middelen en mensen waarover kan beschikt worden om die doelstellingen te halen, worden afgesproken. Jaarlijks kan dit uiteraard bijgestuurd worden, maar wel onder de hoofdlijnen van het mandaat. Iedereen weet dus goed waaraan zich te houden.
Hij moet halen wat afgesproken is, met de middelen die zijn afgesproken.
In de huidige administratie zijn er te veel hiërarchische graden. Er moet dus minder hiërarchie komen, en de managementfuncties kunnen er slechts bijkomen waar ze toegevoegde waarde hebben.
Over heel de organisatie schat hij deze zoals reeds gezegd op 400.
Waarom de huidige « gegradeerden » dan niet het eerste mandaat geven ?
Omdat het een kwestie is van competenties. De huidige « gegradeerden » hebben nooit een selectie ondergaan op basis van hun managementcompetenties. Het bestaande systeem is een selectiesysteem dat vooral op bekwaamheid en ervaring gestoeld is, en niet op leidingcapaciteiten.
Dit betekent niet dat ze hun kandidatuur niet mogen stellen. Maar ze moeten wel de selectie halen, dus ook het assessment leiding slagen.
Geraken ze daarna door de tweede proef (namelik de technische kennis), dan is het bijna normaal dat degene die er al werkt de voorkeur verdient. Hetzelfde gebeurt ook in privé-firma's, hoewel dit geen formele regel kan zijn.
Het gehele opzet is om de juiste man op de juiste plaats te krijgen.
Tot nog toe kon het gebeuren dat een expert alleen maar volgens zijn kwaliteiten kon worden verloond via een bevordering. Dit betekende evenwel dat de expert soms op een functie kwam waarin hij wel de juiste verloning had maar niet de managementcapaciteiten verbonden aan die functie.
Expertise moet ook verloond worden naar behoren.
Buiten het mandaatsysteem, zullen er nog specifieke tijdelijke jobs zijn, namelijk in de beleidsvoorbereidende cel, die per vier jaar zal worden toegekend.
Dit nieuw systeem kan uiteraard werken met vastbenoemden. De optie die genomen wordt is de twee belangrijkste soorten managementsjobs open te stellen voor externen en internen. Dat betekent dat ook statutairen dat mandaat kunnen verwerven. De twee laagste niveaus van management worden voorbehouden voor statutairen. De beleidsvoorbereidende cel wordt geselectioneerd op grond van competentieprofielen, en staat open zowel voor internen als voor externen.
De eerste twee categorieën zullen evenwel opengesteld worden voor zowel binnen- als buitenstaanders, en wel volgens marktconforme voorwaarden. Op dit ogenblik verloont de Staat zijn topambtenaren niet marktconform.
De derde en vierde categorie zouden enkel intern worden toegekend, waarbij ook zullen moeten kansen gegeven worden aan jonge ambtenaren waarvan men de leidinggevende capaciteiten heeft onderscheiden.
Deze zullen dan een sympathical leave krijgen voor het volgen van een voorgeselecteerde cursus GGS (voortgezet academisch).
Hiervoor zijn onderhandelingen bezig met het Solvay-instituut en het Instituut voor overheidsmanagement in Leuven.
Dertig à veertig personen per jaar zullen deze cursus kunnen volgen.
Het voordeel van 3 en 4 is dat de internen de ervaring kunnen opbouwen om later te concurreren met 1 en 2 extern.
De beleidsraad wordt voorgezeten door de minister. Het gaat eigenlijk om de raad van bestuur.
Onder de beleidsraad staat het directiecomité. Dat is verantwoordelijk voor de dagelijkse werking van het ministerie.
De minister kan daar aanwezig zijn maar maakt geen deel uit van het comité. Het is evenwel niet de gewoonte dat een bedrijfsleider een bezoek brengt aan zijn directiecomité.
Doet hij dat toch, dan is er een probleem :
ofwel gaat de minister er naar toe omdat hij het systeem niet begrepen heeft;
ofwel werkt het comité niet en loopt er ergens iets fout, wat te wijten is aan een topambtenaar met een mandaatcontract, wiens mandaat dan moet worden ingetrokken.
De cel beleidsvoorbereiding is samengesteld uit mensen die geselecteerd zijn op grond van hun bekwaamheid om het regeerakkoord uit te voeren. Het is logisch dat de minister geregeld nagaat hoe het er daar aan toe gaat en dat hij er het woord neemt.
Het huidige organisatieschema is verouderd omdat het een hiërarchisch model is. Sommige departementen hebben een horizontale functie. Indien die departementen, als departement met een hoge deskundigheid, een virtuele organisatie invoeren, zullen zij over de hoofdlijnen beslissen en het zullen hun tegenhangers in de staff van de verticale departementen zijn die zich bezig houden met de uitvoering.
Er zal een horizontale band zijn tussen de specialist en zijn tegenhanger van het verticale departement, maar die band zal geen hiërarchische band zijn.
De overheidsbesturen zullen er helemaal anders uitzien. Nu zijn ze toegespitst op regelen en controleren; in de toekomst zullen ze zich meer gaan bezighouden met human resources, beheer en organisatie.
Voor het ministerie van Begroting zal vooral de controlecyclus besproken worden. Er zal veeleer een ex-postcontrole zijn in plaats van een ex-antecontrole.
Het Rekenhof is een emanatie van het Parlement, en zou beter een externe auditfunctie vervullen. Op dat ogenblik kan er een dialoog ontstaan die aanleiding geeft tot oplossingen die het geheel verbeteren.
De HRM-cellen zijn nodig om de nieuwe top een kans te geven om zijn beleid door te voeren. In alle horizontale departementen zal men moeten HRM-cellen in staff zetten met specifieke competentie.
Idem dito voor ICT.
Dit impliceert een systeem van functioneringsgesprekken waarbij ook persoonsgerichte ontwikkelingsdoelstellingen naar voren moeten kunnen komen, incluis het aanbod van bijkomende specifieke vorming voor topkaders, als antwoord op gebreken vastgesteld bij de evaluatie.
Een eerste mandaat geven aan degenen die er al zijn, geeft geen garantie voor een goede « eigendomsoverdracht ». Het volstaat dat de initiator van het veranderingsproces verdwijnt, opdat er onmiddellijk regressieverschijnselen zijn.
Om zeker te zijn te lukken moet men in een cruciale managementfunctie mensen hebben die zonder uitzondering het veranderingsproces dragen in de loop der jaren. Het gaat om een permanente verandering waarvan enkel de intensiteit varieert.
Meerwaarde van de bevraging van de regering over de Copernicusoperatie is er eigenlijk niet.
Een veranderingsproces is steeds geïnitieerd door een elite die haar plannen verwoordt en dan zoekt naar medestanders. Dit is wat nu gebeurt : men zoekt naar middelen voor de medestanders om hen op cruciale plaatsen het proces te laten implementeren.
Bij het implementeren zijn wel veel mensen betrokken. In dat stadium is het een processor-engineering, waarbij men bottom-up gaat werken.
Een managementplan is niet boeiend voor de burger : daarvoor is het té technocratisch.
Wat de burger wél interesseert is het resultaat. Vandaar dat hij verplichte klant c.q. gebruiker is. Hij moet ook in communicatie kunnen treden met de overheid.
Een technisch plan interesseert hem niet.
Er is wel een link tussen kwaliteit en strategie. De doelstellingen worden nu voor het eerst bepaald. In een bureaucratie ontbreekt het luik communicatie. De doestelling wordt geacht door iedereen gedragen te zijn. De prioriteiten worden nu ook ingebouwd, zodat men kwaliteit kan bereiken, en kritisch evalueren.
De politiek kan door de doorzichtigheid hierover weer discussiëren, zonder te botsen op bureaucratische uitleg en mystificatie.
Evaluatie staat nog niet in Copernicus, tenzij in grote lijnen.
Er zijn 21 parallelle processen bezig.
De rekrutering zou idealiter geen rekening moeten houden met het diploma. Maar omwille van de druk van de vakbonden werd dit criterium weerhouden. Het diploma is bij de werving doorslaggevend en er kan maar in een bepaald aantal gevallen van worden afgeweken.
Eens aangeworven, moet het competentiebeheer de bovenhand krijgen, met methodieken tot en met de tijdelijke erkenning van expertise (een weddenverloop waardoor men kan weggroeien uit de schalen eigen aan het diplomaniveau).
Hij voorziet in geen grote wetswijzigingen voor het invoeren van het systeem, behalve bijvoorbeeld wat men gaat vragen als talenkennis voor managementfuncties. Het systeem van taaladjuncten is niet erg gelukkig. Zoiets wijzigen veronderstelt een wet.
Voor het overige zullen besluiten volstaan.
Een lid vraagt hoe het rendement zal worden gemeten.
De minister antwoordt dat alles bepaald wordt door de kwaliteit. Men moet doelstellingen formuleren en wat bereikt wordt aan die doelstellingen toetsen.
Men is slechts rendabel wanneer men het resultaat bereikt met de toegekende middelen. In tegenstelling tot wat in bedrijven gebeurt die slechts oog hebben voor de balans, hoeft men zich bij de Staat geen zorgen te maken over winst maar moet men de rendabiliteit bepalen op grond van lopende processen en van vooraf vastgelegde doelstellingen.
Aan de vastgelegde doelstellingen zal een prioriteitsgraad worden toegekend en de rendabiliteit hangt af van het bereiken van die doelstellingen in de goede volgorde. Er zal geregeld een toetsing ex post plaatshebben aan de hand waarvan bovendien zal worden nagegaan of er geen exogene factoren hebben meegespeeld die de toetsing ex post hebben beïnvloed. Is dat het geval, dan moet met die factoren rekening worden gehouden bij een nieuw onderzoek van de prioriteiten ex ante.
Een ander aspect van de rendabiliteit is de inschatting van de werkdruk die met een bepaald project gepaard gaat. Op dit terrein is er niet veel verschil tussen de Staat en de privé-sector.
De openbare sector moet dit principe aanvaarden.
Een ander lid ziet de introductie van veel managementjargon. Het staat evenwel vast dat in de openbare sector al deze begrippen niet opgaan. Er is vooreerst de discussie over het begrip klant, en vervolgens over hoe kwaliteitsnormen kunnen worden opgesteld, gemeten, en geëvalueerd buiten de begrippen winst en verlies. Er is in de publieke sector een notie algemeen belang die niet kadert in het managementconcept van een privé-onderneming.
Men kan bijvoorbeeld niet een ander belastingkantoor kiezen, als het bevoegde kantoor het niet goed doet.
Kwaliteitsdoelstellingen moeten dus gehanteerd worden in een ruimere context van algemeen belang en dat van de andere overheidsdiensten. Men moet niet door te efficiënt te werken andere overheidsdiensten in moeilijkheden brengen.
Nog een vraag betreft de uitwerking van een architectuur voor informatica. Geldt dit enkel voor het federale openbaar ambt, of ook voor parastatalen, of voor nog andere diensten ? Desgevallend moet een intranet worden gecreëerd.
Gaat de reorganisatie van het personeel van de ministeries ook invloed hebben op de parastatalen ?
De vorige spreekster deelt diezelfde bezorgdheid in verband met de Dienst Vreemdelingenzaken.
Nog een lid vraagt of hij te weten kan komen welk gevolg gegeven wordt aan de vragenlijst. Men weet immers dat ze slecht is opgesteld. De mensen zullen misschien niet gemotiveerd genoeg zijn om de vragenlijst helemaal af te werken of misschien zijn ze slecht geïnformeerd en begrijpen ze de draagwijdte ervan niet.
De antwoorden zullen dus dienovereenkomstig zijn. Een doelgerichte enquête had betrouwbaarder resultaten opgeleverd.
Hoe zullen de antwoorden geïnterpreteerd worden ? Zal men rekening houden met het feit dat de vragenlijst volstrekt suggestief is, dat wil zeggen dat zij noodgedwongen leidt tot het verhoopte of te simplistische antwoord. Degene die erop wil antwoorden, moet eigenlijk al weten hoe het staatsapparaat in elkaar steekt.
Wat betreft de selectie in twee fasen waarvoor de minister pleit, kan hij het alleen maar toejuichen dat het huidige, zeer verouderde selectiesysteem wordt gewijzigd. De vereiste kennis strookt geenszins met de vaardigheden die in de praktijk noodzakelijk zijn. Hij herinnert zich dat zeer bekwame mensen voor de ontwikkelingssamenwerking werden afgewezen, terwijl degenen die voor de selectie slaagden, in de praktijk slechts heel weinig managementvaardigheden konden aantonen.
Zal men een beroep doen op externe bureaus ? Te oordelen naar de kandidaten die door een privé-bureau werden geselecteerd, is ook hier enige vrees gewettigd.
Men moet dus goed nadenken alvorens de knoop door te hakken.
De minister verwerpt vooreerst de terughoudendheid die men zou kunnen aanvoeren ten overstaan van de toepassing van de managementmethodes die overkomen vanuit de Angelsaksische privé-ondernemingen. Voor hem is dit mutatis mutandis wél toepasbaar. Meestal is dit verzet een voorwendsel om de discussie te ontwijken.
Er zijn tussen de privé- en publieke sector zekere gelijkenissen. Er is eerst en vooral de situatie van de megaonderneming. Deze dreigt steeds te bureaucratiseren, zowel in privé- als in publieke context. Men denke bijvoorbeeld aan Philips. In de Verenigde Staten was er in de jaren 70 de theorie die een strakke gecentraliseerde structuur voorschreef. Dit werkte niet. Vandaar de opgang in de jaren 80 van autonome entiteiten en het sturen via doelstellingen (= targets).
Zo komt er een responsabilisering naar steeds kleinere entiteiten toe, waarbij het centrale moment het afsluiten is van contracten over deze doelwitten (= beheerscontracten).
Zo creëert men een echte verantwoordelijkheidssfeer.
Het beste management is datgene dat zijn inspiratie put uit bestaande modellen, om tot inspiratie te komen in de gegeven omstandigheden. Sommige elementen in de HRM-sector zijn gemeen aan privé en publiek, zoals het competentiebeheer.
Waar de dingen grondig verschillen is het uitwerken van de evaluatie. In plaats van de balans van winst en verlies is er een complex gegeven.
Het gegeven « klant » is niet hetzelfde bij de privé als bij de Staat. De belastingbetaler is een verplichte klant. Daarom moet men ex ante een evaluatie maken bij elk proces. Zo kan men bepalen dat een gevangene zekere vrijheden mag hebben en deze moeten maximaal worden gewaarborgd (bijvoorbeeld goede verzorging). Het gemeenschapsbelang gaat voor op bepaalde privé-wensen of nog de kosten/batenanalyse laat iets niet toe (bijvoorbeeld bezoek om de twee dagen van familie).
Er is ook het probleem van de handhaafbaarheid van de norm (bijvoorbeeld allerlei afwijkingen in de belastingwet maken de controle zeer moeilijk).
Men kan aan de « klant » in functie daarvan rechten toekennen, bijvoorbeeld hem een termijn gunnen voor het bekomen van een beslissing.
In de Verenigde Staten is de wisselwerking overheid/privé veel groter geweest, en heeft men van elkaar geleerd. Dit weerspiegelt zich ook op het niveau van de universitaire vorming, waar meer interpenetratie was van de beide sectoren.
In dat opzicht is de bevraging een nuttig instrument om bijvoorbeeld nieuwe exogene factoren te onderscheiden. Een algemeen tevredenheidsonderzoek is belangrijk, en onder meer wat specifiek de rechten betreft die de Staat zelf aangekondigd heeft ten overstaan van de burgers.
De regering heeft nooit de bedoeling gehad een wetenschappelijke vragenlijst op te stellen. De vragenlijst heeft een politieke betekenis. Een mogelijk gevolg ervan is dat de bevolking de indruk krijgt dat zij met de beleidsmakers anders dialogeren dan in het verleden.
Het ICT-management bevat meer dan de federale overheid. Het omvat ook de parastatalen en fenomenen als de kruispuntbank dat model staat, ook naar het buitenland toe.
In Financiën is er een mainframeomgeving die beantwoordt aan wat ongeveer tien jaren geleden dominant was. Er zijn een acht à negen mainframes die niet allen interconnecteerbaar zijn omdat ze van verschillende firma's komen.
Hier is werk aan de winkel.
Het belangrijkste in de realisatie van E-Government is het maken van een portaal en een PKI. Dit portaal is echter slechts werkbaar als de ganse back-office geïnformatiseerd is.
Daarachter moet ook een protocol staan met gemeenschappen en gewesten.
De Dienst Vreemdelingenzaken zal zoals andere diensten worden opgenomen in het organogram en vervolgens in de re-engineering van de processen.
De minister heeft bijvoorbeeld als kandidaat drie ICT-managers gezien van wie hij er twee gelijkwaardige heeft overgehouden. Hij heeft de heer Verhulst gekozen omdat die karakterieel beter past in een omgeving waarin moet gewerkt worden.
Men moet zoeken naar de beste externe bureaus om een goed resultaat te verkrijgen dat evenwel niet volmaakt is.
3.1.1. Onderhandelingen in het Gemeenschappelijk Comité voor alle overheidsdiensten (van het Rijk, de gemeenschappen en de gewesten) (Comité B)
De minister van Ambtenarenzaken en Modernisering van de openbare besturen heeft niet gewacht op « overleg met de bevolking » om zijn moderniseringsplannen uit te voeren.
De wijziging van het koninklijk besluit tot bepaling van de algemene principes van het administratief en het bezoldigingsstatuut van de rijksambtenaren stond niet in het regeerprogramma. Dat was nochtans het eerste werk van minister Van den Bossche.
De CCOD heeft die wijziging van dat koninklijk besluit aanvaard.
Zij gaat ervan uit dat de beslissing om aan de regeringen van de deelgebieden meer autonomie te geven wat betreft de bepaling van het administratief en het bezoldigingsstatuut tot de politieke verantwoordelijkheid van de federale regering behoort.
Zij heeft bij de onderhandelingen aanzienlijke verbeteringen in het oorspronkelijk ontwerp kunnen aanbrengen, hoewel zij toegeeft dat het gevaar schuilt in de manier waarop de federale regering, de gemeenschaps- en de gewestregeringen die principes zullen omzetten in het statuut van hun personeel.
De CCOD heeft ingestemd met het ontwerp van koninklijk besluit tot oprichting van de cellen voor humanressourcesmanagement in de federale ministeries, dat voorziet in de aanwerving van 14 (externe en interne) deskundigen in humanressourcesmanagement.
Zij heeft niet ingestemd met het ontwerp van koninklijk besluit tot « regularisering » van de aanwerving van een ICT-manager met een arbeidsovereenkomst (hulptaken en specifieke taken). Zij onderstreept in dit verband dat het ongehoord is een externe deskundige aan te werven die drie maal zoveel verdient als de leidende ambtenaren bij de federale overheidsdiensten.
De CCOD heeft ook geweigerd de ontwerpen van koninklijk besluit betreffende de nieuwe selectiemethodes in de federale overheidsdiensten te steunen omdat zij van mening was dat die methodes niet dezelfde objectiviteitsgaranties bieden als de huidige procedures.
3.1.2. Modernisering van de federale overheidsdiensten
De CCOD heeft resoluut gekozen voor de modernisering van de overheidsdiensten. Haar statutair congres van oktober 2000 is trouwens gewijd aan dat thema.
Zij wil actief meewerken aan de uitbouw van een moderne administratie met een kwalitatief hoogstaande dienstverlening aan de burger (een woord dat zij verkiest boven het woord klant).
Zij herinnert eraan dat de door de federale regering voorgestelde hervorming in het Copernicus-plan een cultuurschok zal teweegbrengen in de federale openbare diensten en dat het derhalve wenselijk is groot belang te hechten aan de bezorgdheid van de ambtenaren zoals die door de vakbonden wordt vertolkt.
Men kan de spons niet vegen over bestaande toestanden en de positieve ontwikkelingen van de jongste jaren in het overheidsmanagement negeren.
De minister ontmoet nu al informeel de vakbonden.
Er is voorzien in een maandelijks contact het gaat vanzelfsprekend niet om onderhandelingen om een stand van zaken op te maken over de ontwikkelingen in het dossier van de modernisering van de federale overheidsdiensten.
Nadat het Copernicus-rapport voor het eerst werd voorgesteld aan de vakbonden heeft de CCOD haar eerste opmerkingen samengevat in de technische nota van 25 februari 2000, die aan de minister is overhandigd.
Zij stelt vast dat de Ministerraad, die ten slotte het Copernicus-plan heeft goedgekeurd, niet veel belang gehecht heeft aan die opmerkingen die betrekking hadden op :
het management van de federale overheidsdiensten via « apolitieke » structuren bevolkt met « mandaathouders », aangewezen door de politieke instanties voor de duur van een zittingsperiode;
een vorm van privatisering van de federale overheidsdiensten door de invoering van managementmethodes uit de privé-sector en vooral de aanwerving van contractuele externe deskundigen;
de progressieve verschuiving van een overheidsdienst met statutaire ambtenaren naar een overheidsdienst met contractueel personeel;
begrotingsmiddelen die ongetwijfeld bestemd zijn voor enkele « supermanagers »;
ontbreken van elk perspectief voor de grote meerderheid van de ambtenaren die niet rechtstreeks betrokken zijn bij een moderniseringsplan dat vooral de « bureaucratie » in de overheidsdiensten en het « comfort » van de topambtenaren wil wegwerken.
Een interne CCOD-enquête 70 vragen waarop meer dan 500 leden hebben geantwoord heeft het mogelijk gemaakt beter te omschrijven wat de ambtenaren over het ontwerp tot modernisering van de federale openbare besturen denken :
Er is nood aan een hervorming maar het scepticisme is groot.
Beheersautonomie is een oplossing maar de ambtenaren geloven er niet in omdat de politiek altijd een vinger in de pap zal willen houden.
Het personeelsbeleid doet problemen rijzen.
Een betere dienstverlening aan de bevolking vereist een grotere decentralisering van diensten en een betere uitwisseling van gegevens en informatie tussen diensten.
Werken bij de federale overheidsdiensten heeft aan aantrekkingskracht ingeboet en de bezoldigings- (en loopbaan)regeling dient grondig herwerkt te worden.
3.1.3. De volksraadpleging
Voor de CCOD is de volksraadpleging waartoe de regering besloten heeft, gewoon volksmisleiding die de hervorming op geen enkel terrein vooruit zal helpen, maar nu over enkele maanden opnieuw verkiezingen gehouden worden, is het een goed geplande mediastunt.
Eminente juristen hebben hun twijfels over de wettigheid van dit initiatief. De regering heeft overigens niet gekozen voor een koninklijk besluit tot organisatie van die raadpleging omdat zij wellicht vreesde dat daartegen beroep kon worden ingesteld bij de Raad van State.
Het probleem is niet of men voor of tegen het principe van de volksraadpleging is. De volksraadpleging is immers een vorm van directe democratie.
Een vertegenwoordiger van de eerste minister en de kabinetschef van de minister van Ambtenarenzaken hebben de vakbonden ontmoet en hebben hun op woensdag 17 mei 2000 het ontwerp van vragenlijst meegedeeld dat door de Ministerraad op vrijdag 19 mei 2000 zou worden goedgekeurd.
De procedure voor het verzenden en het terugsturen van de vragenlijst is bekend maar de manier waarop de resultaten zullen worden verwerkt, ligt klaarblijkelijk nog niet vast.
Het ontwerp van brochure met de krachtlijnen van de hervorming en de vragenlijst zijn aan de vakbonden overhandigd.
Men moet vaststellen dat de man in de straat het begrip « federaal openbaar bestuur » slecht kent en dat de verwarring reëel is.
Dreigt dat niet tot gevolg te hebben dat de federale overheidsdiensten moeten opdraaien voor alle fouten van alle overheidsdiensten ?
De bevraging zal plaatshebben in de maand juni, een periode waarin de belastingplichtige burger verzocht wordt zijn belastingaangifte in te vullen, wat het soort antwoorden dreigt te beïnvloeden.
Niet-ingewijden zullen zich wellicht laten misleiden maar hoe groot is de geloofwaardigheid van een vragenlijst die zich beperkt tot 11 vragen die onthutsend banaal zijn en die de antwoorden nagenoeg suggereren ?
Een raadpleging van een dergelijke omvang (8 300 000 burgers, alle nationaliteiten meegerekend) over dergelijke essentiële onderwerpen had een veel wetenschappelijker aanpak gevergd.
Bovendien zijn er andere middelen om de mening van de burgers te kennen en de CCOD had er de voorkeur aan gegeven dat de vele overheidsdiensten waarop de burgers een beroep doen, aan die burgers gevraagd zouden hebben of zij tevreden waren.
De CCOD kan overigens niet goedkeuren dat de burger via de vragenlijst ondervraagd wordt over aangelegenheden die verband houden met het statuut van de ambtenaren. Die aangelegenheden worden immers rechtstreeks geregeld na onderhandelingen of overleg met de vakbonden.
Zij wijst er tenslotte op dat, op het gebied van de administratieve vereenvoudiging een terrein waarop politieke actie vereist is , de regering niets voorstelt terwijl een Dienst voor administratieve vereenvoudiging is opgericht en de burger zich terecht afvraagt welke initiatieven genomen worden om het contact met de overheidsdiensten te vereenvoudigen.
De 80 miljoen die voor dit initiatief zijn uitgetrokken, hadden voor andere doeleinden gebruikt kunnen worden.
3.2.1. Algemene opmerkingen
Het VSOA kan zich ten volle scharen achter de doelstellingen die de regering heeft vooropgesteld inzake een moderne, performante federale overheidssector.
Die doelstellingen komen immers nagenoeg volledig overeen met het standpunt dat het VSOA sedert 1987 verkondigt.
Vraag is echter of de vooropgestelde middelen wel adequaat zijn om de doelstellingen te bereiken. Weliswaar worden die middelen als realistisch voorgesteld, uitgaande van het feit dat ze reeds in het buitenland worden toegepast en overeenstemmen met een aantal buitenlandse tendensen in Human Resources Management, met andere woorden tendensen die zich voordoen in het management van de overheidssector in een aantal andere landen.
Vermits tendensen per definitie « slechts » beschrijvend zijn, kan daaraan op zich geen afbreuk worden gedaan of daarop kritiek worden geleverd. Nochtans zijn deze tendensen niet minder, maar ook niet meer dan tendensen.
Men kan zich afvragen of het aangewezen is om zonder verdere verantwoording van de basisidee uit te gaan dat er slechts één effectieve methode bestaat om bepaalde disfuncties in de federale administraties weg te werken, namelijk :
een management-project dat beantwoordt aan die tendensen;
met een puur financiële finaliteit;
dat bovendien volledig gebaseerd is op privaatrechtelijke organisatiestructuren.
Deze als enige zaligmakend voorgestelde oplossingsstrategie doet vragen rijzen :
1º waarom is het noodzakelijk deze buitenlandse tendensen te transponeren naar de federale administratie van België;
2º waarom zouden het invoeren van organisatorische structuren vanuit de competitieve privé-sector en van middelen die in die sector worden gehanteerd ter verhoging van de kwaliteit noodzakelijkerwijze tegemoet komen aan de noties efficiëntie en effectiviteit in de overheidssector;
3º in welke mate kan de implementatie worden ingepast :
in de Belgische administratieve cultuur in het algemeen;
in de segmenten van de overheidssector waar de « output » en de « kwaliteit » van de geleverde diensten moeilijk of niet kunnen worden gemeten.
De oplossingstrategie gaat eveneens en terecht uit van een aantal « missies » en « waarden » die integraal deel moeten uitmaken van het federaal openbaar ambt.
Het VSOA kan zich nochtans niet verzoenen met het stigmatiserend effect dat uitgaat van de oplossingsstrategie naar een groot aantal personeelsleden die op dit ogenblik hard, efficiënt en effectief in de federale overheidssector werkzaam zijn.
Hoewel geenszins mag ontkend worden dat er zich tekortkomingen voordoen, mag evenmin worden genegeerd dat heel wat ambtenaren in hun functioneren uiting geven aan die missies en waarden. Bovendien is het zo, dat de politieke overheden minstens gedeeltelijk verantwoordelijk zijn voor het uitgesproken negatieve imago dat gedeeltelijk terecht rond het openbaar bestuur hangt.
Het VSOA wenst hieraan toe te voegen dat « de verhoging van het kwaliteitsbewustzijn en het instellen van kwaliteitstoetsing » één van de voorwaarden is om de doelstelling te bereiken en bijgevolg essentieel is voor het slagen van de hervorming.
De perceptie die de ambtenaren hebben, zowel op hun eigen prestaties, als op die van de administratie of het onderdeel ervan, waarin zij fungeren, is uiteraard significant voor het implementeren van een strategisch veranderingsproces.
Tot op heden heeft het VSOA geen zicht op de wijze waarop deze perceptie op een wetenschappelijk verantwoorde wijze zal worden begeleid. De implementatie van een model van « kwaliteitszorg » moet het vertrekpunt vormen. Het is daarom van mening dat de introductie van één model het meest urgent is. Deze modellen besteden aandacht aan de wijze waarop het personeelsbeleid moet worden gevoerd in een hoogperformante organisatie. Ze zijn immers functie van de kwaliteit in het algemeen en van de performantie in het bijzonder.
Het VSOA heeft nog geen duidelijk beeld inzake de personen die verantwoordelijk zullen zijn voor « de optimale benadering van het beleidsvoorbereidend en -evaluerend werk », de « meer transparante organisatie van de beleidsuitvoering en van het toezicht op die uitvoering » en op de wijze waarop de voorwaarden voor het bereiken van de doelstelling « het omvormen van de federale overheid tot een moderne, klantgerichte organisatie » specifiek zullen worden verwezenlijkt.
Het leeuwenaandeel van de tot op heden voorgestelde oplossingen op het vlak van het vernieuwd personeelsbeleid handelt alleen over het topniveau van de federale overheidssector.
Er is tot op heden bitter weinig informatie over de te wijzigen rechtspositie van het overgrote deel van de andere personeelsleden. Wij krijgen wel de indruk dat de traditionele bescherming van de ambtenaren voor een groot deel wordt teruggeschroefd door de implementatie van privaatrechtelijk personeelsbeleid, zonder dat daartegenover de beschermende maatregelen worden gesteld die in de privé-sector worden geregeld in het collectieve arbeidsrecht (bijvoorbeeld via de wet van 5 december 1968 betreffende de collectieve arbeidsovereenkomsten en de paritaire comités).
Het VSOA kan niet akkoord gaan met een verdergaande « individualisering » van de rechtspositieregeling van het overheidspersoneel zonder een correlatieve verhoogde « collectivisering » van de bescherming analoog aan de privé-sector, zoniet wordt de onzekerheid groter in de overheidssector dan in de privé-sector.
Het VSOA betreurt dat de overheid tot op heden niet van de gelegenheid gebruikt heeft gemaakt om de door haar noodzakelijk geachte wijziging van de rechtspositie door te voeren via een nieuw koninklijk besluit in plaats van via aanpassingen van het statuut van 2 oktober 1937. Alleen al de vermelding van alle wijzigingen van dit statuut vergt reeds meer dan één pagina.
Bovendien past het niet om « moderne » concepten uit de sfeer van human resources management in te voeren in het « oude » statuut. Het valt bovendien te betreuren dat wij geen volledig inzicht krijgen in de totaliteit van de wijzigingen van het statuut die de federale regering wenst door te voeren. Als het ware bij mondjesmaat worden ons wijzigingen voorgesteld die deel casuïstisch zijn, deels kaderen en geheel of gedeeltelijk verdedigbaar zijn binnen het totaalconcept.
3.2.2. Specifieke opmerkingen
a. Competenties en potentieel als basis voor selectie en loopbaanontwikkeling
Het VSOA beseft ten volle dat diploma's niet de enige graadmeter van competentie vormen. Ze vormen wel een betekenisvolle aanduiding van de « scholingsgraad » van kandidaten, zowel algemeen (onderwijsniveaus) als specifiek (afstudeerrichtingen).
Dit neemt nochtans niet weg dat de exclusieve « focus » op het « matchen » van competentieprofielen met functieprofielen in feite en in rechte afbreuk doet aan het kenmerk van de notie « ambtenaar ».
Essentieel in het onderscheid tussen de « ambtenaar » en het « contractuele personeelslid » is de vaststelling van de aard van de taken en opdrachten. Tussen de werkgever en het contractuele personeelslid worden de taken en opdrachten in min of meer wederzijds overleg vastgelegd in de arbeidsovereenkomst. Ze kunnen daarna niet eenzijdig worden gewijzigd. Contractuele personeelsleden worden voor een specifieke functie in dienst genomen.
Tot op heden is dit met uitzondering van een aantal echt gespecialiseerde functies bij ambtenaren niet het geval geweest. Overeenkomstig de beginselen van de « veranderlijkheid » en de « continuïteit » van de openbare dienst kunnen de inhoud van de taken en opdrachten van de ambtenaren overigens eenzijdig door de overheid worden gewijzigd.
Gelet op deze beginselen werd bij de werving van de ambtenaren in de overgrote meerderheid van de gevallen aandacht besteed aan de « ruime inzetbaarheid » van de kandidaten. Deze aandacht behoudt zijn waarde, ook in een uiterst technische, complexe en snel evoluerende maatschappij. Die maatschappij vergt immers niet alleen managers en experts, maar vooral ook ambtenaren die min of meer het overzicht over het geheel of een deel van de diverse aangelegenheden van de overheidssector hebben, verwerven en/of behouden.
Het VSOA vraagt zich bijgevolg af of het « matchen » van competentieprofielen met functieprofielen wel volledig verantwoord is voor de nieuwe « medewerkers » van het top-management en of dit op termijn niet zal leiden tot de verheerlijking van de vakidiotie.
Personen die geen houder zijn van een diploma of studiegetuigschrift dat overeenkomt met het niveau van de te verlenen graad zouden toch rijksambtenaar kunnen worden op dat niveau. Hiertoe kunnen zij worden toegelaten tot vergelijkende selecties voorafgaand aan de stage. De afwijking is slechts mogelijk in geval van schaarste op de arbeidsmarkt of bij een andere bijzondere omstandigheid die een dergelijke afwijking noodzakelijk maakt.
Bovendien mogen de houders van een diploma of studiegetuigschrift dat toegang tot een bepaald niveau verleent, zich niet inschrijven voor een vergelijkende selectie voor een lager niveau. Van deze regel kan in niet nader bepaalde gevallen worden afgeweken. Het VSOA is van oordeel dat deze afwijking moet worden beperkt tot de gevallen van schaarste op de arbeidsmarkt of een andere bijzondere omstandigheid die een dergelijke afwijking noodzakelijk maakt.
b. Objectivering van de selectie en de benoemingen
Het doorvoeren van selectie van kandidaten op basis van competenties, kennis en vaardigheden, waarbij het diploma alleen niet langer alleen « zaligmakend » mag zijn, hoeft uiteraard niet per definitie te worden afgewezen. Het gaat echter niet op dit voor te stellen als een « objectivering » van de selectie. Het inschatten van competenties, kennis en vaardigheden op basis van andere elementen dan diploma's vormt immers in se een subjectief, zij het niet noodzakelijk negatief, gegeven.
De federale regering wenst een nieuwe selectiemethode te hanteren voor functies die een hoge kennis, bijzondere vaardigheden of ruime ervaring vereisen. Daartoe zouden vergelijkende selecties worden ingevoerd met een indeling van de kandidaten in groepen A, B, C of D naargelang het verworven competentieniveau.
Het is noodzakelijk bedenkingen te uiten bij deze regeling omdat :
(a) de termen « hoge kennis », « bijzondere vaardigheden » of « ruime ervaring » wegens hun vaagheid voor interpretatie vatbaar zijn en er bijgevolg onzekerheid kan ontstaan op het vlak van de geldigheid van de selecties en de daaropvolgende rekrutering van rijkspersoneel;
(b) het niet duidelijk is welke relatie bestaat tussen de termen « hoge kennis », « bijzondere vaardigheden » of « ruime ervaring » en de termen « taken die een bijzondere kennis of ruime ervaring op hoog niveau » zoals voorzien in artikel 2, § 1, 4º, van het ontwerp van APKB (koninklijk besluit tot bepaling van de algemene principes van het administratief en geldelijk statuut van de rijksambtenaren die van toepassing zijn op het personeel van de diensten van de gemeenschaps- en gewestregeringen en van de colleges van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie en van de Franse Gemeenschapscommissie alsook op de publiekrechtelijke rechtspersonen die ervan afhangen) waarover onlangs verschillende protocols werden ondertekend in het comité voor de federale, de gemeenschaps- en de gewestelijke overheidsdiensten;
(c) deze nieuwe selectiemethode een verplichting vormt en er geen enkele mogelijkheid meer bestaat om voor de functies die een hoge kennis, bijzondere vaardigheden of ruime ervaring vereisen een vergelijkende selectie door te voeren die leidt tot de onderlinge rangschikking van de geslaagden;
(d) de onderlinge rangschikking van kandidaten de grootste garantie biedt op objectiviteit.
c. Kansen inzake zelfontwikkeling en verhoging van competenties
De voorstellen van de federale regering houden onder meer in dat naast de klassieke managementloopbaan ook meer en meer zal worden geopteerd voor expertfuncties, die evenwaardig zijn zowel qua status als qua verloning aan de managementfuncties. Het VSOA twijfelt ten zeerste aan de haalbaarheid van deze doelstelling.
d. Modernisering van het verloningssysteem
De federale regering is van mening dat de evolutie in de verloningscomponenten in rechtstreekse relatie dient te staan met de ontwikkelingen op de arbeidsmarkt en idealiter hierop vlot zou moeten inspelen « zonder haar stabiliteit en consistentie (gevoel van objectiviteit en eerlijkheid) te verliezen ».
Het VSOA merkop dat de artikelen 10 en 11 van de Grondwet niet louter « het gevoel van objectiviteit en eerlijkheid » garanderen, maar de objectiviteit en de eerlijkheid zelf.
e. Uitbreiding van de contractuele tewerkstelling in de federale overheidssector
Het VSOA is van mening dat in een aantal overheidsdiensten en/of functies de contractuele tewerkstelling aangewezen of noodzakelijk kan zijn; de contractuele tewerkstelling moet echter strikt binnen de grenzen van de bestaande regelgeving worden gehouden. De federale regering heeft de vakorganisaties reeds voorstellen ter onderhandeling voorgelegd die de mogelijkheid bieden om bepaalde bevorderingsambten op contractuele basis te laten vervullen.
Het wil bovendien uitdrukkelijk stellen dat de mededinging van een publiekrechtelijke rechtspersoon met andere publieke marktdeelnemers geen verantwoording vormt voor de contractuele tewerkstelling.
Ten slotte is het van oordeel dat voorafgaand aan het in dienst nemen van contractuele personeelsleden er een oproep tot statutaire personeelsleden moet gebeuren, zowel van de federale overheidssector als van de gefedereerde entiteiten (gemeenschappen, gewesten en gemeenschapscommissies) met het oog op het in dienst nemen van statutaire « experts », zowel op wervings- als op bevorderingsniveau, en dit, rekening houdend met de voorwaarden vastgesteld in een samenwerkingsakkoord tussen de federale overheid en de gefedereerde entiteiten.
3.3.1. De heer Biamont herinnert er in verband met de filosofie van de hervorming aan dat de overheidssector zich voortdurend moet aanpassen aan de vraag.
Het had hem logisch en rationeel geleken dat de regering eerst « de markt » zou hebben bevraagd alvorens de federale overheidssector te hervormen. De regering handelt in omgekeerde zin : zij hervormt eerst en vraagt vervolgens aan de bevolking wat ze daarover denkt alsof het mogelijk is op zijn stappen terug te keren.
3.3.2. In verband met het beoogde doel, namelijk het organiseren van een overheidssector met een betere dienstverlening tegen een lagere kostprijs, had de ACOD er de voorkeur aan gegeven dat de federale overheidssector zo zou worden geherstructureerd dat aan de burgers sociale cohesie gegarandeerd werd. Vastgesteld wordt dat er in onze samenleving slachtoffers van alle vormen van uitsluiting zijn : mensen die geen woning hebben, die geen werk hebben, die uit de samenleving of uit het onderwijs gesloten worden. Onze overheidssector zou zo gestructureerd moeten worden dat uitsluiting wordt ingedijkt. De regering geeft er de voorkeur aan de overheidssector te herstructureren om « de klanten » tegen een lagere kostprijs beter te dienen.
3.3.3. De filosofie van de hervorming
De eerste vraag die de regering aan de burgers stelt, betreft de filosofie van de hervorming.
In het Copernicusplan is het uitgangspunt dat de overheidsdiensten slechts zinvol zijn voor zover zij de bedrijven ter hulp komen. Nergens is de reële wil aanwezig om bij de herstructurering rekening te houden met de vraag van de burger.
De krachtlijn van de hervorming, die al bekend is en door minister Van den Bossche werd aangekondigd tijdens een vergadering met het onderhandelingscomité B, is dat het management het recht domineert. Dit betekent dat een werknemer die niet in de smaak valt, zelfs al is dat iemand die bij sociale verkiezingen verkozen is, zoals in privé-sector zal worden ontslagen.
Dat is het systeem dat minister Van den Bossche in de overheidssector wil invoeren alsof een overheidsdienst geleid kan worden als een privé-bedrijf dat alleen maar streeft naar winst.
De ACOD keurt die filosofie af zonder evenwel te betwisten dat het openbaar bestuur kan worden verbeterd door de opdrachten en de middelen ervan beter te definiëren.
3.3.4. In verband met de vragenlijst is de ACOD van mening dat het ondervragen van de bevolking over een aangelegenheid die zij niet kent, net zo min als ze de werking van de openbare besturen kent, aan manipulatie grenst.
De eerste vraag al wijst op die manipulatie : wie wil de federale overheidsbesturen niet moderniseren ? De ACOD wil de inhoud van die vragenlijst bij de bevolking toelichten en de echte betekenis van de vragen duidelijk maken.
Hoe zal men de resultaten van de bevraging gebruiken ? De objectiviteit is geenszins gewaarborgd. Er is ook geen antwoord op de vraag naar de wettelijke grondslag van deze bevraging. De regering heeft de vakbonden geantwoord dat het Parlement terzake niet bevoegd was.
De tweede vraag van de vragenlijst heeft betrekking op de communicatie met de overheid. De ACOD meent dat de regering de moeite had kunnen nemen het grote publiek uit te leggen wat « interactieve teletekst » en « internet thuis » betekenen. Die vraag is dus niet duidelijk. De vorige regering had overwogen de kantoren van De Post uit te rusten met internetterminals. Dat is geen slecht idee.
De derde vraag heeft betrekking op de houding die van ambtenaren verwacht wordt. Dit is misschien een goede vraag maar de ACOD is er niet van overtuigd dat de regering het hier ernstig meent.
De vierde vraag heeft betrekking op de prioritaire verbeteringen (snelheid, eenvoud). Tot op heden heeft spreker nog niets gemerkt van de resultaten die mevrouw André, regeringscommissaris, zou boeken. Tot hier toe zijn er alleen maar kritische nota's over de ingewikkeldheid van die vereenvoudiging.
De vijfde vraag heeft betrekking op de bevordering van de ambtenaren. Men vraagt de burgers dus hoe de ambtenaren moeten worden bevorderd. Minister Van den Bossche heeft laten verstaan dat de ambtenaar op geen enkel terrein deugt en dat de administratie bevolkt is met onbekwame tweederangschefs. Hij vergeet te vermelden dat zijn partij zoals andere partijen trouwens die mensen heeft aangeworven, bevorderd, bevoordeeld, beschermd en gedekt gedurende vijftig jaar.
Nu gaat diezelfde regering een einde maken aan de politisering van de overheidsbesturen door aan jongeren te vragen hoe ambtenaren moeten worden bevorderd terwijl die jongere van zestien nog niet eens zijn diploma heeft behaald !
De regering heeft eigenlijk op die vraag al geantwoord. Door de omvorming van het Vast Wervingssecretariaat en de vervanging ervan door SELOR werden reeds een aantal maatregelen genomen om mensen aan te werven en te bevorderen zonder rekening te houden met het diploma. Men kan zich immers niet voorstellen dat de burger antwoordt dat men niet mag bevorderen op grond van bekwaamheid. Het probleem is dat nergens gezegd wordt hoe die bekwaamheid gemeten moet worden. Hoe zal iemand die poogt zijn diploma te behalen, reageren op een dergelijke vraag ? Nu zegt men hem dat dat diploma geen enkele waarde zal hebben daar men mensen zal bevorderen op grond van hun verdiensten.
De ministeries worden vervangen door verticale overheidsdiensten met aan het hoofd ervan managers.
Men vraagt of de bevolking wil dat de ministeriële kabinetten worden afgeschaft. Die beslissing is al door de regering genomen.
De regering heeft onlangs een IT-manager aangeworven die een salaris van ongeveer 10 miljoen frank per jaar heeft. Een secretaris-generaal verdient op het einde van zijn carrière een vierde van wat de heer Verhulst verdient. En toch zou de minister willen dat die secretaris-generaal gemotiveerd blijft.
Het feit dat ondanks alle mogelijkheden tot sociaal overleg dit salaris unilateraal wordt vastgesteld door de minister van Ambtenarenzaken en de minister van Begroting, is een kaakslag voor de huidige secretarissen-generaal.
Met betrekking tot de oriëntatie van het hervormingsplan, wordt in de enquête eerst gevraagd of de regering de krachtlijnen moet vaststellen terwijl de ambtenaren zelf het dagelijks bestuur invullen.
Kan men zich voorstellen dat het interministerieel comité, met een beperkt kabinet, zich gaat bezighouden met het dagelijks bestuur ? Dit is een zinloze vraag.
De tweede vraag gaat over het principe dat de leidende ambtenaren voor een bepaalde tijd worden aangewezen. De heer Biamont wijst erop dat deze beslissing al door de vorige regering was genomen. De ACOD had haar twijfels voor de ambtenaren van rang 15. Het voordeel van een mandaat is dat de minister zich niet meer kan verbergen achter de « vijandige houding » van zijn diensten.
De derde vraag betreft het principe dat de overheidsdiensten de meest competente medewerkers willen aantrekken voor de leidinggevende functies en daarom moeten openstaan voor externe zowel als interne kandidaten. De heer Biamont wijst erop dat de regering dat al gedaan heeft. Met kondigt de afschaffing aan van artikel 18, dat « primo-benoemingen » mogelijk maakte, maar voert die op een andere manier terug in door personen van buitenaf aan te werven die vier keer meer verdienen dan een secretaris-generaal.
Wat de vierde vraag betreft personen met een leidinggevende functie moeten op hun resultaten beoordeeld worden , daarmee is de ACOD het eens, maar zij herinnert eraan dat dit ook zal gebeuren met ambtenaren : die zullen worden georganiseerd in « business units », die collectieve doeleinden hebben en geëvalueerd zullen worden op basis van die doeleinden. Dat is positief op voorwaarde dat de ambtenaar kan reageren en dat is hoegenaamd niet het geval. De regering houdt geen rekening met de rechtsbeginselen of de beroepsmogelijkheden.
De vijfde vraag betreft de afschaffing van de kabinetten.
De heer Biamont herinnert eraan dat in die vraag niet vermeld wordt dat de afschaffing van de kabinetten meebrengt dat de kabinetsmedewerkers in de cel beleidsvoorbereiding zullen terechtkomen.
De zesde vraag gaat over de kwaliteitswaarborgen voor de federale diensten. Dat is perfect op voorwaarde dat deze diensten de nodige middelen krijgen en dat de kwaliteit meetbaar is.
De ACOD is niet tegen de modernisering van de overheidsdiensten maar meent dat de instemming en de medewerking van de ambtenaren daarvoor nodig zijn. Als de ambtenaren het niet eens zijn met de hervorming, heeft zij geen enkele kans tot slagen.
De heer Van der Flaes, vertegenwoordiger van de ACOD, maar sprekend ten persoonlijken titel, is verontrust door wat momenteel gebeurt. Het Parlement is democratisch verkozen en spreekt namens zijn kiezers. De vertegenwoordigers van de syndicale organisaties zijn ook op een democratische wijze verkozen en vertegenwoordigen hun leden bij overleg en onderhandelingen.
Het feit dat de regering een beroep doet op een volksraadpleging wijst erop dat deze regering weinig vertrouwen heeft in het Parlement en weinig oor heeft voor de syndicale organisaties. Dit stoort hem enorm.
Ofwel gaat het hier om een verkiezingsstunt en dan zij het zo. Als de regering echter geen rekening wenst te houden met het Parlement of de syndicale organisaties, dan zal hij ervoor zorgen dat zijn syndicale organisatie zal gaan dwarsliggen.
Een lid wijst erop dat bij de heel belangrijke hervorming van de openbare diensten de wetgever niet betrokken is. Het is een prerogatief van de Koning, en dus van de regering. De commissie zal deze materie weliswaar volgen en er verslag over uitbrengen maar deze materie zal grotendeels via koninklijke besluiten geregeld worden.
Een ander lid stelt vast dat bij de syndicale organisatie nogal wat bezorgdheid heerst over de vragenlijst van de regering. Zij deelt dit standpunt niet en meent trouwens dat het niet de rol van de vakbonden is om zich uit te spreken over de manier waarop de regering met de bevolking communiceert.
Bij elk van de verschillende vakorganisaties wordt de hervorming anders aangevoeld : voor de ene heeft de hervorming slechts betrekking op een beperkt gedeelte van de ambtenaren, terwijl de andere de hervorming ingrijpend vindt en er veel commentaar op heeft.
Zij deelt de mening van de vakorganisaties dat een hervorming alleen kan slagen wanneer de ambtenaren erbij betrokken worden. Een enquête werd gehouden door één van de vakorganisaties bij haar leden (CCOD). Hebben de andere vakorganisaties dit ook gedaan of zullen zij dit doen ? Op welke manier zouden de ambtenaren bij de hervorming kunnen worden betrokken ?
Nog een lid heeft, ondanks het feit dat er vele vragen over zijn gesteld, nooit goed de doelstelling begrepen van de bevraging van de bevolking.
Wat is het voordeel van de bevraging zoals ze thans voorligt ? Hoogstens is dit een plebisciet voor vragen waarop de antwoorden al gekend zijn. Dit lijkt haar een misbruik van een belangrijk politiek instrument waarbij de bevraging een vermomde campagne is voor de huidige regering. Als men communicatie beoogt, waarom worden de ambtenaren niet in de eerste plaats zelf bevraagd door de regering zodat men kan detecteren waar eventuele moeilijkheden zullen opduiken ?
De voorgestelde hervormingen vergen noodzakelijkerwijs een kwaliteitsmeting, wat kwaliteitsdoelstellingen veronderstelt per dienst, zodat zowel de diensten als de individuele ambtenaren weten wat van hen verwacht wordt.
Een senator stelt vast dat deze vragenlijst volgens meerdere specialisten ongrondwettig is. Daarom heeft de eerste minister verklaard dat het niet om een volksraadpleging gaat maar om een enquête bij de bevolking. Dat is echter strijdig met het regeerakkoord waarin een procedure was vastgesteld (externe audit, algemeen onderzoek van de overheidsdiensten, evaluatie van de behoeften inzake personeelsbestand), die nu volledig wordt omzeild.
Deze volksraadpleging is een reclamestunt van de regering. Hij vindt de raadpleging zelfs gevaarlijk omdat ze tot doel heeft om hervormingen erdoor te krijgen dankzij de druk van de bevolking en zo de bezwaren van de vakbonden die het overheidspersoneel vertegenwoordigen, onder het tapijt te vegen. De bevolking zal « zeggen » hoe de aanwervingen en bevorderingen in de overheidsdiensten moeten gebeuren.
Zo maakt de regering in feite komaf met de onderhandelingen die de wet en de uitvoeringsbesluiten opleggen, terwijl het verslag van de werkgroep nochtans duidelijk zegt dat een zo fundamentele hervorming niet zal lukken als het personeel er niet wordt bij betrokken.
Men beschuldigt de vakbonden van een conservatieve opstelling. Vandaar zijn vraag : zijn de vakbonden het eens met de modernisering van de overheidsdiensten ? Zijn zij het ermee eens dat de leidinggevende personen meer verantwoordelijkheid krijgen ? Daardoor zouden de overheidsdiensten onafhankelijker staan tegenover de politieke machten en een grotere beslissingsvrijheid hebben.
Wat denken de vakbonden van externe aanwervingen van contractuelen voor bepaalde tijd ?
Wat denken de vakbonden van het moderniseringsproject dat zich op drie vlakken tegelijk zal afspelen, te weten een nieuw statuut voor de ambtenaren, een wijziging van de interne organisatie van de departementen (ex nunc controle) en een herstructurering van de ministeries ? Zo zullen bijvoorbeeld de ministeries van Financiën, Volksgezondheid en Sociale Zaken gesplitst worden.
Een lid vindt dat als bepaalde personen in hun tijd voor hervormingen hadden gezorgd, ze nu niet verplicht zouden zijn om de huidige hervormingen in een slecht daglicht te stellen. De overheidsdiensten beloven al jaren een modernisering die er niet komt.
Het lid is het eens met de kritiek van de vakbonden. Het gevaar van een enquête bij de bevolking is dat ze toch kan verworden tot een volksraadpleging. De vragen zijn zo gesteld dat men er moeilijk neen op kan antwoorden. Voor degenen die willen dat het overheidsapparaat een aantal waarden dient, vormt deze enquête een gevaar. Men moet zich concentreren op de hervorming zelf.
De hervorming bevat een aantal interessante elementen die de betrekkingen tussen de regering en haar diensten kan verbeteren. Het mandaatsysteem kan zorgen voor een goed evenwicht in een land dat gewend is aan compromissen. Een mandaatsysteem vanaf rang 13 is echter strijdig met deze doelstelling omdat het raakt aan de organisatie zelf van de diensten.
Het mandaatsysteem is alleen nuttig voor de ambtenaren-generaal.
De duur van het mandaat zal het vertrouwen tussen de minister en zijn diensten vergroten.
Het mandaatsysteem kan zorgen voor een meer dynamisch management van de overheidsdiensten. Tussen de huidige topambtenaren is er evenwel geen overleg zodat ze in verspreide orde optrekken.
Het lid is het eens met de analyse van de vakbonden over de verdwijning van de kabinetten. Wel heeft haar fractie gepleit voor een inkrimping van de kabinetten. De kabinetten moeten politieke impulsen geven maar de verdere afhandeling van de dossiers is de taak van de departementen. In politieke kringen wordt de deskundigheid van de overheidsdiensten op een aantal vlakken in twijfel getrokken.
Deze hervorming zal problemen doen rijzen bij de omzetting van de niveaus 2, 3 en 4. Men moet duidelijke prioriteiten vaststellen inzake de werking van de overheidsdiensten. Is de drang naar efficiëntie wel te verzoenen met de sociale betrachting om mensen tewerk te stellen die op de arbeidsmarkt niet veel kansen hebben ? Het lid acht het aanvaardbaar dat de overheidsdiensten niet volledig onderworpen zijn aan de onmiddellijke rendabiliteit maar ook een sociale rendabiliteit voor ogen hebben.
Een ander lid vraagt of de vakbonden een andere vragenlijst zullen opstellen.
Wat betreft het uitblijven van enige reactie van de ambtenaren over het plan van de minister van Ambtenarenzaken, antwoordt de heer Biamont dat met de minister niet te praten valt.
Men kan hem dus niet laten weten dat de vakbonden niet akkoord gaan. Dat geldt ook voor de ambtenaren-generaal. Daaruit blijkt overigens wat de minister denkt van de ambtenaren.
De ACOD aanvaardt het mandaatsysteem voor rang 15 niet.
De heer Biamont is niet gekant tegen de reorganisatie van het departement Volksgezondheid en Sociale Zaken. Dat departement werkt namelijk niet. De samensmelting van die twee departementen was zinloos en de splitsing is misschien wel het enige aanvaardbare aspect van de hervorming.
Hij is het eens met de opmerking van een spreker over de reorganisatie van de controle op de geldstromen die momenteel tot de exclusieve bevoegdheid van het Rekenhof behoort, dat men wil zien verdwijnen, of van de Inspectie van Financiën, waarvan men de rol wil beperken.
Hij vraagt zich af waar men de bewering vandaan haalt dat deze hervorming slechts 3 % van de overheidsambtenaren raakt. Als men het bevorderingssysteem hervormt, gaat dat alle ambtenaren aan.
De voorgestelde hervorming komt neer op de afbouw van de structuur van de overheidsdiensten. Het invoeren van allerlei managementtheorieën in de overheidsdiensten zal voor grote problemen zorgen.
Zoals de vorige spreker vindt hij dat de regering net het tegenovergestelde doet van wat ze oorspronkelijk had verklaard.
Hij is er niet zeker van dat de enquête veel succes zal hebben. De vakbonden hebben de eerste minister gevraagd vanaf welk percentage de antwoorden als een doorslaggevend element worden beschouwd. Zij hebben daarop geen antwoord gekregen.
De burger zal uiteraard antwoorden op basis van zijn laatste contacten met de overheidsdiensten. Hij zal geen onderscheid maken tussen de diensten van de gemeente, de provincie, het gewest, de gemeenschap, de federale diensten, De Post of de spoorwegen.
De ACOD zal niet inactief blijven toekijken. In de eerste plaats zal ze trachten de werkelijke draagwijdte van de vragen duidelijk te maken. De bevolking heeft het recht te weten dat deze regering haar manipuleert.
De vorige eerste minister heeft getracht een evaluatiesysteem voor de ambtenaren door te drukken. Dat was een grote vergissing. De huidige regering heeft dat evaluatiesysteem dan ook opgeschort.
De representatieve vakbonden vertegenwoordigen ongeveer 80 % van de overheidsambtenaren. De regering heeft hun advies niet gevraagd, zelfs niet louter pro forma. De betrekkingen met minister Van den Bossche verlopen erg moeizaam en dragen waarschijnlijk niet bij tot een echte sociale vrede of tot het welslagen van het plan. Men zal alles doen om dat te beletten.
De heer Herman wijst erop dat het VSOA meent dat de manier waarop de regering met de bevolking communiceert niet zijn zaak is. Wel meent het VSOA dat het bij deze bevraging had moeten betrokken worden. Een « klantenbevraging » is zeker niet opgepast, maar de manier waarop het nu wordt aangepakt leidt enkel tot een zelfbevredigend effect en dient alleen om de beslissing van de regering te laten bevestigen. Veel wijzer zal men niet worden om de hervorming concreet door te voeren.
De vakbonden worden worden nu voor voor voldongen feiten gesteld.
Of de bevraging ongrondwettelijk is, is een vraag waarover de heer Herman zich niet kan uitspreken. Het gaat in elk geval niet om een referendum. In elk geval is het gevaarlijk om het publiek te ondervragen over hoe de hervorming moet gebeuren. Wanneer men enkel met de competentie rekening houdt en niet langer met het diploma als waardemeter, heeft men geen enkel criterium meer.
Het VSOA is gewonnen voor het systeem van mandaten en voor de responsabilisering van de hogere ambtenaren. Vermits men dit echter wil toepassen vanaf de rang 13, worden de carrièremogelijkheden van veel ambtenaren beperkt door de externe concurrentie. De uitbreiding van het mandaatsysteem tot de rang 13 gaat dus te ver.
In het verleden is heel wat misbruik gemaakt van het systeem van contractuelen voor het invullen van zogenaamde « uitzonderlijke behoeften ». Die contractuelen worden kunstmatig in dienst gehouden waardoor men op de duur niet meer weet wat er mee moet worden aangevangen. Op vraag van de vakbonden heeft de vorige minister een aantal contractuele plaatsen omgezet in statutaire plaatsen. Die eeuwige verwarring tussen uitzonderlijke behoeften en het respecteren van een statutair ambt houdt een onverenigbaarheid in.
De hervorming voorzien in het Copernicusakkoord grijpt in op drie niveaus. De rationalisering van een aantal departementen is wel degelijk zinvol maar men moet eerst eens goed bepalen welke diensten nodig zijn.
Het hele hervormingsplan doet hem denken aan de politiehervorming waarbij men na zes maanden onderhandelen nog niet weet hoeveel officieren er nodig zijn om het politieapparaat te doen functioneren.
Hij deelt de mening over de kwaliteitsdoelstellingen van een lid van de commissie. Dit is één van de belangrijkste middelen om de ambtenaar zijn werk zinvol te doen uitvoeren en om hun functioneren zin te geven. De vraag is welke methode moet gebruikt worden.
De heer De Vos antwoordt dat zijn organisatie nog nadenkt over haar reactie op de vragenlijst. De enquête is ondanks alles een middel om de democratie te beoefenen en tegen het beginsel zelf heeft hij geen grote bezwaren. Zijn organisatie heeft daarentegen wel bezwaren tegen de wijze waarop de enquête georganiseerd is.
In verband met de opmerkingen van een lid is de heer De Vos van mening dat er een « VDB-syndroom » bestaat. In welke vergadering VDB ook komt, hij heeft een zodanige overtuigingskracht dat het publiek eerst applaudisseert en pas daarna nadenkt. De VDB-boodschap slaat naar zijn verbazing meer aan in het noorden van het land dan in het zuiden, misschien omdat hij in Vlaanderen het onderwijs en de overheidsbesturen hervormd heeft. In Wallonië zijn 70 % van de mensen die op de enquête geantwoord hebben, tegen het hervormingsplan. De minister is zich daar trouwens van bewust aangezien hij een « bedrijfskrant » zal uitbrengen die verschillend is in het noorden en in het zuiden van het land.
De heer Van den Bossche heeft een transparante aanpak en discussieert maar hij voert geen onderhandelingen.
Men kan evenmin ontkennen dat de minister van Ambtenarenzaken een project heeft en ook het politieke gewicht om dat te realiseren. De minister schijnt er zich bewust van te zijn dat de openbare dienst een sociale rol speelt. Op het ministerie van Financiën zijn er meer dan 12 000 ambtenaren van niveau 3 en 4 op een personeelsbestand van 28 000 ambtenaren. De minister heeft sociale begeleidingsmaatregelen aangekondigd om vervroegd vertrek te bevorderen.
In verband met de splitsing van een aantal departementen acht de heer De Vos het verontrustend in de onderverdeling van een aantal departementen een voorafbeelding te kunnen ontwaren van wat de overdracht van bevoegdheden aan de gemeenschappen en de gewesten zou kunnen vergemakkelijken. Dat geldt zeker voor het ministerie van Financiën.
De ACOD aanvaardt het mandaatsysteem. Dat is een van de bevindingen van het interne onderzoek.
Een mandaatsysteem moet duidelijk omschreven zijn en de gevolgen ervan moeten goed bepaald zijn.
Meer zorgwekkend is de wijze waarop de taken en de verantwoordelijkheden toegewezen zullen worden.
De minister is voorstander van « assessment » en SELOR zal enigszins als dekmantel fungeren voor selecties die buiten SELOR plaatsvinden. Men zal een beroep doen op externe consultantskantoren. Het is echter niet juist dat men geen deskundigheid aantreft binnen de overheidsdiensten. Met dat onderdeel van de hervorming gaat de ACOD niet akkoord.
In zijn technische nota oefent de ACOD kritiek uit op deze vorm van privatisering van het overheidsbeheer. De filosofie van het management, zoals die bestaat in de privé-sector, kan helemaal niet overgeplaatst worden op de overheidssector.
Een van de echte problemen in de gebrekkige werking van de overheidsbesturen bestaat juist uit alles wat te maken heeft met de vereenvoudiging. Daarover zwijgt de regering. De regeringscommissaris belast met de administratieve vereenvoudiging, mevrouw Anne André-Léonard, heeft op dat vlak nog niets voortgebracht.
Problematisch in de betrekkingen met de administratie, of het nu om een bedrijfsleider of om een burger gaat, is evenwel het feit dat men zich moet wenden tot drie, vier of tien verschillende loketten en tot verschillende besturen, dat men dezelfde papieren moet invullen en dezelfde inlichtingen moet meedelen aan verschillende besturen, dat men zich ter plaatse moet begeven, dat men geconfronteerd wordt met ambtenaren die vaak absurde reglementen moeten toepassen.
Vandaar de grote vrees dat deze enquête ingevuld zal worden door de persoon die uitgesloten is van werkloosheidsuitkeringen, door de persoon die met het gerecht te maken heeft gehad, als slachtoffer of als schuldige, met heel het probleem van de werking van de strafinstellingen, de lange termijnen voordat een slachtoffer een vonnis verkrijgt. Dat heeft niets te maken met de werking van de federale openbare besturen, die men wil laten beoordelen door middel van de enquête.
De heer De Vos wijst erop dat in alle stilte een hervorming wordt opgezet, namelijk de bij wet geregelde beheersautonomie van de sociale zekerheidsinstellingen. Die wet bepaalt onder meer performantie-indicatoren. De prioriteiten van minister Van den Bossche zijn daarentegen de gezagsdepartementen.
De CCOD aanvaardt dus de modernisering door aan de ambtenaren meer verantwoordelijkheid te geven maar een van de grote problemen van de overheidsbesturen is het gebrek aan beschikbare middelen (met name op het vlak van de informatisering). Men vergeet ook dat men gedurende jaren de aanwervingen geblokkeerd heeft. Weliswaar moeten de informaticamiddelen van de federale overheidsdiensten op elkaar afgestemd worden maar de CCOD gaat er niet mee akkoord dat iemand van de privé-sector daartoe moet worden aangezocht.
In verband met de 3 % personeelsleden die bij de hervorming betrokken zijn, merkt de heer De Vos op dat de minister zelf verklaard heeft dat de Copernicus-nota slechts betrekking had op 3 % van de ambtenaren, namelijk de leidende ambtenaren.
De Copernicus-nota gaat over de beheerswijze, maar het is normaal dat het personeel ongerust is over de indeling van de diensten in drie niveaus (beheer door de topambtenaren, managersniveau, uitvoerend personeel) omdat niet duidelijk is wat de gevolgen zullen zijn voor het uitvoerend personeel. De minister zal daarover een standpunt innemen nadat door een privé-bureau een vergelijking is gemaakt tussen de lonen in de openbare en de privé-sector.
In zijn ontwerp heeft de minister op een bepaald ogenblik de niveaus op basis van diploma's willen afschaffen.
De CCOD wil de Copernicus-nota niet reduceren tot de kritiek in verband met de 3 %. Een ander wrijvingspunt is het voorstel om het beheer en de statuten van het personeel op contractuele basis vast te stellen.
Men spiegelt de mensen voor dat de overheidsdiensten apolitiek zullen zijn, maar dat slaat nergens op als men terzelfder tijd beleidsraden en cellen beleidsvoorbereiding opricht.
De CCOD wil het moderniseringsproces en de besluitvorming op basis van de dossiers begeleiden maar daarvoor is deze enquête niet nodig.
In de volgende weken wil de Staat deskundigen inzake human resources management aanwerven.
De communicatie verloopt echter zo slecht dat sommige personeelsdirecteurs en leidende ambtenaren niet weten dat ze zich via SELOR kandidaat moeten stellen voor deze functie.
1. De modernisering van de openbare besturen is noodzakelijk om ze aan te passen aan de noden van onze tijd en om het vertrouwen van de burgers in de overheid te herstellen. In vele gevallen hebben de openbare diensten immers een negatief imago.
2. De inspiratie voor de modernisering dient geput uit de ervaringen opgedaan in de privé-sector en in openbare diensten in andere regio's en landen. Hierbij mag nooit afbreuk worden gedaan aan de eigenheid van een openbare dienst.
3. Ofschoon het functioneren van openbare besturen tekortkomingen vertoont, moet toch worden benadrukt dat vele ambtenaren op dit ogenblik gestalte geven aan de missie en de waarden die integraal deel uitmaken van een openbare dienst en die in de Copernicusnota vermeld worden. Bij de modernisering moet met deze positieve ervaringen worden rekening gehouden. Ook moeten de resultaten van de grootscheepse enquête die in juni door de regering werd georganiseerd, een initiatiefbron zijn. Hetzelfde geldt voor de rapporten van de ombudsdiensten, het handvest van de gebruiker en de resultaten van de kwaliteitsbarometer.
4. Modernisering is niet enkel een kwestie van structuren maar ook van mensen.
Daarom is het belangrijk niet alleen te bepalen welke diensten nodig zijn en hoe ze zich ten opzichte van de politiek verhouden, maar tevens duidelijkheid te creëren over de rechtspositie en het statuut van de ambtenaren. Het is de verantwoordelijkheid van de minister van Ambtenarenzaken om de betrokkenheid van het personeel te garanderen bij de veranderingen.
5. Wil de hervorming slagen, dan moet ze ruim worden gedragen. Het is nodig te zoeken naar formules die zorgen dat er een ruime consensus komt over de manier waarop de komende jaren de hervorming zal tot stand komen.
De modernisering van het openbaar ambt moet rekening houden met de ervaringen die werden opgedaan in het kader van de integrale kwaliteitszorg zowel in de privé als in de openbare sector.
Hierbij is het belangrijk dat de algemene beleidslijnen door de politiek verantwoordelijken worden uitgestippeld.
Tevens moeten de nodige middelen worden voorzien, zoals ruimte in de tijdsbesteding van de ambtenaren, vorming en opleiding, uitwisseling van informatie tussen de overheidsdiensten onderling en de aanduiding van kwaliteitsverantwoordelijken per dienst.
Alle segmenten van de overheidssector moeten hun missie bepalen, hun objectieven duidelijk omschrijven evenals de resultaten die men beoogt te bereiken binnen een bepaalde tijd en met de beschikbare middelen en menskracht.
Daarnaast is het eveneens van belang dat voor alle diensten de processen en activiteiten worden in kaart gebracht die nodig zijn om de voorgestelde resultaten te bereiken.
Tevens moeten objectieve maatstaven worden bepaald om de resultaten te beoordelen.
Bij de beoordeling moet worden rekening gehouden zowel met de mening van de betrokken ambtenaren, met deze van de cliënten en met de maatschappelijke waardering.
Technieken van gebruikersbevraging moeten op een systematische wijze worden ingevoerd.
Met de personeelsleden moeten in overleg objectieve prestatienormen worden afgesproken en vastgelegd die worden getoetst via vooraf af te spreken en duidelijke evaluatieprocedures.
Per departement moeten de mandaathouders vooraf een duidelijk zicht krijgen op de normen en de instrumenten op basis waarvan zij zullen geëvalueerd worden.
De mandaathouders moeten autonoom hun medewerkers kunnen aanduiden en vooraf kunnen onderhandelen en weten welke middelen hun ter beschikking zullen worden gesteld.
De administratie moet haar beheerstaak in volle vrijheid, los van politieke inmenging in de uitvoering van de politieke beslissingen, kunnen uitvoeren.
De verhouding tussen de beleidsraad en het directiecomité moet autonoom zijn. Elke vorm van politisering moet worden vermeden.
De besluiten werden aangenomen met 7 stemmen bij 5 onthoudingen.
Dit verslag werd eenparig goedgekeurd door de 12 aanwezige leden.
| De rapporteur, | De voorzitster, |
| Iris VAN RIET. | Anne-Marie LIZIN. |