1-1333/1 | 1-1333/1 |
30 MAART 1999
1. De regeringsverklaring van 28 juni 1995 bevat in fine de volgende toezegging :
« VI.6. De staatshervorming
b) De federale regering zal suggeren in de schoot van de nieuwe Senaat, waarin ook de gemeenschapsraden vertegenwoordigd zijn, een commissie met betrekking tot de werking van de nieuwe federale structuren op te richten. De commissie zal zich onder meer buigen over de evaluatie van de bevoegdheidsverdeling en de coherentie van de bevoegdheidsdomeinen met het oog op een grotere homogeniteit. »
2. Ter uitvoering van dit regeerakkoord zond de eerste minister op 11 december 1995 volgende brief aan de heer Swaelen, voorzitter van de Senaat :
« Het regeerakkoord voorziet dat de federale regering de suggestie zal doen in de schoot van de Senaat over te gaan tot de oprichting van een commissie met betrekking tot de werking van de nieuwe federale structuren. Deze commissie zal onder meer als taak hebben zich te buigen over de evaluatie van de bevoegdheidsverdeling en de coherentie van de bevoegdheidsdomeinen.
In mijn antwoord op de mondelinge vragen van mevrouw Milquet, de heer Vandenbroeke en de heer Verreycken, heb ik gesteld dat de regering dienaangaande een initiatief zou nemen (1).
Mag ik u bijgevolg verzoeken tot de oprichting van een dergelijke commissie over te gaan ? »
3. Op 14 mei 1996 besliste het Bureau van de Senaat in te gaan op het verzoek van de regering. Het Bureau besloot evenwel geen afzonderlijke commissie op te richten voor deze bijzondere en specifieke opdracht, maar deze toe te vertrouwen aan de bestaande commissie voor de Institutionele Aangelegenheden.
Het Bureau kende aan de commissie een opdracht toe die beantwoordde aan de suggestie van de regering :
« Voorwerp van de besprekingen is « de werking van de nieuwe federale structuren », dit wil zeggen zoals zij thans zijn georganiseerd na de Grondwetsherziening van 1993 en de institutionele wetten van 16 juli 1993.
In het raam van deze opdracht zal de commissie zich onder meer buigen over :
de evaluatie van de huidige bevoegdheidsverdeling;
de evaluatie van de coherentie van de bevoegdheidsdomeinen.
Deze evaluatie dient te geschieden in een welbepaald perspectief, « met het oog op een grotere homogeniteit.
Steeds binnen het raam van de opdracht kan de commissie zich eveneens buigen over andere bijzondere aspecten ervan. »
4. Op 22 mei 1996 lichtte de voorzitter van de Senaat in een ontmoeting met de pers de beslissing van het Bureau toe :
« De Senaat heeft beslist in te gaan op het verzoek van de regering een commissie te belasten met de evaluatie van de werking van de nieuwe federale structuren. Deze commissie zal zich vooral moeten inlaten met de evaluatie van de bevoegdheidsverdeling zoals die in België is geregeld en de coherentie van de bevoegdheidsdomeinen (...).
Niemand zal ontkennen dat deze opdracht zeer goed kadert in de rol en de opdrachten van de nieuwe Senaat, niet zozeer omdat de Grondwet en de institutionele wetten een zuiver bicamerale aangelegenheid zijn, maar wel omdat de Senaat als reflectiekamer en als ontmoetingsplaats van de gemeenschappen in het Belgische institutionele kader het parlementaire forum bij uitstek is voor gesprekken over dergelijke thema's. (...)
Door ernstig werk te maken van deze opdracht, moet de Senaat ertoe kunnen bijdragen dat vermeden wordt dat gesprekken over de bestaande institutionele inrichting van de Belgische Staat en de eventuele toekomstige aanpassing ervan ongecoördineerd verlopen, en vooral, dat de verkozenen des volks onvoldoende bij deze gesprekken worden betrokken. »
5. Op 5 december 1996 nam de commissie een nota aan waarin haar opdracht en de werkwijze nader worden geconcretiseerd. Volgens deze nota dienden de werkzaamheden van de commissie drie luiken te omvatten :
1. Een evaluatie van de materiële bevoegdheidsverdeling tussen de Staat, de gemeenschappen en de gewesten;
2. Een evaluatie van andere aspecten van de bevoegdheidsverdeling;
3. Een evaluatie van de werking van de instellingen.
De opdracht die de commissie van het Bureau van de Senaat ontving, gelastte haar immers niet alleen met een evaluatie van de huidige bevoegdheidsverdeling, maar stond haar tevens toe om zich, steeds binnen het raam van de opdracht, te buigen over andere bijzondere aspecten van de werking van de nieuwe federale structuren. De commissie benutte deze ruimte om ook enige aandacht te besteden aan een evaluatie van de werking van de instellingen (derde luik).
De evaluatie diende erop gericht te zijn na te gaan of de huidige bevoegdheidsverdeling en de huidige organisatie van de instellingen een efficiënt beleid mogelijk maken. De commissie maakte een inventaris van de eventuele problemen, conflictpunten, overlappingen en onduidelijkheden die gepaard gaan met de bevoegdheidsverdeling en de organisatie van de instellingen.
Het onderzoek naar de werking van de nieuwe federale structuren is in de eerste plaats een evaluatie. Zo werd het reeds verwoord in de regeringsverklaring van 28 juni 1995. Enkele maanden later, op 23 november 1995, werd dit door de eerste minister in de Senaat bevestigd in het antwoord op een mondelinge vraag :
« Over de doelstelling van deze commissie kan er geen misverstand zijn. In deze legislatuur is het voor de regering een prioriteit de nieuwe structuren operationeel te maken die tijdens de vorige legislatuur op wettelijk vlak tot stand kwamen. De nieuwe federale structuren zijn een dynamisch gegeven, daarom is het nuttig van meetaf aan een evaluatie te organiseren om na te gaan waar er verbeteringen kunnen worden aangebracht. »
Dit was ook de opdracht die het Bureau van de Senaat aan de commissie gaf.
Deze opdrachtomschrijving vormde voor de commissie de leidraad doorheen haar werkzaamheden en leverde meteen ook de twee pijlers waarop zij haar onderzoek uitbouwde :
1) Dit onderzoek is een evaluatie en geen politieke onderhandeling.
2) Het onderzoek is erop gericht mogelijke gebreken in de werking te detecteren en ideeën tot verbetering van de werking aan te reiken.
1. Dit onderzoek is een evaluatie en geen politieke onderhandeling. De commissie trachtte een objectieve inventaris aan te leggen van mogelijke knelpunten en discussiethema's. De objectiviteit werd gewaarborgd doordat alle gespreksthema's, aangekaart door de overheden, ambtenaren, deskundigen en senatoren, in de inventaris werden opgenomen.
De gespreksthema's vormden naderhand het voorwerp van een gedachtewisseling in de commissie. Die gedachtewisseling was erop gericht na te gaan of er daadwerkelijk sprake is van een gebrekkige werking.
Daarbij konden de commissieleden desgewenst aanbevelingen of voorstellen formuleren om de werking te verbeteren. De commissie kon zich achter dergelijke suggesties scharen.
De doelstelling was evenwel niet om tot bindende besluiten te komen. De discussiepunten werden derhalve niet ter stemming gelegd. De evaluatie beoogt, net zo min als het verslag, een blauwdruk van de vijfde staatshervorming te zijn. Het is een momentopname van de werking van de federale structuren, met een bijzondere aandacht voor de eventuele gebreken ervan én met ideeën, suggesties en voorstellen tot verbetering van die werking.
2. Daarmee is tevens de tweede pijler van het onderzoek gedefinieerd. Dit is immers geen louter descriptieve evaluatie van de werking van de nieuwe federale structuren. De evaluatie werd gevoerd binnen een welbepaald perspectief. Het onderzoek was erop gericht mogelijke gebreken in de werking te detecteren en ideeën tot verbetering van de werking aan te reiken. Op vraag van de commissie benaderden de verschillende gesprekspartners regeringen, parlementen, deskundigen en ook de senatoren zelf de werking van de federale structuren vanuit die invalshoek. Hun werd gevraagd aan de commissie mee te delen op welke bevoegdheidsdomeinen zich moeilijkheden voordoen, welke samenwerkingsvormen geen voldoening schenken en welke haperingen de (samen)werking van de instellingen verstoren.
Dit verslag is dan ook een register van discussiepunten die, althans naar de mening van een regering, een wetgevende vergadering, een deskundige of een senator, getuigen van een overlapping, een onduidelijkheid of een gebrek in de werking van de federale structuren. De commissie speurde bijgevolg niet methodisch naar de domeinen waarin de bevoegdheidsverdeling succesvol is, naar de samenwerkingsvormen die vlekkeloos functioneren of naar het vlotte samenspel tussen 's lands instellingen. Toch werd de commissie door haar gesprekspartners meermaals attent gemaakt op voorbeelden van een geslaagde bevoegdheidsverdeling of samenwerking. Gelet op het perspectief waarin de evaluatie werd gevoerd, werden dergelijke opmerkingen evenwel niet systematisch gecatalogeerd. De lezer zal hen echter, verspreid over het verslag, terugvinden.
De doelstelling zoals ze hierboven werd gedefinieerd, leidde tot een aantal bijzonderheden die het onderzoek en, ergo , ook dit verslag kenmerken.
1. Praktijkgerichte evaluatie
Het onderzoek gaat in hoofdzaak uit van een praktijkgerichte benadering. Met de evaluatie poogde de commissie aan het licht te brengen welke concrete gebreken opduiken in de werking van de federale structuren. Zo kwam de commissie vaak op de dagelijkse werkvloer van de beleidsuitvoerder terecht. De werkzaamheid van het recht in casu vooral van de Grondwet en de bijzondere wetten kan immers moeilijk in de wettekst zelf worden gemeten. De evaluatie van de werking van de federale structuren is dan ook op de eerste plaats een evaluatie van the law in action .
Toch schuwde de commissie ook het theoretische debat niet, getuige de afdelingen over bijvoorbeeld de residuaire bevoegdheden, de grondrechten en de impact van het Europese gemeenschapsrecht op de bevoegdheidsverdelende regels.
2. Suggesties
Doordat de opdracht van de commissie in essentie evaluerend van aard was en niet tot bindende besluiten diende te leiden, ligt het zwaartepunt van het verslag in een beschrijving van de eventuele knelpunten en het suggereren van mogelijke oplossingen. Met die suggesties geeft de commissie veelal niet meer dan een aanzet tot een grondiger studie. In meerdere gevallen onderkent de commissie de noodzaak tot een verduidelijking, een verfijnde begripsomschrijving, een aangepaste samenwerkingsvorm of een andere hervorming. In het merendeel der gevallen beperkt de commissie zich bewust tot deze vaststelling. Zij werkte dergelijke voorstellen niet letterlijk uit.
Enerzijds was haar onderzoek daartoe te breedschalig. De betrachting van de commissie om de werking van de federale structuren in een panoramisch totaalbeeld te vatten, bleek onverenigbaar met het in detail uitwerken van iedere suggestie. Overigens betreft het vaak zeer technische aangelegenheden die door vakspecialisten moeten worden ingevuld.
Anderzijds hoort de redactie van tekstvoorstellen thuis in het kader van een politieke onderhandeling. Dat mandaat werd echter uitdrukkelijk niet aan de commissie toegekend en wenste zij zich ook niet toe te eigenen.
3. Evaluatie van de huidige werking
Volgens de opdracht die het Bureau aan de commissie gaf, betrof het voorwerp van de besprekingen « de werking van de nieuwe federale structuren, dit wil zeggen zoals zij thans zijn georganiseerd na de Grondwetsherziening van 1993 en de institutionele wetten van 16 juli 1993. »
Op grond van deze beperking hanteerde de commissie als vuistregel dat zij de opmerkingen van de gesprekspartners slechts bestudeerde indien zij betrekking hadden op de huidige werking van de federale structuren. Voorstellen die niet vertrekken vanuit de vaststelling dat de huidige werking een gebrek vertoont, werden wel in de inventaris opgenomen, doch niet nader besproken. De commissie nam over dergelijke voorstellen geen standpunt in.
Tijdens haar vergadering van 5 december 1996 legde de commissie in een werkplan het concrete voorwerp van de evaluatie vast. De beslissing van het Bureau van de Senaat vormde daarbij het richtsnoer.
De commissie splitste de evaluatie op in drie luiken :
1. De materiële bevoegdheidsverdeling tussen de Staat, de gemeenschappen en de gewesten
2. Andere aspecten van de bevoegdheidsverdeling
3. De werking van de instellingen
1. In een eerste luik ontleedde de commissie de bevoegdheidsverdeling ratione materiae tussen de Staat, de gemeenschappen en de gewesten.
De vier staatshervormingen die België omvormden van een gedecentraliseerde eenheidsstaat tot een federale staat, wezen aanzienlijke bevoegdheidspakketten aan de gemeenschappen en de gewesten toe. Het complexe en evolutieve maatschappelijke bestel laat zich echter niet steeds rimpelloos onderbrengen in het keurslijf van grondwettelijk en wettelijk gedefinieerde bevoegdheidsdomeinen. Er kunnen overlappingen ontstaan, onduidelijkheden en conflictpunten.
De commissie poogde deze mogelijke problemen in kaart te brengen. Zij onderzocht daartoe de gewest- en de gemeenschapsbevoegdheden. De gewesten en de gemeenschappen hebben immers toegewezen bevoegdheden. Zij kunnen enkel die aangelegenheden regelen die hun door of krachtens de Grondwet zijn toegewezen. De federale overheid heeft de door of krachtens de Grondwet toegewezen bevoegdheden, maar beschikt tevens, zolang artikel 35 van de Grondwet niet in werking is gesteld, over de residuaire bevoegdheid.
Door de bevoegdheden van de gemeenschappen en de gewesten als leidraad te nemen, vond de commissie bijgevolg een grondwettelijk richtsnoer om de mogelijke conflictpunten in de materiële bevoegdheidsverdeling op te sporen. Vanuit dat uitgangspunt kon de commissie niet alleen de wrijvingspunten tussen gewest- en gemeenschapsbevoegdheden identificeren, maar ook die tussen de bevoegdheden van de deelgebieden en de federale overheid. Een onderzoek dat vertrekt vanuit de federale bevoegdheden, zou gestuit zijn op de methodologische complicatie dat er geen limitatieve lijst van federale bevoegdheden voorhanden is.
2. De gewestbevoegdheden worden, ter uitvoering van artikel 39 van de Grondwet, opgesomd in artikel 6, § 1, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming van de instellingen. Het gaat om :
1. De ruimtelijke ordening
2. Het leefmilieu en het waterbeleid
3. De landinrichting en het natuurbehoud
4. De huisvesting
5. Het landbouwbeleid
6. De economie
7. Het energiebeleid
8. De ondergeschikte besturen
9. Het tewerkstellingsbeleid
10. De openbare werken en het vervoer
De gemeenschapsbevoegdheden worden vastgesteld in de artikelen 127 tot 130 van de Grondwet :
1. De culturele aangelegenheden
2. Het onderwijs
3. De persoonsgebonden aangelegenheden
4. Het gebruik der talen
3. De commissie onderzocht deze verschillende bevoegdheidspakketten. Zij ging hierbij na of de huidige bevoegdheidsverdeling een efficiënt beleid mogelijk maakt. Per bevoegdheidsdomein maakte zij een inventaris van de eventuele problemen, conflictpunten, overlappingen en onduidelijkheden.
1. De bevoegdheidsverdeling blijft evenwel niet beperkt tot de toewijzing van materiële bevoegdheden aan de gewesten en de gemeenschappen. Een werkzame bevoegdheidsuitoefening veronderstelt dat niet alleen materieelrechtelijke aangelegenheden worden overgedragen, maar ook middelen om ten aanzien van die aangelegenheden een coherent en sluitend beleid te ontwikkelen. Daartoe beschikken de gemeenschappen en de gewesten over een aantal complementaire of accessoire bevoegdheden, zoals het wetenschappelijk onderzoek en de strafrechtelijke bevoegdheden, de bevoegdheid om een administratie uit te bouwen en eigen personeel aan te werven. Deze bevoegdheden maakten eveneens het voorwerp uit van een evaluatie door de commissie.
Daarnaast kwamen ook andere aspecten van de bevoegheidsverdeling tussen de Staat, de gemeenschappen en de gewesten ter sprake. De commissie betrachtte evenwel geen exhaustieve ontleding van alle onderdelen en technieken van de bevoegdheidsverdeling. Zij liet zich, voor dit onderdeel van de evaluatie, bij de selectie van haar onderzoeksvoorwerp voornamelijk leiden door de opmerkingen van de regeringen, de assemblees en de geraadpleegde deskundigen.
Op die wijze werden in het tweede luik van de evaluatie, onder de titel « Andere aspecten van de bevoegdheidsverdeling », 12 afdelingen ondergebracht :
1. De residuaire bevoegdheid
2. Impliciete en voorbehouden bevoegdheden
3. Grondrechten
4. Wetenschappelijk onderzoek
5. Strafrechtelijke bevoegdheden
6. Overheidspersoneel
7. Internationale betrekkingen
8. Fiscale en financiële aangelegenheden
9. Bestuursaangelegenheden
10. Constitutieve autonomie
11. De territoriale werking van de gemeenschapsnormen
12. De impact van de Europese wetgeving op de Belgische bevoegdheidsverdelende regels
2. Ook in dit onderdeel van de evaluatie stond de vraag voorop of de huidige bevoegdheidsverdeling leidt tot onduidelijkheden, overlappingen en conflictsituaties.
1. De opdracht die de commissie van het Bureau van de Senaat ontving, liet haar de ruimte om de evaluatie uit te breiden tot andere bijzondere aspecten van de werking van de nieuwe federale structuren. Het onderzoeksvoorwerp hoefde derhalve niet tot de bevoegdheidsverdeling beperkt te blijven.
De commissie nam zelf het initiatief om ook enkele aspecten van de werking van de instellingen aan een evaluatie te onderwerpen. Dit vormt echter niet het zwaartepunt van de werkzaamheden van de commissie. Wegens de recente en grootschalige hervorming van de instellingen achtte de commissie het nuttig dat de nieuwe structuren eerst operationeel zouden worden gemaakt. Om die reden besteedde de commissie pas aan het einde van haar werkzaamheden aandacht aan dit onderdeel van de evaluatie.
Door de grondwetsherziening van 1993 werd het institutioneel landschap van België inderdaad grondig hertekend. De roep om specialisatie van de Wetgevende Kamers en rationalisering van de wetgevende procedure leidde tot een hervorming van het tweekamerstelsel. Er werd bovendien overgegaan tot een rechtstreekse verkiezing van de raden en tot de (gedeeltelijke) afschaffing van het « dubbel mandaat » van parlements- en raadslid. Deze nieuwe structuren werden pas in 1995 in werking gesteld.
De evaluatie van de werking van de instellingen bleef dan ook beperkt tot enkele specifieke thema's :
1. De samenstelling van de Senaat
2. De wetgevingsprocedure
3. De belangenconflicten
4. De samenwerkingsvormen
5. De Senaat en de internationale aangelegenheden
6. De vertegenwoordiging van de Duitstaligen
7. De samenstelling van een aantal federale instellingen
8. De werking en de samenstelling van het Rekenhof
9. De samenstelling van het Arbitragehof en de Raad van State
10. Het statuut van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest
Het zwaartepunt in dit onderdeel van de evaluatie lag bij de thema's die verband houden met de Senaat (afdelingen 1 tot 5).
De laatste drie afdelingen bevatten overigens voornamelijk discussiepunten die de commissie wel in de inventaris opnam doch niet ten gronde besprak. Het gaat hier immers over voorstellen die naar het oordeel van de commissie niet vertrekken vanuit de vaststelling dat de huidige werking van de betrokken instellingen een gebrek vertoont.
1. De commissie besteedde 51 vergaderingen aan de evaluatie van de werking van de nieuwe federale structuren. De eerste vergadering vond plaats op 20 juni 1996, de laatste op 30 maart 1999.
2. Op 9 januari 1997 wees de commissie vier rapporteurs aan : de heren Caluwé, Desmedt, Goovaerts en Hotyat. Hierbij werd een dubbel evenwicht nagestreefd : 2 Nederlandstalige en 2 Franstalige rapporteurs, alsmede 2 rapporteurs behorend tot de meerderheidspartijen en 2 rapporteurs behorend tot de oppositie.
Op 24 maart 1999 werd de heer Goovaerts als rapporteur vervangen door de heer Coene.
3. Het Bureau vertrouwde de evaluatie van de werking van de nieuwe federale structuren toe aan de vaste commissie voor de de Institutionele Aangelegenheden. Op die wijze, oordeelde het Bureau, ontstaat geen proliferatie van het aantal Senaatscommissies en vermijdt men het risico van bevoegdheidsbetwistingen en overlappingen.
Zoals steeds konden alle senatoren de werkzaamheden van de commissie bijwonen en er actief aan deelnemen. Verscheidene senatoren, die geen lid noch plaatsvervangend lid van de commissie waren, namen deel aan de bespreking van bepaalde bijzondere onderdelen van de evaluatie.
In het bijzonder werden de gemeenschapssenatoren uitgenodigd om de vergaderingen bij te wonen.
4. De wijze waarop de commissie haar werkzaamheden organiseerde, verschilde naargelang het te behandelen luik. Het uiteenlopende gewicht dat de commissie aan de drie luiken toekende, alsmede de eigenheid van ieder luik op zich, verklaren de verschillende aanpak van de drie luiken.
1. De commissie hechtte een groot belang aan de academische inbreng. Zij liet zich van bij de aanvang van de werkzaamheden tot de eindbespreking bijstaan door deskundigen.
Tijdens haar eerste vergadering besloot de commissie enkele academici te verzoeken drie basisnota's op te maken, met als voorwerp :
1. De gewestbevoegdheden
2. De gemeenschapsbevoegdheden
3. De algemene problemen van de bevoegdheidsverdeling tussen de Staat, de gemeenschappen en de gewesten
De nota's werden in september 1996 aan de commissie bezorgd. De eerste nota werd geschreven door de heer Philippe Coenraets, advocaat en docent aan de ULB. De andere nota's werden opgemaakt door de heer Wouter Pas, assistent aan het Instituut Constitutioneel Recht van de KULeuven.
De nota's bevatten, per bevoegdheidsdomein, een algemene toelichting en een inventaris van eventuele problemen en onduidelijkheden. Meermaals suggereren de auteurs ook oplossingen voor de opgesomde moeilijkheden.
De nota's werden door de auteurs toegelicht in de commissie en besproken door de senatoren. Nadien werden de nota's ter commentaar voorgelegd aan de diverse betrokken regeringen.
2. Op 28 en 29 april 1997 bezorgde de heer Coenraets op verzoek van de commissie twee nota's die ten gronde ingaan op de bevoegdheidsverdeling inzake recycling van verpakkingen en de bescherming tegen de door kernenergie veroorzaakte milieuhinder.
3. Op 12 november 1997 bezorgde de heer Coenraets de commissie een geactualiseerde nota, die replieken bevatte op de opmerkingen van de regeringen.
De heer Pas legde eveneens een geactualiseerde nota neer op 18 januari 1998.
4. Op 10 juli 1998 hield de commissie een hoorzitting met professor dr. Koen Lenaerts, buitengewoon hoogleraar aan de KULeuven, over de vraag of en in welke mate de rechtsbegrippen die gehanteerd worden in het Europese gemeenschapsrecht ertoe kunnen bijdragen de bevoegdheidsverdeling tussen de Belgische Staat, de gewesten en gemeenschappen te verduidelijken en te verfijnen.
5. Op 5 februari 1999 ving de commissie de eindbespreking aan. Ook hierin werd zij bijgestaan door deskundigen.
De heer Coenraets assisteerde de commissie bij de eindbespreking van de gewestbevoegdheden en verscheidene afdelingen van het tweede luik (de strafrechtelijke bevoegdheden, het overheidspersoneel, de fiscale en financiële aangelegenheden, de administratieve aangelegenheden, de constitutieve autonomie, de territoriale werking van de gemeenschapsnormen en de impact van het Europees gemeenschapsrecht op de Belgische bevoegdheidsverdelende regels).
De heer Depré, advocaat en assistent aan de UCL, adviseerde de commissie bij de eindbespreking van de culturele aangelegenheden, het wetenschappelijk onderzoek, het onderwijs, het gebruik der talen, de residuaire, impliciete en voorbehouden bevoegdheden en de grondrechten.
De heer Lejeune, hoogleraar aan de UCL, stond de commissie bij tijdens de bespreking van de internationale betrekkingen.
Mevrouw Popelier, docente aan de UIA, assisteerde de commissie bij de bespreking van de persoonsgebonden aangelegenheden (eerste luik, gemeenschapsbevoegdheden, afdeling 3).
Alleen voor de bespreking van de werking van de instellingen deed de commissie geen beroep op academici.
6. Op 8 januari 1999 kende de commissie een onderzoeksopdracht toe aan de professoren De Bruycker, Maes en De Rynck over de invloed van de huidige bevoegdheidsverdeling tussen de Staat, de gemeenschappen en de gewesten op de provincies. De professoren bezorgden de commissie op 1 maart 1999 de resultaten van hun onderzoek.
1. Bij brief van 23 oktober 1996 bezorgde de commissie de basisnota's van de heren Coenraets en Pas aan de federale regering, de Vlaamse regering, de Waalse regering, de regering van de Franse Gemeenschap, de regering van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, de regering van de Duitstalige Gemeenschap en het College van de Franse Gemeenschapscommissie. De regeringen werden tevens uitgenodigd aan de commissie mee te delen welke moeilijkheden zij ondervonden bij de uitoefening van de eigen bevoedheden als gevolg van de huidige bevoegdheidsverdeling.
De commissie wenste de regeringen nauw bij de evaluatie te betrekken. Als overheden die met de uitoefening van de bevoegdheden belast zijn, beschikken de regeringen immers over de meest concrete en volledige informatie.
2. Nadien legde de commissie geregeld discussiepunten over de gewestbevoegdheden ter commentaar voor aan de betrokken regeringen.
De Vlaamse Regering bezorgde op 11 december 1996 de nota « Homogene bevoegdheidspakketten » van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap. Deze nota werd in december 1995 opgesteld in opdracht van de minister-president van de Vlaamse regering. Nadien ontving de commissie geregeld punctuele nota's van de Vlaamse regering.
De federale regering bezorgde talrijke punctuele antwoorden.
De Waalse regering bezorgde enkele punctuele antwoorden. Op 18 maart 1998 bezorgde zij de commissie een uitgebreide nota met replieken op de voorgelegde discussiepunten en nieuwe opmerkingen.
3. Op 23 april 1998 zond de commissie een inventaris met discussiepunten over de gemeenschapsbevoegdheden aan de betrokken regeringen. Tevens werd hen gevraagd welke moeilijkheden zij ondervonden met betrekking tot de huidige werking van de instellingen en tot andere aspecten van de bevoegdheidsverdeling.
De federale en de Vlaamse regering bezorgden punctuele antwoorden en wierpen enkele nieuwe discussiepunten op.
De Regering van de Franse Gemeenschap diende op 10 juni 1998 eveneens een uitgebreide nota in met replieken op de voorgelegde opmerkingen en nieuwe opmerkingen.
De Regering van de Duitstalige Gemeenschap legde de vraag van de commissie voor aan de Raad. De Raad van de Duitstalige Gemeenschap keurde op 28 september 1998 een tekst goed met betrekking tot de werking van de nieuwe federale structuren. Deze tekst werd op 5 oktober 1998 aan de commissie bezorgd.
5. De regering van het Brussels Hoofdstedelijk gewest en het College van de Franse Gemeenschapscommissie brachten geen discussiepunten aan en gaven geen opmerkingen over de voorgelegde discussiepunten. In een brief van 20 februari 1997 deelde de heer Hasquin, voorzitter van het College van de Franse Gemeenschapscommissie, wel mee dat de Franse Gemeenschapscommissie op 1 januari 1994 een volwaardig deelgebied is geworden, doch dat de noodzakelijke institutionele aanpassingen op het niveau van de overleg- en de samenwerkingsorganen nog niet werden doorgevoerd.
Na een eerste algemene bespreking van de gewest- en de gemeenschapsbevoegdheden selecteerde de commissie een aantal thema's waarover hoorzittingen zouden worden georganiseerd.
De commissie nodigde de regeringen uit om hun standpunt over bepaalde bevoegdheidsdomeinen mondeling toe te lichten en vragen van de commissie te beantwoorden. Sommige regeringen lieten zich vertegenwoordigen door een minister, andere door ambtenaren.
De commissie hield 32 hoorzittingen :
| Datum | Hoorzitting |
| 25/06/1998 | Hoorzitting met de heer C. Cheruy, directeur-generaal van het Nationaal Instituut voor de Statistiek |
| 25/06/1998 | Hoorzitting met de heren F. Possemiers, directeur-generaal van het bestuur Kwaliteit en Veiligheid, en R. Paepe, hoofdgeoloog-directeur bij de Belgische Geologische Dienst |
| 06/07/1998 | Hoorzitting met de heer Eric Kirsch, gedelegeerd bestuurder van de Regie der Luchtwegen over de discussiepunten inzake het luchtverkeer |
| 06/07/1998 | Hoorzitting met de heer Jan Cosyn, directeur-ingenieur bij het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, afdeling Beleid Havens, Waterwegen en Zeewezen over de reglementerende bevoegdheid inzake het vervoer langs waterwegen |
| 09/07/1998 | Hoorzitting met de heer Claude Truffin, voormalig kabinetschef van de minister van Wetenschapsbeleid en huidig coördinator van de departementen Onderwijs en Onderzoek van de ULB over de discussiepunten inzake het wetenschapsbeleid |
| 10/07/1998 | Hoorzitting met professor dr. Koen Lenaerts, buitengewoon hoogleraar aan de KULeuven, over de vraag of en in welke mate de rechtsbegrippen die gehanteerd worden in het Europese gemeenschapsrecht ertoe kunnen bijdragen de bevoegdheidsverdeling tussen de Belgische Staat, de gewesten en de gemeenschappen te verduidelijken en te verfijnen. |
| 10/07/1998 | Hoorzitting met de heer Marc Servotte, directeur-generaal van de Belgische Dienst voor de Buitenlandse Handel over het samenwerkingsakkoord van 17 juni 1994 tussen de federale Staat, het Vlaamse Gewest, het Waalse Gewest en het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest betreffende de gewestelijke economische en handelsattachés en de modaliteiten op het vlak van de handelspromotie |
| 10/07/1998 | Hoorzitting met de heer Michel Jadot, secretaris-generaal van het ministerie van Tewerkstelling en Arbeid, de heer Karel Baeck, administrateur-generaal van de Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening en de heer Guy Cox, kabinetschef van de minister van Tewerkstelling en Arbeid over de discussiepunten inzake het tewerkstellingsbeleid |
| 13/07/1998 | Hoorzitting met mevrouw Mieke Stappaerts, directeur-generaal van de administratie Werkgelegenheid van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap en met mevrouw Maryse Van Hal, adjunct van de directeur, administratie Werkgelegenheid van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap over de discussiepunten inzake het tewerkstellingsbeleid |
| 13/07/1998 | Hoorzitting met de heer Martin Van Houtte, directeur-generaal van Export Vlaanderen over het samenwerkingsakkoord van 17 juni 1994 tussen de federale Staat, het Vlaamse Gewest, het Waalse Gewest en het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest betreffende de gewestelijke economische en handelsattachés en de modaliteiten op het vlak van de handelspromotie |
| 16/07/1998 | Hoorzitting met de heer Freddy Colson, eerste opdrachthouder bij het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, administratie Wetenschap en Innovatie over de discussiepunten inzake het wetenschapsbeleid |
| 23/10/1998 | Hoorzitting met de heer Paul Catrysse, afdelingshoofd van de afdeling Personenvervoer en Luchthaven, departement Leefmilieu en Infrastructuur van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap en met de heer Jacques Diez, directeur-generaal van het algemeen bestuur voor Vervoer van het Waalse ministerie van Uitrusting en Vervoer over de discussiepunten inzake het luchtverkeer |
| 30/10/1998 | Hoorzitting met de heer Robert Collignon, minister-president van de Waalse regering over de discussiepunten inzake de buitenlandse handel |
| 30/10/1998 | Hoorzitting met mevrouw Lilian De Clercq, adviseur van de minister voor Buitenlandse Handel van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest over de discussiepunten inzake de buitenlandse handel |
| 30/10/1998 | Hoorzitting met de heer Jean-Marie Crenier, eerste ingenieur-directeur Bruggen en Wegen van het Waalse ministerie voor Uitrusting en Vervoer, de heer Patrick Lamot, adjunct-kabinetschef van de staatssecretaris van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest belast met de Haven van Brussel en met de heer Paul Leleu, bestuursdirecteur bij de Haven van Brussel over de reglementerende bevoegdheid inzake het vervoer langs waterwegen |
| 30/10/1998 | Hoorzitting met de heer Xavier De Cuyper, adjunct-kabinetschef van de minister van Landbouw en de Kleine en Middelgrote Ondernemingen, de heer Clément Crohain, secretaris-generaal bij het ministerie van Middenstand en Landbouw en de heer J. Demaiter, adviseur-generaal bij het bestuur voor het Landbouwbeleid van het ministerie voor Middenstand en Landbouw over Agenda 2000 en de discussiepunten inzake het landbouwbeleid |
| 30/10/1998 | Hoorzitting met de heer Jean-Claude Van Cauwenberghe, Waals minister van Tewerkstelling over de discussiepunten inzake de tewerkstelling |
| 30/10/1998 | Hoorzitting met de heer Dennis Stokkink, adjunct-kabinetschef van de minister-president van de Brusselse Hoofdstedelijke regering, bevoegd voor Werkgelegenheid over de discussiepunten inzake de tewerkstelling |
| 13/11/1998 | Hoorzitting met de heer Walter Kaesen, afdelingshoofd, voormalig teamverantwoordelijke van het « Team Ouderenvoorzieningen » binnen de afdeling Welzijnszorg, administratie Gezin en Maatschappelijk Welzijn van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap en met de heer Eddy Mettepenningen, adjunct van de directeur, sector verantwoordelijke van het « Team Ouderenvoorzieningen over de discussiepunten inzake het bejaardenbeleid |
| 13/11/1998 | Hoorzitting met de heer Pierre Forton, directeur-generaal van het bestuur van het Vervoer te Land, ministerie van Verkeer en Infrastructuur over de reglementerende bevoegdheid inzake het vervoer langs waterwegen |
| 13/11/1998 | Hoorzitting met de heer Philippe Fiévez, directeur van het Instituut voor de Ondergrondse Vergassing van Steenkool |
| 27/11/1998 | Hoorzitting met de heer Johan De Cock, administrateur-generaal van het RIZIV, de heer Georges Grinberg, adjunct-administrateur-generaal van het RIZIV en de heer François Praet, directeur-generaal van het RIZIV over de discussiepunten inzake het gezondheidsbeleid |
| 27/11/1998 | Hoorzitting met mevrouw Johanna Schröder, bestuursdirecteur en hoofd van de afdeling Gezin, Gezondheid en Sociale Aangelegenheden van het ministerie van de Duitstalige Gemeenschap en met mevrouw Karin Piraprez, coördinatrice van de Dienst voor Kind en Gezin en inspectrice van de sector « Rusthuizen en Ziekenhuizen » (Duitstalige Gemeenschap) over de discussiepunten inzake het bejaardenbeleid, het gezondheidsbeleid en de jeugdbescherming |
| 27/11/1998 | Hoorzitting met mevrouw Annemie Doms, directeur van de administratie Gezondheidszorg van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap over de discussiepunten inzake het gezondheidsbeleid |
| 27/11/1998 | Hoorzitting met de heer Christian Bayi, administrateur-generaal van de Franse Gemeenschapscommissie over de bevoegdheden van de Franse Gemeenschapscommissie |
| 04/12/1998 | Hoorzitting met mevrouw Laurette Onkelinx, minister-president van de regering van de Franse Gemeenschap over de discussiepunten inzake het gezondheidsbeleid, het bejaardenbeleid, de jeugdbescherming en het wetenschapsbeleid |
| 04/12/1998 | Hoorzitting met de heer Christian Decoster, directeur-generaal van het bestuur Gezondheidszorg van het ministerie van Sociale Zaken, Volksgezondheid en Leefmilieu over de discussiepunten inzake het gezondheidsbeleid |
| 11/12/1998 | Hoorzitting met de heer Francis Renneboog, adviseur van de heer Rufin Grijp, lid van de regering van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest over de discussiepunten inzake het wetenschapsbeleid |
| 11/12/1998 | Hoorzitting met de heer Eric Deloof, secretaris-generaal bij het ministerie van Sociale Zaken, Volksgezondheid en Leefmilieu over de discussiepunten inzake het bejaardenbeleid |
| 08/01/1999 | Hoorzitting met de heer Marc Morris, directeur-generaal van de administratie Gezin en Maatschappelijk Welzijn van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap en met de heer Herbert Van Keymeulen, afdelingshoofd bijzondere jeugdzorg van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap over de discussiepunten inzake de jeugdbescherming |
| 21/01/1999 | Hoorzitting met de heer Pierre Cornelis, advocaat-generaal bij het hof van beroep van Brussel, de heer Marc Preumont, hoogleraar aan de ULB en de heer Geert Cappelaere, Unicef, over de discussiepunten inzake de jeugdbescherming |
| 12/03/1999 | Hoorzitting met de professoren Ph. De Bruycker et R. Maes over het verslag « De provinciebesturen tussen Staat, gemeenschappen en gewesten » |
Op 23 en 29 april 1998, verzocht de commissie de wetgevende vergaderingen mee te delen welke moeilijkheden zij ondervonden met betrekking tot de werking van de instellingen.
De heer De Batselier, voorzitter van het Vlaams Parlement, bezorgde het tussentijdse resultaat van de bespreking van de « Discussienota voor een verdere Staatshervorming », door de Commissie voor Staatshervorming en Algemene Zaken van het Vlaams Parlement. Deze tekst had evenwel betrekking op de bevoegdheidsverdeling, niet op de werking van de instellingen. Om die reden werd hij enkel ter informatie aan de commissieleden toegestuurd.
De Raad van de Duitstalige Gemeenschap keurde op 28 septembre 1998 een tekst goed met betrekking tot de werking van de nieuwe federale structuren. Deze tekst werd op 5 oktober 1998 aan de commissie bezorgd.
De heer Hotyat, voorzitter van de Vergadering van de Franse Gemeenschapscommissie, deelde op 29 januari 1999 mee dat de samenwerking tussen de drie assemblees die betrokken zijn bij de uitoefening van de bevoegdheden van de Franse Gemeenschap harmonieus verloopt.
1. De senatoren werden niet alleen uitgenodigd de opgeworpen discussiepunten te bespreken, doch ook om desgewenst discussiepunten aan de inventaris toe te voegen.
Van deze mogelijkheid werd meermaals gebruik gemaakt.
2. De nota's van de deskundigen, de regering en de wetgevende vergaderingen werden in de commissie besproken. Deze besprekingen, alsmede de hoorzittingen, waren in de eerste plaats bestemd ter informatie van de senatoren.
Vanaf 5 februari 1999, werden alle afdelingen ter eindbespreking aan de commissie voorgelegd. Hierbij poogde de commissie het discussiepunt te omschrijven en konden de senatoren en ook de commissie desgewenst een standpunt innemen.
1. De commissie besloot de thematische structuur van haar opdracht ook in het verslag tot uiting te laten komen. Het verslag is bijgevolg geen chronologische weergave van de besprekingen in de commissie, maar werd thematisch opgebouwd rond de drie luiken.
2. De luiken werden ingedeeld in afdelingen (zie afdeling 3. Inhoud). Vooraan iedere afdeling vindt de lezer meestal de betrokken wettekst, alsmede een algemene toelichting bij de afdeling en algemene opmerkingen. Die toelichting werd meestal verschaft door een deskundige. De algemene opmerkingen werden zowel door de deskundigen als door andere gesprekspartners bijgebracht.
3. De afdelingen werden op hun beurt ingedeeld in discussiepunten. Bij het vastleggen van de volgorde van de discussiepunten liet de commissie zich leiden door de structuur van de wetteksten. De volgorde van de discussiepunten reflecteert derhalve niet het onderscheiden belang dat de commissie aan de discussiepunten toekent.
Per discussiepunt werden alle standpunten, opmerkingen en besprekingen verzameld. Dit houdt in dat de nota's van de deskundigen, de regeringen en de wetgevende vergaderingen werden verknipt en zo nodig gesynthetiseerd, teneinde per discussiepunt een gestructureerd overzicht van de verschillende standpunten te kunnen bieden.
Per discussiepunt werd de verzamelde informatie chronologisch gestructureerd. Ieder discussiepunt wordt besloten met een eindbespreking en, eventueel, een besluit van de commissie.
Indien bij een discussiepunt het besluit ontbreekt, wijst dit erop dat de commissie het niet nodig of nuttig oordeelde een besluit te formuleren, of dat de commissie geen eensgezindheid bereikte.
In de bijlagen werden in extenso de essentiële stukken opgenomen die zich reeds in verknipte vorm in het corpus van het verslag bevinden. Hiertoe behoren de basisnota's van de heren Coenraets en Pas, alsmede de overzichtsnota's van de regeringen.
Artikel 6, § 1, I, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 :
(De gewesten zijn bevoegd voor :)
I. Wat de ruimtelijke ordening betreft :
1º De stedenbouw en de ruimtelijke ordening;
2º De rooiplannen van de gemeentewegen;
3º De verkrijging, aanleg en uitrusting van gronden voor industrie, ambachtswezen en diensten of van andere onthaalinfrastructuren voor investeerders, met inbegrip van de investeringen voor de uitrusting van industriezones bij de havens en de beschikbaarstelling daarvan voor de gebruikers;
4º De stadvernieuwing;
5º De vernieuwing van afgedankte bedrijfsruimte;
6º Het grondbeleid;
7º De monumenten en de landschappen.
(Uit de nota van 2 september 1996 van de heer Coenraets)
Sedert de hervorming van 1980 zijn de ruimtelijke ordening (samen met stedenbouw) en het huisvestingsbeleid de twee aangelegenheden waarvoor de gewesten volkomen bevoegd zijn. De bijzondere wet van 8 augustus 1980 heeft voor deze bevoegdheid niet voorzien in uitzonderingen.
Het Arbitragehof heeft echter bepaald en het Hof heeft dat ook in andere aangelegenheden gedaan dat « het Gewest stedenbouw en ruimtelijke ordening niet mag opvatten op een zodanige wijze dat het voor de Staat niet doenbaar zou zijn om een doeltreffend beleid te voeren in aangelegenheden die tot zijn bevoegdheid behoren. » (Cf. arrest nr. 54 van 24 mei 1988).
In een arrest van 6 juni 1995 verklaart het Arbitragehof het volgende :
« Artikel 39 van de Grondwet en de artikelen 6 en 10 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen hebben aan de gewesten een exclusieve bevoegdheid toegewezen voor de aangelegenheden die naar hen zijn overgeheveld. De gewesten zijn bevoegd om beperkingen aan te brengen op het eigendomsrecht wanneer die beperking past in het kader van een aangelegenheid die naar hen werd overgeheveld. De gewestelijke wetgever is ten deze bevoegd om beperkingen op het eigendomsrecht aan te brengen in de uitoefening van zijn bevoegdheden inzake ruimtelijke ordening, landinrichting en natuurbehoud. »
1. Vaststelling van de normen inzake brandbeveiliging
1.1. Nota van de heer Coenraets (september 1996)
Uit de jurisprudentie van het Arbitragehof volgt dat de bevoegdheid inzake het vaststellen van de normen inzake brandbeveiliging wordt gedeeld tussen de federale wetgever en de gewestelijke wetgevers.
Wat betreft het brandbeveiligingsbeleid, is de bevoegdheid van de gewesten inzake stedenbouw en ruimtelijke ordening ter discussie gesteld. Uit de jurisprudentie van het Arbitragehof volgt dat de bevoegdheid inzake brandbeveiliging en brandbestrijding gedeeld kan worden tussen de federale wetgever en de gewestelijke wetgevers. Volgens de heer Coenraets is het raadzaam om deze aangelegenheid in haar geheel uitdrukkelijk op te nemen in de bijzondere wet van 8 augustus 1980.
1.2. Nota van de heer Pas (september 1996)
De brandveiligheid is een gedeelde bevoegdheid. De basisnormen, dat wil zeggen de normen die algemeen gelden voor alle constructies, zijn federaal. De gemeenschappen zijn bevoegd voor de specifieke veiligheidsaspecten voor bejaardenvoorziening. Ook de gewesten kunnen bevoegd zijn voor specifieke brandbeveiligingsnormen (als de bestemming van de gebouwen en van de infrastructuur waarvoor de normen gelden, samenhangt met een gewestbevoegdheid).
Deze oneigenlijke concurrerende én parallele bevoegdheden hebben geen uitdrukkelijke grondslag in de BWHI. Het kan aangewezen zijn om de aangelegenheid « brandveiligheid » uitdrukkelijk in de BWHI op te nemen, zoals ook de heer Coenraets voorstelt.
1.3. Standpunt van de Vlaamse regering (brief van 27 februari 1997)
Dit is een plausibel voorstel. Toch is het aangewezen de volgende bedenking te formuleren. De bevoegdheid om specifieke brandbeveiligingsnormen vast te stellen behoort niet exclusief toe aan de gewesten. Het is de bestemming van de gebouwen en inrichtingen die bepalend is voor de bevoegdheidsverdeling. Indien deze bestemming samenhangt met een bevoegdheid die hen door de Grondwet of de bijzondere wet van 8 augustus 1980 is toegewezen, zijn het, al naargelang het geval, de gewesten of de gemeenschappen die bevoegd zijn voor het vaststellen van de specifieke brandbeveiligingsnormen (cf. onder andere arrest van het Arbitragehof nr. 40 van 15 oktober 1987). Hiermee zal men rekening moeten houden wanneer men uitdrukkelijk in de bijzondere wet wenst op te nemen dat het hier over een gedeelde bevoegdheid gaat.
1.4. Repliek van de heer Coenraets (nota van 12 november 1997)
Het is juist dat de jurisprudentie van het Arbitragehof in het arrest nr. 40 van 15 oktober 1987 van de vaststelling van de normen inzake brandveiligheid een gedeelde bevoegdheid gemaakt heeft (JT, 1988, blz. 154 en noot F. Dehousse, « Le nouveau paysage des compétences; J. Vande Lanotte, « Brandpreventie en conflictpreventie ? », RW, 1987-1988, kol. 1010 en volgende). Zou men hier dan ook niet de passende conclusie moeten trekken, namelijk dat het vaststellen van deze normen een accessoire bevoegdheid is die verbonden is met de hoofdbevoegdheden van de gewesten en de gemeenschappen en dat deze bevoegdheid in de bijzondere wet als een accessoire bevoegdheid moet worden bepaald (op dezelfde wijze als het bijzonder strafrecht of het wetenschapsbeleid) ?
1.5. Standpunt van een lid
De heer Coenraets stelt vast dat brandveiligheid een gedeelde bevoegdheid is en stelt voor deze op te nemen in de bijzondere wet van 8 augustus 1980 als een accessoire bevoegdheid bij de gewest- en gemeenschapsbevoegdheden. Het lid acht die precisering niet absoluut noodzakelijk. De basisbevoegdheid, dat wil zeggen het vastellen van algemene brandbeveiligingsnormen, is een federale bevoegdheid. De gewesten en gemeenschappen kunnen alleen specifieke en aanvullende normen vaststellen. Zij kunnen dat in het raam van verschillende bevoegdheden en niet alleen in het raam van de ruimtelijke ordening.
In elk geval afzonderlijk dient men zich af te vragen of de specifieke en aanvullende normen die de wetgever van de gewesten of gemeenschappen wil vaststellen, noodzakelijk zijn voor het uitoefenen van zijn hoofdbevoegdheid.
1.6. Besluit van de commissie
De commissie sluit zich aan bij het besluit van de deskundige en meent dat het nuttig zou kunnen zijn in de BWHI een bepaling in te voegen waardoor het bepalen van de normen inzake brandbestrijding een accessoire bevoegdheid wordt ten opzichte van de gewest- en gemeenschapsbevoegdheden.
2. Verkrijging, aanleg en uitrusting van gronden voor industrie of ambacht
2.1. Nota van de heer Coenraets (2 september 1996)
Op grond van artikel 6, § 1, I, 3º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 zijn de gewesten bevoegd voor de verkrijging, de aanleg en de uitrusting van gronden voor industrie of ambacht. Volgens de heer Coenraets kan daardoor tussen de gewesten onderling enig opbod ontstaan om de eigen gronden zo aantrekkelijk mogelijk te maken voor de industrie en is er nood aan samenwerkingsakkoorden om overdreven concurrentie tussen de gewesten tegen te gaan.
2.2. Eindbespreking
Een lid meent dat de gewesten zelf moeten kunnen bepalen of zij zich aantrekkelijk maken voor bepaalde investeringen met de eventuele nadelige gevolgen voor de ruimtelijke ordening. Het gewest zal zelf de keuze moeten maken en de voor- en nadelen van een beleid afwegen. Een samenwerkingsakkoord is overbodig. Overigens merkt hij op dat geen enkel gewest dit heeft gevraagd.
Een lid antwoordt op deze laatste opmerking dat het feit dat de deelgebieden of de federale Staat geen vragende partij zijn, niet verhindert dat de commissie tot het besluit kan komen dat enige wijziging noodzakelijk is.
De vorige spreker geeft dat toe, maar merkt op dat er zich volgens hem geen probleem voordoet en dat het dus niet nodig is oplossingen voor te stellen.
2.3. Besluit van de commissie
De commissie stelt vast dat er tot op vandaag in werkelijkheid nog geen enkel probleem gerezen is omtrent eventuele concurrentie in verband met de bevoegdheid van de gewesten voor de verkrijging, de aanleg en de uitrusting van gronden voor industrie- en ambachtszones.
3. Grondbeleid. Gedwongen openbare verkoop
3.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling (blz. 132-134)
Met betrekking tot het grondbeleid (artikel 6, § 1, I, 6º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980) bestaat er een bevoegdheidsrechtelijk knelpunt.
In eerdere voorstellen van decreet houdende maatregelen van een sociaal grondbeleid werden maatregelen voorgesteld als, enerzijds, een recht van voorkoop vanwege openbare besturen en huisvestingsmaatschappijen en, anderzijds, een gedwongen openbare verkoop door openbare besturen. De Raad van State vond in dit verband dat beide instrumenten niet kunnen worden verantwoord als gewestelijke bevoegdheden.
De problematiek van het recht van voorkoop is opgelost door artikel 14 van de BWHI. Maar een uitdrukkelijke bepaling moet de bevoegdheid van de gewesten om over te gaan tot een gedwongen openbare verkoop bevestigen.
Artikel 6, § 1, I, 6º, kan daartoe worden vervangen als volgt :
« het grondbeleid, onder meer de gedwongen openbare verkoop, onverminderd de waarborgen van artikel 16 van de Grondwet. »
Men kan ook de invoeging van een artikel 14bis overwegen, waarin de regel veeleer het karakter van een instrumentale bevoegdheid krijgt.
3.2. Standpunt van de minister van Justitie (brief van 24 februari 1997)
De maatregel van de gedwongen openbare verkoop door openbare besturen kadert in een contractuele relatie als sanctie voor het niet-nakomen van opgenomen verplichtingen. Het lijkt veeleer aangewezen de reglementering van de contractuele relatie zodanig te ontwerpen dat betwistingen omtrent een gedwongen openbare verkoop zoveel mogelijk worden uitgesloten, dan deze uitvoerings- of sanctieregel op te nemen als een gewestelijke bevoegdheid.
Is deze problematiek overigens niet veeleer van fiscaalrechtelijke aard, zodat dit probleem moet worden opgelost via een wijziging van de fiscale wetgeving ? Het probleem rijst overigens niet alleen met betrekking tot het sociaal grondbeleid maar doet zich ook in andere domeinen voor.
3.3. Repliek van de heer Coenraets (nota van 12 november 1997)
Het is juist dat artikel 79 van de bijzondere wet de wijze van optreden van de gewesten beperkt tot de procedures van onteigening ten algemenen nutte met naleving van de waarborgen bepaald in artikel 16 van de gecoördineerde Grondwet. De vraag rijst of het mogelijk is dergelijke waarborgen effectief in acht te nemen in het voorgestelde mechanisme. In dat geval moet de billijke en voorafgaande schadeloosstelling op onafhankelijke wijze vastgesteld worden hetzij door het aankoopcomité, hetzij door een deskundige ingeval er betwisting is om de eigenaar te waarborgen dat zijn goed niet te koop gesteld wordt voor een prijs die lager is dan de werkelijke waarde ervan.
Wij zien daarentegen niet in waarop het standpunt van de minister van Justitie berust wanneer hij de mening verdedigt dat de gedwongen verkoop een sanctie vormt voor het niet-nakomen van contractuele verplichtingen en van fiscaalrechtelijke aard zou zijn. Naar onze mening moet de gedwongen verkoop de mogelijkheid bieden om het grondeigendom te herordenen en dit met het oog op een grotere rendabiliteit (bijvoorbeeld voorkomen dat eigenaars hun gronden braak laten liggen).
Het is aan te bevelen in de bijzondere wet hierover een uitdrukkelijke regeling op te nemen, hetzij ter aanvulling van de bepaling over het grondbeleid, hetzij in artikel 79. Als het gewest bij decreet een dergelijk mechanisme wil invoeren door te verwijzen naar de impliciete bevoegdheden, rijst immers de delicate vraag, die in de grondwettelijke jurisprudentie nog niet opgelost is, of de gewesten bevoegd zijn om buiten het grondwettelijke kader van de onteigening ten algemenen nutte af te wijken van artikel 544 van het Burgerlijk Wetboek.
3.4. Eindbespreking
3.4.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De heer Coenraets stelt voor de gewesten in het kader van hun grondbeleid te machtigen om gedwongen openbare verkopen te verrichten. Als besluit van de verschillende standpunten die hier vertolkt zijn, wordt voorgesteld in de bijzondere wet een expliciete bepaling in te voegen, hetzij door aanvulling van de rubriek over het grondbeleid, hetzij in artikel 79 van deze wet, om de gewesten in staat te stellen gebruik te maken van dit instrument, met naleving van de grondwettelijke waarborgen die bestaan voor de procedure van de onteigening.
3.4.2. Bespreking
De heer Coenraets wijst op het verschil tussen de gedwongen openbare verkoop en het recht van voorkoop : het ene leidt tot een verkoop aan een particulier, het andere tot een aankoop door de overheid, die hiermee de transacties tussen particulieren uitschakelt. Het gewest zou tot hetzelfde resultaat kunnen komen door middel van onteigeningen, maar dan gelden er andere waarborgen : een onteigening kan slechts plaatsvinden ten algemenen nutte terwijl het recht van voorkoop een absoluut recht is dat niet gemotiveerd wordt.
Om die reden stelt de heer Coenraets voor de bijzondere wet aan te vullen wat de gedwongen openbare verkoop betreft maar dit mechanisme dan te onderwerpen aan dezelfde waarborgen als die welke voor de onteigeningsprocedure gelden (artikel 16 van de Grondwet).
Een lid vraagt zich af of het nodig is de BWHI te wijzigen. Kan men zich niet beter voor elk apart geval afvragen of de gedwongen verkoop nodig is voor een hoofdbevoegdheid op grond van de theorie van de impliciete bevoegdheden ? Zo heeft het Arbitragehof erkend dat het Waalse Gewest bevoegdheid heeft om gedwongen openbare verkopen te verrichten, omdat het Hof van mening was dat het om een bijkomstige bevoegdheid ging ten opzichte van de hoofdbevoegdheid betreffende de vernieuwing van afgedankte bedrijfsruimten. Om die reden meent het lid dat het niet nodig is een nieuwe bepaling in te voegen in de bijzondere wet. Hij is er evenwel ook niet tegen gekant.
Volgens de heer Coenraets heeft de bijzondere wetgever het noodzakelijk geacht een wetsbepaling in te lassen voor het recht van voorkoop, dat soortgelijke problemen oplevert op het vlak van het eigendomsrecht. Het mechanisme van de gedwongen verkoop is een opvallende afwijking van artikel 544 van het Burgerlijk Wetboek. Het is niet zeker dat impliciete bevoegdheden een dergeleijk mechanisme kunnen rechtvaardigen zonder dat er in de bijzondere wet een uitdrukkelijke bepaling wordt opgenomen.
Een senator merkt op dat hij ervoor gepleit heeft dat de gewesten kunnen beschikken over het recht van voorkoop dat volgens hem een nuttig instrument is voor het grondbeleid, dat onder de bevoegdheid van de gewesten valt. Hij is er echter niet van overtuigd dat de gedwongen openbare verkoop een even nuttig instrument is voor het gewestelijke grondbeleid. Volgens hem is dat instrument veeleer bedoeld om bijzondere gevallen te regelen waarin het gaat om gebouwen of plaatsen die de overheid niet absoluut nodig heeft voor haar grondbeleid.
De heer Coenraets merkt op dat het recht van voorkoop leidt tot het aankopen van een goed door de overheid, die daarvan niet altijd het nut heeft of de financiële middelen heeft. De gedwongen openbare verkoop heeft tot gevolg dat de vastgoedmarkt wordt aangezwengeld in gevallen waarin de overheid zelf niet financieel betrokken wenst te worden maar vaststelt dat een aantal goederen, met name ten gevolge van vastgoedspeculatie, vrijwillig niet gebruikt worden. In Brussel met name zijn er vastgoedmaatschappijen die panden laten « verrotten » in de hoop hieruit op termijn een meeropbrengst te halen. Dankzij het mechanisme van de gedwongen verkoop kan men in het kader van het grondbeleid deze toestanden voorkomen.
In andere gevallen wordt onroerend goed inactief gelaten ten gevolge van nalatenschappen. De marktvraag kan niet beantwoord worden omdat de eigenaars geen interessse hebben of geen zin hebben om de goederen te verkopen waarvan ze de eigendom hebben verkregen.
Het mechanisme van de openbare verkoop heeft dus een enigszins andere strekking dan het recht van voorkoop.
Een lid vraagt zich af op welke plaats men een dergelijke bepaling moet inlassen opdat ze ondubbelzinnig aan het nagestreefde doel, namelijk het grondbeleid, beantwoordt.
Een senator vraagt zich af of men, door deze bevoegdheid als dusdanig in de bijzondere wet op te nemen, de gewesten niet de exclusieve bevoegdheid verleent. Kan een ander gezagsniveau in dat geval nog gebruik maken van de gedwongen openbare verkoop ? Men moet voorkomen dat alleen de gewesten er gebruik van kunnen maken.
Volgens de heer Coenraets moet deze bevoegdheid opgenomen worden in artikel 6 waar het grondbeleid behandeld wordt. Het is niet raadzaam er zoals artikel 14 van de bijzondere wet een autonome bepaling van te maken.
Een lid merkt op dat hij in elk geval niet akkoord gaat met het woord « ondermeer » in de tekst die de Vlaamse Gemeenschap voorstelt voor artikel 6, § 1, I, 6º.
Een lid heeft vragen bij het recht van voorkoop dat het Vlaamse Gewest pas ingevoerd heeft op elke verkoop van gronden of panden. Elke notaris moet het Vlaamse Gewest inlichten over elke verkoopsakte die in voorbereiding is en het Vlaamse Gewest kan beslissen tot de koop over te gaan. Deze maatregel van het Vlaamse Gewest veroorzaakt een probleem wat de vrijheid van verkopen betreft.
Volgens een lid gaat het hier niet om een bevoegdheidsprobleem.
De heer Coenraets merkt op dat de verkoopsovereenkomst een onderhandse akte is. Deze overeenkomst wordt geregistreerd en kan daardoor tegengeworpen worden aan derden en dus ook aan het Vlaamse Gewest. De verkoopsovereenkomst staat gelijk met de verkoop : hierdoor is de eigendomsoverdracht voltrokken. Het optreden van de notaris is vervolgens wettelijk vereist omdat er een authentieke akte nodig is die aan registratierechten onderworpen is.
Indien de Vlaamse regering zich tussen het opstellen van de verkoopsovereenkomst en het verlijden van de authentieke akte in de verkoop mengt, dan brengt de uitoefening van dit recht van voorkoop door de Vlaamse Gemeenschap mee dat de nieuwe eigenaar van zijn eigendomsrecht beroofd wordt. Men kan zich afvragen of het in artikel 14 van de bijzondere wet ingestelde recht van voorkoop, dat aanleiding geeft tot dit soort van mechanismen, niet moet worden beschouwd als een verkapte onteigening ten algemenen nutte.
Men kan zich dan ook afvragen wat het Arbitragehof zou zeggen over de bestaanbaarheid van artikel 14 van de bijzondere wet met artikel 16 van de Grondwet, indien tegen dit decreet een beroep werd ingesteld. Volgens de heer Coenraets komt het recht van voorkoop in dergelijke gevallen erop neer dat het eigendomsrecht aan de nieuwe eigenaar wordt ontnomen en dat het overgedragen wordt aan een overheidsinstantie.
De heer Coenraets wijst er ook op dat het door artikel 14 ingestelde recht van voorkoop een bijkomstige bevoegdheid is « binnen de grenzen van de bevoegdheden van de gewesten en de gemeenschappen ». Indien het recht van voorkoop gebruikt wordt voor andere doeleinden dan de uitoefening van de aan de gemeenschappen en de gewesten toegekende bevoegdheden, schendt het decreet artikel 14 van de bijzondere wet. In dat geval behoort een beroep voor het Arbitragehof tot de mogelijkheden.
Ten slotte is het, aldus de heer Coenraets, duidelijk dat de uitoefening van het recht van voorkoop door de gewesten aanleiding geeft tot een bestuurshandeling waartegen eveneens een beroep kan worden ingesteld. Er bestaan dus gerechtelijke waarborgen die het mogelijk moeten maken het gevaar te beperken dat het recht van voorkoop misbruikt wordt voor doeleinden die niet passen in de uitoefening van de wettelijk erkende bevoegdheden van gewesten en gemeenschappen.
4. Prijsvorming van onroerende goederen
4.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling (blz. 133-134)
Maatregelen in het kader van het grondbeleid kunnen gericht zijn op de beheersing van de prijzen van grond. Het prijsbeleid behoort echter tot de federale bevoegdheidssfeer. De gewesten moeten bevoegd zijn voor de prijsvorming van onroerende goederen die het voorwerp zijn van het (sociale) grondbeleid.
Artikel 6, § 1, I, 6º, kan daartoe worden vervangen als volgt :
« het grondbeleid, met inbegrip van maatregelen die betrekking hebben op de prijsvorming van onroerende goederen die het voorwerp zijn van het (sociale) grondbeleid. »
4.2. Standpunt van de federale vice-eerste minister en minister van Economie (brief van 21 februari 1997)
1. Het prijsbeleid vormt een exclusieve federale bevoegdheid;
2. De vraag rijst of het uitbreiden van de bevoegdheden van de gemeenschappen en gewesten tot de prijsvorming van onroerende goederen niet haaks staat op het federale en Europese beleid gericht op het beschermen en het bevorderen van de (economische) mededinging, waarbij ervan wordt uitgegaan dat aldus het beste kader wordt geschapen voor een verantwoorde prijsvorming van roerende goederen en diensten.
4.3. Standpunt van de minister van Justitie (brief van 24 februari 1997)
Het voorstel komt neer op de volledige overdracht van het prijsbeleid inzake onroerende goederen naar de gewesten.
De bijzondere wet van 16 januari 1989 betreffende de financiering van gemeenschappen en gewesten voorziet evenwel in de progressieve invoering van een aantal maatregelen die terzake sturend kunnen werken. Het valt te betwijfelen of deze reeds voldoende op hun waarde konden worden geëvalueerd. De heffingsgrondslag feitelijk gekoppeld aan de vrije prijsvorming tussen partijen wordt in deze wet als federale materie beschouwd.
Het voorstel heeft trouwens betrekking op (alle ?) onroerende goederen en niet alleen op woningen en bouwgronden.
4.4. Repliek van de heer Coenraets (nota van 12 november 1997)
Het bezwaar tegen het overdragen van deze bevoegdheid aan de gewesten komt voort uit het feit dat de federale overheid exclusief bevoegd is voor het prijsbeleid.
Dat is immers de strekking van artikel 6, § 1, VI, laatste lid, 3º, van de bijzondere wet. In zijn arrest nr. 21/95 verklaarde het Arbitragehof evenwel dat er een dubbel loyaliteitsbeginsel bestaat bij de uitoefening van de respectieve bevoegdheden van de gemeenschappen en de federale overheid, waarbij het ene gezagsniveau zich ervoor moet hoeden in de uitoefening van zijn bevoegdheid de bevoegdheden van het andere niet met voeten te treden (de desbetreffende bevoegdheden waren de bevoegdheid inzake prijsbeleid en de bevoegdheid om de bezoldigingen van het onderwijzend personeel te bepalen, zie P. Berckx, « Bevoegdheid van de federale overheid inzake prijs en inkomensbeleid en het voeren van een matigingsbeleid dat beperkingen inhoudt ten aanzien van de bezoldigingen van het onderwijzend personeel », TBP, 1995, blz. 309).
Door het gewest een specifieke bevoegdheid te verlenen inzake prijsvorming in de sector van het sociale grondbeleid (sociale huisvesting) ontslaat de wetgever het gewest niet van de verplichting geen afbreuk te doen aan het beginsel van de economische en monetaire unie. Hierdoor wordt op economisch vlak uitdrukking gegeven aan het beginsel van de federale loyaliteit. Evenmin mag het gewest belemmeringen opwerpen tegen de maatregelen die de federale overheid neemt om de economische concurrentiepositie te vrijwaren.
De bepalingen van de bijzondere financieringswet van 16 januari 1989 werden ten slotte ontworpen om de deelgebieden geleidelijk in staat te stellen hun financiën te putten uit de inkomsten die het vastgoed opbrengt. In dit geval wordt een andere doelstelling nagestreefd. Het is namelijk de bedoeling door middel van een prijzenreglementering de vastgoedmarkt efficiënter te kunnen maken en de markt zodanig bij te sturen dat ze het gewestelijk grondbeleid ten dienste kan staan. Men kan zich afvragen of het mogelijk is in het fiscaal beleid en in het prijzenbeleid door middel van verschillende instrumenten dezelfde doelstellingen te bereiken.
4.5. Eindbespreking
4.5.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De Vlaamse Gemeenschap suggereert aan de gewesten de bevoegdheid toe te kennen inzake de prijsvorming van onroerende goederen die het voorwerp zijn van het sociale grondbeleid.
Men kan zich, in het licht van de jurisprudentie van het Arbitragehof, de vraag stellen of in het domein van het sociale grondbeleid geen bevoegdheid aan de gewesten zou kunnen worden toegekend op het vlak van de prijsvorming van onroerende goederen.
Een dergelijke bevoegdheidsoverdracht zou de gewesten immers niet ontslaan van hun verplichting het algemene beginsel van de economische en monetaire unie te respecteren. Ten slotte is er de vaststelling dat de uiteindelijke doelstelling van dit voorstel, namelijk de vastgoedmarkt en in het bijzonder de sector van de sociale huisvesting in zekere mate onder controle te houden, niet realiseerbaar is binnen de fiscale bevoegdheden die in de wet van 16 januari 1989 aan de gewesten werden toegekend.
Vanuit deze vaststellingen is de suggestie van de Vlaamse Gemeenschap het overwegen waard.
4.5.2. Bespreking
Een lid stelt vast dat er vanuit de federale regering ernstige reserves bij het voorstel worden geformuleerd. Bovendien is hij niet helemaal overtuigd van het praktische nut van een dergelijke bevoegdheidsoverdracht.
De heer Coenraets antwoordt dat door een dergelijke bevoegdheidsoverdracht de gewesten een bijkomend instrument zouden hebben om de private markt van sociale woningen te controleren. Men stelt hier toestanden vast die maken dat het « sociale » karakter van deze markt soms een louter theoretisch begrip wordt. Hij voegt hieraan toe dat het beleid dat momenteel door de gewesten wordt gevoerd, voornamelijk steunt op het geven van (financiële) stimulansen en een sterk voluntaristisch karakter heeft. Zij beschikken over weinig of geen dwingende juridische instrumenten om de markt van de sociale woningen te reguleren.
Een lid voegt hieraan toe dat de gewesten bevoegd zijn inzake ruimtelijke ordening. Een beleid op dit vlak creëert bijna automatisch schaarste en kan dus indirect leiden tot een verhoging van de vastgoedprijzen. Het is dan ook niet onlogisch dat de gewesten over de nodige instrumenten zouden beschikken om binnen deze situatie, in het kader van een sociaal huisvestingsbeleid, voor de zwakkere groepen enige controle te krijgen over de vastgoedprijzen.
Dit biedt vanzelfsprekend nog geen antwoord op de vraag welke de meest aangewezen instrumenten in het kader van een dergelijk beleid zijn.
Een lid acht het in dat geval wel belangrijk duidelijk te bepalen dat de bevoegdheidsoverdracht alleen betrekking heeft op het beleid inzake sociale huisvesting.
Een lid begrijpt niet hoe een dergelijk systeem in de praktijk zou kunnen functioneren, met name op het vlak van de kwalificatie. Hoe gaat men in algemene termen bepalen of een bepaald project van de privé-sector onder de noemer « sociale huisvesting » ressorteert en aldus tot de bevoegdheid van de gewesten valt wat de prijsregulering betreft ? Men kan hierbij moeilijk uitgaan van algemene categorieën zoals bijvoorbeeld de oppervlakte van de woningen. Het is de vraag of de uiteindelijke doelstelling van een dergelijke maatregel, namelijk de kostprijs van bescheiden woningen in de hand houden, niet beter kan worden gerealiseerd door maatregelen op federaal niveau, bijvoorbeeld het vaststellen van een maximale huurprijs voor woningen met een beperkt kadastraal inkomen. Men vermijdt hierdoor discussies over de vraag over de notie sociale woning.
Een lid sluit zich hierbij aan. De omvang van de bevoegdheid die aan de gewesten wordt toegekend, zal uitsluitend worden bepaald door de wijze waarop de notie « sociale woning » wordt ingevuld.
Ten tweede gaat men een zeer specifiek deel van een bevoegdheid inzake prijsvorming, die onbetwistbaar tot het federale beleidsniveau behoort en een fundamenteel bestanddeel vormt van de economische en monetaire unie, afzonderen en aan de gewesten toekennen. Dit is geen gezonde wijze om de zaken te regelen.
Ten slotte is de bewering dat op gewestelijk en plaatselijk niveau alleen een voluntaristisch beleid mogelijk is, niet helemaal correct. De gemeenten of openbare instellingen kunnen de prijzen beïnvloeden door bijvoorbeeld zelf gronden aan te kopen en deze aan voordelige prijzen aan te bieden aan gezinnen die niet op de gewone huisvestingsmarkt terecht kunnen.
Hij heeft dan ook ernstige reserves bij dit voorstel tot bevoegdheidsoverdracht.
Een lid zegt dat op Europees vlak momenteel sociale huisvesting wordt gedefinieerd als de huisvesting waarin openbare besturen tussenkomen. Het spreekt voor zich dat een dergelijke definitie in het voorliggende geval volkomen onwerkbaar is.
Overigens geeft de voorgestelde tekst evenmin een omschrijving van het begrip « onroerend goed ». Dit kan zowel betrekking hebben op een onbebouwd terrein als op een woning of een appartement. Vanuit het oogpunt van de prijsvorming betreft het hier totaal verschillende situaties die beleidsmatig op een onderscheiden wijze dienen te worden benaderd.
Men moet er ook rekening mee houden dat de invoering van een prijsreglementering voor onbebouwde terreinen een dermate fundamentele ingreep in de vrije markt zou betekenen, dat dit op federaal of zelfs op Europees vlak dient te gebeuren.
Een aantal aanwezige leden maken voorbehoud bij het voorstel van de Vlaamse Gemeenschap om de gewesten te belasten met de bevoegdheid inzake de prijsvorming van de onroerende goederen die tot de sfeer van het sociale grondbeleid behoren. Zij kiezen voor het behoud van het statu quo .
5.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling (blz. 147)
Het invoeren van een belasting op planbaten door de gewesten wordt bemoeilijkt door de algemene federale belasting op de meerwaarden (artikel 90, 8º, van het Wetboek van de inkomstenbelastingen). De gewesten kunnen geen belastingen instellen op materies waarvoor reeds een federale belasting bestaat.
De Vlaamse Gemeenschap stelt voor artikel 90, 8º, van het Wetboek van de inkomstenbelastingen op te heffen in zoverre de inkomsten betrekking hebben op meerwaarden die voortvloeien uit regelingen op het vlak van de stedenbouw.
5.2. Standpunt van de heer Coenraets (nota van 12 november 1997)
In verband met de belasting op planbaten, die zou overeenstemmen met de regeling tot schadeloosstelling van de waardeverminderingen ten gevolge van wijzigingen van de stedenbouwkundige bestemming in het sectorplan, bestaat inderdaad de vrees voor een dubbele belasting (aangezien er reeds een federale belasting ter zake bestaat). Er zijn twee oplossingen mogelijk : ofwel artikel 90, 8º, van het WIB afschaffen dat ook betrekking heeft op stedenbouwkundige waardevermeerderingen, ofwel de inhoud van de wet van 23 januari 1989 wijzigen en afstappen van het principe dat het een deelgebied verboden is een belasting te heffen op een materie die federaal reeds belast wordt. Welke tak van het alternatief ook wordt gekozen, het lijkt moeilijk de oplossing in de werkelijkheid om te zetten of principieel te rechtvaardigen.
5.3. Eindbespreking
5.3.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De heer Coenraets herhaalt dat het probleem erin bestaat dat de federale overheid een algemene bevoegdheid heeft inzake de belasting van meerwaarden en de Gewesten geen belastingen kunnen instellen voor materies waarvoor reeds een federale belasting wordt geheven.
Er zijn twee oplossingen mogelijk :
ofwel wordt artikel 90, 8º, van het WIB, dat ook betrekking heeft op stedebouwkundige waardevermeerderingen, afgeschaft;
ofwel wordt afgestapt van het principe dat het een deelgebied onmogelijk is een belasting te heffen in een domein waar reeds een federale belasting bestaat.
Indien voor één van deze twee oplossingen wordt gekozen, lijkt de eerste de voorkeur te genieten omdat zij de minst ingrijpende is. Door voor de tweede te kiezen, raakt men aan een belangrijk beginsel van het federale staatsbestel.
5.3.2. Bespreking
Een lid is van oordeel dat voor de beide oplossingen de mogelijke consequenties moeilijk te voorzien zijn. Hij pleit daarom voor het behoud van het statu quo . Een lid merkt op dat waardeverminderingen ten gevolge van een stedenbouwkundige beslissing aanleiding geven tot schadevergoeding door het gewest aan de betrokken eigenaars. Het zou dan ook logisch zijn dat in omgekeerde zin de belasting op meerwaarden ook naar het gewest gaat en kan worden aangewend om de schadeloosstellingen wegens waardevermindering (gedeeltelijk) te financieren. Deze belasting bestaat al, maar ze gaat momenteel naar de federale overheid.
Deze situatie beperkt de bewegingsruimte van de gewesten op het vlak van de ruimtelijke ordening. Zij zullen terugschrikken voor bepaalde beslissingen omdat de kostprijs hiervan voor hen te hoog is en eventuele baten naar een ander beleidsniveau gaan. Het lijkt hem niet noodzakelijk dat het artikel 90, 8º, van het WIB wordt gewijzigd om deze situatie te verhelpen. Men zou kunnen denken aan een formule waarbij de federale overheid de belasting blijft innen, maar dit bedrag doorstort aan de gewesten.
Een lid heeft begrip voor het argument dat de verplichting tot schadeloosstelling bij planschade een rem kan zijn op het beleid inzake ruimtelijke ordening. Dit argument kan echter ook in omgekeerde richting worden gebruikt. Het toekennen van de belasting op meerwaarden aan de gewesten, zou voor deze wel eens een stimulans kunnen zijn om zich inzake ruimtelijke ordening te laten leiden door overwegingen van budgettaire aard.
Een lid wijst erop dat ook de gemeenten belangrijke bevoegdheden hebben op het vlak van de ruimtelijke ordening waaraan ingrijpende financiële consequenties verbonden zijn. Het is dan ook de vraag of het wenselijk is voor deze laatste een afzonderlijke wetswijziging, los van het geheel van de problematiek te gaan doorvoeren.
De heer Coenraets geeft toe dat de gemeenten verplicht zijn de planschade ten gevolge van een bijzonder plan van aanleg te vergoeden, maar geen recht kunnen doen gelden op de belasting op de planbaten die hieruit voortvloeien. Hun situatie is derhalve vergelijkbaar met die van de gewesten.
Men mag echter niet uit het oog verliezen dat de kern van de problematiek in een vroeger stadium van de besluitvorming ligt, namelijk die van de sectorplannen die door de gewesten worden opgesteld. Hierbij wordt voor hele gebieden bepaald wat al dan niet bebouwbaar is, met enorme waardevermeerderingen of -verminderingen tot gevolg.
Het is derhalve niet onlogisch dat de gewesten alle financiële consequenties van hun beslissingen, in positieve en negatieve zin, op dit terrein zouden dragen.
Een lid wijst erop dat ook de beslissingen van de gemeenten in dit domein kaderen in de gewestelijke bevoegdheden inzake ruimtelijke ordening. Het zijn de gewesten die de opdracht van de gemeenten inzake grondbeleid bepalen.
Een lid is van oordeel dat de discussie over de belasting op planbaten, niet louter een bevoegdheidskwestie is. Aan deze problematiek zijn tal van andere aspecten verbonden. Zo is deze belasting bijvoorbeeld ook een instrument om excessieve grondspeculatie tegen te gaan.
In het licht hiervan lijkt het hem niet wenselijk dat op basis van deze beperkte bespreking conclusies worden geformuleerd.
Met het oog op de voortzetting van het gesprek doet een ander lid nog een suggestie : waarom van de belasting op planbaten, die per definitie een grondgebonden belasting is, geen gewestbevoegdheid maken? Een dergelijke oplossing zou veel helderder zijn dan in het WIB een onderscheid te maken tussen, enerzijds, meerwaarden die voortvloeien uit stedenbouwkundige beslissingen en, anderzijds, die welke het gevolg zijn van algemene economische evoluties.
5.4. Besluit van de commissie
De commissie meent dat in dit stadium van de discussie geen consensus mogelijk is.
6. Restauratiewerken aan kerken
6.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling (blz. 145)
Volgens artikel 2 van het koninklijk besluit van 16 augustus 1824 moet de machtiging van de minister van Justitie voor restauratiewerken aan kerken verkregen worden.
In de praktijk wordt de toelating van de minister van Justitie altijd, voor elk restauratiedossier, gevraagd. Door de vertraging die het dossier wegens de bij koninklijke besluit te verlenen machtiging oploopt, verstrijkt in vele gevallen de geldigheid van de biedingen, waarvoor de aannemers niet meer door de initiële prijzen gebonden zijn en supplementen kunnen aanrekenen. Ook ontstaat de mogelijkheid dat het monument tijdens de duur van de procedure bijkomende schade oploopt, wat uiteraard een kostenverhoging tot gevolg heeft. Daarom zou het aangewezen zijn deze bepaling op te heffen.
6.2. Standpunt van de minister van Justitie (brief van 24 februari 1997)
De machtiging van de minister van Justitie is het gevolg van het federale karakter van de materie van de erediensten.
Door de erkenning van een parochie of een gemeenschap bij koninklijk besluit, verkrijgen de gebouwen waarin de openbare uitoefening van de eredienst plaatsvindt, de hoedanigheid van publiek domein. Zij kunnen tevens de hoedanigheid van monument verkrijgen door een beslissing van de Vlaamse Gemeenschap, het Waalse Gewest of het Brussels Hoofdstedelijk Gewest.
Die dubbele hoedanigheid en de tussenkomst van de diverse betrokken overheden voor andere dan onderhoudswerken, werd vastgesteld in het advies van de Raad van State van 15 november 1983 en bevestigd in de adviezen van 16 en 17 december 1995.
6.3. Standpunt van de heer Coenraets (nota van 12 november 1997)
In verband met restauratiewerken aan kerken vereist een koninklijk besluit van voor de Belgische revolutie van 16 augustus 1824 het optreden van de minister van Justitie die tevens de minister van de erediensten is. Dit optreden is wellicht gerechtvaardigd omdat men niet kan toestaan dat afbreuk wordt gedaan aan de vrijheid van eredienst door zich aan gebouwen te vergrijpen waarin deze eredienst wordt uitgeoefend. De rechtvaardiging is niet meer steekhoudend aangezien voor de oprichting van een nieuwe cultusplaats een voorafgaande bouwvergunning vereist is die afgegeven moet worden door de gemeentelijke overheid.
6.4. Standpunt van de Waalse regering (brief van 18 maart 1998)
Artikel 2 van een koninklijk besluit van 16 augustus 1824 bepaalt dat voor de bouw, de wederopbouw of de verbouwing van gebouwen die bestemd zijn voor de uitoefening van de eredienst een machtiging van de minister van Justitie nodig is, hetgeen de procedures voor de behandeling van restauratiedossiers vaak vertraagt (verstreken geldigheidsduur van de offertes, gebouwen die schade opgelopen hebben tijdens de duur van de procedure hetgeen de kosten doet stijgen).
Er wordt voorgesteld de machtiging van de minister van Justitie af te schaffen.
6.5. Eindbespreking
Een lid stelt vast dat zowel het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap als de Waalse regering vragen dat artikel 2 van het koninklijk besluit van 16 augustus 1824 wordt opgeheven. Dit artikel bepaalt dat voor restauratiewerken aan kerken de machtiging van de minister van Justitie, die bevoegd is voor de erediensten, moet verkregen worden.
De minister van Justitie lijkt zich niet echt te verzetten tegen de voorgestelde opheffing.
Zelf ziet het lid geen bezwaar tegen dit voorstel.
Een lid beaamt dat de bepaling haar oorspronkelijke betekenis in belangrijke mate verloren heeft en tot ernstige vertragingen van de restauratiedossiers kan leiden.
Ook hij kan derhalve met de voorgestelde opheffing instemmen.
6.6. Besluit van de commissie
De commissie stemt in met het voorstel om artikel 2 van het besluit van 16 augustus 1824 te wijzigen. Dat artikel bepaalt dat voor restauratiewerken aan kerken de machtiging van de minister van Justitie vereist is.
7. Vordering van herstelmaatregelen
7.1. Nota van de Waalse regering (brief van 18 maart 1998)
Volgens de nieuwe jurisprudentie van het Hof van Cassatie kan het Waalse Gewest zich niet meer burgerlijke partij stellen of als tussenkomende partij optreden om de herstelmaatregel te vorderen.
Aangezien het gewest geen procespartij is, kan het hierdoor geen beroep en a fortiori geen cassatieberoep instellen tegen een voor het gewest ongunstige beslissing. Om deze moeilijkheid te verhelpen moet een regeling ingevoerd worden die afwijkt van het gemene recht; dat is helaas niet mogelijk omdat het gewest uiteraard niet bevoegd is om wijzigingen aan te brengen in het Wetboek van strafvordering.
Om de gewesten deze bevoegdheid te verlenen moet artikel 11 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 gewijzigd worden; zo niet is een wijziging van het Wetboek van strafvordering noodzakelijk.
Dit probleem doet zich eveneens voor in de milieuwetgeving waar het gewest eveneens in staat moet zijn maatregelen te eisen als het herstellen in de vorige staat van vervuilde plaatsen.
7.2. Eindbespreking
7.2.1 Opmerkingen van de heer Coenraets
De heer Coenraets verduidelijkt dat het Hof van Cassatie uitgaat van de stelling dat de gewesten, indien zij geen specifiek nadeel in hun patrimonium kunnen aantonen ten gevolge van de inbreuk op de regels inzake ruimtelijke ordening, zich ook geen burgerlijke partij kunnen stellen. Dit laatste is slechts mogelijk indien de betrokkene een aanwijsbare schade heeft geleden.
7.2.2. Bespreking
Een lid vraagt of de bevoegdheid van de gewesten om zich burgerlijke partij te stellen of als tussenkomende partij op te treden, onbetwistbaar zou kunnen worden vastgelegd door een wijziging van artikel 11 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980.
De heer Coenraets antwoordt bevestigend.
Een lid is van oordeel dat de vraag van de Waalse regering terecht is en dat het genoemde artikel 11 in deze zin dient te worden aangepast.
7.3. Besluit van de commissie
De commissie is het eens met het voorstel tot wijziging van artikel 11 van de bijzondere wet tot hervorming der instellingen van 8 augustus 1980.
8. Waarneming van bevoegdheden inzake ruimtelijke ordening door de Duitstalige Gemeenschap
8.1. Nota van de Duitstalige Gemeenschap (28 september 1998)
De Duitstalige Gemeenschap zou bevoegdheden inzake ruimtelijke ordening en de daaraan eng verbonden bevoegdheden (bijvoorbeeld bedrijfsvergunningen) willen waarnemen. Als motivering voor haar wens kunnen volgende argumenten worden aangevoerd :
verband met gemeenschapsaangelegenheden : de door de Duitstalige Gemeenschap waargenomen bevoegdheden (toerisme, monumenten- en landschappenzorg) worden door bepalingen betreffende de ruimtelijke ordening beïnvloed. In het bijzonder wat de monumenten- en landschappenzorg betreft, is het direct verband met de ruimtelijke ordening duidelijk. Dit is bijvoorbeeld het geval met de toekenning van bouwvergunningen die in ideale omstandigheden aspecten van de monumenten- en landschappenzorg zou moeten in aanmerking nemen, of met de klassering van voorwerpen die ook rekening zou moeten houden met de algemene voorwaarden van het ordeningsbeleid (zie desbetreffend ook het besluit van de Raad van State nr. 53.325 (VII) van 11 mei 1995);
bijzonderheid van het Duitstalige gebied : het feit dat de 9 Duitstalige gemeenten zich in een grensregio bevinden, beïnvloedt de ruimtelijke ordening in zeer grote mate. In het Noorden (regio Eupen) brengt de nabijheid van de stad Aachen een sterke aandrang van Duitse burgers met zich (en daarmee gepaarde uitbreiding van villawijken), in het Zuiden werpt de nabijheid van het Groothertogdom Luxemburg (en het daaraan verbonden groot aantal beschikbare werkplaatsen) ook specifieke stedenbouwkundige problemen op. Het culturele en taalverwantschap met deze buurgebieden (wat met de Waalse buurgemeenten niet het geval is) versterkt nog deze trend. Vanuit dit aspect is een aparte behandeling van het gebied qua ruimtelijke ordening dus gerechtvaardigd;
identiteitsvormende betekenis van de ruimtelijke ordening : de mogelijkheid om het territoriale bevoegdheidsdomein van een gemeenschap ook concreet stedenbouwkundig te vormen, begunstigt de identiteitsvorming van deze gemeenschap. Inderdaad valt het verband tussen het territorium en de bevoegdheden die daarop betrekking hebben, door de overdracht van de bevoegdheid inzake ruimtelijke ordening eenvoudiger te begrijpen;
vermindering van de administratieve rompslomp : een van de meest gehoorde klachten van de burgers van de Duitstalige Gemeenschap betreft de trage behandeling van de aanvragen tot bouwvergunning en de desbetreffende procedures in hoger beroep. Door de soms enorme administratieve rompslomp (veelvuldige vertalingen Duits-Frans en omgekeerd op de voorgeschreven administratieve weg van de stukken) en het inschakelen van bijkomende bestuursniveaus bereiken de kosten bijna onaanvaardbare bedragen. Alhoewel de onlangs gestemde hervorming van het Waalse Wetboek van ruimtelijke ordening op sommige punten verbetering belooft, toont de geschetste situatie toch aan dat verscheidene aspecten van de ruimtelijke ordening beter ter plaatse zouden kunnen worden geregeld. De organen van de Duitstalige Gemeenschap beschikken voor de waarneming van deze taak zowel over de territoriale nabijheid alsook en vooral over de taalnabijheid bij de burger;
onwettelijkheid van de huidige procedure voor bouwvergunningen : de beslissingen over bouwvergunningen worden in het Frans genomen; achteraf wordt dan een Duitse vertaling opgemaakt. Volgens het besluit van de Raad van State van 18 november 1992 (nr. 41.073) voldoet deze procedure echter niet aan de vereisten van de taalwetgeving omdat de beslissingen in het Duits zouden moeten worden genomen. Met de huidige samenstelling van de beslissingsorganen is dit echter niet mogelijk.
8.2. Eindbespreking
8.2.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De heer Coenraets stipt aan dat vanuit constitutioneel oogpunt, niets belet dat deze vraag wordt ingewilligd. De vraag of een dergelijke overdracht ook opportuun is, moet echter door het Waals Gewest worden uitgemaakt. Zij kan een deel van haar bevoegdheden afstaan aan de Duitse Gemeenschap.
8.2.2. Bespreking
Een lid beaamt dat vanuit formeel oogpunt, dit een aangelegenheid is die tussen het Waals Gewest en de Duitstalige Gemeenschap moet worden uitgeklaard. Mede in het licht van argumenten zoals de « identiteitsvormende betekenis van de ruimtelijke ordening » acht hij het niet wijs dat de federale overheid hierbij een of andere denkrichting zou gaan suggereren.
In het huidige institutionele bestel heeft het Waals Gewest het recht bevoegdheden te laten uitoefenen door de Duitstalige Gemeenschap. Wanneer de federale overheid zich hierin gaat mengen, loopt men het risico dat de evenwichten die in de staatstructuur zijn ingebouwd, worden verstoord.
De heer Coenraets merkt bij het laatste argument dat door de Duitstalige Gemeenschap wordt aangevoerd op, dat er inderdaad procedurele problemen zijn. Beslissingen worden door de Raad van State vernietigd omdat ze in het Frans gesteld zijn of omdat de vertaling naar het Duits niet helemaal correct is. Dit zijn echter feitelijke situaties die als dusdanig kunnen worden opgelost, zonder dat hiervoor een wijziging van de bevoegdheden noodzakelijk is.
Een lid kan begrip opbrengen voor het feit dat de huidige situatie een zekere administratieve rompslomp en financiële meeruitgaven met zich brengt. Dit is echter een prijs die moet betaald voor de autonomie die de betrokken gemeenschap geniet.
Een ander lid wenst zich niet ten gronde uit te spreken voor of tegen dit voorstel. Hij wijst er wel op dat het hier een ingrijpende verschuiving van bevoegdheden betreft die van een andere orde is dan bijvoorbeeld het wetsvoorstel van de heer Chantraine houdende overdracht van de uitoefening van het gewoon toezicht op de gemeenten van het Duitse taalgebied aan de Duitstalige Gemeenschap (Stuk Senaat, nr. 1-1120/1 1998/1999).
Een ander lid beaamt dat het hier een belangrijke bevoegdheidsoverdracht betreft. Ook volgens hem is echter het Waals Gewest de instantie die moet uitmaken of deze afstand van haar bevoegdheden wenselijk en haalbaar is zonder dat het evenwicht binnen het institutionele bestel in het gedrang wordt gebracht.
8.3. Besluit van de commissie
De commissie is van oordeel dat er twee manieren zijn om tegemoet te komen aan de eisen van de Duitstalige Gemeenschap. Ofwel gaat men over tot een echte overdracht van bevoegdheden, wat een wijziging inhoudt van de bijzondere wet tot hervorming der instellingen. Ofwel beperkt men zich tot de overdracht door het Waalse Gewest van de uitoefening van sommige van zijn bevoegdheden, op grond van artikel 139 van de Grondwet. De commissie meent dat het verzoek van de Duitstalige Gemeenschap in het eerste geval een zodanig belangrijke overdracht van bevoegdheden meebrengt dat het evenwicht zelf van de instellingen in het geding komt. In het tweede geval staat het aan het Waalse Gewest het vraagstuk te onderzoeken met de Duitstalige Gemeenschap.
Artikel 6, § 1, II, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 :
(De gewesten zijn bevoegd voor :)
II. Wat het leefmilieu en het waterbeleid betreft :
1º de bescherming van het leefmilieu, onder meer die van de bodem, de ondergrond, het water en de lucht tegen verontreiniging en aantasting, alsmede de strijd tegen de geluidshinder;
2º het afvalstoffenbeleid;
3º de politie van de gevaarlijke, ongezonde en hinderlijke bedrijven onder voorbehoud van de maatregelen van interne politie die betrekking hebben op de arbeidsbescherming;
4º de waterproductie en watervoorziening, met inbegrip van de technische reglementering inzake de kwaliteit van het drinkwater, de zuivering van het afvalwater en de riolering.
De federale overheid is echter bevoegd voor :
1º het vaststellen van de productnormen;
2º de bescherming tegen ioniserende stralingen, met inbegrip van het radioactief afval;
3º de doorvoer van afvalstoffen.
(Uit de nota van 2 september 1996 van de heer Coenraets)
1. Omschrijving van de bevoegdheid
Dit bevoegdheidspakket is aan de gewesten opgedragen met uitzondering van vier aangelegenheden waarvoor de federale overheid bevoegd is :
a) De arbeidsbescherming : de gewesten zijn bevoegd voor de externe politie van de gevaarlijke, ongezonde en hinderlijke bedrijven, maar de maatregelen van interne politie die betrekking hebben op de arbeidsbescherming, behoren tot de bevoegdheid van de federale overheid.
b) De productnormen : er moet rekening worden gehouden met de mobiliteit van de producten en met de noodzaak het vrije verkeer van goederen te garanderen; deze aangelegenheid wordt trouwens meer en meer op Europees niveau geregeld.
De « productnormen » omvatten de technische voorschriften, maar ook de productheffingen die zijn bestemd om de productie en het verbruik van bepaalde producten die schadelijk zijn voor het leefmilieu te ontmoedigen, zoals de milieuheffingen.
De wetgever heeft het drinkwater niet als een product willen beschouwen; de technische regelgeving betreffende het drinkwater is dan ook een gewestbevoegdheid.
c) De bescherming tegen ioniserende stralingen, met inbegrip van het radioactief afval. Deze uitzondering is een gevolg van het feit dat de federale overheid in alle opzichten bevoegd is voor de hele kernbrandstofcyclus. Het Arbitragehof is het daarmee eens (2).
Er moet echter een duidelijk onderscheid gemaakt worden tussen de federale bevoegdheden op dit stuk en de algemene bevoegdheden van de gewesten. De specifieke vergunningen voor het exploiteren van kerninstallaties blijven federaal, maar aangezien de gewesten bevoegd zijn voor ruimtelijke ordening, geven zij de bouwvergunningen af; wegens hun bevoegdheid inzake leefmilieu kunnen zij bovendien aan de kerninstallaties een lozingsvergunning voor niet-radioactieve stoffen afgeven of weigeren.
d) De doorvoer van afvalstoffen. Het woord « doorvoer » moet in beperkte zin opgevat worden. Daaronder wordt verstaan de internationale doorvoer en niet het vervoer van afvalstoffen van een gewest naar een ander. In dat laatste geval is het gewest op het grondgebied waarvan de afvalstoffen worden vervoerd, bevoegd om de noodzakelijke vergunning al dan niet af te geven. De import en de export van afvalstoffen behoren tot de bevoegdheid van de gewesten.
De bijzondere wet tot hervorming der instellingen heeft de bevoegdheid voor het leefmilieu aan de gewesten opgedragen, met uitzondering van vier bevoegdheden die federaal blijven. De bepalingen van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 die de bevoegdheden inzake leefmilieu verdelen, zijn niet op elkaar afgestemd en zeer ingewikkeld geformuleerd (3). In de rechtsleer is er herhaaldelijk op gewezen dat de bevoegdheidspakketten inzake leefmilieu meer samenhang dienen te vertonen en eenvormiger gemaakt moeten worden (4). De bijzondere wet van 16 juli 1993 tot vervollediging van de federale overheidsstructuur gaat ongetwijfeld in de goede richting (5). Zo zijn het leefmilieu en het waterbeleid, waarvoor de gewesten bevoegd zijn, voortaan in een enkele bepaling samengebracht : artikel 6, § 1, II, van de bijzondere wet (6). Deze twee aangelegenheden omvatten de bescherming van het leefmilieu (7), het afvalstoffenbeleid (8), de politie van de gevaarlijke, ongezonde en hinderlijke bedrijven en de waterproductie en watervoorziening, met inbegrip van de technische reglementering inzake de kwaliteit van het drinkwater, de zuivering van het afvalwater en de riolering.
Vier uitzonderingen op de gewestbevoegdheid blijven evenwel behouden : de interne politie voor bepaalde bedrijven, het vaststellen van de productnormen, de bescherming tegen ioniserende stralingen en de doorvoer van afvalstoffen.
1. De interne politie voor bepaalde bedrijven
1.1. Nota van de heer Coenraets (2 september 1996)
De bijzondere wet van 16 juli 1993 bevestigt enerzijds dat de gewesten bevoegd zijn voor de externe politie van de gevaarlijke, ongezonde en hinderlijke bedrijven en anderzijds dat de federale overheid bevoegd blijft voor de maatregelen betreffende de interne politie van die bedrijven(9).
Die twee begrippen werden evenwel gewijzigd om de strekking van de federale bevoegdheden te beperken. Zo heeft de interne politie alleen nog betrekking op de arbeidsbescherming in die bepaalde bedrijven. Elk ander aspect van de interne politie is voortaan een bevoegdheid van de gewesten.
Met het oog op een grotere institutionele samenhang zou het wenselijk zijn dat één enkele bestuurslaag verantwoordelijk is voor de naleving van de wettelijke, verordenings- en individuele bepalingen die zowel de omwonenden als de werknemers van het bedrijf moeten beschermen.
1.2. Standpunt van een lid (30 januari 1997)
Een overdracht van de bevoegdheid inzake interne politie aan de gewesten zou aanleiding kunnen geven tot concurrentie tussen de gewesten. Een gewest kan zich minder streng tonen dan de andere gewesten. Zulks zou leiden tot een verschillende behandeling van de werknemers.
1.3. Repliek van de heer Coenraets (30 januari 1997)
Die opmerking is correct, maar kan eigenlijk steeds worden gemaakt wanneer een bevoegdheid aan de deelgebieden wordt toegewezen.
Het Arbitragehof heeft zich reeds uitgesproken over de schending van de gelijkheid tussen de inwoners van verschillende gewesten. Een burger klaagde het feit aan dat hij, als inwoner van een bepaald gewest, onderworpen was aan een gewestelijke reglementering die strenger was dan de reglementering voor de inwoners van andere gewesten. Het Hof laat het beginsel van de autonomie van de deelgebieden evenwel primeren op het gelijkheidsbeginsel.
Anderzijds kan een stelsel van arbeidsbescherming niet zomaar in abstracto worden uitgewerkt. Dit moet noodzakelijk gebeuren in overleg met de drukkingsgroepen.
1.4. Standpunt van de Vlaamse regering (8 juli 1997)
Voor wat de interne politie in bepaalde bedrijven betreft, kan de Vlaamse Gemeenschap zich aansluiten bij het standpunt om de verantwoordelijkheid en de bevoegdheid voor zowel de externe als de interne politie onder te brengen in één bestuurslaag. Het is wenselijk dat deze bevoegdheid toegewezen wordt aan de gewesten.
1.5. Eindbespreking (19 maart 1999)
1.5.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
Het voorstel inzake de politie van de hinderlijke inrichtingen beoogt omwille van de samenhang bij de gewestelijke bevoegdheden onder te brengen zowel de externe politie, die er reeds deel van uitmaakt, als de interne politie, dat wil zeggen alles wat verband houdt met de bescherming van de werknemers in het bedrijf.
1.5.2. Bespreking
Een lid gaat volledig akkoord met het voorstel. Indien men ergens een homogenisering van de bevoegdheden tot stand kan brengen, is het wel op dit punt. Het is te gek dat de bedrijven steeds naar twee verschillende instanties moeten stappen telkens wanneer zij een investering wensen te doen.
Een lid brengt daartegen in dat de gezondheid en de veiligheid van de werknemers niet thuishoort bij het leefmilieu.
Wat de hinderlijke inrichtingen betreft, merkt de heer Coenraets op dat vaak dezelfde bronnen hinder veroorzaken zowel binnen als buiten het bedrijf. Wanneer een chemisch bedrijf een fabricageprocédé gebruikt dat potentieel gevaarlijk is voor het leefmilieu, kan het al even gevaarlijk zijn voor de werknemers van het bedrijf en voor de omwonenden. Moet er noodzakelijk een onderscheid bestaan tussen de personen die in het bedrijf werken en die welke in de onmiddellijke omgeving ervan wonen ? Dat is de kern van het debat.
Een ander lid pleit voor de bevoegdheid van de gewesten terzake. Het Waalse Gewest heeft net een decreet over de eenheidsvergunning goedgekeurd. Daaraan zijn zeer lange besprekingen in het Parlement voorafgegaan, verschillende adviezen van de Raad van State en talloze hoorzittingen. Bij het opstellen van de tekst is men dus heel omzichtig tewerk gegaan en uiteindelijk ontstond er een ruime consensus. Het doel was precies de procedures vlotter te laten verlopen, ze eenvormig te maken voor de milieuvergunning en de bouwvergunning zodat er minder bureaucratie aan te pas moet komen. Het zou raadzaam zijn deze inspanning af te ronden met het groeperen van de bevoegdheden.
De heer Coenraets voegt eraan toe dat het vooral de bedoeling is dat dezelfde ambtenaren kunnen nagaan of alles correct verloopt, zowel binnen als buiten het bedrijf, en elkaar overlappende controles te vermijden want die hebben vaak tot gevolg dat identieke regels verschillend beoordeeld worden.
2. Het vaststellen van de productnormen
2.1. Nota van de heer Coenraets (2 september 1996)
Sedert de hervorming van 1993 zijn de gewesten volkomen bevoegd voor het vaststellen van algemene en sectoriële normen inzake bescherming van het leefmilieu, terwijl de federale overheid uitsluitend bevoegd is voor het vaststellen van de productnormen.
Voortaan kunnen de deelgebieden in principe de algemene en sectoriële normen vaststellen in plaats van de federale overheid en daarbij moeten ze de Europese normen naleven (10). Ontbreken dergelijke normen, dan moeten de gewesten op z'n minst rekening houden met de beperkingen die het gevolg zijn van de interne markt en van de economische monetaire unie (11). « Deze beperking vertaalt zich concreet in de bevoegdheid van de federale wetgever om de produktnormen die moeten worden nageleefd bij het op de markt brengen van produkten, te bepalen en de overtredingen ervan te sanctioneren. In een EMU dienen de voorschriften waaraan produkten vanuit milieu-oogpunt moeten beantwoorden, immers uniform te zijn » (12).
Het vaststellen van productnormen blijft terwille van de eenvormigheid een federale bevoegdheid (13). Dat rechtvaardigt bovendien het uitsluitend nationale karakter van « het toekennen van milieukeuren en de productheffingen, geheven naar aanleiding van het op de markt brengen van producten, en die bedoeld zijn om de consumptie en produktie van bepaalde milieu-onvriendelijke producten tegen te gaan »(14). Het gaat hier uiteraard om een problematiek waarvan de financiële aspecten, althans wat de milieuheffingen betreft, niet te verwaarlozen zijn. De invloed van het Europees recht mag evenmin vergeten worden. De Europese richtlijnen laten immers weinig ruimte aan de lidstaten voor het bepalen van die normen.
Naar het voorbeeld van de Europese regelgeving betreffende de doorvoer van afvalstoffen bepaalt verordening EEG 880/92 van 23 maart 1992 inzake een communautair systeem voor de toekenning van milieukeuren dat elke lidstaat uiterlijk op 1 december 1992 de bevoegde instantie(s) moest aanwijzen voor het toekennen van het Europese milieukeur. Vanuit het oogpunt van de EMU is het gerechtvaardigd dat daartoe één enkele Belgische instantie is aangewezen (15).
Artikel 6, § 1, van de bijzondere wet moet samen gelezen worden met artikel 6, § 4, dat bepaalt dat de gewestregeringen worden betrokken bij het ontwerpen van federale regelingen inzake productnormen.
Het begrip « productnormen » wordt evenwel in de bijzondere wet niet nauwkeurig omschreven.
Het Arbitragehof heeft in verschillende arresten gepoogd dat begrip nauwkeuriger te omschrijven. In dit verband kunnen we verwijzen naar het belangrijke arrest van het Arbitragehof van 2 februari 1995 (16), waaruit wij twee passages lichten :
« ...productnormen zijn dwingende voorschriften waaraan de producten moeten beantwoorden; milieutaksen werken in op de prijs van de producten bij wege van een specifieke belasting zodat producenten en verbruikers gestimuleerd worden om over te schakelen naar voor het milieu minder schadelijk geachte producten. De milieutaksen op producten zijn geen « algemene en sectoriële normen » als bedoeld in artikel 6, § 1, II, 1º van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, gewijzigd bij de bijzondere wet van 8 augustus 1988. (...)
Vermits met een dergelijke belasting doelstellingen worden nagestreefd die de gewesten krachtens de aan hen toegewezen materiële bevoegdheden kunnen nastreven, moet de federale welgever erover waken dat hij de uitoefening van de gewestelijke bevoegdheden niet onmogelijk of overdreven moeilijk maakt.
Indien elk gewest afzonderlijk maatregelen zou nemen waarvan het doel erin bestaat het in het verbruik brengen van sommige producten af te remmen en het gebruik van minder schadelijk voor het milieu geachte stoffen aan te moedigen, zou daaruit kunnen voortvloeien dat de commercialisering van die producten onderworpen zou worden aan onderscheiden voorwaarden volgens het gewest waarin zij te koop worden aangeboden. Dergelijke maatregelen zouden het vrije verkeer van die goederen kunnen belemmeren en de concurrentie vervalsen. (...)
De noodzaak een uniform kader uit te tekenen dat de economische unie inzake milieutaksen in acht neemt verantwoordt dat de federale wetgever zijn fiscale bevoegdheid gebruikt.
Productnormen zijn regels die op dwingende wijze bepalen aan welke eisen een product moet voldoen, bij het op de markt brengen, onder meer ter bescherming van het milieu. Zij bepalen met name welk niveau van verontreiniging of hinder niet mag worden overschreden in de samenstelling of bij de emissies van een product, en kunnen specificaties bevatten over de eigenschappen, de beproevingsmethoden, het verpakken, het merken en het etikketeren van producten.
Zowel met productnormen als met milieutaksen wordt aldus een gedragswijziging nagestreefd, maar op een verschillende manier : productnormen zijn dwingende voorschriften waaraan de producten moeten beantwoorden (...) ».
Wat het drinkwater betreft, dat moet uit economisch oogpunt weliswaar onmiskenbaar als een product beschouwd worden, maar uit de parlementaire voorbereiding blijkt dat dit uit juridisch oogpunt niet mogelijk is.
« Om elk misverstand te voorkomen en omdat de drinkwatervoorziening een substantieel onderdeel vormt van een geïntegreerd gewestelijk waterbeleid, wordt geopteerd voor het behoud van de technische reglementering op het niveau van de gewesten » (Stuk Kamer, 600/1, BZ 91-92, blz. 5).
Tot besluit kan men stellen dat het begrip « productnorm » door de bijzondere wet nader omschreven dient te worden.
2.2. Standpunt van een lid (30 januari 1997)
Het lid stemt ten volle in met het besluit van de heer Coenraets.
2.3. Aanvullende nota van de heer Coenraets (28 april 1997)
Op verzoek van de commissie stelde de heer Coenraets een aanvullende nota op over de bevoegdheidsverdeling inzake recycling van verpakkingen. Deze bevoegdheidsverdeling wordt in ruime mate bepaald door het begrip « productnormen ».
2.3.1. Definities
Ik acht het wenselijk vooraf de definities te vermelden van begrippen als « verpakking », « verpakkingsafval » en « afval ».
Onder « verpakking » dient men te verstaan alle producten, vervaardigd van materiaal van welke aard dan ook, die kunnen worden gebruikt voor het insluiten en beschermen van goederen, van grondstoffen tot afgewerkte producten, over het gehele traject van producent tot consument of gebruiker en voor het aanbieden van deze goederen (definitie in artikel 2 van het samenwerkingsakkoord van 30 mei 1996 betreffende de preventie en het beheer van verpakkingsafval).
Onder « verpakkingsafval » dient men te verstaan alle verpakking of verpakkingsmateriaal waarop de definitie van afvalstoffen in richtlijn 75/442/EEG van toepassing is, met uitzondering van productiereststoffen (definitie in artikel 2 van het bovengenoemde akkoord).
In richtijn 75/442/EEG wordt « afvalstof » gedefinieerd als elke stof of elk voorwerp waarvan de houder zich ontdoet of zich moet ontdoen krachtens de geldende nationale regelingen.
2.3.2. Verdeling van de bevoegdheden
Sinds de laatste wijziging bij de bijzondere wet van 16 juli 1993 tot vervollediging van de federale staatsstructuur bepaalt artikel 6, § 1, II, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen dat de gewesten bevoegd zijn voor :
« II. Wat het leefmilieu en het waterbeleid betreft :
1º de bescherming van het leefmilieu, onder meer die van de bodem, de ondergrond, het water en de lucht tegen verontreiniging en aantasting alsmede de strijd tegen de geluidshinder;
2º het afvalstoffenbeleid;
3º de politie van de gevaarlijke, ongezonde en hinderlijke bedrijven onder voorbehoud van de maatregelen van interne politie die betrekking hebben op de arbeidsbescherming;
4º de waterproductie en watervoorziening met inbegrip van de technische reglementering inzake de kwaliteit van het drinkwater, de zuivering van het afvalwater en de riolering.
De federale overheid is echter bevoegd voor :
1º het vaststellen van de productnormen;
2º de bescherming tegen ioniserende stralingen met inbegrip van het radioactief afval;
3º de doorvoer van afvalstoffen.
J.-F. Neuray merkt daarbij het volgende op : « en règle générale et pour déterminer qui, de l'autorité fédérale ou des régions est compétent pour régler une matière en relation avec l'environnement, l'interprète prendra comme critère l'objet principal de la norme et non ses effets potentiels. » (J.-F. Neuray, Principes de droit de l'environnement, Bruxelles, Story-Scientia, 1995, blz. 65).
Dezelfde auteur verklaart verder : « l'article 6, § 1er , II, alinéa 2, de la loi spéciale de réformes institutionnelles fait expressément réserve a l'autorité fédérale de trois compétences : l'établissement des normes de produits, la protection contre les radiations ionisantes, en ce compris les déchets radioactifs, et le transit des déchets. Le point d'interprétation le plus délicat reste l'exception de l'établissement des normes de produits. Au départ, la Cour d'arbitrage a adopté la définition des normes de produits proposée par les institutions européennes, en considérant que le terme « normes » utilisé à cet article doit s'entendre au sens de normes techniques ayant une portée juridique. Les normes de produits sont celles qui fixent des limites en ce qui concerne les niveaux de polluants ou nuisances à ne pas dépasser dans la composition ou dans les émissions d'un produit, ou spécifient les propriétés ou les modalités d'utilisation d'un produit : elles peuvent également inclure des spécifications relatives aux méthodes d'essai, à l'emballage, au marquage et à l'étiquetage des produits » (J.-F. Neuray, op. cit. , blz. 66).
De productnormen omvatten de technische voorschriften maar eveneens de belastingen en retributies ter ontmoediging van de productie en de consumptie van bepaalde producten die schadelijk zijn voor het milieu, zoals de milieutaksen.
De bijzondere wet van 8 augustus 1988 heeft, met betrekking tot de algemene en sectoriële normen inzake leefmilieu, de bevoegdheden van de gewesten beperkt. De gewesten konden deze bevoegdheid slechts uitoefenen in overeenstemming met de Europese en, indien er geen Europese normen bestonden, de nationale normen. De mogelijkheid voor de federale overheid om deze normen vast te stellen had voor moeilijkheden gezorgd aangezien de gewesten in zeer belangrijke mate van hun autonomie beroofd werden.
Met het oog op de naleving van de beginselen van het vrije goederenverkeer en van de Belgische economische unie is de tekst van artikel 6 in 1993 in dusdanige zin gewijzigd dat de federale overheid uitsluitend bevoegd blijft voor het vaststellen van de productnormen.
Volgens de nieuwe tekst behouden de gewesten eveneens de mogelijkheid om alle algemene en sectoriële normen vast te stellen, zelfs indien er geen Europese normen bestaan.
Sinds 1993 is de toestand dus duidelijker : enerzijds zijn de gewesten nu volledig bevoegd voor het opstellen van algemene en sectoriële normen inzake de bescherming van het leefmilieu, terwijl de federale Staat anderzijds uitsluitend bevoegd blijft om productnormen op te stellen.
Voortaan kunnen de gewesten in principe de algemene en sectoriële normen in plaats van de federale overheid vaststellen met inachtneming van de Europese normen. Wanneer er geen Europese normen bestaan, moeten de gewesten minstens rekening houden met de beperkingen die uit de interne markt en de economische en monetaire unie voortvloeien. Deze beperking komt concreet tot uiting in de bevoegdheid van de federale wetgever om de productnormen vast te stellen op het ogenblik dat de producten op de markt worden gebracht, en om de overtredingen ervan te bestraffen. In het kader van een EMU moeten de milieuvereisten voor de producten immers eenvormig zijn.
Met het oog op de eenvormigheid behoort het definiëren van de productnormen tot de bevoegdheden van de federale overheid.
Artikel 6, § 1, van de bijzondere wet moet in verband worden gebracht met artikel 6, § 4, waarin bepaald wordt dat de regeringen betrokken worden bij het ontwerpen van de federale regelingen inzake productnormen.
Wij moeten jammer genoeg vaststellen dat het begrip « productnormen » niet duidelijk bepaald is in de bijzondere wet.
Reeds in een arrest van 25 februari 1988 stelde het Arbitragehof zich tot taak het begrip nauwkeuriger te bepalen.
Het Arbitragehof gaf het begrip « normen » bij die gelegenheid de beperkte betekenis van technische normen, dat wil zeggen drempels van milieuhinder waarboven de aantasting van het milieu onaanvaardbaar geacht wordt.
Deze jurisprudentiële definitie was te beperkt en men had veel beter het begrip « productnormen » uitdrukkelijk omschreven.
Men kan in dit verband het belangwekkende arrest van het Arbitragehof van 2 februari 1995 (arrest nr. 4/95) aanhalen. Hieruit citeren we het volgende :
« Productnormen zijn dwingende voorschriften waaraan de producten moeten beantwoorden : de milieutaksen werken in op de prijs van de producten bij wege van een specifieke belasting zodat producenten en verbruikers gestimuleerd worden om over te schakelen naar voor het milieu minder schadelijk geachte producten.
De milieutaksen op produkten zijn geen « algemene en sectoriële normen » als bedoeld in artikel 6, § 1, II, 1º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1988. (...)
Vermits met een dergelijke belasting doelstellingen worden nagestreefd die de gewesten krachtens de aan hen toegewezen materiële bevoegdheden kunnen nastreven, moet de federale wetgever erover waken dat hij de uitoefening van de gewestelijke bevoegdheden niet onmogelijk of overdreven moeilijk maakt.
Indien elk gewest afzonderlijk maatregelen zou nemen waarvan het doel erin bestaat het in het verbruik brengen van sommige producten af te remmen en het gebruik van minder schadelijk voor het milieu geachte stoffen aan te moedigen, zou daaruit kunnen voortvloeien dat de commercialisering van die producten onderworpen zou worden aan onderscheiden voorwaarden volgens het gewest waarin ze te koop worden aangeboden. Dergelijke maatregelen zouden het vrije verkeer van die goederen kunnen belemmeren en de concurrentie vervalsen.
De noodzaak een uniform kader uit te tekenen dat de economische unie inzake milieutaksen in acht neemt, verantwoordt dat de federale wetgever zijn fiscale bevoegdheid gebruikt. »
De meeste maatregelen om de productie van verpakkingsafval te voorkomen en om de terugname, het hergebruik en de recycling van verpakkingsafval te bevorderen, als bepaald in richtlijn 94/62/EG betreffende verpakking en verpakkingsafval (cf. infra ) vormen een zeer belangrijk onderdeel van het afvalbeleid.
Dat betekent concreet gezien dat de maatregelen ter bevordering van het hergebruik van verpakking en de recycling van verpakkingsafval die genomen worden nadat de verpakking en het verpakte product op de markt zijn gebracht, tot het afvalbeleid van de gewesten behoren. Slechts wanneer op de verpakkingen specifieke bepalingen van toepassing zijn voordat het product op de markt kan worden gebracht, kan worden gesproken van een productnorm.
Zo komt men tot de bevinding dat de bevoegdheidssfeer van de gewesten inkrimpt naarmate ter zake normen worden vastgesteld. Het gewest kan er immers niet van uitgaan dat een bepaalde stof die aan de op federaal vlak vastgestelde productnormen voldoet, toch een afvalstof is. De bevoegdheid van het gewest is beperkt tot de technische normen die het verkeer van de goederen regelen nadat ze op de markt gebracht zijn (J.-F. Neuray, « Les libertés économiques et l'environnement », Aménagement 1996, speciaal nummer, blz. 225).
2.3.3. Het samenwerkingsakkoord
« Le système de répartition des matières entre l'État central, les communautés et les régions mis en place lors des diverses étapes de la réforme des institutions du 8 août 1980 est fondé sur le principe de l'exclusivité. Toutefois, le morcellement des matières était tel qu'une intervention simultanée de l'État central, des communautés et des régions était possible dans bien des matières, pouvant entraîner des confusions, voire conflits de compétences. » (M. Uyttendaele, Ph. Coenraets, Les accords de coopération, CRISP, nº 1325, 1991, blz. 3).
In dit verband bepaalt artikel 92bis , § 1, van de bijzondere wet tot hervorming der instellingen van 8 augustus 1980 het volgende : « De Staat, de gemeenschappen en de gewesten kunnen samenwerkingsakkoorden sluiten die onder meer betrekking hebben op de gezamenlijke oprichting en het gezamenlijk beheer van gemeenschappelijke diensten en instellingen, op het gezamenlijk uitoefenen van eigen bevoegdheden, of op de gemeenschappelijke ontwikkeling van initiatieven. (...) »
« Les collectivités publiques concernées peuvent donc conclure des accords de coopérations en toutes matières. La conclusion de tels accords ne peut toutefois que demeurer facultative. Est-ce à dire qu'il y va du bon vouloir de chacun ? Cette conclusion peut paraître trop hâtive tant il est vrai que l'émergence d'un État fédéral rend matériellement indispensable la conclusion d'accords de coopération dans certaines matières. Le processus de fédéralisation emporte la nécessité de coopérer. » (M. Uyttendaele, Ph. Coenraets, op. cit. , blz. 20).
Het was dus noodzakelijk een samenwerkingsakkoord te sluiten aangezien de door de gewesten overgenomen bevoegdheden inzake het beheer van de afvalstoffen gecombineerd moesten worden met de realiteit dat er één Belgische markt van verpakkingen is.
Een dergelijk akkoord komt gelegen temeer omdat het de mogelijkheid biedt om richtlijn 94/62/EG van 20 december 1994 betreffende verpakking en verpakkingsafval in de interne rechtsorde van de drie gewesten om te zetten.
Deze Europese richtlijn heeft tot doel de nationale maatregelen betreffende het beheer van verpakkingen en verpakkingsafval te harmoniseren om de milieu-effecten ervan te voorkomen, om de interne markt verder te voltooien, de werking ervan verder te waarborgen en om handelsbelemmeringen en concurrentieverstoringen in de gemeenschap te voorkomen.
Op verzoek van de minister voor Leefmilieu van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest heeft de Raad van State op 24 oktober 1995 een advies uitgebracht over het voorontwerp van ordonnantie houdende instemming met het samenwerkingsakkoord betreffende de preventie en het beheer van verpakkingsafval.
In dit kader was de Raad van State de volgende mening toegedaan : « Verscheidene bepalingen van het onderzochte akkoord stellen productnormen vast, in de zin waarnaar zo-even is verwezen, aangezien zij betrekking hebben op de voorwaarden die in acht moeten worden genomen bij het fabriceren en het in de handel brengen van verpakkingen. »
De vraag rijst evenwel of deze bepalingen « door de gewestelijke overheden kunnen worden vastgesteld in het kader van de impliciete bevoegdheden die zij ontlenen aan artikel 10 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen. Het antwoord luidt ontkennend. Die bepalingen zijn immers niet van bijkomstige aard : het zijn, integendeel, essentiële bepalingen. Zij hebben geen betrekking op deze of gene soort van verpakking maar op alle categorieën zonder enig onderscheid en kunnen aldus een aanzienlijke invloed hebben op de handel in verpakkingen. Bovendien heeft men hier niet te maken met per gewest gedifferentieerde productnormen maar wel degelijk met gemeenschappelijke gewestelijke normen die van toepassing zijn in de drie gewesten en zodoende in de plaats komen van federale normen. De beperking die wordt gesteld op de principiële bevoegdheid van de federale wetgever mag bijgevolg niet als bijkomstig worden bestempeld. »
Men heeft de tekst van het samenwerkingsakkoord dus moeten uitzuiveren van deze bepalingen om het in overeenstemming te brengen met de bevoegdheidsverdelende regels tussen de federale staat en de gewesten.
Het struikelblok blijft in dit verband dus nog altijd de interpretatie die aan het begrip « productnormen » gegeven dient te worden.
Het feit dat de Raad van State erop aandringt de tekst van het samenwerkingsakkoord te zuiveren van de bepalingen waarin productnormen vastgesteld worden, bevestigt dat de bijzondere wetgever zou moeten optreden om de strekking van dit begrip klaar en duidelijk af te bakenen. Men merkt immers dat de grens die getrokken moet worden tussen de federale en de gewestelijke bevoegdheden, een tijdsgrens is. Het doorslaggevende criterium is het onderscheid tussen vóór en na het op de markt brengen van het product. Waarom kan dit dan niet uitdrukkelijk in de bijzondere wet tot hervorming der instellingen vermeld worden ?
Dit blijkt des te meer noodzakelijk omdat niet alleen de verpakkingen bij deze problematiek betrokken zijn. Er kunnen immers productnormen en regels voor de recycling na gebruik worden vastgesteld voor alle mogelijke verbruiksartikelen.
2.4. Standpunt van de Waalse regering (brief van 18 maart 1998)
Krachtens artikel 6, § 1, II, van de bijzondere wet tot hervorming der instellingen zijn de gewesten bevoegd inzake het afvalstoffenbeleid terwijl de federale overheid bevoegd blijft voor het vaststellen van de productnormen.
Het is duidelijk dat deze regeling het afvalvoorkomingsbeleid waarvoor de gewesten bevoegd zijn, enigszins beïnvloedt.
De wet bepaalt dat de regeringen betrokken worden bij het ontwerpen van federale regelingen inzake productnormen (17).
Rekening houdend met de nauwe band tussen deze domeinen kan men zich afvragen of het voldoende is betrokken te worden bij een regeling, zoals thans bepaald is.
Op basis van de ervaringen opgedaan bij het voorontwerp van wet betreffende de productnormen die tot doel heeft het milieu en de gezondheid te beschermen en duurzame productie- en consumptiewijzen te bevorderen, kunnen de volgende opmerkingen gemaakt worden :
a) Zou een advies over de tekst algemeen gesproken geen bindend karakter moeten krijgen wanneer er gemeenschappelijk overleg heeft plaatsgevonden ? Op dit ogenblik is er immers geen enkele juridische basis die de federale overheid belet de standpunten van de gewesten te veronachtzamen.
b) Gelet op de nauwe band tussen de productnormen en de economische unie lijdt het weinig twijfel dat de bijzondere wetgever op een of andere wijze één gezagsniveau op het oog had voor het vaststellen van dit soort normen. Door niet op te treden bemoeilijkt de federale overheid evenwel elk preventiebeleid inzake afvalstoffen, een bevoegdheidsdomein dat aan de gewesten toekomt.
Kan men zich dan niet afvragen of het opportuun is te voorzien in een mogelijk optreden van het gewest (door middel van een samenwerkingsakkoord) wanneer de federale overheid in gebreke blijft om dit soort normen vast te stellen ?
Er zij opgemerkt dat de oorspronkelijke bijzondere wet van 8 augustus 1980, als gewijzigd door de wet van 8 augustus 1988, voorzag in een dergelijk beperkt en duidelijk omschreven optreden van de gewesten.
2.5. Eindbespreking (19 maart 1999)
2.5.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
Het vaststellen van productnormen heeft tot jurisprudentie van het Arbitragehof geleid. De gewesten leven in een sfeer van relatieve onzekerheid, meer bepaald wat belangrijke problemen betreft als de verwerking van verpakkingsafval. Duidelijkheidshalve en met het oog op de rechtszekerheid is het raadzaam het begrip « productnormen » te omschrijven in de bijzondere wet. Het debat gaat niet over de inhoud van dat begrip maar wel over de vraag of het in de bijzondere wet onschreven moet worden.
2.6. Besluit van de commissie
De commissie laat zich overtuigen door de argumenten van duidelijkheid en rechtszekerheid. Zij acht het wenselijk om in de bijzondere wet een omschrijving van het begrip « productnormen » op te nemen.
3. De doorvoer van afvalstoffen
3.1. Nota van de heer Coenraets (2 september 1996)
Artikel 6, § 1, II, 2º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 bepaalde dat de gewesten, niettegenstaande hun bevoegdheden inzake afvalstoffenbeleid, niet bevoegd waren voor de import, de export en de doorvoer van afvalstoffen. De bijzondere bevoegdheid van de nationale overheid terzake was gewettigd door het internationale karakter van het grensoverschrijdende vervoer van de afvalstoffen (18).
De bijzondere wet van 16 juli 1993 heeft de formulering van artikel 6, § 1, II, tweede lid, 3º, gewijzigd door de woorden « invoer en uitvoer » van radioactief afval te schrappen. Deze wijziging was gerechtvaardigd omdat de regels betreffende het niet-grensoverschrijdende vervoer van afvalstoffen al een gewestbevoegdheid waren. Terwille van de politieke samenhang zijn de gewesten nu ook bevoegd voor het afgeven van vergunningen voor internationaal vervoer. Voor de uitoefening van die bevoegdheden kan een samenwerkingsakkoord worden gesloten tussen de Staat en de gewesten.
De doorvoer van afvalstoffen blijft daarentegen een federale bevoegdheid (19). Daaronder dient te worden verstaan de doorvoer via het Belgische grondgebied van afvalstoffen afkomstig uit en met bestemming naar het buitenland. Op 1 januari 1993 is een nieuwe Europese verordening betreffende het toezicht en de controle op de overbrenging van afvalstoffen zowel binnen als naar en uit de Europese Gemeenschap in werking getreden. Deze verordening verplicht de lidstaten één enkele instantie bevoegd te maken voor het toezicht op de doorvoer van afvalstoffen. Terzake blijft de federale wetgeving dus van toepassing (20).
Ook voor deze materie bepaalt artikel 6, § 4, 1º, van de bijzondere wet dat de gewestregeringen betrokken worden bij het opstellen van de normen betreffende de doorvoer van afvalstoffen.
Het begrip « afvalstoffen » is op verschillende manieren geïnterpreteerd.
Volgens het Arbitragehof wordt « als afvalstof aangemerkt elke stof of elk voorwerp waarvan de houder zich vrijwillig ontdoet of de verplichting heeft zich te ontdoen krachtens wets- of verordeningsbepalingen. » (arrest 1/89)
Volgens deze definitie van de rechtspraak zijn afvalstoffen te beschouwen als stoffen die vernietigd moeten worden (het begrip « te verwerken stoffen » valt hier dus niet onder). Deze beperkende interpretatie is nu echter achterhaald.
Het begrip « afvalstoffen » omvat thans zowel het elimineren als het recycleren van afvalstoffen.
Gelet op de moeilijkheden die men ondervindt om de juiste strekking van sommige woorden te bepalen, zou de bijzondere wetgever die begrippen nauwkeuriger moeten omschrijven in de tekst zelf van de wet, inzonderheid waar het gaat om de verdeling van de materiële bevoegdheden. De rechtszekerheid zou er zeker door verbeterd worden.
3.2. Opmerking van een lid (30 januari 1997)
Het probleem van de doorvoer van afvalstoffen stelt zich zeer scherp voor het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, aangezien het om een vrij klein doch sterk verstedelijkt gewest gaat.
3.3. Standpunt van de Vlaamse regering (brief van 8 juli 1997)
Deze omschrijving dringt zich inderdaad op. De Vlaamse regering stelt voor dat de Senaatscommissie zich hierbij baseert op de definitie van dit begrip in artikel 1 van de Europese richtlijn 75/442/EEG betreffende de afvalstoffen (21).
Hierbij moet ook worden opgemerkt dat er, gelet op het uitgesproken mobiel en (gewest)grensoverschrijdend karakter van afvalstoffen, zowel op nationaal als internationaal vlak moet worden gewaakt over een eenduidige interpretatie van de Europese definitie van « afvalstoffen ».
3.4. Repliek van de heer Coenraets (nota van 12 november 1997)
We kunnen ons aansluiten bij het voorstel van de Vlaamse regering om uit te gaan van de definitie van het begrip afvalstoffen als bepaald in artikel 1 van de Europese richtlijn betreffende de afvalstoffen.
3.5. Standpunt van de Waalse regering (brief 18 maart 1998)
Het Arbitragehof heeft op dit punt reeds veel arresten uitgesproken. In zijn recentste uitspraken bevestigt het Hof dat inzake het taxatiebeleid van afvalstoffen de gewesten zich behoren te houden aan het beginsel van de Economische en Monetaire Unie. Het gevolg hiervan is dat, wanneer zij deze fiscale bevoegdheid uitoefenen en zij nadeel berokkenen omdat de tarieven toegepast op het in het Vlaams Gewest behandelde afval niet in verhouding staat tot die op het in het Waals gewest behandelde afval, deze bepaling de grondwettelijke regels overtreedt en bijgevolg nietig is.
Op dat stuk zouden de regels inzake preventie, behandeling bij voorkeur bij de bron en autofinanciering opgenomen moeten worden in een gecoördineerd beleid tussen de gewesten en in aanvullende maatregelen wanneer er geen samenwerkingsakkoord bestaat.
3.6. Eindbespreking (19 maart 1999)
3.6.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
Het gaat hier opnieuw om een probleem van definities. De bijzondere wetgever heeft verzuimd het begrip « afvalstoffen » te omschrijven ofschoon hij het als een belangrijk criterium hanteert om de bevoegdheden te verdelen tussen de federale overheid en het gewest. De begrippen grondstoffen en secundaire grondstoffen dienen verduidelijkt te worden. Wenselijk is dus in de bijzondere wet een omschrijving op te nemen van het begrip « afvalstoffen » zonder zich in dat stadium over de inhoud ervan uit te spreken.
3.6.2. Bespreking
Een lid is het ermee eens dat er in de bijzondere wet een duidelijke definitie van het begrip « afval » zou moeten staan. De commissie kan deze definitie zelf bepalen en kiezen voor hetzelfde begrip als op Europees vlak wordt gehanteerd. Natuurlijk moet men dit technisch onderzoeken en nagaan of er geen onoverkomelijke problemen zijn. Maar men kan toch zeggen dat de voorkeur uitgaat naar het gebruik van de Europese definitie.
Een lid acht het inderdaad praktisch terug te grijpen naar de Europese norm. Wanneer die verandert, gebeurt dat met instemming van de lidstaten. Hij wil evenwel de zekerheid krijgen dat aan het begrip « afvalstoffen » geen ellenlange omschrijving wordt gegeven.
De heer Coenraets antwoordt dat die definitie niet meer dan twee regels hoeft te beslaan zoals in de Europese richtlijn.
Een ander lid wil dat rekening wordt houden met het uitgangspunt van de gewesten inzake afvalstoffen. Alle gewesten zijn weliswaar uitgegaan van de richtlijn maar men moet nagaan hoe hun wetgeving is opgesteld om vergelijkingen te kunnen maken en tot een bepaalde harmonisering te komen.
3.7. Besluit van de commissie
De commissie spreekt de voorkeur uit dat er een definitie van het begrip « afval » in de BWHI zou opgenomen worden.
Die definitie moet overeenstemmen met de definitie van het begrip « afvalstoffen » die op Europees niveau wordt gebruikt. Er staan verscheidene mogelijkheden open. Ofwel neemt men in de bijzondere wet de thans geldende definitie van de Europese richtlijn over, ofwel verwijst men er gewoon naar. In de twee gevallen kan de Europese definitie veranderen maar dan verandert ook de definitie die de Belgische interne rechtsorde hanteert.
4. De bescherming tegen ioniserende stralingen
4.1. Nota van de heer Coenraets (2 september 1996)
De bevoegdheid van de federale wetgever inzake radioactief afval en ioniserende stralingen is ondeelbaar. Toch worden de gewesten niet volledig uitgesloten aangezien zij bij bouwvergunningen voor kerncentrales een milieu-effectenrapport kunnen eisen op voorwaarde dat dit onderzoek beperkt blijft tot de gevolgen voor stedenbouw en ruimtelijke ordening en aangezien zij ook bevoegd blijven om aan kerncentrales die op hun grondgebied gevestigd zijn, lozingsvergunningen af te geven voor niet-radioactieve stoffen (ook al blijft alleen de federale overheid bevoegd voor de exploitatievergunning).
Uit het voorgaande blijkt dat de bevoegdheden inzake kernenergie elkaar overlappen, wat op dit « gevoelige » gebied zeker niet wenselijk is. Men kan zich dan ook afvragen of het niet gewettigd zou zijn om de bevoegdheden die de gewesten op dit gebied incidenteel uitoefenen, opnieuw over te dragen aan het federale gezag.
4.2. Standpunt van een lid (30 januari 1997)
Dit lijkt een moeilijke opdracht voor de federale overheid. Zij zou immers wetten moeten uitvaardigen die moeten aangepast zijn aan de verschillende reglementeringen die inzake ruimtelijke ordening in de gewesten gelden.
4.3. Repliek van de heer Coenraets (30 januari 1997)
Er bestaat nog steeds op federaal niveau de wet van 29 maart 1962 houdende organisatie van de ruimtelijke ordening en de stedebouw. Deze wet werd weliswaar gewijzigd of opgeheven door de gewesten, doch slechts binnen de grenzen van hun bevoegdheden. Zij bestaat nog steeds in het Vlaams Gewest, waar zij werd gewijzigd door een aantal decreten. Dat vormt reeds een algemeen kader.
4.4. Aanvullende nota van de heer Coenraets (29 april 1997)
Op verzoek van de commissie stelde de heer Coenraets een aanvullende nota op over de bevoegdheidsverdeling inzake de bescherming tegen de door kernenergie veroorzaakte milieuhinder.
Vooraf dient gezegd dat de bestrijding van de hinder die voortvloeit uit kernmateriaal of uit installaties die dergelijk materiaal bevatten, een onderdeel is van het begrip milieubescherming, dit wil zeggen de bestrijding van hinder die het natuurlijk leefmilieu kan aantasten.
Artikel 6, § 1, II, van de bijzondere wet tot hervorming der instellingen bepaalt, sedert de laatste wijziging door de bijzondere wet van 16 juli 1993 tot vervollediging van de federale staatsstructuur, dat de federale overheid bevoegd is voor :
« II. Wat het leefmilieu en het waterbeleid betreft :
1º de bescherming van het leefmilieu, onder meer die van de bodem, de ondergrond, het water en de lucht tegen verontreiniging en aantasting alsmede de strijd tegen de geluidshinder :
2º het afvalstoffenbeleid;
3º de politie van de gevaarlijke, ongezonde en hinderlijke bedrijven onder voorbehoud van de maatregelen van interne politie die betrekking hebben op de arbeidsbescherming;
4º de waterproductie en watervoorziening, met inbegrip van de technische reglementering inzake de kwaliteit van het drinkwater, de zuivering van het afvalwater en de riolering.
De federale overheid is echter bevoegd voor :
1º het vaststellen van de productnormen;
2º de bescherming tegen ioniserende stralingen, met inbegrip van het radioactief afval;
3º de doorvoer van afvalstoffen. »
J.-F. Neuray stelt vast dat « dès le début de la régionalisation la question s'est posée de savoir si l'article 6, § 1er , II, 3º, de la loi spéciale de réformes institutionnelles, qui attribue aux régions la compétence des aspects externes de la police des établissements dangereux, devait être compris au sens large, auquel cas il eut fallu y inclure tous les établissements industriels soumis à un régime spécial d'autorisation et de surveillance et notamment les établissements soumis à la loi du 29 mars 1958 ou s'il fallait à l'inverse donner à cette disposition de la loi spéciale une portée limitée aux établissements figurant à la nomenclature du règlement général pour la protection du travail. L'enjeu était de taille : selon la première interprétation, les autorisations d'exploiter des centrales nucléaires auraient pu être délivrées par les exécutifs régionaux » (J.-F. Neuray, Principes de droit de l'environnement, Brussel, Story-Scientia, 1995, blz. 126).
Dezelfde auteur bevestigt voorts dat « dans un arrêt du 4 avril 1986, le Conseil d'État a relevé que la loi du 29 mars 1958 n'a jamais été citée dans les travaux préparatoires de la disposition précitée de la loi spéciale de réformes institutionnelles, retenant aussi que les compétences des communautés et régions définies par la loi spéciale du 8 août 1980 ne sont que des compétences d'attribution, par conséquent d'interprétation restrictive. À l'inverse, l'analyse d'autres dispositions de la même loi spéciale indique que l'autorité fédérale a entendu se réserver la maîtrise du cycle du combustible nucléaire. En rapprochant ces différents arguments, la juridiction administrative a considéré que seul l'État fédéral pouvait autoriser l'exploitation d'une centrale nucléaire. La Cour d'arbitrage a adopté la même analyse. » (J.-F. Neuray, op. cit. , blz. 126).
In zijn arrest van 4 april 1986 (in de zaak Electrabel, JT , 1987, blz. 265 en noot van Y. Lejeune) heeft de Raad van State getracht een coherente interpretatie van artikel 6, § 1, II, 1º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 te geven door te pogen het toepassingsgebied van die bepaling ratione materiae af te bakenen.
Daartoe verwees de Raad van State naar de memorie van toelichting bij de bijzondere wet van 8 augustus 1980 waarin een opsomming voorkwam van de wetten betreffende de milieubescherming die in 1980 van kracht waren (dit wil zeggen de wet van 28 december 1964 betreffende de bestrijding van de luchtverontreining, de wet van 26 maart 1971 op de bescherming van de oppervlaktewateren tegen verontreiniging en de wet van 18 juli 1973 betreffende de bestrijding van de geluidshinder).
De Raad van State besloot hieruit dat die opsomming neerkwam op een afbakening van de gewestelijke bevoegdheden inzake milieubescherming.
De Raad van State merkte op dat het bovenvermelde wettelijke referentiekader weliswaar niet ne varietur vastlag, doch wees er wel op dat de wet van 29 maart 1958 betreffende de bescherming van de bevolking tegen de uit ioniserende stralingen voortspruitende gevaren niet vermeld werd in de stukken ter voorbereiding van de bijzondere wet tot hervorming der instellingen en dat die wet bijgevolg niet onder de toepassing van artikel 6 kon vallen.
Ter vervollediging van zijn redenering stelde de Raad van State vast dat de gewesten over geen enkele bevoegdheid beschikten op het gebied van het beleid inzake kernenergie en leidde daaruit af dat ze dus ook niet bevoegd waren voor de bescherming van het leefmilieu.
Dit laatste argument was betwistbaar : het over een kam scheren van milieubescherming enerzijds en energiebeleid anderzijds was niet terecht, zoals B. Jadot bevestigt : « il n'y a donc pas lieu d'affirmer que la compétence nationale pour le « cycle du combustible nucléaire » exclut la compétence régional pour la protection de l'environnement (B. Jadot, « L'État, la région et la protection de l'environnement », in Cahiers constitutionnels, 1-2, 1995, blz. 59.)
Wat er ook van zij, de kwestie is definitief beslecht sedert artikel 6, § 1, II, tweede lid, 2º, van de bijzondere wet tot hervorming der instellingen, zoals gewijzigd door de bijzondere wet van 16 juli 1993, bepaalt dat de federale overheid bevoegd is voor « de bescherming tegen ioniserende stralingen, met inbegrip van het radioactief afval ».
De bijzondere wet van 16 juli 1993 heeft in feite, wat het radioactief afval betreft, de parlementaire voorbereiding van de bijzondere wet van 8 augustus 1988 bevestigd, volgens welke alleen de centrale Staat bevoegd is.
Aldus mag men ervan uitgaan dat « la modification du texte n'implique, par conséquent, aucune extension des compétences fédérales mais un simple statu quo » (Ph. Coenraets, E. Maron, « Les transferts de compétences de l'autorité fédérale vers les communautés et les régions », in Les réformes institutionnelles de 1993 Vers un fédéralisme achevé ?, Brussel, Bruylant, 1994, blz. 129).
Het gewest is daarenboven bevoegd voor de « gewestelijke aspecten van de energie » (artikel 6, § 1, VII, van de bijzondere wet tot hervorming der instellingen van 8 augustus 1980).
De wet preciseert evenwel dat de gewesten niet bevoegd zijn voor de nieuwe energiebronnen die verband houden met de kernenergie.
Zoals M. Uyttendaele opmerkt : « l'exception relative à l'énergie nucléaire se justifie par la volonté d'attribuer à l'État en la matière un bloc homogène de compétence en matière nucléaire » (M. Uyttendaele, Le fédéralisme inachevé , Brussel, Bruylant, 1991, blz. 442).
De wet preciseert ook dat de federale overheid bevoegd is voor de aangelegenheden die wegens hun technische en economische ondeelbaarheid een gelijke behandeling op nationaal vlak behoeven, te weten de kernbrandstofcyclus.
Wat betekent precies het begrip « kernbrandstofcyclus » ?
Volgens B. Jadot « cette notion doit, tout d'abord être appréhendée dans le contexte de la loi spéciale : c'est dans le bloc de compétences politique de l'énergie que le législateur réserve à l'État le cycle du combustible nucléaire. Ce combustible est donc envisagé comme une source d'énergie et non comme source de dangers pour l'environnement. » (B. Jadot, art. cit. , blz. 54).
Dezelfde auteur bevestigt voorts dat « il faut également saisir la notion spécifique de « cycle du combustible nucléaire ». Ce concept désigne les différentes phases de transformation de l'uranium, matière première nécessaire à la fabrication du combustible nucléaire puis du combustible lui-même. Ces phases se produisent avant et après non pendant le passage dans une centrale nucléaire. » (B. Jadot, art. cit. , blz. 55).
De Belgische wetgever heeft een juridische regeling ontworpen voor de instellingen die de verschillende operaties beheren die deel uitmaken van de kernbrandstofcyclus.
Met B. Jadot moet worden toegegeven dat « c'est assurément ce régime juridique et celui-là seulement que le législateur spécial a entendu réserver à l'État en lui donnant compétence pour le « cycle du combustible nucléaire ». L'équivalence des termes utilisés dans la loi spéciale d'une part et dans le droit matériel d'autre part ne laisse à cet égard guère de doute » (B. Jadot, art. cit. , blz. 57).
De auteur besluit dat « il semble qu'aucun aspect du régime juridique de l'exploitation des centrales nucléaires ne relève de la compétence de l'État pour le « cycle du combustible nucléaire » : le passage du combustible en centrale ne s'inscrit pas dans la définition, technique et légale de ce cycle. » (B. Jadot, art. cit. , blz. 57).
De hinder die te wijten is aan kerncentrales behoort dus tot de bevoegdheid van de overheid die ook bevoegd is voor de milieubescherming.
« Si la région est compétente pour délivrer le permis de bâtir des installations nucléaires, elle ne peut intervenir pour délivrer le permis d'exploiter ou fixer des normes générales ou sectorielles d'émission ou d'immission. Il semble toutefois qu'elle puisse réglementer les rejets d'effluents radioactifs dans l'eau, sur base de sa compétence en matière d'épuration des eaux. » (A. Lebrun, Memento de l'environnement , Diegem, Kluwer, 1996-1997, blz. 238).
De akte waarin het gewest een bouwvergunning zou weigeren voor een kerncentrale of voor een onderdeel daarvan, kan door de Raad van State vernietigd worden indien het gewest zich voor die weigering heeft beroepen op een vestigingsbeleid voor kerncentrales en op de nadelen die voortvloeien uit de exploitatie van een kerncentrale (J.-F. Neuray, op. cit. , blz. 127).
In het arrest Electrabel/stad Hoei, nr. 43853, van 12 augustus 1993, erkent de Raad van State dat het beoordelen van de gevolgen van een project dat past in de kernbrandstofcyclus, in essentie tot de exclusieve bevoegdheid van de federale overheid behoort.
Zoals D. Lagasse bevestigt « les régions ne peuvent soumettre un tel projet a une étude d'incidences que si celle-ci est limitée aux objectifs de l'urbanisme et de l'aménagement du territoire, ce qui est pratiquement impossible ou sans grande utilité, d'autant que la Cour d'arbitrage a précisé que la région ne peut concevoir l'urbanisme et l'aménagement du territoire de manière telle qu'il serait impraticable pour l'État de conduire une politique efficace dans les matières qui relèvent de sa compétence. » (D. Lagasse, « Actualité du droit de l'environnement. Droit belge régional comparé. Les études d'incidences », in L'actualité du droit de l'environnement , Brussel, Bruylant, 1995, blz. 452).
Dezelfde auteur citeert voorts F. Haumont : « l'arrêt illustre la difficulté pratique qu'il y a de distinguer, en matière de cycle du combustible nucléaire, ce qui porte spécifiquement sur le permis d'urbanisme, qui est de la compétence des régions, de ce qui a trait à l'exploitation de l'activité, qui est du ressort de l'autorité fédérale. Dès lors, une étude d'incidences qui porte sur des points dont la majorité concerne l'exploitation de l'activité et non la construction proprement dite du bâtiment destiné à abriter cette activité, ne peut être imposée que sur la base d'une législation fédérale. » (D. Lagasse, art. cit. , blz. 452).
In het arrest nr. 49438 van 5 oktober 1994 verwerpt de Raad van State een verzoek tot opschorting van een bouwvergunning voor een opslagdok voor bestraalde brandstof op de nucleaire site van Tihange (in zijn advies had auditeur P. Gilliaux besloten de bestreden akte op te schorten; zie Aménagement 1995/3, blz. 183 en volgende).
De Raad van State herinnert eraan dat de activiteit waarvoor het betwiste gebouw bestemd is, niet tot de bevoegdheid van de gewesten behoort en dat de federale overheid bevoegd is voor de hinder die voortvloeit uit de exploitatie van een dergelijke site; er moet met die hinder dus geen rekening worden gehouden.
Het besluit van de Waalse gewestexecutieve van 31 oktober 1991 betreffende de voorafgaande milieueffectrapportering van bepaalde projecten in het Waalse Gewest kan derhalve niet worden toegepast aangezien geen enkele gewestelijke overheid bevoegd is om maatregelen voor te schrijven betreffende een onderdeel van een nucleaire installatie.
De Raad van State besluit dat de hinder waartoe de onmiddellijke uitvoering van de betwiste akte aanleiding dreigt te geven, uitsluitend beoordeeld moet worden in het licht van de wetgeving op grond waarvan die akte is opgesteld, dit wil zeggen in voorkomend geval de wetgeving op de ruimtelijke ordening en de stedenbouw, een gewestelijke bevoegdheid.
Toegegeven moet worden dat die splitsing, wat de nucleaire installaties betreft, tussen stedenbouwkundige regelgeving en milieuregelgeving aanleiding kan geven tot rechtsonzekerheid.
Tot slot moet worden vastgesteld dat in deze aangelegenheid, zoals in andere aangelegenheden, de kwestie van de bevoegdheidsverdeling niet van meet af aan door de wetgever is geregeld en dat dit bijgevolg aanleiding heeft gegeven tot talrijke debatten in de rechtsleer en de rechtspraak.
Hoewel de toestand thans duidelijker lijkt door de jongste wijzigingen van de bijzondere wet tot hervorming der instellingen, blijven er toch nog schemerzones, onder meer op het gebied van de milieueffectrapporten en de afgifte van bouwvergunningen : ingrijpen van de wetgever zou hier wenselijk zijn.
4.5. Standpunt van de Vlaamse regering (8 juli 1997)
De Vlaamse Gemeenschap kan niet akkoord gaan met het voorstel om de (beperkte) bevoegdheid van de gewesten inzake radioactief afval en ioniserende stralen over te dragen aan het federale gezag. Het vragen van een milieu-effectenrapport bij de bouw van een kerncentrale moet een gewestbevoegdheid blijven zolang het onderzoek zich beperkt tot de gevolgen voor stedenbouw en ruimtelijke ordening.
4.6. Repliek van de heer Coenraets (12 november 1997)
De heer Coenraets kan zich niet aansluiten bij het standpunt van de Vlaamse regering met betrekking tot de kerncentrales want in dit domein heeft men af te rekenen met een moeilijk toepasbare bevoegdheidsverdeling tussen exploitatievergunning en bouwvergunning. Aangezien het niet mogelijk blijkt de federale bevoegdheid inzake de exploitatievergunning ter discussie te stellen, kan alleen overwogen worden de bevoegdheid in verband met het vaststellen van de stedenbouwkundige normen die op deze centrales van toepassing zijn, gedeeltelijk terug over te dragen.
4.7. Standpunt van een lid (5 februari 1998)
Het is in ieder geval niet aangewezen de gewestbevoegdheden terzake uit te breiden. De exploitatievergunningen moeten overigens worden getoetst aan de Europese normen.
4.8. Standpunt van een ander lid (5 februari 1998)
Het gaat hier om een aangelegenheid die moeilijk langs juridische weg kan worden opgelost. Wellicht kan alleen politieke onderhandeling een oplossing bieden.
4.9. Eindbespreking (19 maart 1999)
4.9.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De bescherming tegen ioniserende stralingen van kerninstallaties is een gedeelde bevoegdheid van de federale staat en de gewesten. De gewesten zijn onbeperkt bevoegd voor het afgeven van bouwvergunningen. De federale staat blijft bevoegd voor het toezicht op de exploitatievergunning. Het voorstel om het aspect stedenbouw gedeeltelijk opnieuw naar de federale overheid over te hevelen zodat de federale overheid bevoegd is voor de beide aspecten, te weten leefmilieu en stedenbouw, lijkt niet te kunnen rekenen op een eenparige instemming.
4.9.2. Bespreking
Een lid meent dat de bevoegdheidsverdeling duidelijk is. De federale overheid bepaalt aan welke voorwaarden activiteiten op het vlak van ioniserende stralingen moeten voldoen De gewesten geven aan op welke terreinen zware industrie mogelijk is. De federale overheid kan deze bevoegdheid niet uitoefenen omdat ze bevoegd is voor ioniserende stralingen.
De heer Coenraets voert daartegen in dat het niet wenselijk is de bouw en de exploitatie te splitsen omdat de keuze van de vestigingsplaats niet zonder gevolgen blijft. Indien een gewest stelselmatig weigert een stedenbouwkundige vergunning af te geven voor de bouw van een kerncentrale, kan de federale Staat geen kanten meer uit omdat het afgeven van de vergunning dient vooraf te gaan aan de uivoering van het project. Zo zou men de elektriciteitsvoorziening op het nationale net kunnen stilleggen en zouden de gewesten het energiebeleid van de federale overheid kunnen saboteren.
Het eerste lid antwoordt dat het niet kan dat de bevoegdheid van de ene overheid de uitoefening van een bevoegdheid door een andere overheid onmogelijk maakt.
Een lid vergelijkt deze toestand met het probleem van de HST. Men kan de ruimtelijke ordening van een gewest niet op zijn kop zetten onder het voorwendsel dat het vervoermiddel federaal is. Het is moeilijk dat te doen. Zonder instemming van zowel de gewesten als de federale overheid kan weinig gerealiseerd worden.
Een lid vindt het standpunt van de heer Coenraets merkwaardig, want het zou ertoe leiden dat de bevoegdheid van de gewesten en gemeenschappen zou kunnen worden uitgehold. Zodra de federale overheid bevoegd is, zou de bevoegdheid van de gewesten en gemeenschappen niet meer van toepassing zijn om te verhinderen dat de federale overheid haar bevoegdheid niet zou kunnen uitoefenen.
Het is evident dat de Vlaamse overheid in geval van een probleem van elektriciteitsvoorziening in Vlaanderen, daarmee rekening zal houden in haar implantatiebeslissing. Het zal moeten gebeuren volgens de regels van de ruimtelijke ordening van de Vlaamse overheid. Het lijkt normaal dat de twee niveaus op dat ogenblik samenwerken.
De heer Coenraets antwoordt dat het niet in zijn bedoeling ligt de federale overheid te ontslaan van haar verplichting om de gewestnormen inzake stedenbouw na te komen.
Een lid benadrukt dat men niet uit het oog mag verliezen dat de gewestelijke procedures inzake stedenbouw voorzien in een openbaar onderzoek, mogelijkheden van beroep bij weigering van een vergunning, enz. Volgens hem mag een federale minister zich niet inlaten met gewestelijke procedures. Wat bijvoorbeeld de mogelijkheden van beroep betreft, moet de regering in haar geheel zich uitspreken. Men voert hier een bijzondere regeling in.
De heer Coenraets voert hiertegen in dat het geen bijzondere regeling is omdat de projecten inzake kerncentrales uitgaan van de overheid. Voor de exploitatievergunningen van de kerncentrales is de federale overheid verplicht een bijzondere regeling op te stellen inzake het milieueffectenonderzoek. Op het vlak van de bevoegdheden verandert er niets omdat de regering de vergunning afgeeft met een mogelijkheid van beroep bij de Raad van State. Van een echte omwenteling kan men hier dus niet gewagen.
Het eerste lid vindt dat het toch geen groot probleem is. Als de federale overheid een kerncentrale wil inplanten, moet ze zich houden aan de gewestelijke bepalingen inzake ruimtelijke ordening. De federale overheid kan dus net als iedereen een bouwvergunning aanvragen. Als de gewesten die niet onmiddellijk toekennen, kan beroep worden aangetekend bij de Raad van State.
De heer Coenraets antwoordt dat de Raad van State de federale overheid gelijk zal geven maar dat men niet daarom de vergunning krijgt.
Een lid besluit daaruit dat de oplossing bestaat in een samenwerking tussen de bevoegde overheden.
4.10. Besluit van de commissie
Het voorstel van de heer Coenraets om de federale overheid opnieuw bevoegd te maken voor het afgeven van een stedenbouwvergunning voor kerncentrales is grondig onderzocht. Geen enkel commissielid kan met dit voorstel evenwel instemmen. De commissie kiest voor het behoud van de bevoegdheidsverdeling en spreekt de wens uit dat de gewestelijke overheden en de federale overheid samenwerken bij het uitoefenen van hun bevoegdheden.
5. Het ontbreken van een coördinerende overheid inzake de activiteiten van de gewesten
5.1. Standpunt van de Waalse regering (brief van 18 maart 1998)
Uit wat voorafgaat blijkt dat talrijke bevoegdheden inzake het leefmilieu op het supranationale vlak worden uitgeoefend.
Aangezien de gewesten althans ten dele bevoegd zijn, moeten zij deelnemen aan vergaderingen of rapporten indienen, doch uitsluitend namens de Belgische Staat.
De gewesten bezitten de hoedanigheid van internationaal rechtssubject niet en maken zelfs geen deel uit van die internationale instellingen.
Eenieder is het erover eens dat de Staat een veel belangrijkere rol zou moeten spelen, ook in de werkvergaderingen. De Staat zou zijn taak van federale overheid volledig moeten opnemen en zich niet beperken tot een passieve aanwezigheid als doorgeefluik.
De Staat is een internationaal rechtssubject en juridisch bekeken de enige instelling die haar stem kan verheffen op het internationale forum. Het is dan ook de taak van de Staat te fungeren als motor van de Belgische deelname aan internationale ontwikkelingen inzake de bescherming van het leefmilieu.
Alleen de Staat kan de activiteiten van de gewesten doelmatig en volledig onafhankelijk coördineren.
Het lijkt raadzaam hier aangepaste structuren op te richten om tot een betere coördinatie te komen.
5.2. Eindbespreking (19 maart 1999)
5.2.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De Waalse regering meent dat de Staat meer initiatief aan de dag moet leggen om de gewesten op het surpanationale niveau te vertegenwoordigen in milieuzaken. De heer Coenraets maakt voorbehoud inzake dat voorstel omdat artikel 92bis , § 4bis , van de bijzondere wet deze aangelegenheid regelt door te bepalen dat de federale overheid, de gemeenschappen en de gewesten samenwerkingsakkoorden sluiten over de vertegenwoordiging van België bij internationale en supranationale organisaties. In de uitvoeringsbepalingen van die akkoorden is het wellicht raadzaam de federale overheid een stille wenk te geven degelijker werk te leveren. Uiteraard is het voorstellen van een samenwerkingsakkoord ontoereikend. De federale overheid zal niet beter werken wanneer zij een samenwerkingsakkoord sluit.
5.2.2. Bespreking
Een lid zegt dat hij het voorstel als een stap achteruit beschouwt. Op Europees vlak is er geen probleem. Er kan wel een probleem zijn in het kader van andere organisaties. Maar ook daar moet een oplossing kunnen worden gevonden. Een extra administratie creëren die uiteindelijk niet bevoegd is, is zinloos.
Een ander lid verklaart dit voorstel te zien als een oproep tot de federale Staat om behoorlijk werk te leveren. De federale Staat moet zijn rol onverkort spelen en zich niet beperken tot doorgeefluik. De Staat moet het door de gewesten opgeworpen probleem actief onder ogen zien en zijn internationale actiemiddelen aanwenden om een stem in het kapittel te hebben. Overigens is spreker het eens met de zienswijze van het eerste lid. Het ligt niet in de bedoeling een coördinerende instelling op te richten zoals de Duitse Länder voor het onderwijs hebben gedaan. Het lid schaart zich dus alleen achter de oproep die wordt gericht tot de federale Staat. Het is ongetwijfeld zo dat de bijzondere wet reeds voorziet in het sluiten van samenwerkeingsakkoorden maar men moet de federale Staat oproepen zijn plicht te doen en niet passief toe te kijken.
Een ander lid merkt op dat dit probleem verband houdt met het organiseren van de vertegenwoordiging van de gewesten op het supranationale niveau, welk onderwerp reeds aan bod is gekomen. Over de noodzaak om het optreden van de gewesten inzake leefmilieu te coördineren meent het lid dat zulks in bepaalde gevallen niets te zien heeft met de aanwezigheid van de federale Staat. Met het intergewestelijk akkoord over het verpakkingsafval is een intergewestelijk comité ingesteld om het beleid uit te voeren en de federale Staat was daarbij niet betrokken. Die coördinatie kan er hoe dan ook komen. Indien het probleem van het verpakkingsafval bij de Europese instanties wordt besproken, is er uiteraard een regeling waarbij de gewestelijke vertegenwoordigers om de beurt de delegatie in de Europese organen leiden.
Het eerste lid legt nog even de nadruk op wat er in de eerste alinea's staat. Het is evident dat een federale ambtenaar niet meer kan doen dan brievenbus spelen. Hij is niet bevoegd voor de materie die wordt besproken en kan de discussies niet volgen. België moet in zulke werkvergaderingen worden vertegenwoordigd door gewestelijke ambtenaren. De personen die deelnemen aan werkvergaderingen moeten vertrouwd zijn met de materie. Dit is onmogelijk wanneer men zich op een ander niveau bevindt en enkel de taak heeft te coördineren en te overleggen.
5.3. Besluit van de commissie
Voor het organiseren en het coördineren van de deelname van de deelgebieden in internationale instellingen, verwijst de commissie naar de besprekingen die zijn gevoerd bij het onderzoek van de bevoegdheden inzake de internationale betrekkingen (zie Tweede luik, afdeling 7).
Het Waalse Gewest onderstreept hier de noodzaak om op het internationale vlak de coördinatie te verbeteren in het specifieke kader van de milieubevoegdheden. De commissie zet de federale regering ertoe aan als katalysator te fungeren, het proces te bevorderen ook al is de federale regering terzake niet bevoegd. De commissie is daarentegen gekant tegen de oprichting van nieuwe structuren.
6. Reglementering inzake springstoffen
6.1. Standpunt van de Waalse regering (brief van 18 maart 1998)
Aangezien springstoffabrieken en -opslagplaatsen tot de hinderlijke bedrijven behoren, kan er geen betwisting bestaan over de bevoegdheid van de gewesten. Daarom heeft de Waalse regering rechtmatig wijzigingen kunnen aanbrengen in het koninklijk besluit van 23 september 1958 houdende algemeen reglement betreffende het fabriceren, opslaan, onder zich houden, verkopen, vervoeren en gebruiken van springstoffen, zonder dat de Raad van State de Waalse regering op de vingers kon tikken nadat de vernietiging van haar wijzigend besluit werd gevorderd.
Dat neemt niet weg dat de gewesten in hoofdzaak bevoegd zijn voor het afgeven van exploitatievergunningen voor springstoffabrieken en -opslagplaatsen, doch dat zij voorts niet bevoegd zijn voor een hele resem punten van de reglementering inzake springstoffen, meer bepaaldelijk de regels voor de samenstelling ervan.
De toestand ontstaan uit de verdeling van de bevoegdheden tussen de gewesten en de federale Staat zou ideaal zijn indien de inzake springstoffen bevoegde dienst niet bleef afhangen van een federale overheid. Daardoor wordt het voor het Waalse Gewest uiterst moeilijk zijn bevoegdheden uit te oefenen inzake de hinderlijke inrichtingen.
De vragen die worden gesteld bij het afgeven van een exploitatievergunning zijn immers technisch zo ingewikkeld dat wij aan de bevoegde overheid geen omstandig advies kunnen uitbrengen.
Het zou raadzaam zijn met de federale Staat een samenwerkingsakkoord te sluiten om van de ervaring van de Dienst springstoffen gebruik te kunnen maken, zoals dat vroeger inzake genetisch gemodificeerde organismen is gebeurd met het Instituut voor hygiëne en epidemiologie.
6.2. Eindbespreking (19 maart 1999)
6.2.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
Het Waalse Gewest wijst op het bestaan van een bevoegdheidsverdeling tussen enerzijds de gewesten voor het afgeven van exploitatievergunningen aan hinderlijke inrichtingen waar springstoffen zijn opgeslagen, en anderzijds de federale overheid voor de productnormen.
De dienst springstoffen is blijven deel uitmaken van de federale administratie. Het Waalse Gewest wenst een beroep te kunnen doen op de ervaring van die dienst om zijn eigen bevoegdheden inzake het afgeven van exploitatievergunningen beter te kunnen uitoefenen. Het stelt voor een samenwerkingsakkoord te sluiten met de federale Staat, wat blijk geeft van doorzicht. Dat is vroeger al gebeurd voor andere gespecialiseerde diensten met vrij weinig personeelsleden zoals de dienst cartografie.
6.3. Besluit van de commissie
De commissie onderschrijft het voorstel van de Waalse regering om een samenwerkingsakkoord met de federale Staat te sluiten.
7.1. Standpunt van de Waalse regering (brief van 18 maart 1998)
Het Arbitragehof heeft er herhaaldelijk op gewezen dat de volksgezondheid tot de doelstellingen behoort van de milieubevoegdheden die aan de gewesten toegekend zijn en dat deze op grond hiervan dus eveneens bevoegd zijn voor de volksgezondheid.
De bevoegdheden die in de wet tot hervorming der instellingen omschreven zijn, zijn immers bepaald in de vorm van beleidsmateries en de gewesten zijn bevoegd om de problemen die tot deze materies behoren, in al hun aspecten te regelen, zelfs indien ze betrekking hebben op de volksgezondheid.
Men ziet dan ook de vraag rijzen waarmee het gewest geconfronteerd wordt bij het afgeven van een aantal exploitatievergunningen : wie is bevoegd om de hygiënemaatregelen uit te vaardigen ter bescherming van het publiek dat hinderlijke inrichtingen, als zwembaden bijvoorbeeld, bezoekt ?
Als men de logica volgt in de redenering die het Arbitragehof voorstelt, moet men deze bevoegdheid ongetwijfeld aan de gewesten toekennen, aangezien de wet tot hervorming der instellingen hen belast met de bescherming van het publiek in hinderlijke inrichtingen.
Maar hiernaast verleent artikel 5, § 1, I, 2º, van dezelfde wet de gemeenschappen de volgende bevoegdheid : « de gezondheidsopvoeding alsook de activiteiten en diensten op het vlak van de preventieve gezondheidszorg, met uitzondering van de nationale maatregelen inzake profylaxies ».
A contrario, zolang de profylactische maatregelen geen betrekking hebben op het gehele grondgebied, zijn de gemeenschappen bevoegd en moeten zij ervoor zorgen.
De toestand is op zijn minst ingewikkeld. Zo zijn, wat de zwembaden betreft, de gewesten bevoegd om normen uit te vaardigen inzake de waterbehandelingssystemen, de zuiverheid van het water, het toezicht op de zwemmers of het opslaan van chemische producten, terwijl de gemeenschappen alle maatregelen moeten nemen om de verspreiding van epidemieën tegen te gaan en voor de kwaliteit van het water moeten zorgen, maar dan alleen wat de preventieve geneeskunde en de profylactische maatregelen betreft.
7.2. Eindbespreking (19 maart 1999)
7.2.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
Het Waalse Gewest is bevoegd om exploitatievergunningen af te geven maar de gemeenschappen zijn bevoegd voor de preventieve gezondheidszorg en maatregelen inzake profylaxis, dat wil zeggen, de problematiek van epidemieën.
De gewesten zijn dus bevoegd om de exploitatienormen voor een zwembad vast te leggen doch wanneer er een epidemie uitbreekt, is de gemeenschap bevoegd om dat probleem op te lossen. Wenselijk is dus het probleem in één pakket onder te brengen en een aantal bevoegdheden van de Franse Gemeenschap over te hevelen naar het Waalse Gewest. De heer Coenraets wijst erop dat dit een probleem is van de Franse Gemeenschap en het Waalse Gewest en dat het op te lossen is door bij decreet bevoegdheden over te dragen.
7.2.2. Bespreking
Een lid stelt vast dat de Franse Gemeenschap voor deze aangelegenheid enkel bevoegd is in het Waalse Gewest en dan nog in het deel van het Waalse Gewest dat niet behoort tot de Duitstalige Gemeenschap. Vermits de uitoefening van de bevoegdheid in deze aangelegenheid territoriaal is, betekent dit dat in Brussel de COCOM bevoegd is. Wat dit betreft moeten de Franse Gemeenschap en het Waalse Gewest elkaar vinden.
Een ander lid merkt op dat de Waalse regering geen besluit neemt. De toestand is ingewikkeld en leidt tot problemen wat betreft de samenwerking tussen de deelgebieden. Een eerste stap zou erin bestaan dat de betrokken deelgebieden erover praten en dat de Waalse regering zich tot de Franse Gemeenschap wendt.
8. Raakpunten tussen het milieurecht en het Burgerlijk Wetboek
8.1. Vraag van een senator (30 januari 1997)
De senator wijst op een problematisch raakpunt tussen het geregionaliseerde milieurecht en het federale burgerlijke recht.
Veronderstel dat men artikel 544 van het Burgerlijk Wetboek wenst te wijzigen. Het recht van de eigenaar om op de meest volstrekte wijze van zijn eigendom te genieten, zou bijvoorbeeld kunnen worden ingeperkt door het opleggen van een verplichting om gebouwen te onderhouden.
Kan men een dergelijk doel wel nastreven met een federale wet ? Betreft het hier niet veeleer een aspect van de ruimtelijke ordening, en dus een aangelegenheid die behoort tot de gewestbevoegdheden ?
8.2. Antwoord van de heer Coenraets (30 januari 1997)
De bijzondere wet bevat geen enkele verwijzing naar het Burgerlijk Wetboek. De bijzondere wet kent de gewesten geen bevoegdheid toe om het Burgerlijk Wetboek te wijzigen, maar bepaalt evenmin dat dit een aan de federale Staat voorbehouden bevoegdheid is. Ook de rechtspraak van het Arbitragehof laat niet toe om hierover uitsluitsel te bieden.
Gelet op het feit evenwel dat de bevoegdheden van de gewesten vooralsnog toegewezen bevoegdheden zijn en dus strikt moeten worden geïnterpreteerd, evenals op het feit dat de bijzondere wet ter zake geen enkele bepaling bevat, blijft het Burgerlijk Wetboek wellicht tot de bevoegdheid van de federale overheid behoren. De gewesten zouden dus, in voorkomend geval, enkel middels de impliciete bevoegdheden het Burgerlijk Wetboek kunnen wijzigen.
Men zou niettemin een ander standpunt kunnen verdedigen. Dit is een juridische lacune.
8.3. Eindbespreking (19 maart 1999)
8.3.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De vraag is of de gemeenschappen en de gewesten bij de uitoefening van hun bevoegdheden kunnen raken aan de regels van het Burgerlijk Wetboek. Op dit punt heerst een juridisch vacuüm omdat de bijzondere wet daar niets over zegt, in tegenstelling tot andere takken van het recht zoals het arbeidsrecht en het handelsrecht. Het Arbitragehof heeft zich daarover niet uitgesproken.
Een aantal regels van het burgerlijk recht moeten onverkort gelden in het noorden en het zuiden van het land. Zou men de bijzondere wet dan niet moeten aanvullen door te bepalen dat aangelegenheden die deel uitmaken van het burgerlijk recht, tot de bevoegdheid van de federale overheid blijven behoren en door tevens te voorzien in uitzonderingen, de wijze waarop de gemeenschappen en de gewesten in voorkomend geval van een aantal van die regels kunnen afwijken ? Als dat niet uitdrukkelijk in een tekst staat kan men zich afvragen of de federale overheid van de Grondwet de bevoegheid krijgt aangelegenheden uit het Burgerlijk Wetboek te regelen. Dat is in geen enkele tekst te vinden.
8.3.2. Bespreking
Een lid meent dat het probleem tijden de opeenvolgende staatshervormingen niet op de agenda is gekomen omdat de oplossing voor de hand lag. Aanvankelijk bezat de federale Staat alle bevoegdheden. Bijgevolg is al wat niet naar de gewesten en de gemeenschappen is gegaan, een federale aangelegenheid gebleven. Tot heden heeft niemand er ooit aan gedacht aangelegenheden van het Burgerlijk Wetboek aan de gewesten en de gemeenschappen over te dragen. Het lid verklaart het niet eens te zijn met de heer Coenraets, als die beweert dat men hier de knoop niet kan doorhakken wegens het ontbreken van een tekst.
De heer Coenraets wijst erop dat de redenering in termen van residuaire bevoegheid eenvoudig is : alles wat niet naar de gemeenschappen en de gewesten is gegaan, blijft een bevoegdheid van de federale overheid. In een aantal gevallen echter heeft de bijzondere wet bevoegdheden verleend aan de gemeenschappen en de gewesten maar daarbij een aantal uitzonderingen ingevoerd ten gunste van de federale overheid. Dan geldt er een omgekeerde redenering : als de wetgever met een bijzondere meerderheid heeft besloten dat een aantal aspecten aan de bevoegdheid van de gewesten of de gemeenschappen wordt ontnomen om ze bij de federale overheid te laten, betekent zulks dat het gewest of de gemeenschap bevoegd is voor al wat niet onder die uitzondering valt. Dat heet dan residuaire bevoegdheid in de tweede graad.
Een ander lid zegt dat men zich ook op het tegenovergestelde standpunt kan stellen : waarom geven we de gewesten niet de mogelijkheid bepaalde maatregelen te nemen die te maken hebben met een wijziging van het Burgerlijk Wetboek ? Een deel van de huurwetgeving, bijvoorbeeld, is al naar de gewesten overgeheveld. Bovendien evolueert de opvatting over de huurwetgeving, in samenhang met de opvatting over het vastgoedpatrimonium, in het ene gewest anders dan in het andere.
De heer Coenraets antwoordt dat hij de zaken meer genuanceerd ziet. In de bijzondere wet wil hij het beginsel opnemen volgens hetwelk de federale overheid bevoegd is inzake het burgerlijk recht en volgens hetwelk de gemeenschappen en de gewesten terzake kunnen optreden binnen de perken van artikel 10 van de bijzondere wet. Men mag niet raken aan het beginsel van de economische en monetaire unie.
Het tweede lid zegt dat de Belgische monetaire unie en de beperking die ermee verband houdt, niet meer bestaan, want de Belgische frank bestaat niet meer.
De heer Coenraets brengt daartegen in dat het begrip van twee kanten bekeken kan worden. Er is ook nog de economische unie. In feite is de economische en monetaire unie in de Belgische rechtsorde opgenomen met verwijzing naar een begrip dat reeds bestond in de Europese rechtsorde. Dat beginsel heeft uiteraard alleen een bestaansreden wanneer de doelstellingen vervat in artikel 6 van de BWHI niet bereikt kunnen worden binnen de Europese eenmaking. Dat beginsel maakt deel uit van de economische bevoegdheden en via de jurisprudentie van het Arbitragehof heeft men daarvan een transversale uitzondering gemaakt op de bevoegdheden van de gemeenschappen en de gewesten. Uiteraard dient men dat begrip te zien tegen de achtergrond van het Europese recht. Indien dat Europees recht de plaats inneemt van het Belgisch recht, is het duidelijk dat een aantal aspecten van dat beginsel verdwijnen. De heer Coenraets meent dat precies daarom het beginsel veeleer in de economische sfeer toepassing zal krijgen.
Het tweede lid is niet overtuigd, omdat men dat argument altijd heeft aangehaald om verschillen in de wettelijke regeling te vermijden. Nu de Economische Unie op Europees niveau bestaat, stellen we vast dat er tussen de landen verschillen bestaan in regelgeving, zonder dat dat blijkbaar de Europese Economische Unie in gevaar brengt.
Een lid spreekt dit standpunt tegen. De Belgische economische en monetaire unie is niet ter ziele gegaan, zij is in een groter geheel opgegaan, althans wat een aantal van haar aspecten betreft.
Het eerste lid meent, zoals het tweede lid heeft gezegd, dat het tot stand komen van de Europese Monetaire Unie België ontslaat van een aantal integrerende verplichtingen, vermits Europa ervoor zorgt. De verschillen tussen lidstaten brengen de Monetaire Unie niet in gevaar. Ook verschillen binnen België kunnen dus normaal geen probleem opleveren.
De heer Coenraets herinnert eraan dat het Europese recht de problemen tussen de lidstaten onderling regelt. Het heeft geen oog voor de interne structuur van elk van de lidstaten. Aangezien wij in een federale Staat leven met autonome deelgebieden, is het duidelijk dat het beginsel van de economische unie van kracht blijft binnen de grenzen van de Staat zelf.
Een ander lid voegt hieraan toe dat de introductie van de Belgische Monetaire Unie in Europa aan een aantal voorwaarden was verbonden, die in de toekomst moeten gevrijwaard blijven. België zal altijd het referentiepunt zijn. Zolang de Belgische staatsschuld bestaat, zal België bestaan.
Een lid verklaart het voorstel van de heer Coenraets hoe dan ook niet te kunnen onderschrijven. In een bijzondere wet uidrukkelijk verwijzen naar de impliciete bevoegdheden lijkt hem in te gaan tegen de geest van wat impliciete bevoegdheden zouden moeten zijn. De bijzondere wet hoeft niet alles te regelen. Het lid maakt een vergelijking met de bevoegdheid inzake ioniserende stralingen. Indien de federale Staat in een bepaald gewest, iets wil realiseren, legt hij zich neer bij de plannen van dat gewest. Een gewest oefent zijn bevoegdheden inzake milieurecht uit binnen het Belgische recht. Komt men tot de vaststelling dat het burgerlijk recht aan wijziging toe is om rekening te kunnen houden met nieuwe milieu-eisen, dan is het voldoende het Burgerlijk Wetboek op het nationale niveau te wijzigen.
De heer Coenraets merkt evenwel op dat er voor een bepaalde gemeenschap een specifieke behoefte kan ontstaan en een federale oplossing krijgt uiteraard toepassing op alle gemeenschappen en alle gewesten.
Het eerste lid heeft de indruk dat dit geen reëel probleem vormt. Artikel 544 van het Burgerlijk Wetboek maakt wettelijke afwijkingen mogelijk, voor zover gemeenschappen en gewesten bevoegd zijn om wettelijke afwijkingen in te voeren. Hij vindt de huidige regeling waarin men impliciet kan afwijken van een bepaling van het Burgerlijk Wetboek een goede regeling op voorwaarde dat er duidelijke bevoegdheden voor bestaan en dat dit gebeurt in uitvoering van expliciete bevoegdheden van gemeenschappen en gewesten.
De heer Coenraets ziet twee manieren om het burgerlijk recht te omschrijven. Ofwel reikt men een aantal instrumenten aan om bepaalde aangelegenheden te regelen, dat wil zeggen als bijzaak ten opzichte van een hoofdbevoegheid, ofwel vormt het een aangelegenheid op zich en dan is het de vraag of het om een toegewezen bevoegdheid gaat. Die onduidelijkheid volgt uit het feit dat de bijzondere wet andere takken van het recht als gegroepeerde bevoegdheden ziet.
Het eerste lid antwoordt dat het hem onmogelijk lijkt om het hele Burgerlijk Wetboek als één materie te beschouwen. Daarvoor zitten er veel te uiteenlopende materies in.
8.4. Besluit van de commissie
De commissie vindt het niet nodig om in de bijzondere wet te bepalen wat de bevoegdheden zijn van de federale Staat inzake het Burgerlijk Wetboek, onverminderd de impliciete bevoegdheden van de gemeenschappen en de gewesten.
9. Raakpunten tussen het milieurecht en het procesrecht
9.1.Vraag van een senator (30 januari 1997)
Een gelijkaardige moeilijkheid stelt zich wanneer men aan de gewestelijke overheden het recht wil toekennen zich burgerlijke partij te stellen in een zaak die betrekking heeft op het leefmilieu of de ruimtelijke ordening. Moet dit gebeuren bij wet of bij decreet ?
9.2. Antwoord van de heer Coenraets (30 januari 1997)
Wat het gerechtelijk recht betreft, wijst de bijzondere wet een specifieke bevoegdheid toe aan de federale overheid. Zowel de gewesten als de gemeenschappen kunnen hier slechts optreden middels de impliciete bevoegdheden. Men vindt hierover in de rechtspraak van het Arbitragehof een voorbeeld met betrekking tot de jeugdbescherming. Het Hof aanvaardde dat de Franse Gemeenschap de regels van het Gerechtelijk Wetboek met betrekking tot de jeugdbescherming op een marginale wijze kan wijzigen.
Hierbij moeten uiteraard de toepassingsvoorwaarden voor de impliciete bevoegdheden worden nageleefd. De rechtspraak van het Hof is op dit punt zeer restrictief. Om de impliciete bevoegdheden te kunnen uitoefenen, moet :
de aangelegenheid een verschillende behandeling toelaten;
het gewestelijk optreden noodzakelijk zijn voor de uitoefening van de bevoegdheden;
de impact van het gewestelijke optreden op de uitoefening van de federale bevoegdheid marginaal zijn.
De vraag rijst of een gewestelijk optreden op welbepaalde punten niet mogelijk zou moeten zijn, bijvoorbeeld om het leefmilieu beter te beschermen. Op dit punt zou de bijzondere wet kunnen worden geamendeerd om de gewestbevoegdheid te versterken.
9.3. Standpunt van een lid (30 januari 1997)
Een lid verzet zich ertegen dat de gewesten middels hun impliciete bevoegdheden gerechtelijke procedures zouden kunnen wijzigen. Het rechtssysteem is per slot van rekening unitair en vindt in het Hof van Cassatie een sluitstuk dat waakt over de rechtseenheid.
Indien de gerechtelijke procedures verschillen van gewest tot gewest, zou dit de complexiteit van de rechtsgang sterk doen toenemen. Men denke maar aan de samenhang.
Weliswaar verschillen de administratieve procedures reeds, hetgeen uiteraard gevolgen heeft voor de wettelijkheidstoetsing die de Raad van State verricht. Dit verantwoordt evenwel niet dat die diversificatie ook in het procesrecht wordt doorgevoerd, noch in het gerechtelijk recht of het strafprocesrecht, noch in het administratief procedurerecht.
De vraag of iemand zich burgerlijke partij kan stellen, moet worden beantwoord aan de hand van artikel 63 van het Wetboek van strafvordering. De burgerlijke partij moet aantonen dat zij een belang heeft, dat wil zeggen dat zij schade geleden heeft. Dat is de algemene regel.
9.4. Repliek van de heer Coenraets (30 januari 1997)
Er bestaat een consensus over het behoud van een unitair procedurerecht.
Het Arbitragehof laat echter toe dat OVAM administratieve maatregelen kan nemen om milieuschade te herstellen, zonder dat daarop jurisdictionele controle wordt uitgeoefend. Waarom moet men dan de mogelijkheid uitsluiten dat de gewesten een zeer specifieke proceduremaatregel uitvaardigen die een publieke overheid toelaat zich burgerlijke partij te stellen voor een rechter, hetgeen de rechtsonderhorigen toch meer waarborgen zou geven ?
9.5. Eindbespreking (19 maart 1999)
9.5.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
Het twistpunt vindt zijn oorsprong in het feit dat een gewest zich in het kader van een gerechtelijke procedure burgerlijke partij kan stellen in zaken van leefmilieu of ruimtelijke ordening. Dit punt is reeds behandeld in het kader van de ruimtelijke ordening en stedenbouw. De commissie heeft toen besloten dat het belangrijk was de BWHI te wijzigen om de gewesten de kans te bieden zich burgerlijke partij te stellen in procedures over stedenbouwkundige en milieuregels.
Hier is het debat verruimd tot de vraag of men de gemeenschappen en de gewesten niet moet toestaan op te treden bij het bepalen van de regels van het burgerlijk procesrecht. Om duidelijke redenen van samenhang is de commissie het eens geworden om het procesrecht unitair te behouden. Het valt nauwelijks te verantwoorden dat in het noorden van het land een beroepsprocedure mogelijk is en in het zuiden niet.
9.6. Besluit van de commissie
De commissie meent dat enerzijds de bijzondere wet gewijzigd dient te worden opdat de gewesten zich burgerlijke partij kunnen stellen in procedures over stedenbouwkundige of milieuregels en dat anderzijds een eenvormig burgerlijk procesrecht voor het hele land behouden dient te blijven.
Artikel 6, § 1, III, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 :
(De gewesten zijn bevoegd voor)
III. Wat de landinrichting en het natuurbehoud betreft :
1º de ruilverkaveling van landeigendommen en de landinrichting;
2º de natuurbescherming en het natuurbehoud, met uitzondering van de in-, uit- en doorvoer van uitheemse plantensoorten evenals van uitheemse diersoorten en hun krengen;
3º de groengebieden, parkgebieden en groene ruimten;
4º de bossen;
5º de jacht, met uitzondering van de vervaardiging van, de handel in en het bezit van jachtwapens, en de vogelvangst;
6º de visvangst;
7º de visteelt;
8º de landbouwhydraulica en de onbevaarbare waterlopen met inbegrip van hun bermen;
9º de ontwatering;
10º de polders en wateringen.
(Uit de nota van de heer Coenraets van 2 september 1996)
De criteria die de wetgever hanteert om de bevoegdheden te bepalen die in deze aangelegenheid aan de gewesten worden toegewezen, zijn zeer uiteenlopend. Daartoe horen onder andere het te bereiken doel (zoals de natuurbescherming), de territoriale zones (zoals de groengebieden) en de activiteiten (zoals de jacht).
Opgemerkt zij evenwel dat het Arbitragehof in zijn arrest nr. 1/89 kritiek heeft op een afbakening van de bevoegdheden volgens het te bereiken doel. Volgens het Hof staat de doelstelling van een norm uit zichzelf niet toe te bepalen of de norm binnen de bevoegdheidssfeer valt van de wetgever van wie hij uitgaat.
De gewestelijke wetgever die voor natuurbescherming en natuurbehoud bevoegd is, is met uitsluiting van iedere andere ertoe gemachtigd maatregelen te nemen tot het bestrijden van de ziekten bij de in het wild levende dieren. De federale wetgever is evenwel bevoegd voor de organisatie van de bestrijding van ziekten bij dieren of van de voorkoming van die ziekten, behalve wanneer die bepalingen ook van toepassing zijn op in het wild levende dieren.
De uitzonderingen op de bevoegdheid van de gewesten tasten de homogeniteit van die gewestbevoegdheden niet aan.
Hoewel de gewesten bevoegd zijn voor de natuurbescherming en het natuurbehoud bepaalt de bijzondere wet dat de federale overheid bevoegd is voor de in-, uit- en doorvoer van uitheemse plantensoorten alsook van uitheemse diersoorten en hun krengen.
1. « Voorstel om natuurbehoud » onder te brengen bij « leefmilieu »
1.1. Opmerking van de heer Coenraets (6 februari 1997)
In het arrest nr. 1/89 geeft het Arbitragehof een omschrijving van het begrip natuurbehoud. Het gaat om het behoud van het karakter, de diversiteit en de integriteit van de natuurlijke omgeving door maatregelen ter bescherming van fauna en flora, hun gemeenschappen en hun leefgebieden alsmede van de bodem, de ondergrond, het water en de lucht.
Volgens de heer Coenraets rijst de vraag of het, gelet op deze omschrijving, niet aangewezen is de rubriek « natuurbehoud » onder te brengen in de rubriek « leefmilieu » (artikel 6, § 1, II), aangezien de doelstellingen die met dit begrip worden nagestreefd, nauw aanleunen bij het leefmilieu.
1.2. Eindbespreking (19 maart 1999)
1.2.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
Dit punt houdt geen verband met de regels inzake bevoegdheidsverdeling. Het gaat alleen om de presentatie van de tekst van de bijzondere wet. Er wordt voorgesteld om natuurbehoud en leefmilieu in één rubriek onder te brengen omdat de aspecten die onder deze rubrieken worden behandeld, onderling sterk verweven zijn.
1.3. Besluit van de commissie
De commissie stemt in met dit voorstel van rationalisering van de tekst van de bijzondere wet.
2. Bescherming van de dierengezondheid
2.1. Opmerking van de heer Coenraets (6 februari 1997)
De bevoegdheidsverdeling inzake de bescherming van de dierengezondheid leidt tot overlappingen.
De gewestelijke wetgever is met uitsluiting van iedere andere ertoe gemachtigd maatregelen te nemen tot het bestrijden van de ziekten bij de in het wild levende dieren. De federale wetgever is evenwel bevoegd voor de organisatie van de bestrijding van ziekten bij dieren of van de voorkoming van die ziekten, behalve wanneer die bepalingen ook van toepassing zijn op in het wild levende dieren.
Moet men deze bevoegdheidsverdeling behouden ?
2.2. Standpunt van de Waalse regering (brief van 18 maart 1998)
Het welzijn van de dieren valt onder de federale bevoegdheid. Dat geldt eveneens voor de invoer en de uitvoer van dieren. Daartegenover staat dat het gewest bevoegd is voor het natuurbehoud met inbegrip van de fauna. Om op dit punt tot een betere samenhang te komen dient er een procedure van betrokkenheid tussen de Staat en de gewesten gepland te worden.
2.3. Eindbespreking (19 maart 1999)
2.3.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De bevoegdheid inzake de gezondheid van in het wild levende dieren is verdeeld over de federale overheid en het gewest. De vraag is of deze verdeling behouden moet blijven. De federale wetgever is bevoegd voor de maatregelen inzake de bestrijding van ziekten bij dieren of van de voorkoming van die ziekten, behalve wanneer die bepalingen ook van toepassing zijn op in het wild levende dieren. Men kan altijd discussiëren over de vraag of een dier al dan niet in het wild leeft. De Waalse regering stelt voor een procedure van betrokkenheid tussen de Staat en de gewesten in de bijzondere wet op te nemen.
2.3.2. Bespreking
Een lid wijst erop dat eindeloos kan gediscussieerd worden over de vraag wat moet worden verstaan onder een « in het wild levend dier ». Wat « wild » is staat precies vast, maar dat geldt niet voor dieren waarop niet wordt gejaagd, bijvoorbeeld huisdieren die wild worden. Dieren stoppen niet voor taalgrenzen. Het probleem kan dus alleen door een goede samenwerking geregeld worden. De gezondheid van dieren behoort tot de bevoegdheden van de minister van Landbouw, maar er zijn ook andere aspecten zoals de veterinaire controle, de volksgezondheid, de kwaliteit van voedingswaren. Belangrijk is dat de maatregelen goed worden gecoördineerd.
Een lid wil weten wat het verschil is tussen een procedure van betrokkenheid en een samenwerkingsakkoord.
De heer Coenraets antwoordt dat de procedure van betrokkenheid betekent dat de federale overheid de gewesten bij het besluitvormingsproces moet betrekken alvorens een beslissing te nemen. Ze behoudt evenwel het laatste woord, wat niet het geval is in het raam van een samenwerkingsakkoord, waarbij een gezamenlijke beslissing nodig is. De formule van de betrokkenheid gaat dus minder ver dan het samenwerkingsakkoord.
3. De natuurlijke in het wild voorkomende planten- en diersoorten
3.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling :
Hoewel de gewesten bevoegd zijn voor de natuurbescherming en het natuurbehoud bepaalt de bijzondere wet dat de federale overheid bevoegd is voor de in-, uit- en doorvoer van uitheemse plantensoorten alsook van uitheemse diersoorten en hun krengen.
Als het gaat om wilde dieren en wilde planten die internationaalrechtelijk een beschermd statuut hebben verkregen, dan primeert het handelsaspect niet : de impact op het algemeen kader van de Economische en Monetaire Unie en de verstoring van het vrij verkeer van goederen zijn marginaal. Aangezien het een specialistische kennis betreft en ecologische en ethische motieven spelen, kan de controlebevoegdheid op deze beschermde soorten beter uitgeoefend worden door de bevoegde gewestelijke instanties.
Artikel 6, § 1, III, 2º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 moet worden aangevuld met een tweede lid, luidende :
« De gewesten zijn evenwel volledig bevoegd om uitvoering te geven aan de bescherming van de natuurlijke in het wild voorkomende planten- en diersoorten die opgenomen werden op de lijsten vastgesteld door of krachtens supra- of internationale akte. »
3.2. Standpunt van een lid (6 februari 1997)
Dit kan een praktisch probleem vormen in de mate waarin de controle op de illegale invoer van die soorten wordt verricht aan de landsgrenzen. Daardoor kan het behoud van de federale bevoegdheid in deze aangelegenheid gerechtvaardigd worden.
3.3. Standpunt van de heer Coenraets (nota van 12 november 1997)
De heer Coenraets gaat akkoord met het voorstel van de Vlaamse Gemeenschaps. Sinds de hervorming van de instellingen van 1993 en de nieuwe ordening van de internationale bevoegdheden hebben de gemeenschappen en de gewesten immers volle verantwoordelijkheid verkregen voor de omzetting en de naleving van de internationale normen in hun rechtsorde.
3.4. Opmerking van een lid (5 februari 1998)
Wat gebeurt er indien de gewesten in gebreke blijven bij het naleven van internationale verplichtingen ? Dan kan wel het substitutierecht worden toegepast wat betreft de omzetting van het internationale recht, maar hoe gaan die bevoegdheden dan worden uitgeoefend ?
3.5. Eindbespreking (18 maart 1999)
3.5.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De Vlaamse Gemeenschap stelt voor de gewesten bevoegd te maken voor de bescherming van de natuurlijke, in het wild voorkomende planten en diersoorten. Tegen dit voorstel worden twee bezwaren aangevoerd.
Hoe moet het, ten eerste, met de grenscontrole op illegale import ? Wie zal deze controle uitvoeren als deze materie wordt overgeheveld naar de gewesten ? Het is een netelige kwestie.
Wat gebeurt er wanneer de gewesten zich niet houden aan de regels waartoe België zich verbonden heeft in het kader van de internationale verdragen ? Deze vraag is minder pertinent, want het antwoord is te vinden in artikel 16, § 3, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 : er is voorzien in een substitutieprocedure ingeval België veroordeeld wordt voor niet-naleving van een internationale verplichting door een gemeenschap of een gewest.
3.5.2. Bespreking
Een lid meent ook dat het probleem van de grenscontrole de mogelijkheid van een volledige regionalisering in de weg staat.
Een lid vraagt in welke mate die controle aan de landsgrenzen nog belangrijk is, vermits deze grotendeels afgeschaft is in het Europese kader.
De heer Coenraets antwoordt dat de controle is afgeschaft voor Schengen-burgers maar niet voor landingen van vliegtuigen uit Zuid-Amerika of Afrika. De meeste planten- en diersoorten zijn uit deze landen afkomstig.
3.6. Besluit van de commissie
Gezien het probleem van de grenscontrole, meent de commissie dat deze materie niet volledig geregionaliseerd kan worden. Zij wil dus het de huidige toestand behouden.
4. De teelt, exploitatie en de productie in het bos
4.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
Artikel 42 van het bosdecreet stelt dat de Vlaamse regering de procedure tot erkenning van uitgangsmateriaal voor de productie van bosbouwkundig teeltmateriaal bepaalt.
Anderzijds bepaalt de Raad van State in zijn advies L. 19.705/VR/8 van 4 juli 1991 dat de reglementering inzake bosbouwkundig teeltmateriaal tot de residuaire bevoegdheid van de federale overheid blijft behoren.
Daar het hier een zuiver bosbouwkundige aangelegenheid betreft waarvoor de gewesten bevoegd zijn, is een wijziging van de bijzondere wet tot hervorming der instellingen vereist.
Artikel 6, § 1, III, 4º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 wordt gewijzigd als volgt :
« 4º De bossen met inbegrip van de teelt, de exploitatie en de productie in het bos »
4.2. Standpunt van de heer Coenraets (12 november 1997)
Men kan instemmen met het voorstel betreffende de teelt, de exploitatie en de productie in het bos aangezien deze materie rechtstreeks verbonden is met de bescherming van de bosgebieden.
4.3. Eindbespreking (19 en 24 maart 1999)
4.3.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
Dit voorstel heeft tot doel de gewesten, die al bevoegd zijn voor de bossen, toe te staan de aspecten in verband met teelt, exploitatie en productie in het bos meer specifiek te regelen. Het is er gekomen na een advies van de Raad van State dat leek te suggereren dat de bevoegdheidsverdeling niet duidelijk is en dat deze aspecten tot de restbevoegdheid van de federale overheid leken te behoren.
4.4. Besluit van de commissie
5. De vogelbescherming met inbegrip van de vogelvangst en de vogelhouderij
5.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
De Raad van State is van oordeel dat het Vlaams Gewest niet bevoegd is om regelen te treffen met betrekking tot de vogelhouderij, maar dat deze aangelegenheid tot de residuaire bevoegdheid van de federale overheid blijft behoren. Niettemin bestaat in het Vlaams Gewest sinds 1981 een dergelijke regeling. In het belang van de rechtszekerheid is een aanpassing van de bijzondere wet tot hervorming der instellingen vereist.
In artikel 6, § 1, III, 5º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 wordt het woord « vogelvangst » vervangen door de woorden « vogelbescherming met inbegrip van de vogelvangst en de vogelhouderij ».
5.2. Standpunt van de heer Coenraets (12 november 1997)
Akkoord (zie J.F. Neuray, Principes de droit de l'environnement, Brussel, Story-Scientia, 1995, blz. 183 en volgende).
5.3. Eindbespreking (19 maart 1999)
5.3.1. Opmerking van de heer Coenraets
Vogelvangst en vogelhouderij zijn een gevoelig onderwerp. De Raad van State is van oordeel dat deze materie niet tot de bevoegdheid van de gewesten behoort, maar een restbevoegdheid van de federale Staat is. De situatie moet worden opgeklaard. Het lijkt logisch dat de overheid die bevoegd is voor vogelbescherming, dat ook voor vogelvangst en vogelhouderij zou zijn. Hoe kan men anders vogels beschermen ? Dat is het doel van de jurisprudentie van de Raad van State die de bepalingen van de Waalse regering geregeld vernietigt maar dan vanwege problemen rond de omzetting van internationaal recht. Omwille van de coherentie zou deze bevoegdheid naar de gewesten moeten gaan. Dat geldt ook voor de jacht.
5.3.2. Bespreking
Een lid merkt op dat dit een eigenaardige interpretatie van de Raad van State is. Het gewest is bevoegd voor de vogelvangst, maar enkel wat het vangen betreft. Het gewest is niet meer bevoegd voor wat er gebeurt met de gevangen vogels. Men kan het vogelvangen verbieden, maar indien men niet gezien heeft dat vogels gevangen worden, kan men het houden van vogels die normaal vrij rondvliegen niet verbieden.
De heer Coenraets bevestigt dit : het gewest kan vogels beschermen zolang ze vliegen. Zodra ze in een kooi zitten, neemt de federale overheid de zaak over, hoe bizar dat ook mag lijken.
Een lid wijst erop dat deze vogels ook in het buitenland gevangen kunnen zijn, bijvoorbeeld in Polen, maar dat het probleem rijst zodra ze vervoerd moeten worden.
De gewesten hebben bepaald dat het vervoer van levende of dode vogels over hun grondgebied verboden is. Men mag ze, met andere woorden, wel eten in Brussel, maar ze kunnen niet tot in Brussel raken. Dan moeten ze namelijk over het territorium van Vlaanderen of van Wallonië, waarover ze niet mogen getransfereerd worden. Wat mag in één gewest, wordt verhinderd door de maatregelen die men neemt in een ander gewest. Indien de commissie hieruit afleidt dat deze materie geregionaliseerd moet bljven, dan blijft ook het probleem bestaan.
De heer Coenraets merkt op dat men deze bevoegdheid kan regionaliseren met een verplicht samenwerkingsakkoord in het vooruitzicht. Maar dat maakt de federale structuur van de Staat bepaald niet eenvoudiger.
Een lid meent dat de volledige regionalisering van deze materie een goede oplossing zou zijn, hoewel er voor- en nadelen aan verbonden zijn.
Een ander lid is het hier hoegenaamd niet mee eens. Hij wijst erop dat over vogelvangst een akkoord tussen de gewesten bestaat, die hierover ook al decreten hebben uitgevaardigd. Over de bescherming en het houden van vogels, met inbegrip van het kweken ervan, heeft het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen zich reeds uitgesproken. Het lid wil uitdrukkelijk dat beide aspecten van deze kwestie minstens voorlopig tot de federale bevoegdheid blijven behoren en meer bepaald tot die van de federale minister van Landbouw. Veel zaken zijn op het ogenblik immers nog niet geregeld.
5.4. Besluit van de commissie
In de commissie is er geen consensus over het voorstel om de gewesten bevoegd te maken voor de vogelbescherming en de vogelhouderij.
6. Middelen om ongewenste soorten te bestrijden
6.1. Nota van de Waalse regering (brief van 18 maart 1998)
De wet van 2 april 1971 betreffende de bestrijding van voor planten en plantaardige producten schadelijke organismen en de uitvoeringsbesluiten van deze wet verhinderen de gewestelijke overheid te strijden tegen uitheemse dieren die uit de kweek ontsnapt zijn (bijvoorbeeld de beverrat, de wasbeer, enz.) en die schadelijk kunnen zijn voor het milieu. Het is op zijn minst noodzakelijk de toestand op dat vlak te verduidelijken (artikel 6, § 1, III, 2º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980).
6.2. Eindbespreking (19 maart 1999)
6.2.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De Waalse regering wijst erop dat de federale wetgeving over de middelen om ongewenste soorten te bestrijden die schadelijk zijn voor planten en plantaardige producten, haar belet om alle middelen in te zetten die ze zou willen inzetten voor dit probleem. De Waalse regering wil deze situatie dan ook ophelderen met verwijzing naar artikel 6, § 1, III, 2º. Deze bepaling zegt in feite niets over de bestrijding van ongewenste soorten : de tekst gaat over de bescherming en het behoud van de natuur. De vraag is dus of de bestrijding van ongewenste soorten deel uitmaakt van de bescherming en het behoud van de natuur.
6.3. Besluit van de commissie
De commissie neemt kennis van het probleem waarmee de Waalse regering geconfronteerd wordt.
Artikel 6, § 1, IV, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980
(De gewesten zijn bevoegd voor)
De huisvesting en de politie van woongelegenheden die gevaar opleveren voor de openbare reinheid en gezondheid.
Nota van de heer Coenraets (2 september 1996)
De gewesten beschikken over een zeer ruime bevoegdheid inzake huisvesting.
Het Arbitragehof herinnerde daaraan in zijn arrest nr. 36/95 van 25 april 1995 op de volgende manier :
« Bij artikel 6, § 1, IV, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, dat is aangenomen ter uitvoering van artikel 39 van de Grondwet, is de aangelegenheid van de huisvesting in haar geheel naar de gewesten overgeheveld. »
Het gehele beleid inzake huisvesting en politie van woongelegenheden die gevaar opleveren voor de openbare reinheid en gezondheid is dus een gewestbevoegdheid.
In deze bevoegdheidssfeer rijzen er geen grote problemen.
Opgemerkt zij evenwel dat de federale wetgever een klein stukje bevoegdheid behoudt daar uitsluitend hij bevoegd is op het terrein van de huurovereenkomsten. De uitoefening van de gewestbevoegdheden inzake sociale huisvesting impliceert dus op dit niveau de uitoefening van impliciete bevoegdheden om te kunnen afwijken van de huurwetgeving.
1. Normen inzake veiligheid, gezondheid en bewoonbaarheid van de woningen
1.1. Opmerking van de heer Coenraets (6 februari 1997)
Kan een gewest de normen inzake de bewoonbaarheid van de woningen vaststellen ?
In zijn advies bij het wetsontwerp tot wijziging van sommige bepalingen betreffende de huurovereenkomsten (Gedr. Stuk Kamer, nr. 717-1, 96/97, blz. 24) oordeelt de Raad van State dat de gewesten op grond van hun bevoegdheden inzake huisvesting inderdaad normen inzake veiligheid, gezondheid en bewoonbaarheid van de woningen kunnen vaststellen(22).
Luidens het advies doet die gewestbevoegdheid evenwel geen afbreuk aan de bevoegdheid van de federale overheid om de contractuele betrekkingen tussen de huurder en de verhuurder bij de verhuur van een goed te regelen, ook wanneer die betrekkingen een goed betreffen dat bestemd is voor de huisvesting van de huurder. De huurovereenkomsten vormen immers een aangelegenheid die tot de restbevoegdheden van de Staat behoort.
De federale overheid is, op grond van haar bevoegdheid om de aangelegenheid van de huurovereenkomsten te regelen, bevoegd om de verhuurder verplichtingen op te leggen die verband houden met de staat van het gehuurde goed en inzonderheid,
om te bepalen dat het gehuurde goed moet beantwoorden aan de elementaire vereisten van veiligheid, gezondheid en bewoonbaarheid;
en om de bevoegdheid van de rechter te beperken om de inhoud van zulke vereisten te beoordelen, door de minimumvoorwaarden van overeenstemming van een goed met die vereisten te bepalen.
Zulke bepalingen zijn volgens de Raad niet strijdig met de bevoegdheid van de gewesten op het gebied van de huisvesting, daar ze burgerrechtelijke regels bevatten die eigen zijn aan de betrekkingen tussen de verhuurder en de huurder en die los staan van de bepalingen die de gewesten vaststellen of kunnen vaststellen om de kwaliteit van de op hun grondgebied gelegen woningen te waarborgen. Bovendien bemoeilijkt de federale overheid niet de uitoefening, door de gewesten, van hun bevoegdheden inzake huisvesting wanneer zij zich ertoe beperkt elementaire vereisten van veiligheid, gezondheid en bewoonbaarheid van de gehuurde goederen op te leggen en niet raakt aan de regeling inzake de straffen die worden gesteld indien de gewestbepalingen worden overschreden, inzonderheid de straffen van burgerrechtelijke aard die overeenkomstig het gemene recht door de rechter moeten worden uitgesproken indien die bepalingen worden geschonden.
Volgens de heer Coenraets rijst de vraag :
of de gewesten de normen inzake veiligheid, gezondheid en bewoonbaarheid van de woningen kunnen vaststellen indien de federale overheid geen minimumvoorwaarden heeft bepaald;
en of de vaststelling van de minimumvoorwaarden door de federale overheid wel steeds voldoende ruimte laat aan de gewesten om hun bevoegdheid terzake uit te oefenen.
Het probleem is des te ingewikkelder doordat de gewesten de normen inzake bewoonbaarheid ook zouden kunnen vaststellen middels hun bevoegdheid inzake ruimtelijke ordening.
Moet men de toestand niet verduidelijken door de bevoegdheid om de normen inzake bewoonbaarheid vast te stellen, aan de gewesten over te dragen ? Dit is des te meer gerechtvaardigd doordat er gewestelijke verschillen kunnen bestaan.
1.2. Standpunt van een lid (6 februari 1997)
Krachtens hun bevoegdheden inzake ruimtelijke ordening stellen de gewesten inderdaad reeds normen inzake bewoonbaarheid vast. De toekenning van bouw- of renovatiepremies is verbonden aan criteria zoals oppervlakte, isolatie, enz.
1.3. Opmerking van de heer Coenraets (6 februari 1997)
Indien een gewest de toekenning van die premies afhankelijk maakt van de naleving van bepaalde normen, en indien een woning wordt gebouwd of gerenoveerd om ze nadien te verhuren, kunnen zich blokkeringen voordoen. Het risico bestaat dat de gewestelijke normen strijdig zijn met de federale normen. Er zou dan een bouwwerk zijn dat werd gerealiseerd met gewestelijke premies maar naderhand niet kan worden verhuurd omdat de federale wet niet wordt nageleefd.
De normen inzake bewoonbaarheid moeten door de gewesten worden bepaald. De federale wetgever is bevoegd voor de huurwetgeving. De huurwet hoort de voorwaarden van de overeenkomst tussen huurder en verhuurder te regelen. Dat betreft de huurprijs, de duur van de overeenkomst, de wederzijdse verplichtingen, enz. Nu regelt de huurwet ook het voorwerp van de overeenkomst, waardoor een bevoegdheidsconflict ontstaat.
1.4. Repliek van sommige leden (6 februari 1997)
Het lijkt moeilijk om de verplichtingen van de eigenaar en het voorwerp van de overeenkomst van elkaar te scheiden. De verhuurder moet immers aan de huurder een goed ter beschikking stellen dat vrij is van gebreken en voldoet aan minimale normen inzake bewoonbaarheid.
Volgens de nieuwe invalshoek in de huurwet moet de woning aan een bepaalde kwaliteit voldoen. Desnoods moet de eigenaar van de woning daartoe de nodige werken verrichten. Kan men dat evenwel op een ander niveau dan het federale regelen ?
Indien ja, dan zou men drie soorten eigenaarsverplichtingen in het leven roepen, al naargelang het gewest waarin de woning gelegen is met de civielrechtelijke gevolgen vandien. De huurwetgeving zou dan alleen voorschrijven dat de huurwoningen aan minimale vereisten moeten voldoen. De invulling van die vereisten zou moeten gebeuren door de gewesten.
De huurwetgeving is het typevoorbeeld van de residuaire bevoegdheid van de federale overheid. Hier rijst de vraag hoe ver die residuaire bevoegdheid reikt.
De huurwet bepaalt minimale normen, waarbij het ieder gewest vrij staat bijkomende normen uit te vaardigen. Er zal dus mogelijkerwijze wel een discrepantie ontstaan tussen de eigenaarsverplichtingen. De minimale normen zijn evenwel verbonden aan het te huur stellen van een goed, hetgeen door de federale overheid wordt geregeld.
De oude huurwet maakte enkel gewag van « algemene beginselen », de wijzigingen spreken over « de minimale normen ».
De federale huurwetgeving streeft naar een vergelijk tussen de rechtspositie van de eigenaar en de huurder. Op gewestelijk niveau kunnen bijkomende verplichtingen worden opgelegd, die geen rekening houden met het bestaande evenwicht.
Kunnen de gewesten echter ook niet ingrijpen in fiscale aangelegenheden en zo een huisvestingsbeleid voeren, bijvoorbeeld door bijkomende voorwaarden op te leggen voor de toekenning van een vermindering van de hypothecaire rente of de BTW ?
1.5. Repliek van de heer Coenraets (6 februari 1997)
Wat de laatste opmerking betreft, moet erop worden gewezen dat de kredietpolitiek een federale bevoegdheid is.
1.6. Eindbespreking (19 maart 1999)
1.6.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De eerste opmerking betreft de normen inzake veiligheid, gezondheid en bewoonbaarheid. In de commissie is het tot een vrij intense gedachtewisseling gekomen over de definitie van de normen van bewoonbaarheid. Het probleem van de definitie van de bewoonbaarheidsnormen is met name gerezen toen gestemd moest worden over de wet-Wathelet inzake huurovereenkomsten, die kwaliteitsnormen oplegde voor het verhuren van een woning. De federale overheid krijgt in deze materie echter concurrentie van de gewesten, die menen dat zij ook bevoegd zijn om bewoonbaarheidsnormen vast te stellen, in het kader van enerzijds het huisvestingsbeleid en anderzijds het beleid inzake ruimtelijke ordening en stedenbouw.
In zijn advies over het wetsontwerp-Wathelet heeft de Raad van State, afdeling wetgeving, zich uitgesproken voor de bevoegdheid van de federale overheid in deze materie. Men kan zich afvragen of men de gewesten op die manier niet een belangrijk aspect ontneemt van hun bevoegdheid inzake huisvesting en stedenbouw. Denken we bijvoorbeeld aan het huidige ontwerp van de Brusselse regering over de gewestelijke stedenbouwkundige verordening, waarvan een van de titels een hele reeks bepalingen bevat over bewoonbaarheidsnormen. Tijdens de besprekingen in de commissie is gewezen op het risico van tegenstrijdigheid tussen de wetgeving op de huurovereenkomsten enerzijds en de vaststelling van gewestelijke normen anderzijds. Zo zou een stedenbouwkundige vergunning kunnen worden afgegeven op basis van gewestelijke normen die verschillen van de federale normen. Een huis opgetrokken met zo'n vergunning, zou dus regelmatig gebouwd zijn, maar zou niet verhuurd kunnen worden als blijkt dat normen die gelden in het kader van de stedenbouwkundige vergunning niet overeenstemmen met de vereisten van de federale wet. Daarom is de vraag of de bevoegdheden niet geharmoniseerd moeten worden en op een coherente manier gehergroepeerd, hetzij in handen van de federale overheid, hetzij, en dat lijkt logischer, in die van de gewestelijke overheid.
1.6.2. Bespreking
Een lid geeft te kennen dat hij het in grote lijnen eens is met de heer Coenraets. Er is inderdaad een overlapping en dit moet worden opgelost. Alles kan worden overgeheveld ofwel naar de regionale overheid ofwel naar de federale. Het hangt er natuurlijk van af of de feitelijke situatie op het terrein sterk verschilt in de gewesten onderling. Als dat verschil gering is, kan de bevoegdheid naar het federale niveau worden overgeheveld. Er moet echter worden vastgesteld dat er op het terrein belangrijke verschillen bestaan. Bijgevolg moet er worden gestreefd naar een harmonisatie op gewestelijk niveau en niet naar het federale niveau. De situatie in Brussel, Wallonië en Vlaanderen verschilt zo fundamenteel dat de aanpak ook fundamenteel anders moet zijn. Het heeft weinig zin terzake een uniform beleid te voeren over de drie gewesten, aldus het lid.
Een ander lid meent zich te herinneren dat tijdens de eerste bespreking was gezegd dat al wat verband houdt met huurovereenkomsten federaal moest blijven, maar dat een opening werd gelaten voor bewoonbaarheidsnormen. De gewestministers hebben hem trouwens bevestigd dat zij nu reeds bewoonbaarheidsnormen vaststellen.
Het lid is bereid om het probleem van de bewoonbaarheid nader te bekijken, maar niet dat van de huurovereenkomsten.
De heer Coenraets verklaart dat het hier gaat om een probleem van bevoegdheidsverdeling. De afdeling wetgeving van de Raad van State heeft gezegd dat de gewesten niet bevoegd zijn om dit aspect van de zaak te regelen omdat dat valt onder de federale bevoegdheid inzake huurovereenkomsten. Hij vindt het verontrustend dat de gewesten bewoonbaarheidsnormen vaststellen. Volgens spreker moet men wachten op het advies van de Raad van State over het ontwerp van gewestelijke stedenbouwkundige verordening in Brussel. Hij twijfel er evenwel niet aan dat dit probleem opnieuw zal opduiken.
Twee leden wijzen erop dat ze een politiek antwoord hebben gegeven, dat erin bestaat niet te raken aan de huurovereenkomsten maar een harmonisering inzake bewoonbaarheidsnormen te overwegen.
2. De sociale huisvesting en de onroerende voorheffing
2.1. Opmerkingen van de heer Coenraets (6 februari 1997)
Een ordonnantie van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest beoogde de federale wetgeving met betrekking tot de onroerende voorheffing te wijzigen zodat sociale woningen van een gunstiger regime kunnen genieten. Tegen deze ordonnantie werd een beroep bij hel Arbitragehof ingesteld.
Het Hof oordeelde dat de gewesten in deze aangelegenheid geen fiscale bevoegdheid hebben in zover er reeds een federale bevoegdheid bestaat om het kadastraal inkomen en de onroerende voorheffing te bepalen. De federale overheid moet de gewesten echter wel betrekken bij de bepaling van haar wetgeving ter zake.
Moet deze stelling van het Arbitragehof niet in een wettekst worden opgenomen om een grotere bindende waarde te hebben ?
2.2. Eindbespreking (19 maart 1999)
2.2.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
Het probleem is dat de gewesten geen fiscale bevoegdheid hebben op domeinen waarvoor de federale overheid fiscaal bevoegd is. Aangezien de federale overheid bevoegd is voor het kadastraal inkomen en de onroerende voorheffing, kunnen de gewesten zich niet bemoeien met de vaststelling van die concepten. Toch zullen ze dat soms moeten doen in het kader van bepaalde aspecten van het huisvestingsbeleid meer bepaald de sociale huisvesting om bijvoorbeeld fiscale voordelen toe te kennen op woningen die bestemd zijn voor personen met een laag inkomen. De vraag is of op dit vlak niet meer overleg nodig is tussen de federale overheid en de gewesten. Op die manier zouden de gewesten betrokken worden bij het besluitvormingsproces, wat nodig is omdat de beslissingen van de federale overheid een impact kunnen hebben op het beleid van de gewesten inzake sociale huisvesting.
2.2.2. Bespreking
Een lid verklaart dat zijn fractie gewonnen is voor meer overleg tussen de federale overheid en de gewesten. Overleg tussen de gewesten en de sociale huisvestingsmaatschappijen zou nuttig zijn, gezien de impact van de federale belasting op de werking van die maatschappijen. Hij heeft het hier over vennootschapsbelastingen.
Een aantal leden onderschrijven de opmerkingen van de heer Coenraets die de stelling van het Arbitragehof in een juridische tekst wenst te gieten.
3. Uitbreiding van de huidige gewestelijke bevoegdheid
3.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
De bevoegdheid inzake huisvesting is in de praktijk een impliciet gedeelde of gemengde bevoegdheid. Niet alleen is er binnen de gewestelijke bevoegdheidssfeer een ruime interdependentie met andere beleidsterreinen (bijvoorbeeld sociaal grondbeleid, stadsvernieuwing, economisch beleid, ...) maar bovendien zijn er nog twee andere bevoegdheidsrechtelijke verankeringspunten te vermelden inzake huisvesting :
1º het federale niveau via de toegewezen aangelegenheden (bijvoorbeeld het prijsbeleid), de voorbehouden materies (bijvoorbeeld de fiscaliteit) of de residuaire bevoegdheden (bijvoorbeeld het burgerlijk recht);
2º het gemeenschapsniveau via de persoonsgebonden aangelegenheden (bijvoorbeeld de bijzondere woonvormen die ontstaan zijn in het kader van de welzijnsvoorzieningen).
Dit brengt grote complicaties mee bij het uitwerken van een globaal en geïntegreerd huisvestingsbeleid.
Aan die moeilijkheden kan maar worden verholpen door de huidige multidimensionaliteit van het huisvestingsbeleid te verminderen. De versterking van het gewestelijke niveau lijkt daartoe het meest aangewezen omdat de woonproblematiek in de eerste plaats meer verbonden is met typische gewestelijke bevoegdheden.
De Vlaamse Gemeenschap stelt voor de huidige gewestelijke bevoegdheid inzake huisvesting uit te breiden met :
1) de verhuring van woningen als hoofdverblijfplaats, met inbegrip van het verband tussen huurprijs en woningkwaliteit;
2) de regelingen in het gemeenterecht die betrekking hebben op woongebouwen (onder andere artikelen 134bis en 135, § 2, van de nieuwe Gemeentewet);
3) de bijzondere woonvormen die zich momenteel situeren op het gemeenschapsniveau.
3.2. Nota van de Vlaamse regering in verband met de samenloop van federale en gewestelijke bevoegdheden inzake het beleidsdomein huisvesting (8 juli 1997)
3.2.1. Ruime bevoegdheid
De gewestelijke bevoegdheid inzake huisvesting is er één in de meest algemene, omvattende zin : er zijn geen beperkingen of uitzonderingen voorzien. Huisvesting wordt in zijn geheel een gewestelijke aangelegenheid (de bevoegdheidsverdeling op zich stelt geen problemen).
Probleem is evenwel dat bepaalde aspecten verbonden aan de huisvestingsmaterie, ofwel omwille van andere bevoegdheidsverdelende criteria aan andere overheden toekomen, ofwel door verschillende overheden op basis van een andere kwalificatie tot hun bevoegdheid gerekend worden. Dit remt een integraal huisvestingsbeleid af; een beleid op het gehele huisvestingsdomein is hierdoor niet steeds mogelijk.
3.2.2. Door de bevoegdheidsverdelende criteria problematische huisvestingsmateries
3.2.2.1. Het burgerlijk recht
Het burgerlijk recht is niet in zijn totaliteit aan de federale overheid toegewezen : bepaalde aspecten zijn ofwel exclusief toegewezen, ofwel via de residuaire bevoegdheid federaal gebleven.
Het verbintenissen- en contractenrecht is een federale materie. De regelen met betrekking tot de huur (in het bijzonder de woninghuur) en de koop zijn een federale bevoegdheid, terwijl toch algemeen aanvaard wordt dat de regelen met betrekking tot de sociale huur en koop tot de gewestelijke materie behoren (de theorie van de impliciete bevoegdheden laat toe dat een bevoegdheidsdomein van een andere overheid betreden wordt voor zover dit onontbeerlijk is om de eigen bevoegdheid te kunnen uitoefenen).
Volgende bedenkingen kunnen hierbij worden geformuleerd :
Een inconsequentie wordt vastgesteld :
Enerzijds wordt gemeend dat de regelen met betrekking tot de sociale huur de gewesten toekomen, terwijl anderzijds deze voor de private woninghuur hen niet toekomen. Het is niet consequent te oordelen dat de gewoonlijke huur van woningen niet tot de (huisvestings)bevoegdheid van de gewesten behoort, indien dit wel het geval is voor de huur van sociale woningen. Dit onderscheid tussen sociale en private woninghuur is volgens materie beschouwd onterecht. Het betreft immers telkenmale huur van onroerende goederen in functie van bewoning (huidig onderscheid is artificieel en formalistisch).
Een degelijk huisvestingsbeleid voor de gewesten is dan ook niet mogelijk als de integrale woninghuur niet tot de gewestmaterie behoort. Kan naar analogie met de sociale huur, eveneens de theorie van de impliciete bevoegdheid niet toegepast worden ? De heer Hubeau stelt dat noch de Grondwet, noch de BWHI de mogelijkheid uitsluiten dat gewesten (en gemeenschappen) de regels van het gemeen recht zouden aanpassen aan de specificiteit van de gewestelijke (of gemeenschaps)bevoegdheden.
Ook naar de geest van de Grondwet behoort de materie inzake woninghuur tot de gewesten. Immers het residu wordt krachtens artikel 35 van de Grondwet overgeheveld naar de gewesten (en gemeenschappen). Hoewel nog niet gerealiseerd, zal de overheveling het gestelde probleem oplossen.
Andere burgerrechtelijke aangelegenheden behorend tot de bevoegdheidssfeer van de federale overheid en die de uitoefening van een gewestelijk huisvestingsbeleid kunnen afremmen, zijn onder meer eigendom en medeëigendomsrecht; verkoop en aannemingsrecht (onder andere de woningbouwwet) : voorrechten en hypotheken (onder andere hypothecaire leningen); de zakelijke rechten (onder andere recht op bewoning als corollarium van vruchtgebruik).
Hoewel deze aangelegenheden het gewestelijk huisvestingsbeleid niet fundamenteel sturen, dient toch vastgesteld dat het ontbreken van gewestelijke bevoegdheid in deze materies een globaal huisvestingsbeleid in de weg staat.
3.2.2.2. Economische aangelegenheden
Het prijsbeleid waaronder evenzeer het huurprijzenbeleid wordt beschouwd als deel uitmakend van het algemeen kader waarbinnen de economische activiteit zich dient te ontplooien en is om die reden aan de federale overheid toegewezen. De nauwe band met bepaalde aspecten van het economisch beleid is met andere woorden de reden om de huurprijzenregeling niet onder de huisvestingsbevoegdheid van de gewesten te laten ressorteren. Vanuit het oogpunt van een (totaal) huisvestingsbeleid is deze keuze betwistbaar daar de beheersing van de huurprijs een belangrijk instrument is in het huisvestingsbeleid, niet alleen ter bescherming van de individuele huurder maar tevens om een redelijke prijs-kwaliteit verhouding te bekomen.
Het hypothecair krediet en het verzekeringsrecht (onder andere schuldsaldoverzekering) blijven federale bevoegdheidsaspecten. De sectoren krediet en verzekeringen zijn hoofdzakelijk van economische aard. Toch zijn er raakvlakken met huisvesting en deze sectoren kunnen hierbij een waardevolle inbreng hebben.
3.2.2.3. Privaatrechtelijke en publiekrechtelijke kwaliteitsnormen
Normen met betrekking tot veiligheid, bewoonbaarheid en gezondheid vormen de essentiële hoeksteen van een kwalitatief, gedegen huisvestingsbeleid, en dienen logischerwijze voorbehouden aan de gewesten. Nochtans stellen zich heel wat problemen :
Bouwtechnische normen werden omwille van de nauwe band met de economische sector traditioneel beschouwd als een federale materie. Een andersluidende visie werd gehanteerd door de Raad van State die, omwille van de verwantschap met het wetenschappelijk onderzoek, deze materie beschouwt als gewestelijk. Bouwverordeningen daarentegen worden beschouwd als instrumenten van een ruimtelijke ordening en ressorteren dientengevolge onder de gewestelijke bevoegdheid. Hierbij is zo stellen sommige auteurs het toepassingsgebied van deze bouwverordeningen erg ruim, voorschriften in verband met veiligheid, gezondheid, bouwhoogte, raamoppervlakte kunnen gesteld worden.
Inzake brandveiligheid, brandpreventie bestaan eveneens verschillende visies. De Raad van State beschouwt dit als een federale bevoegdheid. Het Arbitragehof oordeelt dat de federale overheid bevoegd is om de basisnormen uit te vaardigen, de deelgebieden kunnen de specifieke aspecten regelen (zonder de federale normen aan te tasten).
In de privaatrechtelijke, contractuele verhouding huurder-verhuurder, kunnen op basis van artikel 2 van de woninghuurwet normen opgelegd worden. Geoordeeld wordt dat de regelen met betrekking tot huur tot de residuaire bevoegdheid van de federale overheid behoort en het dus deze overheid toekomt hieromtrent regelen uit te vaardigen. De normen worden alsdan gekoppeld aan de leveringsplicht.
Volgende bedenkingen kunnen geformuleerd worden :
Deze normen situeren zich in de contractuele relatie huurder-verhuurder en zijn niet algemeen (voor alle woningen) verplichtend opgelegd. Dit beperkt toepassingsgebied kan niet een volledig « woningkwaliteitsbeleid » (zowel gericht naar objecten als subjecten) schragen.
De vraag dringt zich op, indien dit inderdaad een federale bevoegdheid zou zijn, of een publiekrechtelijke regeling door de gewesten dan uitgesloten is ? (zie hierna).
Artikel 6, § 1, IV, van de bijzondere wet verleent de gewesten de rechtsgrond om algemene normen aangaande de kwaliteit van een woning op te leggen. Immers de gewestelijke huisvestingsbevoegdheid zou dermate uitgehold worden indien geen normen omtrent kwaliteit, minimumvereisten opgelegd kunnen worden. Kwaliteit- en minimumvereisten zijn essentieel in een huisvestingsbeleid om een kwaliteitsgarantie in het globale woningpatrimonium te bekomen. Daarenboven is uitdrukkelijk gesteld dat eveneens de « politie » van de ongezonde woningen tot de bevoegdheid van de gewesten behoort. Dit expliciteren was noodzakelijk daar deze bevoegdheid reeds krachtens de nieuwe gemeentewet toegekend was aan de burgemeester.
Volgende bedenkingen kunnen geformuleerd worden :
De visie dat de federale overheid minimumnormen zou opleggen en de gewesten deze specifiëren, strookt niet met de geest van artikel 6, § 1, IV. Bovendien wat ware de rechtsgrond om minimumnormen uit te vaardigen, indien de federale overheid de gehele bevoegdheid verwierf op basis van het residu ?
De minimumregels worden algemeen opgelegd en zijn niet terug te voeren tot een contractuele relatie. Dit houdt in dat ze gesitueerd zijn in de publiekrechtelijke sfeer. Het is aldus mogelijk dat er conflicten kunnen optreden tussen de gewestelijk opgelegde regels en deze die bepaald zijn in de contractuele relatie huurder-verhuurder; wat duidt op een bevoegdheidsconflict. Uitgemaakt moet worden of het opleggen van minimumnormen tussen huurder-verhuurder sowieso geen (deel)facet is van de ruime bevoegdheid van de gewesten met betrekking tot de normen.
Hoe verhoudt zich de gewestelijke bevoegdheid met betrekking tot politie van woongelegenheden en de politiebevoegdheid van de burgemeester op basis van artikelen 134 en 135 van de nieuwe gemeentewet ? Algemeen wordt aangenomen dat de organen van de gemeente enkel kunnen optreden in bepaalde aangelegenheden, indien de exclusieve bevoegdheid in deze niet aan een orgaan van een andere overheid is toegekend.
Gemeend wordt dat, wat de politie van woongelegenheden betreft, de gemeente niet uitgesloten wordt van deze taken (het gewest zou bijgevolg kunnen de krijtlijnen uittekenen waarbinnen de gemeentelijke bevoegdheid kan worden uitgeoefend). De verhouding evenwel tussen beide overheden is in deze aangelegenheid noch uitdrukkelijk bepaald, noch eenduidig beslecht.
3.2.2.4. Fiscaliteit
In deze materie is geopteerd voor een gedeelde bevoegdheidsverdeling (onder andere registratierechten, onroerende voorheffing), naast een exclusieve bevoegdheid van de federale overheid (onder andere BTW-regeling).
Volgende bedenkingen kunnen worden geformuleerd :
Een eigen fiscaal huisvestingsbeleid wordt belemmerd. Een aantal huisvestingsinstrumenten staan maar deels (onroerende voorheffing) of helemaal niet (BTW) ter beschikking van de gewesten. Nochtans zijn dit essentiële instrumenten om een huisvestingsbeleid te sturen. Daarenboven kan de federale overheid via de fiscaliteit het huisvestingsbeleid voor een deel mede bepalen.
Gemeend wordt dat de fiscale bevoegdheden voor de deelgebieden niet in verhouding staan met de toegekende (nieuwe) materiële bevoegdheden, nochtans is een koppeling van materiële bevoegdheid en instrumentele bevoegdheid (onder andere fiscaliteit) een noodzaak om een volledig beleid te kunnen voeren.
3.2.2.5. Grondrechten
Als algemene regel stellen dat de grondrechten aan de federale overheid voorbehouden zijn, gaat zeker niet op. De verwantschap van het grondrecht inzake huisvesting met de gewestelijk toegekende bevoegdheid is nauw. De verantwoordelijkheid om het grondwettelijk recht inzake huisvesting te waarborgen ligt dan ook bij de gewesten.
3.2.2.6. De woonvormen voor specifieke groepen
Hoewel het hier duidelijk persoonsgebonden aangelegenheden betreft, waardoor op administratief bestuurlijk vlak een verkaveling optreedt, zou dit omwille van volgende redenen geen onoverkomelijk probleem mogen vormen :
van zodra woonvormen gecreëerd worden; situeert men zich in het bevoegdheidsfacet huisvesting (aldus gewestelijke materie). Huisvesting richt zich immers steeds tot personen of groepen van personen in de samenleving;
doordat voor de Vlaamse Gemeenschap en het Vlaamse Gewest er enkel één wetgevend en uitvoerend orgaan gecreëerd is, kan men zich de facto richten naar één en dezelfde overheid.
3.2.3. Besluit
Hoewel de bevoegdheid inzake huisvesting voor de gewesten omvattend en algemeen is en men steeds streeft naar de volheid van bevoegdheid, duiken zeker nog een aantal problemen op bij het nastreven van een eigentijds en kwalitatief gewestelijk huisvestingsbeleid.
Inzake de materies met betrekking tot de private huurwoningwet, de (kwaliteits)normen en bepaalde aspecten van fiscaliteit, dient nagegaan te worden in hoeverre de gewesten hierin een bevoegdheid (kunnen) hebben.
3.3. Standpunt van de heer Coenraets (12 november 1997)
In haar nota pleit de Vlaamse regering ervoor de normen betreffende bijzondere woonvormen die thans tot de bevoegdheid van de gemeenschap behoren (denken we maar aan de hotels), samen te brengen in de bevoegdheidssfeer van de gewesten. Naar aanleiding van de vragen in verband met de brandveiligheidsnormen (zie supra ) hadden wij terzake voorgesteld een ondergeschikte bevoegdheid in te stellen. Het voorstel dat de Vlaamse regering in een nota neergelegd heeft, bestaat erin alle aspecten die met het huisvestingsbeleid samenhangen, over te dragen aan de gewesten, voor zover ze nog tot de bevoegdheden van de federale overheid en de gemeenschappen behoren. Dit voorstel heeft verreikende gevolgen. Het maakt duidelijk dat naast het in de bijzondere wet bepaalde beginsel namelijk dat het huisvestingsbeleid in zijn geheel aan de gewesten wordt overgedragen tal van uitzonderingen blijven bestaan. De reden hiervoor ligt waarschijnlijk in het feit dat het kader van de federale economische unie bewaard moet blijven (inhoud van de huurcontracten, huurprijzenbeleid).
In de nota van de Vlaamse regering wordt geopperd gebruik te maken van de impliciete bevoegdheden om een federale wet te voorzien van gewestelijke accenten. De waarborgen die aan het gebruik van deze impliciete bevoegdheden verbonden zijn, doen evenwel enige twijfel rijzen over deze mogelijkheid. Hoe kan het gewest immers verantwoorden dat zijn optreden slechts een randeffect beoogt wanneer het voorschriften opstelt voor de inhoud van de huurcontracten ? Een ingreep op het vlak van de bewoonbaarheidsnormen past daarentegen beter in het schema van de impliciete bevoegdheden. Men moet evenwel opletten dat de gewesten hiermee geen afwijkende regelingen treffen voor bepaalde aspecten van de huisvestingsproblematiek die voor het overige op federaal vlak geregeld worden. Indien dat niet het geval was, zou men zich immers kunnen afvragen of de betrokken materies nog voor een afwijkende regeling in aanmerking kunnen komen (te vervullen voorwaarde om gebruik te kunnen maken van de impliciete bevoegdheden).
3.4. Standpunt van een lid (5 februari 1998)
Ter gelegenheid van de jongste wijziging van de huurwet werd duidelijk bepaald dat sommige goederen niet voor verhuring vatbaar zijn, tenzij ze voldoen aan een aantal criteria die door de bevoegde overheid moeten worden bepaald. De bevoegde overheid zijn de gewesten. De federale overheid erkent aldus de gewestelijke bevoegdheden.
Een overdracht naar de gewesten zou echter een weerslag hebben op het prijsbeleid. Indien de gewesten bevoegd worden, weze het impliciet, voor het « huurcontractenbeleid », kunnen zij ook de huurprijzen en het algemeen prijsbeleid beïnvloeden.
3.5. Standpunt van de Waalse regering (18 maart 1998)
Om de bevoegdheidsverdeling tussen de federale overheid en de gewesten te verbeteren, is het wenselijk de mogelijkheid van het instellen van een opeisingsrecht voor verlaten gebouwen over te dragen aan de gewesten (artikel 134bis van de nieuwe gemeentewet).
3.6. Eindbespreking (19 maart 1999)
3.6.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
Dit punt is tamelijk ingewikkeld en behelst meerdere aspecten. Het draagt als opschrift « uitbreiding van de huidige gewestelijke bevoegdheid ». Het is in feite het resultaat van twee nota's, de ene van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap en de andere van de Vlaamse regering. Op een aantal punten wordt een uitbreiding van de gewestelijke bevoegdheden inzake huisvesting voorgesteld.
Het eerste punt betreft het burgerlijk recht en met name het verbintenissen- en overeenkomstenrecht(23).
Het tweede punt betreft het prijsbeleid en dus ook het huurbeleid. Dit aspect moet in verband worden gebracht met de problematiek van de economische unie.
Het derde punt betreft de vaststelling van kwaliteitsnormen, die erg nauw aansluiten bij de bewoonbaarheidsnormen. Beide concepten houden met elkaar verband. Dit punt heeft ook veel te maken met de problematiek van de productnormen (federale bevoegdheid). Het Vlaamse Gewest wil dat deze bevoegdheid ten minste gedeeltelijk aan hem wordt overgedragen, zodat het in het kader van het huisvestingsbeleid bouwnormen kan vaststellen.
Het probleem rijst ook wat de brandbeveiliging betreft. De Raad van State vindt dat het om een federale bevoegdheid gaat terwijl het Arbitragehof pleit voor een gedeelde bevoegdheid, waarbij de federale overheid bevoegd zou zijn voor de basisnormen en de deelgebieden voor de meer specifieke aspecten.
Bovendien zijn er ook fiscale problemen. Daarmee komen we terug op het vorige punt, aangezien het Vlaamse Gewest een eigen fiscaal beleid wil voeren inzake huisvesting. Het vindt dat het momenteel niet over de nodige fiscale instrumenten beschikt om een efficiënt huisvestingsbeleid te voeren.
Het volgende punt gaat over de grondrechten.
Het laatste punt betreft de woonvormen voor specifieke groepen. Zoals de nota opmerkt, gaat het om een persoonsgebonden materie. Moet het behandeld worden in het kader van de gewestelijke of veeleer van de gemeenschapsbevoegdheden ?
3.6.2. Bespreking
Een lid heeft een vraag voor de heer Coenraets in verband met de grondrechten. Het recht op wonen is vervat in de Grondwet. De heer Coenraets schrijft dat de verantwoordelijkheid voor het waarborgen van het grondwettelijk recht op huisvesting bij de gewesten ligt. De uitvoering van hetgeen als een grondrecht in de Grondwet is ingeschreven, wordt aldus getransfereerd naar de gewesten ?
De heer Coenraets verklaart dat dit een heel specifieke zaak is, die verband houdt met de aard van de betrokken grondwetsbepaling. Deze heeft tot doel de overheid een aantal verplichtingen op te leggen. Het bijzondere van deze grondwetsbepaling ligt in het feit dat ze een programmatische inhoud heeft, en geen directe uitwerking. Om deze bepalingen inhoud te geven moet de wetgever optreden. Dat is het doel van bepaling van artikel 23 van de Grondwet. Aangezien de grondwetgever een beroep doet op de wetgever om dit grondrecht in te vullen en deze materie bovendien met toepassing van de Grondwet aan de gewesten is overgedragen, moet men besluiten dat de grondwetgever een beroep doet op de gewestelijke decreetgever. Daarom moeten de gewesten dit grondrecht in de praktijk omzetten. Het antwoord is dus zeer specifiek omdat de inhoud van de grondwetsbepalingen zeer precies is.
Het lid vraagt of de heer Coenraets dezelfde conclusie trekt met betrekking tot artikel 22 van de Grondwet over de bescherming van het privéleven ?
De heer Coenraets bevestigt dat beide grondwetsartikelen op vergelijkbare wijze geformuleerd zijn. De grondwetgever verklaart dat de wet, het decreet of de in artikel 134 bedoelde regel de bescherming van het recht waarborgen. De grondwetgever heeft zich dus expliciet gericht tot zijn gesprekspartners : de federale wetgever en de wetgevers van gewesten en gemeenschappen. De grondwetgever heeft een keuze gemaakt in de artikelen 22 en 23, zeer specifieke bepalingen. Dat geldt niet voor andere grondwetsbepalingen die grondrechten waarborgen.
Het gaat om nieuwe grondwetsbepalingen, om nieuwe grondrechten die in 1993 zijn ingevoegd en die volgens de heer Coenraets blijk geven van een nieuwe opvatting van de grondwetgever, die misschien rekening heeft willen houden met het bestaan van een federaal België. Hij wijst er evenwel op dat de grondwetgever niet heeft geraakt aan de andere bepalingen die de grondrechten waarborgen.
Artikel 6, § 1, V, eerste lid, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 :
(De gewesten zijn bevoegd voor :)
Wat het landbouwbeleid betreft :
« 1º De toepassing, in het kader van het Landbouwfonds, van de Europese maatregelen inzake het landbouwstructuurbeleid met betrekking tot :
de specifieke steun voor de landbouw in probleemgebieden;
de plattelandsontwikkeling;
2º Het Landbouwinvesteringsfonds;
3º De aanvullende of suppletieve hulp aan landbouwbedrijven;
4º Het promotiebeleid;
5º De toepassing van de Europese maatregelen in het raam van het gemeenschappelijk landbouwbeleid die betrekking hebben op het leefmilieu en op de landinrichting, de bosbouw en het natuurbehoud. »
Gezien een hiërarchie van de normen ontbreekt en de Europese Unie bovendien een doorslaggevende rol speelt in het landbouwbeleid, was het van meet af aan duidelijk dat de opdeling van de bevoegdheden tussen de verschillende overheden moeilijkheden kon meebrengen. De wetgever was zich hiervan bewust en voegde specifieke bepalingen toe betreffende de betrokkenheid en het overleg inzake het landbouwbeleid. Deze bepalingen zijn te vinden in artikel 6, § 1, V, tweede lid (beheer van het Landbouwfonds), in artikel 6, § 2bis (activiteiten van de Europese instellingen en artikel 6, § 3bis , 5º (maatregelen die een weerslag hebben op het landbouwbeleid).
Artikel 6, § 1, V, tweede lid, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 :
« Voor andere dan de in het eerste lid, 1º, bedoelde aangelegenheden worden de Gewesten betrokken bij het beheer van het Landbouwfonds. »
Artikel 6, § 2bis, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 :
« De federale overheid pleegt overleg met de betrokken Gewestregeringen voor de voorbereiding van de onderhandelingen en de beslissingen, alsmede voor het opvolgen van de activiteiten van de Europese instellingen die betrekking hebben op het landbouwbeleid. Op Europees niveau hebben de vertegenwoordigers van de Gewesten zitting naast de federale vertegenwoordigers in de technische comités. »
Artikel 6, § 3bis, 5º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 :
« § 3bis . Er wordt overleg gepleegd tussen de betrokken Regeringen en de betrokken federale overheid over :
5º de maatregelen die een weerslag hebben op het landbouwbeleid. »
Nota van de heer Coenraets (2 september 1996)
1. Omschrijving van de bevoegdheid
Door de hervorming van 1993 is een stap gezet in de richting van de regionalisering van sommige aspecten van die sector, die sterk afhankelijk is van de Europese beslissingen.
Van de gewesten hangen in het bijzonder af :
1. de toepassing, in het kader van het Landbouwfonds, van de Europese maatregelen inzake het landbouwstructuurbeleid met betrekking tot de specifieke steun voor de landbouw in probleemgebieden en de plattelandsontwikkeling;
2. de toepassing van de Europese maatregelen in het raam van het gemeenschappelijk landbouwbeleid die betrekking hebben op het leefmilieu en op de landinrichting, de bosbouw en het natuurbehoud;
3. het Landbouwinvesteringsfonds;
4. de aanvullende of suppletieve hulp aan landbouwbedrijven;
5. de promotie van de land- en tuinbouwproducten.
Dit in elkaar grijpen van federale en gewestbevoegdheden verplicht de twee bestuurslagen tot overleg voor de maatregelen waarbij er wederzijdse beïnvloeding is, alsook voor de voorbereiding en het opvolgen van de Europese beslissingen. De vertegenwoordigers van de gewesten zijn in de comités van de Europese Gemeenschap in de Belgische delegaties opgenomen.
Vóór de hervormingen van 1993 beschikten de gewesten niet over enige bevoegdheid van betekenis in landbouwzaken. Die bevoegdheden bleven beperkt tot het verlenen van « aanvullende of suppletieve hulp aan landbouwbedrijven », tot het gezamenlijk beheer van het Landbouwfonds en van het Landbouwinvesteringsfonds. Ten slotte bepaalde artikel 6, § 3, 7º, van de bijzondere wet : « Er wordt overleg gepleegd tussen de betrokken executieven en de bevoegde nationale overheid... voor de voorbereiding van de onderhandelingen en de beslissingen, evenals voor het opvolgen van de werkzaamheden van de Europese instellingen die betrekking hebben op de tot de bevoegdheid van de gewesten behorende aangelegenheden er op het landbouwbeleid. »
De bijzondere wet van 16 juli 1993 kent voor het landbouwbeleid een nieuwe reeks bevoegdheden toe en voegt die in artikel 6, § 1, V, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 in.
Sommige taken van het Landbouwfonds worden geregionaliseerd, voor zover zij betrekking hebben op « de toepassing, in het kader van het Landbouwfonds, van de Europese maatregelen inzake het landbouwstructuurbeleid met betrekking tot de specifieke steun voor de landbouw in probleemgebieden en de plattelandsontwikkeling ». De bevoegdheden van het Landbouwinvesteringsfonds worden eveneens aan de gewesten overgedragen.
De gewesten worden eveneens bevoegd voor het promotiebeleid voor de afzet van land- en tuinbouwproducten.
De gewesten zijn ook bevoegd voor de uitvoering van sommige beslissingen van de Europese overheid in het raam van het gemeenschappelijk landbouwbeleid; die bevoegdheden hebben betrekking op « de toepassing van de Europese maatregelen in het raam van het gemeenschappelijk landbouwbeleid die betrekking hebben op het leefmilieu en op de landinrichting, de bosbouw en het natuurbehoud ».
De federale overheid blijft bevoegd voor alles wat niet aan de gewesten is overgedragen, dat wil zeggen het prijzen- en marktbeleid, het sanitaire beleid, de beheersing van de landbouwproductie, het bepalen van de produktietechnieken en -methodes, ...
Er bestaat op dat gebied nog praktisch geen constitutionele jurisprudentie, al schept de huidige wettekst enige verwarring.
1. Opmerkingen van een lid (20 februari 1997)
Landbouw werd altijd reeds op regionale basis georganiseerd. Het gaat dan echter om geografische regio's, gebaseerd op de eigenheid van de bodem, het klimaat, de hoogte, enzovoort. Dat beantwoordt meer aan de werkelijkheid dan de institutionele gewesten. De institutionele grenzen stemmen niet overeen met de geografische gewesten. Europa hanteert meer het geografische criterium om gewesten af te bakenen. Er is nood aan overeenkomsten tussen de gewesten om de geografische grenzen te eerbiedigen, zoniet creëert men ongeoorloofde discriminaties. Men moet meer rekening houden met de productieplaats dan met de plaats van de behandeling of de commercialisering.
De wijze waarop de problemen van de gewestelijke grensgebieden worden geregeld, moet van gebied tot gebied worden bestudeerd.
De gewesten zouden de productiestructuren (zoals de quota, het Investeringsfonds, de promotie,...) moeten organiseren en beheren, terwijl Europa per sector een minimumprijs waarborgt zodat de landbouwers kunnen blijven produceren. De gewesten zouden een volledig beleid moeten kunnen voeren, d.i. vanaf het vastleggen van de productie tot het in de handel brengen).
2. Opmerkingen van een ander lid (20 februari 1997)
Het lid stemt ermee in dat de aard van de landbouwactiviteit afhankelijk is van de bodem en het klimaat, twee elementen die niet overeenstemmen met de instellingen.
Er moet evenwel overleg zijn. Het overleg inzake de landbouw heeft niet goed gefunctioneerd. De overlegprocedures zouden verplicht moeten zijn.
Aangezien de beginselen van het landbouwbeleid worden bepaald op Europees niveau en de toepassing ervan toekomt aan de gewesten, is er nood aan een federale minister die waakt over de evenwichten en het overleg.
3. Hoorzitting met de heer De Cuyper, adjunct-kabinetschef van de minister van Landbouw en de Kleine en Middelgrote Ondernemingen, de heer Clément Crohain, secretaris-genereal bij het ministerie van Middenstand en Landbouw, de heer J. Demaiter, adviseur-generaal bij het Bestuur van het Landbouwbeleid van het ministerie van Middenstand en Landbouw (24) (30 oktober 1998)
Het federale departement Landbouw (nu samengevoegd met Middenstand) heeft de (nog altijd beperkte en betrekkelijk homogene) bevoegdheidsoverdrachten zonder al te veel schokken kunnen opvangen en heeft telkenmale een nieuwe structuur aangenomen (met telkens een tijdsverschil van 1 of 2 jaar gelet op de logheid van de administratieve statuten) die altijd in het teken stond van het dubbele principe van doorzichtigheid en homogeniteit van de bevoegdheden. De burger in dit geval de producent die regelmatig te maken heeft met dit departement op reglementair vlak, of op het vlak van premies, inspecties of controles, moet een duidelijk en eenvoudig beeld hebben van de situatie : hij moet weten tot welk « loket » hij zich moet wenden om alle antwoorden te krijgen.
De huidige organisatie is in ruime mate gebaseerd op de centralisering en op de informatisering van de dossiers, hetgeen onmisbare voorwaarden zijn voor een efficiënte behandeling van die dossiers. De vijf algemene directies zijn in ruime mate onderling van elkaar afhankelijk en vullen elkaar aan in de verschillende taken waarmee het departement belast is. Hetzelfde geldt voor de onderzoeksinstellingen waarvan de specialisatie niet beperkt is tot een gewest van het land (zelfs indien ze in een bepaald gewest gevestigd zijn) maar zich uitstrekt over heel het Rijk.
Wat de bevoegdheden en hun toepassing betreft, heeft de hergroepering in homogene blokken zowel bij de verschillende instanties als bij de administratieve structuren die instaan voor de uitvoering, geleid tot een harmonieuze werking (weinig conflicten).
De nieuwe structuren zijn nog maar drie jaren werkzaam. Het is duidelijk dat een nieuwe diepgaande wijziging hun werking zou verstoren en hun efficiënte kan verminderen, om nog te zwijgen van de kostprijs van dit soort beslissingen.
Men moet steeds voor ogen houden dat een overheid, zelfs een Europese overheid, er alle belang bij heeft enerzijds om te worden geconfronteerd met een volwaardige gesprekspartner die beslissingen kan nemen na het advies te hebben ingewonnen van diegenen die hij vertegenwoordigt, en anderzijds om te beschikken over diensten waarvan alle onderdelen in de verschillende fasen van de uitvoering op een coherente en doorzichtige manier kunnen optreden.
Het hoog niveau van integratie van het landbouwbeleid binnen de Europese Unie moet beklemtoond worden. Indien België bijgevolg actief betrokken wil blijven bij zo belangrijke onderhandelingen als die over de Agenda 2000, moet men ten stelligste ervoor zorgen de energie niet te versnipperen.
In een zo Europees geworden aangelegenheid mag men de illusie niet koesteren dat een enkele lidstaat hoe dan ook zijn stempel kan drukken op de besluitvorming wanneer men weet dat het hoofd van de afvaardiging ad referendum moet beslissen. Dat geldt overigens niet alleen voor de Raad maar ook voor het speciaal Comité voor de landbouw en Coreper, de talloze werkgroepen (± 95), de beheerscomités (± 30), de reglementeringscomités (11).
De overlegstructuren waarin de bijzondere wet van 1993 voorziet vergaderen normaal, en zorgen voor een consensus over het standpunt dat de ambtenaren van het federale ministerie van Landbouw en de federale minister van Landbouw (als vertegenwoordiger van de lidstaat) verdedigen in de internationale instellingen en vooral op het Europees niveau.
1. Het Landbouwfonds
Artikel 6, § 1, V, eerste lid, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 :
(De gewesten zijn bevoegd voor :)
« 1º De toepassing, in het kader van het Landbouwfonds, van de Europese maatregelen inzake het landbouwstructuurbeleid met betrekking tot :
de specifieke steun voor de landbouw in probleemgebieden;
de plattelandsontwikkeling;
1.1. Nota van de heer Coenraets (2 september 1996)
De formule « in het kader van het Landbouwfonds » is vaag (artikel 6, § 1, V, 1º). Men kan de vraag stellen of de geregionaliseerde hulp via het Landbouwfonds (dat tot de federale bevoegdheden behoort) moet verlopen, met de mogelijkheid voor de Staat om de begrotingstoewijzingen die daarop betrekking hebben, te wijzigen (zie ook F. Haumont en L. Barnich, « L'agriculture », in F. Delpérée, La Belgique fédérale, Bruylant, Bruxelles, 1994, blz. 260).
1.2. Standpunt van de Vlaamse regering (8 juli 1997)
De Vlaamse Gemeenschap pleit er sterk voor de rol van het Landbouwfonds als instantie waarlangs de geregionaliseerde hulp verloopt, te beperken. Het moet mogelijk zijn rechtstreekse financiële stromen tussen de EU en Vlaanderen te realiseren.
Daarom zou de structuur van het Landbouwfonds als begrotingsfonds tot financiering van het Belgisch Interventie- en Restitutiebureau (BIRB) moeten verdwijnen. Het BIRB moet rechtstreeks worden gefinancierd zonder de omweg van het Landbouwfonds. In een dergelijk concept kunnen de gewesten dan worden betrokken bij het beheer van het BIRB.
1.3. Repliek van de heer Coenraets (12 november 1997)
Akkoord met het standpunt van de Vlaamse regering over het doorstorten van de Europese hulp via het federaal gebleven Landbouwfonds.
1.4. Repliek van een lid (5 maart 1998)
Het Landbouwfonds is een budgettair fonds op de begroting van de minister van Middenstand en Landbouw. Op geen enkele wijze worden op dit ogenblik de geregionaliseerde steunmaatregelen getransfereerd via dit fonds, zelfs niet diegene die gecofinancierd worden door de Europese Unie en de gewesten.
De BIRB is een parastatale B die niet gefinancierd wordt via het Landbouwfonds, zoals verkeerdelijk beweerd wordt door de Vlaamse regering. De BIRB wordt gefinancierd door een dotatie van Middenstand en Landbouw. Voor een groot gedeelte beheert de BIRB voor rekening van de Europese Unie de steun aan de markt van landbouwproducten en de export en de stockage om de prijzen te ondersteunen. Dit is een federale bevoegdheid.
1.5. Hoorzitting met de federale vertegenwoordigers (30 oktober 1998)
Het Landbouwfonds is een begrotingsfonds dat opgenomen is in de begroting van het ministerie van Middenstand en Landbouw. Het bevat de begrotingsartikelen die noodzakelijk zijn voor de financiering van een hele reeks maatregelen van het federale landbouwbeleid (bedrijfsbegeleiding, brugpensioen in de landbouw, begeleidingsmaatregelen voor de hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid...).
Geen enkele steun die aan de gewesten toekomt, wordt nog via dit fonds gestort, ook niet de steun die medegefinancierd wordt door de Europese Unie. De geldstromen verlopen rechtstreeks tussen de EU en de gewesten of, naar gelang van het geval, de federale overheid.
Zo financiert het Landbouwfonds evenmin het Belgisch Interventie- en Restitutiebureau, een parastatale instelling van type B die een dotatie van het ministerie van Middenstand en Landbouw ontvangt. Het beheert, grotendeels voor rekening van de Europese Unie, de steunmaatregelen voor de markten van landbouwprodukten (exportsteun en voorraadvorming op de prijzen te ondersteunen). Het gaat om een federale bevoegdheid.
Dit alles is bevestigd in de laatste oriëntatienota landbouw, goedgekeurd door de ministerraad van 26 juni 1998, waarin de wijziging van de wet van 1955 in het vooruitzicht wordt gesteld, onder meer door de afschaffing van de verouderde Hoge Raad en door de bevestiging dat het om een gewoon begrotingsfonds gaat voor het deel van het landbouwbeleid dat federaal gebleven is.
1.6. Eindbespreking (24 maart 1999)
1.6.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
Dit punt handelt over het Landbouwfonds. De vraag of dit fonds als begrotingsfonds behouden blijft, is gerezen omdat het uiteindelijk niet anders functioneert dan als doorgeefluik tussen de Europese steun en de gewesten voor wie die steun eigenlijk bestemd is. Uit de hoorzitting met de vertegenwoordigers van de federale overheid kan men opmaken dat dit fonds in feite zelfs niet meer als doorgeefluik fungeert voor enige steun, zelfs niet voor de steun medegefinancierd door de Europese Unie. De geldstromen verlopen dus rechtstreeks van de Europese Unie naar de gewesten zodat de gemaakte opmerking niet meer terzake is.
1.6.2. Bespreking
Een lid onderstreept principeel niet gekant te zijn tegen een verdere regionalisering van federaal gebleven landbouwaangelegenheden. Eén vraag belet hem evenwel akkoord te gaan met de volledige regionalisering : wat zal er met de begrotingstransfers gebeuren ? Men dient na te gaan wat die voor elk punt voorstellen.
Spreker haalt het geval aan van een gefederaliseerde landbouwaangelegenheid, waarbij federale geldmiddelen hoe gering ook naar de bosbouw gaan. Onderzoek van de verdeling van de uitgaven tussen het noorden en het zuiden van het land wijst uit dat die uitgaven uiteraard vooral naar de productie in Wallonië gaan. Wordt de aangelegenheid geregionaliseerd, dan betekent de goedkeuring van een verdeelsleutel naar rata van 60/40 of 65/35 een aanzienlijke verliespost voor Wallonië.
Een ander voorbeeld vindt men bij de regeling inzake landbouwvoorlichting, meer bepaald bij de heffing van bijdragen voor de bevordering en de controle van landbouwproducten. Moet men de heffing of de teruggave van heffingen voor landbouwvoorlichting bepalen op basis van het gewest waar geproduceerd wordt of op basis van het gewest waar de produkten verkocht worden ? Wat de fruitveilingen betreft, geschiedt de heffing voor landbouwvoorlichting en bevordering van fruitsoorten op basis van de veiling zelf. Indien de teruggave aan de landbouwvoorlichtingsdiensten op basis van de plaats van de heffing gebeurt, dat wil zeggen de veiling, gaat 98 % van de heffing op de plaats van verkoop naar de diensten in Vlaanderen en 2 % naar die in Wallonië. Dat is niet representatief voor de spreiding van de productieplaatsen.
Om het debat in alle duidelijkheid te laten verlopen vraagt het lid vooraf om een aantal antwoorden. Hoe zal de regionalisering geschieden ? Volgens welke criteria ? In het algemeen is de begroting het belangrijkste aspect.
Hetzelfde lid haalt nog als voorbeeld de probleemgebieden aan, waarvoor de federale overheid nog steeds bevoegd is en die goeddeels of zelfs allemaal in Wallonië zijn gelegen. Wanneer men een vaste verdeelsleutel bepaalt, bijvoorbeeld 65/35, van de voor die gebieden bestemde geldmiddelen, betekent dat een verliespost voor Wallonië ten gunste van Vlaanderen dat, het zij gezegd, geen probleemgebied is. Het lid verklaart principeel akkoord te gaan met de regionalisering van de sectoren, doch men had vooraf al die aspecten moeten onderzoeken.
Een tweede lid wijst erop dat de gewestelijke aspecten van de landbouw geregionaliseerd zijn. Het is uiteraard zo dat de fundamentele aspecten Europees en dus federaal blijven. Tijdens de hoozittingen hebben de vertegenwoordigers van zowel de federale regering als van de gewestregeringen bevestigd dat het overleg vlot verloopt. De harmonisering en zelfs de overdrachten geschieden daardoor vlotter. Betwistingen wekken immers argwaan bij iedereen.
Het lid deelt mee dat indien men bij de onderhandelingen over Agenda 2000 had beslist het landbouwbeleid of een deel daarvan mede te financieren, er een probleem zou gerezen zijn voor de Belgische begroting : zouden die bedragen op de federale begroting of op de gewestelijke begroting ingeschreven moeten worden ? Spreker heeft die vraag aan de eerste minister gesteld na de informele Europese top. De eerste minister heeft bevestigd dat de federale overheid daarvoor bevoegd blijft omdat het over een toepassing van het gemeenschappelijke landbouwbeleid gaat. Bovendien meent het lid dat de verdeelsleutel voor de begroting doorslaggevend is om te bepalen of men verder wil regionaliseren los van een ideologie die min of meer regionalistisch dan wel min of meer federalistisch is. Hij benadrukt dat voor de toenmalige berekeningen, op het ogenblik van de regionalisering van het beleid betreffende achtergestelde gebieden die enkel in Wallonië bestonden , men een achtergesteld gebied in Vlaanderen heeft opgericht, waar er in het unitaire regime geen bestond. Dit toont aan dat de regionalisering ook een « wafelijzerpolitiek » kan in de hand werken.
Er bestaat een mogelijkheid om het Landbouwfonds aan de gewesten toe te wijzen wanneer men ervan uitgaat dat het geen zin heeft het in dubbelzinnige omstandigheden te laten voortbestaan omdat het toch enkel als doorgeefluik voor Europese geldmiddelen fungeert. Onder bepaalde voorwaarden kan hier een rationalisering worden doorgevoerd.
Een derde lid is van oordeel dat de verwijzing naar de wafelijzerpolitiek het beste argument is om aan te tonen hoe noodzakelijk het is dat het hele beleid wordt geregionaliseerd. Daar waar is geregionaliseerd, zijn de problemen op dat vlak juist verdwenen. In het onderwijs wordt geen vergelijking meer gemaakt tussen Vlaanderen en het Franstalige landsdeel. De gemeenschappen voeren een onafhankelijk beleid en nemen beslissingen rekening houdend met de beschikbare middelen. Deze logica moet ook worden doorgetrokken tot domeinen waarop Europa een zeer belangrijke rol speelt, zoals landbouw. Landbouw behoort een bevoegdheid te zijn van Europa en de gewesten. Het federale niveau hoeft op dit vlak niet meer op te treden. Dit zou volgens het lid pas een efficiënte oplossing zijn.
Het vorig lid wijst erop dat zolang de probleemgebieden tot de bevoegdheid van de nationale overheid behoorden, er niet meer dan één probleemgebied was... Sedert die aangelegenheid evenwel naar de gewesten is gegaan, bestaan er twee probleemgebieden. De regionalisering heeft de « wafelijzerpolitiek » dus in de hand gewerkt.
2. De betrokkenheid van de gewesten bij het beheer van het Landbouwfonds
2.1. Nota van de heer Coenraets (2 september 1996)
De wetgever heeft niet bepaald op welke wijze de gewesten betrokken worden bij het beheer van het Landbouwfonds in de twee gebieden waarvoor de gewesten bevoegd zijn (zie ook F. Haumont en L. Barnich, o.c ., blz. 261-262).
2.2. Hoorzitting met de federale vertegenwoordigers (30 oktober 1998)
Deze vraag is relevant maar achterhaald aangezien over alle maatregelen die gefinancierd worden door het Landbouwfonds, overleg wordt gepleegd met de gewesten (art. 6, § 2bis ). In dit verband is momenteel trouwens aan de regering een voorstel gedaan om de Raad van het Fonds af te schaffen. Deze aanpassing met betrekking tot het Landbouwfonds brengt dan ook mee dat artikel 6, § 1, V, tweede lid, en artikel 6, § 2bis , elkaar overlappen.
Om de wet aan te passen wordt dus voorgesteld artikel 6, § 1, V, tweede lid, te doen vervallen.
2.3. Eindbespreking (24 maart 1999)
2.3.1. Opmerkingen van de heer Coenaerts
De hoorzitting met de federale vertgenwoordigers heeft aangetoond dat er twee keer hetzelfde staat in de bijzondere wet aangezien zij erop hebben gewezen dat artikel 6, § 1, V, tweede lid, van de bijzondere wet en artikel 6, § 2bis , van dezelfde bijzondere wet van 8 augustus 1980 elkaar overlappen. Dat laatste artikel zegt immers dat de federale overheid overleg pleegt met de betrokken gewestregeringen voor de voorbereiding van de onderhandelingen en de beslissingen, alsmede voor het opvolgen van de activiteiten van de Europese instellingen die betrekking hebben op het landbouwbeleid. Op Europees niveau hebben de vertegenwoordigers van de gewesten zitting naast de federale vertegenwoordigers in de technische comités. Men kan zich evenwel afvragen of die twee bepalingen elkaar inderdaad overlappen aangezien men het hier heeft over de betrokkenheid van de gewesten bij het beheer van het Landbouwfonds. Indien het Landbouwfonds veel van zijn betekenis verloren heeft omdat het niet meer dient als doorgeefluik, kan men zich vanuit praktisch oogpunt afvragen of het wenselijk is te blijven verwijzen naar die vorm van beheer. De twee bepalingen zijn, zo blijkt, niet helemaal identiek : de eerste bepaling heeft betrekking op de betrokkenheid van de gewesten terwijl de tweede slaat op het overleg.
2.3.2. Bespreking
Een lid is van mening dat er inderdaad een belangrijk verschil is tussen die twee woorden. Het is normaal dat betrokkenheid bij de werking moet worden behouden blijven zolang Europa alleen maar staten erkent. Ook al heeft het fonds nog slechts een brievenbusfunctie, via het fonds geschiedt de verdeling van de Europese middelen ten voordele van de gewesten en naar gelang van de bevoegdheden. Men moet die bepaling dus behouden, ook al gebeurt dat impliciet.
3. Het onderscheid tussen de soorten toegekende hulp
3.1. Nota van de heer Coenraets (2 september 1996)
Naast de hulp aan landbouwers in probleemgebieden en in het kader van het programma van plattelandsontwikkeling, moeten belangrijke uitgaven in de vorm van hulp aan investeringen, installaties en diensten ook worden beschouwd als steun aan het landbouwstructuurbeleid (zie ook F. Haumont en L. Barnich, o.c ., blz. 261).
3.2. Standpunt van een lid (5 maart 1998)
Het lid ziet niet in wat het probleem juist is.
3.3. Hoorzitting met de federale vertegenwoordigers (30 oktober 1998)
Men ziet niet waar het probleem schuilt aangezien deze aangelegenheden besproken werden en hierover bij de praktische overdracht van deze bevoegdheden een akkoord Staat-gewesten werd gesloten : er is geen enkele betwisting gerezen.
3.4. Eindbespreking (24 maart 1999)
3.4.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
Er moet een onderscheid worden gemaakt in de toegekende hulp : de verdeling van de steun bij investeringen, bij vestiging, voor diensten, enz. die een wezenlijk onderdeel zijn van het structureel landbouwbeleid. Tijdens de hoorzitting hebben de federale vertegenwoordigers erop gewezen dat tussen de staat en de gewesten een overeenkomst is bereikt om die steun te verdelen. Indien dat het geval is, is de opmerking ten dele overbodig geworden.
3.4.2. Bespreking
Een lid wijst erop dat in dit kader ook gewezen moet worden op de autonomie van de gewesten, in het bijzonder in verband met landbouwinvesteringsfondsen, de aanvullende en suppletieve hulp aan landbouwbedrijven, enz, een terrein waarop de gewesten op specifieke en gedifferentieerde wijze kunnen optreden. De toegekende steun is over het algemeen reeds zeer goed gestructureerd. Het dilemma betreft de federale aangelegenheden die nog niet zijn overgedragen. Het lid kan akkoord gaan met een overdracht maar er moet onderzocht worden onder welke voorwaarden en op grond van welke criteria die overdracht moet geschieden.
4. Het begrip « plattelandsontwikkeling »
4.1. Nota van de heer Coenraets (2 september 1996)
Het begrip « plattelandsontwikkeling » moet beter worden omschreven (zie ook F. Haumont en L. Barnich, o.c. , blz. 261).
4.2. Repliek van een lid (5 maart 1998)
Het lid ziet niet in wat het probleem juist is.
4.3. Hoorzitting met federale vertegenwoordigers (30 oktober 1998)
De vroegere institutionele hervormingen hebben terzake geen problemen opgeleverd en brengen thans ook geen problemen mee aangezien alle aangelegenheden die tot de plattelandsontwikkeling behoorden, sinds de bijzondere wet van 1980 overgeheveld zijn.
4.4. Eindbespreking (24 maart 1999)
4.4.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
Voorgesteld werd dit begrip beter af te bakenen. De federale vertegenwoordigers hebben tijdens de hoorzitting verklaard dat deze aangelegenheid geen verdere definitie behoefde omdat zij in haar geheel is overgedragen aan de gewesten. De heer Coenraets is er niet van overtuigd dat daarmee alles gezegd is. Het is niet omdat men een aangelegenheid in haar geheel overdraagt aan de gewesten, dat er geen problemen meer zullen rijzen over de afbakening van die aangelegenheid.
4.4.2. Bespreking
Een lid is van oordeel dat het om een duidelijk omschreven begrip gaat.
Er is volgens hem dan ook geen knelpunt.
Een tweede lid is niet zeker dat de aangelegenheid in haar geheel is overgedragen. Kan men de landinrichting overdragen ? Als men het over plattelandsontwikkeling, in het algemeen, en over landinrichting heeft, wat doet men met artikel 5b , de Europese steunmaatregelen, de problematiek van de brugpensioenen ? In 1993 werden tal van mogelijkheden voor brugpensionering in de landbouw goedgekeurd die niet kunnen worden uitgevoerd omdat er al te veel problemen en verschillen zijn tussen het Noorden en het Zuiden van België
In theorie is het belangrijke deel van de aangelegenheid overgedragen. In de praktijk ziet de toestand er anders uit. Op het gebied van de landinrichting is er een vorm van organisatie-autonomie. Maar er zijn ook aanvullende steunmaatregelen, dat wil zeggen de Europese steunmaatregelen bedoeld in programma 5b die afhangen van het federale niveau. Op dat punt is het probleem niet geregeld.
Verschillende leden zijn de mening toegedaan dat het probleem niet echt voor conflicten zorgt. Een lid deelt die mening niet.
5. De grens tussen promotie en controle.
Artikel 6, § 1, V, eerste lid, 4º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 :
(De gewesten zijn bevoegd voor :)
4º Het promotiebeleid;
5.1. Nota van de heer Coenraets (2 september 1996)
De Nationale Dienst voor de Afzet van Land- en Tuinbouwproducten was bevoegd voor de promotie en de controle van de land- en tuinbouwproducten. Nu is de promotie een gewestbevoegdheid. De grens tussen promotie en controle is in de praktijk niet altijd precies te trekken (Zie ook F. Haumont en L. Barnich, o.c., blz. 262).
5.2. Standpunt van een lid (5 maart 1998)
Er is geen probleem om het onderscheid te bepalen tussen promotie en controle. In de praktijk stelt men sedert 1992 geen problemen meer vast.
5.3. Hoorzitting met de federale vertegenwoordigers (30 oktober 1998)
Het bepalen van een grens tussen promotie en controle schept geen enkele moeilijkheid.
De Nationale Dienst voor de Afzet van Land- en Tuinbouwproducten is ontstaan door de fusie van de algemene controledienst en een nieuw opgerichte promotiedienst. Door deze aangelegenheden opnieuw te scheiden, keert men dus terug tot een vroegere situatie : het zijn ook twee totaal andere zaken.
De toepassing sinds 1992, het jaar waarin de promotie overgedragen is aan de gewesten, levert overigens geen problemen op.
5.4. Eindbespreking (24 maart 1999)
5.4.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De gewesten zijn bevoegd voor het promotiebeleid. De vraag is of het risico bestaat dat bevoegdheden elkaar overlappen aangezien de grens tussen promotie van en controle op landbouwproducten niet altijd duidelijk te trekken is.
De federale vertegenwoordigers beweren dat dit niet het geval is : de taken die oorspronkelijk allemaal door de Nationale Dienst voor de Afzet van Land- en Tuinbouwproducten (NDALTP) werden verricht, zijn nu definitief gescheiden. De federale overheid houdt zich uitsluitend met controle bezig, terwijl de gewesten instaan voor de promotie van landbouwproducten. Volgens de federale vertegenwoordigers is er in de praktijk dus geen enkel probleem.
5.4.2. Besluit van de commissie
De commissie is het eens met de heer Coenraets
6. Het toezicht op de inning van de bijdragen voor de landbouwpromotie.
Artikel 6, § 1, V, eerste lid, 4º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 :
(De gewesten zijn bevoegd voor :)
« 4º Het promotiebeleid; »
6.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
De landbouwpromotie is aan de gewesten toevertrouwd (artikel 6, § 1, V, 4º). De promotie wordt in belangrijke mate gefinancierd met sectorbijdragen, vastgesteld door de gewesten. Het toezicht op de inning van de bijdragen voor de landbouwpromotie gebeurt echter door federale diensten.
Een aantal ambtenaren, alsmede het overeenstemmend bedrag van hun salarissen en werkingskosten, zouden moeten worden overgeheveld naar de regionale promotiediensten.
6.2. Repliek van de heer Coenraets (12 november 1997)
Akkoord met het voorstel om de gewesten te belasten met het toezicht op de inning van de bijdragen voor de landbouwpromotie.
6.3. Repliek van een lid (5 maart 1998)
Het lid heeft bedenkingen bij de vraag van de Vlaamse regering naar de overheveling van federale ambtenaren, alsook van het overeenstemmend bedrag van hun salarissen en werkingskosten : op dit ogenblik gebeurt het toezicht op de inning van de bijdragen voor de landbouwpromotie, op verzoek van de gewesten en voor hun rekening en levert deze situatie geen enkel probleem op.
6.4. Hoorzitting met de federale vertegenwoordigers (30 oktober 1998)
Momenteel is er geen enkele dienst van het federale departement meer die op enigerlei wijze optreedt in de sector van de landbouwpromotie. Integendeel, op verzoek van de gewesten stelt het federale departement (binnen de grenzen van de wet op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer en in het kader van de federale loyaliteit) zijn gegevens beschikbaar, om de gewesten te helpen bij de inning en de identificatie van de betrokkenen.
6.5. Eindbespreking (24 maart 1999)
6.5.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
Het probleem voor de Vlaamse Gemeenschap is dat de promotie in belangrijke mate gefinancierd wordt met sectorbijdragen, maar dat het toezicht op de inning van die bijdragen gebeurt door de federale diensten.
De federale vertegenwoordigers ontkennen dit, en beweren dat geen enkele federale dienst nog op enigerlei wijze optreedt in de sector van de landbouwpromotie, zodat de opmerking van de Vlaamse Gemeenschap kant noch wal raakt.
6.5.2. Bespreking
Volgens een lid is er een belangrijk verschil tussen een kwalitatieve controle en een controle op de inning van bijdragen. Voor de kwalitatieve controle bestond er al infrastructuur. Die was verbonden aan de NDALTP maar werkte niet altijd even goed. Momenteel worden bijvoorbeeld bij de controle van de kwaliteit van melk nog altijd stalen genomen in de landbouwbedrijven. Er is nooit aan gedacht een dubbel staal te nemen om eventuele beroepen mogelijk te maken. Bij een negatief controleresultaat, wordt geen informatie verstrekt. Dat zijn allemaal verouderde praktijken. Voor de NDALTP was het belangrijk om ook promotie te kunnen maken voor de voedingswaren die hij controleerde. Het kon wenselijk zijn om ervoor te zorgen dat de controleresultaten en de promotieresultaten min of meer gelijkliepen, waardoor een belangenconflict en een zekere verwarring ontstond.
Dat geldt ook voor het probleem van de inning van de bijdragen voor de promotie. Voor de fruitsector moet de inning in theorie gebeuren op de plaats van verkoop, dat wil zeggen op de veiling. Gebeurt de verdeling tussen de ORPAH en de Gewestelijke Dienst voor de promotie van de land- en tuinbouw (de Vlaamse tegenhanger) op basis van de plaats waar de inning gebeurt of op basis van de productieplaats, dat wil zeggen de bebouwde oppervlakte ? Dat is verre van duidelijk. Het feit dat de federale overheid zich zo weinig mogelijk met de zaken wil bemoeien, lost de problemen in de praktijk niet noodzakelijk op. De centra waar de producten verhandeld worden, verrichten de inning en zorgen voor de herverdeling in de promotie- en voorlichtingscentra van het gewest waar de verkoop is gebeurd. Op dat vlak is er een aanzienlijke leemte. Aanvankelijk was dat niet zo duidelijk omdat de betrokken organen de NDALTP, de voorlichtingscentra, enz. allemaal afhingen van het ministerie van Landbouw.
7.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
Het doel van de landbouwvoorlichting bestaat er in de regelgeving en resultaten van het landbouwkundig onderzoek bekend te maken om de kwaliteit van de producten en de concurrentiekracht van de bedrijven te verbeteren.
De landbouwvoorlichting is een gedeelde bevoegdheid :
de federale overheid is bevoegd voor de voorlichting over de Europese wetgeving betreffende de markt en het prijsbeleid, de federale wetgeving en het kwaliteitsbeleid, evenals voor de groepsvoorlichting;
de gewesten zijn bevoegd voor de voorlichting over de Europese wetgeving inzake het structuurbeleid en over de gewestelijke wetgeving en voor de individuele voorlichting.
Deze toestand is volkomen irrationeel.
De afdeling « Ontwikkeling », verbonden aan het landbouwkundig onderzoek van het federale ministerie van Landbouw en Middenstand, moet worden geregionaliseerd. Op die wijze worden de gewesten bevoegd voor de vorming, de groepsvoorlichting en de individuele voorlichting.
7.2. Standpunt van de heer Coenraets (12 november 1997)
De heer Coenraets gaat akkoord. Hoewel de bevoegdheid voor de landbouwvoorlichting weliswaar ondergeschikt is aan hoofdbevoegdheden die verdeeld zijn tussen de federale overheid en de gewesten, is een eengemaakte structuur die zich met de gehele informatie ter zake bezighoudt, veel rationeler.
7.3. Standpunt van een lid (5 maart 1998)
Een lid merkt op dat het wetenschappelijk onderzoek en de ontwikkeling tot nog toe de hoofdbevoegdheid volgen. Dit betekent dat de landbouw- en veterinaire wetenschappen en het onderzoek terzake belangrijke instrumenten zijn voor het normatieve federale landbouwbeleid, zoals bijvoorbeeld inzake het sanitaire beleid of het prijs- en inkomensbeleid.
7.4. Standpunt van de Waalse regering (18 maart 1998)
Bij de huidige stand van zaken vormt de voorlichting in de landbouw een gedeelde bevoegdheid en behoort de research tot de federale bevoegdheid.
Dat leidt tot een veelvoud van actoren in de overheidsdienst die informatie moet bezorgen aan de landbouwers. Het gevolg hiervan is dat deze laatsten versnipperde informatie ontvangen van uiteenlopende externe diensten.
Als gevolg hiervan krijgen de landbouwers de indruk dat zij aan hun lot worden overgelaten en dat elke vorm van samenhang ontbreekt.
Op het vlak van research wordt het gewest steeds vaker aangezocht om bij te dragen in de financiering van projecten, onder meer die waarvoor een aanvraag om tegemoetkoming moet worden ingediend bij het voormalig IWONL.
Er bestaan geen plannen inzake coördinatie noch samenwerking tussen de gewestelijke subsidiërende overheid en haar federale tegenhanger ofschoon de gewesten om een protocolakkoord vragen.
7.5. Opmerking van een lid (30 oktober 1998)
De problematiek van de voorlichting, het onderzoek, de ontwikkeling... lijkt weinig homogeen. De individuele voorlichting is een gewestelijke aangelegenheid, terwijl groepsvoorlichting een federale aangelegenheid is. Het lid begrijpt niet goed hoe men individueel kan voorlichten als men de globaliteit niet kent. Hij pleit dus om de problematiek van onderzoek, ontwikkeling, proefcentra, enz. samen te brengen en over te hevelen naar het gewestelijk niveau.
7.6. Hoorzitting met de federale vertegenwoordigers (30 oktober 1998)
De afdelingen Onderzoek en Ontwikkeling (O&O) in de landbouw, gefinancierd door de overheid, zijn altijd verenigd geweest onder eenzelfde overheid.
Het onderzoek-ontwikkeling is geen wetenschappelijk onderzoek sensu stricto maar een doelgericht onderzoek op korte en middellange termijn dat moet dienen als steunpijler en instrument hetzij voor het federale regelgevingsbeleid (gezondheidsbeleid), hetzij voor het economisch beleid (prijzen, markten, inkomens), hetzij voor het controle- en inspectiebeleid dat meestal gevoerd wordt in het kader van de verordeningen van de Europese Unie.
Het gaat dus om een overheidsonderzoek dat geïntegreerd is in het departement zelf. Landbouw is het enige departement dat een algemene directie « Landbouwkundig onderzoek » heeft die verbonden is met « Ontwikkeling ». Op die manier komen de resultaten van dit onderzoek sneller terecht bij het doelpubliek. Vanwege de versnippering van de landbouwsector en het feit dat men in vergelijking met de grote industriesectoren veel minder makkelijk kredietgevers vindt, heeft de overheid investeringen moeten doen met het oog op de technologische ontwikkelingen in de verschillende takken van de landbouwsector.
Het onderzoek begeleidt als het ware het economische aspect. Dat laatste is federaal gebleven en het onderzoek, dat de economische materie ondersteunt, blijft eraan verbonden. Het eerste stadium van de ontwikkeling, dat door de onderzoeker zelf of door een vervanger kan worden uitgevoerd wat men het stadium van de overdracht noemt is federaal gebleven. Beide aspecten scheiden zou een verlies aan efficiëntie betekenen.
Alles wat betrekking heeft op het individuele onderzoek-ontwikkeling, de hulp aan ondernemingen, is overgeheveld : de middelen en het personeel zijn tegelijkertijd met de kredieten van het Landbouwinvesteringsfonds overgedragen aan de gewesten (wet van 1993). De heer Crohain meent dat nog enkele verbeteringen mogelijk zijn hulp bij het beheer en bij de boekhouding , maar hij vindt het verkeerd om het onderzoek betreffende het eerste stadium van de ontwikkeling af te splitsen en om het onderzoek te scheiden van de andere verantwoordelijkheden van de overheid.
7.7. Eindbespreking (24 maart 1999)
7.7.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
Het gaat duidelijk om een bevoegdheid gedeeld tussen de federale overheid en de gewesten. Het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap stelt voor de afdeling Ontwikkeling, verbonden aan het landbouwkundig onderzoek van het federale ministerie van Landbouw en Middenstand, te regionaliseren. Op die manier wordt definitief vastgesteld dat de voorlichting in de eerste plaats een gewestelijke aangelegenheid is en dat de gewesten daarom de middelen moeten krijgen om een instrument in het leven te roepen dat voor deze landbouwvoorlichting kan instaan.
De federale vertegenwoordigers daarentegen hebben tijdens hun hoorzitting gepleit voor het behoud van deze dienst op het federale niveau. Zij beweren dat de afdeling Onderzoek en Ontwikkeling in feite geen wetenschappelijke onderzoekscel vormt, maar dat zij onderzoek verricht op korte en middellange termijn, dat moet dienen als steunpijler en instrument, hetzij voor het federale regelgevingsbeleid, hetzij voor het economisch beleid, hetzij voor het controle- en inspectiebeleid. Aangezien deze bevoegdheden federaal zijn gebleven, is het logisch dat ook de dienst federaal moet blijven. De dienst zou enorm aan efficiëntie inboeten als hij in twee zou worden verdeeld, of zelfs in drie, aangezien er drie gewesten zijn.
De gewesten en de federale overheid houden er dus een tegengesteld standpunt op na.
7.7.2. Bespreking
Een lid vindt dat beide standpunten elkaar juist aanvullen. De voorlichting heeft ook tot doel de resultaten van het onderzoek in de sector te verspreiden. Het onderzoek dat nog op federaal niveau gebeurt, moet ook als referentiepunt kunnen blijven dienen voor de promotie en de voorlichting in de landbouwsector. Het zou aberrant zijn als de voorlichting over landbouwpraktijken, gebaseerd op onderzoek in het centrum van Gembloux of andere centra met een internationale reputatie, beperkt zou blijven tot het Waalse Gewest. In het centrum van Gembloux wordt onderzoek verricht in een nationaal en vooral internationaal kader en het resultaat daarvan moet zowel in het Noorden als in het Zuiden van het land worden bekendgemaakt. Bij een eventuele opsplitsing zou het centrum van Gembloux, dat voorbeeldig werk verricht, alleen nog zorgen voor de voorlichting in het Waalse Gewest. Vlaanderen zou niet meer profiteren van de resultaten van het onderzoek in Gembloux. Als men niet oplet, zullen in de toekomst twee centra hetzelfde onderzoek verrichten met het oog op voorlichting. Het systeem moet verfijnd en verbeterd worden, maar tenzij men heel andere wegen wil inslaan, moeten de onderzoekscentra een bron van informatie blijven voor de voorlichting in de twee gewesten.
Een tweede lid is het volkomen eens met het standpunt van het eerste lid.
Een derde lid is echter van oordeel dat, wat niet met het gezond verstand kan worden gevat is dat groepsvoorlichting een federale bevoegdheid is terwijl individuele voorlichting een gewestbevoegdheid is. Het lijkt logisch dat de instantie die bevoegd is voor het voorlichten van individuen, eveneens bevoegd is om die individuen in groep voor te lichten. Op dat punt moet de wens van de Vlaamse Gemeenschap om deze bevoegdheid te regionaliseren, worden ingewilligd. Het gaat hier om een homogenisering van bevoegdheden.
Een volgend lid sluit zich aan bij dit standpunt.
8. De tuinbouwproeftuinen en tuinbouwproefcentra
8.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
De federale overheid is bevoegd voor de tuinbouwproeftuinen en tuinbouwproefcentra (koninklijk besluit van 29 oktober 1992 tot wijziging van het koninklijk besluit van 15 december 1975).
Het Vlaamse Gewest kent investeringssteun toe.
De erkenning gebeurt federaal. Op deze wijze hebben de gewesten geen inspraak in de planning van het geheel van tuinbouwproeftuinen en -centra in Vlaanderen. Deze planning op langere termijn beïnvloedt nochtans in belangrijke mate de efficiëntie van de investeringssteun.
Bovendien is de rol van proeftuinen als centra voor praktijkonderzoek, voorlichting en bedrijfsbegeleiding voor de leefbaarheid en de ontwikkeling van deze typisch Vlaamse sector die de tuinbouw is, van essentieel belang.
De bevoegdheid inzake tuinbouwproeftuinen en tuinbouwproefcentra (eventueel ook landbouwproefcentra) moet worden toegekend aan de gewesten.
8.2. Hoorzitting met de federale vertegenwoordigers (30 oktober 1998)
De proeftuinen en proefcentra behoren onbetwistbaar tot dat deel van onderzoek en ontwikkeling dat tot doel heeft de resultaten beschikbaar te stellen alsmede op het terrein experimenten uit te voeren, waarbij zij zich niet richten tot individuele gebruikers maar tot groeperingen die gemeenschappelijk optreden (groepsvoorlichting in plaats van individuele voorlichting). Zij zijn dus een volwaardig onderdeel van onderzoek en ontwikkeling in de landbouw.
8.3. Eindbespreking (24 maart 1999)
De problematiek is volledig analoog met punt 7. (De landbouwvoorlichting.)
9. De bedrijfseconomische boekhouding en bedrijfsleidingsgroepen, de bedrijfsleidingsadviezen en de onderlinge bedrijfshulp en bedrijfsverzorgingsdiensten.
9.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
De Europese Verordening 2328/91 heeft betrekking op de bedrijfseconomische boekhouding en bedrijfsleidingsgroepen, de bedrijfsleidingsadviezen en de onderlinge bedrijfshulp en bedrijfsverzorgingsdiensten.
De bedrijfseconomische boekhouding en de bedrijfsleidingsgroepen vormen een federale aangelegenheid. De individuele bedrijfsadvisering en de bedrijfsbegeleiding vormen daarentegen een gewestelijke aangelegenheid.
Bedrijfsleidingsadviezen zijn een federale aangelegenheid. De individuele bedrijfsbegeleiding is echter geregionaliseerd.
De onderlinge bedrijfshulp en de bedrijfsverzorgingsdiensten zijn een federale aangelegenheid. Zij sluiten echter aan bij de individuele bedrijfsbegeleiding, waarvoor de gewesten bevoegd zijn.
Het is niet logisch dat individuele bedrijfsadvisering en de bedrijfsbegeleiding geregionaliseerd zijn, terwijl de basis waarop deze steun wordt toegekend, nl. de gegevens en de resultaten van de bedrijfseconomische boekhouding federaal gebleven zijn. Evenmin is het logisch dat de bedrijfsleidingsgroepen federaal gebleven zijn terwijl ze een instrument zijn voor de bedrijfsbegeleiding die wel geregionaliseerd is.
Onderlinge bedrijfshulp en bedrijfsverzorgingsdiensten behoren eveneens duidelijk tot het landbouwstructuurbeleid dat geregionaliseerd is. De activiteiten die in dit kader gebeuren sluiten aan bij de individuele bedrijfsbegeleiding, waarvan de bevoegdheid overgedragen werd aan de gewesten.
De toepassing van de Verordening 2328/91 moet volledig aan de gewesten worden toevertrouwd. De federale overheid mag slechts een coördinerende en diplomatieke rol vervullen en kan desgevallend optreden als scheidsrechter tussen de gewesten voor wat betreft de verdeling van de geldmiddelen.
9.2. Standpunt van de heer Coenraets (12 november 1997)
Uitgaande van een streven naar rationalisatie zijn de opstellers van de nota van de Vlaamse regering tot hun voorstel gekomen om de bedrijfseconomische boekhouding en bedrijfsleidingsgroepen, de bedrijfsadviezen en de onderlinge bedrijfshulp en bedrijfsverzorgingsdiensten over te dragen aan de gewesten. Tegelijkertijd is het evenwel belangrijk te zorgen voor samenwerkingsmechanismen om bijvoorbeeld onderlinge bedrijfshulp mogelijk te maken tussen landbouwbedrijven die op het grondgebied van aangrenzende gewesten gelegen zijn. Op dit punt sluit de heer Coenraets zich aan bij de opmerking van een lid van de commissie dat het wenselijk is in de bijzondere wet meer mechanismen op te nemen voor overleg tussen de federale overheid en de gewesten.
9.3. Standpunt van een lid (5 maart 1998)
Een lid gaat in principe akkoord. De formulering « de federale overheid mag slechts een coördinerende en diplomatieke rol vervullen » lijkt evenwel een beetje mager.
9.4. Standpunt van de Waalse regering (18 maart 1998)
Deze verordening heeft in België tot een verdeling van de bevoegdheden geleid. De investeringssteun is aan de gewestelijke overheid toegewezen terwijl de bedrijfsbegeleiding en de bedrijfsverzorgingsdiensten tot de federale bevoegdheid behoren.
Omwille van de coördinatie en de samenhang in het structuurbeleid (Investeringsfonds voor de Landbouw) moeten de residuaire bevoegdheden als de bedrijfseconomische boekhouding, de bedrijfsbegeleiding en de bedrijfsverzorgingsdiensten, alsmede de bijbehorende budgettaire middelen, naar de gewesten overgeheveld worden. Ook het geheel van de betrekkingen met de landbouwers wat betreft de steunverlening, de adviezen en de controles moeten aan de gewesten overgedragen worden.
9.5. Hoorzitting met de federale vertegenwoordigers (30 oktober 1998)
Het is juist dat er in de praktijk argumenten bestaan om deze bevoegdheden te voegen bij de bevoegdheden die reeds aan de gewesten overgedragen zijn (economische expansie en individuele voorlichting in 1993).
Het is daarentegen fout te beweren dat « de federale overheid slechts een coördinerende en diplomatieke (?) rol mag vervullen... ».
9.6. Eindbespreking (24 maart 1999)
9.6.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
Deze kwestie houdt verband met de toepassing van de Europese verordening 2328/91. Het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap pleit voor regionalisering van die uiteenlopende aangelegenheden en voor een coördinerende taak voor de federale overheid. Volgens de leden van de Waalse regering en zelfs volgens de vertegenwoordigers van de federale overheid bestaan er redenen om die bevoegdheden te voegen bij het pakket dat naar de gewesten is gegaan. In zijn nota van november 1997 vestigt de heer Coenraets de aandacht van de commissie op de noodzaak om ondanks alles voor samenwerkingsmechanismen te zorgen zodat de gewesten de bevoegdheden die hun worden verleend in het kader van de Europese verordening, op een homogene wijze uitoefenen.
9.7. Besluit van de commissie
De toepassing van de Verordening 2328/91 wordt best volledig toevertrouwd aan de gewesten.
10.8. Eindbespreking (24 maart 1999)
10.8.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De standpunten staan diametraal tegenover elkaar op dit punt. Het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap gaat ervan uit dat de toepassing van verordening 3950/92 inzake de melkquota moet worden opgedragen aan de gewesten. De vraag is hoe men de verdeling van die quota kan regelen, hoe de arbitrage verloopt bij de verdeling van die quota. Dit probleem zorgt ervoor dat die bevoegdheid federaal blijft. Het probleem is des te moeilijker op te lossen omdat de melkquota gevolgen hebben voor de problematiek van de Economische Unie en omdat men het beheer van die melkquota niet gewoon kan overlaten aan de gewesten zonder dat er tenminste een band is met het federale niveau dat kan zorgen voor arbitrage tussen de gewesten.
Volgens de federale vertegenwoordigers is « de contingentering van de productie een maatregel om de markten te reguleren, net als de suikerbietenquota en de braaklegging. Het prijs- en marktbeleid is federaal gebleven ».
Het is de vraag of men een nieuwe stap zal zetten en verder gaan op de weg van de regionalisering van de melkquota. In de huidige stand van zaken ziet de heer Coenraets niet in onder welke voorwaarden zulks zou kunnen geschieden.
10.8.2. Bespreking
Het probleem is te weten of de quota's worden toegekend aan de melkfabrieken, de producenten, de gewesten of de Belgische Staat. Op Europees niveau is een quotum vastgesteld voor België; het is min of meer verdeeld over de producenten en vooral over de melkfabrieken. Vandaag de dag zijn de melkfabrieken in het Waalse Gewest gedoemd te verdwijnen. Zij groeien en bloeien in Vlaanderen. Het grote gevaar schuilt in de volgende vraag : moeten de quota's worden vastgesteld op grond van de plaats waar de melk geproduceerd wordt of op grond van de plaats waar ze in de handel wordt gebracht ? De gegevens zijn vanzelfsprekend totaal verschillend. Tijdens de besprekingen die thans in het kader van Euro 2000 plaatshebben, is een verhoging van het quota voor België in het vooruitzicht gesteld. Hoe zal de verdeling geschieden ? Ten opzichte van de gewesten, de melkfabrieken, de producenten ? Het is belangrijk dat te weten. Men moet zich bezinnen over het referentiepunt. Is dat de producent, de melkfabriek of het gewest waartoe beide behoren ?
Een tweede lid deelt de mening van het eerste lid.
Een volgend lid is van oordeel dat het enigszins logisch is dat de quota's de investeringssteun volgen, zoals de Vlaamse regering het zegt. Hij begrijpt dat dit praktische toepassingsmoeilijkheden kan opleveren. Indien deze te groot blijken te zijn, moet men de stap naar regionalisering ook niet zetten. Principieel blijft het lid echter wel voorstander van regionalisering. Er moet volgens het lid een technisch onderzoek worden ingesteld met betrekking tot de eventuele uitvoering.
Een volgend is van mening dat beide leden gelijk hebben. Het gaat hier om een maatregel inzake marktbeheer die verband houdt met het beleid dat gevoerd wordt ten aanzien van elk bedrijf en ten aanzien van het investeringsfonds. Het is dezelfde koe die melk en vlees produceert. Het gaat om een beleid dat verschillende aspecten heeft. Men discussieert op Europees niveau over premies aan zoogkoeien. Dit is een typisch onderwerp waarover overleg vereist is.
Men kan het federale niveau die bevoegdheid niet ontnemen omdat het dat niveau is, dat onderhandelt met Europa. Anderzijds zijn het de gewesten die de betrekkingen met de bedrijven onderhouden. Men moet dus met elkaar overleggen. Aangezien het overleg in de landbouwsector goed functioneert, onderschrijft het lid de voorstellen van de heer Coenraets.
10.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
De Europese Unie stelt melkquota vast met garanties aan de producenten inzake de melkprijs (Verordening 3950/92).
Het federale ministerie van Landbouw is bevoegd voor het beheer van de melkquota. De gewesten zijn, middels de landbouwinvesteringsfondsen, bevoegd voor investeringssteun.
De toekenning van melkquota door de federale overheid bepaalt de ontwikkelingskansen van de landbouwbedrijven, en dus ook de investeringsmogelijkheden.
Een goede coördinatie van de melkquota's en het VLIF is slechts mogelijk als ze zich binnen dezelfde organisatie (ministerie van de Vlaamse Gemeenschap) bevinden.
De toepassing van de Verordening 3950/92 inzake de melkquota moet, samen met de begrotingsmiddelen en het personeel, worden toevertrouwd aan de gewesten.
10.2. Standpunt van een lid (20 februari 1997)
Een lid gaat akkoord. De investeringshulp hangt vaak af van de toekenning van melkquota. De landbouwer die een quota wil verkrijgen, moet echter een aanzienlijke investering doen.
10.3. Standpunt van de heer Coenraets (12 november 1997)
De problemen op het vlak van de melkquota zijn moeilijk te regelen. Het beheer van de melkquota veronderstelt immers dat er een verdeling tussen de gewesten bestaat, hetgeen thans geen problemen oplevert aangezien de arbitrage op federaal niveau geschiedt. Men kan zich afvragen door middel van welk verdelingsmechanisme de gewesten toepassing kunnen geven aan verordening 3950/92/EEG. Hetzelfde geldt voor de visquota bedoeld in verordening 3362/94/EEG en voor de suikerbietenquota. Aangezien de nota van de Vlaamse regering ter zake geen duidelijkheid verschaft, zijn deze drie punten moeilijk te aanvaarden. Eventueel kan men wel beslissen de gewesten te betrekken bij de federale beslissingsbevoegdheid inzake de quota.
10.4. Standpunt van een lid (5 maart 1998)
De redenering van de heer Coenraets is logisch, maar lost het door de Vlaamse regering geschetste probleem niet op.
10.5. Standpunt van een lid (5 maart 1998)
Quota zijn instrumenten om marktprijzen te regelen. Dit heeft bijgevolg betrekking op het prijs- en inkomensbeleid, wat een gereserveerde federale materie is.
De indirecte impact hiervan op de inrichting en organisatie van de landbouw rechtvaardigt echter geen regionalisering.
Bovendien mag men de band tussen de verschillende sectoren niet uit het oog verliezen : dezelfde koe die melk geeft, wordt ook gebruikt voor vleesproductie. Het huidige systeem is bijgevolg coherent.
10.6. Standpunt van de Waalse regering (18 maart 1998)
Aangezien de gewesten bevoegd zijn voor de investeringssteun, moeten de melkquota, die bovendien een deel van de structuurpolitiek vormen, aan de gewesten overgedragen worden.
10.7. Hoorzitting met de federale vertegenwoordigers (30 oktober 1998)
De contingentering van de productie is een maatregel om de markten te reguleren, net als de suikerbietenquota en de braaklegging. De Europese Unie gebruikt deze instrumenten om vraag en aanbod op elkaar af te stemmen. De prijzen en bijgevolg ook de inkomsten worden op die manier beheerd. Het prijs- en marktbeleid is federaal gebleven.
De indirecte weerslag op de structuren bestaat voor alle maatregelen van dit soort en vormt geen rechtvaardiging om deze bevoegdheid af te splitsen van de andere federale beleidsaspecten waarvan dit een onderdeel is.
De overdracht van het beleid inzake melkquota naar de gewesten zou onmiddellijk een ander probleem doen rijzen, namelijk het verband tussen de opvattingen die men heeft over het gemeenschappelijk landbouwbeleid en de toepassing daarvan in de praktijk. In het kader van het gemeenschappelijke landbouwbeleid is het wenselijk dat in overleg met de gewesten een consensus wordt bereikt waarin alle standpunten verzoend zijn. Tijdens deze zittingsperiode en misschien ook al tijdens de vorige zijn de conflicten hierover verdwenen omdat in de federale wetgeving rekening is gehouden met de wensen van alle partijen.
10.8. Eindbespreking (24 maart 1999)
10.8.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De standpunten staan diametraal tegenover elkaar op dit punt. Het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap gaat ervan uit dat de toepassing van verordening 3950/92 inzake de melkquota moet worden opgedragen aan de gewesten. De vraag is hoe men de verdeling van die quota kan regelen, hoe de arbitrage verloopt bij de verdeling van die quota. Dit probleem zorgt ervoor dat die bevoegdheid federaal blijft. Het probleem is des te moeilijker op te lossen omdat de melkquota gevolgen hebben voor de problematiek van de Economische Unie en omdat men het beheer van die melkquota niet gewoon kan overlaten aan de gewesten zonder dat er tenminste een band is met het federale niveau dat kan zorgen voor arbitrage tussen de gewesten.
Volgens de federale vertegenwoordigers is « de contingentering van de productie een maatregel om de markten te reguleren, net als de suikerbietenquota en de braaklegging. Het prijs- en marktbeleid is federaal gebleven ».
Het is de vraag of men een nieuwe stap zal zetten en verder gaan op de weg van de regionalisering van de melkquota. In de huidige stand van zaken ziet de heer Coenraets niet in onder welke voorwaarden zulks zou kunnen geschieden.
10.8.2. Bespreking
Het probleem is te weten of de quota's worden toegekend aan de melkfabrieken, de producenten, de gewesten of de Belgische Staat. Op Europees niveau is een quota vastgesteld voor België; het is min of meer verdeeld over de producenten en vooral over de melkfabrieken. Vandaag de dag zijn de melkfabrieken in het Waalse Gewest gedoemd te verdwijnen. Zij groeien en bloeien in Vlaanderen. Het grote gevaar schuilt in de volgende vraag : moeten de quota worden vastgesteld op grond van de plaats waar de melk geproduceerd wordt of op grond van de plaats waar ze in de handel wordt gebracht ? De gegevens zijn vanzelfsprekend totaal verschillend. Tijdens de besprekingen die thans in het kader van Euro 2000 plaatshebben, is een verhoging van het quota voor België in het vooruitzicht gesteld. Hoe zal de verdeling geschieden ? Ten opzichte van de gewesten, de melkfabrieken, de producenten ? Het is belangrijk dat te weten. Men moet zich bezinnen over het referentiepunt. Is dat de producent, de melkfabriek of het gewest waartoe beide behoren ?
Een tweede lid deelt de mening van het eerste lid.
Een volgend lid is van oordeel dat het enigszins logisch is dat de quota's de investeringssteun volgen, zoals de Vlaamse regering het zegt. Hij begrijpt dat dit praktische toepassingsmoeilijkheden kan opleveren. Indien deze te groot blijken te zijn, moet men de stap naar regionalisering ook niet zetten. Principieel blijft het lid echter wel voorstander van regionalisering. Er moet volgens het lid een technisch onderzoek worden ingesteld met betrekking tot de eventuele uitvoering.
Een volgend is van mening dat beide leden gelijk hebben. Het gaat hier om een maatregel inzake marktbeheer die verband houdt met het beleid dat gevoerd wordt ten aanzien van elk bedrijf en ten aanzien van het investeringsfonds. Het is dezelfde koe die melk en vlees produceert. Het gaat om een beleid dat verschillende aspecten heeft. Men discussieert op Europees niveau over premies aan zoogkoeien. Dit is een typisch onderwerp waarover overleg vereist is.
Men kan het federale niveau die bevoegdheid niet ontnemen omdat het dat niveau is, dat onderhandelt met Europa. Anderzijds zijn het de gewesten die de betrekkingen met de bedrijven onderhouden. Men moet dus met elkaar overleggen. Aangezien het overleg in de landbouwsector goed functioneert, onderschrijft het lid de voorstellen van de heer Coenraets.
11.1. Standpunt van een lid (20 februari 1997)
Volgens een lid moet ook de toepassing van de Europese regelgeving inzake suikerbietenquota worden toevertrouwd aan de gewesten.
11.2. Standpunt van een ander lid (20 februari 1997)
Het grootste bedrijf voor de verwerking van suikerbieten bevindt zich in het Vlaamse Gewest (Tienen), terwijl de grootste productieoppervlakten zich in het Waalse Gewest bevinden. Wie gaat de controle op de productiequota organiseren ?
11.3. Antwoord van een lid (20 februari 1997)
De suikerbietenquota vormt een waarborg voor het inkomen van de landbouwers. Dat heeft niets te maken met de plaats waar de suiker wordt geraffineerd.
11.4. Standpunt van de heer Coenraets (12 november 1997)
Zie de repliek bij punt 10 (melkquota).
11.5. Hoorzitting met de federale vertegenwoordigers (30 oktober 1998)
De problematiek van de suikerbietenquota past in hetzelfde kader als de in 10 vermelde melkquota.
11.6. Eindbespreking (24 maart 1999)
Zie punt 10 (melkquota)
12.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
De EG-Verordening 3362/94 legt per lidstaat en per vissoort de visquota vast die vervolgens door de federale overheid worden toebedeeld aan de vissersvaartuigen.
Het economisch ondersteuningsbeleid voor de visserijsector wordt gevoerd door het Vlaamse Gewest.
De toekenning van visquota heeft een sterke socio-economische impact op de ganse bedrijvigheid in deze uitsluitend Vlaamse sector, meer bepaald op de sloop van vaartuigen, nieuwbouw, visaanvoer, rentabiliteit van vismijnen, bevoorrading vishandel en visverwerking, scheepswerven en scheepsherstellingsateliers.
Deze bedrijvigheid wordt op een coherente wijze beheerd door het Vlaamse Gewest. Het beleid in Vlaanderen voor de visquota's ontsnapt aan dit coherent economisch beleid en aan de lange termijn visie waarvan het de uitdrukking is.
De toepassing van de Verordening 3362/94, inbegrepen de bilaterale contacten terzake, moet worden toegekend aan het Vlaamse Gewest, samen met de budgettaire middelen en het personeel.
12.2. Standpunt van een lid (20 februari 1997)
Een lid gaat akkoord met deze zienswijze.
12.3. Standpunt van de heer Coenraets (12 november 1997)
Zie de repliek bij punt 10 (melkquota)
12.4. Eindbespreking (24 maart 1999)
Zie punt 10 (melkquota)
13.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
De Verordening 3699/93 regelt de cofinanciering van diverse maatregelen met een structurele impact in de visserijsector.
De basisfinanciering voor alle belangrijke maatregelen gebeurt door het Vlaamse Gewest.
Een aantal minder belangrijke maatregelen ressorteren onder de bevoegdheid van de federale overheid (samenwerkingsverbanden (gedeeltelijk), de aanleg van mariene zones langs de kusten en stillegpremies).
Dergelijke toestand staat een homogene toepassing van Verordening 3699/93 in de weg, in het bijzonder m.b.t. een efficiënt budgettair beheer.
De toepassing van de gehele Verordening 3699/93 moet worden toegekend aan de gewesten. De federale overheid mag slechts een coördinerende en diplomatieke rol vervullen en kan desgevallend optreden als scheidsrechter tussen de gewesten voor wat betreft de verdeling van de geldmiddelen.
13.2. Standpunt van de heer Coenraets (12 november 1997)
De moeilijkheden vermeld bij punt 10 (melkquota) bestaan niet voor het regionaliseren van de structurele financiering in de vissector (verordening 3699/93).
13.3. Standpunt van een lid (5 maart 1998)
Het lid deelt de analyse van de heer Coenraets niet : de bovenvermelde EEG-verordeningen voorzien ook in inkomenssteunmaatregelen en hulp aan bepaalde landbouwproducties : beide bevoegdheden moeten blijven behoren tot de bevoegdheid van de federale overheid.
13.4. Hoorzitting met de federale vertegenwoordigers (30 oktober 1998)
Aangezien de zeevisserijsector zich slechts in een enkel gewest bevindt, kan het probleem zeker opgeworpen worden. Om de gevolgen van deze overdracht in te schatten, zou het nuttig zijn vooraf een grondige studie te verrichten.
13.5. Eindbespreking (24 maart 1999)
13.5.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
Inzake de landbouwproblematiek is aangevoerd dat de toepassing van de Europese verordening 3699/93 naar de gewesten moet gaan omdat deze aangelegenheid uitsluitend voor het Vlaamse Gewest geldt. Naar men kon vaststellen is niet iedereen het daarmee eens. Een lid kon deze analyse niet onderschrijven. Uit de hoorzitting met de vertegenwoordigers van de federale overheid eind 1998 is daarentegen gebleken dat men uiteindelijk het probleem toch aan de orde kon stellen omdat ook de sector van de zeevisserij in één enkel gewest bestaat. Deze vertegenwoordigers hebben niettemin om een omstandig en voorafgaand onderzoek gevraagd. Omzichtigheid en voorbehoud waren dus geboden. Kennelijk bestaat er op dit punt een meningsverschil.
13.5.2. Bespreking
Een lid merkt op dat de neiging bestaat te beweren dat de visserij een uitsluitend aan de Noordzee gebonden sector is. Zo houdt men geen rekening met de visgronden, de rivieren en tal van andere plaatsen waar vis wordt gekweekt, bijvoorbeeld forellen. De tilapias die in Tihange worden gekweekt, vertegenwoordigen een aanzienlijk gewicht.
Een lid is van oordeel dat de Europese regelgeving hoofdzakelijk betrekking heeft op de visquota, en dus op de zeevisserij in Vlaanderen. Vandaar dat het lid voorstelt deze materie te regionaliseren.
Het eerste lid kan deze zienswijze niet delen. Zo vertegenwoordigen de vijvers van Malmédy een zeer belangrijk gewicht. Volgens hem eet men in België niet meer zeevis dan gekweekte vis. Er bestaan viskwekerijen op tal van plaatsen in Wallonië. Verordening 3699/93 voorziet in steun aan die productieplaatsen.
Een ander lid wijst erop dat het om regulering van de markt gaat. Op een bepaald ogenblik moet de Belgische minister van Landbouw, die deel uitmaakt van de Raad voor de Landbouw, kiezen tussen initiatieven voor suikerbieten, graan, visserij, vlees. Hij moet alles onder ogen houden, ook al is er uiteraard alleen in Vlaanderen zeevisserij.
14. Uitvoering van de EG-Verordening 2078/92 betreffende milieuvriendelijke landbouwproductiemethoden en de EG-Verordening 2080/92 inzake bosbouwmaatregelen in de landbouw
14.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
De EG-Verordening 2078/92 betreffende milieuvriendelijke landbouwproductiemethoden en de EG-Verordening 2080/92 inzake bosbouwmaatregelen in de landbouw worden in België deels door de federale overheid, deels door de gewesten uitgevoerd.
Daar het maatregelen met een structureel karakter betreft, hoort de toepassing van beide verordeningen aan de gewesten te worden toevertrouwd. Dit belet versnippering, bevordert efficiëntie en de mogelijkheid tot éénlokkettenpolitiek.
Dit impliceert tevens een overheveling van de nodige begrotingsmiddelen en personeel.
14.2. Standpunt van de heer Coenraets (12 november 1997)
De moeilijkheden vermeld bij punt 10 (melkquota) bestaan niet voor het regionaliseren van de milieuvriendelijke landbouwproductiemethoden (verordening 2078/92/EEG) en van de communautaire steunregeling voor bosbouwmaatregelen in de landbouwsector (verordening 2080/92/EEG).
14.3. Standpunt van de Waalse regering (18 maart 1998)
Deze verordening wordt in België door de federale overheid en de gewesten uitgevoerd.
Deze structurele maatregelen zouden aan de gewesten moeten worden overgedragen en zouden gepaard moeten gaan met een overdracht van de nodige budgettaire middelen en het nodige personeel.
14.4. Hoorzitting met de federale vertegenwoordigers (30 oktober 1998)
De analyse is niet juist. De aangehaalde Europese verordeningen voorzien eveneens in inkomenssteun en/of ondersteuning van landbouwproductiemethoden, en dat zijn aangelegenheden waarvoor de federale overheid bevoegd is. De memorie van toelichting van de bijzondere wet van 16 juli 1993 is ter zake duidelijk.
14.5. Eindbespreking (24 maart 1999)
14.5.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
A priori had dit punt geen problemen hoeven op te roepen. Opnieuw gaat het hier om de toepassing van een Europese verordening betreffende milieuvriendelijke landbouwproductiemethoden en een verordening inzake bosbouwmaatregelen in de landbouw.
Men had effectief kunnen overwegen de toepassing en de uitvoering van die verordeningen aan de gewesten toe te wijzen met een overdracht van begrotingsmiddelen. De vertegenwoordigers van de federale overheid hebben er evenwel op gewezen dat die verordeningen niet alleen regels inzake milieubescherming en milieuvriendelijke ontwikkeling bevatten, maar eveneens een aantal maatregelen inzake inkomenssteun en steun aan landbouwproductiemethodes. De vertegenwoordigers van de federale overheid zijn dan ook van oordeel dat men daarmee een andere kwestie aansnijdt : het marktbeleid. Het gaat immers om inkomenssteun. In de gegeven omstandigheden gaan zij ervan uit dat het niet raadzaam is deze aangelegenheden te regionaliseren. De samenhang die er moet zijn tussen de doelstellingen en de financiële middelen die naar de landbouwers en de bosbedrijven gaan, pleit in feite voor het behoud van die bevoegdheden bij de federale overheid.
14.5.2. Bespreking
Twee leden zijn van oordeel dat productiemethodes, milieuaspecten, enz., uiteraard veeleer verband houden met geografische streken dan met politieke gewesten. In het land van Herve verloopt de melkproductie anders dan in de polders. De landbouwtechnieken zijn volstrekt anders en dat leidt ook tot andere gevolgen voor de bescherming van het leefmilieu. Al die criteria veranderen naar gelang van de geografische streek. Daarom blijft omzichtigheid geboden en moet men de toestand bekijken uit een federaal oogpunt.
Een volgend lid stelt vast dat beide gewesten de overheveling van deze materie vragen. De federale overheid repliceert hierop niet dat deze vraag niet terecht zou zijn, ze werpt alleen op dat deze materie tot op vandaag een federale bevoegdheid is gebleven. Dat is natuurlijk geen voldoende reden om niets te veranderen.
Een ander lid wijst echter op de invloed op de inkomenssteun.
Het vorige lid repliceert dat de activiteiten van het Landbouwinvesteringsfonds ook een invloed hebben op de inkomensteun. Elke overheidsmaatregel van dat type heeft een invloed op de inkomensteun.
15. Steunverlening aan veeteeltverenigingen en selectieactiviteiten
15.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
De organisatie van de veeteeltverenigingen en selectie-activiteiten gebeurde steeds lokaal, provinciaal en regionaal.
Dit verantwoordt dat de bevoegdheid inzake steunverlening aan veeteeltverenigingen en selectieactiviteiten, samen met budgettaire middelen en personeel, wordt overgedragen aan de gewesten.
15.2. Standpunt van de heer Coenraets (12 november 1997)
Het lokale karakter van de veeteelt en de selectie kan de regionalisering van de steun aan veeteeltverenigingen en selectieactiviteiten rechtvaardigen.
15.3. Standpunt van de Waalse regering (18 maart 1998)
Aangezien de veeteeltverenigingen en de selectieactiviteiten op lokaal, provinciaal of regionaal vlak georganiseerd worden, moet deze thans nog federale bevoegdheid naar de gewesten overgeheveld worden. Het dualisme van de huidige bevoegdheden veroorzaakt op tal van punten een onsamenhangend beleid.
15.4. Hoorzitting met de federale vertegenwoordigers (30 oktober 1998)
De veeteeltverenigingen en de federaties voor ziektebestrijding, de selectiecentra stemmen op het vlak van de veeteelt overeen met de tuinbouw- en landbouwcentra in de plantenteelt. Zij vormen niet alleen de basisinstrumenten voor Onderzoek-Ontwikkeling maar ook de steunpunten die met andere taken (gezondheid...) van het departement belast worden.
15.5. Eindsbespreking (24 maart 1999)
15.5.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
Het gaat om een voorstel van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, gebaseerd op het feit dat de verenigingen altijd op lokale, provinciale of regionale basis georganiseerd zijn. In die omstandigheden ziet het ministerie van het Vlaamse Gewest geen beletsel voor de regionalisering van deze materie.
De Waalse regering is het eens met dit voorstel, maar dat geldt niet voor de federale vertegenwoordigers die erop wijzen dat de rol van de veeteeltverenigingen in zekere zin vergelijkbaar is met die van de tuinbouw- en landbouwcentra. De federale vertegenwoordigers vinden dat dezelfde redenering moet worden toegepast als voor de landbouw en dat deze bevoegdheid dus op federaal niveau moet blijven, met name om redenen van volksgezondheid.
15.5.2. Bespreking
Een lid is van oordeel dat dit punt samenhangt met punt 7, de groepsvoorlichting inzake landbouw. Hij pleit bijgevolg voor een regionalisering.
Een tweede lid maakt gebruik van de gelegenheid om een probleem van de volksgezondheid aan te snijden. Het groeiende succes van de GGO, de genetisch gemodificeerde organismen, zou een gewest op het idee kunnen brengen om genetische wijzigingen in sommige landbouwproducten op te nemen, terwijl een ander gewest dat om verschillende redenen niet wil. Hoe kan deze productie gecontroleerd worden met het oog op de volksgezondheid ?
Momenteel moet het IVK zorgen voor de naleving van de normen en de controle in de sector van de veeteelt. In geval van regionalisering is niet duidelijk wat er moet gebeuren.
Momenteel staat Europa weigerachtig tegenover de GGO. Als een gewest in de toekomst beslist de productie van GGO te ontwikkelen, zal het grote problemen doen rijzen in verband met de volksgezondheid.
Een volgend lid stemt in met het standpunt van het federaal ministerie, namelijk een status quo .
16.1. Standpunt van een lid (20 februari 1997)
Volgens een lid moeten in het landbouwbeleid meer verplichte overlegvormen worden ingebouwd.
16.2. Standpunt van de Vlaamse regering (8 juli 1997)
Er moet toch worden gewezen op de verschillende vormen van structureel overleg die in landbouwaangelegenheden reeds bestaan :
wekelijks is er op maandag permanent overleg tussen de administraties;
ter voorbereiding van de Europese Landbouwraden is er elke maand voorbereidend overleg tussen de betrokken kabinetten.
16.3. Standpunt van de heer Coenraets (12 november 1997)
Zie het standpunt bij punt 9.
16.4. Hoorzitting met de federale vertegenwoordigers (30 oktober 1998)
Het overleg dat voorzien is door artikel 6, § 2bis , van de BWHI vindt plaats, onder meer via de Interministeriële Conferentie Landbouw (ICL). De ICL wordt bijgestaan door een permanente werkgroep; tevens kan de ICL beslissen het overleg toe te vertrouwen aan een « ad hoc werkgroep ».
Overleg wordt gepleegd over :
a) alle voorstellen voor verordeningen, richtlijnen en beschikkingen van de Raad inzake landbouw en gebaseerd op art. 42 en 43 van het Verdrag;
b) alle Commissievoorstellen voor verordeningen, richtlijnen en beschikkingen in uitvoering van art. 42 en 43 van het Verdrag;
c) alle ontwerpen van wetten, KB's en MB's waarbij de in a) en b) genoemde verordeningen, richtlijnen en beschikkingen worden omgezet in de federale wetgeving.
De Raad van EU-ministers van Landbouw wordt op ministerieel niveau voorbereid : de overlegprocedures van de ICL zijn van toepassing.
Zoals de Vlaamse regering opmerkt, wordt er sinds 1989 overleg gepleegd over landbouwzaken en dat overleg is in de loop van de tijd intensiever geworden. Het Bestuur van het Landbouwbeleid organiseert elke maandagochtend vergaderingen. Voor de jongste staatshervorming was de federale overheid verplicht overleg te plegen over de toen nog nationale bevoegdheden. In de diverse betrokken diensten moest de federale loyauteit stilaan groeien. Momenteel is deze gewoonte gevestigd en gaat men ervan uit dat over alle aangelegenheden overleg moet worden gepleegd. De gewesten lijken tevreden.
Daartegenover staat dat er ondanks de wettelijke verplichting (art. 6, § 3bis , 5º) met de federale overheid minder systematisch overleg wordt gepleegd over gewestelijke maatregelen die een weerslag hebben op het landbouwbeleid. De heer De Cuyper meent dat deze gewoonte nog niet gevestigd is bij de gewestelijke ambtenaren. Het is geen kwestie van slechte wil. Om deze situatie te verhelpen, zullen op provinciaal niveau een drietal keer per jaar gemeenschappelijke vergaderingen worden georganiseerd met de federale en gewestelijke ambtenaren. De bedoeling is de doorzichtigheid te bevorderen : een ambtenaar die een landbouwbedrijf betreedt, moet met kennis van zaken kunnen antwoorden of doorverwijzen naar een andere ambtenaar.
16.5. Opmerking van een lid (30 oktober 1998)
Nu het aantal bevoegde overheden steeds talrijker wordt, weten de landbouwers niet meer tot wie ze zich moeten richten. Het lid geeft het voorbeeld van de dioxine in de melk.
16.6. Hoorzitting met de federale vertegenwoordigers (30 oktober 1998)
De dioxineproblematiek is complex : het gaat hier om de bescherming van het leefmilieu, de volksgezondheid, de bescherming van de consument en de landbouw. De heer De Cuyper denkt niet dat er bij de producenten verwarring is ontstaan over wie nu bevoegd is voor al die verschillende aspecten. Zij hebben zich gericht tot het ministerie van Landbouw, dat besprekingen is aangegaan met de departementen Volksgezondheid en Leefmilieu om te weten welke maatregelen genomen waren. Gezien de polemiek die tussen de verschillende gewestelijke overheden is ontstaan over wie nu verantwoordelijk is voor de schadeloosstelling, heeft het departement Landbouw een bewarende maatregel genomen tot schadeloosstelling van de producenten.
Bevoegdheidsconflicten zijn er altijd geweest, ook voor de regionalisering. Toen was er overleg binnen één en dezelfde regering, nu zijn er meerdere overheden. Het ministerie van Landbouw blijft echter pleiten voor overleg en samenwerking.
Correcties in ieders belang, zeker in het belang van de producenten, zijn voor het departement Landbouw steeds bespreekbaar.
16.7. Eindbespreking (24 maart 1999)
16.7.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
In de bijzondere wet zouden meer verregaande verplichte overlegvormen moeten worden opgenomen dan nu het geval is.
Artikel 6, § 2bis , van de BWHI voorziet nu reeds in overleg. Algemeen gesproken wordt in deze materie op tamelijk efficiënte manier overleg gepleegd. Op een aantal kleine punten de vraag is gesteld naar aanleiding van de aanwezigheid van dioxine in melk moeten deze mechanismen misschien verbeterd worden. Moet daarom de opzet van de bijzondere wet helemaal overhoop gehaald worden ? De heer Coenraets heeft de indruk dat het veeleer om losstaande dan om structurele problemen gaat.
16.7.2. Besluit van de commissie
De commissie deelt de zienswijze van de heer Coenraets.
17. De naleving van de Europese verplichtingen
17.1. Hoorzitting met de federale vertegenwoordigers (30 oktober 1998)
Sinds 1995 moesten alleen al voor het departement van Landbouw 75 richtlijnen worden omgezet. Soms rijzen problemen rond de omzetting, omdat bepaalde richtlijnen betrekking hebben op materies waarvoor zowel de gewesten als de federale overheid bevoegd zijn of op verschillende materies die respectievelijk tot de federale en de gewestelijke bevoegdheid behoren.
Aangezien de gewesten een amalgaam van uiteenlopende bevoegdheden hebben, is het niet verwonderlijk dat zij er niet altijd dezelfde opvattingen op na houden en men het niet altijd eens raakt over de basisprincipes.
In 1992 is bijvoorbeeld tot een prijsdaling besloten, die zou worden gecompenseerd met steun- en « begeleidende » maatregelen. De begeleidende maatregelen namen drie vormen aan. Het eerste soort maatregelen viel volledig onder de bevoegdheid van de federale overheid, de twee andere betroffen zowel federale als gewestelijke aangelegenheden. Het ging met name om maatregelen inzake landbouw en leefmilieu. Er is met de gewesten lang onderhandeld over wie welke materies zou behandelen. De federale overheid heeft zich ontfermd over de demonstratie- er steunprojecten inzake biologische landbouw, terwijl de steun aan de beheerscontracten werd beschouwd als een gewestelijke materie. Men is het met de gewesten dus eens geworden over de taken die eenieder moest vervullen zodat de Europese Commissie een homogeen programma kan worden voorgelegd met een federaal, een Waals en een Vlaams gedeelte.
17.2. Eindbespreking (24 maart 1999)
De commissie verwijst naar het Tweede luik, Afdeling 12. De impact van de Europese wetgeving op de Belgische bevoegdheidsverdelende regels.
Artikel 6, § 1, VI, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 :
(De gewesten zijn bevoegd voor :)
VI. Wat de economie betreft :
1º Het economisch beleid;
2º De gewestelijke aspecten van het kredietbeleid met inbegrip van de oprichting en het beheer van de openbare kredietinstellingen;
3º Het afzet- en uitvoerbeleid, onverminderd de federale bevoegdheid om :
a) waarborgen te verstrekken tegen export-, import- en investeringsrisico's;
b) een beleid van coördinatie en samenwerking te voeren;
c) een beleid van bevordering te voeren in overleg met de gewesten en, met het oog op een maximale efficiëntie, bij voorkeur via in artikel 92bis , § 1, bedoelde samenwerkingsakkoorden met één of meer gewesten;
5º De natuurlijke rijkdommen.
Evenwel,
1º wordt iedere door het Gewest uitgevaardigde reglementering met betrekking tot fiscale voordelen die in het kader van de nationale fiscaliteit en met toepassing van de wetten op de economische expansie worden verleend, voor akkoord voorgelegd aan de bevoegde federale overheid;
2º kan de Ministerraad op het gebied van de economische expansie, op voorstel van de betrokken gewestregering, de Staatswaarborg verlenen bedoeld in de artikelen 19 tot 21 en 22, derde lid, e, van de wet van 30 december 1970 betreffende de economische expansie.
In economische aangelegenheden oefenen de Gewesten hun bevoegdheden uit met inachtneming van de beginselen van het vrije verkeer van personen, goederen, diensten en kapitalen en van de vrijheid van handel en nijverheid, alsook met inachtneming van het algemeen normatief kader van de economische unie en de monetaire eenheid, zoals vastgesteld door of krachtens de wet, en door of krachtens de internationale verdragen.
De federale overheid is met dit doel bevoegd om algemene regels vast te stellen inzake :
1º de overheidsopdrachten;
2º de bescherming van de verbruiker;
3º de organisatie van het bedrijfsleven;
4º de maxima voor hulp aan ondernemingen op het gebied van de economische expansie, die slechts gewijzigd kunnen worden met het akkoord van de gewesten.
Bovendien is alleen de federale overheid bevoegd voor :
1º het muntbeleid, zowel intern als extern;
2º het financieel beleid en de bescherming van het spaarwezen, met inbegrip van de reglementering en de controle op de kredietinstellingen en andere financiële instellingen en op de verzekeringsmaatschappijen en daarmee gelijkgestelde ondernemingen, de holdings en de gemeenschappelijke beleggingsfondsen, het hypothecair krediet, het consumptiekrediet, het bank- en verzekeringsrecht, alsmede de oprichting en het beheer van haar openbare kredietinstellingen;
3º het prijs- en inkomensbeleid;
4º het mededingingsrecht en het recht inzake de handelspraktijken, met uitzondering van de toekenning van kwaliteitslabels en oorsprongsbenamingen van regionale of lokale aard;
5º het handelsrecht en het vennootschapsrecht;
6º de vestigingsvoorwaarden met uitzondering van de bevoegdheid van de gewesten voor de vestigingsvoorwaarden inzake toerisme;
7º de industriële en intellectuele eigendom;
8º de contingenten en vergunningen;
9º de metrologie en de normalisatie;
10º het statistisch geheim;
11º de Nationale Investeringsmaatschappij;
12º het arbeidsrecht en de sociale zekerheid.
1. Nota van de heer Coenraets (2 september 1996)
1.1. Omschrijving van de bevoegdheid
Op dit terrein werden aan de gewesten aanzienlijke bevoegdheden toegewezen en in het bijzonder de principiële bevoegdheid voor het hele economische beleid. De uitzonderingen daarop die onder de bevoegdheid van de federale overheid ressorteren, moeten restrictief geïnterpreteerd worden.
De gewesten zijn evenwel verplicht een aantal spelregels in acht te nemen die de wetgever onder één noemer brengt : de economische unie en de monetaire eenheid.
Daarbij gaat het om de volgende principes :
het vrije verkeer van de productiefactoren en de producten (personen, kapitalen, goederen, diensten);
de vrijheid van handel en nijverheid;
de muntunie en een eenvormig financieel beleid.
Daar de wet voor dit onderdeel voorziet in talrijke bevoegdheidsregelingen, moet een onderscheid gemaakt worden tussen :
De exclusieve en volle bevoegdheden van de gewesten
Daartoe behoren de residuaire bevoegdheden voor het economisch beleid en de natuurlijke rijkdommen (behalve voor het continentaal plat).
De exclusieve en volle bevoegdheden van de federale overheid
Daartoe behoren :
het muntbeleid, zowel intern als extern;
het financiële beleid en de bescherming van het spaarwezen;
het prijs- en inkomensbeleid;
het mededingingsrecht en het recht inzake de handelspraktijken (25);
het handelsrecht en het vennootschapsrecht;
de vestigingsvoorwaarden met uitzondering van de bevoegdheid van de gewesten voor de vestigingsvoorwaarden inzake toerisme;
de industriële en intellectuele eigendom;
de contingenten en vergunningen;
de metrologie en de normalisatie;
het statistisch geheim;
het arbeidsrecht en de sociale zekerheid.
De parallelle bevoegdheden
In sommige gevallen kunnen zowel de federale overheid als het gewest, elk op hun eigen terrein, een aangelegenheid regelen door eigen instellingen op te richten. Dat is het geval voor :
1. het kredietbeleid;
2. de overheidsholdings (de Nationale Investeringsmaatschappij, gewestelijke investeringsmaatschappijen);
3. de buitenlandse handel. In dit verband beschikt elke bestuurslaag over haar beleidsinstrumenten.
De gewesten zijn, zoals de federale overheid, bevoegd om waarborgen te verstrekken tegen exportrisico's. Maar in de federale instanties (Belgische Dienst voor Buitenlandse Handel, Compromex, Delcredere, Fonds voor buitenlandse handel) worden de gewesten betrokken bij het beleid. De gewesten hebben eigen handelsattachés bij de ambassades.
De gewestelijke aanvullende of ondergeschikte bevoegdheden
De gewesten kunnen hun bevoegdheid uitoefenen maar met inachtneming van hogere normen of op suppletieve wijze. Dat is het geval voor :
de aanvullende of suppletieve hulp aan landbouwbedrijven;
de inachtneming van de principes van de economische unie en de monetaire eenheid als vastgesteld door of krachtens de wet, en door of krachtens de internationale verdragen;
de inachtneming van algemene regels betreffende : de overheidsopdrachten, de bescherming van de verbruiker, de organisatie van het bedrijfsleven, de maxima voor hulp aan ondernemingen op het gebied van de economische expansie.
de concurrerende bevoegdheden.
De gewesten kunnen suppletieve hulp verstrekken aan de landbouwbedrijven.
Domein waarop de wet voorziet in een federaal coördinatiebeleid
Het gaat om het afzet- en uitvoerbeleid.
1.2. Analyse
De verdeling van de bevoegdheden in economische aangelegenheden wordt gekenmerkt door een overlapping van gewestelijke en federale bevoegdheden. Sedert 1988 zijn in beginsel de gewesten bevoegd voor alles wat te maken heeft met het economisch beleid.
De federale overheid heeft slechts de bevoegdheden die haar door de bijzondere wet uitdrukkelijk zijn toegewezen.
De federale bevoegdheden beperken de gewestelijke autonomie in economische aangelegenheden maar hebben ook een invloed op andere gewestelijke bevoegdheidspakketten.
De federale bevoegdheid voor economische aangelegenheden impliceert niet alleen in deze aangelegenheid, maar ook in andere bevoegdheidsdomeinen een gezamenlijk beheer door de federale overheid en de gewesten.
1. In verband met de spelregels die de gewesten in acht dienen te nemen in economische aangelegenheden, is het Arbitragehof in zijn arrest nr. 35/95 van mening dat :
« Artikel 6, § 1, VI, derde lid, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 geldt als de uitdrukkelijke uiting van de wil van de bijzondere wetgever om een eenvormige basisregeling van de organisatie van de economie in een geïntegreerde markt te handhaven. Die wil moet in aanmerking worden genomen wanneer de decreetgever maatregelen neemt op het vlak van de economie waarmee hij het leefmilieu, dat door de uitbating van de grindlagen wordt bedreigd, wil beschermen.
Het bestaan van een economische unie impliceert in de eerste plaats het vrije verkeer van de goederen en produktiefactoren tussen de deelgebieden van de Staat.
Wat het verkeer van goederen betreft, zijn niet bestaanbaar met een economische unie de autonoom door de deelgebieden van de unie in casu de gewesten vastgestelde maatregelen die het vrije verkeer belemmeren.
De vrijheid van handel en nijverheid kan niet als een absolute vrijheid worden opgevat. De bevoegde wetgever kan ertoe worden gebracht zij het in de economische sector dan wel in andere sectoren de handelingsvrijheid van de betrokken personen of ondernemingen te beperken, wat noodzakelijkerwijze een weerslag zal hebben op de vrijheid van handel en nijverheid.
De gewesten zouden slechts de vrijheid van handel en nijverheid zoals bedoeld in artikel 6, § 1, VI, derde lid, van de bijzondere wet van 8 augustus1980 schenden, indien ze die vrijheid zouden beperken zonder dat daartoe enige noodzaak bestaat of indien die beperking totaal onevenredig zou zijn met het nagestreefde doel of aan dat beginsel op zodanige wijze afbreuk zou doen dat de economische unie erdoor in het gedrang komt ».
2. In verband met de exclusieve bevoegdheid van de federale wetgever voor contingenten en vergunningen, zoals ze wordt bepaald door artikel 6, § 1, VI, vijfde lid, 8º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 bevestigt het Arbitragehof dat « deze bevoegdheid van de federale wetgever luidens de parlementaire voorbereiding verband houdt met de tussenstaatse handel en de compenserende monetaire bedragen in de landbouwsector ».
De crisis rond de wapenuitvoer naar het Midden-Oosten heeft ertoe geleid dat in de nationale regering gewestelijke ministeriële comités werden opgericht die bevoegd zijn om wapenexportvergunningen af te geven (26). Bij de Kamers had een wetsontwerp ingediend moeten worden tot regionalisering van het verlenen en het verlengen van uitvoervergunningen met uitzondering van die waarvoor een Europese reglementering inzake vergunningen en contingenten bestaat. De bijzondere wetgever van 16 juli 1993 heeft die belofte niet in daden omgezet.
3. In verband met de exclusieve bevoegdheid van de federale overheid voor het mededingingsrecht en het recht inzake de handelspraktijken meent het Arbitragehof in zijn arrest nr. 35/95 van 25 april 1995 het volgende :
« Decreetsbepalingen die de exploitatie van sommige natuurlijke rijkdommen aan een aantal voorwaarden onderwerpen met het oog op de stopzetting ervan, kunnen niet worden gelijkgesteld met regels die tot doel hebben een concurrentie onder de marktdeelnemers te waarborgen, krachtens welke het mededingingsrecht en het recht inzake de handelspraktijken aan de federale overheid zijn voorbehouden (artikel 6, § 1, VI, vijfde lid, 4º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen).
4. De bijzondere wet van 8 augustus 1980 verleent aan de gewesten de bevoegdheid om de buitenlandse handel te bevorderen, daar zij bevoegd zijn voor het afzet- en uitvoerbeleid (27). In de tekst van de bijzondere wet wordt evenwel gepreciseerd dat die bevoegdheid moet worden uitgeoefend « onverminderd een nationaal beleid van coördinatie, bevordering en samenwerking terzake, door middel van daartoe geschikte instellingen en instrumenten ».
Tijdens de parlementaire werkzaamheden werden de respectieve bevoegdheden van de Staat en van de gewesten op dit terrein gekwalificeerd als parallelle bevoegdheden, d.w.z. bevoegdheden die elke bestuurslaag op autonome wijze uitoefent zonder de andere te hinderen (28).
Aan de federale overheid werden drie bevoegdheden toegewezen.
Een eerste bevoegdheid is het verstrekken van waarborgen tegen export-, import- en investeringsrisico's. Opgemerkt zij evenwel dat de gewesten de mogelijkheid behouden dit soort waarborgen te verstrekken doch uitsluitend met eigen middelen en door toedoen van eigen diensten en instellingen.
De federale overheid is eveneens bevoegd om een beleid van coördinatie en samenwerking te voeren.
Ten slotte is de federale overheid bevoegd om een beleid van bevordering te voeren in overleg met de gewesten.
Zo blijft de federale overheid haar bevoegdheden uitoefenen via de Belgische Dienst voor Buitenlandse Handel, het Fonds voor buitenlandse handel en de nationale Delcrederedienst. De gewesten werden bij hun beleid betrokken en hebben eigen bevoegde instellingen opgericht op het stuk van de buitenlandse handel [de « Agence wallonne à l'exportation » (29) en Export Vlaanderen (30)].
Daar de parallelle bevoegdheden vaak aanleiding gaven tot allerlei incoherenties werd op 9 oktober 1990 tussen de federale minister van Buitenlandse Handel en de leden van de bevoegde gewestexecutieven (31) een « afspraak » gemaakt om via de BDBH te zorgen voor een coherent optreden van de Belgische vertegenwoordiging in haar betrekkingen met de buitenlandse autoriteiten.
Artikel 6, § 1, VI, 3º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 bepaalt sinds het door de bijzondere wet van 16 juli 1993 gewijzigd werd, dat de federale overheid niet alleen een beleid van coördinatie en samenwerking moet voeren, maar ook overleg moet plegen met de gewesten wanneer zij een initiatief wil nemen ter bevordering van de buitenlandse handel. Dat overleg moet bij voorkeur via samenwerkingsakkoorden verlopen.
Ten slotte zullen alle handelsattachés worden geregionaliseerd in overleg met de gewesten (32).
5. Artikel 6, § 1, VI, tweede lid, 2º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980, dat de federale regering machtigt op het gebied van de economische expansie de staatswaarborg te verlenen op voorstel van de betrokken gewestregering, werd gewijzigd om te preciseren dat alle waarborgen waarin de wet van 30 december 1970 voorziet onder deze bepaling vallen (33). Die bepaling zegt voortaan dat « de Ministerraad op het gebied van de economische expansie, op voorstel van de betrokken gewestregering, de staatswaarborg kan verlenen bedoeld in de artikelen 19 tot 21 en 22, derde lid, e, van de wet van 30 december 1970 betreffende de economische expansie ».
6. De bepaling van de vestigingsvoorwaarden behoort niet meer tot de exclusieve bevoegdheden van de federale overheid (34) aangezien de gewesten bevoegd zijn geworden voor de vestigingsvoorwaarden inzake toerisme, d.w.z. »de vestigingsvoorwaarden voor exploitanten van reisbureaus en van logiesverstrekkende bedrijven met winstgevend doel (zoals hotels, campings...) » (35). Hetzelfde geldt niet voor de vestigingsvoorwaarden inzake restaurants en cafés die tot de federale bevoegdheid blijven behoren. Hierdoor ontstaat een dubbele regelgeving inzake vestigingsvoorwaarden voor de hotels die over een restaurant beschikken (36).
Een uitbreiding van de gewestbevoegdheden op dit terrein kan dus worden overwogen teneinde een zekere samenhang tot stand te brengen en de gewesten de middelen te geven om de vestigingsvoorwaarden te controleren in aangelegenheden die op materieel gebied reeds tot hun bevoegdheid behoren.
2. Vraag van een lid (27 februari 1997)
Stemmen de beperkingen op de gewestbevoegdheden wel overeen met het doel van deze beperkingen ? Zijn alle beperkingen werkelijk noodzakelijk met het oog op de bescherming van de economische unie en de monetaire eenheid ?
3. Antwoord van de heer Coenraets (27 februari 1997)
Men moet een onderscheid maken tussen de materiële bevoegdheidsverdeling en de wijze waarop de gewestbevoegdheden worden uitgeoefend.
De bescherming van de economische unie en de monetaire eenheid is geen echte materiële bevoegdheid die aan deze of gene overheid wordt toegekend. Het gaat veeleer om de wijze waarop de materiële bevoegdheden moeten worden uitgeoefend. De materiële bevoegdheden in economische aangelegenheden mogen niet protectionistisch worden uitgeoefend.
Het lijkt weinig waarschijnlijk dat de uitzonderingen ingevoerd ten voordele van de federale overheid, kunnen worden opgeheven op grond van de overweging dat men toch steeds kan terugvallen op het kader van de economische unie en de monetaire eenheid. De uitzonderingen ten voordele van de federale overheid worden behouden ter wille van de verdeling van de materiële bevoegdheden.
4. Standpunt van een lid (27 februari 1997)
De voornaamste beginselen inzake het economische beleid zijn opgenomen in het Europese gemeenschapsrecht. Andere essentiële beginselen bevinden zich in het Belgische handelsrecht.
De regels worden bijgevolg in essentie op Europees en Belgisch niveau vastgelegd. Wat de economie betreft, is alleen het economische beleid geregionaliseerd.
1. Het verlenen en het verlengen van uitvoervergunningen
Artikel 6, § 1, VI, vijfde lid, 8º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 :
Bovendien is alleen de federale overheid bevoegd voor :
8º de contingenten en vergunningen;
1.1. Opmerking van de heer Coenraets (2 september 1996)
In verband met de exclusieve bevoegdheid van de federale wetgever voor contingenten en vergunningen, bevestigt het Arbitragehof dat « deze bevoegdheid van de federale wetgever luidens de parlementaire voorbereiding verband houdt met de tussenstaatse handel en de compenserende monetaire bedragen in de landbouwsector ». De crisis rond de wapenuitvoer naar het Midden-Oosten heeft ertoe geleid dat in de nationale regering gewestelijke ministeriële comités werden opgericht die bevoegd zijn om wapenexportvergunningen af te geven. Bij de Kamers had een wetsontwerp ingediend moeten worden tot regionalisering van het verlenen en het verlengen van uitvoervergunningen met uitzondering van die waarvoor een Europese reglementering inzake vergunningen en continenten bestaat. De bijzondere wetgever van 1993 heeft die belofte niet in daden omgezet.
1.2. Standpunt van de minister van Buitenlandse Handel (brief van 30 april 1997)
Krachtens de BWHI blijft het verlenen en het verlengen van uitvoervergunningen een federale aangelegenheid. De gewestelijke comités zijn opgericht bij het koninklijk besluit van 29 september 1991, maar aan hun bestaan kwam er echter spoedig een einde door het koninklijk besluit van 16 maart 1992.
De regeling die thans nog geldt stelt dat « voor het verlenen en verlengen van de uitvoervergunninngen, met uitzondering van die waarvoor een Europese reglementering inzake vergunningen en contingenten bestaan, zijn bevoegd :
de minister van Buitenlandse Handel voor het Waalse Gewest;
de minister van Buitenlandse Zaken voor het Vlaamse Gewest;
de minister van Buitenlandse Handel of de minister van Buitenlandse Zaken voor het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest, naar gelang van de taal waarin het dossier is ingediend.
1.3. Standpunt van het ministerie van Economische Zaken Bestuur Economische Betrekkingen Dienst Vergunningen (23 april 1997)
De vergunningsproblematiek wordt grotendeels beheerst door Europese reglementeringen. Alleen inzake diamant, hennepzaad en huiden bestaat nog een nationale invoerreglementering, terwijl ook nog een nationale uitvoerreglementering van kracht is voor schroot en diamant, steenkool, huiden en burgerluchtvaartuigen.
Inzake de in-, uit-, en doorvoer van wapens, munitie en speciaal voor militair gebruik dienstig materieel en de daaraan verbonden technologie geldt de wet van 5 augustus 1991 en het koninklijk besluit van 8 maart 1993 (gewijzigd door een koninklijk besluit van 10 december 1998).
Inzake het verlenen en verlengen van uitvoervergunningen werd bij koninklijk besluit een praktische regeling uitgewerkt. (Zie standpunt van de minister van Buitenlandse Handel), maar deze regeling doet geen afbreuk aan het feit dat het gaat om een federale materie.
Dienvolgens kan geen wetsontwerp neergelegd worden inzake de regionalisering van het verlenen en het verlengen van uitvoervergunningen.
1.4. Standpunt van de heer Coenraets (nota van 12 november 1997)
De antwoorden van het ministerie van Buitenlandse Handel en van het ministerie van Economische Zaken bevestigen dat de thans toegepaste oplossing mank loopt en tot een feitelijke regionalisering van het verlenen van wapenuitvoervergunningen leidt. De reacties van de ministeries doen vermoeden dat men genoegen zou kunnen nemen met dit mechanisme dat in zekere zin een aansluiting is van het principe dat de beslissingen in de federale regering bij consensus worden genomen. Men is misschien terughoudend om in deze materie wat dan ook te regionaliseren omdat het afgeven van gewestelijke wapenuitvoer-vergunningen voor bepaalde landen een gevaar zou kunnen betekenen voor de naleving door het Koninkrijk België van de internationale verbintenissen die het ondertekend heeft. In dit verband zij opgemerkt dat het vergroten van de internationale bevoegdheden voor de deelgebieden ook inhoudt dat zij hun verantwoordelijkheid nemen in geval van niet-naleving van internationale verbintenissen die zij aangegaan zijn in domeinen die tot hun materiële bevoegdheden behoren.
1.5. Opmerkingen van de leden (5 maart 1998)
Een lid meent dat de consensusregel binnen de regering onverkort blijft gelden. Het volstaat dat één regeringslid het dossier aankaart bij de Ministerraad.
Verscheidene andere leden delen deze opvatting niet. Het koninklijk besluit heeft tot gevolg dat er over dergelijke dossiers geen debat meer wordt gevoerd in de Ministerraad.
Verschillende leden stellen voor om het koninklijk besluit dat betrekking heeft op de wapenuitvoervergunningen op te heffen en dergelijke dossiers, vanuit de bekommernis om de eenheid van Belgisch buitenlands beleid, terug te behandelen op de Ministerraad.
Een lid pleit voor de regionalisering van de bevoegdheid inzake de wapenuitvoervergunningen : het verlenen van exportvergunningen is immers een economische aangelegenheid die de gewesten toebehoort.
1.6. Standpunt van de Waalse regering (18 maart 1998)
In 1991 is een maatregel genomen om binnen de federale regering gewestelijke ministercomités in te stellen met de bevoegdheid om wapenuitvoerlicenties te verlenen.
Het is raadzaam deze aangelegenheid naar de gewesten over te hevelen om de bevoegdheden inzake buitenlandse handel na de staatshervorming van 1993 beter op elkaar af te stemmen.
1.7. Eindbespreking (19 maart 1999)
1.7.1. Samenvatting van de heer Coenraets
Er werd gediscussieerd over de vraag of deze aangelegenheid al dan niet moet worden geregionaliseerd. De standpunten liggen nogal ver uit elkaar. De minister van Buitenlandse Handel is tegen een dergelijke regionalisering gekant. Enkele commissieleden zijn dezelfde mening toegedaan en onderstrepen dat de beste plaats om die problemen te behandelen ongetwijfeld de federale Ministerraad is. Andere leden delen die mening niet en verkiezen deze aangelegenheid te regionaliseren. Aldus sluiten zij zich aan bij het standpunt van de Waalse regering. Over dit probleem zijn de meningen duidelijk verdeeld.
2. Toegang tot het beroep vestigingsvoorwaarden
2.1. Opmerking van de heer Coenraets (2 september 1996)
De bepaling van de vestigingsvoorwaarden behoort niet meer tot de exclusieve bevoegdheden van de federale overheid aangezien de gewesten bevoegd zijn geworden voor de vestigingsvoorwaarden inzake toerisme, dit wil zeggen « de vestigingsvoorwaarden voor exploitanten van reisbureaus en van logiesverstrekkende bedrijven met winstgevend doel (zoals hotels, campings, ...). Hetzelfde geldt niet voor de vestigingsvoorwaarden inzake restaurants en cafés die tot de federale bevoegdheid blijven behoren. Hierdoor ontstaat een dubbele regelgeving inzake vestigingsvoorwaarden voor de hotels die over een restaurant beschikken.
Bovendien kan de vraag gesteld worden of deze uitzondering volstaat. Talrijke bevoegdheden bevatten aspecten die betrekking hebben op de toegang tot het beroep. Zo zijn de gewesten bevoegd voor de erkenning van uitzendbureaus. Wordt daarmee niet meteen ook de toegang tot het beroep in de sector van de uitzendbureaus geregeld ?
Dezelfde opmerking kan worden gemaakt bij een gewestelijk decreet dat een erkenning voor afvalverwerkers invoert. Regelt zo'n decreet niet de toegang tot het beroep van afvalverwerker ?
2.2. Standpunt van het ministerie van Economische Zaken Bestuur van het Handelsbeleid (23 april 1997)
Wanneer men de essentie van de federale wetgevingen inzake vestigingsvoorwaarden zou samenvatten, dan merkt men dat zij in hoofdzaak betrekking hebben op vereisten inzake de beheers- en beroepskennis om het desbetreffende beroep te mogen uitoefenen alsmede op een toezicht dat er in feite neerkomt dat wordt nagegaan dat het beroep volgens de regels van de kunst wordt uitgeoefend.
Het departement is, ingevolge de toepassing van de wet van 16 februari 1994 tot regeling van het contract tot reisorganisatie en reisbemiddeling, in de praktijk geconfronteerd geweest met de moeilijkheden waartoe de BWHI in de toeristische sector aanleiding geeft.
Het is een basisvergissing geweest een afwijkend regime in te stellen voor de toegang tot de beroepen inzake het toerisme door deze toegang te regionaliseren. Het is absurd, naargelang het gewest waar men zich bevindt, andere kennis- en beheersvereisten te stellen voor de uitoefening van eenzelfde beroep. Bijgevolg zou men deze toegang best terug naar het nationale niveau brengen.
Het voorgaande doet evenwel geen afbreuk aan de bevoegdheden van de gewesten en gemeenschappen om voor de andere materies, waarvoor zij bevoegd zijn, andere vereisten te stellen die bijkomend zijn aan de toegang tot het beroep. Zo is het, bijvoorbeeld, denkbaar dat de beheers- en beroepskennis van een afvalverwerker op federaal niveau geregeld worden, maar dat de exploitatievoorwaarden voor een concrete uitbating aan de bevoegde regionale overheden wordt overgelaten. Bij sommigen bestaat er een verwarring tussen de toegangsvoorwaarden tot het beroep en de concrete exploitatievoorwaarden.
2.3. Standpunt van de minister van Kleine en Middelgrote Ondernemingen (22 mei 1997)
De vestigingsvoorwaarden voor de toegang tot een zelfstandig beroep worden geregeld door de wet van 15 december 1970 op de uitoefening van beroepswerkzaamheden in de kleine en middelgrote handels- en ambachtsondernemingen.
De federale regering heeft het ontwerp van programmawet tot bevordering van het zelfstandig ondernemerschap goedgekeurd, waarvan het eerste hoofdstuk de modernisering van deze vestigingswet behandelt.
Vandaag behoren de vestigingsvoorwaarden tot de exclusieve bevoegdheid van de nationale overheid. De ratio legis hiervoor namelijk het vrijwaren van de economische Unie blijft vandaag onverkort geldig. Met een regionalisering van deze materie kan de minister dan ook niet akkoord gaan.
Wat het argument betreft van de dubbele regelgeving biedt het genoemde wetsontwerp hiervoor een voldoende oplossing. De evaluatiecriteria op basis waarvan een beroep zal worden gereglementeerd, voorzien immers dat voor elk beroep moet worden nagegaan welke wettelijke of reglementaire bepalingen er reeds op van toepassing zijn, om op die manier overbodige dubbele regelgeving te vermijden.
2.4. Repliek van de heer Coenraets (12 november 1997)
De antwoorden van de ministeries van Economische Zaken en van de Kleine en Middelgrote Ondernemingen bevestigen op de eerste plaats het imbroglio, waarop in de eerste nota werd gewezen, in verband met de hotels die over een restaurant beschikken. De wettelijke oplossing die in de nota van dit tweede ministerie geopperd wordt, biedt slechts een gedeeltelijke oplossing voor de moeilijkheid. Indien de federale wet de bestaande vergunning op dat vlak handhaaft door middel van de bepaling dat de evaluatiecriteria rekening moeten houden met de andere bestaande reglementeringen (dus ook met de gewestelijke normen), dan komt er immers geen einde en is het niet mogelijk een einde te maken aan het stelsel van de dubbele vergunning.
In tegenstelling tot wat in de nota van het ministerie van Economische Zaken verdedigd wordt, bestaat er geen verwarring tussen de vestigingsvoorwaarden voor het beroep die gedefinieerd worden als de regels inzake beroeps- en beheerskennis en de concrete exploitatie-voorwaarden. We vermelden als voorbeeld artikel 10 van het decreet van de Waalse gewestraad van 27 juni 1996 betreffende de afvalstoffen :
« Natuurlijke personen of rechtspersonen die beroepshalve gevaarlijke afvalstoffen inzamelen of vervoeren, zijn aan een voorafgaande erkenning onderworpen.
De erkenning betreft met name de moraliteit, de technische en financiële middelen van de persoon. (...) ».
Dit is een perfecte illustratie van onze opzet en brengt helemaal geen verwarring mee tussen de vestigingsvoorwaarden die onderworpen zijn aan een erkenning en de concrete exploitatievoorwaarden waarvoor een bestuurlijke exploitatievergunning wordt afgegeven.
2.5. Opmerkingen van leden (5 maart 1998)
Het probleem is nog complexer. De gemeenschappen zijn immers bevoegd voor de promotie van het toerisme.
Het is vaak moeilijk om de voorwaarden van toegang tot het beroep en de exploitatievoorwaarden uit elkaar te houden. Deze verwarring moet worden opgelost.
2.6. Eindbespreking (19 maart 1999)
2.6.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De heer Coenraets verklaart samenvattend dat deze aangelegenheid voornamelijk een federale aangelegenheid is gebleven, op één uitzondering na : de opening van een reisbureau. Doch het gewestelijk optreden op terreinen zoals het milieubeleid kan voor moeilijkheden op dit punt zorgen. De gewesten moeten immers erkenningsregelingen uitwerken met het oog op de uitoefening van bepaalde beroepsactiviteiten. Die erkenningsregelingen zijn bedoeld om het milieu beter te beschermen maar leiden wel tot een zekere beperking van de toegang tot het beroep.
Er werden reacties gestuurd door enerzijds het ministerie van Economische Zaken en anderzijds het ministerie van Kleine en Middelgrote Ondernemingen. Die reacties werden onderzocht in de nota van 12 november 1997. De conclusie was dat de gesprekspartners misschien niet de volledige draagwijdte van de opmerkingen begrepen hadden en dat het op zijn minst interessant zou zijn dat de bijzondere wetgever een standpunt inneemt in dit verband om te voorkomen dat het beleid in zijn geheel, bijvoorbeeld dat van het Waalse Gewest inzake milieu, opnieuw op de helling wordt geplaatst. De erkenning is een klassiek instrument in het administratief recht maar doet vanuit het oogpunt van de toegang tot het beroep moeilijkheden rijzen. Die moeilijkheden zouden kunnen worden verholpen in de bijzondere wet.
2.6.2. Besluit van de commissie
De commissie is het erover eens dat de bepalingen in de bijzondere wet tot hervorming der instellingen terzake moeten worden verduidelijkt. Er is echter geen eensgezindheid over de wijze waarop de tekst moet worden verduidelijkt.
3. De vestiging van handelsondernemingen.
3.1. Standpunt van de Waalse regering (brief van 18 maart 1998)
De bepaling van artikel 6, § 1, VI, vierde en vijfde lid, van de BWHI is zeer duidelijk : alleen de federale overheid is bevoegd om de algemene regels te bepalen inzake de vestiging van handelsondernemingen.
Het Arbitragehof heeft opgemerkt dat deze bevoegdheid ertoe strekte de regels inzake de vestiging van handelsondernemingen te bepalen.
Deze federale bevoegdheid kan dan ook uitgeoefend worden zowel door middel van verordenende bepalingen als door middel van wetten. In de bijzondere wet of in de arresten van het Arbitragehof is echter niet vermeld welke het bevoegde niveau is om individuele uitvoeringsmaatregelen te nemen voor de regels die op federaal vlak uitgevaardigd worden.
Het zou dan ook mogelijk moeten zijn duidelijkheid te scheppen in deze aangelegenheid aangezien de bevoegdheid over de economie in zeer ruime mate aan de gewesten toegekend is en de kwestie van de vestiging van handelsondernemingen sterk verbonden is met het gewestelijke beleid.
3.2. Eindbespreking (19 maart 1999)
3.2.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De heer Coenraets legt uit dat de handelsvestigingen, de supermarkten, bovenop de klassieke vergunningen moeten beschikken over een vergunning van de federale overheid.
De Waalse regering is de mening toegedaan dat hier iets niet klopt aangezien de gewesten bevoegd zijn voor economische aangelegenheden. Hij is van mening dat dit soort activiteit handelsvestigingen deel uitmaakt van de economische bedrijvigheid van een gewest. Afhankelijk zijn van beslissingen die door de federale overheid genomen worden, kan bijgevolg een gewestelijk ontwikkelingsbeleid doorkruisen. Dit soort vestigingen kan dus wenselijk zijn in het kader van het opnieuw leefbaar maken van bepaalde gronden, van een zonering. In de huidige stand van zaken is het zonder vergunning van de federale overheid niet mogelijk zich als nieuwe handelsonderneming te vestigen. Het gewest voelt zich ongetwijfeld te veel afhankelijk van beslissingen van de federale overheid. Is die federale bevoegdheid nog verantwoord, gelet op de economische bevoegdheden van de gewesten ?
De heer Coenraets veronderstelt dat het Waalse Gewest voorstelt die bevoegdheden over te dragen aan de gewesten.
3.2.2. Bespreking
Een lid onderstreept dat de Waalse regering duidelijkheid wenst en geen overdracht van bevoegdheden.
De heer Coenraets antwoordt dat de Waalse regering zegt dat die problematiek moet worden opgehelderd. Het door de Waalse regering gebruikte woord « clarifiée » lijkt hem ondoordacht gebruikt want de toestand is duidelijk : het Waalse Gewest is niet bevoegd om aan handelsondernemingen vestigingsvergunningen af te geven. Dat is een federale bevoegdheid. De Waalse regering vraagt een opheldering : indien niet een overdracht van bevoegdheden wordt gevraagd, dan ziet hij niet in wat hier wel wordt gevraagd.
Het lid is van mening dat er heel wat te bespreken valt door de gewesten en de federale overheid. Hij is van mening dat de zogenaamde « grendelwet » toch een algemeen probleem vormt in economische aangelegenheden. Aangezien die wet gevolgen heeft voor de toepassing ervan door de gewesten moet hierover door de gewesten en het federaal niveau overleg worden gepleegd. Dit is geen louter institutioneel probleem, het is ook een beleidsprobleem.
De heer Coenraets onderstreept dat de huidige toestand van hypocrisie getuigt. De gewesten verzetten zich tegen nieuwe handelsvestigingen door te weigeren de stedenbouwkundige vergunning af te geven om redenen die zij niet openlijk willen toegeven. Het zou veel coherenter zijn aan het gewest de verantwoordelijkheid voor het afgeven van een en ander toe te kennen in plaats van de uitvoering van een administratieve regeling gelijktijdig op te dragen aan twee overheden.
Een ander lid wenst te vernemen welke hogere belangen eventueel gediend zouden kunnen zijn met het behouden van de besluitvorming hierover op het federale niveau in plaats van de overheveling ervan naar de gewestelijke niveaus ? Persoonlijk ziet hij er geen. De logische samenhang zelf van de economische materies in hun geheel noopt tot een volledige overheveling naar de gewesten. Het behouden van enige besluitvorming terzake op federaal niveau biedt geen enkel pluspunt.
Een derde lid herinnert aan de internationale concurrentie in de grensgebieden om nieuwe supermarkten te vestigen. Hij denkt aan de driehoek België, Luxemburg, Frankrijk, waar de supermarkten oververtegenwoordigd zijn. Die toestand is schadelijk voor de handel en voor het evenwicht. Door de betrokken bevoegdheid over te dragen aan de gewesten wordt het gevaar voor een interregionale concurrentie zeer groot.
3.2.3. Besluit
De commissie is het eens met de wens van het Waalse Gewest dat er duidelijkheid zou worden geschapen. Over de wijze waarop deze verduidelijking wordt bereikt, is de commissie verdeeld. Sommige leden wensen een verduidelijking binnen het kader van de bijzondere wet, anderen pleiten voor de overdracht van de bevoegdheid naar de gewesten.
4. De statistiek
4.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap- Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
De wet van 4 juli 1962 kent aan het Nationaal Instituut voor de Statistiek een monopolie toe om :
statistische onderzoekingen uit te voeren betreffende de demografische, economische en sociale toestand van een land, een gemeenschap of een gewest;
onderzoekingen uit te voeren die onmisbaar zijn voor de voorbereiding, de uitwerking of de uitvoering van een wet, decreet of administratieve reglementering;
algemene volkstellingen te houden;
andere statistische onderzoekingen uit te voeren na beslissing van de bevoegde federale minister.
In de BWHI worden onder de titel « Wat de economie betreft » een twaalftal aangelegenheden opgesomd waarvoor alleen de federale overheid bevoegd blijft. Een van deze twaalf punten is het statistisch geheim.
Bij de bespreking in de Kamer werd gesteld dat het verzamelen van gegevens eveneens was voorbehouden aan de federale overheid. De Senaat was evenwel van mening dat deze aan de federale overheid voorbehouden bevoegdheid niet impliceert dat de gewesten geen enkele statistieken zouden mogen opstellen.
In het licht van de staatshervorming dient dus gesteld te worden dat de gemeenschappen en gewesten wel statistieken mogen opstellen, maar dat het normatief kader, zoals gesteld in de wet van 4 juli 1962, dient gerespecteerd. Zo kunnen de onderzoeken die zij voorschrijven, krachtens art. 16 van deze wet, slechts worden verricht door tussenkomst van het Nationaal Instituut voor de Statistiek.
De monopoliepositie van de federale overheid inzake regionale statistiek moet worden opgeheven en vervangen door een partnersituatie.
Dit betekent dat artikel 6, § 1, VI, vijfde lid, 10º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 en de wet van 4 juli 1962 betreffende de openbare statistiek in die zin moeten worden aangepast.
Hierdoor zouden de bevoegde ministers van de deelregeringen het initiatiefrecht krijgen voor de statistische onderzoekingen, zowel voor zuiver documentaire als voor administratieve doeleinden.
De coördinatiebevoegdheid zou via meldingsplicht federaal kunnen blijven.
4.2. Standpunt van het ministerie van Economische Zaken Bestuur Algemene Diensten Juridische Afdeling (brief van 25 april 1997)
Statistieken zijn als meetinstrument onontbeerlijk in het kader van de economische en monetaire unie. Statistieken moeten met elkaar vergeleken kunnen worden zowel binnen België als daarbuiten. In deze context kan perfect worden ingespeeld op de behoeften van de gewesten aan informatie. Alleen over specifieke punten dienen samenwerkingsakkoorden gesloten te worden. Er kan wel een initiatiefrecht worden toegekend maar het statistisch onderzoek moet worden verricht door het NIS, dat daartoe gefinancierd moet worden. Dit is de bevestiging van het functionele dualisme : één enkel statistisch instituut voor alle gezagsniveaus, dat ten dienste staat van allen.
Het standpunt van de Vlaamse Gemeenschap berust op een eenzijdige bewering, die door het NIS wordt betwist : er zouden geen geweststatistieken bestaan. Alle gepubliceerde tabellen bevatten echter altijd een geografische indeling : Koninkrijk/gewesten, Vlaams, Waals, Brussels Gewest, Duitstalig taalgebied en vervolgens eventueel provincie/arrondissement/gemeente.
In de gevallen waarin het niet mogelijk is de resultaten per gewest exact uit te splitsen (bijv. : Nationale rekeningen, statistieken van de buitenlandse handel of andere statistieken betreffende één enkele onderneming), beperken het NIS en het INR de uitsplitsing per gewest tot de grote totalen.
De zogenoemde administratieve statistiek waarbij gegevens worden verzameld voor de tenuitvoerlegging van een bepaald beleid, moet afgeschaft worden. Ze is onverenigbaar met verordening 322/97 van de Raad.
4.3. Standpunt van de Waalse regering (brief van 18 maart 1997)
Uit de memorie van toelichting van de bijzondere wet blijkt dat men onder statistisch geheim moet verstaan « het statistisch geheim met inbegrip van het inzamelen van informatie ».
In het verslag aan de Senaat heeft de staatssecretaris voor de Hervorming der Instellingen erop gewezen dat het statistisch geheim in de nieuwe wet werd opgenomen om de bepalingen van de wet van 4 juli 1962 betreffende de openbare statistiek te waarborgen. Dat betekende evenwel niet dat de gewesten geen statistieken mogen opmaken.
De wet van 1 augustus 1985 heeft de wet van 4 juli 1962 betreffende de openbare statistiek ingrijpend gewijzigd. Er werd evenwel niet geraakt aan de exclusieve bevoegdheden van de Koning, de minister tot wiens bevoegdheid het Nationaal Instituut voor de Statistiek behoort, en het NIS zelf wat betreft het statistisch onderzoek. Deze wet bepaalt alleen dat het NIS statistieken vertrouwelijk kan meedelen aan belanghebbende diensten van een regering en dat « de Koning bijzondere onderzoekingen kan doen verrichten om deze inlichtingen ter beschikking te stellen van de door hem aangewezen diensten van een regering ».
Het Waals Gewest beschikt dus over geen enkel middel van statistisch onderzoek waarover de federale overheid wel beschikt. Dat valt niet te rijmen met de autonomie die het geniet als deelgebied.
Er is gepoogd deze toestand te verhelpen via een samenwerkingsakkoord. Tot op heden heeft deze poging tot geen enkel resultaat geleid. Volgens het Waals Gewest zou dit akkoord er moeten komen rond de volgende thema's :
1º Het verzoek de statistieken op te stellen volgens de aggregaatmethode, waarbij als algemene regel wordt uitgegaan van de gemeenschappen en de gewesten om de federale aggregaten vast te stellen;
2º De macro-economische aggregaten en de gewestelijke werkgelegenheidsstatistieken gaan voor; bijgevolg en na de oprichting van het INR een correcte vertegenwoordiging van de gewesten in die instelling;
3º Gratis inzage van de informatie van de federale instellingen en mededeling van informatie over bronnen en methodes, in ruil waarvoor gewesten en gemeenschappen bereid zouden zijn hun informatie en hun methodologie mee te delen;
4º Inrichting van een juridisch kader om aan gewesten en gemeenschappen het statuut van volwaardig partner van de federale Staat te verlenen. Dat houdt meer bepaald in dat zij statistisch onderzoek kunnen uitvoeren met naleving van de verplichtingen van het statistisch geheim.
4.4. Standpunt van de heer Coenraets (12 november 1997)
Het Vlaamse en het Waalse Gewest gaan blijkbaar akkoord om de statistiek gedeeltelijk te regionaliseren. Elk deelgebied moet aangepaste statistische gegevens kunnen bezitten en beheren, als neveninstrument bij zijn hoofdbevoegdheden. De statistiek zou zo een gedeelde bevoegdheid worden.
Een lid wijst erop dat het « Statistisch geheim » een federale bevoegdheid is gebleven. Kan daaruit niet worden afgeleid dat de bijzondere wetgever heeft gezegd dat het bijhouden van statistieken een aangelegenheid is die elke overheid mag uitoefenen, maar dat ze hierbij het statistisch geheim niet mogen schenden ?
Volgens de heer Coenraets is dit een interpretatie die steun vindt in de rechtsleer en die verwijst naar de zogenaamde residuaire bevoegdheden van de tweede graad. Het Arbitragehof heeft zich hierover echter nog niet uitgesproken. Een precisering van de tekst van de bijzondere wet zou de rechtszekerheid ten goede komen.
4.5. Standpunt van een lid (5 maart 1998)
Een gedeeltelijke regionalisering van de statistiek brengt technische problemen met zich. België heeft bovendien internationale verplichtingen inzake statistiek. Als men besluit tot een gedeeltelijke regionalisering, moeten er samenwerkingsakkoorden worden gesloten, ware het slechts voor de standaardisering van de gegevens.
4.6. Hoorzitting met de heer Cheruy, Directeur-generaal van het Nationaal Instituut voor de Statistiek (25 juni 1998)
A. Algemeen
De taak van het Nationaal Instituut voor de Statistiek draait rond drie sleutelwoorden : « verzamelen », « behandelen » en « verspreiden » van statistische informatie. Alle afzonderlijke nominatieve gegevens worden gevalideerd, bekritiseerd en omgevormd tot anonieme, globale gegevens. Daarna worden de resultaten bekendgemaakt voornamelijk onder de vorm van tabellen. Die hebben namelijk veel voordelen in vergelijking met een eenvoudige indeling in rubrieken, activiteiten of geografische zones. De kunst van de statistiek ligt in het kruisen van de gegevens. Zo kan men, om een voorbeeld te geven, informatie opzoeken over de woonplaats van een persoon en zijn werkplaats om het pendelprobleem te bestuderen. De taak van het Nationaal Instituut voor de Statistiek bestaat erin een objectief, kwantitatief beeld te geven op basis van individuele gegevens die worden omgezet in globale en anonieme gegevens.
Er zijn drie groepen van gebruikers van « klanten » : de overheden, de bedrijven en de burgermaatschappij. Als voorbeeld van die laatste groep denken we aan een wijkcomité dat zich zorgen maakt om een gevaarlijk kruispunt bij een school : dat wijkcomité kan statistische gegevens opvragen over verkeersongelukken. Verenigingen die zich met het plaatselijke leefmilieu bezighouden zullen gegevens opvragen over de staat van het leefmilieu. Het NIS probeert een dialoog aan te knopen met de hele burgerlijke gemeenschap.
Het NIS heeft geen monopolie op het statistisch onderzoek. De wet staat iedereen toe « aan statistiek te doen » : de officiële overheden, ondernemingen, studiediensten, beroepsverenigingen enz. Er is uitdrukkelijk bepaald dat elke overheidsdienst zijn eigen gegevens statistisch mag verwerken op voorwaarde dat een procedure van « methodologische aanbevelingen » is doorlopen.
Het NIS heeft wel het monopolie van de dwang. Een onderzoek kan exhaustief zijn dat betekent dat de hele doelgroep wordt ondervraagd , of kan gebeuren op basis van een steekproef, wat betekent dat een representatief staal wordt samengesteld op basis van een stabiele mathematische methode.
Er zijn directe waarnemingen (de betrokken personen worden ondervraagd) en indirecte waarnemingen (de informatie wordt opgezocht in administratieve bestanden). Tenslotte kan het onderzoek verplicht zijn, d.w.z. dat de aangevers verplicht zijn te antwoorden op straffe van een strafrechtelijke sanctie, of gebeuren op vrijwillige basis (bijvoorbeeld de jaarlijkse enquête over de huishoudbudgetten, of de enquête over de gezondheid, uitgevoerd samen met het Instituut voor Volksgezondheid Louis Pasteur). Alleen het NIS kan verplichte enquêtes uitvoeren.
Enquêtes uitgevoerd op vrijwillige basis geven niet noodzakelijk minder betrouwbare resultaten. De kwantiteit van een enquête hangt volledig af van de kwaliteit van de wetenschappelijke voorbereiding ervan : vooral van de kwaliteit van het staal, maar ook van de kritische bewerking. Dat hangt ook samen met de manier waarop de statistische enquêteformulieren zijn opgesteld. Er bestaan kleine trucjes om slechte aangiften op het spoor te komen.
Het NIS staat borg voor de bescherming van de persoonlijke levenssfeer : in die zin heeft het een monopolie op het statistisch geheim. Het statistisch geheim wordt niet gedefinieerd in de huidige wet. Het NIS heeft getracht een positieve definitie te geven in een voorontwerp van wet : « Het statistisch geheim is het geheel en het resultaat van de juridische bepalingen inzake organisatie en controle die het Instituut voor de Statistiek toepast om de persoonlijke levenssfeer en het zakengeheim te beschermen. » Het statistisch geheim is een geheel : het bevat elementen van het klassieke beroepsgeheim, een gedrags- en een technisch aspect, maar ook bijvoorbeeld een buitengewoon voorrecht. De ambtenaren van het NIS zijn inderdaad vrijgesteld van de verplichting om voor het gerecht te getuigen over feiten waarvan zij kennis hebben genomen bij hun statistische werkzaamheden. Deze vrijstelling betreft de deelname aan voorbereidende werkzaamheden en aan gerechtelijk opsporingsonderzoek en onderzoek. Er wordt geen onderscheid gemaakt op basis van de ernst van het misdrijf, of het nu gaat om overtredingen, wanbedrijven of misdaden. Dit is dus een zeer sterke waarborg. Dit monopolie beschermt het NIS maar ook al degenen die gegevens meedelen. Bovendien moeten de statistici zich krachtens de wet onthouden van alle daden die de geloofwaardigheid van hun toekomstige opnamen in gevaar kunnen brengen.
Het NIS staat in voor de coördinatie van de openbare statistiek. Eén van de belangrijkste problemen in de statistiek is de vergelijkbaarheid. Vanaf de 19e eeuw hebben statistici verschillende classificatiestelsels uitgedacht : activiteiten, producten, beroepen, ziekten (bijvoorbeeld via de Wereldgezondheidsorganisatie)... Dankzij deze systemen kunnen ruimtelijke en chronologische vergelijkingen worden gemaakt van statistische gegevens. Zij betreffen de coördinatie van de openbare statistiek. Het NIS is bij wet met deze coördinatie belast en voert deze taak uit op basis van de « methodologische aanbevelingen ». Wanneer een dienst zijn eigen gegevens statistisch wil behandelen, moet hij het NIS daarvan op de hoogte brengen, waarna de Hoge Raad voor de Statistiek aanbevelingen kan doen inzake methodologie. Deze Raad is het wetenschappelijk, economisch en sociaal adviesorgaan van het NIS. De Raad richt een voorstel tot de minister, die dan een methodologische aanbeveling doet. Deze procedure wordt evenwel niet altijd gevolgd. Het NIS herinnert de overheden die statistische initiatieven nemen er geregeld aan dat zij deze procedure moeten volgen.
De laatste activiteit van het NIS bestaat uit het verspreiden van statistische gegevens. De tabellen worden ter beschikking gesteld van de gebruikers.
Het NIS is dus de eerste en voornaamste officiële instelling voor statistiek. Een tweede, gespecialiseerde officiële instelling voor statistiek is opgericht in 1994 : het Instituut voor de Nationale Rekeningen. Dit instituut is belast met de Nationale boekhouding en met de statistieken van de buitenlandse handel. Deze twee opdrachten zijn bij wet van het NIS overgedragen aan het INR. In de raad van bestuur van het INR zijn drie ermee verbonden overheden vertegenwoordigd : de Nationale Bank van België, het Federaal Planbureau en het NIS. De facto wordt het werk gedaan door de diensten van de Nationale Bank en in mindere mate door het Federaal Planbureau op basis van statistische gegevens die het NIS verstrekt.
B. De eisen van de gewesten
Met betrekking tot de eisen van de gewesten, kan op verschillende facetten worden gewezen :
Wanneer gegevens beschikbaar zijn op het niveau van de deelgebieden (gewesten, gemeenschappen, ...), worden die altijd gepubliceerd door het NIS. Het NIS publiceert « driekleurige » brochures en geen afzonderlijke brochures per gewest.
Bepaalde gegevens kunnen nu eenmaal niet per gewest worden opgedeeld, bijvoorbeeld de buitenlandse handel. Daarvoor zou een aangifte van de gewestelijke export nodig zijn, wat aberrant is.
Wanneer het NIS kan beschikken over gewestelijke gegevens, worden die systematisch gepubliceerd. Daar wordt niet steeds genoeg aandacht aan besteed. Een positief voorbeeld in dit verband is de recente brochure van het Waalse Gewest, getiteld « La Wallonie, quelques repères » . De algemene afdeling van het statistische jaaroverzicht van Wallonië is gebaseerd op statistische gegevens van het NIS. Onder elke rubriek wordt de bron vermeld : « ministerie van het Waalse Gewest » of « Bron NIS ». Het is geen enkel probleem dat het Waalse Gewest een eigen statistisch jaaroverzicht produceert en daarin gegevens van het NIS gebruikt. Het is integendeel een zeer positieve houding, waardoor dubbel werk wordt vermeden.
Soms moeten de gegevens van de gewesten komen. Zo moet het NIS samenwerken met de gemeenschappen om gegevens te verkrijgen over de doodsoorzaken, aangezien gezondheidsaangelegenheden voortaan tot de bevoegdheden van de gemeenschappen behoren. Gegevens betreffende het transport over water worden traditioneel verzameld door de sluiswachters die gewestelijke ambtenaren zijn. Het NIS kan dus toegang krijgen tot de administratieve bestanden van de gewesten.
Het NIS heeft de gewoonte ontwikkeld die niet uitdrukkelijk wordt opgelegd noch verboden door een wet om op basis van zeer nauwkeurige vertrouwelijkheidsovereenkomsten individuele anoniem gemaakte gegevens door te zenden naar de gewesten of andere entiteiten, bijvoorbeeld universiteiten, om hen te helpen bij hun statistische werkzaamheden. Zo is op 24 juni 1998 met de directeur-generaal van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Departement Leefmilieu en Infrastructuur een overeenkomst afgesloten op basis waarvan het bestand over verkeersongevallen zal worden meegedeeld. Om het beleid te kunnen aanpassen aan de realiteit, moet de overheidsdienst die verantwoordelijk is voor de wegeninfrastructuur kunnen beschikken over gegevens die nauwkeuriger zijn dan de gepubliceerde statistieken.
Het NIS is dus bereid om aan een overheid in dit geval een gemeenschap, maar ook aan het Waalse Gewest, universiteiten- of federale overheidsdiensten individuele gegevens, die het NIS anoniem heeft gemaakt, mee te delen. Er is gezocht naar een evenwicht tussen de dienstverlening aan de gewestelijke overheden, die erin bestaat hen de nodige basisgegevens te verstrekken om hun beleid voor te bereiden, te evalueren en te wijzigen, en de plicht van het NIS om individuele gevallen te beschermen.
De gegevens zijn dus individueel maar er wordt geen enkele naam genoemd. Alleen het NIS beschikt over de concordantietabel van de arbitraire identificatie van elk gegeven en de werkelijke situatie.
Het NIS werkt dus op twee manieren samen met de deelgebieden : hij verstrekt klassieke statistische gegevens die worden opgenomen in algemene tabellen, en daarnaast verstrekt hij ook individuele gegevens, die anoniem zijn gemaakt om de persoonlijke levenssfeer van de aangevers te beschermen, om de betrokken overheid toe te staan zijn taak uit te voeren met kennis van zaken.
De gewesten vragen dat zij ook dwang mogen gebruiken, wat nu het monopolie is van het NIS. Deze eis is niet nieuw. In 1994 heeft het NIS zich ertoe verbonden alle onderzoeken die hem gevraagd worden, op dezelfde manier te behandelen, ongeacht of de vraag kwam van de deelgebieden, van de federale overheid of van een internationale overheid. In zes jaar dat de heer Cheruy werkzaam is bij het NIS, heeft hij geen enkel verzoek van de gewesten ontvangen. Daarom is er ook geen vooruitgang geboekt.
Verzoeken, zoals dat van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Departement Leefmilieu en Infrastructuur heeft altijd betrekking op gegevens uit onderzoeken die het NIS reeds heeft uitgevoerd. Een soortgelijk voorbeeld betrof een statistisch onderzoek op basis van een steekproef : onderzoek over de beroepsbevolking bij 30 000 gezinnen. Het Waalse Gewest heeft het NIS gevraagd het Waalse staal uit te breiden om preciezere resultaten te krijgen. Het NIS heeft dat aanvaard op voorwaarde dat het gewest de bijkomende kosten zou dragen, vooral de bezoldiging van de onderzoekers. Het NIS voert de statistische behandeling van de gegevens gratis uit omdat de bijkomende werklast niet overdreven was.
Geen enkel gewest heeft het NIS ooit gevraagd om voor haar een enquête uit te voeren. Voorbeeld : de transit in de havens is van belang voor het Vlaamse Gewest, omdat dat verantwoordelijk is voor het havenbeleid. Het is zelfs eerder een lokaal belang, vooral voor het Antwerpse havenbedrijf. Men kan zich inbeelden dat het Vlaamse Gewest statistieken zou willen hebben over deze materie.
4.7. Opmerking van een lid (25 juni 1998)
Wanneer een gewest het NIS vraagt om meer verfijnde statistieken over zijn grondgebied, moet het bepaalde kosten dragen. Welnu, indien men uitgaat van het beginsel dat de statistiek een gedeelde bevoegdheid is en de BWHI spreekt dat niet uitdrukkelijk tegen , is het niet evident dat het gewest moet betalen voor hetgeen het NIS extra doet, wanneer de financieringswet geen financiële middelen aan de gewesten overdraagt met betrekking tot de statistiek.
Het lid vraagt voorts of de federale overheid bijkomende vragen stelt en of zij daarvan dan de kosten moet dragen.
4.8. Antwoord van de heer Cheruy, Directeur-generaal van het Nationaal Instituut voor de Statistiek (25 juni 1998)
De heer Cheruy erkent dat de BWHI niet duidelijk is met betrekking tot de bevoegdheden inzake statistiek, aangezien er alleen sprake is van het statistisch geheim het inzamelen. Hierover geraadpleegd, meende de grondwetspecialist de heer Uyttendaele dat de begrippen « statistisch geheim en inzameling » verbonden zijn aan het geheel van de bestuurlijke activiteit, doch dat de gewesten zelf statistisch onderzoek kunnen verrichten, tabellen opstellen, enz. De gewesten kunnen gegevens inzamelen om hun eigen bevoegdheden uit te oefenen. Of de kosten worden betaald aan het NIS of aan een privé-bureau verandert daaraan niets. Het gaat er slechts om te betalen om de gegevens te ontvangen die zij nodig hebben.
Op de vraag of de federale overheid ook bepaalde kosten voor bijkomende verzoeken moet dragen, antwoordt de heer Cheruy dat dat ervan afhangt of het gaat om gegevens waarover het NIS reeds beschikt of dat er onderzoek moet gebeuren. Het NIS publiceert niet al zijn gegevens, omdat dat te duur en te onoverzichtelijk zou worden. Een gegeven kan dus in een administratief bestand opgeslagen zijn, bijvoorbeeld de gegevensbank van het RSZ, het Rijksregister van de natuurlijke personen, het BTW-bestand, enz.
4.9. Eindbespreking (19 maart 1999)
4.9.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De deelgebieden lijken er zich over te beklagen dat de bevoegdheden voor de statistiek federale bevoegdheden gebleven zijn. Het Nationaal Instituut voor de Statistiek zou aldus beschikken over een monopolie terzake en zou onvoldoende oog hebben voor de noden van de gemeenschappen en de gewesten. Bijgevolg hebben verschillende personen de wens geuit dat de aangelegenheid gecommunautariseerd en geregionaliseerd zou worden, dat wil zeggen dat men ze zou omvormen tot een accessoire bevoegdheid van de gemeenschappen en de gewesten.
In dit verband werd de directeur generaal van het NIS gehoord. Hij heeft het NIS verdedigd en gezegd dat het Instituut goed werk levert en dat er misschien bij de gemeenschappen en de gewesten een zekere terughoudendheid bestaat om statistische gegevens mee te delen. De conclusie is vrij eenvoudig : ofwel maakt men van die bevoegdheid een accessoire bevoegdheid, wat betekent dat de federale overheid haar bevoegdheid voor statistiek niet ontnomen wordt en dat elke gemeenschap en elk gewest zijn eigen instrumenten kan ontwikkelen, ofwel verandert men niets aan de bestaande toestand maar kent men de gemeenschappen en gewesten de bevoegdheid toe om over die instrumenten te beschikken zonder dat dat met zoveel woorden gezegd wordt. Zij kunnen met andere woorden statistieken beheren zonder het openlijk te zeggen voor zover die bevoegdheid als federale bevoegdheid in de bijzondere wet vermeld staat. Het is immers zo dat men in de praktijk de gemeenschaps- en gewestoverheden niet kan verbieden een beroep te doen op opiniepeilingsbureaus welke die taak ook zeer goed aankunnen. De heer Coenraets ziet niet in wat tegen een dergelijke toestand in te brengen zou zijn. Alleen is in de bijzondere wet een monopolie inzake officiële statistieken toegekend aan het NIS.
De heer Coenraets stelt voor hiervan een accessoire bevoegdheid te maken.
4.9.2. Bespreking
Een lid is van mening dat de huidige toestand absurd is. Het ontbreekt het NIS aan doeltreffendheid : dat is ten dele zijn schuld en ten dele de schuld van de gewesten en de gemeenschappen. Anderzijds beschikken de gewesten over prachtige statistische instrumenten. De hele discussie is een beetje schijnheilig omdat de wettelijke toestand anders is.
Een ander lid blijft van mening dat de gedeeltelijke regionalisering van de statistiek tot technische problemen zal leiden. België moet daarenboven zijn internationale verbintenissen naleven. Indien men beslist over te gaan tot een gedeeltelijke regionalisering zijn ten minste samenwerkingsakkoorden noodzakelijk voor de standaardisering van de gegevens.
Die statistieken moeten bruikbaar blijven. Het zou interessant zijn dat men de statistieken van de gewesten harmoniseert om ze op andere niveaus te kunnen gebruiken, onder meer op het Europese niveau. Het lid merkt op dat de commissie eindeloos kan blijven discussiëren over de opdracht van het NIS dat nochtans sedert geruime tijd over inlichtingen beschikt die zowel voor het federale, het gewestelijke als het gemeenschapsniveau nuttig zijn.
Indien het lid het over een gedeeltelijke regionalisering van de statistiek heeft, beoogt hij uitsluitend de bestaande statistiek. Het zou niet goed zijn deze aangelegenheden institutioneel tot in de kleinste details te regelen. Er moet met omzichtigheid worden te werk gegaan, waarbij wordt uitgegaan van de bestaande toestand en gestreefd wordt naar een geoptimaliseerd systeem.
Een volgend lid benadrukt dat het noodzakelijk is dat elke deelentiteit verantwoordelijk zou zijn voor die statistieken over de materies waarover ze de bevoegdheid hebben. Dit is essentieel om tot goede resultaten te komen. Samenwerkingsakkoorden zijn wel nodig om te komen tot homogene definities voor het aantekenen van de statistieken. Op voorwaarde dat men minimumnormen respecteert, zijn deze diverse entiteiten vergelijkbaar niet enkel op het Belgische niveau maar ook op het Europese.
Een volgend lid is van mening dat het gerechtvaardigd lijkt dat de gewesten en de gemeenschappen hun eigen statistieken opstellen. Hij denkt bijvoorbeeld aan de grote statistische jaarboeken in het onderwijs. Hij vraagt zich af wie anders dan de gemeenschappen daarvoor zouden zorgen. Hetzelfde geldt in andere sectoren.
Het is ook juist dat de statistieken moeten worden geharmoniseerd om vergelijkingen mogelijk te maken.
Nog een lid blijft erbij dat elke entiteit met de huidige bijzondere wet bevoegd is om statistieken op te stellen. Maar elke entiteit moet zich houden aan het statistisch geheim zoals dit bepaald is door de federale wetgever. Deze zegt in welke mate bepaalde dingen geheim blijven. De bijzondere wet verhindert vandaag reeds niet dat elke entiteit bevoegd is.
In de bijzondere wet leest hij dat het economisch beleid een gewestelijke bevoegdheid is. Als uitzondering daarop houdt de federale overheid nog een paar bevoegdheden. Zo is het statistisch geheim een bevoegdheid van de federale overheid. Uitzonderingen moet men restrictief interpreteren. Niet het opmaken van statistieken, maar het statistisch geheim is een bevoegdheid van de federale overheid. Impliciet betekent dit dat het opmaken van statistieken een bevoegdheid van de gewesten is.
Andere leden delen deze visie niet en zijn van oordeel dat deze impliciete bevoegdheid geëxpliciteerd zou moeten worden in de bijzondere wet van 8 augustus 1980. Bijgevolg zou het volgens deze leden goed zijn te bepalen dat er een accessoire, bijkomende bevoegdheid zou zijn van de gewesten en de gemeenschappen op het vlak van statistiek.
5. De Belgische Geologische Dienst artikel 6, § 1, VI, eerste lid, 5º
Artikel 6, § 1, VI, eerste lid, 5º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 :
(De gewesten zijn bevoegd voor :)
VI. Wat de economie betreft :
5º De natuurlijke rijkdommen.
5.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
De gewesten zijn bevoegd voor de natuurlijke rijkdommen.
Een deel van de taken wordt echter nog steeds, in samenwerking met het gewest, uitgeoefend door de Belgische Geologische Dienst.
Een officieel samenwerkingsakkoord kwam niet tot stand ondanks aandringen van zowel de Vlaamse administratie als de Belgische Geologische Dienst.
Geologisch advies (bij exploitatievergunningen voor ontginningen, storten...) betreft gewestelijke materies. Het geologisch onderzoek is ook regionaal gebonden en ondersteunt een volledig geregionaliseerde materie, namelijk de natuurlijke rijkdommen.
De gewestelijke aspecten van de Belgische Geologische Dienst moeten, samen met de personeelsleden van de respectieve taalrollen, aan de gewesten worden overgedragen.
De uitbouw van een nieuwe cel zou de handicap hebben niet te beschikken over de archieven, de basisgegevens en de omvangrijke bibliotheek, en evenmin over de opgebouwde ervaring in de sterk gespecialiseerde domeinen.
Het feit dat het beheer van het Continentaal Plat nog federaal geregeld wordt, kan als enige reden worden ingeroepen voor het behoud van een federale Geologische Dienst. Alle andere taken zijn in feite gewestelijke taken.
5.2. Standpunt van het ministerie van Economische Zaken Bestuur Algemene Diensten Juridische afdeling (25 april 1997)
Het lijdt geen twijfel dat de BGD moet functioneren binnen een wettelijk kader dat volkomen onduidelijk is. De dienst vervult niet alleen taken binnen het kader van de federale bevoegdheden maar is ook nauw betrokken bij taken die tot de gewestbevoegdheid behoren (openbare werken, hydrologie...) zonder dat daarvoor de vereiste samenwerkingsakkoorden zijn gesloten.
Het archief van de Belgische Geologische Dienst (BGD) moet nationaal blijven : het is onmogelijk de honderdjarige en belangrijke bibliotheek van de BGD in tweeën (of in drieën) te splitsen.
Zoals in de andere landen van de Gemeenschap kunnen de betrekkingen tussen de geologische diensten, vooral via « EuroGeoSurvey », alleen op het niveau van de Staat plaatshebben.
De splitsing van de BGD zou drie (of vier) instellingen opleveren (twee of drie gewestelijke en 1 federale) waarvan geen enkele de kritische omvang zou bereiken en die hun gegevens voortdurend zouden moeten uitsplitsen of met elkaar uitwisselen.
Het intellectueel potentieel van de BGD bestaat uit een aantal personen die elk hun eigen vakgebied hebben en kan dus niet over de gewesten verdeeld worden. Het is bijvoorbeeld niet mogelijk de specialist van lössafzetting over de verschillende gewesten te verdelen.
Het is veel beter de thans bestaande BGD te laten voortbestaan, een regeling te treffen voor het verstrekken van en de toegang tot de geologische gegevens van de BGD en de samenwerking van de BGD met de gewesten te regelen door middel van samenwerkingsakkoorden, zoals is bepaald in artikel 92bis van de Grondwet.
Op het federaal niveau is de BGD de enige gesprekspartner van het Nationaal Geografisch Instituut, het Koninklijk Instituut voor Natuurwetenschappen en het Koninklijk Museum voor Midden-Afrika.
5.3. Standpunt van de heer Coenraets (12 november 1997)
Wat de regionalisering van de Belgische Geologische Dienst betreft, blijken de opportuniteitsredenen die het ministerie van Economische Zaken aanhaalt, een pleidooi in te houden om het federale karakter van de genoemde dienst te behouden. Het is dan ook moeilijk het beleidsdomein van de geologie te regionaliseren.
5.4. Standpunt van een lid (5 maart 1998)
De gewesten zijn bevoegd inzake de natuurlijke rijkdommen. Het lijkt dan ook logisch dat de BGD zou worden overgeheveld. Het probleem van de schaaleconomie zou kunnen worden opgelost via een samenwerkingsakkoord. Op dit ogenblik zit men immers in een bevoegdheidsonwettelijkheid.
5.5. Hoorzitting met de heren Possemiers, Directeur-generaal van het Bestuur Kwaliteit en Veiligheid en Paepe, Hoofdgeoloog-directeur bij de Belgische Geologische Dienst (25 juni 1998)
Sinds de herstructurering van het departement Economische Zaken, is de Belgische Geologische Dienst ondergebracht als vierde afdeling in het Bestuur Kwaliteit en Veiligheid. Vroeger vormde de BGD praktisch één navelstreng met de Administratie voor het Mijnwezen. Dat had natuurlijk zijn historisch gegeven : op het einde van de vorige eeuw begon men reeds interesse te vertonen naar het verzamelen van gegevens over natuurlijke rijkdommen. Energie was heel belangrijk, namelijk de kolenwinning in België. De meeste geologische diensten in Europa zijn ongeveer rond het einde van de vorige eeuw ontstaan. Zij hebben bijna allemaal een directe band gehad met de respectievelijke administraties van het Mijnwezen.
De herstructurering van Economische Zaken was een feit in 1995. Dat belet echter niet dat er nog heel wat bevoegdheden overbleven in andere nijverheidstakken zoals ijzer, staal, groeven en dergelijke meer, die onmiddellijk verband houden met de geologische dienst. Vandaar dat ook die geologische dienst is overgeheveld naar dat nieuwe bestuur binnen de Economische Zaken.
De argumentatie die bij de vorige regionalisering gebruikt is om de geologische dienst federaal te houden, is vandaag nog steeds actueel. De voornaamste argumenten waren de volgende :
het behoud van de gelijke interpretatie over de informatie waarover de BGD sinds een eeuw beschikt;
de noodzaak om een correlatie tussen de gewestelijke kartering te behouden;
de opsplitsing van de BGD naar drie eenheden zou een duidelijke verzwakking betekenen van het wetenschappelijk potentieel van die dienst en zou in ieder geval duurder uitvallen;
de opsplitsing van de BGD zou ook een verzwakking zijn van het imago van de Belgische Geologische Dienst ten aanzien van de omringende buitenlandse instituten;
Sinds de laatste regionalisering, zijn de opdrachten van de BGD zich aan het wijzigen. Men beperkt zich niet meer tot het verzamelen van gegevens van de ondergrond, omdat die althans wat België betreft tot een zekere maturiteit zijn gekomen. Men gaat zich veel meer richten naar de omgevingsfactoren die rechtstreeks gebonden zijn aan de geologie, zoals milieu, energie, verstedelijking, verhoogde klimaatrisico's bijvoorbeeld de frequentere overstromingen , de kusterosies die zich manifesteren. Al deze materies worden meer en meer door de diverse geologische diensten in Europa bekeken en worden gecoördineerd in het Euro-Geo-Survey, een instituut dat door de Europese Unie opgericht werd. Die onderwerpen hebben in feite niets meer gemeen met gewestelijke materies. De opgesomde risico's zijn inderdaad grensoverschrijdend;
De Belgische Geologische Dienst blijft de bevoorrechte gesprekspartner voor de equivalente instituten op nationaal vlak, zoals bijvoorbeeld het Nationaal Geografisch Instituut, het Koninklijk Instituut voor Natuurwetenschappen en het Koninklijk Museum voor Midden-Afrika, een museum dat beschikt over een belangrijke buitenlandse geologische sectie;
Europa gaat zich hoe langer hoe meer bezighouden met de reorganisatie van de geologie. De geologische regio's komen niet overeen met taalkundige regio's;
Het beheer van het continentaal plat wordt nog federaal geregeld. Er gebeuren hoe langer hoe meer natuurlijke winningen, zoals zandwinningen, waarvoor dikwijls een beroep gedaan wordt op de kennis die de BGD heeft over dat continentaal plat en over de structuurlagen ervan. De BGD is dan ook regelmatig in contact met alle gewestelijke diensten die te maken hebben met een goede en milieuvriendelijke winning van zand, onder andere op het continentaal plat (bijvoorbeeld de Dienst voor Zeevisserij).
De kennis van de natuurlijke rijkdommen kan perfect worden geregionaliseerd. Men weet waar de boringen plaatsvinden, de informatie over de ondergrond is gekend. De heer Possemiers heeft argumenten gegeven die aanwijzen waarom het interessant zou zijn om die informatie verzameld te houden.
Voor de staatshervorming was de BGD belast met de kartering (37); de BGD beschikte dus over de specialisten terzake. Nu wordt de kartering door de gewesten uitgevoerd. Toen de regionalisering zowel aan Vlaamse als aan Waalse zijde de kartografie heeft willen voortzetten, stelde men echter vast dat voor het onderzoek van de ondergrond het geld geregionaliseerd was bij de gewesten terwijl de « knowhow » en ook de ervaring van de geologen bij de BGD was gebleven. Daarom is er een stilzwijgend akkoord met beide gewesten gesloten om de kartering niet op te geven. De experts van de BGD voeren de kartering uit op aanvraag van de gewesten. Het Waalse Gewest heeft personeel ter beschikking gesteld van de BGD en die werken dus samen aan hun kartering binnen de BGD.
De BGD heeft, voor het aanvullen van de geodocumentatie, kunnen profiteren van het budget dat bij de gewesten aanwezig was voor het verkennen van de natuurlijke rijkdommen. Vermits al de experts zich bij de BGD bevonden, is er een zeer goede, spontane samenwerking ontstaan. Moest dit systeem versnipperd worden, zou het niet alleen duurder uitvallen dan moeten immers geologen aangeworven worden bij de gewesten maar het zou eveneens een versnippering van kennis en knowhow veroorzaken. Deze kennis en knowhow zal voor de drie afzonderlijk minder sterk zijn, vergeleken met een enkele federale stem die op een uitstekende manier functioneert.
In verband met de kartering voegt de heer Paepe toe dat de gewesten geopteerd hebben voor twee verschillende karteringssystemen. Op federaal niveau vormt dit een probleem wanneer vragen uit het buitenland gesteld worden. Vlaanderen heeft voor een andere schaal geopteerd dan Wallonië. Wanneer de twee aan elkaar moeten gelast worden, dan gaat dat via de Belgische Geologische Dienst, omdat zij ter plekke de specialisten van de twee regio's tezamen hebben.
De BGD bezit nog steeds de bevoegdheid voor het opmaken van de geologische kaart. De regionalisering heeft dat niet veranderd. In samenwerking met de regio's kunnen zij best een uniforme kaart opmaken door te kiezen voor één van beide schalen of voor een grotere schaal. Het is de bedoeling om tenminste een uniformiteit voor de Belgische staat te bereiken. Momenteel wacht de BGD tot de twee gewesten hun kartografie hebben beëindigd om dan een minimumbasis te zoeken die gebruikt kan worden om terug een federale kaart te maken. Eens dat gebeurd is, zal de Belgische Geologische Dienst op een minimumkostbasis een kaart maken voor de federale staat. Deze elementen moeten in overeenstemming gebracht worden met de Europese vereisten.
5.6. Opmerking van een lid (25 juni 1998)
Dat probleem van de schaal van de kaarten zeer gedetailleerde of meer synthetische weergave maakt traditioneel deel uit van het spel der kaarten, zowel de geologische als de geografische. Men kan onmogelijk voor gans Europa dezelfde standaarden en schalen hebben. Dat is ook een erfenis uit het verleden.
5.7. Hoorzitting met de heren Possemiers, Directeur-generaal van het Bestuur Kwaliteit en Veiligheid en Paepe, Hoofdgeoloog-directeur bij de Belgische Geologische Dienst (25 juni 1998)
Het Vlaamse en het Waalse Gewest maken beide gebruik van de gegevens die op de geologische dienst beschikbaar zijn. Een gegeven over geologie is iets statisch. Het evolueert niet in de tijd. De bevinding die werd gemaakt uit een boring die bv. in 1899 uitgevoerd werd, is even actueel vandaag. Die documentatie gaat dus niet verloren en is niet tijdgebonden. De BGD houdt al die informatie ter beschikking van de gewesten voor alle doeleinden die ze nodig achten.
5.8. Opmerking van een lid (25 juni 1998)
Het verzamelen van gegevens is federaal gebleven en de BGD beschikt vandaag over alle gegevens. De exploitatie van de ondergrond, echter, is gewestelijk. Door een bepaalde vorm van exploitatie zou de federale informatie in het gedrang kunnen komen of eventueel foutief worden, bij gebrek aan doorstroming van informatie.
5.9. Hoorzitting met de heren Possemiers, Directeur-generaal van het Bestuur Kwaliteit en Veiligheid en Paepe, Hoofdgeoloog-directeur bij de Belgische Geologische Dienst (25 juni 1998)
De heer Possemiers verklaart dat er tot hier toe geen probleem is geweest. Er bestaan momenteel geen samenwerkingsakkoorden, maar de samenwerking is optimaal.
Voorlopig is er een zeer goede coördinatie tussen de regio's die gegevens komen zoeken op de BGD en de geologische dienst zelf. Misschien dient er op termijn te worden gedacht aan een nog grotere coördinatie tussen federale en regionale overheden.
5.10. Opmerking van een lid
Een lid merkt op dat er tot hier toe in feite geen probleem is. De heren Possemiers en Paepe pleiten duidelijk voor het gezamenlijk houden gelet op de verschillende aspecten.
5.11. Eindbespreking (19 maart 1999)
5.11.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De Vlaamse Gemeenschap vraagt een regionalisering van deze dienst en gaat uit van de vaststelling dat de gewesten bevoegd zijn voor de natuurlijke rijkdommen.
De juridische dienst van het federale ministerie van Economische Zaken is in dit verband evenwel de mening toegedaan dat men voorzichtig moet zijn : « Het intellectueel potentieel van de dienst bestaat uit een aantal personen die elk hun eigen vakgebied hebben en kan dus niet over de gewesten verdeeld worden. »
De opmerking is terecht aangezien de dienst een zeer gespecialiseerde dienst is. Moeten de bevoegdheden ervan worden versnipperd en opgedeeld ? Voor de dienst explosieven was voorgesteld een regeling te treffen in een samenwerkingsakkoord. De formule die in aanmerking werd genomen voor de dienst explosieven, zou hier ook goed kunnen werken.
In het algemeen kan gesteld worden dat de verstandigste oplossing is voor al die diensten die vrij gespecialiseerd zijn en zijn samengesteld uit een klein aantal personeelsleden die in gedeeltelijk geregionaliseerde aangelegenheden optreden, een algemeen samenwerkingsakkoord te sluiten. Voor al die kleine diensten zou een globaal samenwerkingsakkoord moeten worden gesloten waarin de nadere werking ervan op coherente wijze wordt bepaald. Dit is een vaak terugkerende problematiek in federale overheidsdiensten.
5.11.2. Bespreking
Sommige leden zijn van oordeel dat het voorstel van de heer Coenraets een betere oplossing is dan de oplossing waarvoor men in het verleden al te vaak heeft gekozen, namelijk een uitzondering op de bevoegdheden te maken om te proberen een relatief kleine instelling te laten overleven, omdat ze niet gesplitst kan worden. In het verleden koos men ervoor de bevoegdheid niet te regionaliseren of te communautariseren en dat was verkeerd. Het is beter, zonder de instellingen over te hevelen, een samenwerkingsakkoord te sluiten waardoor de drie gewesten of de twee gemeenschappen de instelling samen kunnen beheren. Op die manier worden de continuïteit, de rijkdom aan gegevens en ervaring uit het verleden en de intellectuele knowhow bewaard. Een dergelijk systeem heeft in België een relatief slechte reputatie, maar dat heeft te maken met het feit dat er in dergelijke samenwerkingsakkoorden te veel blokkeringsmogelijkheden zijn ingebouwd. Eén partij kan dan de hele zaak blokkeren. Het lid stelt voor te streven naar één samenwerkingsakkoord om al de kleine, gespecialiseerde entiteiten zoals de Belgisch Geologische Dienst te laten voortbestaan en hun kennis en ervaring voldoende te valoriseren. De praktijk heeft voldoende bewezen dat de oplossing van het verleden niet de goede is. Vandaar dat de instelling niet als federale instelling moet blijven bestaan maar dat men iets nieuws zal moeten vinden; een instelling die noch federaal, noch regionaal, noch gemeenschappelijk is. Uit het statuut moet blijken dat het om een instelling gaat die op een gezamenlijke manier beheerd wordt door diverse instanties.
Deze leden zijn echter van oordeel dat, vermits er geen federale bevoegdheid meer is, er ook geen federale tussenkomst meer moet zijn. De gewesten kunnen een samenwerkingsakkoord sluiten voor het runnen van deze instelling en voor de financiering ervan.
Tenslotte benadrukken deze leden dat zij het niet eens zijn met wat door de Vlaamse Gemeenschap naar voren wordt gebracht. De Belgische Geologische Dienst moet niet gesplitst worden; het geheel moet onder de bevoegdheid van de gewesten worden gebracht.
Een van de leden die deze stelling verdedigt, wijst erop dat men hier te maken heeft met een evolutief gegeven. In 1988 werden een heleboel bevoegdheden overgedragen, maar vaak botste men op het probleem dat een of andere instelling zo een beperkte activiteit had dat de opsplitsing ervan haar leefbaarheid in het gedrang zou hebben gebracht. De oplossing die men daarvoor in 1988 heeft bedacht, bestond erin die instellingen gewoon federaal te houden. Omdat de problemen die 10 jaar geleden bestonden, zich nog steeds voordoen, moet men voor deze instellingen een nieuw statuut uitwerken, er een soort autonome instelling van maken, die bestaat als een soort emanatie van de drie regio's of de twee gemeenschappen. De oplossing van 1988 was tijdelijk bedoeld, omdat men het probleem van de beperkte schaal van sommige instellingen niet opgelost kreeg.
De heer Coenraets merkt op dat in dit scenario die dienst een autonome rechtspersoonlijkheid moet krijgen zoals indertijd « l'établissement » voor de Franse Gemeenschap en het Waalse Gewest.
Een ander lid antwoordt dat de Vlaamse Gemeenschap vraagt dat de gewestelijke aspecten van het werk van de Belgische Geologische Dienst zouden worden overgedragen. Zij heeft het niet over de Belgische Geologische Dienst in zijn geheel.
Verscheidene leden zijn van oordeel dat de Belgische Geologische Dienst als federale instelling moet behouden blijven maar dat de gewesten via een samenwerkingsakkoord bij het beheer van deze dienst moeten worden betrokken. Zij wijzen erop dat de federale overheid voor het uitoefenen van bepaalde van haar bevoegdheden ook soms nood heeft aan geologische gegevens (bijvoorbeeld bij het implanten van een nieuwe kerncentrale of voor het leger). Vandaar dat de federale overheid als gelijkwaardige partner bij het beheer van deze dienst moet betrokken blijven.
Eén van de leden die de eerste stelling verdedigt, merkt op dat niets de federale overheid belet om in die autonome entiteit een vertegenwoordiger te hebben die toegang heeft tot alle gegevens. Zo kan het federale niveau in geval van nood over alle gegevens beschikken, maar moet ze niet beleidsmatig interveniëren in de besluitvorming. Voor hem mag de federale overheid onbeperkt toegang krijgen tot de gegevens.
Een ander lid merkt op dat men onlangs door een stemming van een internationaal akkoord in de commissie voor de Buitenlandse Aangelegenheden van de Senaat een bijkomende bevoegdheid heeft verworven over 2 000 km2 op het continentaal plateau. Moet er een afzonderlijke (federale) geologische dienst worden opgericht voor het continental plat ?
De heer Coenraets merkt op dat men punt 5 en punt 7 betreffende het Belgisch continentaal plat aan elkaar zou kunnen koppelen voor zover de regionalisering die door het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap wordt voorgesteld, grotendeels verantwoord wordt door het feit dat de bevoegdheid van de Belgisch Geologische Dienst op federaal niveau niet langer te rechtvaardigen is omdat dit continentaal plat zou moeten worden overgedragen aan het Vlaamse Gewest. In het Noorden van het land vraagt men zich immers af waarom die dienst eigenlijk nog federaal is aangezien het beheer van het continentaal plat toekomt aan het Vlaamse Gewest en er derhalve geen reden meer is om de Belgische Geologische Dienst aan het federale niveau te linken.
5.12. Besluit van de commissie
De commissie is het erover eens dat het omwille van schaalvoordelen wenselijk is dat de Belgische Geologische Dienst niet wordt opgesplitst. Er wordt dan ook voorgesteld een samenwerkingsakkoord te sluiten. Sommige leden van de commissie zijn van oordeel dat dit samenwerkingsakkoord moet gesloten worden tussen de federale overheid en de gewesten; andere commissieleden zijn van oordeel dat, aangezien de natuurlijke rijkdommen een gewestelijke aangelegenheid zijn, dit samenwerkingsakkoord tussen de gewesten moet worden gesloten.
6. De administratie van het Mijnwezen
Artikel 6, § 1, VI, eerste lid, 5º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980
(De gewesten zijn bevoegd voor :)
Wat de economie betreft :
5º De natuurlijke rijkdommen.
6.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling,
De administratie van het Mijnwezen is federaal gebleven. Het Mijnwezen is nog bevoegd voor de veiligheid in mijnen, graverijen en groeven evenals de ijzer- en staalnijverheid. Ondanks de regionalisering heeft het Mijnwezen zijn toezicht op de openbare gasdistributie nog niet overgedragen aan de gewesten.
Ondertussen werd de administratie van het Mijnwezen omgevormd tot de afdeling Veiligheid van het bestuur Kwaliteit en Veiligheid van het ministerie van Economische Zaken.
In de huidige toestand behandelt de federale als de gewestelijke administratie met ontoereikend personeelsbestand gelijksoortige materie.
Het geregionaliseerde personeel van de administratie van het Mijnwezen, waaronder zich ingenieurs bevinden, kan nuttig ingeschakeld worden in de administratie Economie waar vooral bij de afdeling Natuurlijke Rijkdommen en Energie behoefte bestaat aan ervaren personeel dat de extractieve nijverheid goed kent.
6.2. Standpunt van het ministerie van Economische Zaken Bestuur Algemene Diensten Juridische Afdeling (25 april 1997)
Ten gevolge van de wet op de hervorming der instellingen is het personeelsbestand van de administratie van het Mijnwezen in tweeën gesplitst en is het personeel dat nodig is voor de uitoefening van alle gewestbevoegdheden overgedragen naar de gewesten. Dat is onder meer het geval wat betreft het toezicht op de gasvoorziening.
De federale diensten zijn bevoegd gebleven voor de interne politie met betrekking tot de arbeidsbescherming.
6.3. Standpunt van de minister van Tewerkstelling en Arbeid (16 mei 1997)
Wat de bevoegdheden van de administratie van Veiligheid en Kwaliteit de vroegere administratie van het Mijnwezen , m.b.t. de arbeidsbescherming betreft, werd naar aanleiding van een beslissing van de Ministerraad van 30 juli 1993 tussen hoge ambtenaren van de betrokken administraties een protocol over de bevoegdheidsafbakening afgesloten.
Afspraken m.b.t. de middelen (budgettair en personeel) werden nog niet gemaakt.
6.4. Standpunt van de heer Coenraets (12 november 1997)
Wat de administratie van het Mijnwezen betreft, kan verwezen worden naar de opmerkingen die gemaakt zijn in verband met de overdracht van de bevoegdheden inzake interne politie.
6.5. Eindbespreking (19 maart 1999)
6.5.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
Het probleem is min of meer geregeld door het ministerie van Economische Zaken dat op 25 april 1997 heeft meegedeeld dat het personeel van die administratie in werkelijkheid gesplitst werd in twee groepen en dat de ambtenaren verdeeld werden over de gewesten, met uitzondering van de bevoegdheden inzake interne politie betreffende de arbeidsbescherming, die federaal gebleven zijn. Hier komt men bij de problematiek van de interne politie en de externe politie in bepaalde bedrijven. Dit werd geregeld in een administratie die grotendeels geregionaliseerd is. Er blijft een kleine kern arbeidsinspecteurs over die zich over die problematiek buigen, maar die aan de gewesten zou kunnen worden overgedragen.
6.5.2. Bespreking
De commissie verwijst naar de bespreking hierover in afdeling 1. Leefmilieu en waterbeleid, discussiepunt 1. Interne politie van de bedrijven.
Een lid merkt op dat hij het wat ver gezocht vindt dat men mensen die vroeger bij het mijnwezen ondergebracht waren, nu heeft overgeheveld naar de sector van de veiligheid en interne politie. Is dat gebeurd om hen iets anders te laten doen ? Eigenlijk had men al deze mensen moeten overhevelen, niet alleen omdat zij zich bezighouden met de natuurlijke rijkdommen, maar ook omdat de nationale sectoren allang zijn opgesplitst. Wat nu is gebeurd, is dat men hun diensten federaal heeft gehouden en dat men hen wat anders heeft laten doen.
7. Het continentaal plat van België
7.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
De toekenning van bevoegdheden inzake het Continentaal Plat aan het Vlaamse Gewest werd beloofd bij de bespreking van het ontwerp van BWHI van 1980 en in een brief van de eerste minister aan de voorzitter van de Vlaamse Executieve (1984).
Het is nodig dat de federale overheid de toezeggingen uit 1980 en 1984 eindelijk nakomt. De ontginningen op het Continentaal Plat hebben immers invloed op de erosie van de Vlaamse kust en op het geologisch onderzoek.
Het gewest moet ook stem hebben als de begrenzing van het Continentaal Plat met Nederland en Frankrijk ter sprake komt. Tot slot moet het gewest meester blijven van de andere natuurlijke rijkdommen (aardolie en gas) die mogelijk op het Continentaal Plat aanwezig zijn. Daartoe moet het gewest bevoegd zijn voor alle geologisch onderzoek, inzonderheid onderzoek van diepe ondergrond, dat nu in handen is van de administratie van het Mijnwezen en de Belgische Geologische Dienst.
Voorstel :
Artikel 6, § 1, VI, eerste lid, 5º, wordt vervangen als volgt :
« 5º de natuurlijke rijkdommen, de geologie en de afbakening van het Continentaal Plat ».
7.2. Standpunt van het ministerie van Economische Zaken Bestuur Kwaliteit en Veiligheid (24 april 1997)
De afbakening van het Continentaal Plat is een federale bevoegdheid : het is de onderzeese voortzetting van het grondgebied van het Rijk en behoort dus niet alleen tot het aangrenzende gewest.
7.3. Eindbespreking (19 maart 1999)
7.3.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
Dit punt sluit aan op punt 5. Het gaat immers om een verzoek van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, die verwijst naar in 1980 en 1984 al dan niet ingeloste beloften betreffende de exploitatie van het Continentaal Plat. De volgende paragraaf gaat iets verder. Er wordt gevraagd dat het Vlaamse Gewest eveneens een stem zou hebben zonder verdere precisering, wanneer de afbakening van het Continentaal Plat in overleg met Nederland en Frankrijk ter sprake komt.
Men kan zich afvragen of het Vlaamse Gewest niet, samen met de federale overheid, met de buurlanden wil onderhandelen over een verdrag tot afbakening van zijn grondgebied. Dat is in ieder geval de betekenis die men moet geven aan de woorden « stem hebben ».
Dit probleem heeft twee aspecten, namelijk de exploitatie van het Continentaal Plat en het betrekken van het Vlaamse Gewest bij de onderhandelingen over een verdrag met de buurlanden Nederland en Frankrijk.
7.3.2. Bespreking
Een lid kant zich tegen het tweede verzoek van deVlaamse Gemeenschap, dat daarenboven geen zin heeft. De commissie Buitenlandse Aangelegenheden van de Senaat heeft zeer recent immers de nieuwe afbakening van het Contintenaal Plat goedgekeurd via een overeenkomst die gesloten werd met Frankrijk, Groot-Brittannië en Nederland.
Een ander lid is van oordeel dat de vraag van het Vlaams Gewest niet goed gesteld is. De juiste vraag die gesteld dient te worden is of het Vlaams Gewest zijn gewestelijke bevoegdheden ook zou kunnen uitoefenen op het Continentaal Plat. Het gaat dan om het leefmilieu en natuurlijke rijkdommen. De federale overheid blijft wel bevoegd voor die aspecten die onder de federale aangelegenheden vallen. Het kan echter niet dat de federale overheid op het Continentaal Plat plots gewestelijke bevoegdheden krijgt. Dat is nochtans de huidige situatie. Het zou logisch zijn moesten de gewestelijke bevoegdheden van het Vlaams Gewest doorlopen op het Continentaal Plat.
Tenslotte verduidelijkt het lid dat een groot stuk van de discussie in het verleden voortkwam uit het feit dat de financiering van de gewestelijke materies gebaseerd was op de oppervlakte van de gewesten. Dat is niet langer het geval sinds de financieringswet. Het Continentaal Plat had er toen voor gezorgd dat het Vlaams Gewest opeens veel groter zou geweest zijn en daarvoor ook zou betaald worden. Dit is voorbij. De reden om dit dispuut te laten voortbestaan is eveneens voorbij.
De heer Coenraets informeert de commissie over het bestaan van een samenwerkingsakkoord tussen de federale overheid en het Vlaamse Gewest over de uitbaggering van de Schelde. Met het oog op de naleving van het Verdrag van Oslo werd tussen de federale overheid en het Vlaamse Gewest een samenwerkingsakkoord gesloten om de verbintenissen na te leven die België is aangegaan. Men kan zich niettemin afvragen of het niet rationeler zou zijn dat het Vlaamse Gewest die verbintenissen in hun geheel voor zijn rekening neemt in plaats van de federale Staat voor een klein deel van het grondgebied verantwoordelijk te laten zijn voor taken die in niets verschillen van die van het Vlaamse Gewest.
Een ander lid suggereert te stellen dat het Vlaams Gewest verantwoordelijk is voor de exploitatie en voor alles wat gebeurt op het Continentaal Plat. Het maakt deel uit van het gewest. Het is bijgevolg normaal dat de Vlaamse Regering en het Vlaams Parlement alle verantwoordelijkheden en bevoegdheden daarover draagt en uitoefent.
Een aantal leden zijn van oordeel dat het Vlaamse Gewest zijn gewestelijke bevoegdheden ook moet kunnen uitoefenen op het Continentaal Plat.
8. Buitenlandse handel
Artikel 6, § 1, VI, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980
(De gewesten zijn bevoegd voor :)
Wat de economie betreft :
3º Het afzet- en uitvoerbeleid, onverminderd de federale bevoegdheid om :
a) waarborgen te verstrekken tegen export-, import- en investeringsrisico's;
b) een beleid van coördinatie en samenwerking te voeren;
c) een beleid van bevordering te voeren in overleg met de gewesten en, met het oog op een maximale efficiëntie, bij voorkeur via in artikel 92bis , § 1, bedoelde samenwerkingsakkoorden met één of meer gewesten.
De afspraak betreffende de coördinatie van de activiteiten inzake buitenlandse handel tussen de Staat en de gewesten van 9 oktober 1990 en de afspraak met betrekking tot de overdracht van nationale handelsattachés aan de gewesten van 30 juni 1991 zijn opgeheven door het « samenwerkingsakkoord van 17 juni 1994 tussen de federale Staat, het Vlaamse Gewest, het Waalse Gewest en het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest betreffende de gewestelijke economische en handelsattachés en de modaliteiten op het vlak van de handelspromotie » (Belgisch Staatsblad van 26 oktober 1994).
1. Hoorzitting met de heer Servotte, directeur-generaal van de Belgische Dienst voor de Buitenlandse Handel (10 juli 1998)
Sinds de buitenlandse handel tot de bevoegdheden van de gewesten behoort, moet een buitenlands zakenman die handelsbetrekkingen met België wil aanknopen zich wenden tot de Belgische ambassade van zijn land, die zijn verzoek doorzendt aan de handelsattachés van de drie gewesten. Er zijn geen federale handelsattachés meer.
De Belgische Dienst voor de Buitenlandse Handel is een federale instelling, die drie taken heeft :
1º een informatietaak (beheer van een centrale gegevensbank met betrekking tot zakenvoorstellen, aanbestedingen, en wet- en regelgeving);
2º een promotietaak in overleg en bij voorkeur in samenwerking met de gewestelijke instanties;
3º een coördinatietaak.
Zes artikelen uit het samenwerkingsakkoord van 17 juni 1994 gaan specifiek over de samenwerking tussen de BDBH en de gewesten. Sommige bepalingen worden goed toegepast, andere vormen een probleem (zie infra ).
Kortom, de tekst van het samenwerkingsakkoord kan verbeterd en bijgewerkt worden. Er moet echter ook benadrukt worden dat een mentaliteitswijziging nodig is. Te vaak stellen we vast dat de handelsattachés hun informatie en handelsvoorstellen uitsluitend doorspelen aan het gewest waartoe ze behoren. Op het vlak van de buitenlandse handel is het echter de buitenlandse zakenman die de uiteindelijke beslissing moet nemen. Om hem aan te trekken en te overtuigen, moet men het hem gemakkelijk maken. Het is dan ook in ieders belang dat de buitenlandse zakenmensen ervan op aan kunnen dat hun vraag wordt meegedeeld aan alle potentiële Belgische uitvoerders. De handelsattachés hebben niet altijd oog voor het algemeen belang van de Belgische ondernemingen.
De gegevens in verband met het handelsverkeer evolueren zeer snel. Er moet worden nagedacht over manieren om zich beter te profileren op de buitenlandse markten. Daarbij moet rekening worden gehouden met drie recente tendensen :
1º de ontwikkeling van nieuwe informatietechnologieën, vooral dan Internet, waar enorm veel gegevens te vinden zijn en dat steeds meer een internationale dienst voor de buitenlandse handel wordt;
2º de toenemende internationalisering van de ondernemingen, met inbegrip van de KMO's : de meeste exportondernemingen gaan samenwerkings- of partnerschapsakkoorden of joint ventures aan met buitenlandse collega's. Dat betekent vaak dat deze ondernemingen reeds beschikken over een netwerk om hun problemen gedeeltelijk op te lossen;
3º de europeanisering : de Europese Unie is weliswaar niet uitdrukkelijk bevoegd voor de buitenlandse handel maar lanceert steeds vaker programma's ter bevordering van de economische groei. Zowel de federale als de gewestelijke Belgische instellingen nemen deel aan deze programma's, maar dat moet in de toekomst nog meer het geval zijn.
2. Hoorzitting met de heer Van Houtte, directeur-generaal van Export Vlaanderen (13 juli 1998)
De bevoegdheid inzake Exportpromotie is overeenkomstig de artikelen 6, § 1, VI, 30, 88 en 92bis , § 1, verdeeld tussen de gewesten en de federale overheid. Voor een aantal onderdelen is de bevoegdheid goed uit elkaar gehouden, voor andere onderdelen heeft men eerder te maken met een gemengde bevoegdheid. Daar waar de bevoegdheden gemengd zijn, stellen er zich problemen.
Het samenwerkingsakkoord is goed en werkzaam, maar er zijn een aantal gebieden die toch wat problemen veroorzaken (zie infra ).
Wat de rol van de Europese Unie betreft, zijn er een aantal pilootprojecten geweest, die gedeeltelijk zijn gefinancieerd door de Europese Commissie. Maar de houding van Export Vlaanderen is dat de Europese Commissie dat niet moet doen. Handelspolitiek is voor de diensten van de Lid-Staten. Voor het overige staat de Europese Commissie veel te ver van de bedrijven en van de know how van de exportpromotie.
3. Hoorzitting met de heer Collignon, minister-president van de Waalse regering (30 oktober 1998)
In alle diplomatieke posten waar er een vertegenwoordiger van het Waalse Gewest is, wordt het samenwerkingsakkoord tussen de federale Staat en de gewesten op objectieve wijze nageleefd. Elk artikel wordt niet letterlijk nageleefd door de ambtenaren van de federale Staat of van de gewesten. Er bestaan interne werkmethoden die eigen zijn aan elke diplomatieke post. Maar dit akkoord biedt het personeel dat in het buitenland werkt, een kader, een model waarop alle dagelijkse betrekkingen tussen de verschillende vertegenwoordigers geënt zijn. Het wordt eveneens gebruikt om een aantal interne conflicten te beslechten.
De heer Collignon heeft de indruk dat de diplomaten de opeenvolgende overdrachten van bevoegdheden goed hebben opgevolgd en dat de samenwerking tussen vertegenwoordigers van gewesten en gemeenschappen enerzijds, en diplomaten anderzijds, goed verloopt. Op de vergaderingen in september, waar ook de gemeenschappen en de gewesten bij betrokken zijn, wordt alles op een rijtje gezet en worden een aantal problemen aangekaart; vaak gaat het om problemen van persoonlijke aard, en veel minder om moeilijkheden die nopen tot een aanpassing van de huidige wetgeving.
Wat de arbeidsomstandigheden in de diplomatieke missies betreft, is de toestand van de Waalse economische en handelsattachés die in de ambassade zelf werken, bevredigend. Ze treden zonder problemen naar buiten als vertegenwoordigers van de gewesten, en in die hoedanigheid genieten ze meestal ook de nodige erkenning. De meesten hebben een diplomatiek paspoort en vervullen hun opdracht in alle onafhankelijkheid en autonomie. De coördinatievergaderingen die het hoofd van de diplomatieke missie geregeld organiseert, werpen vruchten af. Communicatie en samenwerking verlopen vlot.
Wat de betrekkingen tussen de gewesten betreft, functioneert het akkoord op doeltreffende wijze en wordt het loyaal uitgevoerd. Daar waar een Waalse economische en handelsattaché alleen is, zal hij zonder onderscheid werken voor elke Belgische onderneming die een beroep op hem doet. De wederkerigheid geldt natuurlijk ook voor de Vlaamse en Brusselse economische en handelsattachés. De heer Collignon heeft kunnen vaststellen dat de economische attachés in ruime mate beschikbaar zijn voor de andere gewesten. Soms is er wel eens een onderneming die klaagt dat ze de gevraagde hulp niet ontvangen heeft, maar dat is uitzonderlijk en het akkoord wordt bijzonder goed nageleefd.
De diplomatieke posten maken in hoge mate gebruik van deze complementariteit, een toestand die gunstig beïnvloed wordt door het herstel van de intergewestelijke vergaderingen die regelmatig gehouden worden.
4. Hoorzitting met mevrouw De Clercq, adviseur bij het ministerie voor Buitenlandse Handel van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest (30 oktober 1998)
Mevrouw De Clercq is het in grote lijnen eens met de uiteenzetting van de heer Collignon.
5. Opmerking van professor Lejeune (11 maart 1999)
Professor Lejeune gelooft dat tot op zekere hoogte een vergelijking kan worden gemaakt tussen buitenlandse handel en ontwikkelingssamenwerking. Er zijn gewestelijke bevoegdheden, dat wil zeggen bevoegdheden van de deelgebieden, maar ook federale bevoegdheden en belangen die structureel gezien vooral tot uiting zijn gekomen in de oprichting van een publiek orgaan, de Belgische dienst voor buitenlandse handel.
Ter informatie verklaart professor Lejeune dat de Vlaamse regering een beroep heeft ingesteld tegen de wet tot wijziging van de wet tot oprichting van de BDBH. Dat beroep betrof zowel de bevoegdheid van de federale Staat om de opdrachten van dit orgaan vast te stellen als het ontbreken van efficiënt overleg betreffende de goedkeuring van deze wet. Het Arbitragehof heeft dit beroep verworpen : het oordeelt dat de nieuwe wet die de dienst belast met een studie-, documentatie- en informatieopdracht en met een promotiebeleid in samenwerking met de gewesten, de federale bevoegdheden niet overschrijdt. Wat de betrokkenheid van de gemeenschappen en gewesten bij de totstandkoming van wetten betreft, meent het Arbitragehof dat de overlegprocedures die de bijzondere wet oplegt voor een wet zoals die op de BDBH, niet zijn geschonden.
6. Opmerking van een lid (11 maart 1999)
Tijdens de hoorzittingen van de vertegenwoordigers van de BDBH van Export Vlaanderen en van l'Agence wallonne à l'exportation, is gebleken dat samenwerking wel degelijk bestaat, maar dat de organisatie op het vlak van de statistiek en van de uitwisseling van informatie efficiënter zou kunnen. Alle partijen streven ernaar om bijvoorbeeld de organisatie van de zendingen naar het buitenland beter te coördineren.
8.1. De samenstelling van de bestuursorganen van de BDBH
8.1.1. Opmerking van een lid (10 juli 1998)
Een lid herinnert eraan dat er een jaar geleden een wet is aangenomen om de samenstelling van de raad van bestuur van de BDBH te wijzigen, zodat ook de gewesten erin vertegenwoordigd zouden zijn. Hij vraagt of deze wet wordt toegepast en of de BDBH nu beter functioneert.
8.1.2. Hoorzitting met de heer Servotte, directeur-generaal van de Belgische Dienst voor de Buitenlandse Handel (10 juli 1998)
De samenstelling van de raad van bestuur van de Belgische Dienst voor de Buitenlandse Handel is gewijzigd zodat de gewesten erin vertegenwoordigd zijn (drievoudig evenwicht : federaal-gewestelijk; openbaar-privé; Nederlandstalig-Franstalig). Deze wet is echter nog niet toegepast omdat het Vlaamse Gewest vindt dat het onvoldoende vertegenwoordigd is (de Dienst telt 24 leden, waarvan 12 vertegenwoordigers van de gewesten, dit wil zeggen vier per gewest).
8.1.3. Eindbespreking
Een lid verklaart dat het Vlaamse Gewest de samenstelling van de raad van bestuur van de BDBH tegenhoudt in afwachting van het arrest van het Arbitragehof betreffende het beroep dat het Vlaamse Gewest, onder andere over de samenstelling van de organen van de BDBH heeft ingesteld. Dit arrest is ondertussen gewezen in het nadeel van het Vlaamse Gewest. Vanuit juridisch oogpunt, zijn de problemen opgelost, doch niet op het politieke vlak.
8.2. De actieprogramma's van de BDBH
Samenwerkingsakkoord van 17 juni 1994 tussen de federale Staat, het Vlaamse Gewest, het Waalse Gewest en het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest betreffende de gewestelijke economische en handelsattachés en de modaliteiten op het vlak van de handelspromotie, artikel 19.1 :
19.1. Ieder jaar, in de maand april, plegen de federale overheid en de gewesten overleg om hun actieprogramma's voor het volgende jaar op te stellen en optimaal op elkaar af te stemmen, met eerbiediging van de bijzondere wet van 16 juli 1993 tot vervollediging van de federale staatsstructuur en van de voorbereidende werken daartoe.
8.2.1. Hoorzitting met de heer Servotte, directeur-generaal van de Belgische Dienst voor de Buitenlandse Handel (10 juli 1998)
Krachtens artikel 19 moeten de federale overheid en de gewesten overleg plegen over hun actieprogramma's. Dit overleg heeft in de praktijk bijna maandelijks plaats en de actieplannen worden elk jaar gezamenlijk bekendgemaakt. De gewesten vertonen de laatste tijd echter de neiging om de bepalingen van de bijzondere wet te overschrijden. Zij vinden immers dat de BDBH zich niet meer moet bekommeren om de Europese markt noch om andere markten waar de gewesten reeds zeer actief optreden. (Het Waalse Gewest verwijst bijvoorbeeld naar Canada en Brazilië, het Vlaamse Gewest naar Zuid-Afrika).
Artikel 20 bepaalt dat de gewesten hun handelsattachés ter beschikking stellen van de BDBH op de plaatsen waar deze dienst acties onderneemt. Deze bepaling wordt goed toegepast.
8.2.2. Opmerking van een lid
Een lid besluit hieruit dat de BDBH in sommige gevallen een aanvullende rol kan spelen, als hij tenminste weet waar de gewestelijke attachés tekort schieten. Die opdracht is niet bepaald eenvoudig.
8.2.3. Hoorzitting met de heer Van Houtte, directeur-generaal van Export Vlaanderen (13 juli 1998)
Zou het beter zijn dat de BDBH alleen maar op de markten buiten Europa optreedt ? Dat zou een té eenvoudige oplossing zijn. Een dienst moet al zijn bedrijven kunnen bijstaan in al zijn exportactiviteiten. Bovendien is er op een bepaald ogenblik gesteld dat de exportondersteuning binnen Europa beter zou worden afgebouwd. Deze redenering is tot op zekere hoogte juist voor de zeer grote bedrijven, maar niet voor de KMO's. Exportbevordering binnen de Europese Unie heeft nog steeds veel belang.
8.2.4. Hoorzitting met de heer Collignon, minister-president van de Waalse regering (30 oktober 1998)
Een geografische opdeling waarbij de gewesten bevoegd zouden zijn voor de Europese Unie, en de BDBH of een gemeenschappelijke dienst voor de meer afgelegen landen, is een interessante optie. Een dergelijke opdeling is verdedigbaar omdat de complexe juridische structuur van ons land zo moeilijk uit te leggen is in verre landen. Het ziet er echter niet naar uit dat deze opdeling er komt.
8.2.5. Opmerking van een lid (30 oktober 1998)
Een lid pikt in op wat reeds gezegd is (zie de taakverdeling tussen de gewesten en de BDBH) en vraagt zich af of er geen onderscheid moet worden gemaakt tussen de opdrachten binnen de Europese Unie enerzijds, en de export op wereldvlak anderzijds. De economische en monetaire unie wordt steeds meer een feit en ontwikkelt zich tot een soort interne markt. Moet de samenwerking tussen de gewesten en de BDBH dan niet op een andere leest worden geschoeid, ook al omdat de Europese Unie bepaalde taken op zich neemt voor de export op wereldvlak ? Het lid herinnert eraan dat de directeur van de BDBH voor dit soort opdrachten buiten de economische en monetaire unie aandringt op een betere samenwerking tussen de Europese Unie, de staten en de regio's.
8.2.6. Hoorzitting met de heer Collignon, minister-president van de Waalse regering (30 oktober 1998)
De heer Collignon geeft toe dat het om een heel ander soort opdrachten gaat. In Europa houden de economische en de handelsattachés zich weinig bezig met politieke problemen. Ze richten zich rechtstreeks tot de ondernemingen. In verre landen moeten de economische en de handelsattachés aan hun gesprekspartners de eigenheid van België uitleggen en het imago van ons land aan de man of de vrouw brengen. De attachés worden dan eigenlijk vertegenwoordigers van de gemeenschaps- en de gewestregeringen.
8.2.7. Hoorzitting met mevrouw De Clercq, adviseur bij het ministerie voor Buitenlandse Handel van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest (30 oktober 1998)
De taken van de BDBH moeten opnieuw omschreven worden. Middelen, personeel en deskundigheid zijn volop aanwezig, en toch is de BDBH een lege doos, precies omdat niet duidelijk is welke opdracht de dienst nu heeft. De BDBH kan een consultancybureau worden voor de drie gewesten op het vlak van internationale procedures inzake recht en handel en op het vlak van gegevensbanken, maar dan niet zoals dat vroeger gebeurde. Om de mogelijkheden van een bepaalde markt te kennen, richtte men zich vroeger tot de BDBH, maar dankzij Internet is dat soort informatie de dag van vandaag in een handomdraai beschikbaar. Het potentieel van de BDBH moet dus anders worden benut.
8.3. De gegevensbestanden van de BDBH
Samenwerkingsakkoord van 17 juni 1994 tussen de federale Staat, het Vlaamse Gewest, het Waalse Gewest en het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest betreffende de gewestelijke economische en handelsattachés en de modaliteiten op het vlak van de handelspromotie, artikelen 15 en 17 :
Art. 15.1. De Belgische Dienst voor de Buitenlandse Handel (BDBH), verantwoordelijk voor het verzamelen, het behandelen en de spreiding van gegevens en informatie over de buitenlandse markten stelt een centraal gegevens- en informatiebestand over de buitenlandse markten (handelswetgevingen, douanereglementeringen, normen, handelsstatistieken, zakenvoorstellen, aanbestedingen, grote projecten, en dergelijke) en zijn andere bestanden op een rechtstreekse en kosteloze wijze toegankelijk voor de gewesten. Over elke wijziging die een weerslag heeft op het invoeren in de bestanden en op de rechtstreekse aansluiting van de gewesten, moet overleg gepleegd worden.
Art. 15.2. De gewesten voeden geregeld en op een gestructureerde manier, door toedoen van hun economische en handelsattachés, de gegevensbank waarvan sprake in artikel 15.1.
Art. 15.3. De BDBH beantwoordt de rechtstreeks aan hem gestelde vragen van federaties en bedrijven over het in artikel 15.1 bedoelde centraal gegevens- en informatiebestand, met kennisgeving aan de gewesten.
Art. 17. De gewesten verlenen hun medewerking aan het bijwerken van een exporteursbestand van de BDBH.
8.3.1. Hoorzitting met de heer Servotte, directeur-generaal van de Belgische Dienst voor de Buitenlandse Handel (10 juli 1998)
Artikel 15 bepaalt dat de BDBH een centrale gegevensbestand opbouwt over de buitenlandse markten. Krachtens het tweede lid moeten de gewesten deze gegevensbank op geregelde tijdstippen aanvullen. Deze bepaling wordt in de praktijk niet of zelden toegepast. Sommige attachés werken wel mee maar de meesten brengen geen informatie aan. Het is in feite een kwestie van personen. mentaliteit. Een handelsdienst kan alleen goed werken als het hoofd van de zending, de diplomaten en de attachés een team vormen, waarbij ze elkaar geregeld ontmoeten en spreken over hun problemen en doelstellingen. Alleen zo kunnen ze een positieve bijdrage leveren tot de databank.
Artikel 17 bepaalt dat de gewesten hun medewerking verlenen aan het bijwerken van een exporteursbestand van de BDBH. Hier rijst hetzelfde probleem als voor artikel 15 : sommige provinciale bureaus werken mee door faillissementen en de komst van nieuwe ondernemingen of producten op de markt mee te delen, maar andere bureaus verschaffen hoegenaamd geen informatie aan de BDBH. Uiteraard dient het centrale exporteursbestand op heel België te slaan, aangezien het een werkinstrument is voor buitenlandse zakenmensen die willen weten wie wat produceert in België.
8.3.2. Hoorzitting met de heer Van Houtte, directeur-generaal van Export Vlaanderen (13 juli 1998)
De informatiebestanden van de BDBH zijn, volgens het samenwerkingsakkoord, federaal en staan ter beschikking van de gewesten. Binnen het eigen beleidsplan van Export Vlaanderen wordt een een bedrijfsintern informatiesysteem uitgewerkt, dat de efficiëntie van Export Vlaanderen moet verhogen ingevolge transparantie en « sharing » (delen van informatie). De informatie over de export van bedrijven is beschikbaar bij de BDBH. Export Vlaanderen kan geval per geval die gegevens opvragen, maar ze krijgt niet de conversietabel. Het gevolg is dat Export Vlaanderen opnieuw alle gegevens moet verzamelen bij de bedrijven en zelf in het eigen systeem invoeren.
8.3.3. Opmerking van een lid (13 juli 1998)
Een lid stelt vast dat uit de twee hoorzittingen blijkt dat er vooral problemen zijn met de gegevensbanken. De BDBH beklaagt er zich over dat de handelsattachés niet genoeg informatie doorspelen, terwijl Export Vlaanderen vindt dat de gegevens van de BDBH onvoldoende beschikbaar zijn. Dit probleem is makkelijk op te lossen in de praktijk, tenzij men natuurlijk informatie wil achterhouden om met de andere diensten te concurreren.
8.3.4. Standpunt van de heer Van Houtte (13 juli 1998)
Volgens de heer Van Houtte is er geen probleem van voeding van de databank, maar wél een tijdsprobleem om de gegevens te coderen. De gewestelijke diensten wordt gevraagd vanuit de centra in de gewesten gegevens door te geven (adreswijzigingen, namen van nieuwe exporteurs, enz.) Dat wordt geregistreerd en de gewestelijke diensten kunnen daarvan dan fiches krijgen. Tevens is er de voeding van de databank met handelsvoorstellen uit het buitenland. Dit materiaal wordt geleverd door het netwerk van handelsattachés. Sommige handelsattachés hebben daar echte problemen mee omdat de BDBH vraagt om deze gegevens gecodeerd door te geven. De omzetting van een handelsvoorstel naar een gecodeerd handelsvoorstel vergt veel tijd. Die tijd hebben de handelsattachés niet of voelen zij niet altijd als nuttig besteed aan. Indien ze de handelsvoorstellen ongecodeerd aan de BDBH zouden mogen overmaken, zou er geen enkel probleem meer zijn.
8.3.5. Hoorzitting met de heer Collignon, minister-president van de Waalse regering (30 oktober 1998)
De informatiebestanden van de BDBH zijn erg interessant voor het Waalse Gewest, dat ze in de mate van het mogelijke gebruikt en aanvult. Er is in ieder geval opdracht gegeven collegiaal samen te werken met de BDBH.
8.3.6. Besluit van de commissie
De commissie leidt uit het voorgaande af dat er geen fundamenteel probleem bestaat. Het gaat om het probleem van hoe de gegevensbanken gevoed worden, het is met andere woorden een kwestie van loyale uitvoering van het samenwerkingsakkoord.
8.4. De reglementeringen
8.4.1. Hoorzitting met de heer Van Houtte, directeur-generaal van Export Vlaanderen (13 juli 1998)
De bevoegdheid inzake reglementeringen behoort tot de federale overheid. De invoer- en uitvoerreglementeringen worden door de BDBH bijgehouden en geïnterpreteerd en er wordt advies verstrekt aan de bedrijven op basis van deze regelgeving. In de praktijk richt een bedrijf zich tot een exportcentrum van Export Vlaanderen. De vragen om reglementeringen over in- en uitvoer worden aan de BDBH overgemaakt. De BDBH checkt haar informatie bij het posthoofd. Deze laatste vraagt aan de handelsattaché om daarop antwoord te geven. Het antwoord van de handelsattaché doet dan dezelfde weg terug tot bij de BDBH, die dan het antwoord geeft aan de bedrijven met een kopie voor het exportcentrum van Export Vlaanderen. De toegevoegde waarde van deze ronde is dat er binnen de BDBH een korps van juristen aanwezig is dat dergelijke vragen kan ontleden. De bedoeling in 1993 was dat de BDBH zou behouden blijven als een soort kenniscentrum voor de drie gewesten.
De heer Van Houtte meent dat het de efficiëntie en de transparantie voor de bedrijven zou ten goede komen wanneer een aantal juristen toch zou worden geregionaliseerd, maar dat de databank met invoer- en uitvoerreglementeringen centraal wordt gehouden en dat de adviezen die worden verstrekt in een gemeenschappelijke databank worden opgeslagen, consulteerbaar voor de drie gewesten.
Ook voor het inzamelen van de in- en uitvoerreglementeringen en de wijzigingen ervan zijn de gewesten verantwoordelijk en dit heeft voor gevolg dat zij momenteel ervoor moeten zorgen dat de federale BDBH de reglementeringen heeft en dat alle vragen van de bedrijven worden beantwoord.
Een ander probleem betreft de handelsgeschillen : de vraag komt binnen bij het exportcentrum, wordt doorgegeven aan de BDBH, er wordt nadere toelichting gevraagd aan het posthoofd. Het posthoofd geeft het meestal door aan de economische vertegenwoordiger die de zaak onderzoekt, contacten legt met de partijen, het advies geeft aan het posthoofd. Via de BDBH komt het bij het bedrijf.
8.4.2. Hoorzitting met de heer Collignon, minister-president van de Waalse regering (30 oktober 1998)
Voor de economische en de handelsattachés is de kennis van de markt doorslaggevend. De samenwerking met de BDBH op dat vlak is goed en begint reeds bij de uitbouw en de voorbereiding van de actieprogramma's ter plaatse. De BDBH moet een gegevensbank blijven inzake normen, tarieven en specifieke kenmerken van de diverse markten. Daar zou ook juridisch advies kunnen bijkomen. Volgens de heer Collignon kan een kleine juridische cel in de BDBH informatie verstrekken over normen en tarieven op bepaalde markten.
8.4.3. Eindbespreking
Een lid merkt op dat de standpunten enigszins tegenstrijdig zijn. De heer Van Houtte acht het beter de juristen van de BDBH naar de gewesten over te hevelen terwijl de heer Collignon van mening is dat deze juridische cel van de BDHB haar belang heeft.
Een ander lid verwijst naar de opmerkingen van mevrouw Declerck, vertegenwoordiger van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest, die vermeld zijn in de afdeling met betrekking tot de actieprogramma's van de BDBH. Zij heeft gezegd dat de zaken sterk aan het veranderen zijn. Men vindt met veel meer gemak dan vroeger informatie, met name dankzij het Internet. Het lid denkt dus dat men de taken van de BDBH zou moeten herbepalen, aangezien zijn rol als informatiecentrum een beetje achterhaald is door het Internet. Het instrument is goed maar misschien moet men zijn functies opnieuw bepalen. Men moet dus misschien niet zozeer op zoek gaan naar feitenmateriaal dat op het Internet beschikbaar is, maar zich sterker richten op de cel « kennis van de reglementering ».
Indien de juristen aan de gewesten worden overgedragen terwijl de gegevensbank met reglementering inzake in- en uitvoer gecentraliseerd blijft en de adviezen opgeslagen worden in een gemeenschappelijke gegevensbank die door de drie gewesten geconsulteerd kan worden, raakt men volgens het eerste lid in feite niet aan een bevoegdheid.
8.4.4. Besluit van de commissie
Het gaat in werkelijkheid om de organisatieregels van het werk die de bevoegdheidsstructuur zelf van de BDBH niet aantasten.
8.5. Specifieke en niet-specifieke vragen
Samenwerkingsakkoord van 17 juni 1994 tussen de federale Staat, het Vlaamse Gewest, het Waalse Gewest en het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest betreffende de gewestelijke economische en handelsattachés en de modaliteiten op het vlak van de handelspromotie, artikelen 9.4 en 9.5 :
Art. 9.4. De specifieke vragen die ter plaatse aan de zending worden gericht, worden overgemaakt aan de betrokken economische en handelsattaché. In die zendingen waar geen enkele economisch en handelsattaché werd aangeduid, worden deze specifieke vragen rechtstreeks overgemaakt aan de gewestelijke diensten van buitenlandse handel.
Art. 9.5. De niet-specifieke vragen die ter plaatse aan de zending worden gericht, worden overgemaakt aan de BDBH en aan alle economische en handelsattachés die van de zending afhangen.
Op die zendingen waar er geen enkele economische en handelsattaché werd aangeduid, worden deze niet-specifieke vragen doorgezonden naar de BDBH die deze zonder verwijl verspreidt onder de gewesten.
8.5.1. Hoorzitting met de heer Servotte, directeur-generaal van de Belgische Dienst voor de Buitenlandse Handel (10 juli 1998)
Artikel 9 maakt een onderscheid tussen « specifieke vragen » (artikel 9.4) en « niet-specifieke vragen » (artikel 9.5). Alleen die laatste moeten worden doorgezonden aan de BDBH. Wat dit onderscheid precies inhoudt, weet niemand. Het resultaat is in elk geval dat de BDBH bijna geen vragen meer krijgt, noch van de zendingen, noch van de attachés omdat die alle vragen uit het buitenland als « specifiek » beschouwen. De tekst moet worden aangepast zodat het concept « niet-specifieke vragen » niet langer een lege doos is.
8.5.2. Besluit van de commissie
De commissie stelt voor het onderscheid tussen « specifieke vragen » en « niet-specifieke vragen » in artikel 9 van het samenwerkingsakkoord te verduidelijken.
8.6. De statistieken
8.6.1. Hoorzitting met de heer Van Houtte, directeur-generaal van Export Vlaanderen (13 juli 1998)
De statistieken worden bijgehouden door het INR (Instituut der Nationale Rekeningen), dat de gegevens doorgeeft aan het Bureau voor de Statistiek in Luxemburg. Dit vormt de basis om op heel wat vragen van bedrijven te kunnen antwoorden. Zowel de BDBH als de gewestelijke diensten zijn gebruiker van deze cijfers. Export-Vlaanderen heeft een eigen statisticus aangeworven. Deze statisticus heeft onder andere als opdracht om, uit de analyse van in- en uitvoercijfers, nieuwe opportuniteiten en actiemogelijkheden te distilleren. De heer Van Houtte heeft niet het gevoel dat deze aanwerving in strijd zou zijn met het samenwerkingsakkoord. Export Vlaanderen verstrekt echter geen statistieken aan de bedrijven; dergelijke vragen worden doorgespeeld naar de BDBH.
8.6.2. Besluit van de commissie
De commissie besluit dat er zich niet echt problemen voordoen wat het verstrekken van statistieken betreft.
8.7. De bevoegdheid inzake exportbevordering
8.7.1. Hoorzitting met de heer Van Houtte, directeur-generaal van Export Vlaanderen (13 juli 1998)
De overdracht van de handelsattachés naar de gewesten is voor Export Vlaanderen een zeer goede zaak gebleken. Export Vlaanderen heeft vandaag een operationeel netwerk met zeer goede mensen en deze mensen werken ook volgens procedures die kwaliteit moeten waarborgen.
Daarnaast zijn er in de verschillende landen andere diensten, organisaties, ... die optreden in het domein van de exportbevordering. Er zijn een aantal kamers van koophandel die zeer dynamisch werken. Elk van die kamers heeft financiële moeilijkheden. Zij krijgen dan ook steun via het Fonds voor Buitenlandse Handel, dat momenteel federaal is, maar de gewesten hebben terzake een adviserende bevoegdheid. Er is wel vastgesteld dat dit economisch instrument zichzelf enkel via subsidiëring kan in stand houden.
Het federale niveau heeft vorig jaar opgeroepen tot het creëren van nieuwe, gemengde kamers van koophandel in landen met opkomende economieën. De exportbevordering is echter de taak van de handelsattachés. Waarom instrumenten in het leven roepen als zij geen echte economische reden van bestaan hebben ? Export Vlaanderen heeft dit ervaren als een poging om een net te creëren op het federale niveau dat aan het federale niveau ook de nodige structuren zou geven om in het buitenland actief te kunnen zijn, parallel met de gewestelijke structuren. Dat vindt Export Vlaanderen niet noodzakelijk.
8.7.2. Vraag van een lid (10 juli 1998)
Een lid vraagt of het de buitenlandse investeerders vrij staat zich tot de Belgische ambassade te richten dan wel rechtstreeks tot een gewestelijk attaché.
8.7.3. Hoorzitting met de heer Servotte, directeur-generaal van de Belgische Dienst voor de Buitenlandse Handel (10 juli 1998)
De heer Servotte verduidelijkt dat de BDBH zich enkel bezig houdt met buitenlandse handel en niet met het aantrekken van nieuwe investeringen. Dat is nu een bevoegdheid van de gewesten, en de kandidaat-investeerder richt zich dus normaal gezien tot iedere gewestelijke attaché. Met drie « loketten » werken is echter niet bepaald praktisch, en het systeem is dan ook aan het veranderen. Zo wil men in sommige landen Belgische « contactpunten » oprichten voor buitenlandse investeerders, om eerste contacten te leggen, algemene informatie te vestrekken over ons land, zijn sociale wetgeving, enz. Het « contactpunt » zou de betrokkene dan doorwijzen naar de verantwoordelijke gewestelijke attachés. Dit systeem wordt weldra uitgetest in een aantal landen. In ieder geval is de BDBH terzake niet bevoegd.
8.8. De handelsmissies
8.8.1. Hoorzitting met de heer Van Houtte, directeur-generaal van Export Vlaanderen (13 juli 1998)
a) Het organiseren van groepszakenreizen, handelsmissies of het organiseren van groepsstanden op buitenlandse beurzen is een gemengde bevoegdheid en de praktijk leert dat het moeilijk is om tot overeenkomsten te komen. Het zijn in eerste instantie de gewesten die bevoegd zijn voor de exportbevordering en hiervoor plannen uitwerken, maar ze hebben niet altijd voldoende middelen om uit te voeren wat gewenst wordt. Wegens het gebrek aan voldoende middelen moeten bepaalde taken noodgedwongen aan de federale instantie worden overgelaten, die wél die middelen op de begroting heeft (ongeveer 825 miljoen voorhanden).
b) Export Vlaanderen is van oordeel dat de aanwezigheid van de prins een pluspunt vormt voor handelsmissies en dat ze verder moeten gevoerd worden. Maar de organisatie van deze missies geeft aanleiding tot complicaties aangezien deze data niet erg lang van tevoren worden vastgesteld, en vaak veranderen. Het actieprogramma van Export Vlaanderen, dat ook aan de Vlaamse bedrijven lang van tevoren wordt bekendgemaakt, moet daardoor worden omgegooid.
c) Daar waar de BDBH zelf initiatieven ontplooit die niet gebonden zijn aan ministeriële of prinselijke reizen, zijn de problemen nog groter. Zo heeft de federale dienst ook de ambitie om zendingen te organiseren en in een aantal gevallen is dat conflicterend met het beleid dat de gewesten wensen te voeren. Die gemengde bevoegdheid is problematisch voor de bedrijven, die niet meer weten wie waarvoor bevoegd is.
8.8.2. Eindbespreking
Een lid meent dat de klacht van Export Vlaanderen c) opgelost moet worden door de samenstelling van de organen van de BDBH volgens de nieuwe regels. De samenstelling van deze organen is immers gewijzigd op basis van een evenwicht federale Staat-gewesten, publiek-privé, Nederlandstaligen-Franstaligen. Wil men de BDBH verhinderen initiativen te nemen in domeinen die tot de bevoegdheid van de gewesten behoren, dan is dit een zaak van de raad van bestuur. Aangezien het Arbitragehof zich heeft uitgesproken en de leden van de raad van bestuur nu aangewezen kunnen worden, is de oplossing van het probleem in de maak.
Een lid werpt tegen dat de raad van bestuur van de BDBH op dit ogenblik ook uit vertegenwoordigers van de gewesten bestaat en dat dit soort conflicten zich toch voorgedaan hebben. Met deze nieuwe samenstelling zullen deze gewestelijke vertegenwoordigers nog minder sterk vertegenwoordigd zijn. Op dat punt is dus geen vooruitgang geboekt.
Meer in het algemeen vraagt het lid zich af of men niet teveel energie besteedt aan het behoud van een klein stukje bevoegdheid op het federale vlak wat de buitenlandse handel betreft, terwijl men deze energie zou kunnen besteden aan het eigenlijke bevorderen van de buitenlandse handel. Zou het niet functioneler zijn heel deze materie aan de gewesten toe te kennen ? Deze zouden samenwerken indien ze dat goed achten, zonder dat het om een verplichte samenwerking gaat, zoals thans het geval is.
Een lid merkt op dat men natuurlijk ook de tegenovergestelde thesis kan ontwikkelen, als men ziet hoe bepaalde posten functioneren waar drie vertegenwoordigers zich met de export bezighouden, hetzelfde werk doen en dat vaak ook in elkaars plaats doen.
Het tweede lid geeft toe dat er een zekere overbodigheid is. In het beste geval doen ze elkaars werk, maar in het slechtste geval doen ze elkaar concurrentie aan. Er zijn dus zeer veel goede argumenten om precies het tegenovergestelde te verdedigen.
Het eerste lid vestigt de aandacht op het feit dat tegenover de theorie van de volledig overgedragen bevoegdheden het feit staat dat er in alle gevallen raakpunten zijn met andere verantwoordelijkheden. De buitenlandse handel is niet gescheiden van de economie, van de macro-economie, van de internationale betrekkingen. Er zullen altijd wrijvingen zijn met de andere bevoegdheden, bij voorbeeld met die van de minister van Buitenlandse Zaken, want er zijn politieke problemen verbonden aan de buitenlanse handel. De theorie van de homogene bevoegdheidspakketten zal niet alles oplossen, er zijn samenwerkingsmechanismen nodig met de andere sectoren die in elk geval federaal zullen blijven.
Een ander lid meent ook dat de handelsattachés elkaar in het algemeen in hun concreet werk onderling helpen. Als zij een vraag niet kunnen beantwoorden, plegen zij onderling overleg. Zoals het eerste lid meent hij dat iets wat in de praktijk werkelijkheid is, ook in België zou moeten kunnen. Men moet bijgevolg afwachten hoe het nieuwe beheerscomité van de BDBH zal werken alvorens conclusies te trekken. Men moet geen argumenten halen uit de volledige reionalisering van een aantal bevoegdheden, die in de feiten aanleiding geeft tot gevallen van samenwerking.
Het tweede lid stelt vast dat er eensgezindheid bestaat over een punt, namelijk de samenwerking tussen de gewesten in de praktijk. Daarvoor hoeft het federale gezag niet te beschikken over een coördinerende bevoegdheid.
Een ander lid voegt aan dat het probleem de bevoegdheid van de gewesten, niet is maar wel de manier waarop ze wordt uitgeoefend. Het is perfect mogelijk dat één persoon een contract heeft met de drie gewesten. Het gebeurt in de praktijk niet omdat de federale regering nog wat bevoegdheid heeft. Het feit dat de federale overheid nog ergens verplicht een rol moet spelen als coördinator is eerder een bron van probleem dan een oplossing.
Een lid denkt dat er misschien enkele experimenten kunnen worden opgezet.
8.9. De aanwerving van de handelsattachés
8.9.1. Hoorzitting met de heer Collignon, minister-president van de Waalse regering (30 oktober 1998)
De ambtenaren van de BDBH hebben het gezelschap gekregen van nieuw aangeworven personeel. Het Vast Wervingssecretariaat inschakelen is moeilijk : de wetgeving is geëvolueerd en de manier van werken van het VWS beantwoordt niet aan de noden van het gewest. Het Waalse Gewest is dan ook overgegaan tot de aanwerving van contractuelen. Voortaan moet een handelsattaché niet alleen Waalse producten, maar ook het beeld van Wallonië zelf verkopen. Hij moet ook investeringen aantrekken, vooral in sterk geïndustrialiseerde landen. De handelsattachés moeten de Waalse ondernemingen die ze in het buitenland zullen promoten, goed kennen, vandaar hun bezoek aan de ondernemingen zelf. Wat talen betreft is Engels alleen onvoldoende; de kennis van de taal van het land is onontbeerlijk.
8.9.2. Hoorzitting met mevrouw De Clercq, adviseur bij het ministerie voor Buitenlandse Handel van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest (30 oktober 1998)
Net als het Waalse Gewest heeft het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest attachés overgenomen die waren aangeworven volgens de criteria van de BDBH. De BDBH was een dienst die de export op allerlei manieren bevorderde : er werden gegevens doorgespeeld, kansen aangewezen enz. Het ging er vooral om producten te verkopen, verbruiks- en uitrustingsgoederen. De opdracht van de economische en de handelsattachés van vandaag is veel breder, en staat los van de relaties tussen het gewestelijk en het federaal niveau. De attaché heeft eerst en vooral een economische taak : hij moet perfect op de hoogte zijn van de specifieke kenmerken en de mogelijkheden van de markt in zijn land. Een universitair diploma en een zekere talenkennis volstaan echter niet.
Om in een bepaald land te kunnen werken moet men over de nodige communicatieve vaardigheden beschikken en zich kunnen inleven in een andere cultuur. Net als de heer Collignon meent mevrouw De Clercq dat de aanwervingsprocedure van het Vast Wervingssecretariaat niet voldoet.
8.10. De titels van de handelsattachés
Samenwerkingsakkoord van 17 juni 1994 tussen de federale Staat, het Vlaamse Gewest, het Waalse Gewest en het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest betreffende de gewestelijke economische en handelsattachés en de modaliteiten op het vlak van de handelspromotie, artikel 3.1 :
Artikel 3.1. Behoudens bezwaar van de ontvangststaat worden de economische en handelsattachés van Belgische nationaliteit opgenomen op de diplomatieke of consulaire lijst van de zending. Zij hebben evenwaardige rechten en plichten als deze die de ontvangststaat voorziet voor de leden van diplomatieke of consulaire zendingen met een vergelijkbare graad en functie.
8.10.1. Hoorzitting met de heer Van Houtte, directeur-generaal van Export Vlaanderen (13 juli 1998)
Er zijn hierover bepalingen opgenomen in de samenwerkingsovereenkomst maar de praktijk heeft voor gevolg dat zij omwille van hun titel zeer laag staan en dat zij protocollair pas vermeld worden nadat alle federale niveaus zijn genoemd. De handelsattachés blijven dan ook vaak verstoken van de mogelijkheid om aan brede netwerking te doen. De heer Van Houtte vindt het noodzakelijk de titulatuur van handelsattaché op te trekken naar « raad ».
8.10.2. Hoorzitting met de heer Collignon, minister-president van de Waalse regering (30 oktober 1998)
Al te vaak staan de economische en handelsattachés op de diplomatieke lijst na het overige diplomatiek personeel, zonder onderscheid van graad. Voor protocollaire aangelegenheden en wanneer zij wegens de waardigheid van hun ambt uitgenodigd worden op economische, commerciële of culturele evenementen, moeten ze aanspraak kunnen maken op een meer bevoorrechte plaats. Dat geldt vooral in de weinig geïndustrialiseerde landen waar het diplomatieke optreden nog vele handelsactiviteiten of vertegenwoordigingsopdrachten met zich brengt.
Om overeenstemming te bereiken tussen het ambt dat de economische en handelsattachés uitoefenen, en hun rol als vertegenwoordiger van het gewest, zou men hun titel misschien moeten veranderen in « economisch en handelsadviseur ». In de hiërarchie van de diplomatieke missies ligt de titel van economisch adviseur echter moeilijk, omdat hij nog steeds bestaat voor het federale diplomatieke personeel.
8.10.3. Hoorzitting met mevrouw De Clercq, adviseur bij het ministerie voor Buitenlandse Handel van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest (30 oktober 1998)
De titel van handelsattaché dient dringend opnieuw omschreven. Vroeger was dit « de vuilbak van de diplomatie », maar dat is lang niet meer het geval.
Er moet een loopbaan worden opgesteld, want men kan moeilijk op zijn vijftigste nog het statuut hebben dat men had toen men dertig was. Het statuut is trouwens niet duidelijk en de bezoldiging varieert van gewest tot gewest. Naast de vaste betrekkingen werkt men nu ook met contractuelen. Bovendien is de attaché tewerkgesteld in het buitenland, met een gewone arbeidsovereenkomst, waarin de werkgever bepaalde voorwaarden stelt. Het Brusselse Gewest meent dat men moet vermijden dat de attachés het voorwerp worden van opbod tussen de verschillende gewesten.
Het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest kan de weddeschaal voor het personeel met een vaste betrekking trouwens niet toepassen voor de contractuelen. Zij krijgen een diplomatieke vergoeding die wordt vastgelegd volgens internationale criteria. Het budget van het gewest is ontoereikend om hen dezelfde wedde uit te keren als de ambtenaren van niveau I in overheidsdienst. Voor de handelsattachés houdt het gewest het dus noodgedwongen op een statuut « sui generis », dat aangepast is aan hun opdracht. Het Brussels Gewest is dan ook voorstander van een harmonisering, met respect voor de eigenheid van de gewesten. Zo zal een attaché die Brussel vertegenwoordigt, misschien minder goed op de hoogte moeten zijn van landbouwtechnologieën dan een vertegenwoordiger van het Waalse Gewest.
8.10.4. Eindbespreking
8.10.4.1 Opmerkingen van professor Lejeune
De opmerking handelt over de titel, niet over de functie. Bij herhaling heeft men het gehad over de moeilijkheden om de verdeling van de interne bevoedheden onder meer inzake begroting zo getrouw mogelijk over te brengen naar het vlak van de buitenlandse betrekkingen. De heer Lejeune vergelijkt de toestand van de handelsattachés, die onder de bevoegdheid van de gewesten vallen, met die van de landbouwattachés op de Belgische diplomatieke posten bij de vaste vertegenwoordiging van ons land in de Europese Unie. De federale overheid regelt het statuut van deze laatsten ofschoon de gewesten gedeeltelijk bevoegd zijn voor de landbouw op het interne vlak. Het is evenwel niet denkbaar op de diplomatieke posten een gewestelijke landbouwattaché te benoemen naast elke federale landbouwattaché. Men mag niet vergeten dat toevallige aspecten van de structuren en van de internationale context het niet mogelijk maken de verdeling van de interne bevoegdheden met al haar nuances volledig getrouw over te plaatsen op het internationale vlak.
8.10.4.2 Bespreking
Een lid meent dat het gebrek aan samenwerking tussen de gewesten de oorsprong van het probleem is. Ieder gewest wil ambtenaren aanstellen. Het lid denkt dat de opdracht aan één gemeenschappelijk persoon moet worden uitbesteed, en dat moet geen ambtenaar zijn. Zo zal het probleem van de onderlinge rivaliteit en de versplintering worden vermeden. Dat is een veel efficiëntere manier van werken dan het georganiseerd, gestructureerd, zwaar systeem van de ambtenarij.
8.10.5. Besluit van de commissie
Men kan overwegen om de handelsattachés een beter statuut toe te kennen.
8.11. De samenwerking tussen diplomaten en handelsattachés
8.11.1. Hoorzitting met de heer Van Houtte, directeur-generaal van Export Vlaanderen (13 juli 1998)
In het samenwerkingsakkoord staat dat de diplomaten kunnen worden gevraagd om hun medewerking te verlenen aan de economische initiatieven. Wanneer bijv. een handelsattaché vindt dat een bedrijf een introductie nodig heeft op een plaats waar een diplomaat het beste kan tussenbeide komen, moet dit kunnen.
Soms verspreidt de BDBH echter berichten dat « volgende ambassadeurs ter beschikking zullen staan van de bedrijven die problemen ondervinden op de buitenlandse markten ». Dit is een bevoegdheid die in eerste instantie bij de gewestelijke diensten hoort. De ambassadeur heeft immers geen handelsbevorderende opdracht.
Voor wat de samenwerking met het diplomatieke niveau in de posten betreft, zijn de handelsattachés niettemin voor 90 % tevreden, maar het komt nog voor dat men redeneert in een andere constellatie dan degene die voorzien is in het samenwerkingsakkoord. Het laatste jaar is daarin een goede evolutie gekomen. Het overleg met het federale niveau verloopt goed.
8.11.2. Hoorzitting met de heer Collignon, minister-president van de Waalse regering (30 oktober 1998)
Er moet meer aandacht worden besteed aan een open en onbevangen communicatie tussen de hoofden van de missies en de gewestelijke bestuursdiensten als de toepassing van het akkoord op het terrein aanleiding geeft tot problemen op het vlak van de werking. Het probleem doet zich vaak voor in de vorm van een conflict van bevoegdheden, waarin het micro- en het macro-economische aspect vaak moeilijk afgebakend zijn.
In het merendeel van de gevallen vormt een diplomatieke post een microkosmos waar naast occasionele menselijke conflicten communautaire of institutionele problemen aan de oppervlakte komen. Er moeten goede menselijke betrekkingen, een permanente communicatie en bepaalde vormen van overleg bestaan. De meeste gewestelijke ambtenaren zijn overgekomen van de Belgische Dienst voor Buitenlandse Handel. Sommigen hebben het nieuwe, gewestelijke kader goed verwerkt, anderen zijn blijven steken in voorbijgestreefde schema's, maar dat is allemaal een kwestie van tijd. Uiteindelijk zal alles in de juiste plooi vallen.
8.11.3. Opmerking van een lid (30 oktober 1998)
Een lid verheugt er zich over dat de samenwerking vlot verloopt en dat men met de huidige verdeling van de bevoegdheden synergieën kan ontwikkelen.
Het lid wijst erop dat het positief en belangrijk is dat het moreel gezag van de hoofden van de missies wordt erkend. Vaak worden deze mensen getraumatiseerd door persberichten die hun bevoegdheden in twijfel trekken. In dergelijke omstandigheden kunnen ze de attachés moeilijk met het nodige zelfvertrouwen tegemoet treden. Het is dan ook wenselijk dat de gewesten tijdens de vergaderingen in september het moreel gezag van het hoofd van de missie opnieuw zouden bevestigen, en dat ze erop zouden wijzen dat een goede werking van de missies in ieders belang is. Het is bovendien ook logisch dat het hoofd van de missie rechtstreeks verslag zou kunnen uitbrengen aan het betrokken gewest over het land waarin hij zijn taak uitoefent.
8.11.4. Hoorzitting met mevrouw De Clercq, adviseur bij het ministerie voor Buitenlandse Handel van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest (30 oktober 1998)
De relatie tussen het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest en de hoofden van de diplomatieke missies is optimaal, al zijn er weleens moeilijkheden van persoonlijke aard.
De procedures zijn lang en met de bestaande taakverdeling bereikt België in het buitenland slechts langzaam zijn doel. Er is maar één oplossing : binnenwegen nemen, het hoofd van de missie aan de telefoon halen en hem persoonlijk uitleggen waar de problemen liggen. Als de interne communicatie niet wil vlotten, heeft ook de buitenwereld daar hinder van.
8.12. Het gezag van het hoofd van de zending
Samenwerkingsakkoord van 17 juni 1994 tussen de federale Staat, het Vlaamse Gewest, het Waalse Gewest en het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest betreffende de gewestelijke economische en handelsattachés en de modaliteiten op het vlak van de handelspromotie, artikel 10.2 :
Art. 10.2. Zowel binnen de diplomatieke of consulaire zending als naar buiten uit handelen de economische en handelsattachés onder het diplomatiek gezag van het hoofd van de zending. In hun persoonlijk en professioneel gedrag moeten zij de diplomatieke regels en gebruiken eerbiedigen. In alle omstandigheden dient de economische en handelsattaché net zoals de andere leden van de zending blijk te geven van onberispelijk gedrag.
8.12.1. Hoorzitting met de heer Collignon, minister-president van de Waalse regering (30 oktober 1998)
Inspanningen zouden moeten worden geleverd om de gewestelijke economische en handelsattachés te doen inzien dat ze respect moeten betonen voor het morele gezag dat het hoofd van de missie uitoefent. Het hoofd van de missie is ten aanzien van de plaatselijke overheid verantwoordelijk voor het goede gedrag van het personeel dat in de post werkzaam is. In geval van problemen moet het hoofd van de missie optreden. Sommige ambassadeurs beklagen er zich echter over dat ze geen enkel gezag hebben over een blunderend economisch of handelsattaché. De heer Collignon spreekt de wens uit dat de ambassadeurs zouden optreden en dat ze alle nuttige informatie doorspelen aan het gewest; het systeem dat hiervoor nodig is, kan worden vastgelegd in het kader van de interministeriële conferentie voor het buitenlands beleid. Dat vereist een voortdurende en constructieve communicatie tussen de vertegenwoordigers.
De jaarlijkse evaluatie door het hoofd van de diplomatieke missie is meestal een formaliteit, en niet bepaald boeiend of opbouwend. De evaluatie zou grondiger moeten gebeuren, zodat de toezichthoudende gewestelijke overheid, zo nodig preventief, kan ingrijpen.
8.12.2. Eindbespreking
Een lid merkt op dat er nog twijfel bestaat over de vraag hoever het gezag van de ambassadeur precies reikt. Voor een aantal aangelegenheden treden de attachés volstrekt autonoom op en hangen zij uitsluitend van hun gemeenschap af. Wat nu de Belgische vertegenwoordiging in haar geheel in het betrokken land betreft, moet men overigens zorgen voor een enigszins samenhangende houding. Er moet worden bepaald welk soort gezag de ambassadeur uitoefent. Deze moet ook werkelijk gezag uitoefenen doch alleen binnen de perken van zijn bevoegdheid. Immers, een aantal ambassadeurs beschouwen zichzelf als Belgische vertegenwoordiger van de uitvoer, zonder een onderscheid te maken tussen Walen en Vlamingen.
8.12.3. Besluit van de commissie
De commissie spreekt de wens uit dat het interministerieel comité ht gezag van het hoofd van de zending duidelijker afbakent en de samenwerking tussen diplomaten en handelsattachés beter omschrijft. Zij merkt evenwel op dat het niet om een structureel probleem gaat.
8.13. Herkenbaarheid
8.13.1. Hoorzitting met de heer Van Houtte, directeur-generaal van Export Vlaanderen (13 juli 1998)
In 1996 is er een nieuw decreet in werking getreden voor Export Vlaanderen. Er is een nieuwe raad van bestuur en een nieuwe strategie werd ontwikkeld : alles is nu veel meer geënt op marktprincipes. Export Vlaanderen stelt zich op als dienstverlenend bedrijf dat werkt voor de bedrijven. In artikel 5 van het gewijzigde decreet van 23 januari 1991 tot oprichting van Export Vlaanderen is voorzien dat Export Vlaanderen haar dienstverlening aan de ondernemingen kan tariferen en met ondernemingen terzake overeenkomsten kan sluiten. Tevens is er voorzien dat er beheersovereenkomsten door de Vlaamse overheid kunnen worden afgesloten met Export Vlaanderen, ook alweer met de tendens meer responsabilisering te geven aan de instelling.
Er is een marketingplan opgesteld om de diensten te kunnen verkopen. Een onderdeel hiervan vormt herkenbaarheid, visibiliteit bij de bedrijven. Deze herkenbaarheid wordt geschraagd door een nieuw logo, dat zichtbaar moet worden in binnen- en buitenland.
Tijdens een prinselijke missie houden BDBH en de diplomatie zich bezig met het organiseren van de officiële contacten, terwijl de gewestelijke diensten de « business-to business » contacten organiseren. Dit is een goede taakverdeling, maar dat vindt zijn weerspiegeling niet in de communicatie daarrond.
Er is een vorm van concurrentie met andere verenigingen, beroepsfederaties, banken, kamers van koophandel... die ook initiatieven op het buitenland ontplooien. Al deze initiatieven hebben een behoefte aan bundeling. In deze concurrentie moet Export Vlaanderen, als overheidsdienst met een specifieke decretale opdracht, een duidelijke visibiliteit hebben.
Een ander probleem is dat de overheidsdiensten voor een stuk oneerlijke concurrentie zijn. Ze worden immers betaald door de belastingbetaler, terwijl de privé-initiatieven zichzelf moeten financieren. De mogelijkheid om de dienstverlening te tariferen kan het oneerlijke aspect van de concurrentie geleidelijk aan opheffen. Maar voor vele kleine bedrijven is de gratis dienstverlening van de overheidsdiensten onmisbaar. De heer Van Houtte is ervan overtuigd dat het een rol van de overheid is om een dergelijk netwerk in het buitenland uit te bouwen.
8.13.2. Opmerking van een lid (13 juli 1998)
Het lid meent dat de hogere graad van herkenbaarheid, waar Export Vlaanderen om vraagt, makkelijk te realiseren is.
8.13.3. Hoorzitting met de heer Van Houtte, directeur-generaal van Export Vlaanderen (13 juli 1998)
Wat de profilering betreft, wijst de heer Van Houtte erop dat niet iedereen aan het woord kan komen op een persconferentie, en dat wordt ook niet verlangd. Maar het zou nuttig zijn dat tijdens de dagelijkse perscontacten, de nadruk wordt gelegd op de grote bijdrage van de gewestelijke handelsattachés in het welslagen van de missie.
8.13.4. Hoorzitting met mevrouw Declercq, adviseur bij het ministerie voor Buitenlandse Handel van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest (30 oktober 1998)
Het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest is klein, en in de communicatie met de buitenwereld kan het gewest best beschouwd worden als een kleine naamloze vennootschap in de holding « België ». Potentiële klanten in het buitenland hebben weinig interesse voor de « interne Belgische keuken »; de Belgische organisatie raakt hun kouwe kleren niet, zolang ze zelf maar pragmatisch benaderd worden. Als er een referentiepunt is, kunnen ze van daaruit worden verder geholpen.
8.13.5. Opmerking van een lid (30 oktober 1998)
Een lid onderstreept dat men een onderscheid moet maken tussen doeltreffendheid en profilering, wat ook blijkt uit de uiteenzetting van mevrouw Declercq. Op een bepaald moment kan de profileringsdrang, de pogingen om « het laken naar zich toe te trekken » de wil tot samenwerking afremmen. Maar als de interne communicatie niet wil vlotten, dan is er ook geen goede communicatie met de buitenwereld. Minister-president Collignon zei het al : we moeten eendrachtig naar buiten treden.
9. Casino's en lunaparken
9.1. Opmerking van een lid (27 februari 1997)
Welke overheid is bevoegd voor de reglementering inzake casino's en lunaparken ? Gaat het om economisch beleid, dan betreft het een gewestelijke aangelegenheid.
Kan een federale wet de activiteiten van een casino aan een vergunning onderwerpen met het oog op de openbare veiligheid ?
9.2. Standpunt van de heer Coenraets (27 februari 1997)
De problematiek van de casino's heeft vele facetten : de economische ontwikkeling, ruimtelijke ordening, strafrecht. Gelet op de materiële bevoegdheidsverdeling is overleg tussen de verschillende overheden nodig. Bovendien moet elke overheid de federale loyauteit naleven bij de uitoefening van haar bevoegdheden.
Wat de onderwerping aan een vergunning betreft, lijken de gewesten bevoegd te zijn, gelet op hun bevoegdheden inzake economie en leefmilieu.
Anderzijds moet men ook oog hebben voor de gemeentelijke bevoegdheden. Krachtens de nieuwe gemeentewet beschikt de burgemeester over specifieke bevoegdheden om de verstoring van de openbare orde te bestrijden.
9.3. Eindbespreking (19 maart 1999)
9.3.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De vraag is of de federale overheid bevoegd moet blijven voor het afgeven van vergunningen aan casino's.
De gewesten zijn de mening toegedaan dat het om economische instrumenten gaat die de gewesten enorm veel geld opbrengen en vinden dat het redelijk zou zijn dat zij de plaats van vestiging mogen bepalen.
9.3.2. Bespreking
Een lid merkt op dat de Senaat onlangs in de commissie voor de Financiën een wetsvoorstel op het spel heeft aangenomen dat thans door de Kamer van volksvertegenwoordigers besproken wordt. Er bestaat zelfs een overeenkomst tussen de federale regering en de gewesten over de vestigingsplaats van de casino's. Het zou volgens het lid niet wenselijk zijn het debat hierover opnieuw te openen.
Een tweede lid deelt deze mening niet en pleit voor een regionalisering van het verlenen van dergelijke vergunningen. Elk Gewest kan dan zoveel casino's toelaten als het wil. De huidige toestand en de situatie die met de nieuwe wet wordt gecreëerd, zijn eigenlijk onhoudbaar.
Wat de lunaparken betreft, is het lid dezelfde mening toegedaan.
Men moet zich immers afvragen of dergelijke vergunningen niet beter worden toegekend door een overheid die dichter bij de burgers staat. Daar kan men met kennis van zaken over een dergelijke materie beslissen.
Een derde lid is ook van oordeel dat, ondanks de nieuwe wet, de problemen zullen blijven bestaan. Bovendien heeft het lid twijfels over de vraag of de nieuwe wet overeenstemt met de Europese regelgeving. Het aantal vestigingen wordt immers bepaald op basis van criteria die voor discussie vatbaar zijn en niet echt objectief zijn. De vraag naar wie het best bevoegd is over deze materie blijft dus hangende.
Twee andere leden delen het standpunt van de heer Coenraets. De vestiging van casino's is niet enkel een economisch probleem. Elke beslissing hierover moet bestudeerd worden vanuit het oogpunt van de openbare veiligheid. De federale Staat moet een toezichtsrecht behouden. De werkzaamheden van de commissie van onderzoek naar de georganiseerde criminaliteit van de Senaat hebben aangetoond in hoeverre casino's criminogene factoren kunnen zijn. Bij een overdracht van deze bevoegdheid zou het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest bijvoorbeeld kunnen beslissen tien casino's op te richten. Dat zou volstrekt onredelijk zijn. De gerechtelijke autoriteiten moeten enig toezicht op deze aangelegenheid kunnen blijven uitoefenen.
Een ander lid is van mening dat voorkomen moet worden dat een gewest geneigd is geld te verdienen via casino's door het publiek van de twee andere gewesten aan te trekken. Zo is het ook een goede zaak dat het verbod op tabaksreclame een federale bevoegdheid is, want de druk van subregionale belangengroepen duwt het gewest op een onomkeerbare wijze in een twijfelachtige richting. Het is duidelijk dat « checks and balances » op het federale niveau leiden tot meer voorzichtigheid in aangelegenheden die onderhevig zijn aan subregionale rivaliteiten. Soms behoedt men elkaar voor stommiteiten.
10. Uitzondering op de gewestbevoegdheden inzake economie : de sociale zekerheid
10.1. Opmerking van een lid
Overeenkomstig artikel 6, § 1, VI, 5e alinea, 12º, van de BWHI blijft de federale overheid bevoegd voor de sociale zekerheid. Is dit wel de geëigende plaats om de bevoegdheid inzake sociale zekerheid aan de federale overheid toe te kennen ? Is het behoud van de sociale zekerheid als een aangelegenheid waarvoor de federale overheid bevoegd is, noodzakelijk met het oog op de economische eenheid en de monetarie unie ?
10.2. Antwoord van de heer Coenraets
Men kan inderdaad overwegen de sociale zekerheid onder te brengen in een aparte rubriek. Zij overstijgt immers het kader van de economische eenheid en de monetaire unie.
10.3. Eindbespreking (19 maart 1999)
10.3.1. Bespreking
Een lid verduidelijkt dat sociale zekerheid ook een onderdeel kan zijn van artikel 5 BWHI over de persoonsgebonden aangelegenheden. De principiële discussie gaat hierover : in artikel 6 staat dat de sociale zekerheid een federale bevoegdheid is. Dat moet geïnterpreteerd worden als een uitzondering op de gewestbevoegdheden. Dat betekent echter niet dat het een uitzondering is op de persoonsgebonden aangelegenheden die in artikel 5 staan.
Een volgend lid stelt voor sociale zekerheid niet onder te brengen in een aparte rubriek maar het toe te voegen aan de persoonsgebonden materies.
11. De structuur van artikel 6, § 1, VI van de BWHI
11.1. Opmerking van de heer Coenraets
Artikel 6, § 1, VI, vertoont een zeer chaotische structuur. Het artikel moet worden herschreven ten einde de leesbaarheid ervan te bevorderen.
11.2. Eindbespreking (19 maart 1999)
11.2.1. Opmerking van de heer Coenraets
Deze bepaling is op een lineaire manier opgesteld met leden die ten opzichte van elkaar uitzonderingen vormen. Zonder een welomschreven voorstel te willen doen, is hij van mening dat de bijzondere wetgever er goed zou aan doen de opbouw van de tekst te verduidelijken en de structuur te verbeteren zonder te raken aan de inhoud ervan.
11.2.2. Bespreking
Twee leden zijn het niet eens met de formulering « het artikel moet worden herschreven ». Het systeem werkt en het is veeleer een evaluatieprobleem dat zich ooit kan voordoen, zoals voor andere wetten die moeten worden geëvalueerd.
Een ander lid is echter van oordeel dat artikel 6, § 1, VI, best zou worden herschreven.
Artikel 6, § 1, VII, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 :
(De gewesten zijn bevoegd voor :)
Wat het energiebeleid betreft :
De gewestelijke aspecten van de energie, en in ieder geval :
a) De distributie en het plaatselijk vervoer van elektriciteit door middel van netten waarvan de nominale spanning lager is dan of gelijk is aan 70 000 volt;
b) De openbare gasdistributie;
c) De aanwending van mijngas en van gas afkomstig van hoogovens;
d) De netten van warmtevoorziening op afstand;
e) De valorisatie van steenbergen;
f) De nieuwe energiebronnen met uitzondering van deze die verband houden met de kernenergie;
g) De terugwinning van energie door de nijverheid en andere gebruikers;
h) Het rationeel energieverbruik;
De federale overheid is echter bevoegd voor de aangelegenheden die wegens hun technische en economische ondeelbaarheid een gelijke behandeling op nationaal vlak behoeven, te weten :
a) het nationaal uitrustingsprogramma in de elektriciteitssector;
b) de kernbrandstofcyclus;
c) de grote infrastructuren voor de stockering, het vervoer en de productie van energie;
d) de tarieven.
1. Nota van de heer Coenraets (2 september 1996)
Op dit gebied leert de bijzondere wet ons dat de gewesten bevoegd zijn om de gewestelijke aspecten van de energie te regelen, terwijl de federale overheid alleen gemachtigd is om aangelegenheden te regelen die wegens hun technische en economische ondeelbaarheid een gelijke behandeling op nationaal vlak behoeven.
In feite moet men vaststellen dat het energiebeleid niet uitsluitend tot de bevoegdheid van de federale overheid behoort en evenmin uitsluitend tot die van de gewesten.
Die realiteit geeft de werkelijke bedoeling van de bijzondere wetgever weer om in die aangelegenheden het samenwerkingsfederalisme te bevorderen.
Het Arbitragehof zegt daarover het volgende :
« Uit artikel 6, § 1, VII, tweede lid, vloeit voort dat de federale overheid, onverminderd het bepaalde in artikel 6, §§ 3 en 4, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980, ter zake van het energiebeleid een ruime bevoegdheid heeft behouden. Niettemin houdt die bevoegdheidsverdeling niet in dat de federale overheid bij het aanwenden van haar energiebevoegdheid niet onderworpen kan zijn of worden aan de voorschiften en verplichtingen die de gewesten vaststellen op grond van een bevoegdheid die zij aan een andere bepaling van de bijzondere wet ontlenen, zoals artikel 6, § 1, I, 1º, van de voormelde bijzondere wet.
Hieruit volgt dat wanneer bij de uitvoering van het nationale uitrustingsprogramma, de produktie van kernbrandstrof of de productie van energie, handelingen of werken worden verricht waarop de gewestvoorschriften inzake stedebouw en ruimtelijke ordening van toepassing zijn en die voorschriften ook maatregelen inzake leefmilieu bevatten, deze laatste maatregelen ook voor de bedoelde handelingen en werken gelding hebben, behalve voor zover zij de bescherming tegen ioniserende stralingen beogen. »
2. Algemene opmerking van het bestuur Energie (brief van 24 april 1997)
Het energiebeleid in de huidige regionaliseringsfase functioneert coherent dank zij de overlegstructuren en ondanks een reeks van institutionele hervormingen waardoor ons land opvalt op het internationale forum. Het Internationaal Agentschap voor de Energie heeft, naar aanleiding van een onderzoek van het Belgische energiebeleid, de inspanningen op dit vlak gunstig beoordeeld.
Het energiebeleid lijkt dus niet het uitgelezen domein te zijn voor nieuwe institutionele hervormingen.
1. Wie heeft de residuaire bevoegdheid ?
1.1. Opmerking van de heer Coenraets (6 maart 1997)
De wetgever hanteert een vrij eigenaardige werkwijze om de bevoegdheden te verdelen tussen de gewesten en de federale Staat. De gewesten zijn bevoegd voor « de gewestelijke aspecten van de energie, en in ieder geval » voor een bepaald aantal rubrieken. Wat betekenen de woorden « en in ieder geval » ? Dat wekt de indruk dat de wetgever aan de gewesten een minimale waarborg heeft willen bieden en de deur op een kier heeft gezet om hen andere bevoegdheden toe te kennen.
Wat de federale bevoegdheden betreft kent de wetgever vier bevoegdheden bij uitsluiting aan de federale overheid toe en gaat daarbij uit van het criterium van de technische en economische ondeelbaarheid. Betekent dat dat de gewesten bevoegd zijn zodra de technische en economische ondeelbaarheid geen homogene uitvoering vergt op het nationale niveau ?
Kortom, hier rijst de vraag wie uiteindelijk principieel bevoegd is. Wie kan de bevoegdheden uitoefenen die de bijzondere wet niet opsomt ?
Volgens de heer Coenraets zou de residuaire bevoegdheid veeleer naar de gewesten moeten gaan. Dat standpunt kan men verantwoorden door
de woorden « en in ieder geval »
de verantwoording van de federale bevoegdheid via de technische en economische ondeelbaarheid.
Het gaat hier om een zogeheten residuaire bevoegdheid in de tweede graad.
Wat betreft maatregelen genomen buiten de twee lijsten in artikel 6, § 1, VII, voorziet men in overleg tussen de Staat en de gewesten. Zo is het probleem van de bevoegdheidsverdeling nog niet van de baan. Deze bepaling is zo dubbelzinnig dat de twee lijsten naast elkaar bestaan.
Het belangrijkste probleem betreft de manier waarop de bijzondere wet is opgesteld. De heer Coenraets stelt voor deze aangelegenheid duidelijker af te bakenen met de formulering : « de gewesten zijn bevoegd voor de gewestelijke aspecten van de energie, behalve voor die aspecten waarvan de technische en economische ondeelbaarheid verantwoordt dat ze tot de federale bevoegdheid behoren. »
1.2. Standpunt van een lid (6 maart 1997)
Indien de residuaire bevoegdheid in de tweede graad tot de gewesten behoort, moet men die redenering blijven aanhouden. Dit betekent dat in alle aangelegenheden waar er sprake is van technische en economische ondeelbaarheid, de bevoegdheid naar de federale overheid gaat. Dat brengt dus een residuaire bevoegdheid in de derde graad mee.
1.3. Eindbespreking (19 maart 1999)
1.3.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De vraag is of de residuaire bevoegheid inzake energie toebehoort aan de gewesten of aan de federale overheid. Deze vraag vloeit voort uit de onduidelijke formulering van de bijzondere wet volgens welke de gewesten bevoegd zijn voor « de gewestelijke aspecten van de energie, ... en in ieder geval ... ». De woorden « in ieder geval » zijn ongelukkig gekozen aangezien zij laten veronderstellen dat er een onaantastbaar pakket bevoegdheden bestaat, naast iets vrij vaags.
De heer Coenraets vraag zich af of men hieruit iets kan besluiten met betrekking tot een bevoegdheidsverdeling of -overdracht. De bedoeling van dit debat is uit te maken wie bevoegd is voor datgene dat niet toegewezen is. Komt het niet aan het Arbitragehof toe om deze vraag op te lossen ? Men kan inderdaad besluiten dat de tekst moet worden gewijzigd om hem begrijpelijker te maken. De enige nuttige punten zijn de vier uitzonderingen die tot de federale bevoegdheid behoren. Ofwel wil de tekst meer zeggen en zijn er, naast de vier uitzonderingen opgesomd in a, b, c, d, andere aangelegenheden waarvan de technische en economische ondeelbaarheid vereist dat zij tot de bevoegdheid van de federale overheid behoren. Wat de interpretatie betreft, is dit een tekst vol onzekerheden en valstrikken.
1.3.2 Bespreking
Een lid stelt vast dat de bevoegdheidsverdeling in dit geval slecht is. Bij de bevoegdheidsverdeling is het niet correct dat slechts een gedeelte ervan aan de ene en aan de andere overheid wordt toegewezen, maar dat er niets wordt vastgelegd met betrekking tot het resterende gedeelte. De restbevoegdheid moet uitdrukkelijk aan de ene of aan de andere overheid worden toegewezen.
Het lid denkt dat nog een ander onderdeel van de bevoegdheidsregeling terzake voor kritiek vatbaar is. Onder punt c wordt de uitzondering van « de grote infrastructuren » vermeld. Dergelijke termen moeten net als de woorden « maximaal » en « minimaal » uit de wetteksten met betrekking tot de bevoegdheidsverdeling worden geweerd.
Een ander lid merkt dat de woorden « in ieder geval » niet exclusief lijken. Dit veronderstelt dat men in bepaalde gevallen een afweging maakt om vast te stellen of de aangelegenheid al dan niet tot de bevoegdheid van de gewesten behoort. De tekst lijkt leesbaar. Men moet ook nalezen wat tijdens de parlementaire voorbereiding is gezegd. De belangrijkste vaststelling is dat de regeling werkt met de tekst zoals hij nu is geformuleerd.
Een ander lid heeft niet de indruk dat de bepaling aanleiding geeft tot concrete problemen. Het betreft hier veeleer een bezorgdheid om de esthetische kwaliteit van de tekst.
Volgens een lid betekent « in ieder geval » alleszins dat de residuaire bevoegdheid terzake bij de gewesten ligt. Die bevoegdheden staan niet vermeld onder het « te weten » bij de federale bevoegdheden, die beperkend worden opgesomd. Al de rest hoort dus bij de gewesten. De interpretatie is duidelijk.
De heer Coenraets werpt op dat men dit veel eenvoudiger had kunnen uitdrukken. Hij is van oordeel dat men tijdens de parlementaire voorbereiding bij wijze van voorbeeld had moeten uiteenzetten dat de gewestelijke aspecten van de energie deze of gene aangelegenheid betreffen.
Een lid stelt voor om de formulering aan te passen zodat er geen twijfel meer bestaat over het feit dat de residuaire bevoegheden aan de gewesten toekomen.
Het derde lid werpt op dat hij niet noodzakelijk tot de slotsom komt dat de residuaire bevoegdheid aan de gewesten toekomt. De plaatselijke elektriciteitsvoorziening met een nominale spanning die lager is dan of gelijk aan 70 000 volt, behoort tot de bevoegdheid van de gewesten. Vanaf 71 000 volt gaat het misschien om een federale bevoegdheid. Aangezien dat niet vermeld is in de vier uizonderingen ten voordele van de federale overheid, kan men dat echter ook betwisten.
De heer Coenraets vestigt de aandacht op de betekenis van de uitdrukking « in ieder geval » : dat betekent dat men de rest niet uitsluit. Het probleem met deze tekst is juist dat de formulering gelijk geeft aan degenen die beweren dat alles wat niet wordt bedoeld met de woorden « in ieder geval », tot de federale bevoegdheid behoort, maar ook aan degenen die beweren dat « in ieder geval » betekent dat voor het overige de gewesten bevoegd zijn.
1.4. Besluit van de commissie
De commissie stelt vast dat de formulering van artikel 6, § 1, VII, van de BWHI niet zeer geslaagd is en kan worden verbeterd. Anderzijds lijkt deze bepaling geen praktische toepassingsproblemen te hebben veroorzaakt.
2. De bouwvergunning voor een kerncentrale
2.1. Opmerkingen van de heer Coenraets (6 maart 1997)
Het is de vraag of men de splijtstofcyclus op het federale niveau moet behouden. Gesteld dat men hierop bevestigend kan antwoorden, is het dan werkelijk raadzaam over te gaan tot een bevoegdheidsverdeling waarbij de gewesten optreden voor de bouwvergunning en waarbij de federale overheid optreedt voor de afgifte van de exploitatievergunning ? Dat moet tot klaarheid worden gebracht. Een aantal bevoegdheden van de gewesten zou men opnieuw kunnen toekennen aan de federale overheid.
De beslissing over de bouwvergunning voor kerncentrales is heel belangrijk. Moeten de exploitatievergunningen blijven behoren tot de bevoegdheid van de federale overheid ? Kan het belang in hoofdzaak als federaal worden beschouwd (energiebeleid) of als regionaal (stedenbouw en milieu) ?
Het is zeer de vraag of men alles kan oplossen met overleg. Op een bepaald ogenblik moet men toch de knoop doorhakken.
2.2. Bedenkingen van sommige leden (6 maart 1997)
De vraag of de bevoegdheden van de gewesten inzake de kerncentrales opnieuw over te dragen zijn, is voer voor juristen. Het is haast niet denkbaar dat de federale overheid kan beslissen een kerncentrale te vestigen zonder overleg te plegen met het betrokken gewest. Daar komt nog bij dat het om een zeer zeldzaam geval gaat. Het is dus niet zo erg dat men hier met een tweevoudige bevoegdheid te maken heeft. Het lid verklaart het eens te zijn met de werkwijze waarbij de instelling die de exploitatievergunning afgeeft ook de bouwvergunning afgeeft. Zo dringend is de zaak nu ook niet. Het is een in hoofdzaak technische aangelegenheid die de besturen afhandelen. Afwijkingen van de regel hebben geen gevolgen voor privé-personen. Met overleg kan men bijgevolg heel wat problemen oplossen.
Een lid maakt uitdrukkelijk voorbehoud tegen het idee om de federale overheid bevoegd te maken voor de bouwvergunningen van kerncentrales. Er bestaan middelen om samen te werken omdat de wet bepaalt dat er overleg moet komen tussen de Staat en de gewesten. Het gewest moet volledig bevoegd blijven voor de afgifte van bouwvergunningen, anders raakt men aan de beginselen zelf van de regionalisering (ruimtelijke ordening en stedenbouw zijn gewestelijke bevoegdheden). Dat moet zo blijven. De problemen moeten met overleg opgelost worden.
Volgens een lid komt de beslissing over de noodzaak van een kerncentrale toe aan de federale overheid. De gewesten horen te beslissen over de vestigingsplaats van de kerncentrale. Een gewest kan zich wel verzetten tegen de vestiging van een kerncentrale op een welbepaalde plaats, maar heeft dan de verplichting een alternatieve vestigingsplaats voor te stellen. Zo zou althans de theorie moeten luiden.
Een lid merkt op dat er nog een derde betrokkene is, met name degene die de bouwaanvraag doet. Kan men hem zomaar een andere vestigingsplaats opleggen ?
2.3. Besluit van de commissie
Het probleem van de bevoegdheidsverdeling inzake de vergunningen voor kerncentrales is reeds aan bod gekomen in de afdeling nr. 2 « Leefmilieu ». De commissie verwijst naar haar besluit bij die afdeling.
3. Regionalisering van het Controlecomité voor de electriciteit en het gas, voor wat de regionale bevoegdheden betreft
3.1. Standpunt van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
Het Controlecomité voor de elektriciteit en het gas heeft tot taak de tarieven en de leveringsvoorwaarden vast te stellen in functie van het algemeen belang, de verwezenlijking van een gecoördineerd en eenvormig beheer, de rationele aanwending van de energie, klachten omtrent de levering van gas en elektriciteit te behandelen, enz. Dit Comité is een federale instelling waarvan de beslissingen in ruime mate de distributie aanbelangen.
Het is een anomalie dat het federaal georganiseerde Controlecomité zich uitspreekt over geregionaliseerde materies zoals energiedistributie en rationeel energiegebruik.
Een gewestelijk Controlecomité zou veel dichter staan bij de consument en de regionale overheid beter kunnen bijstaan in haar taken van de distributie en het rationeel omgaan met energie.
3.2. Opmerking van een lid (6 maart 1997)
Dit comité heeft onder meer bevoegdheden met betrekking tot de distributie, hetgeen een gewestelijke bevoegdheid is. Ofwel draagt men sommige bevoegdheden van het huidige Controlecomité over aan afzonderlijke gewestelijke organen, ofwel neemt men in het bestaande comité ook vertegenwoordigers van de gewesten op.
3.3. Standpunt van het ministerie van Economische Zaken Bestuur Energie (24 april 1997)
De bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen bepaalt dat, wat het energiebeleid betreft, de federale overheid alleen bevoegd is voor « de aangelegenheden die wegens hun technische en economische ondeelbaarheid een gelijke behandeling op nationaal vlak behoeven ».
Het Controlecomité is vooral belast met de tarifering, de investeringsprogramma's en de programma's ter uitrusting van de middelen voor de productie, de invoer en het groot vervoer die worden voorgedragen door de gas- en elektriciteitssector. Daarbij moeten de verschillende soorten klanten die op het nationaal grondgebied voorkomen, op een homogene en evenwichtige wijze behandeld worden teneinde discriminatie te voorkomen.
Zo blijkt dat de elektriciteits- en gasvoorziening, die een gewestbevoegdheid zijn, slechts een beperkt onderdeel vormen van de werkzaamheden van het Controlecomité voor de elektriciteit en het gas. Er is wel voor gezorgd dat de gewestregeringen vertegenwoordigd zijn in het Controlecomité, waar zij in de aangelegenheden die tot hun bevoegdheid behoren over dezelfde bevoegdheden beschikken als de federale regering.
Overigens dient onderstreept te worden dat de Europese richtlijn betreffende de interne markt voor elektriciteit, die op 19 december 1996 is aangenomen, en de richtlijn die de interne markt voor aardgas moet liberaliseren, die wellicht binnenkort aangenomen zal worden, het nodig maken dat een regulerings- en controleorgaan voor beide markten wordt ingesteld teneinde misbruik van machtsposities ten nadele van de consumenten te voorkomen. Wat ook de vorm zal zijn die dat orgaan of die organen zullen aannemen, eventueel een versterking van het bestaande Controlecomité of de oprichting van nieuwe organen, het is hoe dan ook onontbeerlijk dat ze een federale structuur hebben.
3.4. Standpunt van de heer Coenraets (12 november 1997)
De ontwikkelingen op de Europese energiemarkt lijken te pleiten voor het behoud op federaal vlak van het Controlecomité voor de elektriciteit en het gas. Overigens zijn de gewesten in het Comité vertegenwoordigd.
3.5. Eindbespreking (19 maart 1999)
3.5.1 Opmerkingen van de heer Coenraets
Het gaat hier om hetzelfde probleem als bij de Dienst der springstoffen, de Aardkundige Dienst, de Administratie van het mijnwezen, enz. De dienst is federaal gebleven maar de bevoegdheden zijn naar de gewesten gegaan. Naargelang van het geval pleiten de enen voor het behoud van de federale bevoegdheid en de anderen voor het toewijzen van die bevoegdheid aan de gewesten. Gezien de ontwikkelingen op de Europese energiemarkt meent de heer Coenraets dat het verantwoord is het Controlecomité op het federale niveau te behouden temeer omdat de gewesten daarvan deel uitmaken.
3.5.2 Bespreking
Een lid merkt op dat er hier toch een fundamenteel verschil bestaat met de andere vermelde diensten. In dit geval gaat het niet om wetenschappelijk onderzoek maar om tarifering. Het Controlecomité beschikt dus over een volwaardige beslissingsbevoegdheid.
Een lid doet een voorstel. Misschien is het niet zinvol om het Controlecomité op te splitsen, maar is het niet mogelijk om bij louter gewestelijke materies te werken met kamers ? Wanneer uitspraak wordt gedaan omtrent gewestelijke bevoegdheden, zou het advies enkel door de Waalse of de Vlaamse Kamer worden gegeven. Hij geeft het voorbeeld van energiedistributie, rationeel energiegebruik, ...
Een ander lid verklaart het daarmee eens te zijn.
Het eerste lid vraagt hoe die structuur georganiseerd zal zijn gelet op de aanwezigheid van vertegenwoordigers van de federale overheid.
Een aantal leden is van oordeel dat het verantwoord is het Controlecomité voor de elektriciteit en het gas op het federale niveau te houden doch achten het zeer belangrijk dat de gewesten vertegenwoordigd zijn in aangelegenheden waarvoor ze bevoegd zijn. Andere leden stellen voor de structuur van het Controlecomité te veranderen door het in twee kamers op te splitsen, een Vlaamse en een Waalse kamer. Zo zou het gewest alleen in aangelegenheden waarbij het betrokken is, een advies geven.
4. Opslag van brandbare gassen
Artikel 6, § 1, VII, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 :
(De gewesten zijn bevoegd voor :)
De gewestelijke aspecten van de energie, en in ieder geval :
c) De aanwending van mijngas en van gas afkomstig van hoogovens;
4.1. Nota van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
De boven- en ondergrondse opslag van aardgas gebeurt volledig op het grondgebied van een bepaald gewest en is reeds grotendeels gereglementeerd door decreten. Wat betreft het milieurisico en de veiligheid t.o.v. de bevolking is het gewest volledig bevoegd.
Om tot een homogeen bevoegdheidspakket te komen is het aangewezen het gewest ook de resterende bevoegdheden toe te kennen. Deze toekenning zou de overheid in staat stellen één enkele inspectiedienst in te schakelen voor het toezicht, wat de veiligheid t.a.v. de bevolking alleszins ten goede zou komen.
Om die reden wordt voorgesteld artikel 6, § 1, VII, tweede lid, c, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 te vervangen als volgt :
« c) De grote infrastructuren voor de stockering, het vervoer en de produktie van energie, met uitzondering van de boven- en ondergrondse opslag van brandbare gassen ».
4.2. Standpunt van het ministerie van Economische Zaken Bestuur Energie (24 april 1997)
Het Vlaamse Gewest motiveert dat voorstel met het feit dat sommige voorafgaande vergunningen voor opslaginstallaties nu reeds afgegeven moeten worden door het gewest (bouwvergunning, milieuvergunningen).
Deze overwegingen gaan voorbij aan « de technische en economische ondeelbaarheid « die het gevolg is van het eigen strategische belang van het energiebeleid en dus een « gelijke behandeling op nationaal vlak » van de aardgasopslag noodzakelijk maakt (aldus de letterlijke bewoordingen van de bijzondere wet tot hervorming der instellingen).
Er mag niet uit het oog worden verloren dat de liberalisering van de aardgasmarkt een van de voornaamste uitdagingen is van het huidig energiebeleid van de Europese Unie.
Men kan stellen dat de opslag niet los gezien kan worden van de energiebevoorrading van ons land, wat ongetwijfeld een bevoegdheid is van de federale Staat.
4.3. Standpunt van de heer Coenraets (12 november 1997)
De toelichting van het ministerie van Economische Zaken over de strategische rol van de grote opslagruimten voor gas vormt een pleidooi om de desbetreffende regelgeving binnen het bevoegdhedenpakket van de federale overheid te houden.
4.4. Eindbespreking (19 maart 1999)
4.4.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
Voorgesteld wordt voor de gewesten te voorzien in een uitzondering op een federale uitzondering op de regionale bevoegdheid (artikel 6, § 1, VII, tweede lid, punt c) . De verantwoording van dit verzoek bestaat in het groeperen van de bevoegheden inzake de opslag van brandbare gassen omdat het gewest reeds bevoegd is voor de bescherming van het leefmilieu en voor stedenbouw.
Het ministerie van Economische Zaken brengt daartegen in dat die zienswijze twee verschillende problemen met elkaar verwart, te weten de bescherming van het leefmilieu en de stedenbouw enerzijds en de energievoorziening anderzijds. De heer Coenraets verklaart zich te laten overtuigen door de argumenten inzake de verbintenissen binnen de Europese Unie aangegaan met betrekking tot de liberalisering van de aardgasmarkt.
4.4.2. Bespreking
Een lid meent dat de verwijzing naar grote infrastructuren in artikel 6, § 1, VII, 2e lid, c), in eerste instantie betrekking heeft op de elektriciteit. De gassector is ietwat uit het oog verloren. De gassector is in zijn geheel, behalve dan de tarievenstructuur, aan de gewesten toegewezen. Het lijkt hem dan ook logisch dat de infrastructuurwerken die met gas samenhangen naar de gewesten zouden worden overgeheveld. Hij pleit voor efficiëntie.
Het argument van de internationale overeenkomsten gaat niet op want de federale overheid kan in de plaats treden van de gewesten die hun internationale verplichtingen niet naleven
De heer Coenraets brengt daartegen in dat er op dit punt verwarring heerst tussen enerzijds de energievoorziening en anderzijds de beveiliging van de bevoorrading. Dat laatste is de taak van de federale overheid. Daarom is er in een uizondering voorzien voor de grote infrastructuurwerken voor de opslag, het vervoer en de productie van energie. De gewestelijke aspecten van de energie slaan op de openbare distributie van aardgas maar niet op de productie en de opslag ervan. Dat is iets anders. De redenering van de Vlaamse Gemeenschap is dat wie bevoegd is voor de distributie dat ook is voor de opslag. Het valt moeilijk die redenering te onderschrijven omdat de wetgever een uitzondering heeft willen behouden voor de grote infrastructuurwerken voor de opslag van energie.
Een ander lid repliceert dat het niet staat in de bijzondere wet dat de federale overheid exclusief bevoegd is om erover te waken dat het land in energie wordt bevoorraad. Er staat dat de federale overheid bevoegd is voor die aspecten die te maken hebben met de technische en economische ondeelbaarheid. Een grote gasbel onder de grond stoppen in de Noorderkempen is niet technisch en economisch ondeelbaar zodat dit aan de federale overheid voorbehouden zou moeten worden. Dat is stockeren.
De heer Coenraets brengt daartegen in dat er ook sprake is van economische ondeelbaarheid. Gesteld dat de opslagruimten zich uitsluitend in één gewest bevinden, is er dan geen probleem van economische ondeelbaarheid ?
Het eerste lid antwoordt dat Europa erover waakt dat de vrije distributie en het vrije aanbod van productie gegarandeerd blijven. Onder punt a) van het tweede lid staat niet de globale energiesector. De energievoorziening op het gebied van gas en dergelijke of de globale energievoorziening vallen daar niet onder. Had men de globale energievoorziening bedoeld, dan had men dat effectief zo geformuleerd. Het heeft natuurlijk ook te maken met de structuur van de elektriciteitsproductie en -distributie in België. Dat men in punt c) verwijst naar grote infrastructuren berust naar zijn mening op een argument van economische efficiëntie. Men bedoelt zo grote openbare werken waarvan de kostprijs niet door één gewest alleen kan worden gedragen, maar waarvoor een breder economisch draagvlak nodig is. De uitzondering van de grote infrastructuren moet ook een beetje worden gezien als tegenpool van wat in punt a) van het eerste lid bij de gewestelijke aspecten staat, namelijk de distributie en het plaatselijk vervoer van elektriciteit tot 70 000 volt. Al wat er boven zit, wordt voor een stuk gedeeld en de grote infrastructuren blijven in elk geval federaal.
De heer Coenraets antwoordt dat de punten a) en c) van het tweede lid twee afzonderlijke uitzonderingen vormen ten gunste van de federale overheid en dat die met twee verschillende energievormen overeenstemmen.
Een lid stelt vast dat de federale overheid ontegensprekelijk bevoegd is voor de punten in het tweede lid : de bevoorrading, de beveiliging van de bevoorrading, de strategische veiligheid, enz. Als men de teksten over de federale bevoegdheden in hun geheel leest, zoals de wetgever die destijds heeft opgesteld, valt de kwestie van de opslag van brandbare gassen kennelijk onder de bevoegdheid van de federale overheid. In het andere geval zou in de regeling van de federale bevoegdheden op het stuk van energie iedere samenhang ontbreken. Spreker verklaart het dus eens te zijn met de heer Coenraets om deze bevoegdheid bij de federale overheid te houden.
De commissie neemt nota van het verzoek van de Vlaamse Gemeenschap en van het antwoord van het ministerie van Economische Zaken. De commissie blijft evenwel sterk verdeeld over de interpretatie van artikel 6, § 1, VII, van de BWHI en bijgevolg over de oplossing die de voorkeur verdient.
5. De Instelling voor de Ontwikkeling van de Ondergrondse Vergassing (IOOV)
5.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
Het uitvoerend personeel van de IOOV is uitsluitend Franstalig. Het budget van de IOOV werd door de financieringswet van 1989 geregionaliseerd, de instelling en zijn personeelsbestand echter niet. Het Vlaamse Gewest komt niet aan bod bij de werking van de instelling en alle ervaring en internationale erkenning inzake de ondergrondse vergassing ligt in handen van de Franstalige leden. Bovendien zijn sinds 1992 geen Vlaamse kredieten meer ter beschikking gesteld van de IOOV, dit in tegenstelling tot het Waals Gewest. Dit was een bewuste beleidsoptie daar de ondergrondse vergassing van steenkool niet als prioritair werd beschouwd.
Daar wel het budget maar de instelling zelf niet geregionaliseerd werd, dient thans de instelling nog geregionaliseerd te worden.
5.2. Standpunt van het ministerie van Economische Zaken Bestuur Energie (24 april 1997)
Het is nogal vreemd dat deze eis uitgaat van het Vlaamse Gewest, dat bij de oprichting van de instelling weliswaar kapitaal en vervolgens expertise heeft ingebracht, maar sinds enige tijd geen belangstelling meer schijnt te hebben voor deze activiteit aangezien het niet meer bijdraagt aan de financiering van de instelling.
Wat de bevoegdheden betreft, leidt het geen twijfel dat het gaat om een nieuwe technologie van rationeel energieverbruik, die als zodanig behoort tot de gewestbevoegdheden zoals die thans omschreven zijn in de bijzondere wet tot hervorming der instellingen. Het is inderdaad zo dat de IOOV « vergeten » is bij de voorgaande fase van hervorming van de instellingen.
Indien het Vlaamse Gewest een deel van de activa van de instellingen wil opeisen dan zullen de gewesten overeenstemming moeten bereiken over de regels van die overdracht. Het zou immers jammer zijn dat de splitsing van een instelling schade berokkent aan een Europees samenwerkingsproject dat sedert verschillende jaren alleen nog door het Waalse Gewest gefinancierd wordt, temeer daar het Vlaamse Gewest de voorkeur schijnt te geven aan een andere technologie.
5.3. Hoorzitting met de heer Fiévez, directeur van de Instelling voor de ontwikkeling van ondergrondse vergassing en de heer Medaets, voorzitter van de Raad van beheer van de instelling (13 november 1998)
5.3.1. Toelichting : De IOOV is een instelling van openbaar nut die zich in België en Europa toelegt op onderzoek en ontwikkeling in twee domeinen : van bij het begin, de energie en het milieu, de dag van vandaag.
De IOOV heeft een andere opdracht dan de universiteiten en de laboratoria en doet niet aan fundamenteel onderzoek. Er worden wel een aantal experimentele projecten beheerd; waarbij men vertrekt van een concept, dat dan in situ wordt uitgewerkt. Bij dit soort demonstratieprojecten wordt ook een beroep gedaan op technologieën uit andere sectoren. De projecten worden beheerd in het kader van internationale contracten, die voor 40 % gefinancierd worden door de Europese Commissie. Er is een eerste project geweest in België en een tweede in Spanje. Momenteel wordt ook samengewerkt met de Nederlanders en de Engelsen.
Op dit ogenblik telt de instelling slechts zes personeelsleden, maar ze kan wel rekenen op een internationaal wetenschappelijk netwerk in Europa, de Verenigde Staten en nu ook Azië.
Omdat ze op lange termijn werkt, blijft de IOOV uit het vaarwater van de privé-sector. De instelling heeft altijd naar innovatie gestreefd, maar het wordt hoe langer hoe moeilijker om dit soort pionierswerk te blijven verrichten.
5.3.2. Voorgeschiedenis : Naar aanleiding van de energiecrisis in het begin van de jaren zeventig heeft de regering een aantal beleidsinstrumenten gecreëerd om de energietoevoer in ons land veilig te stellen; de IOOV was een van die instrumenten. Vandaag de dag liggen de zaken echter helemaal anders : de beschikbare energiebronnen zijn veel verscheidener geworden, de prijzen voor aardgas zijn sterk gedaald en er wordt veel meer geïnvesteerd in oliewinning in de Noordzee. Toch blijft steenkool een erg belangrijke energiebron, wegens de grote beschikbare reserves, zowel op Europees als op wereldvlak. De IOOV heeft technologieën ontworpen om de mijnconcessies voor diepgelegen steenkool, die met de klassieke technieken tot nu toe economisch niet haalbaar zijn, toch rendabel te maken.
Omdat ze een internationaal contract beheert is de IOOV als instelling niet geregionaliseerd; een opsplitsing zou goede resultaten in de weg staan. Het budget daarentegen is wel geregionaliseerd : het bedrag dat voorzien was in de federale begroting van 1988, is gelijk verdeeld over het Vlaamse en het Waalse Gewest.
Het gevolg is dat de IOOV afhangt van drie structuren : statutair gezien hoort de instelling bij het ministerie van Economische Zaken en sinds juli 1998 van het ministerie van Energie. Voor haar financiën hangt de IOOV af van het Waalse Gewest, dat als enige een deel van de werkingskosten blijft subsidiëren (7 miljoen per jaar). Het Vlaamse Gewest heeft zich uit het onderzoeksprogramma teruggetrokken, maar heeft nog steeds belangstelling voor de resultaten.
Men kan zich echter moeilijk voorstellen dat de IOOV haar resultaten zou overdragen aan het Vlaamse Gewest zonder financiële compensatie : het Waalse Gewest, dat al tien jaar een financiële bijdrage levert, zou zich hiertegen kunnen verzetten.
5.3.3. Vergelijking ISSEP - VITO : Het Waalse Gewest heeft een instelling in het leven geroepen, de ISSEP, die de tegenhanger is van de VITO in het Vlaamse Gewest. Het gaat hier om paragewestelijke instellingen die hun eigen statutaire verplichtingen hebben :
Een werknemer van de ISSEP kan onmogelijk drie maanden zonder onderbreking in Spanje werken, wat bij de IOOV wel kan;
Deze instellingen kunnen geen Duitse, Spaanse of Engelse ingenieurs in dienst nemen, om een internationaal project op te starten;
De budgettaire autonomie van de gewesten of van de administratieve diensten van deze instellingen is onvoldoende om de nodige onderzoeksprogramma's te beheren.
Een bijkomend probleem is dat dit soort instellingen een boekhouding opstelt op jaarbasis, terwijl de projecten van de IOOV gemiddeld over drie tot vijf jaar gepland worden. Als het programma kadert in een Europees programma dat vijftien jaar duurt, kunnen deze instellingen dit soort onderzoek ook niet tot een goed einde brengen.
De IOOV onderhoudt wel contacten met de ISSEP en de VITO, omdat deze instellingen hooggekwalificeerde wetenschappers en technici in dienst hebben, die kunnen antwoorden op precieze vragen.
5.3.4. Problemen : Het onderzoek inzake ondergrondse vergassing loopt al vijftien jaar, maar voor een grote industriële groep wordt deze technologie pas interessant over tien à vijftien jaar. In die jaren verdwijnt een generatie oud-mijnwerkers, uitbaters en geologen. Om toch een minimum aan technologische kennis en knowhow te behouden, moet er een zekere personeelsbezetting blijven.
Bij de ontwikkeling van projecten in België kan er gedacht worden aan parallelle projecten in het Waalse en in het Vlaamse Gewest, wat zal leiden tot een gunstige kruisbestuiving. Deze werkwijze komt weliswaar niet tegemoet aan de vraag van het Vlaamse Gewest, dat de instelling geregionaliseerd wil zien, maar de heer Fievez antwoordt hierop dat regionaliseren gelijkstaat met liquideren, en dat zo alle verworven kennis verloren gaat.
Overdracht van personeel is immers geen haalbare optie : de IOOV is een instelling van openbaar nut, terwijl de ISSEP en de VITO paragewestelijke instellingen zijn. De enige keer dat men zich aan een dergelijke overdracht heeft gewaagd, heeft het niet minder dan twaalf jaar geduurd voor de dossiers van het personeel in orde waren.
Er is ook een probleem met de loonschalen. Het IOOV richtte zich op contracten uit de privé-sector; als men zich nu gaat baseren op het salaris van werknemers met dezelfde verantwoordelijkheid in eenzelfde soort instelling, zal men moeilijk tot een aanvaardbaar loon komen; het personeel zal dan ook vertrekken.
Anderzijds is geen enkele wetenschapper van de VITO of de ISSEP in staat de lopende dossiers over te nemen of opnieuw op te starten in het kader van Europese programma's.
Bovenop deze structurele problemen kampt de IOOV ook met budgettaire moeilijkheden. Naast subsidies van het Waalse Gewest heeft de instelling nog haar « eigen vermogen », dat bestaat uit resten van subsidies van de Europese Commissie, de Duitse en de Belgische regering. Nu het budget is overgedragen aan de gewesten, krijgt de IOOV geen subsidies meer van de federale Staat en wordt de werking van de instelling alleen nog gefinancierd door het Waalse Gewest; voor het Vlaamse Gewest is het programma van ondergrondse vergassing geen prioriteit.
Er is ook weinig belangstelling uit de privé-sector, omdat de ontwikkelde processen nog niet rendabel zijn. Privé-investeerders worden ook afgeschrikt door de institutionele rompslomp, waardoor het bijvoorbeeld niet duidelijk is wie nu bevoegd is voor het beheer van het budget van de instelling.
Het eigen vermogen van de IOOV is niet onuitputtelijk, en de instelling zal dan ook financiële moeilijkheden ondervinden in 1999.
5.3.5. Desiderata van de IOOV : De instelling wenst onder meer :
een juridische structuur waarmee alle onderzoeksactiviteiten die in de nieuwe statuten vermeld staan, kunnen worden ontwikkeld : het is de bedoeling de mijnbouwtechnologie te gebruiken in de energie- en de milieusector en te kunnen deelnemen aan dit soort projecten in België en in het buitenland;
een privé-statuut; met dit statuut kunnen buitenlandse werknemers worden aangetrokken en kan er aan onderzoek worden gedaan met een aangepast uurrooster; voor de overheid worden de kosten zo laag mogelijk gehouden;
voldoende financiële middelen, gespreid over verschillende jaren.
De raad van bestuur van zijn kant wil het kaderpersoneel verjongen en een evenwicht tot stand brengen tussen de vertegenwoordigers van de overheid, de wetenschappelijke instellingen en de privé-sector.
De heer Medaets meent dat een federale structuur in samenwerking met de gewesten de beste oplossing is.
Als ze opgesplitst wordt, maakt de instelling geen schijn van kans. De IOOV moet zich richten op het buitenland, waar veel vraag is naar de technologie die ze ontwikkeld heeft, maar in de huidige structuur ligt dat moeilijk. Sinds een jaar wordt er aan een oplossing gesleuteld. Er is een ontwerp tot wijziging van de statuten ingediend bij de minister van Energie; met een nieuw statuut zou een onderneming uit de privé-sector kunnen investeren in een welbepaald project en eraan deelnemen zolang ze dat wenst. Om het voortbestaan van de instelling veilig te stellen, moet de overheid dringend de nodige maatregelen nemen en het model dat de IOOV voorstelt, in de praktijk omzetten. Overigens biedt dit nieuwe model geen oplossing voor de financiële problemen.
5.4. Eindbespreking (19 maart 1999)
5.4.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De Instelling voor de ontwikkeling van de ondergrondse vergassing is federaal gebleven maar haar budget is naar de gewesten gegaan. De minister van Economische Zaken erkent dat men die instelling uit het oog is verloren tijdens het vorige stadium van de hervorming der instellingen.
Uit een hoorzitting met de vertegenwoordigers van de Instelling is gebleken dat een federale structuur en samenwerking van de gewesten de meest aangewezen oplossing is. Indien men er niettemin van uitgaat dat men de Instelling bij de hervorming der instellingen gewoon vergeten is, zou die logischerwijze volledig geregionaliseerd moeten worden.
Thans bevindt de Instelling zich in de eigenaardige toestand dat de gewesten opnieuw gefinancierd worden door de federale overheid aangezien het budget naar de gewesten is gegaan maar de ambtenaren blijkbaar nog altijd door de federale overheid worden betaald.
5.4.2. Bespreking
Een lid meent dat het personeel moet overgedragen worden aan het Waalse Gewest. De budgettten om het personeel te betalen werden geregionaliseerd. De Vlamingen die er werkten, werken nu elders. Men is vergeten het personeel over te dragen naar de gewesten. Dit had moeten gebeuren op grond van de beslissing van 1989. Aangezien er geen Vlamingen meer werken, kunnen ze ook niet overgedragen worden naar het Vlaamse Gewest. In ieder geval is de Instelling voor de Ontwikkeling van de Ondergrondse Vergassing een gewestaangelegenheid.
Een ander lid merkt op dat er niet alleen een financieringsprobleem is maar ook de vraag welk nut het heeft de Instelling te behouden. Er dienen besprekingen te komen om deze toestand te regulariseren.
De heer Coenraets wijst erop dat wat de strikt materiële bevoegdheden betreft, de Instelling een zowel federale als gewestelijke taak vervult naar gelang van het standpunt dat men inneemt. Het is immers zo dat de Instelling wetenschappelijk onderzoek verricht op het stuk van de energie. Het wetenschappelijk onderzoek is echter een bijkomende bevoegdheid. Zowel het gewest als de federale overheid kunnen onderzoek verrichten omdat het gewest bevoegd is voor de gewestelijke aspecten van het energiebeleid en een aantal andere aspecten uit de aard van de zaak tot de federale bevoegdheid blijven behoren.
Een derde lid stelt vast dat de financiële toestand ertoe noopt een oplossing te vinden. Immers, de eigen middelen van de Instelling zijn niet onuitputtelijk en in 1999 gaat de Instelling financiële moeilijkheden tegemoet. Het Vlaamse Gewest neemt niet meer deel aan dat onderzoeksprogramma doch betoont nog altijd interesse voor de resultaten. Aangezien het wenselijk lijkt de Instelling te laten voortbestaan, behoren de verschillende partijen het probleem samen aan te snijden.
Een lid voegt eraan toe dat er een snelle beslissing moet komen opdat de Instelling kan overleven. Er staan twee meningen tegenover elkaar. Sommige leden steunen het standpunt van de instelling, met name het behoud van de instelling op federaal niveau, maar met de deelname van de gewesten. Verscheidene leden verdedigen een ander standpunt, namelijk dat de Instelling niets te maken heeft met het federale niveau en moet worden geregionaliseerd. Dit tweede voorstel betekent concreet een overdracht naar het Waalse Gewest, aangezien het Vlaamse Gewest niet meer tussen komt in de werking van de IOOV.
Een ander lid vindt dat het een praktisch probleem is. Hij ziet niet in hoe de overdracht van de zes mensen die er nog werken in een entiteit die in het Waalse Gewest verder functioneert de leefbaarheid in gevaar kan brengen. Hij begrijpt niet waarom men er absoluut een federale entiteit wil van maken.
5.5. Besluit van de commissie
De commissie besluit dat er een snelle beslissing moet worden genomen met betrekking tot de IOOV omdat de Instelling met financiële problemen wordt geconfronteerd.
Artikel 6, § 1, VIII, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 :
(De gewesten zijn bevoegd voor :)
1º de verenigingen van provincies en van gemeenten tot nut van het algemeen, met uitzondering van het door de wet georganiseerde toezicht inzake brandbestrijding;
2º de algemene financiering van de gemeenten, de agglomeraties en federaties van gemeenten en de provincies;
3º de financiering van de opdrachten uit te voeren door de gemeenten, de agglomeraties en federaties van gemeenten, de provincies en door andere publiekrechtelijke rechtspersonen in de tot de bevoegdheid van de Gewesten behorende aangelegenheden, behalve wanneer die opdrachten betrekking hebben op een aangelegenheid waarvoor de federale overheid of de Gemeenschappen bevoegd zijn.
Artikel 7 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 :
Tot de bevoegdheid van de gewesten behoren, de organisatie alsook de uitoefening van het administratief toezicht op de provincies, de gemeenten en de agglomeraties en federaties van gemeenten :
a) Wat betreft het gewoon administratief toezicht, dat elke vorm van toezicht omvat ingesteld door de gemeentewet, de provinciewet of de wet van 26 juli 1971; wat betreft inzonderheid de begrotingen, de jaarrekeningen, de personeelsinformaties;
b) Voor de andere handelingen, met uitzondering van die welke betrekking hebben op de aangelegenheden waarvoor de federale overheid of de Gemeenschapsoverheid bevoegd is en waarvoor bij de wet of het decreet een specifiek toezicht is georganiseerd.
De federale overheid blijft echter bevoegd voor :
1) de organisatie en de uitoefening van het gewoon administratief toezicht op de gemeenten van het Duits taalgebied;
2) de organisatie van het gewoon administratief toezicht op de gemeenten genoemd in artikel 7 van de wetten op het gebruik van de talen in bestuurszaken, gecoördineerd op 18 juli 1966, en op de gemeenten Komen-Waasten en Voeren.
Nota van de heer Coenraets (2 september 1996)
1. De gewesten zijn bevoegd voor de organisatie en de uitoefening van het gewone toezicht op de provincies en de gemeenten.
Een aantal bijzondere gevallen vormen hierop evenwel een uitzondering.
a. De federale overheid blijft bevoegd voor de organisatie en de uitoefening van het toezicht op de gemeenten van het Duitse taalgebied.
b. De federale overheid is bevoegd voor de organisatie (maar niet voor de uitoefening) van het toezicht op de gemeenten in de Brusselse rand, Voeren en Komen.
c. De federale overheid en de gemeenschappen kunnen voor de aangelegenheden waarvoor zij bevoegd zijn een specifiek toezicht instellen en uitoefenen. Als voorbeeld vermelden wij het toezicht van de federale overheid inzake brandbestrijding en het toezicht van de gemeenschappen op het bibliotheekwezen.
2. De gewesten zijn bevoegd voor het statuut van de intercommunales en de interprovinciales. Daardoor moet het statuut van dergelijke verenigingen die de grenzen van een gewest overschrijden, geregeld worden in een samenwerkingsakkoord.
Voor de verenigingen van gemeenten en de verenigingen van provincies die de grenzen van één gewest overschrijden, moet een onderscheid gemaakt worden tussen het probleem van het statuut en dat van de toetreding van die gemeenten of provincies : indien gemeenten of provincies van verschillende gewesten zich wensen te verenigen overeenkomstig de gewestwetgevingen, moet alleen het toezichtmechanisme worden toegepast.
Opgemerkt zij nog dat artikel 162 van de Grondwet de gewestbevoegdheid beperkt tot de regeling van « de voorwaarden waaronder en de wijze waarop verscheidene gemeenten of verscheidene provincies zich met elkaar kunnen verstaan of zich kunnen verenigen ». Andere aspecten zoals het fiscaal statuut van de intercommunales behoren tot de federale bevoegdheid.
3. De gewesten zijn bevoegd voor de algemene financiering van de gemeenten en de provincies. De gewesten, de gemeenschappen en de federale overheid kunnen overigens aan de plaatselijke besturen en aan publiekrechtelijke rechtspersonen taken opdragen in de aangelegenheden die tot hun respectieve bevoegdheden behoren, op voorwaarde dat zij in de financiering ervan voorzien.
4. Wat de fusies van gemeenten betreft, is vóór elke beslissing van de Ministerraad over een voorontwerp van wet betreffende een fusie van gemeenten of over een koninklijk besluit genomen ter uitvoering van de wet van 23 juli 1971 betreffende de fusies van gemeenten (44) het eensluidend advies van de gewestregering vereist.
Opgemerkt zij ten slotte dat het niet tot de bevoegdheden van de gewesten behoort zich te verzetten tegen de benoeming van een burgemeester door de Koning (45).
1. De organieke wetgeving inzake gemeenten en provincies
1.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap - Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
De gewesten oefenen het administratief toezicht uit op de gemeenten en dus ook op de werking van de gemeente-organen, terwijl de organieke werking (wetgeving) nog federaal geregeld wordt. Hetzelfde geldt voor het toezicht en de wetgeving i.v.m. de provincies.
De gewesten moeten bevoegd zijn voor de organisatie van de gemeentelijke en provinciale structuren waarop zijzelf toezicht uitoefenen of zouden moeten kunnen uitoefenen.
Daartoe moet de bevoegdheid over de organieke wetgeving inzake de gemeenten en de provincies aan de gewesten worden overgedragen.
1.2. Opmerkingen van sommige leden (6 maart 1997)
Wat de regionalisering van de gemeentewet en de provinciewet betreft, merkt een lid op dat de overeenkomst vooral betrekking heeft op het feit dat dit punt was opgenomen in de lijst van de voor herziening vatbaar verklaarde grondwetsbepalingen. De verbintenis van zijn fractie gaat niet verder. Als men daarvoor een tweederde meerderheid wil vinden, moet men niet rekenen op zijn fractie.
Een lid verwondert zich erover dat men de afspraken inzake de regionalisering van de gemeente- en provinciewet niet naleeft. Als men anderzijds pleit voor homogene bevoegdheidspakketten, is het onaanvaardbaar dat de gewesten bevoegd zijn voor de organisatie van het administratief toezicht op de gemeenten, met uitzondering van de Brusselse randgemeenten, de gemeenten van het Duitse taalgebied, Voeren en Komen-Waasten. Zo creëert men twee soorten gemeenten.
Een ander lid hoopt dat de voorstellen inzake de regionalisering van de gemeente- en de provinciewet in de nabije toekomst kunnen worden besproken.
Een lid merkt op dat de regionalisering geen sluitende remedie is voor alle opgeworpen problemen. Ieder gewest zal de resterende problemen dan zelf moeten oplossen.
1.3. Bijkomende bedenking van de Vlaamse regering (1 juli 1997)
De commissie Staatshervorming van het Vlaams Parlement pleit voor een regionalisering van de organieke wetgeving op gemeenten en provincies. Hierbij moeten de nodige wettelijke waarborgen worden voorzien voor de positie van de Vlamingen in de Brusselse gemeentebesturen. Daarom wordt voorgesteld eerst een federale wet te stemmen die een aantal nader aan te duiden bepalingen zou bevatten die enkel van toepassing zijn op de 19 Brusselse gemeenten. In een latere fase moet dan de gemeentewet voor Brussel worden geregionaliseerd waarbij de organieke regeling in de Hoofdstedelijke Raad met een volstrekte meerderheid van de stemmen in elke taalgroep moet worden goedgekeurd.
1.4. Opmerking van de heer Coenraets (12 november 1997)
De opmerkingen van de Vlaamse regering met betrekking tot de waarborgen die aan de Brusselse Vlamingen moeten worden verleend, behoeven verdere toelichting. Moeten, zoals in de Brusselse rand, waarborgen inzake het taalgebruik worden bepaald (waarschijnlijk niet aangezien deze waarborgen reeds bestaan want de gemeenten die het grondgebied van het Gewest vormen, zijn onderworpen aan een stelsel van tweetaligheid) ? Of is het veeleer de bedoeling mechanismen te bepalen die een minimale vertegenwoordiging van de Vlamingen in de gemeentelijke instellingen en in hun administraties moeten waarborgen ? Daaruit ontstaat misschien de behoefte om een nieuwe categorie van ordonnanties te creëren, namelijk de « bijzondere ordonnanties » aangenomen met een volstrekte meerderheid van de leden in elke taalgroep van de Brusselse Hoofdstedelijke Raad. Daaruit komt misschien de vraag voort om de gemeente- en de provinciekieswet te regionaliseren.
1.5. Standpunt van de Waalse regering (brief van 18 maart 1998)
Indien artikel 162 van de Grondwet voor herziening vatbaar wordt verklaard, is het wenselijk in het verlengde van het Sint-Michielsakkoord de bevoegdheid voor de wetten op de provinciale en de gemeentelijke instellingen over te dragen aan de gewesten zodat deze hun bevoegdheden ten aanzien van de ondergeschikte besturen op een meer samenhangende wijze kunnen uitoefenen. Een uitzondering wordt gemaakt voor de kieswetten. Ook moeten de rechten van de taalminderheden in de faciliteitengemeenten gevrijwaard worden en moet het beginsel van de gemeentelijke autonomie in de Grondwet behouden blijven zodat het door de plaatselijke besturen opgeworpen kan worden voor het Arbitragehof.
Verder moet artikel 162, tweede lid, 6º, van de Grondwet herzien worden om de gewestelijke wetgever in staat te stellen eventueel slechts een wettigheidstoezicht in te stellen.
1.6. Eindbespreking
1.6.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De gewesten vragen dat stappen worden gezet in de richting van een regionalisering van de organieke wetgeving op gemeenten en provincies zodat zij hun bevoegdheden ten aanzien van de ondergeschikte besturen op een meer coherente manier kunnen uitoefenen. De minister van de Vlaamse Gemeenschap gaat hierin verder dan de Waalse regering. Uit de opmerkingen van de leden tijdens de eerste besprekingen blijkt dat over deze voorstellen geen consensus bestaat.
1.6.2. Bespreking
Een lid maakt een opmerking in verband met de vraag van de Vlaamse regering inzake de gewaarborgde vertegenwoordiging van de Vlamingen in de Brusselse gemeenten. Die waarborgen staan nu al voor een deel in de gemeentewet ingeschreven, want ze biedt ten eerste de mogelijkheid om een extra schepen van de Nederlandse taalgroep aan te wijzen en ten tweede kent ze een regeling voor het geval de gemeenteraad geen enkele nederlandstalige telt. Dan kan een Nederlandstalig OCMW-raadslid hetzelfde inzagerecht krijgen als een gemeenteraadslid. Wanneer men de gemeentewet regionaliseert dan kan men die waarborgen alleen maar wijzigen door een bij dubbele meerderheid goedgekeurde wet. Verder zijn er, zowel voor de Nederlandstaligen als de Franstaligen nog enkele bijkomende waarborgen ingeschreven die moeten worden erkend wanneer men tot regionalisering overgaat.
Ter informatie wijst een lid erop dat het standpunt van de Waalse regering in maart 1998 is verstuurd en dat het er in maart 1999 anders zou hebben uitgezien.
2. De organisatie en het beleid inzake de financiën en het personeel van de gemeenten en de provincies
2.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap - Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling:
De scheidingslijn tussen de bevoegdheid van de federale en van de gewestelijke overheid is vaak bijzonder vaag. Hoewel de gewesten niet rechtstreeks over wetgevende bevoegdheid beschikken, bepalen zij via het toezicht welke de grenzen zijn waarbinnen beslissingen van de lokale en provinciale overheid uitwerking kunnen krijgen.
De overheid die via het toezicht voeling heeft met de gemeentelijke en provinciale problematiek, moet dezelfde zijn die ook wetgevend en organisatorisch kan optreden.
De organisatie en het beleid inzake de financiën en het personeel van de gemeenten en de provincies moeten toekomen aan de gewesten.
Artikel 6, § 1, VIII, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 moet daartoe worden aangevuld als volgt :
« 4º. De provinciale en de gemeentelijke instellingen, zoals bepaald in artikel 162 van de Grondwet, inzonderheid wat betreft de financiën en het personeel »
2.2. Standpunt van de heer Coenraets (12 november 1997)
De regionalisering van de organisatie en het beleid inzake de financiën en het personeel van de gemeenten en de provincies blijkt te passen in het streven naar de regionalisering van de organieke wetgeving. Het aspect « financiën » zal misschien moeilijker te regelen zijn.
2.3. Eindbespreking
2.3.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De heer Coenraets verwijst naar de opmerkingen in verband met het vorige punt.
3. De organisatie van het toezicht op de zes randgemeenten, Komen-Waasten en Voeren
3.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap - Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
De eenvormige uitoefening van het toezicht op alle gemeenten en provincies is nodig voor het ontwikkelen van een samenhangend beleid.
De gewestelijke overheid moet haar volle bevoegdheid kunnen uitoefenen over het gehele grondgebied, m.a.w. ook bevoegd zijn voor de organisatie van het toezicht op de 6 randgemeenten, Komen-Waasten en Voeren.
3.2. Bijkomende bedenking van de Vlaamse regering (1 juli 1997)
De homogene bevoegdheidsuitoefening betekent dat men verantwoordelijk is voor het gehele grondgebied. De Vlaamse regering moet dan ook bevoegd worden voor de organisatie van het administratief toezicht in de zes randgemeenten en Voeren. Ook de faciliteitenregeling kan op gewestelijk vlak worden behartigd. Een democratische rechtsstaat moet immers voldoende sterk zijn om regels vast te stellen voor al haar inwoners.
4. De organisatie van het administratief toezicht op de gemeenten in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest
4.1. Opmerking van een lid (6 maart 1997)
Een lid is niet overtuigd van het feit dat de overdracht van het administratief toezicht naar de gewesten een pluspunt is voor het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest. Dit Gewest bestaat maar uit 19 gemeenten, zodat het toezicht dikwijls heel individueel is. Het spreekt dan ook niet vanzelf dat regionalisering van de gemeentewet en de provinciewet positief zou zijn.
4.2. Repliek van een ander lid (6 maart 1997)
Een ander lid meent dat de regionalisering van het administratief toezicht niet nutteloos was. Vele gemeenten waren zeer gelukkig met de inspanningen van het gewest om de gemeentefinanciën recht te trekken.
5. Agglomeraties en federaties van gemeenten
5.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap - Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
De gewesten moeten bevoegd zijn voor de wetgeving inzake agglomeraties en federaties van gemeenten.
Het zou onzinnig zijn de gemeente- en provinciewet te regionaliseren en de agglomeratiewetgeving federaal te laten.
5.2. Repliek van de heer Coenraets (12 november 1997)
Indien de organieke wet inzake de gemeenten en de provincies geregionaliseerd wordt, zou ook de wetgeving op de agglomeraties en federaties van gemeenten geregionaliseerd moeten worden.
6. De gemeente- en provinciekieswet
6.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap - Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
Wanneer de organieke gemeentewet en provinciewet wordt geregionaliseerd, houdt het geen steek meer de wijze waarop de gemeente- en provincieorganen worden verkozen nog aan de federale wetgever voor te behouden.
6.2. Bijkomende bedenking van de Vlaamse regering (1 juli 1997)
Het is nodig de gemeente- en provinciekieswet te regionaliseren wanneer de organisatie van de verkiezingen van de parlementen van de gemeenschappen en gewesten zou worden geregionaliseerd.
6.3. Standpunt van de Waalse regering (brief van 18 maart 1998)
Indien artikel 162 van de Grondwet voor herziening vatbaar wordt verklaard, is het wenselijk in het verlengde van het Sint-Michielsakkoord de bevoegdheid voor de wetten op de provinciale en de gemeentelijke instellingen over te dragen aan de gewesten zodat deze hun bevoegdheden ten aanzien van de ondergeschikte besturen op een meer samenhangende wijze kunnen uitoefenen. Een uitzondering wordt gemaakt voor de kieswetten.
7. Wetgevende bevoegdheid inzake de lijkbezorging
7.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap - Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
De wetgevende bevoegdheid inzake de lijkbezorging, met inbegrip van begraafplaatsen, columbaria en asverstrooiing, is een louter gemeentelijke aangelegenheid, die federaal wordt geregeld maar gewestelijk toegepast. De efficiënte toepassing of verbetering van activiteiten i.v.m. de lijkbezorging is niet gewaarborgd.
De regionalisering van de regelgevende bevoegdheid maakt het mogelijk deze regelgeving als raamwerk op te bouwen binnen hetwelk de lokale overheden, via eigen politiereglementen, rekening kunnen houden met de lokale eigenheden.
Om die reden wordt voorgesteld de materie lijkbezorging aan het artikel 6, §1, VIII, van de BWHI toe te voegen.
7.2. Standpunt van de minister van Justitie (14 mei 1997)
De wet van 20 juli 1971 behoort tot de bevoegdheid van de departementen Binnenlandse Zaken, Justitie en Volksgezondheid.
Volgens het departement van Justitie moeten deze aangelegenheden blijven behoren tot de bevoegdheid van de federale Staat om eenvormige praktijken op heel het nationale grondgebied te waarborgen. Staat men toe dat de regelingen op het gewestelijke of zelfs op het plaatselijke vlak van elkaar afwijken, dan dreigen de openbare orde en de openbare veiligheid in het gedrang te komen.
Voorts is het zo dat de artikelen 20 tot 22 van de wet van 1971 de tegenhanger zijn van de artikelen 77 en volgende van het Burgerlijk Wetboek over de teraardebestelling. Bijgevolg is het niet raadzaam die twee aspecten van eenzelfde aangelegenheid onder te brengen enerzijds bij de gewestelijke bevoegdheden (lijkverbranding) en anderzijds bij de federale bevoegdheden (teraardebestelling).
Tot slot wordt erop gewezen dat de regering eerlang bij het Parlement een wetsontwerp zal indienen tot wijziging van de wet van 20 juli 1971 op de begraafplaatsen en de lijkbezorging. Met die hervorming wil zij de wet- en regelgeving op de begraafplaatsen en de lijkbezorging moderniseren en aanpassen, meer bepaald op het punt van de lijkverbranding.
Het departement van Justitie geeft dus een negatief advies over de regionalisering van de aangelegenheden die vallen onder de wet van 20 juli 1971 op de begraafplaatsen en de lijkbezorging.
7.3. Standpunt van de heer Coenraets (12 november 1997)
Het is niet erg duidelijk welke verantwoording de Vlaamse Gemeenschap geeft voor de regionalisering van de bevoegdheid inzake de lijkbezorging, met inbegrip van de begraafplaatsen, columbaria en asverstrooiing. De argumenten in de nota van het ministerie van Justitie om deze materie in de federale beleidssfeer te houden lijken daarentegen overtuigender.
7.4. Standpunt van sommige leden (12 maart 1998)
Een lid wijst erop dat het zeer gevaarlijk is te verwijzen naar titels van wetten. Veel wetten bevatten bepalingen met een zeer uiteenlopende draagwijdte.Voorbeeld : de wetgeving op de lijkbezorging : deze wet bepaalt ook hoe het overlijden moet worden vastgesteld. Een regionalisering van deze bepalingen zou strijdig zijn met de opvatting dat de fundamentele rechten en vrijheden hoe dan ook moeten worden gewaarborgd door de federale Staat.
Volgens een ander lid komen de bepalingen met betrekking tot de begraafplaatsen en de asverstrooiing in aanmerking voor regionalisering.
7.5. Eindbespreking
7.5.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De minister van de Vlaamse Gemeenschap vraagt om de regionalisering van de regelgevende bevoegdheid inzake begrafenissen, zodat deze regelgeving kan worden opgebouwd als raamwerk binnen hetwelk de lokale overheden rekening kunnen houden met de lokale eigenheden. De heer Coenraets begrijpt de reden achter dit verzoek niet.
7.5.2. Bespreking
Een lid zegt dat hij het standpunt van de minister van Justitie moeilijk kan begrijpen. Hoe kunnen de openbare orde en de openbare veiligheid in het gedrang worden gebracht door een regionalisering van deze bevoegdheden ? Het ligt volgens hem helemaal in de logica der dingen dat deze bevoegdheden aan de gewesten worden toegewezen.
Een ander lid meent dat de enige reden waarom deze bevoegdheid niet aan de gemeenschappen zou moeten worden toegewezen de verwevenheid is met het domein van de erediensten. De wijzigingen die destijds zijn aangebracht in de regeling rond de lijkbezorging, werden voorgelegd aan de vertegenwoordigers van de Joodse eredienst. Men zou inderdaad kunnen argumenteren dat, zolang de eredienst federaal blijft, ook de lijkbezorging dat moet blijven.
Een ander lid wijst erop dat veel Brusselse gemeenten hun begraafplaats aan de rand, dus in het Vlaamse Gewest hebben. Dat is een bijkomende reden om deze bevoegdheid niet te regionaliseren.
Een aantal leden vinden het standpunt van de minister van Justitie ongegrond, maar erkennen dat de federale bevoegdheid behouden moet blijven vanwege het verband met de bevoegdheid inzake erediensten. Andere leden begrijpen de reden van de eis van de Vlaamse Gemeenschap niet.
8. Het toezicht op de kerkfabrieken
8.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap - Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
De kerkfabrieken zijn organen die lokale belangen behartigen. Het toezicht op de besluiten van de kerkfabrieken wordt uitgeoefend door de federale regering.
De gemeenten staan in voor het werkingstekort en het eerste toezicht op de handelingen van de kerkfabrieken.
De gewesten moeten bevoegd zijn voor de organisatie en de uitoefening van de voogdij op de kerkfabrieken.
Om die reden wordt voorgesteld artikel 7 van de BWHI te wijzigen zodat de gewesten bevoegd zouden zijn om het toezicht ook op de kerkfabrieken te organiseren en uit te oefenen.
8.2. Standpunt van de minister van Justitie (14 mei 1997).
De kerkfabrieken hebben een tweevoudige hoedanigheid; ze zijn tegelijkertijd een openbare instelling en een religieuze instelling.
In de regel erkent de Raad van State dat de kerkfabrieken de hoedanigheid van administratieve overheid bezitten. In zijn advies van 16 april 1986 stelt de Raad dat de kerkfabrieken openbare instellingen zijn die bestaan binnen een gemeente en dat de temporaliën van de erediensten niet vallen onder de toepassing van artikel 7 van de BWHI. Zo is de raad van oordeel dat het toezicht op de kerkfabrieken een aangelegenheid is die « duidelijk te onderscheiden is van het administratief toezicht op de gemeenten en de andere plaatselijke overheden ». Dat toezicht is « een van de bestanddelen van de inrichting van de temporaliën van de erediensten (38) ».
Erediensten vallen niet onder het bestuur van een gemeente, noch onder dat van de provincie, omdat de respectieve belangen niet samenvallen. Anders dan de OCMW's, waarvan de boekhouding ter goedkeuring wordt voorgelegd, zijn kerkfabrieken geen openbare instellingen die onder de bevoegdheid van de gemeente vallen.
Draagt men aan de drie gewesten het administratief toezicht op over de kerkfabrieken, dan zou zulks leiden tot de invoering van drie uiteenlopende regelingen voor de parochies of de kerkelijke gemeenten die zich bevinden op het grondgebied van een, twee of zelfs drie gewesten.
Het is ondenkbaar dat er drie verschillende wetgevingen en drie verschillende regelingen komen voor beroep inzake de boekhouding.
Het departement van Justitie geeft dus een negatief advies over de regionalisering van het toezicht op de kerkfabrieken.
8.3. Standpunt van de heer Coenraets (12 november 1997)
Wat de regionalisering van de kerkfabrieken betreft, wordt in de nota van het ministerie van Justitie duidelijk gewezen op het specifieke karakter van deze instelling die ten onrechte in verband gebracht wordt met de gemeentelijke instellingen. Het is noodzakelijk een homogene wettelijke regeling te behouden over heel het grondgebied en dit wegens het « niet-gewestgebonden » karakter van de kerkelijke instellingen waarvan de structuren niet gefederaliseerd zijn (bisdom Mechelen-Brussel). Anderzijds kan men zich afvragen of een federaliseringsproces dat slechts een van de zes in België erkende erediensten aanbelangt, zinvol is.
8.4. Eindbespreking
8.4.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De heer Coenraets merkt op dat de structuren van de kerk niet geregionaliseerd zijn. Moet het toezicht op de kerkfabrieken dan geregionaliseerd worden ? Het probleem is dat sommige parochies zich op het grondgebied van twee gewesten bevinden. Zo strekt het aartsbisdom Mechelen-Brussel zich over twee gewesten uit, al is er wel een zekere interne regionalisering doorgevoerd.
8.4.2. Bespreking
Een lid vraagt of dit toezicht niet samengaat met het toezicht op de gemeenten. Uiteraard houden de bisdommen een oogje in het zeil, maar het echte toezicht wordt door de provincie uitgeoefend, samen met het toezicht op de gemeenten en de OCMW's. Is deze problematiek daarom niet verbonden met de algemene discussie over de regionalisering van het toezicht op de gemeenten ?
Een ander lid meent dat de parochies die op het grondgebied van meerdere gemeenten liggen, niet het enige probleem vormen. De minister van Justitie is bevoegd voor de erediensten terwijl de gewesten geen enkele bevoegdheid hebben in deze materie, en daarom is het toezicht niet overgedragen. Het toezicht wordt in zekere mate uitgeoefend door de provinciegouverneurs als orgaan van de centrale overheid. Er is geen beroep mogelijk, wel kan eventueel een vordering worden ingesteld bij de Raad van State.
De heer Coenraets voegt hieraan toe dat de minister van Justitie erop wijst dat de kerkfabrieken geen openbare instellingen zijn, ondergeschikt aan de gemeente. Het verband met de regionalisering van het toezicht op de gemeenten is onterecht. Beide staan functioneel gezien los van elkaar.
Een ander lid denkt dat, als het gemeentebeleid geregionaliseerd wordt, dit onderwerp ook moet
meegaan. Gezien de organieke en de financiële link met de gemeenten, is deze oplossing logisch.
De commissie is verdeeld over het voorstel om het toezicht op de kerkfabrieken te regionaliseren.
9. De vereniging van een provincie of een gemeente met derden
9.1. Nota van de heer Coenraets (2 september 1996)
Krachtens artikel 6, § 1, VIII, 1º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 zijn de gewesten bevoegd voor « de verenigingen van provincies en van gemeenten tot nut van het algemeen, met uitzondering van het door de wet georganiseerde specifiek toezicht inzake brandbestrijding ».
Alles wat verband houdt met de vorming van verenigingen van provincies en van gemeenten behoort duidelijk tot de bevoegdheid van de gewesten. Hetzelfde geldt niet voor andere verenigingsvormen waarbij een lokaal bestuur betrokken is.
Behoort de vereniging van een provincie of van een gemeente met derden tot de gewestbevoegdheid of tot de bevoegdheid van de federale wetgever die ook bevoegd is voor de organisatie van de lokale besturen ? Dit blijft een open vraag, maar de gewestbevoegdheid lijkt onvermijdelijk.
Een verduidelijking van de wettekst is wenselijk.
9.2. Opmerking van een lid (6 maart 1997)
Wat de vereniging van een gemeente of van een provincie met derden betreft, vraagt een lid zich af of men zich hier niet in het kader bevindt van de organieke wetgeving op de provincies en de gemeenten, wat dus een federale bevoegdheid is. In zijn nota zegt de heer Coenraets dat het een gewestbevoegdheid is.
9.3. Repliek van de heer Coenraets (6 maart 1997)
Er moet een onderscheid worden gemaakt tussen het onderwerp van de overeenkomst tussen een gemeente of een provincie en een privé-partner en de rechtsvorm van die overeenkomst. Het onderwerp moet van lokaal of provinciaal belang zijn en wordt gedefinieerd in de gemeentewet en de provinciewet. De opmerking in de nota heeft betrekking op de rechtsvorm van de overeenkomst.
Dat geldt ook voor de intercommunales, die alleen zaken van gemeentelijk belang in gemeenschap mogen brengen. De vorm en de werkwijze van de intercommunale behoren tot de bevoegdheid van het gewest.
9.4. Standpunt van de Vlaamse Regering (1 juli 1997)
Wat de vereniging van een provincie of een gemeente met derden betreft, kan het volgende worden opgemerkt.
Een vereniging van een provincie of een gemeente met derden behoort tot de bevoegdheid van de federale overheid vermits dit moet worden geregeld in de provincie- of gemeentewet. Het gaat per definitie niet om intercommunale samenwerkingsverbanden, want die veronderstellen meerdere gemeenten. Wanneer de gemeente- en provinciewet worden geregionaliseerd, zal de aangehaalde aangelegenheid uiteraard materie van de gewesten worden.
De toetreding van een intercommunale tot een andere rechtspersoon behoort wel tot de bevoegdheid van het Gewest en wordt geregeld in het op stapel staande ontwerp van decreet met betrekking tot de intercommunales.
9.5. Standpunt van de Waalse regering (18 maart 1998)
Zoals vermeld wordt in de nota van de heer Coenraets, moet het mogelijk zijn in de bijzondere wet van 1993 te bepalen, wat betreft de andere vormen van vereniging dan de verenigingen tussen provincies en gemeenten, waarin een plaatselijk bestuur betrokken kan zijn, of de gewesten dan wel de federale overheid bevoegd zijn om deze materie te regelen.
9.6. Eindbespreking
9.6.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De gewesten zijn bevoegd voor de verenigingen van gemeenten en provincies. De bijzondere wet spreekt niet over andere vormen van vereniging. Toch zullen gemeenten en provincies in vele gevallen willen samenwerken en nieuwe juridische structuren creëren met partners die niet noodzakelijk andere gemeenten of andere provincies zijn. Zo is bijvoorbeeld een vereniging tussen een gemeente en een gewest, tussen een provincie en een gewest of tussen een gemeente en een privé-partner denkbaar. Dat kan momenteel niet omdat de wet er niets over zegt. Het voorstel heeft tot doel de bijzondere wettekst te doen aanvullen zodat de gewesten via decreten of ordonnanties het juridische kader kunnen vaststellen voor deze nieuwe vormen van vereniging. Zo komt er plaats voor juridische vernieuwing en zijn we niet langer met handen en voeten gebonden aan de bestaande intercommunale en interprovinciale vormen van vereniging, die de bewegingsvrijheid van gemeenten en provincies ernstig beperken.
10. De overeenkomsten tussen gemeenten of tussen provincies
10.1. Opmerking van de heer Coenraets (nota van 2 september 1996)
Wie is bevoegd voor de overeenkomsten tussen gemeenten of tussen provincies ?
Artikel 162 van de Grondwet handelt weliswaar over de voorwaarden waaronder de lokale besturen zich met elkaar kunnen verstaan of zich kunnen verenigen, maar de bijzondere wet handelt alleen over verenigingen van gemeenten.
In de rechtsleer wordt ervan uitgegaan dat enkel de wetgeving op de intercommunales, d.w.z. op de oprichting van nieuwe rechtspersonen, tot de gewestbevoegdheid behoort.
10.2. Besluit van de commissie
De commissie verwijst naar het volgende punt.
11. Het statuut van de verenigingen van provincies en gemeenten die de gewestgrenzen overschrijden
11.1. Nota van de heer Coenraets (2 september 1996)
Door aan de gewesten de bevoegdheden toe te wijzen « betreffende de werkwijze, de controle en de vaststelling van het ambtsgebied van de verenigingen van gemeenten tot nut van het algemeen en de toepassing van de organieke wetten betreffende die verenigingen », heeft de bijzondere wet van 8augustus1980 de bevoegdheden op een zeer ingewikkelde wijze verdeeld(46).
De in 1993 herziene Grondwet en de bijzondere wet van 16juli1993 dragen de bevoegdheden inzake de verenigingen van gemeenten en de verenigingen van provincies integraal over aan de gewesten en zorgen dus voor een veel duidelijker toestand.
Het vierde lid van artikel 162 van de Grondwet maakt het immers voor de bijzondere wetgever mogelijk de regeling van de voorwaarden waaronder en de wijze waarop verscheidene provincies of verscheidene gemeenten zich met elkaar kunnen verstaan of zich kunnen verenigen, op te dragen aan de gewesten.
In de bijzondere wet wordt van die mogelijkheid gebruik gemaakt daar in artikel 6, § 1, VIII, 1º, als gewestbevoegdheden worden opgesomd « de verenigingen van provincies en van gemeenten tot nut van het algemeen, met uitzondering van het door de wet georganiseerde specifiek toezicht inzake brandbestrijding » (47).
Het is dus de organisatie van de intercommunales die tot de bevoegdheid van de gewesten behoort.
De problematiek van de verenigingen van gemeenten komt aan bod in een interessant arrest van het Arbitragehof, namelijk arrest nr. 58/92 van 12 juli 1995 waarvan wij hieronder een uittreksel weergeven.
« Artikel 6, § 1, VIII, 1º van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 moet worden gelezen in het licht van de artikelen 41 en 162 van de Grondwet, die de gemeenten een recht van initiatief toekennen om zich te verenigen met het oog op de gezamelijke behartiging van aangelegenheden van gemeentelijk belang.
Het komt de gewestelijke wetgever toe de voorwaarden en de wijze van die samenwerking te regelen.
Ten deze regelt de bevoegde federale wetgever een materie die tot de werkloosheidsreglementering behoort en bepaalt hij dat de gemeenten een plaatselijk werkgelegenheidsagentschap moeten oprichten, hetzij samen met andere gemeenten.
De plaatselijke werkgelegenheidsagentschappen behartigen in het raam van de werkloosheidreglementering een algemeen belang voor rekening van de federale overheid; zij streven niet een uitsluitend gemeentelijk belang na.
De bepalingen van artikel 162, vierde lid, van de Grondwet en van artikel 6, § 1, VIII, 1º van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 zijn dan ook niet van toepassing op die plaatselijke werkgelegenheidsagentschappen.
De gewesten zijn dus volkomen bevoegd voor de organieke wetgeving op de intercommunales en dus ook om de bevoegdheid, het beleid en de juridische aard van die intercommunales te bepalen.
De gewesten zijn overigens niet bevoegd om het fiscaal statuut van de intercommunales te regelen.
Wat de verenigingen van gemeenten betreft die de grenzen van één gewest overschrijden, wordt de bevoegdheid van de gewesten uitdrukkelijk bepaald door de bijzondere wetgever (zie ook artikel 92bis , § 2, d, dat voorziet in een verplicht samenwerkingsakkoord over dit onderwerp) (48). Hoewel de bijzondere wetgever vóór de hervormingen van 1993 bepaald had dat « iedere beslissing betreffende verenigingen van gemeenten waarvan het ambtsgebied zich over meer dan één gewest uitstrekt, in onderlinge overeenkomst tussen de betrokken executieven genomen moet worden », gaf hij geen uitsluitsel over de vraag wie bevoegd was om de organieke regeling van de interregionale intercommunales te bepalen. Het Arbitragehof had deze delicate kwestie al evenmin opgelost.
De bijzondere wet van 1993 heeft de voorkeur gegeven aan een verplicht samenwerkingsakkoord om de problemen te regelen die verband houden met « de verenigingen van provincies en van gemeenten tot nut van het algemeen die de grenzen van een gewest overschrijden ». In dit samenwerkingsakkoord zal niet alleen de rechtsregeling worden bepaald die op hen van toepassing is maar ook de concrete uitvoering ervan.
Dat samenwerkingsakkoord werd tot op heden niet gesloten. Daardoor bestaat er rechtsonzekerheid inzake het statuut van de betrokken verenigingen van provincies en gemeenten.
Zou men dat niet kunnen verhelpen door een substitutierecht toe te kennen aan de federale overheid, zodat zij in de plaats kan treden van de in gebreke blijvende gewesten ?
11.2. Standpunt van de Vlaamse Regering (1 juli 1997)
De Vlaamse Gemeenschap gaat niet akkoord met de overweging om aan de federale regering een substitutierecht toe te kennen om in de plaats te treden van Gewesten die nalaten een samenwerkingsakkoord te sluiten voor de regeling van aangelegenheden die betrekking hebben op verenigingen van gemeenten en van provincies tot nut van het algemeen die de grenzen van een gewest overschrijden.
Dit is onaanvaardbaar vermits het sluiten van zo'n samenwerkingsakkoord een toegewezen exclusieve bevoegdheid is van de gewesten. De federale overheid heeft trouwens geen enkele bevoegdheid meer inzake de organieke regelgeving over de verenigingen van provincies en van gemeenten tot nut van het algemeen (art. 6, § 1, VIII, 1º, BWHI).
11.3. Eindbespreking
11.3.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De gewesten zijn niet als zodanig bevoegd voor verenigingen van gemeenten en provincies die het grondgebied van het gewest overschrijden. Het territoriale bevoegdheidsprobleem is hier moeilijk te regelen. Volgens de heer Coenraets is de enige oplossing een soort intercommunale op te richten met een samenwerkingsakkoord en dit akkoord ter goedkeuring aan de respectieve parlementen voor te leggen. De oprichting van een publiekrechtelijk rechtspersoon moet via een wetgevende instelling gaan. Als een samenwerkingsakkoord nodig is, moet dat aan de goedkeuring van de respectieve parlementen worden voorgelegd.
Aangezien er geen samenwerkingsakkoord is dat een algemeen juridisch stelsel oplegt, moet per geval een samenwerkingsakkoord worden gesloten. Zonder deze akkoorden kan bij de huidige stand van zaken geen interregionale intercommunale worden opgericht, omdat dit een overschrijding zou inhouden van de territoriale bevoegdheid.
11.3.2. Bespreking
Een lid merkt op dat er een Europese regeling bestaat volgens welke grensgemeenten van een land een rechtspersoon kunnen oprichten samen met grensgemeenten van een ander land. Het kan dus wel met andere landen maar niet met een ander gewest.
Een lid merkt op dat niets twee gemeenten belet om zich te verenigen. Het probleem is welke wetgeving moet worden toegepast als die in de twee gemeenten anders is. Als de gemeenten de toestemming van de twee gewestregeringen krijgen die bevoegd zijn voor de intercommunales, zal er de facto een akkoord zijn, ook al ontbreekt de nationale wetgeving terzake.
De heer Coenraets antwoordt dat de gemeenten zich alleen in de door de wet vastgestelde gevallen kunnen verenigen. De jurisprudentie van de Raad van State bevestigt dit. De deelname van gemeenten in het kapitaal van handelsvennootschappen vormt dan ook een probleem. Een gemeente kan geen aandelen hebben in een privé-vennootschap omdat de verenigingsvrijheid van de gemeenten beperkt is door een wettelijk keurslijf Als de wet het juridische stelsel voor de interregionale intercommunale verenigingen niet regelt, kunnen de gemeenten niet zelf deze leemte opvullen. De oude nationale wet op de intercommunales kan niet meer gelden aangezien de materie geregionaliseerd is.
Een lid vraagt of de heer Coenraets spreekt over algemene samenwerkingsakkoorden of samenwerkingsakkoorden per geval.
De heer Coenraets antwoordt dat de wetgever in 1993 in het kader van de institutionele hervormingen heeft gekozen voor algemene akkoorden. Niets belet evenwel dat een specifiek akkoord wordt gesloten om het juridisch stelsel te bepalen als een algemeen akkoord ontbreekt. Het belangrijkste is dat beide partijen voor de parlementen van de betrokken gewesten verschijnen, met name om de organisatie van het toezicht te regelen, vast te stellen wie het toezicht zal uitoefenen en in welke gevallen het precies wordt uitgeoefend. Als de juridische stelsels die de gewesten bij decreet hebben vastgesteld voor hun eigen gewestelijke intercommunales, onderlinge verschillen vertonen, moet worden afgesproken welk gemeenschappelijk juridisch stelsel van toepassing zal zijn.
12. Het specifiek toezicht inzake brandbeveiliging
12.1. Opmerking van de heer Coenraets (nota van 2 september 1996)
De bijzondere wetgever heeft voorzien in een beperking van de bevoegdheden van de gewesten : het specifieke toezicht inzake brandbeveiliging wordt georganiseerd door de federale wet.
Deze uitzondering brengt op een specifiek punt de homogeniteit van de gewestbevoegdheden in het gedrang.
Het is wenselijk de grenzen van het vage begrip « specifiek toezicht » duidelijker af te bakenen.
12.2. Standpunt van de Vlaamse regering (1 juli 1997)
De Vlaamse regering kan zich achter deze opmerking scharen.
12.3. Eindbespreking
12.3.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De bijzondere wetgever heeft de gewestelijke bevoegdheid beperkt in die zin dat het specifieke toezicht inzake brandbeveiliging een federale bevoegdheid blijft. De heer Coenraets stelt voor de gewesten opnieuw homogene bevoegdheden toe te kennen.
12.3.2. Bespreking
Een lid vindt dat men vanuit zuiver operationeel oogpunt voorzichtig tewerk moet gaan. Enerzijds is er het administratief toezicht maar anderzijds zijn er ook functionele aspecten. Er is het probleem van de normen en de subsidies voor het materieel. De reginalisering van dit aspect doet meteen een probleem van budgettaire impact rijzen. Het lid vindt dat hij niet voldoende informatie heeft om het probleem te beslechten.
Een ander lid vindt dat dit alles verband houdt met veiligheidskwesties. Er zijn plannen voor een fusie van de brandweer en de civiele bescherming; voor het organiseren van verbindingen met het leger bij rampen ... Vanwege de impact op de begroting van de gemeenten, valt dit overigens ook onder het toezicht van de gewesten. De minister van Binnenlandse Zaken is momenteel bevoegd voor deze materie en volgens het lid moet hij dat blijven, zowel voor de operaties als voor het toezicht op de normen en de subsidies.
Een ander lid meent dat, als het gewoon administratief toezicht in zijn geheel wordt overgeheveld naar de gewesten, het logisch is dat de gemeenschappen en de federale overheid voor de bevoegdheden waarvoor ze met de gemeenten samenwerken specifiek administratief toezicht kunnen organiseren. Er is nu ook sprake van een specifiek administratief toezicht op de gemeentelijke politieaangelegenheden. Zonder dergelijk toezicht wordt functioneren moeilijk.
13. De financiering van de gemeenten en de provincies
13.1. Opmerking van een lid (6 maart 1997)
Een lid merkt op dat de nota bepaalt dat de gewesten, de gemeenschappen en de federale Staat aan de lokale overheden en aan publiekrechtelijke rechtspersonen opdrachten mogen toevertrouwen inzake de aangelegenheden die tot hun bevoegdheden behoren, op voorwaarde dat ze in de financiering ervan voorzien.
Wat is de wettelijke grondslag van die voorwaarde ? In de praktijk stellen wij hoe langer hoe meer vast dat de federale overheid wettelijke verplichtingen oplegt aan de gemeenten en aan de OCMW's. Over het algemeen zorgt de Staat maar gedeeltelijk voor de financiering.
13.2. Repliek van de heer Coenraets (6 maart 1997)
De financiering is van ondergeschikt belang ten opzichte van de materiële bevoegdheid. In principe impliceert de materiële bevoegdheid dat men over de financiële middelen beschikt om die bevoegdheid uit te oefenen. Er bestaat echter geen wet die bepaalt dat men financiële middelen ter beschikking moet stellen. Soms bestaat er een kloof tussen de materiële bevoegdheid en de financiering.
13.3. Opmerking van een lid (6 maart 1997)
Volgens een lid bevindt de wettelijke basis zich in het recht van de gewesten en de gemeenschappen om belasting te vestigen op materies die nog niet het voorwerp zijn van een rijksbelasting.
13.4. Opmerking van een ander lid (6 maart 1997)
Een lid betwist het punt van de nota waarin staat dat de gewesten, de gemeenschappen en de federale Staat aan lokale overheden opdrachten kunnen toevertrouwen op voorwaarde dat ze voorzien in de financiering ervan. Er is altijd een financiële bijdrage van de lokale overheden. De gewesten, de gemeenschappen en de Staat zijn dus niet verplicht om te financieren, zelfs niet om bij te dragen.
13.5. Eindbespreking
13.5.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
Deze kwestie houdt verband met de regionalisering van de organieke wet.
14. Autonome gemeentebedrijven
14.1. Standpunt van de Waalse regering (18 maart 1998)
Indien het niet mogelijk zou blijken de gemeentewet aan de gewesten over te dragen, moet worden overwogen het toezicht van het gewest op de autonome gemeentebedrijven uit te breiden.
De wet van 28 maart 1995 biedt de gemeenten de mogelijkheid autonome gemeentebedrijven op te richten, die over rechtspersoonlijkheid beschikken en activiteiten van industriële of commerciële aard, bepaald door de Koning, uitoefenen.
Deze wet vermeldt niets over de uitoefening van het bestuurlijk toezicht op deze instellingen.
Hetzelfde geldt voor de BWHI, als gewijzigd in 1988 en in 1993, in het bijzonder artikel 7, dat slechts melding maakt van het toezicht op de provincies, de gemeenten en de agglomeraties en federaties van gemeenten.
De toestand op dit vlak moet opgehelderd worden.
Aangezien de gemeentebedrijven plaatselijke overheidsinstellingen zijn, zou het logisch zijn dit toezicht uitdrukkelijk aan de gewesten toe te wijzen, hetgeen een wijziging van het voornoemde artikel 7 impliceert.
14.2. Eindbespreking
14.2.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
Op verzoek van de commissie stelde de heer Coenraets een nota op over het juridische statuut van de gemeentebedrijven van industriële en commerciële aard (zie bijlage).
Er wordt een onderscheid gemaakt tussen gemeentebedrijven met en gemeentebedrijven zonder rechtspersoonlijkheid.
De niet-gepersonaliseerde gemeentebedrijven zijn onderworpen aan de voogdij. De gewesten kunnen decretale bepalingen aannemen, met name om een goedkeuringstoezicht in te voeren.
Ingevolge de wet van 28 maart 1995 kunnen de gemeenten ook gemeentebedrijven met rechtspersoonlijkheid oprichten die van commerciële of industriële aard zijn. Het koninklijk besluit van 10 april 1995 bepaalt de activiteiten van commerciële of industriële aard die aan een gemeentebedrijf met rechtspersoonlijkheid kunnen worden toevertrouwd. Tot deze activiteiten behoren de aankoop en de bouw van onroerende goederen met het oog op verkoop of leasing. In de mate waarin landmaatschappijen dergelijke activiteiten voeren, kunnen zij dus worden opgericht onder de vorm van autonome gemeentebedrijven met een eigen rechtspersoonlijkheid. Indien de activiteiten dit kader overschrijden, gaat het om gemeentediensten zonder rechtspersoonlijkheid die onderworpen zijn aan het algemeen toezicht op de gemeenten.
Heeft de bijzondere wet de voogdij op de autonome gemeentebedrijven overgedragen aan de gewesten door aan hen de voogdij op de gemeenten over te dragen ? Dit is niet duidelijk, aangezien de wetgever hier niets over heeft bepaald. Mevrouw Deom pleit voor een regionalisering van de voogdij op de autonome gemeentebedrijven. De redenering van deze auteur is eenvoudig en duidelijk. Indien de federale wetgever de gemeenten toelaat afzonderlijke rechtspersonen op te richten, zou hij een niet onaanzienlijk gedeelte van de gemeentelijke activiteiten kunnen onttrekken aan de gemeenten. Dat zou strijdig zijn met het beginsel dat de gewesten de voogdij op de gemeenten uitoefenen. Zulks zou kunnen worden vergeleken met de debudgettering in het kader van de openbare financiën teneinde aan de controle van het Rekenhof te ontsnappen.
14.2.2. Bespreking
Een lid vindt dit deze suggestie logisch, maar zij vereist wel een wijziging van artikel 7 van de bijzondere wet.
Een ander lid benadrukt dat er reeds toezicht bestaat in de mate waarin de gemeentebedrijven hun begroting aan de gemeenteraad moeten voorleggen. De beslissing van de raad wordt vervolgens meegedeeld aan de voogdijoverheid zodat er minstens een indirecte voogdij is. Dit toezicht is echter beperkt tot de begroting.
Een lid meent dat het gezond verstand leert dat het toezicht op de autonome gemeentebedrijven tot de bevoegdheid van de gewesten behoort.
Een ander lid meent dat de redenering ook in de bijzondere wet zit. Het administratief toezicht op de gemeenten is aan de gewesten toegewezen. Het is niet gespecificeerd dat het de raden, de colleges en de burgemeester betreft. Het slaat dus net zo goed op de gemeentebedrijven. Men kan de wet wel wijzigen terwille van de rechtszekerheid.
De heer Coenraets werpt op dat het om rechtspersonen gaat die volledig onafhankelijk zijn van de gemeenten. De verwijzing naar de gemeenten lijkt dus niet voldoende. Men is verplicht de bijzondere wet op dit punt aan te vullen.
14.3. Besluit van de commissie
De commissie is unaniem van oordeel dat de autonome gemeentebedrijven aan de voogdij moeten worden onderworpen, en dat deze door de gewesten moet worden uitgeoefend. De tekst van artikel 7 van de bijzondere wet moet op dit punt dus worden aangevuld. Een lid meent dat een dergelijke interpretatie reeds uit de huidige tekst voortvloeit, maar hij verzet zich niet ertegen dat deze bevoegdheid in de tekst wordt gepreciseerd, weze het louter omwille van de rechtszekerheid.
15. Uitbreiding van de autonomiestatus van de Duitstalige Gemeenschap.
15.1.Nota van de Duitstalige Gemeenschap (nota van 28 september 1998)
De Raad van de Duitstalige Gemeenschap spreekt zich uit voor de samenstelling van een coherent bevoegdheidspakket (in de bevoegdheidssfeer van de Duitstalige Gemeenschap) wat de ondergeschikte besturen betreft. Wat de gemeenten en de OCMW's aangaat, zijn bv. de federale staat, het Waalse Gewest en de Duitstalige Gemeenschap bevoegd. Bovendien komt ook nog de provincie tussen (als toezichthebbend bestuur). De Duitstalige Gemeenschap zou deze ingewikkelde bevoegdheidsverdeling met betrekking tot de gemeente - het bestuur dat het dichtst bij de burger staat - willen vereenvoudigen en coördineren. Gelet op de territoriale nabijheid enerzijds en de taal- en cultuureenheid anderzijds zou een coherent bevoegdheidspakket moeten worden toegewezen aan de Duitstalige Gemeenschap.
A. De gemeenten
1) De Duitstalige Gemeenschap zou gewestelijke bevoegdheden willen overnemen die verband houden met de organisatie van de gemeenten (financiering door het Gemeentefonds, gesubsidieerde werken, toezicht op de intercommunales ..)
Argumenten :
opstelling van een coherent bevoegdheidspakket betreffende de ondergeschikte besturen;
de institutionele en ruimtelijke nabijheid tussen de gemeenten en de Duitstalige Gemeenschap/verband met andere gemeenschaps-aangelegenheden : de instellingen van de Duitstalige Gemeenschap onderhouden tamelijk nauwe betrekkingen met de 9 gemeenten van het Duitstalig gebied. Door de overname van de bevoegdheid inzake financiering van de gemeenten zou bv. een coherent investeringsbeleid kunnen worden gevoerd dat rekening houdt met de gemeenschapseigen investeringsprojecten.
Hetzelfde geldt voor het openbaar maatschappelijk welzijn, een bijzonder belangrijk luik van het alledaagse gemeenteleven. De regeling, de financiering en het toezicht op de OCMW's zijn bij de jongste staatshervorming grotendeels aan de Duitstalige Gemeenschap overgedragen; een overname van de aangehaalde bevoegdheden betreffende de gemeenten zou dit bevoegdheidsdomein aanvullen.
2) De wettelijke regeling van de gemeentelijke instellingen zou voor het Duitstalig gebied aan de Duitstalige Gemeenschap moeten worden overgedragen, parallel met de overdracht van die bevoegdheid aan de Gewesten in de andere taalgebieden (waarin de verklaring tot herziening van de Grondwet van 12 april 1995 voorziet).
Argumenten :
de betekenis van de betrekkingen tussen de Duitstalige Gemeenschap en de 9 gemeenten;
logisch gevolg van de communautarisering van de organieke wetgeving en het toezicht op de OCMW's;
opstelling van een coherent bevoegdheidspakket betreffende de ondergeschikte besturen.
3) De Duitstalige Gemeenschap zou het gewoon administratief toezicht op de 9 gemeenten van het Duitstalig gebied willen overnemen. De overdracht van deze federale bevoegdheid is door een gepaste wijziging van de BWHI mogelijk; voor de overdracht van de uitoefening ervan kan artikel 140 van de Grondwet worden toegepast.
Argumenten :
opstelling van een coherent bevoegdheidspakket betreffende de ondergeschikte besturen;
geen enkele reden voor het verblijf in het bevoegdheidsdomein van de federale Staat : als reden voor het behoud van het gewoon administratief toezicht op de 9 gemeenten van het Duitstalig gebied in het federaal bevoegdheidsdomein werd destijds hun bijzondere status als gemeenten met faciliteiten aangevoerd (zoals dit het geval was voor de « Malmedyse gemeenten »). Door de bijzondere wet van 8 augustus 1988 (art. 6, § 2) is dit toezicht op de laatstgenoemde gemeenten (Malmedy en Waimes) echter geregionaliseerd, alhoewel het nog steeds om gemeenten met taalfaciliteiten gaat. De oorspronkelijke argumentatie voor een verblijf van het gewoon administratief toezicht in het federaal bevoegdheidsdomein kan wegens de beslissing van 1988 niet worden gehandhaafd, des te meer aangezien de genoemde gemeenten buurgemeenten van het Duitstalig gebied zijn;
de betekenis van de betrekkingen tussen de Duitstalige Gemeenschap en de 9 gemeenten : de betrekkingen tussen de organen van de Duitstalige Gemeenschap en de 9 Duitstalige gemeenten (niet in het minst wegens de ruimtelijke nabijheid) zijn bijzonder nauw. Dit is ook waar op institutioneel vlak : bij de jongste staatshervorming zijn de regeling, de financiering en het toezicht op de OCMW's (een uiterst belangrijk luik van het alledaagse gemeenteleven) grotendeels aan de Duitstalige Gemeenschap overgedragen. De laatstgenoemde controlebevoegdheid van de gemeenschap zou door een overdracht van het gewoon administratief toezicht op de gemeenten zinvol kunnen worden aangevuld;
de vermindering van de administratieve rompslomp : de huidige regeling betreffende het gemeentetoezicht (door het inschakelen van de provincieorganen) is zowel voor de Duitstalige gemeenten als voor de burger helemaal onbevredigend. De administratieve wegen zijn veel te lang (ingrijpen van de Provincie Luik) en veel te omslachtig (voorgeschreven vertalingen). Door de overdracht van de toezichtbevoegdheid aan de Duitstalige Gemeenschap zou de administratieve rompslomp en de kosten aanzienlijk kunnen worden verlaagd, des te meer aangezien dit gewoon administratief toezicht zo nodig met bepaalde specifieke toezichtbevoegdheden van de Gemeenschap zou kunnen worden gecombineerd en gecoördineerd;
4) De Duitstalige Gemeenschap wenst dat de gewestelijke bevoegdheid tot wettelijke regeling van en toezicht op de intercommunales waarbij Duitstalige gemeenten betrokken zijn, aan de Duitstalige Gemeenschap wordt overgedragen. Dit zou natuurlijk ook de bevoegdheid inhouden om voor intercommunales met « taalgrensoverschrijdende deelneming » gepaste samenwerkingsakkoorden te sluiten.
Argumenten :
opstelling van een coherent bevoegdheidspakket betreffende de ondergeschikte besturen;
complementariteit met andere eisen : bv. overdracht van het toezicht op de gemeenten;
bijzonderheid van het Duitstalig gebied : in verband met de intercommunales heeft de klacht van verscheidene Duitstalige gemeenten tegen het decreet van het Waalse Gewest van 5 december 1996 betreffende de Waalse intercommunales bevestigd dat niet altijd voldoende rekening wordt gehouden met de bijzonderheden (in dit geval de politieke samenstelling van de gemeenteraden) van het Duitstalig gebied (zie arrest van het Arbitragehof nr. 66/98 van 10 juni 1998, Belgisch Staatsblad van 24 juni 1998).
B. De provincies
1) De Duitstalige Gemeenschap zou alle bevoegdheden van de verkozen organen van de provincie (provincieraad en bestendige deputatie) willen waarnemen. Hierbij kan zowel een oplossing vergelijkbaar met het zogenaamde « Brussels model » als de overdracht van de uitoefening van deze bevoegdheden op basis van artikel 140 van de Grondwet worden overwogen.
Argumenten :
opstelling van een coherent bevoegdheidspakket betreffende de ondergeschikte besturen;
overlapping met de bevoegdheden van de Duitstalige Gemeenschap : de provincie is actief op vele gebieden die tot het bevoegdheidsdomein van de Duitstalige Gemeenschap dus een hoger gerangschikt bestuur behoren (onderwijs, toerisme, sociale aangelegenheden, ...). Door de overdracht van de provinciebevoegdheden (en de bijhorige geldmiddelen) zou door het vermijden van overlappingen en het creëren van synergieën een efficiënter beleid kunnen worden gevoerd. De beschikbare middelen zouden doelmatiger kunnen worden gebruikt;
vereenvoudiging van de staatsstructuur en vermindering van de administratieve rompslomp : omdat het Duitstalig gebied qua oppervlakte en bevolking relatief klein is, schijnt de inschakeling van een gedecentraliseerd « tussenbestuur » weinig zinvol. Dit geldt in het bijzonder voor alle gemeenschaps-aangelegenheden. Bovendien zou de uitschakeling van de provincie de administratieve rompslomp aanzienlijk verminderen omdat het bijvoorbeeld niet meer nodig zou zijn elk dossier systematisch te vertalen. Door de vereenvoudiging van de administratie procedures (bewerking ter plaatse en niet meer in de provinciehoofdstad) en van de te investeren tijd (te wijten aan de veelvuldige vertalingen) verbetert uiteindelijk ook het contact tussen de administratie en de politici aan de ene kant en de burger aan de andere kant;
complementariteit met andere eisen : de overdracht van de provinciebevoegdheden kan als logisch gevolg van andere eisen van de Duitstalige Gemeenschap worden beschouwd omdat de taken van de provincie op die gebieden naar de organen van de Duitstalige Gemeenschap zouden worden overgeheveld en het ingrijpen van de provincie dus ongegrond zou zijn. Dit zou bv. het geval zijn bij de overdracht van het toezicht op de gemeenten of van de gewestelijke bevoegdheid inzake ruimtelijke ordening;
efficiënter gebruik van de gelden die de provincie in het Duitstalig gebied heft : de middelen die de Provincie tot nu toe in het Duitstalig gebied heft zouden efficiënter kunnen worden gebruikt indien zij in de begroting van de Duitstalige Gemeenschap zouden worden opgenomen.
2) Verkiezing van de provincieraad. Omdat volgens de wens van de Duitstalige Gemeenschap de Raad en de regering de bevoegdheden van de verkozen provincieorganen in de toekomst voor het Duitstalig gebied uitoefenen, is het maar logisch dat de inwoners van dit gebied de leden van de Luikse provincieraad niet meer verkiezen omdat deze niet meer voor dit gebied bevoegd zijn. Dientengevolge moet de provinciewet in die zin worden gewijzigd.
3) Wat het toezicht op de provincies aangaat, zou bijkomend aan de eis van de Duitstalige Gemeenschap tot uitoefening van provinciebevoegdheden de desbetreffende wettelijke grondslag in die zin moeten worden gewijzigd dat de bevoegdheid van het Gewest inzake het toezicht op het Duitstalig gebied wordt ingetrokken.
Inderdaad zouden de organen van de Duitstalige Gemeenschap bij de overname van provinciebevoegdheden de taken van de verscheidene provincieorganen (provincieraad, bestendige deputatie) waarnemen. Volgens de huidige juridische regeling zouden de desbetreffende beslissingen onderworpen zijn aan het toezicht van het Waalse Gewest, een in de staatsstructuur hiërarchisch evenwaardig onderdeel. Om een dergelijke, voor de autonomie van de Duitstalige Gemeenschap nadelige situatie te vermijden moet de wettelijke basis worden aangepast. Deze eis steunt ook op het voornemen om een coherent bevoegdheidspakket inzake ondergeschikte besturen te vormen.
15.2. Eindbespreking
15.2.1 Opmerkingen van de heer Coenraets
De Duitstalige Gemeenschap eist bevoegdheden vergelijkbaar met die van het Waalse Gewest, zelfs nog wat uitgebreider. Daardoor rijst opnieuw het probleem van de betrekkingen tussen het Waalse Gewest en de Duitstalige Gemeenschap.
15.2.2. Bespreking
Een lid herinnert aan het wetsvoorstel van senator Chantraine dat strekt tot de overdracht van de uitoefening van het gewoon administratief toezicht op de gemeenten van het Duitse taalgebied aan de Duitstalige Gemeenschap (Stuk Senaat, nr. 1120/1, 1998-1999). De Raad van de Duitstalige Gemeenschap heeft een lijstje met eisen opgesteld. Het reeds genoemde voorstel bevatte een meer precieze eis. De bespreking ervan is uitgesteld in afwachting van het advies van de Raad van State.
Een lid merkt op dat de hier opgesomde eisen inderdaad veel verder gaan en aan het hele evenwicht van de federale structuren raken.
Een ander lid is het daarmee eens. In feite zou de inwilliging van deze eisen leiden tot de oprichting van een Duitstalige Gewest-Staat. Het is een ingewikkeld probleem waarover niet zo maar beslist kan worden. Het zet ruimere, bestaande evenwichten opnieuw op de helling. De voorliggende tekst gaat heel ver in zijn drie eisen : punt 2 stelt de communautarisering van de gemeentewet voor de Duitstalige Gemeenschap voor. Daar kan men het op dit ogenblik moeilijk mee eens zijn.
15.3. Besluit van de commissie
De commissie is van oordeel dat er twee manieren zijn om tegemoet te komen aan de eisen van de Duitstalige Gemeenschap. Ofwel gaat men over tot een echte overdracht van bevoegdheden, wat een wijziging inhoudt van de bijzondere wet tot hervorming der instellingen. Ofwel beperkt men zich tot de overdracht door het Waalse Gewest van de uitoefening van sommige van zijn bevoegdheden, op grond van artikel 139 van de Grondwet. De commissie meent dat het verzoek van de Duitstalige Gemeenschap in het eerste geval een zodanig belangrijke overdracht van bevoegdheden meebrengt dat het evenwicht zelf van de instellingen in het geding komt. In het tweede geval staat het aan het Waalse Gewest het vraagtuk te onderzoeken met de Duitstalige Gemeenschap.
Verslag in opdracht van de commissie
Professor Dr. Rudolf Maes (KULeuven)
Professor Dr. Philippe De Bruycker (ULBruxelles)
Professor Dr. Filip De Rynck (Hogeschool Gent, UFSIA-Antwerpen) (eindredactie)
1 maart 1999
1. De vraag van de commissie
De commissie legde twee vragen voor :
· ondervinden de provincies moeilijkheden als gevolg van de huidige bevoegdheidsverdeling tussen de Staat, de gemeenschappen en de gewesten ? Indien er moeilijkheden bestaan, hoe zouden die kunnen worden opgelost ?
· bestaan er conflictpunten tussen de bevoegdheden van de provincies en die van andere overheden ?
Het onderzoek zou drie luiken moeten omvatten :
· een algemene beschrijving van de bevoegdheidsverdelende regels met betrekking tot de provincies;
· een inventaris van de structurele en organisatorische problemen die samenhangen met de bevoegdheidsverdeling;
· nader onderzoek van de weerslag van de bevoegdheidsverdeling op een aantal specifieke beleidsdomeinen.
De voorziene periode was zeer kort. De drie onderzoekers menen evenwel voldoende aan de vraag van de commissie tegemoet te komen door een status quaestionis te schetsen van de meest relevante aspecten van de huidige situatie in verband met de provinciale problematiek. Hierbij passen enkele voorafgaande bedenkingen als inleiding op elk hoofdstuk van dit rapport.
2. Toelichting bij de onderdelen van het rapport
Hoofdstuk 1
Dit hoofdstuk geeft een antwoord op de vraag van de commissie inzake de bevoegdheidsverdelende regels op het niveau van de Staat en de deelstaten, die het instituut provincie in zijn bestaan, werking en organisatie raken.
We geven geen overzicht van de verschillende fasen van de discussie over en de opeenvolgende hervormingen van de provinciebesturen, noch van de relatie tussen de verschillende etappes van de staatshervorming en de positie van de provinciebesturen. Die problematiek werd al herhaaldelijk in verschillende publicaties beschreven (39). We beperken ons tot een status quaestionis van de huidige toestand, met inbegrip van de positie van de gouverneur (het tweede deel van dit hoofdstuk).
De provinciale problematiek moet immers vooreerst vanuit een macro-institutioneel oogpunt worden bekeken. Hier gaat het dan om de fundamentele vragen die de provincie als instituut of bestuursfiguur vatten. In eerste orde is dit een publiekrechtelijke materie : op welke manier is de bevoegdheid voor de organisatie en de werking van het instituut provincie nu verdeeld over de Staat, gemeenschappen en gewesten als gevolg van de huidige stand van de staatshervorming, na de laatste herziening van de Grondwet in 1993 ? Op dit niveau hoort ook de analyse van de verklaring van de grondwetsherziening van 7 april 1995 die het mogelijk maakt om bepaalde artikelen te wijzigen, terwijl andere artikelen niet voor herziening vatbaar verklaard zijn.
Dit alles roept vragen op over eventuele komende grondwetsherzieningen in functie van het uiteindelijk beoogde perspectief en de visie op de positie van de bestuursfiguur in de Grondwet. Zodra evenwel de zaak van het perspectief aan de orde komt, gaat het uiteraard niet langer om een publiekrechtelijke materie, maar om een politieke keuze. Welke de beoogde hervorming ook weze, deze keuze zal in elk geval ook op het federale niveau moeten worden gemaakt. Is het wenselijk in de Grondwet bepalingen in verband met de schaal en basisbeginselen inzake organisatie en werking van de provincie op te nemen, welke moeten dat dan zijn, welke graden van vrijheid worden op dit vlak aan de deelstaten gelaten ? Of moet de politieke keuze inzake de inrichting en organisatie volledig aan de deelstaten worden overgelaten ? De politieke verhoudingen zullen allicht ook meebepalen of en in welke mate op het federale niveau terzake nog cruciale beslissingen kunnen worden genomen en een bepaalde gemeenschappelijke visie op de provincie nog tot bepaalde grondwettelijke bepalingen kan leiden.
De onderzoekers hebben zich over deze toekomstvraag uitdrukkelijk niet uitgesproken : dat was ook niet de opdracht van de commissie. We hebben ons in het laatste hoofdstuk van dit rapport wel veroorloofd een overzicht te geven van standpunten in de deelstaten over deze problematiek en over de wijze waarop de overheden op het niveau van de deelstaten de provinciebesturen in hun bestuursfilosofie zien. Dat is allicht nuttig voor de commissie, welke ook de gevolgtrekking is die de commissie hieraan wenst te verbinden. De oplossing van een aantal actuele knelpunten op het niveau van de provinciewet zou hiermee al kunnen rekening houden. In hoofdstuk 2 wordt toegelicht op welke wijze dit zou kunnen.
De regionalisering van de provinciewet was reeds opgenomen in het politieke akkoord van 1992 (het zogenaamde Sint-Michielsakkoord) en werd toen gezien als een logisch sluitstuk van de staatshervorming voor dit dossier. Deze had vroeger al geleid, ook voor wat de provinciebesturen betreft, tot de regionalisering van de bevoegdheden inzake het toezicht en de financiering. De onderzoekers hebben in het eerste hoofdstuk daarom wel aandacht besteed aan de publiekrechtelijke keuzes en hindernissen die de uitvoering van dit politieke akkoord zou kunnen meebrengen. Op dit punt zijn we er van uitgegaan dat dit onderdeel van het politieke perspectief als verworven mag worden beschouwd, maar we geven aan dat daarmee nog niet alle vragen opgelost zijn.
Hoofdstuk 2
De provinciewet is op dit moment een federale materie. In dit hoofdstuk wordt een beknopt overzicht gegeven van deze bepalingen in de provinciewet die organisatorische en bevoegdheidsproblemen geven. Naar het oordeel van de onderzoekers situeren deze zich vooral op twee velden : enerzijds de betrokkenheid van de organen van de provincie in het kader van medebewind bij opdrachten van de Staat, de gemeenschappen en de gewesten, anderzijds de problematiek van de positie van de gouverneur als provinciaal orgaan, als commissaris van de regering en als uitvoerder van besluiten van de executieven van de gemeenschappen en de gewesten.
Dit hoofdstuk behandelt vooreerst de complexe problematiek van de medebewindsdossiers die de provinciale organen uitvoeren in het kader van opdrachten van de Staat, de gemeenschappen en de gewesten. Terzake wordt een voorstel ontwikkeld dat tot grotere duidelijkheid van de provinciale organisatie en verantwoordelijkheden kan leiden en dat een aantal slepende organisatorische problemen kan helpen oplossen.
De gouverneur is een bijzonder provinciaal orgaan en de staatshervorming heeft de gouverneur in een nog meer bijzondere positie geplaatst. De positie van de Belgische gouverneur is in Europees perspectief uniek (40). Hij of zij is commissaris van de regering, benoemd door de federale overheid en blijft een federale ambtenaar. De gouverneur kan ingevolge de wet van 6 juli 1987 belast worden met de uitvoering van wetten, decreten en besluiten van algemeen bestuur, alsmede van de besluiten van de executieven van de gemeenschappen en gewesten (artikel 124 van de provinciewet). De figuur van de gouverneur is dus functioneel in meerdere stromen uiteengelegd. Dit hoofdstuk plaatst kritische bedenkingen bij deze bestuursfiguur vanuit het perspectief van de goede interne organisatie van de provinciebesturen zelf. Ruimere overwegingen over de functie van de gouverneur komen aan bod in punt 3 van hoofdstuk 1.
Dit hoofdstuk beschrijft verder een aantal kleinere maar daarom niet-onbelangrijke punten die kunnen bijdragen tot het verbeteren van het functioneren van de provinciale organisatie. Sommige van deze punten zijn reeds in behandeling in het kader van actuele parlementaire initiatieven.
Hoofdstuk 3
De provinciebesturen krijgen opdrachten vanwege gemeenschappen en gewesten en zij kunnen als territoriaal gedecentraliseerd en verkozen bestuur eigen provinciale initiatieven nemen. Vanuit deze al dan niet autonome handelingsruimte betreden de provinciebesturen een aantal beleidsdomeinen : verkeer, landbouw, milieuzorg, gezondheidszorg, toerisme en recreatie,... Bij het ontwikkelen van deze initiatieven en bekeken vanuit de provinciale beleidsdoelstellingen, komen de provinciebesturen op vele interferenties tussen de taken en bevoegdheden die door federale, gewestelijke of gemeenschapsoverheden worden uitgeoefend. Een volledige actuele inventaris hiervan maken, in dit korte tijdsbestek, was onmogelijk. In het kader van de doelstellingen van de commissie is dit wellicht ook van relatief belang en gaat het overigens ook niet om een exclusief provinciaal probleem. Deze problematiek is immers identiek voor gemeentebesturen : ook zij komen met de stand van de bevoegdheidsverdeling op de verschillende beleidsdomeinen in aanraking als zij vanuit het gemeentelijk belang activiteiten opzetten of door de centrale overheden gevraagd worden opdrachten in het kader van het medebewind uit te voeren. We beperken ons in dit hoofdstuk dan ook tot enkele illustraties.
We geven in dit hoofdstuk een overzicht van de standpunten ten opzichte van de provincies en de provinciale organen en van enkele feitelijke ontwikkelingen die een licht kunnen werpen op de positie van de provinciebesturen in Vlaanderen en Wallonië. Dat is voor de commissie wellicht belangrijk omdat kan verwacht worden dat deze opvattingen een belangrijke rol zullen spelen in het debat over de taak van de Grondwetgever en van de federale wetgever ten aanzien van het instituut en de organisatie van de provinciebesturen.
1. De provincies na de grondwetsherziening (1993)
De op 7 april 1995 aangenomen verklaring maakt artikel 162 voor herziening vatbaar om « met toepassing van artikel 39 van de Grondwet de organieke wetgeving inzake de provincies en de gemeenten te regionaliseren ... ». Zodoende wijkt de preconstituant niet af van de zogeheten Sint-Michielsakkoorden, die op 28 september 1992 tot stand zijn gekomen. De in het vooruitzicht gestelde werkgroep die de grondwetsherziening zou voorbereiden, is evenwel nooit ingesteld wegens het uitblijven van een politieke consensus over dit onderwerp.
Hoe moeilijk deze taak ook is, de noodzaak om ze uit te voeren wordt steeds duidelijker. Men kan zich vragen stellen bij de stapsgewijze federalisering (1980, 1988 en 1993) van het recht van de lokale besturen, die thans verdeeld worden tussen de Staat en de gewesten. Er moesten wel problemen ontstaan door de thans geldende bevoedheidsverdeling die de organieke wetgeving op de provincies uitsluitend aan de federale overheid overlaat en, het toezicht en de financiering aan de gewesten toewijst. De hervormingsplannen van de gewesten lopen vast op de grenzen van hun bevoegdheid zodra wordt geraakt aan het organiek statuut van de ondergeschikte besturen. Toen de federale wetgever de wet van 25 juni 1997 heeft goedgekeurd om de provincies te moderniseren, heeft dat geleid tot spannigen met Vlaanderen, dat een aantal vraagtekens heeft geplaatst bij de wenselijkheid van een federale hervorming wegens de gevolgen ervan voor de gewesden. Tot slot is men naar het Arbitragehof gestapt om een aantal bevoegdheidsconflicten daarover te laten oplossen. Uiteraard moet er een rationeler bevoegdheidsverdeling komen. Zonder op de details in te gaan wijst de logica van het federalisme uit dat de deelgebieden, met naleving van een aantal grondwettelijke beginselen, heel het statuut van de lokale besturen zelf moeten kunnen regelen, aangezien ze hun eigen decentralisatie tot stand moeten brengen veeleer dan die van de federale overheid.
Bij de herziening in 1993 van het vroegere artikel 1 van de Grondwet zijn de bepalingen verdeeld over de artikelen 1 en 5, wat een aantal formele ontwikkelingen op gang heeft gebracht in de verhoudingen tussen de Staat en de provincies. Volgens artikel 1 van de Grondwet was Belgiëverdeeld in provincies. Voortaan bepaalt artikel 5 : « Het Waalse Gewest omvat de provincies... en het Vlaamse Gewest de provincies... ». Zo lijken de provincies nog meer versnipperde indelingen van de gewesten en niet meer van de Staat. De wijziging van artikel 1 van de Grondwet heeft evenwel geen rechtstreekse invloed op de bevoegdheidsverdeling tussen de Staat en de gewesten. De organieke wetgeving op de provincies blijft een federale bevoegdheid in tegenstelling tot het toezicht en de financiering, die in twee stadia naar de gewesten zijn gegaan via de bijzondere wetten tot hervorming der instellingen van 8 augustus 1980 en 1988. Ook wijzen wij op een subtiele verandering in het taalgebruik : vroeger was België verdeeld in provincies, thans omvatten de gewesten de vijf provincies die de Grondwet opsomt. De term « omvatten » wijst op een feitelijke toestand terwijl de termen « verdeeld zijn in » heel wat gebruikelijker is wanneer men spreekt van het opsplitsen van het grondgebied van een Staat en duidelijker verwijst naar de juridische opvatting dat een aantal losse onderdelen behoren tot een groter geheel waaraan zij zijn onderworpen. De provincie is dus een territoriaal publiekrechtelijk lichaam dat heen en weer getrokken wordt tussen de gewesten en de Staat. De enige nieuwigheid bestaat erin dat artikel 5 van de Grondwet voortaan die indeling bekrachtigt zonder eraan te raken.
2. Institutionele alternatieven
A. Welke grondwettelijke grondslag voor de provincies ?
In de eerste plaats is het de vraag of de provincies nog een grondwettelijke grondslag behoeven. Men kan die vraag aansnijden uit het oogpunt van de constitutieve autonomie van de deelgebieden. In het Belgisch publiekrecht is die autonomie tot heden zeer beperkt gebleven maar ze zou zich logischerwijze moeten verruimen tot de lokale besturen.
Op dit punt kan de grondwetgever verscheidene mogelijkheiden hanteren :
· de meest ingrijpende oplossing bestaat er uiteraard in elke verwijzing naar de provincies in de Grondwet te schrappen zodat het de gewesten voortaan volstrekt vrij staat hun organisatie naar eigen keuze in te richten.
· een tussenoplossing bestaat erin dat enkel de verdeling van de gewesten in provincies in de Grondwet blijft staan en aan de gewesten op te dragen vaste vorm te geven aan dat beginsel. Er staan verschillende mogelijkheden open : ofwel laat men de gewesten volledig vrij inzake het aantal provincies ofwel waarborgt men het voortbestaan van de huidige tien provincies en biedt men de gewesten de mogelijkheid er nieuwe op te richten. Dat veronderstelt uiteraard dat zij bevoegd worden om het grondgebied van de provincies af te bakenen.
Op te merken valt dat die twee werkhypotheses vergen dat verscheidene grondwetsartikelen voor herziening vatbaar worden verklaard :
· in de eerste plaats artikel 5, dat bij de huidige stand van zaken een solide grondslag biedt voor de tien provincies omdat hun bestaan wordt gewaarborgd door een bepaling waarin de vijf Vlaamse en de vijf Waalse provincies opgesomd staan. Dat geldt niet voor de 589 gemeenten, waarvan het autonoom bestaan alleen door de wet wordt erkend. Deze bepaling komt thans niet in aanmerking voor herziening omdat zij niet voorkomt in de lijst van 7 april 1995. Om de inrichting van de provincies te kunnen regionaliseren moet men het tweede lid van artikel 5 van de grondwet aldus wijzigen : de woorden « de wet kan » vervangen door de woorden « het decreet kan ».
· volgens artikel 7 kunnen « de grenzen van de Staat, van de provincies en van de gemeenten niet worden gewijzigd of gecorrigeerd dan krachtens een wet » (deze bepaling is thans al evenmin vatbaar voor herziening). Ook hier vergt een regionalisering dat de woorden « dan krachtens een wet » worden vervangen door « dan krachtens een decreet » of veeleer nog door de woorden « door een decreet » om het grondgebied van de provincies dat men aldus aan de bevoegdheid van de uitvoerende macht onttrekt, beter te beschermen.
B. Status van de provincie als publiekrechtelijk lichaam
Het is ook mogelijk de provincies als politiek lichaam te doen verdwijnen maar ze te behouden als een gedeconcentreerde overheidsdienst. Het komt er in feite op neer dat men moet beslisen welke van de waarborgen uit artikel 162 van de Grondwet voor de provincies moeten blijven gelden :
1) De rechtstreekse verkiezing van de provincieraadsleden (artikel 162, 1º)
In het bestuursrecht mag men nooit het belang onderschatten van de manier waarop de leden van een orgaan worden aangewezen. Met betrekking tot het concept decentralisatie wordt in de doctrine meestal nogal wazig gedaan over de verkiezingsprocedure, die als een bijkomstig element wordt beschouwd, veeleer politiek dan juridisch van aard. Dat komt omdat het bestuursrecht zich van oudsher baseert op de status van de administratieve handelingen veeleer dan op de status van de organen waarvan die uitgaan, terwijl dat laatste element juist van fundamenteel belang moet zijn in een algemene theorie over behoorlijke bestuursorganisatie. Aangezien het hiërarchische gezag van de overheid over de gedeconcentreerde organen in beginsel gebaseerd is op haar bevoegdheid om de leden ervan aan te wijzen, heeft de verkiezing van de leidinggevende organen van de lokale besturen door hun leden in feite tot gevolg dat zij aan de hiërarchische betrekkingen met de centrale overheid ontsnappen. De organen van de lokale besturen zijn tegenover de kiezers alleen gebonden door de normale verplichtingen van het politieke mandaat, dat in ons systeem representatief en niet dwingend is, zodat de centrale overheid van rechtswege geen enkel middel heeft om hun optreden te beïnvloeden. De enige uitzondering op deze regel zijn de controlemogelijkheden die uitdrukkelijk in de wet zijn opgenomen wat men meestal het toezicht (41) noemt en die betrekking hebben op de handelingen van de lokale organen en niet op de personen die daarvan deel uitmaken.
Artikel 162, 1º, van de Grondwet moet dus de kern vormen van het debat over de provincies. Bij een eventuele regionalisering mag aan dit artikel niet worden geraakt als men de provincies als politiek lichaam wil behouden, tenzij de rechtstreekse verkiezing door de bevolking wordt afgeschaft zodat het tussenniveau kan worden opgebowd vanuit het gemeentelijk niveau (in dat geval moet de term « rechtstreekse » worden geschrapt, zodat de provincieraadsleden indirect verkozen kunnen worden).
Men moet evenwel voor ogen houden dat artikel 162, 1º, alleen de rechtstreekse verkiezing oplegt en dat indien geen voorbehoud wordt geformuleerd de wetgeving betreffende de provincieraadsverkiezingen en de eigenlijke organieke wetgeving volledig geregionaliseerd zullen worden, zoals ook is gebeurd in 1993 met de gedeeltelijke communautarisering van de organieke wetgeving op de OCMW's. Tijdens de debatten over de herziening van artikel 8 van de Grondwet teneinde het kiesrecht toe te kennen aan buitenlandse burgers, is de vraag gerezen of een eventuele regionalisering niet gepaard moet gaan met het vastleggen in de Grondwet van een aantal basisprincipes over actief en passief kiesrecht.
2) De toewijzing van alle materies van provinciaal belang aan de provincieraden (artikel 162, 2º).
De crisis rond de legitimiteit van de provincies betreft vooral hun werking. Als men de grote principes waarop de provincies zijn gebaseerd, wil bewaren of zelfs versterken, moet het als vaststaand worden beschouwd dat er bevoegdheden bestaan die door politieke verantwoordelijken op het tussenniveau moeten worden uitgeoefend. De verkiezing van een provincieraad en de aanwezigheid van zes leden van de bestendige deputatie met een kabinet hebben alleen zin als deze organen echt een politieke rol kunnen spelen en niet als hun taken net zo goed kunnen worden uitgevoerd door een gedeconcentreerde overheidsdienst, samengesteld uit ambtenaren die door de gewesten zijn aangewezen.
De commissie Bestuurlijke Organisatie heeft zich in Vlaanderen duidelijk uitgesproken voor het behoud van de provincies en tracht de bevoegdheden af te bakenen die aan deze instellingen legitimiteit kunnen verlenen als politiek lichaam gesitueerd tussen de gemeenschap en de Vlaamse gemeenten. Volgens deze commissie hebben de taken van de provincies vooral betrekking op de verdeling van openbare middelen tussen de gemeenten en de burgers en hun spreiding over de verschillende sectoren en geografisch gebonden belangen, alsook de arbitrage met betrekking tot de territoriale ontwikkeling. Er kan uiteraard gediscussieerd worden over de vraag of bepaalde taken veeleer politiek dan wel technisch van aard zijn en het is niet eenvoudig om de bevoegdheden af te bakenen die moeten worden toegewezen aan de overheid van het tussenniveau om te voldoen aan de eisen van de bestuurswetenschappen, namelijk nabijheid, efficiëntie, zuinigheid en snelheid. Toch is het duidelijk dat het debat over de taken van de provincies alleen op het niveau van de gewesten kan worden gevoerd, en moet worden gevoerd als men hun legitimiteit echt wil onderbouwen.
Het concept provinciaal belang, vermeld in de artikelen 41 en 162 van de Grondwet, vormt de kern van deze discussie. Op basis van de algemene bevoegdheid die hun hier wordt toegekend, kunnen de provincies, net als de gemeenten, initiatieven nemen over alle aangelegenheden die zij van belang vinden, zolang deze niet uitdrukkelijk zijn toegewezen aan of volledig en tot in de details geregeld door een andere overheid.
Sommigen vinden dit concept te weinig nauwkeurig. Het zou inderdaad nuttig zijn om de bevoegdheden van de provincies zeer precies op te sommen in de provinciewet, en hetzelfde geldt voor de gemeenten. Op die manier krijgen deze instituten niet alleen een duidelijker profiel, maar bovendien worden ze door de precieze afbakening van hun bevoegdheden ook beter beschermd. Als de bevoegdheden van de provincies vasliggen in een organieke wet, is het niet meer mogelijk om de bevoegdheden van de lokale besturen heimelijk af te bouwen maar ook uit te breiden wat de financiële lasten betreft , zoals dat nu vaak gebeurt op basis van zogenaamde vergaarbakwetten. Zo zou men zich op de verschillende wetgevende niveaus ook meer bewust worden van de impact van de eigen wetgeving op de lokale besturen.
De opsomming van de bevoegdheden van de provincies in hun organieke wet hoeft niet automatisch te betekenen dat het concept provinciaal belang wordt afgeschaft. Iedereen is het erover eens dat dit concept zijn nut heeft bewezen doordat het de provincies toestond initiatieven te nemen op de meest diverse vlakken. Het behoud van dit concept hoeft geen anachronisme te zijn, zoals het Franse voorbeeld aantoont : de traditionele algemene bevoegdheidsbepaling bleef daar behouden, ook toen een precieze lijst van bevoegdheden werd opgesteld naar aanleiding van de decentralisatie in de jaren 80 (42). Het risico dat de provincies initiatieven nemen die initiatieven van andere bestuursniveaus overlappen, blijft inderdaad bestaan. Wij menen echter dat men dat risico op een andere manier kan opvangen dan door het concept provinciaal belang af te schaffen, en met name door het algemene toezicht of, als dat wordt afgeschaft, door de invoering van een administratieve overleg- en coördinatieprocedure die momenteel nog ontbreekt tussen de verschillende bestuursniveaus. De algemene bevoegdheidsbepaling is het bewijs van het uitgesproken politieke, veeleer dan administratieve karakter van de lokale besturen waarop vaak ten onrechte de nadruk wordt gelegd alsook een van de specifieke eigenschappen die hen onderscheiden van de publiekrechtelijke instellingen waarvoor het specialiteitsbeginsel geldt.
Op de vraag of het concept provinciaal belang behouden moet bijven of moet verdwijnen, moet een politiek antwoord komen, en afhankelijk daarvan zullen artikel 160, 2º, en artikel 40, eerste lid, onveranderd behouden blijven of integendeel worden opgeheven.
3) artikel 162, 3º, kan waarschijnlijk worden opgeheven aangezien het een politieke keuze uitdrukt veeleer dan een juridische verplichting. Als programmapunt is het in elk geval nooit uitgevoerd.
4) artikel 162, 4º, moet uiteraard behouden blijven, maar als men overgaat tot regionalisering moeten de grenzen van de openbaarheid van de vergaderingen der provincieraden en gemeenteraden bij decreet worden geregeld.
5) artikel 162, 5º, kan onveranderd behouden blijven als de organieke wet op de provincies wordt geregionaliseerd.
6) artikel 162, 6º, kan onveranderd behouden blijven; het tweede lid van artikel 162 legt reeds de basis voor de regionalisering van het toezicht. Eventueel kan men de verwijzing naar het optreden van de « federale wetgevende macht » als toezichthoudende overheid schrappen, want dat wordt een anachronisme.
Volledigheidshalve dient vermeld dat het vierde lid van artikel 162 van de Grondwet met betrekking tot de vereniging van provincies niet gewijzigd hoeft te worden.
7) Artikel 170 van de Grondwet betreffende de provinciale fiscaliteit.
Deze bepaling is gewijzigd om de federale wetgever in staat te stellen de provinciale belastingen af te schaffen. Artikel 16 van de gewone wet tot hervorming der instellingen van 9 augustus 1980 bepaalt dat de provincies vanaf 1 januari 1982 geen belasting meer konden opleggen. Omdat de toenmalige regering er door technische moeilijkheden niet in geslaagd is om een alternatief financieringssysteem voor de provincies binnen de vastgestelde termijnen in te voeren, is de provinciale fiscaliteit uiteindelijk opnieuw ingevoerd door een wet van 9 juli 1982 (43).
Als de provincie als politiek lichaam behouden blijft, moet zij haar fiscale bevoegdheid behouden en moet het derde lid van artikel 170, § 3, worden opgeheven. Het tweede lid van § 3 moet daarentegen worden gewijzigd. Het kent de federale wetgever de exclusieve bevoegdheid toe om de fiscale opdracht van de provincies in te perken. Los van de organieke wet op provincies, moet deze materie naar de deelgebieden gaan om twee redenen : enerzijds houdt zij nauw verband met de financiering van de provincies, die nu al tot de bevoegdheden van de gewesten behoort krachtens artikel 6 van de bijzondere wet tot hervorming der instellingen; anderzijds is gebleken dat de gewesten nood hebben aan deze bevoegdheid die zij nu indirect in handen trachten te krijgen op basis van hun toezichthoudende bevoegdheid over de lokale besturen (zoals is gebleken in Wallonië naar aanleiding van de zogenaamde « belastingvrede »).
De financiering van de provincies door de gewesten doet een ander probleem rijzen. De federale overheid kan de lokale besturen bepaalde opdrachten geven; soms ontstaan betwistingen omdat geen of onvoldoende fianciële middelen worden vrijgemaakt voor die opdrachten, die dan indirect worden gedragen door de gewesten omdat zij belast zijn met de algemene financiering van de provincies. Misschien is het een goed idee om de federale overheid of de gemeenschappen die de provincies een opdracht willen geven met financiële gevolgen, te verplichten om overleg te plegen met het betrokken gewest en eventueel zelfs zijn toestemming te vragen wanneer de voorgenomen operatie finaciële gevolgen heeft.
C. Regionalisering van de provinciewet
Wat de eerste lid van artikel 162 betreft, is iedereen het erover eens dat de organieke wetgeving op de provincie uisluitend tot de bevoegdheid van de decreetgever moet behoren. Men kan dat evenwel op twee verschillende manieren doen.
Ofwel neemt de bevoegdheden van de gewesten op in de Grondwet zelf via een herziening van artikel 162 die als volgt zou luiden : « De provinciale en gemeentelijke instellingen worden geregeld bij decreet of bij de in artikel 134 bedoelde regel » (dit wil zeggen de verordening van het Brussels Gewest) en « Het decreet en de in artikel 134 bedoelde regel verzekeren de toepassing van de volgende beginselen ... ». Deze oplossing biedt het voordeel de gewestbevoegdheden te versterken doch zij wijzigt zijdelings artikel 134 dat het afbakenen van de gewestbevoegdheden toewijst aan de bijzondere wet (in tegenstelling tot de bevoegdheden van de gemeenschappen die in grote trekken voorkomen in de Grondwet). Wil men niet afwijken van de strakke procedureregels van een grondwetsherziening, dan kan men ofwel het derde lid van artikel 162, dat thans alleen handelt over de organisatie en de uitoefening van het administratief toezicht op de provinciale en gemeentelijke instellingen verruimen, ofwel aan artikel 162 een nieuw lid toevoegen, dat zou luiden : « Ter uitvoering van een wet aangenomen met de in artikel 4, laatste lid, bedoelde meerderheid, regelt het decreet of de in artikel 134 bedoelde regel de provinciale en gemeentelijke instellingen ».
Men mag het taalaspect van de regionalisering van de organieke wetgeving op de provincies niet uit het oog verliezen. Men behoort immers na te gaan of er op de eventuele bevoegdheid van de gewesten geen uitzondering moet worden gemaakt voor de federale overheid wat betreft de vice-gouverneur te Brussel, de adjunct-gouverneur van Vlaams-Brabant alsook het college van gouverneurs.
Een andere vraag is of men al dan niet bijzondere voorwaarden moet invoeren voor het aannemen door de gewesten van de organieke decreten op de provincies. Aangezien de deelgebieden niet beschikken over een grondwettelijke autonomie, kan men zich afvragen of het wenselijk is de gewesten te verplichten bijzondere decreten aan te nemen zoals er thans reeds bestaan in vrij gespecialiseerde aangelegenheden. Op dit punt is het belangrijk te wet dat de gewesten tot op heden het toezicht op en de financiering van territoriale publiekrechtelijke lichamen hebben kunnen regelen met gewone regels, zoals ook de federale gemeentewet en provinciewet gewone wetten zijn. De grondwetgever van 1830 heeft het voldoende geoordeeld te bepalen dat de inrichting van de gemeenten en de provincies een bevoegdheid was van de wetgever en te verbieden dat alleen de uitvoerende macht optreedt. De wijziging van artikel 41 van de Grondwet op 11 maart 1997 heeft de oprichting van « binnengemeentelijke territoriale organen » mogelijk gemaakt. Dat artikel bepaalt eveneens dat « dat decreet en in de artikel 134 bedoelde regel moet worden aangenomen met een meerderheid van twee derden van de uitgebrachte stemmen op voorwaarde dat de meerderheid van de leden van de betrokken Raad aanwezig is ». Dat zijn de enige regels voor de lokale besturen die met een bijzondere meerderheid aangenomen moeten worden.
Gaat men tot de regionalisering over, dan dient men er ten slotte aan te denken artikel 46 van de gewone wet tot hervorming der instellingen van 9 augustus 1980, zoals gewijzigd bij de nieuwe gemeentewet, aan te passen, zelfs in de Grondwet op te nemen door te bepalen dat de federale overheid de provincies en de gemeenten kan belasten met de uitvoering van de door haar uitgevaardigde regels, zoals de gemeenschappen dat ook kunnen.
Het spreekt vanzelf dat de waarborgen die de provincies krijgen, omgekeerd evenredig zijn met de autonomie van de gewesten op dat punt. Het lijkt dan ook onvermijdelijk dat de voorstanders en de tegenstanders van de provincies tijdens dit debat een laatste maal de degens zullen kruisen op het federale vlak wanneer zij pogen de inhoud van de grondwetsbepalingen aan te passen aan hun specifieke inzichten. Op dat ogenblik mag men niet uit het oog verliezen dat sommigen gekant kunnen zijn tegen het opnemen van die waarborgen voor de provincies in de Grondwet, niet omdat zij die lichamen vijandig gezind zijn, maar omdat zij ervan uitgaan dat de gewesten die aangelegenheid volledig autonoom moeten kunnen afwikkelen. Daar komt nog bij dat uiteenlopende standpunten in het Noorden en het Zuiden van het land over het lot van de provincies, er dreigen toe te leiden dat die waarborgen niet in de Grondwet kunnen blijven staan.
3. De functie van de gouverneur in het Belgisch bestuurssysteem
Indien er een orgaan is waarvan men zich kan afvragen welke functie het na de staatshervorming nog bekleedt in de Staat dan is het wel de provinciegouverneur. Als commissaris van de federale regering kan hij immers overkomen als een overblijfsel van de unitaire Staat dat niet meer thuishoort in het nieuwe federale België. Tot op heden heeft men zich weinig afgevraagd welke bestemming men aan dit orgaan moet geven. Weliswaar is de figuur van de gouverneur niet bedreigd in zijn bestaan, aangezien het voornemen om de provincie als politiek lichaam af te schaffen logischerwijze geen invloed heeft op de gouverneur omdat hij een gedeconcentreerd orgaan van de Staat is. Tot op heden heeft men zich in werkelijkheid voornamelijk toegelegd op zijn rol in de bestendige deputatie (44). De opstellers van de wet van 25 juni 1997 hebben vermeden de gouverneur te definiëren als commissaris van de federale regering en hebben het adjectief « federaal », dat in de voorgestelde wijziging van artikel 3 van de provinciewet voorkwam, geschrapt, zonder evenwel zijn benoeming door de Koning op de helling te plaatsen (45).
De hamvraag is of de samengestelde staatsvorm (46) verenigbaar is met het bestaan van territoriale vertegenwoordigers (gouverneur, prefect of commissaris). Het idee van vertegenwoordiging van de Staat wordt natuurlijk problematisch in een dergelijke context : door wie kunnen de vertegenwoordigers in dat geval gemandateerd worden ? Men denkt natuurlijk aan de Staat als centraal of federaal gezagsniveau maar aangezien de samenstellende delen van een federatie vele kenmerkende trekken van een Staat vertonen, zouden het ook de deelgebieden kunnen zijn. Hoet zit het dan in regionale Staten als Italië en Spanje ? Naast deze existentiële vragen rijst de vraag wat de functie van territoriale vertegenwoordiger kan inhouden tegenover de talrijke gezagsniveaus die in die landen bestaan. Op die vragen moet men een antwoord trachten te formuleren om een zicht te krijgen op de mogelijkheden die in het nieuwe federale België open komen te liggen voor de gouverneurs. Een kleine rechtsvergelijkende studie (47) toont het bestaan aan van drie verschillende soorten van territoriale vertegenwoordiger, die in de samengestelde trouwens en onvindbare figuur kan zijn of juist in vele vormen verschijnen.
1) In het eerste geval is de territoriale vertegenwoordiger de reproductie van de unitaire Staat (48) : dat doet zich in principe voor binnen de federale Staat.
De situatie van de territoriale vertegenwoordiger in dit soort samengestelde Staat is uiteindelijk vrij eenvoudig : aangezien er geen vertegenwoordiger is van de federale Staat die de band met de deelstaten moet onderhouden, wordt zijn rol alleen bepaald binnen deze deelgebieden. Uit dit oogpunt is de situatie van de vertegenwoordiger van de deelstaat want daarover gaat het uiteindelijk vergelijkbaar met die van de vertegenwoordigers van de unitaire Staat, wat niet zo verbazend is aangezien men de deelstaat kan vergelijken met een echte Staat.
De vraag rijst dan hoe het kan dat de federale Staat geen vertegenwoordiger heeft in de betrekkingen die zijn verschillende onderdelen onderling onderhouden (inclusief de betrekkingen tussen het federale gezagsniveau en de deelstaten). Het antwoord ligt vervat in de wijze waarop de federale Staten functioneren. De betrekkingen tussen de onderdelen van een federale Staat laten weinig ruimte voor een vertegenwoordiger omdat men zich moeilijk kan voorstellen dat deze vertegenwoordiger voor eenheid moet zorgen binnen een geheel dat volledig gebouwd is op het principe van de autonomie in de verscheidenheid. Men kan zich trouwens afvragen door wie hij gemaandateerd zou kunnen zijn en over welke bevoegdheden hij zou beschikken ten aanzien van deelgebieden die in principe op gelijke voet met elkaar staan. Dit laatste principe brengt mee dat de uitvoerende organen van de deelgebieden moeten samenwerken (zowel onderling als met het federale gezag) : dat noemt men het coöperatief federalisme, waardoor het in feite mogelijk is een vertegenwoordiger van het federale gezagsniveau uit te sparen. Sommigen zullen zich natuurlijk afvragen of dit soort Staat erin slaagt de nodige samenhang te bereiken in zijn optreden. In dit verband mag men niet uit het oog verliezen hoe belangrijk het uitvoeringsfederalisme op bestuurlijk vlak wel is. Overeenkomstig dit idee ontwikkelt het federale gezagsniveau geen eigen administratie en maakt het gebruik van de administratie van de deelgebieden, die zich functioneel opsplitsen om het federale beleid ten uitvoer te leggen.
Het geval van Duitsland vormt een perfecte illustratie van de zojuist beschreven toestand. In de Länder (behalve in de stadstaten) bestaan er vertegenwoordigers van de regering van het Land; het gaat om een Regierungspräsidium (49) dat een autonoom gezagsniveau vormt tussen de ministeries van het Land enerzijds en de lokale besturen anderzijds (Landkreise, dat zijn de arrondissementen en Gemeinden, dat zijn de gemeenten).
2) In het tweede geval bestaat er concurrentie tussen verschillende territoriale vertegenwoordigers van de Staat : het komt voor in de regionale Staten (50).
Regionalisering leidt vaak tot het ontstaan van een nieuwe vertegenwoordiger van de Staat. Deze wordt toegevoegd aan de bestaande vertegenwoordiger op het oude provinciale tussenniveau. Dat is het geval in Italië. Artikel 124 van de Grondwet bepaalt dat een commissaris van de regering die in de hoofdplaats van de regio verblijft, toeziet op de door de Staat uitgeoefende functies. De vertegenwoordiger van de regering op provinciaal vlak draagt zoals zijn Franse ambtsgenoot de titel van prefect. Dat is eveneens het geval in Spanje waar artikel 154 van de Grondwet duidelijk teruggaat op de Italiaanse Grondwet; volgens deze bepaling wordt een door de regering benoemde vertegenwoordiger belast met de leiding van de administratie van de Staat op het grondgebied van de Autonome Gemeenschap en zorgt deze indien nodig voor coördinatie met de eigen administratie van de Gemeenschap.
Er zij opgemerkt dat de rol die op regionaal vlak aan de vertegenwoordiger van de gemeenschap toebedeeld wordt, coördinatietaken omvat. In dit verband moet vermeld worden dat deze coördinerend moet optreden tussen partners en niet tussen een centraal gezag en uitvoeringsinstanties. Men kan zich afvragen of de regionale vertegenwoordiger niet zou kunnen verdwijnen ingeval de betrokken landen overgaan op een federale staatsvorm, tenzij ze zich ontwikkelen tot een toestand waarin deze figuur afhankelijk is van verschillende gezagsniveaus, zoals het model van de Belgische provinciegouverneur (infra) . De Spaanse gouverneurs en de Italiaanse prefecten op provinciaal niveau zijn niet verdwenen na het instellen op regionaal vlak van het ambt van vertegenwoordiger, maar men kan zich vragen stellen over de rol die zij nog kunnen spelen. Zij kunnen immers in concurrentie treden met de nieuwe regionale vertegenwoordiger, wat eventueel kan leiden tot een hiërarchische ordening van de verschillende vertegenwoordigers naar gelang van het niveau waar ze zich bevinden. Naast de discussie over de vraag of het wel noodzakelijk is hun ambt te handhaven komt hun legitimiteit in het gedrang : als vertegenwoordigers van het oude centrale gezag kunnen ze beschouwd worden als een overblijfsel van de unitaire Staat die de regio's misschien willen uitschakelen, zo niet op zijn minst geheel of gedeeltelijk willen overnemen.
3) In het derde geval is de territoriale vertegenwoordiger gehoorzaamheid verschuldigd aan de verschillende geledingen van de Staat : dit type komt slechts zelden voor en met name in het bijzondere geval van België.
Theoretisch gezien is het mogelijk de moeilijkheden in verband met de positie van de territoriale vertegenwoordiger op te lossen door zijn taken functioneel op te splitsen zodat hij niet alleen afhankelijk zou zijn van het centrale gezag maar eveneens van de geledingen van de Staat. Een dergelijk toestand is tot ontwikkeling gekomen in België : van vertegenwoordiger van het federale gezag oorpronkelijk is de gouverneur eveneens de vertegenwoordiger van de deelgebieden geworden. Dat blijkt uit de volgende wijziging die door de wet van 6 juli 1987 aangebracht is in artikel 124 van de provinciewet : « De gouverneur is belast in de provincie met de tenuitvoerlegging van de wetten, van de decreten en van de besluiten van algemeen bestuur, alsmede van de besluiten van de regeringen van de gemeenschappen en de gewesten, tenzij de wet, het decreet, de Koning of de regeringen er anders over beslissen ».
De Raad van State heeft zeer duidelijk beschreven in welke bijzondere positie de gouverneur zich bevindt na de federalisering van ons land, in een advies van de afdeling Administratie verstrekt aan de regering op 31 januari 1984 (51). Om te beginnen vermeldt het advies het volgende : « De rechtstoestand van de gouverneur is fundamenteel niet gewijzigd; in voornoemde aangelegenheden zal hij gewoon niet meer optreden als orgaan van de centrale Staat, maar wel als een overheid die door een gemeenschap of een gewest met bepaalde opdrachten belast is; derhalve kan hij van deze laatste ook richtlijnen ontvangen ». Vervolgens wordt opgemerkt : « Als regeringscommissaris is de gouverneur eerst en vooral een rechtstreekse ambtenaar van de centrale overheid. Hij wordt door die overheid benoemd en ontslagen en zijn belangrijkste bevoegdheden zijn die welke hij als gemachtigde van de Staat in de provincie uitoefent. Zijn andere bevoegdheden, met name die welke hem krachtens de voormelde wetten van 8 en 9 augustus 1980 zijn toebedeeld, oefent hij slechts uit krachtens een « functionele ontdubbeling » wegens zijn bevoorrechte positie in de provincie. Die bevoegdheden zijn belangrijk maar bijkomstig ten opzichte van die welke hij als regeringscommissaris uitoefent; hij heeft ze niet ontvangen als gevolg van een benoeming die van hem een ambtenaar van de gemeenschap of van het gewest zou maken. Uit hetgeen voorafgaat kan men derhalve afleiden dat de gouverneur als ambtenaar van de centrale overheid in de provincie, die onder het rechtstreeks gezag van die overheid staat en erdoor benoemd en ontslagen wordt, in principe aan die overheid gehoorzaamheid is verschuldigd ». De Raad van State voegt er onmiddellijk aan toe : « Voor één aangelegenheid echter kan die regeling betwijfeld worden. Het betreft het gewone toezicht bedoeld bij artikel 108, tweede lid, 6º, en het derde lid, van de Grondwet (...) Aangezien de provinciegouverneur met toepassing van artikel 94 bepaalde bevoegdheden in verband met de uitoefening van het gewone toezicht blijft behouden en hij uit dien hoofde een plaats inneemt in de hiërarchie van de « toezichthoudende overheden », kan men zich afvragen of het niet zo is dat hij, niettegenstaande zijn hoedanigheid van ambtenaar van de centrale overheid, inzake het gewone toezicht uitsluitend gehoorzaamheid verschuldigd is aan de onderrichtingen en richtlijnen van het gewest, dit is het orgaan dat krachtens de Grondwet door de wet als « toezichthoudende overheid » is aangewezen. In dat verband kan men immers stellen dat zijn organisationele binding met de centrale overheid plaats moet ruimen voor de nieuwe hiërarchie van de door de bijzondere wet tot hervorming der instellingen in het leven geroepen toezichthoudende overheden (...) Hieruit volgt dat aangenomen mag worden dat de gouverneur, die een plaats inneemt in de hiërarchie van de toezichthoudende overheden, aan de top waarvan het gewest staat hetwelk volledig autonoom bekleed werd met de bevoegdheid om de wettigheid en de opportuniteit van de handelingen van de ondergeschikte machten op volstrekt algemene wijze te beoordelen, slechts gehoorzaamheid verschuldigd is aan de richtlijnen die hij van het gewest in verband met de uitoefening van het gewone toezicht krijgt. (...) »
Ons land lijkt zo een uitzondering te maken op wat wij bij de aanvang gezegd hebben over de positie van de territoriale vertegenwoordiger in de federale Staat. De federale regering beschikt in feite, met de elf gouverneurs, van wie er tien (52) regeringscommissaris in de provincies (53) zijn, over haar eigen vertegenwoordigers op het grondgebied, overeenkomstig artikel 4 van de provinciewet, gewijzigd door artikel 3 van de wet van 25 juni 1997. Deze uitzonderlijke toestand wekt niet zoveel verbazing omdat België het experimentele resultaat is van de opsplitsing van een unitaire staat en niet van het samengaan van de verschillende onderdelen. De Belgische gouverneur kan dan ook duidelijk aangemerkt worden als een erfenis van de unitaire Staat die voortbestaat in de federale Staat. De Belgische uitzondering is echter meer schijn dan werkelijkheid omdat de gouverneur slechts een marginale rol speelt in de betrekkingen tussen het federale gezag en de Belgische gewesten en de gemeenschappen, waarvoor zoals in Duitsland samenwerkingstechnieken toegepast worden (54).
Het gevolg van deze toestand van afhankelijkheid van vele instanties uiteindelijk een originele oplossing zal er waarschijnlijk toe leiden dat het organiek statuut van de gouverneur op de helling wordt geplaatst. Hoewel zijn bestaan zelf niet bedreigd hoeft te worden wegens de bijzondere toestand van België, een land dat op het vlak van de politie en de veiligheid een steeds sterkere administratie handhaaft, kan men zich afvragen of men de wijze van benoeming van dit orgaan door het federale gezag eeuwig moet behouden, aangezien de gouverneur steeds meer taken moet vervullen voor rekening van de gewesten en, in mindere mate, voor rekening van de gemeenschappen. Om het ambt te kunnen aanpassen aan de nieuwe federale realiteit, kan het een oplossing zijn het desbetreffende gewest, volgens af te spreken regels, te betrekken bij de procedure van benoeming van de gouverneur door het federale gezag. Zo zal de gouverneur, die verschillende instanties vertegenwoordigt, de kans krijgen om zijn functie als coördinator van het optreden van de Staat, de gewesten en de gemeenschappen de nieuwe impuls te geven die hij blijkbaar niet gekregen heeft door de oprichting, krachtens de wet van 6 juli 1987, van de interministeriële commissie voor coördinatie en overleg (55).
Inleiding
Deze nota is toegespitst op de provinciewet en wordt opgevat vanuit een dubbel perspectief :
· enerzijds worden daarin een aantal knelpunten vermeld die voortvloeien uit de provinciewet, zoals die gewijzigd werd door de wet van 25 juni 1997 en die verband houden met het feit dat meerdere wetgevende instanties en regeringen bevoegd blijven voor de organieke en de werkingsregelen van de provinciebesturen;
· anderzijds zijn daarin ook voorstellen opgenomen voor mogelijke aanpassingen van de provinciewet; de bevoegdheden van de gewesten zouden tengevolge hiervan op een meer gestroomlijnde wijze aan bod kunnen komen terwijl de mogelijkheden voor gewestelijke differentiatie verder uitdrukkelijk worden gegarandeerd. In essentie betreffen deze voorstellen de provinciegouverneur, de bestendige deputatie en het op provinciaal niveau actief zijnde personeel. Zij gaan uit van een andere invulling van de begrippen « provinciaal belang » en « medebewind ».
In deze deelnota komen de volgende punten achtereenvolgend aan bod, geordend in drie onderdelen :
· onduidelijkheden die bestaan met betrekking tot de begrippen « provinciaal belang » en « medebewind » en een voorstel tot vereenvoudiging van de provinciale organisatie en verantwoordelijkheden
· de positie en het statuut van de provinciegouverneur en de hiermee samenhangende organisatorische elementen :
de gouverneur als voorzitter van de provinciale interministeriële commissie,
het voorafgaand onderzoek van de door de provincieraad, de bestendige deputatie en de gouverneur te behandelen zaken,
personeelsaangelegenheden,
de ondertekening van de stukken van het provinciebestuur.
· de beknopte opsomming van een aantal deelaspecten met betrekking tot de provinciale organisatie, zonder exhaustieve analyse
de vergoedingen, die kunnen toegekend worden aan de provincieraadsleden,
het budgettair, financieel en boekhoudkundig beheer,
bepalingen in de provinciewet, die niet meer in overeenstemming te brengen zijn met de staatshervorming,
onduidelijke bepalingen in de provinciewet.
1. Onduidelijkheden, die bestaan met betrekking tot de begrippen « provinciaal belang » en « medebewind »
Het is voldoende bekend dat het klassiek in de rechtsleer gemaakte onderscheid tussen zaken van provinciaal belang en zaken van medebewind niet meer beantwoordt aan de huidige bestuursopvatting, die ervan uitgaat dat meer en meer beleidsdomeinen over de beleidsniveaus heen vervlochten zijn en een gezamenlijke of complementaire inbreng vereisen van deze beleids- of bestuursniveaus. Het gaat niet langer op telkens een wet of een decreet een kader creëert voor de provinciale beleidsvoering of bijkomende voorwaarden stelt dit als een medebewindstaak af te doen.
Wat traditioneel medebewind wordt geheten, moet dan ook worden opgesplitst tussen :
aangelegenheden, die tezelfdertijd én van algemeen én van provinciaal belang zijn. Voor deze aangelegenheden moet worden aangenomen dat het voor de centrale overheden van belang is om daarvoor algemene beleids- of bestuursregelen uit te vaardigen doch dat deze niet uitsluiten dat er op provinciaal niveau nog discretionaire bevoegdheden en beoordelingsruimte worden gelaten. Provincies hebben wel degelijk verantwoordelijkheid voor beleidsdomeinen als leefmilieu, ruimtelijke ordening, streekontwikkeling, cultuur, welzijn, gezondheid en onderwijs, doch zij oefenen hun bevoegdheden uit binnen de door de centrale overheden gegeven beleidskaders (gebonden bevoegdheden);
aangelegenheden, die uitsluitend van algemeen belang zijn en waar de provincie wordt ingeschakeld omdat zij om schaal- of andere organisatorische redenen, v.b. de noodzakelijke spreiding van de diensten of de wenselijkheid van de externe deconcentratie, daartoe een meer geëigend bestuurlijk kader biedt. Voorbeelden daarvan zijn : de coördinatie bij rampenbestrijding; de benoeming van gewestelijke ontvangers; de bevoegdheden ter attentie van de erkende erediensten; de uitvoering van de wetgeving met betrekking tot de bestrijding van voor planten en plantaardige producten schadelijke organismen; de opeising van personeel bij staking; de ordehandhaving; de coördinatie en het toezicht op de politie; de behandeling van schadedossiers bij natuurrampen, en dergelijke meer.
Men zou er op dit gebied vanuit juridisch oogpunt trouwens een eenvoudige redenering kunnen op nahouden. Telkens de wetgever de bestendige deputatie of de provincieraad met een bepaalde opdracht belast, moet worden aanvaard dat ook het provinciaal belang daarbij op enigerlei wijze betrokken is. Indien een opdracht aan de commissaris van de regering wordt toevertrouwd moet daarentegen worden aanvaard dat het om een loutere medebewindsopdracht gaat. Het in de provincie bevoegde orgaan laat dan meteen toe uit te maken tot welke categorie de opdracht behoort. En uiteindelijk wordt deze categorie door de centrale wetgevende instantie of in uitvoering van de desbetreffende wetten, decreten en besluiten door de bevoegde regering bepaald. Dit kan tevens tot gevolg hebben dat op deelstatelijk niveau verschillende keuzes worden gemaakt. Men kan bij voorbeeld het administratief toezicht op de gemeenten en de OCMW's enerzijds zien als een aangelegenheid, waarbij eerder sprake is van gebonden bevoegdheden en anderzijds evenzeer als een loutere medebewindsopdracht.
Als de hiervoor gemaakte politieke keuze hierop neerkomt dat terzake alleen wettigheidstoezicht en toezicht op het begrotingsevenwicht moet worden verzekerd, dan is dit een medebewindsopdracht die best wordt toevertrouwd aan de regeringscommissaris. Indien men integendeel aanneemt dat de toezichthoudende overheid ook over een discretionaire beslissingsruimte moet beschikken bij voorbeeld om ook in te grijpen ter attentie van bepaalde gemeentelijke begrotingsposten of om beleid af te stemmen dan is dit een gebonden bevoegdheid die best wordt toevertrouwd aan de bestendige deputatie. Het moet daarenboven geenszins worden uitgesloten dat daarover niet alleen per deelstaat doch ook per deelmaterie binnen dezelfde deelstatelijke toezichtsregeling verschillende keuzes worden gemaakt bij voorbeeld verschillen ter attentie van de begrotingen en ter attentie van de rekeningen.
Een dergelijke regeling zou een einde kunnen stellen aan de steeds terugkerende discussies over de doorzichtigheid van het provinciaal bestuur, over het recht om vragen te stellen en over het recht op informatie van de provincieraadsleden. In dit verband moet trouwens worden opgemerkt dat de omzendbrief van 28 oktober 1998 (56) een uiterst stricte interpretatie geeft aan het huidige artikel 65bis van de provinciewet. Het recht om vragen te stellen wordt daarin uitdrukkelijk beperkt tot « aangelegenheden die uitsluitend betrekking hebben op het provinciaal belang ». Het recht om vragen te stellen (artikel 65bis , § 3) zou daarentegen steeds van toepassing dienen te zijn, telkens de bevoegde centrale overheid van oordeel is geweest om de bevoegdheidsuitoefening aan de bestendige deputatie toe te vertrouwen. Weliswaar komt ook de vraag naar voor met betrekking tot de rechtsprekende bevoegdheden van de deputatie, doch over deze aangelegenheid wordt hieronder uitgeweid.
Het recht om geïnformeerd te worden, dat in voormelde omzendbrief trouwens gereduceerd wordt tot de toepassing van de wettelijke regeling betreffende de openbaarheid van bestuur, zou dan alleen moeten behouden blijven ter attentie van de opdrachten die de regeringscommissaris vervult.
In het licht van het bovenstaande moet tevens voorbehoud worden gemaakt ter attentie van het bepaalde in artikel 65bis , § 3, dat het vraagrecht geen betrekking kan hebben op dossiers van administratief toezicht. Alles hangt af, binnen de hier ontwikkelde filosofie, van de vraag of de gewesten deze aangelegenheid hebben ondergebracht onder de bevoegdheid van de bestendige deputatie of onder de bevoegdheid van de regeringscommissaris. Als de gewesten van oordeel zijn dat daarbij ook de provinciale beleidsvisie aan bod kan komen, is het ook logisch dat provincieraadsleden wat deze aspecten betreft hierover vragen kunnen stellen. Uiteindelijk maken de gewesten in dit geval dus uit waarop het vraagrecht al dan niet slaat.
In dat verband kan ook voorgesteld worden dat de federale wetgever deze bestuursfilosofie zelf ook consequent hanteert. In bijlage voegen we een lijst, eertijds opgemaakt door de Vereniging van Vlaamse provincies, waarin deze vereniging een summier en niet exhaustief overzicht biedt van de taken die de bestendige deputatie in het kader van federale bevoegdheden uitoefent. In een andere tekst in bijlage staat een summier overzicht van taken van de gouverneur vanwege de federale overheid (57). Bij elke materie kan de vraag worden gesteld of hier van enige discretionaire ruimte sprake is of moet zijn en aan wie deze materie dan best wordt toevertrouwd. De tijd voor dit rapport was te kort om dit op een behoorlijke wijze te doen. Overigens zouden deze lijsten op de eerste plaats moeten worden geactualiseerd. Voor een aantal materies is de regelgeving ondertussen reeds gewijzigd. Als denkoefening binnen de hier geschetste kaders, kan dit een interessante aanzet zijn.
Tenslotte wordt het in deze context van gescheiden verantwoordelijkheden en van een beter afgebakende bevoegdheidsverdeling tussen de bestendige deputatie en de regeringscommissaris ook denkbaar om in de provinciewet ter attentie van de bestendige deputatie de invoering van een constructieve motie van wantrouwen te overwegen. Voorstellen in deze zin hebben het tot nu toe niet gehaald.
2. De positie en het statuut van de provinciegouverneur
In het vorige hoofdstuk (punt 3) werd de algemene situatie van de provinciegouverneur geschetst vanuit een beknopt comparatief overzicht. We onthouden dat de figuur van de gouverneur in België zeer specifiek is : nergens anders in Europa vinden we een dergelijke combinatie van taakprofielen in één en dezelfde figuur.
In dit onderdeel bundelen we de voornaamste organisatorische elementen die met de positie en de rol van de gouverneur ten aanzien van de provinciale organen te maken hebben. Een aantal materies geregeld in de provinciewet, in het bijzonder personeelsaangelegenheden en ondertekening van stukken, houdt zo nauw verband met de invulling van deze functie, dat ervoor is gekozen om deze in dit onderdeel bijeen te brengen.
2.1. De algemene problematiek van de positie van de gouverneur
A. De in de wet van 25 juni 1997 tot wijziging van de provinciewet betreffende de provinciegouverneur opgenomen regeling kan niet consequent worden geheten. Vooral de volgende bedenkingen dringen zich daarbij op.
1) Indien de bestendige deputatie optreedt als politiek of bestuurlijk orgaan is het niet logisch dat deze wordt voorgezeten door een commissaris van de regering, ook al heeft die geen stemrecht (artikel 104 van het provinciewetboek). Wel kan niets er zich tegen verzetten dat de gouverneur, zoals een regeringscommissaris in andere openbare besturen, de vergaderingen van de bestendige deputatie zou bijwonen en daarbij kan beschikken over een schorsingsrecht om aldus een zaak aanhangig te maken bij de regering. Het ontnemen van het stemrecht aan de gouverneur heeft trouwens weinig gevolg ten aanzien van de in feite toch mogelijke dominante rol, die een niet verkozen door de Koning benoemde gezagsdrager, kan blijven uitoefenen in dit politiek orgaan. Van de bestendige deputatie wordt verwacht dat deze in eerste instantie de stuwende motor zou zijn van de provinciale beleidsvoering en grondwettelijk is daarbij vastgelegd dat de beleidsvoering toekomt aan rechtstreeks verkozen mandatarissen.
Terecht is trouwens de vraag opgeworpen of de provincieraadsleden de gouverneurs ook kunnen ondervragen over zaken van provinciaal belang. Volgens artikel 65bis , § 3, van het provinciewetboek is dit geenszins uitgesloten en om die reden wordt in de omzendbrief van 28 oktober 1998 (Belgisch Staatsblad van 4 november 1998) door de minister van Binnenlandse Zaken ook aangegeven dat de gouverneur zich in deze beter onthoudt om politieke keuzes, die de bestendige deputatie of de provincieraad gemaakt hebben, toe te lichten of om daarbij overwegingen naar voor te brengen. De dubbelzinnige formulering van artikel 65bis , § 3, van het provinciewetboek maakte deze precisering in een omzendbrief nodig, doch als zodanig gaat deze omzendbrief dan weer in tegen de letter van de wet. Dit illustreert dat de huidige regeling voor de gouverneur geenszins als consistent kan worden beschouwd.
2) Los van de overweging dat het voorzitterschap van de bestendige deputatie niet meer verenigbaar kan worden geacht met de functie van de provinciegouverneur, moet er op gewezen worden dat thans een veel te stricte interpretatie wordt gegeven aan het bepaalde in artikel 104 van het provinciewetboek dat in geval van verhindering van de gouverneur de deputatie één van haar leden aanwijst om het voorzitterschap waar te nemen. Volgens de ministeriële onderrichtingen van 28 oktober 1998 heeft de in artikel 104 van de provinciewetboek bedoelde hypothese alleen betrekking op het geval waarin de gouverneur tijdelijk of voorlopig niet kan deelnemen aan een vergadering en zijn afwezigheid niet voorzien was op het moment van de vaststelling van de datum van de vergadering van de bestendige deputatie. Deze al te restrictieve interpretatie is trouwens niet in overeenstemming met de wil van de wetgever, zoals die al tot uiting kwam in de wet van 6 juli 1987. Reeds voordien had de Raad van State geoordeeld dat in de hypothese, vermeld in de ministeriële omzendbrief, de bestendige deputatie geldig kan beraadslagen in afwezigheid van de gouverneur (Raad van State, Vanhorenbeeck, nr. 4516, 20 juli 1955). Aan de wil van de wetgever met betrekking tot de verhindering van de gouverneur moet dan ook een ruimere toepassing worden verleend, indien men deze wettelijke regeling niet volledig wenst te ontkrachten.
3) Blijft nog wel de vraag of de gouverneur als stemgerechtigd voorzitter kan optreden als de bestendige deputatie optreedt als rechtsprekend orgaan. Deze vraag roept echter in de eerste plaats het probleem op van de wenselijkheid om rechtsprekende functies toe te blijven kennen aan politieke organen (die onder meer ook oordelen over geschillen met betrekking tot de provinciale belastingen en over betwistingen met betrekking tot verkiezingen op gemeentelijk vlak). Als zodanig kan het behoud hiervan niet verdedigd worden. Indien men hierin toch wenst te volharden, is het evenwel meer logisch dat een rechtsprekend orgaan wordt voorgezeten door een magistraat in plaats van door een regeringscommissaris.
B. Indien de functie van de gouverneur deze is van commissaris van de regering dan moet tevens voor ogen worden gehouden dat hij commissaris is, zowel van de federale als van de gewest- en gemeenschapsregeringen :
1) in federale aangelegenheden treedt hij op als vertegenwoordiger van het federaal bestuur en moet hij zich houden aan de richtlijnen van dit bestuur;
2) in gewest- of gemeenschapsaangelegenheden vertegenwoordigt hij het gewest- of gemeenschapsbestuur en houdt hij zich daarentegen aan de richtlijnen van dit bestuur.
Ook bij deze uitgangspunten dringen zich belangrijke bedenkingen op :
1) Ook al hebben er zich in de loop van de laatste jaren geen uitgesproken conflicten voorgedaan, toch moet dit niet worden uitgesloten, bij voorbeeld op die domeinen waar beide bestuursniveaus zich bevoegd achten en menen aan de gouverneur tegenstrijdige richtlijnen te moeten geven. In deze zij eraan herinnerd dat in de jaren 1980 voor de wedderegelingen van de burgemeesters twee tegenstrijdige besluiten werden uitgevaardigd, één door de federale regering en één door de regering van het Waalse Gewest. Uiteindelijk werden beide besluiten, zij het om verschillende redenen, nietig verklaard door de Raad van State. Doch ondertussen was voor de Waalse provinciegouverneurs een bijzonder hachelijke toestand gecreëerd, waarbij zij zelf beoordelaar moesten zijn van de wettigheid van deze besluiten. Toch komt volgens de Raad van State deze taak niet aan hen toe, tenzij het zou gaan om grove onwettigheid (Raad van State, gemeente Presles, nr. 13.406, 14 februari 1969). In deze conflicten, die zich trouwens meer zullen voordoen indien de ministerportefeuilles van binnenlandse zaken door vertegenwoordigers van verschillende politieke families worden bezet, zal voor de gouverneur uiteindelijk de hoedanigheid van door de federale regering benoemde ambtenaar de bovenhand halen op zijn andere functies en opdrachten en zal hij zich dus naar de richtlijnen van deze overheid de enige die hem desnoods ook kan ontslaan schikken, in afwachting dat het gerezen geschil beslecht wordt op jurisdictioneel vlak.
2) Als hij zowel vertegenwoordiger is van de federale als van de gewest- en gemeenschapsregeringen is het trouwens evenmin verantwoord dat hij benoemd wordt door de Koning, zonder enige betrokkenheid of voorafgaand advies van de andere regeringen. Hetzelfde geldt trouwens voor het ontslagrecht, dat alleen aan de Koning toekomt. Hoe logisch deze bedenking ook is, toch is zij niet zonder gevaar voor de goede werking van de instellingen. Hierbij wordt duidelijk geen pleidooi gehouden om de functie van de gouverneur op te splitsen in twee functies naar Italiaans of Spaans model (zie hoofdstuk 1), die zouden uitgeoefend worden door twee los van elkaar staande regeringscommissarissen, de ene benoemd door de federale regering en de andere benoemd door de gewestregering. Het feit dat hij namens de beide bestuursniveaus optreedt maakt juist een sterk punt uit van zijn opdracht van vertegenwoordiger van het centraal bestuur (zowel op federaal als gewest- en gemeenschapsvlak) en biedt ook mogelijkheden tot coördinatie en afstemming. Doch dan is het toch minstens vereist dat de beide bestuursniveaus ook akkoord gaan over de persoon, die zij als hun vertegenwoordiger in de provincie wensen aan te stellen. Een eensluidend advies van de gewestregering zou hieraan op de meest uitgesproken wijze tegemoet komen.
3) De bepaling van artikel 123 van het provinciewetboek, waarbij de gouverneur de provincieraad kan verzoeken bepaalde aangelegenheden te behandelen, kan nog wel in overeenstemming worden geacht met de functie van een regeringscommissaris doch indien zij wordt behouden moet zij vanuit de hier geschetste filosofie ook worden uitgebreid tot de bestendige deputatie. Ook zou kunnen aangevoerd worden dat de gouverneur dit recht alleen nog zou mogen uitoefenen indien het om loutere medebewindsopdrachten of om taken gaat die opgelegd werden bij wet of decreet. In dat geval moet artikel 123 van het provinciewetboek volledig worden geherformuleerd.
C. Er moet gewezen worden op de gevolgen van de wet van 7 december 1998 (Belgisch Staatsblad van 5 januari 1999) betreffende de hervorming van de politiediensten. De bevoegdheden, die door deze wet aan de gouverneur worden toegekend, houden het gevaar in dat hij tezelfdertijd rechter en partij wordt in aangelegenheden van de lokale politie. De provinciegouverneur krijgt zowel belangrijke coördinerende taken als belangrijke taken op het vlak van de goedkeuring van de gemeentelijke begrotingen en gemeentelijke bijdragen voor de regiopolitie. Daardoor kan een zeer groot beslag worden gelegd op de gemeentelijke middelen zodat desgevallend zelfs de gouverneur, hier als commissaris van de federale regering, het profiel van de gemeentelijke organisatie en werking zeer sterk kan beïnvloeden of wijzigen. Interferenties met gewestelijke prioriteiten en keuzes inzake gemeentelijke financies zijn niet uitgesloten.
2.2. De gouverneur als voorzitter van de provinciale interministeriële commissie
Artikel 124 van de provinciewet omschrijft de gouverneur als vertegenwoordiger van de staat in de provincie. In die hoedanigheid zit hij een interministeriële commissie voor die gelast is de coördinatie en het overleg te bevorderen tussen de besturen en de openbare inrichtingen en instellingen van de staat die in de provincie gevestigd zijn (met uitzondering van de diensten die afhangen van de departementen van Justitie en van Landsverdediging). Indien de werking van deze commissie zou uitgebreid worden tot de diensten van een gewest- of gemeenschapsregering, zoals voorzien in het bewuste artikel, dan moeten de modaliteiten van deze uitbreiding bepaald worden bij een in Ministerraad overlegd koninklijk besluit na advies van de betrokken gewest- of gemeenschapsregering.
Deze bepalingen zijn niet werkbaar gebleken, zij miskennen daarenboven ook de zelfstandige positie van de gemeenschappen en van de gewesten in de staatsorganisatie. Indien trouwens op provinciaal vlak coördinatie en overleg wordt beoogd, gebeurt dit meestal buiten de formele regeling om, zoals die bevat is in artikel 124 van de provinciewet.
1) Indien de wettekst letterlijk wordt opgenomen is er zelfs geen sprake van betrokkenheid van het provinciebestuur zelf bij dit overleg en bij de beoogde coördinatie. Terecht bepaalt het koninklijk besluit van 4 februari 1988 tot regeling van de samenstelling en de werkwijze van de interministeriële commissies in de provincie dat de bestendige deputatie daarvoor ambtenaren kan aanwijzen, die het provinciebestuur vertegenwoordigen, doch dit volgt niet uit de tekst van artikel 124 van de provinciewet zelf.
2) Vervolgens is het onlogisch dat alleen de Koning de modaliteiten kan bepalen om in deze commissies ook één of meer vertegenwoordigers van de gewest- of gemeenschapsregeringen op te nemen. Weliswaar wordt hierover het advies gevraagd van deze regeringen, doch op zijn minst zouden deze modaliteiten, indien zij juridisch moeten worden vastgelegd, het gevolg moeten zijn van overleg of van een samenwerkingsakkoord tussen de federale en de gewest- en gemeenschapsregeringen. Men kan echter ook van oordeel zijn dat deze wettelijke bepalingen geen verdere uitvoeringsbesluiten vereisen. In dat geval kan aan de gouverneur zelf de bevoegdheid worden toegekend om, met vertegenwoordiging van de diensten van de betrokken regeringen, de samenstelling en de werkwijze van deze commissies te regelen. Tevens moet hierbij gewag worden gemaakt van vormen van overleg, die uitdrukkelijk in andere wetten zijn geregeld zoals onder meer op het gebied van de politie. Het louter vermelden van de diensten van justitie en van landsverdediging als vallende onder een uitzonderingsregeling is bijgevolg niet adequaat.
2.3. Het voorafgaand onderzoek van de door de provincieraad, de bestendige deputatie en de gouverneur te behandelen zaken
Krachtens artikel 106 van de provinciewet draagt de bestendige deputatie zorg voor het voorafgaand onderzoek van de zaken van provinciaal belang, die aan de raad of aan haarzelf zijn onderworpen. Vervolgens bepaalt artikel 122 van de provinciewet dat de gouverneur zorg draagt voor het onderzoek van alle zaken, andere dan die bedoeld in artikel 106 van de provinciewet.
Deze bepalingen worden daarenboven in de praktijk vaak zeer restrictief geïnterpreteerd. Indien een dossier niet duidelijk van provinciaal belang is of indien daaromtrent enige twijfel bestaat, wordt de voorkeur gegeven aan de toepassing van artikel 122 in plaats van de toepassing van artikel 106.
De inschakeling van de provinciale organen in het medebewind en de organisatorische problemen op dit vlak zijn in de Senaat al aan de orde geweest in het kader van de hervorming van de provinciewet door de wet van 25 juni 1997. Het aanvankelijke voorstel om de bestendige deputatie met de voorbereiding van alle aan haar toegewezen dossiers te belasten, ook deze van algemeen belang, stootte op verzet van de Vlaamse regering (19 september 1996). Deze stelde de bevoegdheid van de federale wetgever in vraag om de praktische organisatie van door de gewesten en gemeenschappen gedeconcentreerde dossiers te regelen. Het aanvankelijke voorstel is in de door de Vlaamse regering gewenste zin geamendeerd (58).
Er bestaat evenwel geen discussie dat het voor een goede bestuursorganisatie op provinciaal vlak veel logischer ware dat de deputatie zelf zou instaan voor het voorafgaand onderzoek van alle dossiers, die tot haar bevoegdheid behoren. De gouverneur kan wel belast blijven met het onderzoek van de dossiers die hij zelfstandig opvolgt. Men mag verwachten dat deze bestuurlijke logica uiteindelijk toch zal zegevieren, eens de provinciewet geregionaliseerd is en de gewesten zelf deze materie kunnen regelen.
Desnoods kan hier een uitzondering worden gemaakt voor die dossiers, die te maken hebben met de rechtsprekende functie van de bestendige deputatie omdat de gouverneur hier nog de deputatie blijft voorzitten. In dit verband vermelden we reeds dat deze rechtsprekende functie een oneigenlijke opdracht uitmaakt voor een politiek en bestuurlijk orgaan en dat op dit gebied beter wordt uitgezien naar een andere regeling (zie hierboven).
2.4. Personeelsaangelegenheden
1) Ingevolge de wet van 16 juli 1993 werd in de gemeentewet (artikel 145) de bevoegdheid van de Koning geschrapt om algemene voorwaarden te stellen met betrekking tot het statuut van het gemeentepersoneel. Logischerwijze had dezelfde schrapping moeten gebeuren in artikel 4 van de provinciewet, dat thans nog bepaalt dat de Koning de benoemings-, schorsings- en afzettingsvoorwaarden voor de provinciegriffiers vaststelt.
2) Wat verder de personeelsorganisatie in de provincies betreft zou het een vereenvoudiging betekenen de scheidingslijnen tussen de decentralisatie en de deconcentratie te verduidelijken en consequent toe te passen.
º Alle taken van de provincieraad en van de bestendige deputatie ongeacht of het gebonden opdrachten zijn die door het federaal of het gewest- of gemeenschapsbestuur worden gereguleerd worden ondersteund door provinciaal personeel. Dit gebeurt ook op dezelfde wijze in de gemeenten bijvoorbeeld op het gebied van de burgerlijke stand.
º Alle taken, die de gouverneur vervult als commissaris van de betrokken regeringen, worden ondersteund door personeel dat door deze regeringen ter beschikking wordt gesteld.
Weliswaar lost dit voorstel nog niet het probleem op van het samenbestaan van gedifferentieerde statutaire regelingen voor de betrokken personeelsleden doch er wordt wel een grotere duidelijkheid gecreëerd. Alleen de gouverneur heeft nog personeelsleden ter zijner beschikking die ofwel federale of gewest- en gemeenschapsambtenaren zijn en de bestendige deputatie werkt met provinciaal personeel, geleid onder haar toezicht door de provinciegriffier. Het verschil in personeelsstatuut wordt ook meer aanvaardbaar daar de ambtenaren die werken onder de leiding van de gouverneur, al naargelang de te vervullen opdrachten, zich ook duidelijker zullen identificeren als rijkspersoneel of als personeel van de gemeenschaps- en gewestbesturen.
In dezelfde context kan artikel 126 van de provinciewet worden geschrapt. Wel is het nodig dat de betrokken regeringen, naast de eigen verantwoordelijkheid voor de ondersteuning van de diensten van de gouverneur als regeringscommissaris, ook voldoende middelen toekennen aan de deputatie voor de ondersteuning van de diensten, die desgevallend nog medebewindsopdrachten blijven vervullen voor de federale of de gewest- en gemeenschapsbesturen. Hierboven werd een voorstel geformuleerd om de deputatie te ontlasten van taken, die louter en alleen medebewindsopdrachten zijn, namelijk opdrachten die uitsluitend van algemeen belang zijn en waar de provincie wordt ingeschakeld louter omwille van schaal- of andere organisatorische redenen (zie hierboven).
2.5. De ondertekening van de stukken van het provinciebestuur
Indien de provinciegouverneur optreedt als regeringscommissaris is het niet meer verantwoord de volgende bepalingen in de provinciewet te behouden :
artikel 112 : de bevelschriften tot betaling worden ondertekend door de gouverneur;
artikel 117 : de reglementen en verordeningen van de bestendige deputatie worden ondertekend door de voorzitter;
artikel 118, § 2 : de briefwisseling van de provincie wordt ondertekend door de gouverneur.
Evenmin is het, rekening houdende met voorgaande uitgangspunten, nog verantwoord de gouverneur alleen te belasten met de verificatie van de provinciale kas (artikel 131 van de provinciewet). Wel kan aan een regeringscommissaris het recht worden toegekend inzage te nemen van de financiële en boekhoudkundige documenten doch de verantwoordelijkheid voor de boekhouding moet bij het uitvoerend orgaan namelijk de bestendige deputatie worden gelegd. Daarenboven zij opgemerkt dat ingevolge artikel 113octies van de provinciewet de ontvanger ieder jaar aan het Rekenhof rekening en verantwoording moet doen van zijn beheer.
3. Specifieke problemen van organisatie en bevoegdheid als gevolg van bepalingen in de provinciewet
In dit onderdeel bundelen we een aantal andere organisatie-aspecten die tot problemen leiden als gevolg van de huidige bevoegdheidsverdeling.
3.1. Vergoedingen die kunnen toegekend worden aan provincieraadsleden
Voor de provincieraadsleden stemt het presentiegeld overeen met een deling door 180 van het hoogste bedrag van de weddeschaal van de bestuursassistenten in dienst bij de federale staat, verhoogd of verlaagd volgens de voor die schaal geldende regels van indexkoppeling (artikel 61 van de provinciewet).
Voor gemeenteraadsleden geldt geen gelijkaardige regeling en kunnen de gewestregeringen hierover aanbevelingen doen aan de gemeentebesturen. Onlangs gebeurde dit ook ter attentie van de gemeenteraadsleden in het Vlaamse Gewest. De Vlaamse regering had tevens de intentie de provincies aan te bevelen de presentiegelden voor de provincieraadsleden te verhogen doch dit werd onmogelijk gemaakt door de bepalingen van artikel 61 van de provinciewet Op dit vlak is het wenselijk artikel 61 van de provinciewet in overeenstemming te brengen met artikel 12 van de gemeentewet.
3.2. Het budgettair, financieel en boekhoudkundig beheer
Verschillende bepalingen in de provinciewet kennen aan de Koning de bevoegdheid toe de begrotings-, de financiële en boekhoudkundige voorschriften te bepalen (artikel 66, waarin tevens het principe van de dubbele boekhouding is opgenomen; artikel 112, algemeen reglement betreffende de controle op de vaststelling van de uitgaven; artikel 113, reglement op de belegging van de provinciale gelden).
Het feit dat deze voorschriften door de Koning worden vastgesteld blijft een anomalie wanneer men aan de andere kant moet aannemen dat het toezicht op het budgettair en het financieel beheer een gewestaangelegenheid is en in de decreten in verband met het toezicht ook nog aanvullende of andersluidende bepalingen kunnen worden opgenomen in verband met de vorm van de financiële documenten en in verband met de bijlagen, die samen met de begrotingen en de rekeningen aan de toezichthoudende overheid moeten worden toegezonden. Zo is in het decreet van 22 februari 1995 van het Vlaamse Gewest tot regeling van het administratief toezicht op de provincies geen sprake van een jaarlijkse algemene beleidsnota (zoals bepaald in artikel 66, § 2, van de provinciewet) doch wel van een meerjarig financieel beleidsplan (artikel 16, decreet 22 februari 1995).
Op dit gebied doet zich een probleem voor dat moeilijk binnen de huidige bevoegdheidsverdeling met betrekking tot de provincies op adequate wijze kan worden opgelost. Toch moet men zich terdege realiseren dat de daaruit voortvloeiende situatie bijzonder verwarrend is en onnodig ingewikkelde eisen stelt ten aanzien van de verkozen mandatarissen en ten aanzien van de burgers, die inzage wensen te nemen van deze documenten. Er moet inderdaad gestreefd worden naar eenvormige regelen voor het budgettair en het financieel beheer, die zowel van toepassing zijn op de provincies, als op de gemeenten en de OCMW's. Zoniet stelt men ter attentie van de betrokken mandatarissen en aan de burgers overdreven eisen om zich, zonder dat daarvoor inhoudelijke redenen kunnen worden aangevoerd, vertrouwd te maken met verschillende regelingen.
Op dit ogenblik worden de begrotingsregels en de regels voor het financieel beheer voor de OCMW's reeds vastgesteld door de gemeenschappen, die volledig bevoegd zijn voor deze materie en hierop ook zelf toezicht uitoefenen (decreet van de Vlaamse Gemeenschap van 17 december 1997, artikel 12 tot vervanging van de bepalingen van artikel 87 van de OCMW-wet : « de Vlaamse regering stelt de nadere voorschriften vast inzake het budgettair en financieel beheer van de openbare centra voor maatschappelijk welzijn); over de begrotingen en de meerjarenplannen wordt overleg gepleegd met vertegenwoordigers van de gemeente in het overlegcomité en deze wordt ook voorgelegd aan de gemeenteraad zodat van de gemeenteraadsleden wordt vereist dat zij ook kennis hebben van een regeling die zij niet toepassen in de gemeente zelf;
Thans dreigt ook nog het probleem te rijzen dat de begrotingsregels voor de provincie nogmaals verschillend zullen zijn ter attentie van die voor de gemeenten en alleszins ten aanzien van die voor de OCMW's.
Het zou bijgevolg een vooruitgang betekenen indien voor de provincies, de gemeenten en de OCMW's een uniforme regeling zou gelden en indien deze regeling zou worden vastgesteld op deelstatelijk niveau, waar ook het toezicht wordt uitgeoefend. In afwachting dat dit reëel mogelijk wordt gemaakt, dringt een regeling zich op waarbij hierover tussen de betrokken regeringen duidelijke afspraken worden gemaakt of hierover een samenwerkingsakkoord zou worden afgesloten. Beter ware het natuurlijk nog dat artikel 6, VIII, 2º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980, dat nu reeds bepaalt dat de gewesten bevoegd zijn voor de algemene financiering van de provincies en de gemeenten zou worden aangevuld met een bepaling die inhoudt dat de gewesten ook de budgetregels en de regels voor het financieel beheer kunnen vaststellen voor deze besturen.
Hierbij aansluitend kan ook gewezen worden op het bepaalde in artikel 114quinquies van de provinciewet dat de Koning de activiteiten van commerciële of industriële aard bepaalt waarvoor de provincieraad een autonoom provinciebedrijf kan oprichten. Ook hier komt de toezichtsbevoegdheid toe aan de gewesten en is het evenmin nog logisch dat de Koning de hierbedoelde activiteiten nader bepaalt. Wat baten trouwens de bepalingen van een koninklijk besluit als de toezichthoudende overheid er een andere mening op nahoudt ?
3.3. Bepalingen in de provinciewet die niet meer in overeenstemming te brengen zijn met de staatshervorming
Het moge volstaan een opsomming te geven van enkele artikelen uit de provinciewet, die niet meer in overeenstemming zijn met de letter of met de geest van de wetgeving op de hervorming der instellingen :
· artikel 76 van de provinciewet : indien er onenigheid bestaat over de uitvoering van werken van onderhoud of van herstelling waarbij verscheidene provincies uit hetzelfde gewest zijn betrokken moet de gewestregering (in plaats van. de Koning) zich hierover uitspreken;
· artikel 78 van de provinciewet : over de indeling van de wegen wordt beslist door de gewestregering;
· artikel 79 van de provinciewet : het beroep tegen de beslissing van de provincieraad over het aandeel in de kosten van werken, waarbij verscheidene gemeenten zijn betrokken, moet indien deze gemeenten tot hetzelfde gewest behoren bij de gewestregering worden ingesteld.
3.4. Onduidelijke bepalingen in de provinciewet
· In de ministeriële omzendbrief van 28 oktober 1998 (Belgisch Staatsblad van 4 november 1998) wordt opgemerkt dat artikel 104 van de provinciewet niet meer bepaalt dat, wanneer de bestendige deputatie zetelt als administratieve overheid, voorstellen bij staking van stemmen worden verworpen. Op dit gebied is niets gewijzigd ten aanzien van de vroegere situatie en er wordt verwezen naar het algemene principe dat deze aangelegenheid regelt. De vraag kan wel worden gesteld of het niet beter is dit uitdrukkelijk in te schrijven in artikel 104 van de provinciewet.
· Verduidelijking is nodig ten aanzien van artikel 84 van de provinciewet. Welke « ondergeschikte » bestuursoverheden zijn bedoeld die aan de raad inlichtingen dienen te verstrekken ? Deze bepaling leidt trouwens tot verwarring wanneer zij samengelezen wordt met artikel 110 van de provinciewet.
· Is het nog nodig de discriminerende bepaling te behouden in artikel 69, 1º, van de provinciewet ? Op de begroting van de provincie moeten de huurgelden en sommige kosten worden ingeschreven betreffende de lokalen van de rechtbanken « wanneer de staat zelf geen eigenaar of huurder is van die lokalen ».
We wijzen in verband met een aantal in dit hoofdstuk aangehaalde problemen naar het wetsvoorstel Van Gheluwe tot wijziging van de provinciewet, ingediend bij de Kamer van volksvertegenwoordigers op 20 januari 1999.
1. Algemene bevoegdheidsinterferenties
De Commissie stelde de vraag of er conflicten zijn op het vlak van de bevoegdheden waardoor de provinciale organisatie en werking wordt gehinderd of daarvan de nadelen ondervindt.
In vorige hoofdstukken kwam reeds een aantal punten aan bod die te maken hebben met bevoegdheden op het vlak van de organisatie van de provincies. Deze knelpunten zitten vervat in de provinciewet of hebben te maken met de constitutionele problematiek. We vermelden bijvoorbeeld de federale bevoegdheid inzake het vaststellen van boekhoudkundige regels en de regionale verantwoordelijkheid voor de algemene financiering, de spanning tussen federale bevoegdheden voor aspecten van de werking van de provinciale organen en de uitoefening van het toezicht door de deelstaten.
We wezen ook al op de rol van de gouverneur en de spanningen die in deze functie vervat zitten omdat de gouverneur van twee overheden instructies krijgt. De politie-hervorming kondigt zich hier als een interessante test aan. Problemen in verband met de regeling van het statuut van de gemeentelijke mandatarissen bieden ook potentieel gelegenheden tot conflicten in hoofde van de gouverneur omwille van tegenstrijdige interpretaties van de federale en van de gewestelijke minister van Binnenlandse Zaken of Binnenlandse Aangelegenheden.
Hierboven werd ook al aangegeven dat de bestendige deputatie nog steeds een aantal opdrachten vervult voor de federale overheid. In dit geval kan een gebrek aan gelijklopende logica over de wijze waarop de provinciebesturen worden ingeschakeld, door hetzij de federale overheid, hetzij gemeenschappen of gewesten, evenzeer tot problemen leiden. Het is mogelijk dat rond deze dossiers ook inhoudelijke beleidsconflicten ontstaan, al hebben wij de indruk dat dit, wat de medebewindsdossiers ten aanzien van de bestendige deputaties betreft, beperkt is tot nog slechts enkele mogelijke kleinere punten die in een aantal gevallen trouwens door regionale regelgeving kunnen worden weggewerkt. Deze restanten situeren zich eerder nog op het vlak van secundaire aspecten inzake waterbeheer en verkeer.
De bevoegdheidsinterferenties tussen federale en deelstaatoverheden op de verschillende beleidsdomeinen, zoals die ervaren worden door de provinciebesturen, verschillen naargelang de mate waarin de provincies vanwege de gemeenschappen en gewesten bepaalde taken toegewezen krijgen. Het is vanuit dit perspectief dat er, bekeken vanuit de werking van de provinciebesturen, spanningen kunnen optreden met de federale bevoegdheden. In het kader van dit tijdsbestek was het onmogelijk om deze analyse uit te voeren.
Op vele beleidsterreinen zijn er interferenties tussen de federale bevoegdheden en deze van de gewesten en gemeenschappen. Elkeen die initiatief ontwikkelt of taken toegewezen krijgt, hetzij private actoren, hetzij gedecentraliseerde besturen, ondervindt deze interferenties. Dat geldt dus zeker voor gemeenten en provincies die ook vanuit hun eigen belangensfeer eigen initiatief kunnen nemen. Het heeft evenwel weinig zin hiervan overzichten te geven omdat dit niet specifiek een provinciaal probleem is, maar evenzeer de gemeenten raakt. Of en hoe groot het probleem is, hangt bovendien in belangrijke mate af van de vraag of de provincies nog door de gemeenschappen of gewesten gerechtigd zijn initiatief te ontwikkelen, het hangt af van de aard en de intensiteit van het initiatief dat de provincies ontwikkelen en van het aantal provincies dat betrokken is. Het is immers evenzeer kenmerkend dat de profielen van de provinciebesturen gevoelig verschillen zodat algemene analyses slechts een beperkte relevantie hebben. Bij elke interferentie kan natuurlijk ook de vraag worden gesteld of de provinciebesturen van een bepaalde opdracht wel een provinciale kerntaak moeten maken en welke inhoud deze taken eventueel moeten krijgen in het licht van de bestuursorganisatie van gemeenschappen en gewesten.
We geven enkele voorbeelden.
Op eigen initiatief ontwikkelen de provinciebesturen acties op het vlak van de exportbevordering. Dat behelst contacten in het buitenland, missies met bedrijven, deelname aan beurzen, informatieverstrekking aan bedrijven, ondersteuning van exporterende bedrijven. Op dit terrein ervaren de provinciebesturen de gevolgen inzake de concurrerende bevoegdheden van de Staat en de gewesten, geconcretiseerd in de relaties met de gewestelijke en met de federale diensten voor exportbevordering.
Vele provinciebesturen hebben in het verleden initiatieven ontwikkeld ter ondersteuning van specifieke landbouwteelten in hun werkgebied. Vaak heeft dat geleid tot de oprichting van provinciale landbouwinstituten die onderzoek, advies en ondersteuning voor landbouwers leveren. Op dit terrein hebben deze instituten te maken met de bevoegdheidsverdeling op het vlak van de landbouw tussen de gewesten en de staat, bijvoorbeeld inzake bestrijding van ziekten, verdeling van onderzoeksgelden, vorming en begeleiding van landbouwers. De begeleiding van landbouwers bijvoorbeeld is deels regionaal, deels federaal geregeld, voor dat laatste inzake bedrijfsboekhouding, adviezen inzake bedrijfsleiding, onderlinge bedrijfshulp.
De provinciebesturen worden door de Vlaamse Gemeenschap ingeschakeld om de gezondheidspreventie te organiseren. Voor een aantal deelaspecten, bijvoorbeeld inzake drugspreventie, treedt ook de federale overheid op met bepaalde programma's en maatregelen. Zo werd door de minister van Binnenlandse Zaken aan de gouverneur opdracht gegeven om preventieplatformen op te richten en voor te zitten.
In een aantal gevallen krijgen de provinciebesturen, althans aan Vlaamse zijde, opdrachten die in de coördinerende sfeer liggen. Dat geldt bijvoorbeeld voor het uitwerken van Europese programma's, voor planningstaken op het vlak van verkeer, milieuzorg, ... Het spreekt voor zich dat bijvoorbeeld coördinatie en afstemming op het vlak van milieuzorg en verkeer op de wip zit tussen regionale en federale bevoegdheden.
Besluit
We herhalen dat elk voorbeeld telkens ook tot de vraag kan leiden of de betrokken taken of taakaspecten wel tot de provinciale opdrachten moeten horen. Dat is een vraag die verder reikt dan de opdracht vanwege de Commissie.
We hebben in het algemeen de indruk dat dit type van bevoegdheidsinterferenties eerder beperkt is. Contacten met de respectieve verenigingen van provincies lijken dat te bevestigen.
Als gevolg van de staatshervorming is het duidelijk dat het gros van de taken die de politieke organen van de provinciebesturen vervullen en die zij vanuit eigen initiatief ontwikkelen, hen in hoofdzaak tot een bestuurlijke actor maken voor de gemeenschappen en gewesten. Bevoegdheidsproblematieken leiden op de eerste plaats naar de vraag hoe taken verdeeld moeten worden binnen de deelstaten. Ook dat is een problematiek die de vraagstelling van de Commissie ruim overstijgt.
Eerder dan op het terrein van inhoudelijke bevoegdheidsinterferenties, is het voor ons duidelijk dat de voornaamste problemen te maken hebben met de huidige bevoegdheidsverdeling op het vlak van de provinciale organisatie. Deze vergen op de eerste plaats uitklaring van de bevoegdheidsverdeling voor de structurele en organisatorische aspecten van de werking van de provinciebesturen.
2. De visies op deelstaatniveau
We beperken ons in dit onderdeel tot een beknopte weergave van opvattingen en feitelijke ontwikkelingen met betrekking tot de provinciebesturen in Vlaanderen en Wallonië vanaf 1992, het moment waarop in het Sint-Michielsakkoord werd vastgelegd dat de regionalisering van de provinciewet zou worden uitgevoerd. We geven eerst enkele algemene vaststellingen (A) en gaan vervolgens kort in op relevante onderdelen voor Vlaanderen en voor Wallonië (punten B en C). Om redenen die in punt A worden uitgelegd, is het overzicht voor Wallonië (punt C) beperkt.
A. Algemene vaststellingen en verschillen tussen Vlaanderen en Wallonië
De opeenvolgende hervormingen van de provinciewet en de bepalingen die inzake de provinciebesturen werden opgenomen in de akkoorden over de staatshervormingen, zijn overwegend pragmatisch geïnspireerd en gingen nooit gepaard met grote debatten over de rol en de functie van de provinciebesturen. Daarover zijn alle commentatoren het eens. Het ging steeds om een discussie in de marge van andere debatten. Er tekende zich evenwel geleidelijk een wijziging van de basishouding af, tenminste op het niveau van het federale politieke milieu. Waar in de jaren 70 nog plannen werden gemaakt met ingrijpende gevolgen voor de provinciebesturen, is de basishouding in de periode 80-90 vooral gericht op pragmatische modernisering van de provinciale organisatie en op de aanname dat het « grote » debat over de provinciebesturen zo al niet voorbij dan toch al bij al weinig vruchtbaar is. In de inleiding en in hoofdstuk 1 hebben we evenwel aangegeven dat dit debat, tenminste voor wat de positie van de provincie betreft in de federale grondwet, vroeg of laat toch aan de orde zal zijn. Of dit nog een « groot » debat wordt op het federale niveau dan wel dat het zwaartepunt zich op regionaal niveau zal ontwikkelen, zal mede afhangen van de houding van de deelstaten. We sluiten niet uit dat bij gebrek aan consensus tussen Vlaanderen en Wallonië de volledige regionalisering van alle aspecten die met de provinciebesturen te maken hebben nog de enige haalbare en pragmatische oplossing zal zijn.
Ondertussen hebben de opeenvolgende rondes van de staatshervorming geleid tot omvangrijke bevoegdheidsoverdrachten zodat de provinciebesturen, voor veel van hun provinciale acties, vaak alleen nog te maken hebben met de gewesten en gemeenschappen en niet met de federale overheid, al blijven er enige overlappingen, zoals in het eerste deel van dit hoofdstuk werd aangetoond. In elk geval kan zonder overdrijven gesteld worden dat 80 tot 90 % van de provinciale acties van de provinciebesturen eerder een actor maakt van het bestuurlijke apparaat op regionaal niveau (zowel politiek als administratief).
In een eerste vergelijking tussen Vlaanderen en Wallonië vallen een aantal zaken op.
Aan Vlaamse zijde is sedert 1993 herhaaldelijk over de provinciebesturen gediscussieerd. We overlopen de inhoud daarvan verder. Indien we het aantal documenten, debatten in de regionale parlementen, standpunten van partijen en van betrokken verenigingen als graadmeter nemen van « publiek politiek debat » over de provinciebesturen, dan lijdt het volgens ons geen twijfel dat in Vlaanderen toch van een beperkt debat sprake is, terwijl dezelfde graadmeters erop wijzen dat dat in Wallonië veel minder uitgesproken het geval is geweest.
Het geheel van rapporten, standpunten en nota's in Vlaanderen heeft alvast tot een discussiepatroon geleid over taken, taakverdeling, verhouding van de provinciebesturen tot gemeentebesturen en de Vlaamse overheid, relatie tussen gouverneur en provinciale politieke organen. Er is een zekere discussiebasis ontstaan, zij het dat dit ook in Vlaanderen niet continu is en dat lang niet alle aspecten goed zijn gedocumenteerd en bestudeerd. Een objectief waarnemer kan echter niet anders dan vaststellen dat deze discussiebasis in Wallonië eerder zwak is ontwikkeld. Dat blijkt ook uit de verschillen op het vlak van de documenten en publicaties van de Verenigingen van Provincies. De Vereniging van Vlaamse Provincies profileert zich, ontwikkelt marketingacties om de initiatieven van de provinciebesturen bekend te maken, komt met standpunten en is een actieve lobbyist (59). We beweren zeker niet dat dit aan Waalse zijde allemaal niet gebeurt, maar verschillen in intensiteit en omvang zijn niet te ontkennen. Ze vormen een bijkomende indicator : men mag verwachten dat dergelijke belangenverenigingen zich actiever ontplooien naarmate het publieke debat in de deelstaat zelf ook actiever verloopt. Het verschil tussen Vlaanderen en Wallonië is markant.
We hebben geen onderzoek kunnen doen dat het ons mogelijk maakt om over deze verschillen tot besluiten te komen en hypothesen in dit verband zijn ook gevaarlijk. Allicht is er ook niet één verklaring, maar zijn er verscheidene elementen die op elkaar inwerken. We beschrijven, met alle voorzichtigheid, enkele aspecten.
In het algemeen is de discussie over de regionalisering van de gemeente- en provinciewet prominenter aanwezig in het Vlaamse politieke milieu, zowel op regeringsniveau als in het parlement en bij de politieke partijen. Daarover werd studiewerk verricht en werden in het Vlaams parlement, zeer recent nog, voorstellen aangenomen (zie hieronder). In Wallonië is de regionalisering van de gemeente- en provinciewet nauwelijks een politiek thema. Het is normaal dat in dit klimaat in Vlaanderen dan ook meer aandacht gaat naar de toekomstige positie van de provinciebesturen, net zoals dat het geval is voor de toekomstige organisatie van de gemeentebesturen (60) : in Vlaanderen neemt men een voorschot op de toekomstige bevoegdheden. In Wallonië lijkt ons dat niet het geval te zijn.
Misschien is de positie van de provincie in een meer landelijk gebied anders dan in het meer verstedelijkte Vlaanderen. Men mag ook verwachten dat de partijpolitieke situatie meespeelt, ook op provinciaal niveau, en misschien ook de algemene politieke cultuur. Wellicht wordt Vlaanderen in dat laatste kader ook meer beïnvloed door de discussietermen en de bestuurskundige visies die in Nederland dominant zijn en werkt deze invloed veel minder of niet door in Wallonië. Vanuit Vlaanderen bekeken ontstaat soms de indruk dat bestuurlijke debatten in Wallonië eerder ingebed worden in de administratiefrechtelijke Franse tradities. In het kader van die politieke cultuur zou de aandacht voor overheidsmanagement in Vlaanderen sterker kunnen ontwikkeld zijn waardoor ook meer aandacht gaat naar taken en taakverdeling tussen bestuursniveaus. Meer dan een hypothese is dat echter niet.
Een volgende algemene vaststelling is dat de standpunten over de provinciebesturen ook binnen alle politieke partijen, zowel in Vlaanderen als in Wallonië, tot verdeeldheid leiden. Het is niet zo dat deze discussie de partijen onderling verdeelt, de standpunten lopen doorheen de verschillende politieke partijen. De meeste officiële standpunten van de politieke partijen, voorzover ze op dit punt zijn uitgewerkt en concreet zijn, blijken in de praktijk intern niet zo eensgezind te worden gedragen. Het is normaal dat thema's die tot verdeeldheid leiden binnen de politieke partijen minder op het publieke forum komen dan thema's waarbij de partijen zich ten opzichte van andere partijen kunnen profileren. Het gaat hier bovendien om een eerder abstract thema dat van technisch-bestuurskundige aard is. Het gaat eerder om instrumenten van beleid dan om beleidsinhouden zelf. Dat laatste leidt tot meer politieke passie dan de vraag hoe een ander bestuurlijk moet worden aangepakt, ook op het vlak van de taakverdeling.
Dat in Vlaanderen toch van debat en discussie sprake is, heeft op het niveau van de provinciebesturen zelf ook heilzame effecten gehad. Het is normaal dat besturen die zich bevraagd weten, een verhoogde dynamiek aan de dag leggen, voor hun zaak opkomen en dat zij ook in eigen huis proberen te werken aan de zwakke punten die hen door de buitenwereld worden toegeschreven. We zien daarom in Vlaanderen een zichtbare stroming van politieke en bestuurlijke vernieuwing op provinciaal niveau : men gaat de discussie aan over taken en taakverdeling en werkt aan betere planning en beleidsnota's, men werkt aan de personeelsversterking, intern wordt werk gemaakt van beter management, de provincieraad en zijn commissies functioneren beter, kritiek op ondoorzichtige besluitvorming wordt opgevangen door meer communicatie, meer openheid en een meer strikte verhouding met VZW's die vanuit de provincie werden opgericht. Het gaat hier natuurlijk altijd om moeizame veranderingsprocessen maar dat ze er zijn, lijkt voor Vlaanderen niet te ontkennen. Met alle voorzichtigheid die vereist is, menen we te mogen stellen dat deze beweging van politieke en bestuurlijke vernieuwing vanuit de provinciebesturen zelf, in Wallonië zwakker en minder ontwikkeld is.
De verhouding tussen grotere steden en provinciebesturen is altijd al anders geweest dan deze tussen landelijke gebieden en provinciebesturen. In Wallonië is vooral in Charleroi een zekere beweging merkbaar naar de oprichting van federatieve bovengemeentelijke structuren. Ook in Vlaanderen is zowel in de stedelijke gebieden zelf als in beleidsdocumenten sprake van geëigende bovengemeentelijke samenwerkingsverbanden rond grotere steden (61). Voor deze gebieden zou een dergelijke structuur logischerwijze in de plaats komen van het provinciebestuur. De volledige regionalisering van de wetgeving inzake agglomeraties en federaties komt op dit punt dan in de beide landsdelen ter sprake. Zowel voor Vlaanderen als voor Wallonië moet evenwel worden vastgesteld dat deze grootstedelijke discussie nu eens prominent is en dan weer marginaal. Het gaat meestal om tijdelijke initiatieven en voorstellen van invloedrijke lokale politici die er eerder in slagen enige dynamiek te velde te ontwikkelen in de mate zij ook op deelstaatniveau in een gunstige positie zitten. Van een krachtige en continue dynamiek naar grootstedelijke bestuursvernieuwing is er echter geen sprake, noch in Vlaanderen, noch in Wallonie.
B. Vlaanderen
a. Algemene trends inzake de houding ten opzichte van de organen van de provincie
De belangrijkste trends ten aanzien van de provinciebesturen in Vlaanderen, laten zich als volgt samenvatten.
Na een aanvankelijk negatief klimaat op het niveau van de Vlaamse regering, uitgedrukt in het eerste ontwerp van Vlaanderen-Europa 2002 (62), keerde het tij, mede onder druk van de provinciebesturen. De toenmalige minister van Binnenlandse Aangelegenheden, Theo Kelchtermans, nuanceerde eerst en stelde later uitdrukkelijk dat provinciebesturen bovenlokale opdrachten hadden (63). Zijn opvolger, Leo Peeters, verklaarde de discussie gesloten en wilde werken aan modernisering en taakvernieuwing van de provinciebesturen (64). De werkzaamheden van de Commissie Bestuurlijke Organisatie die door de minister werd ingesteld om de contouren te tekenen van een Vlaams binnenlands bestuurlijk beleid, moeten in dit perspectief bekeken worden (65).
Het advies van de Commissie Bestuurlijke Organisatie lokte veel reacties uit. Die werden overigens gebundeld en de CBO schreef een reactie op deze reacties (66).
Een belangrijk stuk in dat kader was het officiële advies dat door het college van secretarissen-generaal van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap over het CBO-rapport aan de Vlaamse regering werd overgemaakt. De keuze om het toezicht bij de gouverneur te concentreren werd gedeeld net als het advies van de CBO inzake het kerntakenprofiel van de provinciebesturen. Over de rol van de gouverneur inzake de coördinatie van Vlaamse buitendiensten zweeg het advies van het college evenwel.
Er kan nu in het algemeen gesproken worden van een voorzichtig positieve houding die ruimte laat om op een pragmatische manier over taken en taakverdeling te handelen. Het inschrijven van de provinciebesturen als planniveau inzake ruimtelijke ordening, voor de opmaak van provinciale ruimtelijke structuurplannen, kan als een belangrijk keerpunt worden aanzien (67). Zeker op dit punt was expliciet van discussie over de rol van de provinciebesturen sprake. Ook in het nieuwe ontwerpdecreet ruimtelijke ordening krijgen de bestendige deputaties belangrijke bevoegdheden voor de behandeling van beroepen tegen bouwvergunningen (68). De provinciebesturen kregen ondertussen ook decretale opdrachten op het vlak van het milieubeleid (provinciale milieubeleidsplannen) en het jeugdwerkbeleid (regionale jeugdwerkiniatieven) (69). In andere materies treden de provinciebesturen als coördinerende instanties op : dat geldt voor grensoverschrijdende programma's in het kader van Interreg, de welzijnszorg (voor de bovenlokale netwerkvorming), dat geldt voor de regionale landschappen (70). We haasten ons erbij te voegen dat ook in deze gevallen daarom nog niet altijd een sterke politieke rol van de provinciebesturen is weggelegd. Vaak blijkt de reële provinciale rol maar uit uitvoeringsbesluiten en omzendbrieven van de Vlaamse regering. Een aantal bevoegdheden kunnen daardoor feitelijk « leeg » blijken te zijn : dat is bijvoorbeeld een punt van discussie op het vlak van de milieubeleidsplanning.
We geven in de onderstaande passage de tekst weer uit het ontwerppact met de gemeenten waarin sprake is van de visie van de Vlaamse regering op de rol van de provinciebesturen.
Uit het ontwerp van het pact met de gemeenten :
« 3. De positie van de provincies
De provincies als intermediair niveau in Vlaanderen zijn het aangewezen niveau om de politieke keuzes te maken die niet redelijk kunnen genomen worden op lokaal of op centraal niveau. Hun kerntaken liggen op het bovenlokale vlak.
Met betrekking tot het pact verwacht de Vlaamse regering dat de provincies de gemeenten en OCMW's ondersteunen. Hun optreden moet, in samenspel met het Vlaamse beleid, de bestuurskracht van de lokale overheden mee versterken. De Vlaamse regering wenst dat de provincies daarbij een bijzondere aandacht besteden aan de kleinere gemeenten en OCMW's, evenals aan de centrumsteden.
De provincies moeten immers als prioritaire partners naast de gemeenten erkend worden. Dit sluit niet uit dat op termijn een afzonderlijk pact wordt gesloten met de provincies. Maar een pact met de lokale besturen kan niet kan worden afgesloten zonder dadelijk de rol van de provincies uit te klaren. Krachtlijnen hiervoor zijn :
Expliciet erkennen van de noodzaak van de provincies als intermediair niveau. Er zijn immers heel wat gebiedsgerichte of bovenlokale taken te vervullen. Er is dan ook nood aan een bestuurlijk middenveld om hieraan tegemoet te komen. Omwille van de democratische legitimiteit is het echter niet wenselijk dat al deze taken aan functionele bestuursvormen worden toegekend. Een aantal gebiedsgerichte taken die met sturing en planning te maken hebben horen immers bij een democratisch niveau, zodat voor de burger herkenbaar is wie verantwoordelijk is. Dat niveau moet ook zorgen voor de integratie en afstemming van afzonderlijke sectoriële gebiedsgerichte beleidsvoering; deze integratie wordt immers steeds belangrijker omwille van de verwevenheid van vele beleidsproblemen.
Voor het takenpakket van de provincies wordt voortgebouwd op het CBO-advies : medebewind, decretaal vastgelegde kernbevoegdheden, gebiedsgerichtheid, convenantsbeleid. Daarbij moet voldoende ruimte gelaten worden voor de provincies om nieuwe initiatieven te ontwikkelen op nieuwe terreinen. Voorafgaand overleg hierover tussen beide bestuursniveaus is wenselijk.
Het vergt aanbeveling om hierbij een onderscheid te maken tussen het « intergemeentelijke » (wat best via intercommunale verenigingen of andere vormen van samenwerking kan gebeuren) en het « bovenlokale » (wat een taak is voor provincies).
Gezien initiatieven van de provincies zoals aangehaald zeer belangrijk zijn voor de lokale besturen, moet de rol van de provincies bij de uitwerking van het pact gepreciseerd worden al naargelang het domein.
Tenslotte moet de coördinerende rol erkend worden die de provincies als intermediair niveau kunnen spelen bij het convenantsbeleid. Zie ook deel IV, hoofdstuk 4, punt 4.2.3. « De ervaringen met het SIF-convenant ».
Binnen het pact met de gemeenten moet ook het grote belang van de gouverneur erkend worden. Hiervoor wordt verwezen naar deel IV, hoofdstuk 6, punt 6.5.3. « De gouverneur als schakel naar de lokale besturen ».
Op het Vlaamse uitvoerende niveau leeft de overtuiging dat een scheiding tussen de taken van de gouverneur en deze van de politieke organen wenselijk is. Dat uit zich concreet in de concentratie van de gewone toezichtstaken op gemeenten en OCMW's bij de gouverneur (71). Het is duidelijk de bedoeling alle dergelijke taken bij de gouverneur te plaatsen. Dat is een belangrijk onderdeel van het zogenaamde « pact met de gemeentebesturen » dat de Vlaamse regering heeft opgesteld en dat nu in de eindfase is (72).
We citeren hier letterlijk uit de ontwerptekst van het pact met de gemeenten : hieruit blijkt welke visie de Vlaamse regering ontwikkelt inzake de rol van de gouverneur.
Uittreksel uit de ontwerptekst van het pact met de gemeenten en de Vlaamse regering (1998-1999) :
« In uitvoering van het pact zal de Vlaamse regering ervoor zorgen dat er tussen de Vlaamse regering en de gouverneurs eenheid en afstemming komt in het beleid zodat in Vlaanderen gelijke toestanden een gelijke behandeling krijgen, ongeacht de provincie waarin wordt opgetreden. Uiteraard heeft elke gouverneur een belangrijk appreciatierecht bij de beoordeling van een concrete situatie, doch een optreden namens de Vlaamse regering vergt dat er een gemeenschappelijke algemene beleidslijn gevolgd wordt in het gehele grondgebied op basis van een keuze die door de Vlaamse regering of door de bevoegde minister wordt gemaakt.
Het moet voor de lokale besturen en voor de burger zonder meer duidelijk zijn dat, wanneer de Vlaamse regering ervoor kiest om bij de uitoefening van het administratief toezicht een essentiële rol aan de gouverneurs te geven, de gouverneurs hun bevoegdheden ook herkenbaar namens die Vlaamse regering uitoefenen en niet namens het provinciale politieke gezag.
In het kader van het pact wenst de Vlaamse regering daarom duidelijk te maken dat de gouverneurs inzake de uitoefening van het administratief toezicht optreden als haar commissarissen en onder haar politieke verantwoordelijkheid.
Herkenbaarheid van het Vlaamse bestuur is inderdaad een centraal aandachtspunt in het beleid van de Vlaamse regering. Zij past wat de gemeenten betreft ook in de uitvoering van het rapport van de Commissie Bestuurlijke Organisatie (CBO).
Met betrekking tot de huidige positie van de gouverneur stelt de CBO in haar advies vast « dat de functie van de gouverneur helemaal niet duidelijk is in het perspectief van de verdere uitbouw van de Vlaamse administratie ». Het is daarom volgens de CBO nodig de verschillen tussen de diensten van de gouverneur enerzijds en de provincie anderzijds op alle punten duidelijk te maken zodat er geen misverstanden en verwarde beeldvorming blijven bestaan (advies blz 166-167, deel VI, 1.4). Deze voorstellen moeten ertoe leiden dat « het karakter van aangestelde vertrouwensambtenaar van de Vlaamse uitvoerende macht duidelijk wordt » (advies blz 165-166, deel VI, 1.3).
De Commissie Bestuurlijke Organisatie stelt verder : « Toezichtstaken horen volledig bij de gouverneur en de Vlaamse administratie (...). De CBO hoopt dat op deze wijze de organisatie van het toezicht vanuit het perspectief van de lokale besturen duidelijker wordt : de gouverneur is verantwoordelijk voor het toezicht in opdracht van de Vlaamse overheid (...). Het geheel van deze organisatie van het toezicht moet de verwarring over de rol van « de provincie » die nu nog vaak bij de lokale besturen aanwezig is uit de wereld helpen. »
De Vlaamse regering is het eens met de stelling van de Commissie Bestuurlijke Organisatie dat het toevertrouwen van toezichtstaken aan het provinciale politieke gezag (de bestendige deputatie) geenszins wenselijk is daar dit ten gevolge van de autonome beslissingsbevoegdheid van de bestendige deputaties leidt tot een verschillende behandeling van de lokale besturen, naar gelang van de provincie waarin zij gelegen zijn. In het kader van een samenhangend en duidelijk beleid is dit zeker niet aangewezen. De lokale besturen stellen, via hun Vereniging, terecht dat gelijke toestanden in het Vlaamse Gewest een gelijke behandeling moeten krijgen. Dit onderstelt eenheid van beleid inzake de uitoefening van het toezicht.
6.5.3. De gouverneur als schakel naar de lokale besturen
Eenheid in het binnenlandse bestuur is voor de Vlaamse regering een essentieel element van een pact met de lokale besturen. De gouverneurs, als commissarissen van de Vlaamse regering, kunnen hierin een belangrijke rol spelen vanuit hun eerstelijnspositie. Alle eerstelijnstoezichtstaken moeten trouwens in handen van de gouverneur komen. De Vlaamse regering wenst dat zij voor de lokale besturen zowel voor de beleidsvoorbereiding als voor de uitvoering, herkenbare Vlaamse aanspreekpunten zijn, gesitueerd op een korte afstand van de lokale besturen.
De Vlaamse regering is van oordeel dat de begeleidende rol van de gouverneurs een des te grotere hulp kan zijn voor de kleinere gemeenten en OCMW's, die vandaag niet over voldoende gekwalificeerd personeel beschikken.
De gouverneur kan als commissaris van de Vlaamse regering immers een belangrijke rol spelen :
· als tussenschakel in het contact tussen (centrale) administratie en lokaal bestuur;
· bij het structureren van het overleg tussen departementen van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap met betrekking tot maatregelen die betrekking hebben op gemeenten;
· bij het invoeren/begeleiden van (nieuw) beleid van de Vlaamse overheid;
· door het intrinsiek gezag van het ambt (dit gezag wordt maatschappelijk niet betwist en kan ingezet worden om het middenveld te ordenen);
· in het grensoverschrijdend overleg (Euregio-verbanden; Rijn-Schelde-Delta; ...);
· in gebiedsgerichte en bovenlokale dossiers;
· als aanspreekpunt voor de burger : zeer veel mensen schrijven de gouverneur aan met zeer uiteenlopende vragen.
De gouverneur heeft immers een belangrijke kruispunt- of brugfunctie : Een unieke brugfunctie tussen de federale en de gewestelijke overheid. Zo zal de functie van de gouverneur zeer belangrijk worden voor de afstemming tussen federale en regionale maatregelen. De functie van gouverneur als territoriale schakel in de afstemming van het gewestelijk, provinciaal en gemeentelijk beleid (zowel bottom-up als top-down). Op vele bestuurlijke echelons worden immers initiatieven genomen die niet kunnen worden uitgevoerd zonder overleg met de andere beleidsterreinen.
Dit alles betekent dus dat uitdrukkelijk gekozen wordt voor de invulling van het ambt van de gouverneur als commissaris van de Vlaamse regering.
De Vlaamse regering kan deze vertrouwensrol nochtans slechts aan de gouverneurs toekennen op voorwaarde dat deze hoge ambtenaren ten aanzien van zowel de lokale besturen als de burger duidelijk herkenbaar optreden als haar commissarissen om zo mee een samenhangend Vlaams beleid te implementeren.
In dezelfde gedachtegang is de Vlaamse regering het daarom ook eens met de aanbeveling van de Commissie Bestuurlijke Organisatie om de nog resterende toezichtsbevoegdheden van de bestendige deputaties over te hevelen naar de gouverneurs. Deze moeten, onder de politieke verantwoordelijkheid van de Vlaamse regering, bij de uitoefening ervan inderdaad ook handelen overeenkomstig het Vlaamse beleid en volgens de algemene of bijzondere richtlijnen van de bevoegde Vlaamse minister.
In concreto heeft het gewoon administratief toezicht dat door de bestendige deputaties wordt uitgeoefend nog slechts betrekking op de goedkeuring van de gemeentebegrotingen en de erin aangebrachte wijzigingen. In het kader van het pact met de lokale besturen wil de Vlaamse regering bij het Vlaamse parlement een ontwerp van decreet indienen waarbij het goedkeuringstoezicht op de begrotingen wordt opgeheven voor zover deze begrotingen en het erbij horende meerjarenplan met een correct evenwicht worden ingediend en er geen leningen werden afgesloten waaraan het Vlaamse gewest zijn waarborg heeft verleend.
Voor de gemeenten die een evenwichtig budgettair beleid voeren zonder dat de Vlaamse Gemeenschap daarin specifiek moet tussenkomen betekent dit een verdere versoepeling van het financieel toezicht, uiteraard onder voorbehoud dat de gouverneur binnen een beperkte termijn beroep kan instellen tegen begrotingen met een evenwicht dat fictief is of waarin de wettelijke verplichtingen van de gemeente niet opgenomen zijn.
Het administratief toezicht (zie verder : 6.6. « Het gewoon toezicht ») moet opgevat worden als begeleiding veeleer dan bestraffing van de lokale besturen. In dit verband nemen de gouverneurs met hun kruispunt- en brugfunctie een centrale plaats in. Ook in het kader van het specifiek toezicht (zie verder : 6.7) moet « begeleiding » prioritair zijn.
De buitendiensten staan in voor een veelheid aan opdrachten die onder diverse diensten ressorteren. De gouverneur kan hier een coördinerende rol spelen, en via overleg met de bevoegde ministers komen tot meer horizontale en verticale beleidsafstemming binnen zijn provincie. In het licht van het bovenstaande zal een beslissing getroffen moeten worden over de relatie van de gewestafdelingen met de centrale administratie Binnenlandse Aangelegenheden. »
Volgende problemen of vragen kunnen worden gesynthetiseerd.
Er is zeker geen eensgezindheid op Vlaams regeringsniveau over de rol van de provinciebesturen. Het gaat eerder om een functioneel pragmatische evolutie waarbij per beleidsdomein en afhankelijk van de regelgeving bepaalde provinciale taken worden formuleerd. Het ontbreekt aan een duidelijke politieke wil om van de relatie met de provinciebesturen een dynamisch project te maken. Zo is er wel sprake van een pact met de gemeentebesturen maar leeft niet dezelfde dynamiek op dit vlak bij de Vlaamse regering om ook met de provinciebesturen een pact te maken. Dat zou nochtans vanuit bestuurlijk oogpunt logisch zijn, omdat de verhouding tussen gemeenten en provincies een belangrijk onderdeel van het bestuurlijke debat is en omdat een heel aantal taken van de provincies gericht zijn op ondersteuning van gemeenten.
De positie van de gouverneur in relatie tot de Vlaamse buitendiensten is nog onduidelijk en het is in elk geval nu niet de praktijk van de Vlaamse regering en administraties om de rol van de gouverneur op dit vlak te versterken. De optie om de gouverneur als interdepartementeel coördinator van buitendiensten op het regionale niveau in te schakelen, verwerkt in artikel 124, lid twee tot vier van de Provinciewet, is leeg gebleven. Dat deze uitbreiding van de coördinerende functie moet verlopen via een in Ministerraad overlegd koninklijk besluit is zeker een grote hindernis (zie hierboven), maar biedt op zich zeker niet een voldoende verklaring.
Uit de tekst van het pact blijkt wel de wil om de gouverneur een prominente schakelrol te laten vervullen tussen de Vlaamse departementen voor alles wat hun relatie met de gemeentebesturen betreft en om dus op dit vlak tot betere afstemming en eenvormigheid te komen. De uitwerking zal moeten duidelijk maken wat dit voor de functie van de gouverneur betekent. Uit de tekst kan evenwel ook worden afgeleid dat de Vlaamse regering taken voor de gouverneur ziet, waarvan men zich moet afvragen of deze niet precies eerder aan de deputaties moeten worden toegewezen, conform de in hoofdstuk 2 van dit rapport ontwikkelde bestuursfilosofie. Taken met een eigen politieke beleidsruimte zouden in die filosofie eerder aan de deputatie moeten worden toegewezen. Dat wijst er op dat de Vlaamse regering soms eerder de intentie heeft om de gouverneur als vertrouwenspersoon in te schakelen dan een politiek orgaan. Deze passages in het ontwerp van het pact met de gemeenten duiden er op dat de positie van de provincie als politiek orgaan ook in Vlaanderen nog labiel is. Versterking van beleidsrollen rond de gouverneur met de eigen Vlaamse ambtenaren, zouden tot een toename van de spanningen en van de organisatorische conflicten binnen de provinciebesturen kunnen leiden.
Grosso modo betekent de actuele evolutie vooral dat de gouverneur, naast zijn duidelijk versterkte federale rol inzake veiligheidsmateries, op het regionale niveau steeds meer maar ook overwegend wordt vereenzelvigd met een toezichtsrol in opdracht van de Vlaamse regering.
b) Houding ten opzichte van de provinciale organen in het kader van de staatshervorming
In opdracht van de Vlaamse minister-president is in 1994 op ambtelijk niveau een werkgroep subsidiariteit ingesteld : deze moest vanuit een inventarisatie van taken van de provinciale en gemeentelijke organen komen tot voorstellen voor de afwerking van de staatshervorming en voor de contouren van een Vlaams beleid. In overzichtsnota's werd aangegeven welke bevoegdheden en taken toevertrouwd zijn aan de gemeentelijke en provinciale organen die verband hielden met de bevoegdheden van de Vlaamse Gemeenschap en/of het Vlaamse Gewest.
In een nota in 1995 over « Homogene bevoegdheidspakketten » opgesteld in opdracht van de minister-president wordt gepleit voor regionalisering van de gemeente- en provinciewet, de wetgeving inzake agglomeraties en federaties van gemeenten en de gemeente- en provinciekieswet. Dat laatste wordt als een logisch vervolg gezien op de regionalisering van de gemeente- en provinciewet. Tenslotte wordt ook gevraagd de toezichtsregeling op de kerkfabrieken te regionaliseren. In deze materie zijn tot nu toe ook voor provinciale organen bepaalde toezichtstaken in de wetgeving voorzien (37).
De discussienota « Voor een verdere staatshervorming » werd vervolgens goedgekeurd door de Vlaamse regering op 29 februari 1996 (26) en bevatte een onderdeel (bij III.4.1) over de regionalisering van de provincie- en gemeentewet. Dat leidde tot hoorzittingen en een debat in het Vlaamse Parlement (27). In mei en juni 1996 werden in het Vlaams Parlement hoorzittingen georganiseerd met de administratie binnenlandse aangelegenheden, de VVSG en de VVP en met Vlaamse senatoren over de toen op gang zijnde hervorming van de Provinciewet (28).
In dezelfde discussie in het Vlaams Parlement stelde de minister-president op 29 april 1996 de medebevoegdheid voor van de Vlaamse regering in de benoeming van burgemeesters en gouverneurs. Vanuit de dubbele bevoegdheid van burgemeesters en gouverneurs (als gemeentelijk respectievelijk provinciaal orgaan, en als orgaan van medebewind), is het volgens de minister-president logisch maar terzelfdertijd een gematigd standpunt dat de Vlaamse regering meebeslist over deze benoemingen. De minister-president stelde wel voor de uiteindelijke benoeming door de federale regering te laten gebeuren. Uit zijn toelichting bleek hij dit als een pragmatische oplossing te zien en hij refereerde daarbij naar andere benoemingsprocedures door de federale regering op basis van bindende voordrachten door de gewesten. In de mondelinge toelichting vroeg de minister-president zich op het einde van het debat zelf wel af of de benoeming door de federale overheid dan nog zin had, indien de voordracht vanuit de gewesten toch bindend is (29).
Een juridische oplossing zou er volgens de minister-president in kunnen bestaan om de gehele gemeente- en provinciewet te regionaliseren maar de figuur van de burgemeester en de gouverneur in de bijzondere wet te verankeren, zodat verder zowel de federale als de Vlaamse overheid via wet of decreet taken kunnen toewijzen (30). Uit de discussie in het Vlaamse Parlement bleken de meningen van de commissieleden op het punt van de benoeming van gouverneurs (en burgemeesters) zeer uiteenlopend : sommigen pleiten voor de volledige regionalisering van de bevoegdheid om de gouverneur (en de burgemeester) zelf door het gewest te laten benoemen, anderen pleiten uitdrukkelijk voor de federale eenheid op dit vlak.
Op 12 juni 1996 keurde de commissie bij indicatieve stemming, met 6 stemmen tegen 2, de hiernavolgende krachtlijn goed met betrekking tot de benoeming van gouverneurs (en burgemeesters) : « de functies van gouverneur en burgemeester zijn geregeld door de provinciewet en de gemeentewet. Bij een regionalisering van deze wetgevingen is het logisch dat deze aangelegenheden mee toevertrouwd worden aan de gewesten. Wat de eigenlijke benoeming van de burgemeesters en de gouverneurs betreft, wordt gekozen voor een benoeming door de Vlaamse regering, na gemotiveerd advies van de federale regering. De federale en de Vlaamse overheid kunnen gemeentelijke en provinciale overheden met de uitvoering van taken belasten. » (31)
c) Overzicht voor Wallonië
Omwille van de redenen die hierboven zijn uiteengezet, is het overzicht voor Wallonië beperkter. We kunnen minder terugvallen op officiële standpunten en documenten : deze zijn in Wallonië niet in dezelfde mate ontwikkeld. De Bruycker stelde eerder al vast dat de ideeën in beide deelstaten niet op dezelfde manier en zeker niet met dezelfde snelheid evolueren (32). Het debat in het Waals Parlement verliep eerder aan de hand van incidentele voorvallen en verder kan verwezen worden naar academisch studiewerk in de vorm van studiedagen en publicaties.
In november 1995 leidde een interpellatie van PSC-er Antoine tot een kort debat. Minister Anselme antwoordde toen dat de Waalse regering de modernisering van de provincies in haar regeringsverklaring had opgenomen en dat hij daarom hoopte dat de organieke wetten weldra zouden worden geregionaliseerd (33).
In januari 1996 organiseerde de Vereniging van Waalse provincies een colloquium « La province : une institution à redéfinir » (34). De Waalse minister-president verklaarde daar dat hij van drie bestuursniveaus in de 21e eeuw de sterkste ontwikkeling verwachtte : het Europese, het regionale en het gemeentelijke. Hij zag wel nog plaats voor intermediaire structuren maar deze zouden zich moeten aanpassen en hun nut bewijzen, waarbij het principe van de subsidiariteit centraal diende te staan. Hij verklaarde dat een bestuursniveau tussen regio en gemeenten noodzakelijk was. De kwestie van de schaal vond de minister-president minder relevant : de provincies bestonden, zodat het beter was deze laten functioneren. In een andere interventie had de minister-president stelling genomen inzake het « provinciaal belang » : hij vond deze notie te vaag en stelde voor de bevoegdheden van de provincies limitatief in de provinciewet op te sommen, zodat de vaagheid over de rol van de provincies zou verdwijnen : niemand, zo stelde de minister-president, weet nu wat de provincies mogen doen en vanuit welke legitimiteit zij acties ondernemen. Officiële uitgewerkte standpunten van de Waalse regering zijn er verder niet geweest.
De Vereniging van Waalse provincies gaf een ploeg juristen rond professor Herbiet de opdracht zich over de toekomst van de provincies te buigen (73). De academici stelden onder andere vast dat teksten van politieke partijen over de provincies uitblonken door algemeenheid en vaagheid.
In 1997 organiseerde de ULB samen met de Faculté de droit van Namen en de « Association pour la Recherche sur les Collectivités Locales en Europe » een studiedag over de toekomst van de gemeenten en provinciebesturen naar aanleiding van het tienjarig jubileum van het Europees Charter inzake lokale autonomie. Dat leidde tot een uitvoerige verslagbundel (74).
We stelden in het vorige punt een aantal trends vast in Vlaanderen. We hernemen deze punten en maken de vergelijking met Wallonië.
Ondanks het feit dat de tijd ontbrak voor een grondige analyse van de bevoegdheidsverdeling in de verschillende beleidsdomeinen, menen we toch te mogen vaststellen dat van versterking van de provinciale bevoegdheden via decentralisatie in Wallonië weinig sprake is. Ook in Vlaanderen is deze beweging zwak maar niettemin konden enkele voorbeelden gegeven worden van taken die eerder niet en nu wel naar provinciale organen werden gedecentraliseerd. We hebben evenwel ook voor Vlaanderen genuanceerd : op een aantal domeinen is deze beweging evenmin merkbaar en bovendien moet voor elke taaktoedeling aan Vlaamse provinciebesturen zorgvuldig worden nagegaan welke reële beleidsruimte er voor de provinciebesturen is, eens men alle regelgeving analyseert, ook de besluiten van de Vlaamse regering of de omzendbrieven van de Vlaamse ministers die op deze materies betrekking hebben.
We stelden in Vlaanderen vast dat de Vlaamse overheid een systematisch beleid voert om toezichtstaken op gemeenten en OCMW's bij de gouverneur te concentreren. De beperkte toezichtstaken die de bestendige deputaties nog hadden, zijn verdwenen en de enige belangrijke nog overblijvende toezichtstaak, deze op de gemeentelijke begrotingen, zal ook binnenkort bij de deputaties worden weggehaald. Op deze manier wil de Vlaamse overheid de deputaties niet langer beschouwen als « hiërarchisch » bestuur ten opzichte van de gemeenten en OCMW's en wil ze vermijden dat de provincies rechter en partij zijn vanuit hun eigen bevoegdheden via het toezicht dat zij op de gemeenten en OCMW's uitoefenen. In Wallonië is deze beweging niet aanwezig en wordt de bestendige deputatie versterkt in haar toezichtsfuncties. Het decreet van 20 juli 1989 heeft in de artikelen 13 tot 27 belangrijke toezichtstaken geconcentreerd op het niveau van de bestendige deputaties : een algemene bevoegdheid tot opschorting en vernietiging van gemeentelijke beslissingen en belangrijke specifieke toezichtstaken op het vlak van de gemeentelijke begroting, begrotingswijzigingen, begrotingsoverdrachten, personeelskaders, administratief en geldelijk statuut van het gemeentepersoneel, dwangtoezicht in begrotingsmateries (artikelen 22-24) (75).
We stelden vast dat de gouverneur zich in het Vlaamse bestuurlijke landschap in een ambigue positie bevindt en dat de gouverneur zeker niet de centrale coördinerende bestuursfiguur is ten opzichte van de Vlaamse buitendiensten of voor de programma's die de deelstaat in de provincies of in delen ervan wenst te ontwikkelen. Niettemin krijgt de gouverneur op een aantal vlakken wel opdrachten vanwege de Vlaamse overheid. De Vlaamse regering heeft ook intenties uitgesproken om de gouverneur centraal te plaatsen in alle relaties tussen Vlaamse besturen en de lokale besturen. Via de gouverneur zou een grotere gelijkvormigheid moeten tot stand komen in de betrekkingen tussen lokale en centrale administraties. Deze intenties vinden we aan Waalse zijde niet terug. De gouverneur lijkt ons in Wallonië minder dan in Vlaanderen erkend te worden als commissaris van de deelstaatoverheid.
C.2.1. Inleidende uiteenzetting door de professoren Ph. De Bruycker en R. Maes.
Professor De Bruycker heeft het in de eerste plaats over de huidige toestand van de provincies tegen de achtergrond van de bevoegdheidsverdeling tussen de federale Staat en de gewesten, meer bepaald wat hun grondwettelijk statuut betreft. De provincies zijn thans, zoals de gemeenten, het slachtoffer van touwtrekkerij tussen de federale overheid, die bevoegd blijft inzake het organieke recht, en de gewesten, die bevoegd zijn voor de financiering en het toezicht. Dat is al zo sedert de hervorming der instellingen van 1980 en 1989. In 1993 is daarin geen verandering gekomen. De voornamelijk formele veranderingen voor de provincies die in de Grondwet zijn aangebracht, nemen die toestand over aangezien niet meer België in provincies verdeeld is, maar veeleer de gewesten, al heeft de nieuwe grondwettelijke terminologie geen wijzigingen tot gevolg gehad voor de bevoegdheidsverdeling. Tijdens het debat over het lot van de provincies zijn twee problemen aan de orde gesteld : de bevoegdheidsverdeling enerzijds en het grondwettelijk statuut van de provincies anderzijds. Professor De Bruycker meent dat ondanks de huidige herrie rond artikel 162 van de Grondwet, dat in de komende maanden waarschijnlijk een veel besproken bepaling zal worden, de thans bestaande bevoegdheidsverdeling tussen de gewesten en de federale overheid te wensen overlaat omdat het thans uiterst moeilijk geworden is om op het federale vlak de provincies te hervormen. Het is ongetwijfeld zo dat een geslaagde poging daartoe in 1997 heeft geleid tot het goedkeuren van een wet. Professor De Bruycker meent evenwel dat de federale wetgever wel de uiterste grens van zijn bevoegdheden heeft bereikt en dat hij voortaan de provincies niet meer zal kunnen hervormen. Ook de gewesten, die bevoegd zijn inzake het toezicht op en de financiering van de provincies, botsen op de grens van de hun verleende bevoegdheden wanneer zij dat willen doen. Tijdens de parlementaire voorbereiding van de wijziging van de provinciewet in 1997 is touwtrekkerij aan het licht gekomen tussen de federale overheid en de deelgebieden. Zo heeft Vlaanderen meer bepaald zich afgezet tegen de federale hervorming wegens de mogelijke gevolgen voor de gewesten. Professor De Bruycker meent dat men de bevoegdheid inzake de organieke provinciewet aan de gewesten moet verlenen zodra dat dossier uit de impasse raakt. Voor een dergelijke hervorming moet er uiteraard een herziening van de Grondwet komen. Bij die grondwetsherziening moet men blijven stilstaan bij de vraag welke grondwettelijke grondslag de provincies nog moeten krijgen.
Volgens professor De Bruycker kan het debat alle richtingen uitgaan omdat er verschillende mogelijkheden openstaan. Zodra men het erover eens is dat de gewesten de bevoegdheid inzake de organieke provinciewet moeten uitoefenen, bestaat de meest ingrijpende oplossing er uiteraard in iedere verwijzing naar de provincies in de Grondwet te schrappen zodat de gewesten op dit punt de zaken naar eigen goeddunken kunnen regelen. Een tussenoplossing zou zijn in de Grondwet het beginsel van de indeling van het grondgebied in provincies te bewaren zodat de gewesten met andere woorden een autonome territoriale instantie moeten behouden net onder het gewestelijke niveau en boven het gemeentelijke niveau. Ook dan staan er heel wat oplossingen open voor het aantal provincies. Bij dit debat moet men bepalen in hoever de decentralisatie binnen de gewesten moet gaan. Moet er een gedecentraliseerd tussenniveau komen tussen de gemeente en het gewest ? Ook al beantwoordt men die vraag positief, toch moet de federale Grondwet vervolgens de knoop op dit punt al dan niet volledig doorhakken. Op basis van rechtsvergelijking meent spreker dat er zelfs bij de thans in België bestaande deelgebieden een tussenniveau moet blijven bestaan, zoals we dat ook vinden bij het merendeel van andere landen die ook uit deelgebieden zijn samengesteld. Het gaat uiteraard om een niveau van decentralisatie dat werkelijk aan de gewesten toebehoort. In dat geval zouden de provincies een decentralisatievorm van de gewesten moeten zijn en niet meer van de federale overheid. Wij hebben hier uiteraard met een uitgesproken politiek debat te maken. Juristen kunnen terzake richtlijnen verschaffen, maar het is niet hun taak de knoop door te hakken. Spreker wijst er overigens op dat deze kwestie meebrengt dat nog andere artikelen dan artikel 162 van de Grondwet aan herziening toe zijn. Als voorbeeld haalt hij de artikelen 5 en 7 aan. Volgens spreker behoort men onder andere voor ogen te houden dat de provincies meer nog dan de gemeenten een zeer sterke grondwettelijke basis hebben. Een eerste vraag is of het de moeite loont in de Grondwet een gedecentraliseerd provinciaal niveau te behouden. Zo ja, hoe ?
Een tweede vraag handelt over de kenmerken van de provincies, die thans opgesomd staan in de verschillende leden van artikel 162 van de Grondwet. Een reeks kenmerken levert echter ook de grondslag voor de aard van de provincies als gedecentraliseerde politieke instanties die ter discussie kunnen gesteld worden zodra men beslist hun organieke wet te herzien. De rechtstreekse verkiezing van de leden van de provincieraad is van groot belang voor een politieke instantie.
Het is de vraag of men dat in de Grondwet moet houden dan wel doorverwijzen naar de gewesten. Een ander aspect van het probleem is het toekennen aan de provincieraden van de bevoegdheid voor al wat met het provinciebelang te maken heeft. Deze vraag komt niet aan bod in deze inleidende uiteenzetting.
Artikel 162, 3º, « Het beginsel van de decentralisatie van bevoegdheden naar de provinciale en gemeentelijke instellingen », is een programmabepaling, die in 1970 in de Grondwet is opgenomen doch nooit is uitgevoerd.
Artikel 162, 4º, handelt over de openbaarheid van de vergaderingen van de provincieraden. Indien het gewest bevoegd wordt voor de organieke provinciewet, kan deze kwestie volgens professor De Bruycker bij decreet worden opgelost.
Artikel 162, 6º, over het toezicht, is volgens spreker niet aan wijziging toe omdat het reeds een mogelijkheid biedt om het toezicht te regionaliseren en omdat het reeds is uitgevoerd.
Ook is er het zeer belangrijke artikel 170 van de Grondwet, dat handelt over de provinciebelastingen en aan de federale overheid de kans biedt die belastingen af te schaffen. Deze bepaling is echter nooit uitgevoerd.
Professor De Bruycker vestigt ook de aandacht op een ingewikkeld aspect van de bevoegdheidsverdeling : de financiering van de provincies. Die hangt uiteraard van de gewesten af maar de federale overheid kan de provincies opdrachten meegeven. In een aantal gevallen heeft de federale overheid de provincies opdrachten gegeven zonder hen geldmiddelen toe te kennen. Dat heeft tot enig tandengeknars geleid bij de gewesten en een beroep bij het Arbitragehof.
Spreker rondt dit bondig overzicht van het lot van de provincies in de Grondwet af en heeft het vervolgens over de provinciegouverneur.
Meer nog wellicht dan de provincie zelf is de gouverneur een erfstuk van het unitaire België en moet hij zijn plaats krijgen in het federale België. Het is de vraag of men de gouverneur als instelling moet behouden, hem schrappen of hem omvormen tot een vertegenwoordiger van de gewesten ofschoon hij thans in hoofdzaak de vertegenwoordiger van de federale overheid is. In een federale Staat roept het beeld van een territoriale vertegenwoordiger van de Staat, zoals bijvoorbeeld een gouverneur, problemen op. Men kan zich uiteraard afvragen wiens volmachthebber deze vertegenwoordiger is. Spreker heeft een vergelijking gemaakt met andere federale Staten. In Duitsland, dat de meest uitgewerkte federale Staat is, heeft de kwestie van de territoriale vertegenwoordiger van de Staat uiteindelijk een vrij eenvoudige oplossing meegekregen.
In een echt federale Staat gaat het om een vertegenwoordiger van de deelgebieden die op dat niveau optreedt. Die deelgebieden zijn dan een unitaire Staat op schaalmodel. Dat is de situatie in Duitsland.
Een tweede soort territoriale vertegenwoordiger in federale Staten vindt men in prefederale geregionaliseerde Staten zoals Italië en vooral Spanje. In dat geval heeft de staatshervorming niet geleid tot het verdwijnen van de territoriale vertegenwoordiger van de Staat in de provincie in Italië bestaat die vertegenwoordiger nog altijd op het provinciale vlak maar tot het verschijnen van een nieuw soort territoriale vertegenwoordiger bij het gewest. Zo ontstaat het probleem van de concurrentie tussen die twee territoriale vertegenwoordigers, die uiteraard niet met dezelfde functies zijn bekleed : de vertegenwoordiger bij de provincie behoudt zijn gebruikelijke rol maar de vertegenwoordiger bij het autonome gewest of de autonome gemeenschap moet er rekening mee houden dat hij in een totaal andere omgeving functioneert dan de vertegenwoordiger bij de provincie. De instantie waar hij deel van uitmaakt, is geen ondergeschikte instantie, geen gedecentraliseerde instantie maar een instantie die min of meer op voet van gelijkheid staat met de centrale overheid.
Een derde en uitzonderlijk geval is België. Wij hebben hier te maken met een territoriale « gehoorzaamheid » verschuldigd aan verschillende geledingen van de Staat : de vertegenwoordiger van de Staat vertegenwoordigde aanvankelijk de federale overheid, vervolgens ook de deelgebieden en in België de gemeenschappen en de gewesten. In een dergelijke toestand bevindt zich de Belgische gouverneur, die volgens de organieke wet de vertegenwoordiger van de federale overheid blijft dat is zeer duidelijk omdat hij nog altijd door de Koning wordt benoemd, dus door de federale overheid maar die functioneel een aantal opdrachten kan krijgen en eventueel richtlijnen van de gemeenschappen en de gewesten. Volgens professor De Bruycker vormt dat een vrij interessante manier om het probleem op te lossen van de gouverneur als territoriale vertegenwoordiger van de federale Staat. Volgens hem heeft dat niet zoveel problemen meegebracht maar men zou daarover allicht meer vragen moeten stellen aan de gouverneurs.
Men kan uiteraard nagaan of het wenselijk is de benoemingswijze van de gouverneur te veranderen en daarbij de gewesten te betrekken omdat zij tal van opdrachten kunnen verlenen aan de gouverneur.
Professor Maes heeft zich voor zijn deel van de uiteenzetting vooral gebaseerd op het werk dat de Senaat in 1997 heeft gedaan, namelijk de hervorming van de provinciewet. Spreker heeft een aantal punten aangestipt waarvan hij van oordeel is dat men nog een stap verder had kunnen gaan in het licht van de verbetering en de modernisering van de provinciale organisatie. Ook staat hij stil bij de verdeling van de bevoegdheden. Wat kan op het niveau van de federale wetgever blijven ? Welke problemen zijn er bij de bevoegdheidsverdeling door de inmenging van gewesten en gemeenschappen ?
Ten eerste is het zo, volgens spreker, dat men wat de provinciale organisatie betreft, een belangrijke stap heeft gezet. Men had echter nog verder kunnen gaan door een striktere scheiding te maken tussen de decentralisatie en de deconcentratie. De decentralisatie heeft te maken met het provinciaal beleid en met allerlei bevoegdheidsdomeinen die niet in drie gescheiden kringen kunnen worden onderverdeeld. Spreker denkt hierbij aan bevoegdheden op het gebied van milieu, stedebouw, ruimtelijke ordening enz. In dit verband zijn de bevoegdheden over verschillende bestuursniveaus verspreid. Overigens is hierover reeds gediscussieerd in 1997.
Wanneer het om een beleidsmaterie gaat, moet men ervan uitgaan dat deze materie een zaak is voor de provincieraad of de bestendige deputatie. Wanneer het eerder gaat om de uitvoering van een beslissing van de federale, de gewestelijke of de gemeenschapsregering, dan is het een zaak van de gouverneur. In dit laatste geval spreekt men van deconcentratie. De spreker verduidelijkt dat hij dit voorstel doet omdat hiermee heel wat discussiepunten die de werking van de provinciale instellingen onnodig bemoeilijken, uit de weg worden geruimd. Het gaat dan om punten die de wetgever in 1997 in de provinciewet heeft laten staan. Dit deed men door te zeggen dat men vragen kon stellen over zaken van provinciaal belang aan de deputatie en de gouverneur. Als het geen zaken van provinciaal belang zijn, dan kan men enkel informatie inwinnen bij de deputatie of bij de gouverneur. In deze discussie moet men ook de omzendbrief van de minister van Binnenlandse Zaken betrekken. Deze werd gepubliceerd naar aanleiding van de wet van 1997. Daarin staat dat recht op informatie niets meer is dan het recht van elke burger op openbaarheid van bestuur.
Vanaf het ogenblik dat de wetgever de bestendige deputatie of de provincieraad heeft aangeduid, is het automatisch een zaak van provinciaal belang of een zaak waar provinciaal belang bij komt kijken. De provincieraadsleden moeten daarover altijd vragen kunnen stellen, zonder daarbij het deksel op de neus te krijgen.
Men kan niet zeggen dat ze enkel recht hebben op informatie. Op het ogenblik dat de wetgever of de decreetgever bepaald heeft dat iets bij de bestendige deputatie hoort, dan kan men er vragen over stellen. Als het bij de gouverneur hoort, dan heeft men recht op informatie in het kader van de openbaarheid van bestuur.
Als men deze optie nationaal neemt, kan men dat regionaal nog verschillend invullen. In Vlaanderen kan men bijvoorbeeld van oordeel zijn dat toezicht op de gemeenten medebewind is, dat daar geen provinciaal beleid bij komt kijken. Men is in Vlaanderen inderdaad deze mening toegedaan. In Wallonië gaat men ervan uit dat toezicht op de gemeenten een zaak is waar de bestendige deputatie moet optreden. Beide stellingen zijn volgens professor Maes evenwaardig. Zij kunnen beide verdedigd worden. Het kan een zaak zijn van de gouverneur ofwel van de bestendige deputatie.
Als de decreetgever in Wallonië beslist dat het een zaak is van de bestendige deputatie, dan moet de provincieraad daar vragen over kunnen stellen. Het is dan ook niet logisch dat in de provinciewet geschreven staat dat heel het domein van het toezicht op de gemeenten als een uitzondering moet worden beschouwd op het vragenrecht. Als men beslist dat dit een zaak is van de gouverneur, dan kan de provincieraad daarover geen vraagrecht uitoefenen. Er zijn volgens professor Maes verschillende redenen om deze stelling aan te hangen.
Een ander probleem waaraan vooraf de nodige aandacht moet worden besteed is dat de bestendige deputatie nog steeds een rechtsprekende functie vervult. De bestendige deputatie is echter niet het ideale niveau om rechtspraak te organiseren. Het is zelfs niet behoorlijk dat de bestendige deputatie als rechtsprekende instantie uitspraken kan doen over provinciale belastingen. Dan is ze rechter en partij, en dat kan voor geen enkel Europees Hof worden verdedigd. Er moet hierin een duidelijke scheiding gemaakt worden. Voor de provinciale belastingen, maar ook voor de gemeenteraadsverkiezingen, is de bestendige deputatie niet het beste niveau om rechtspraak uit te oefenen. Om tot een werkelijke scheiding te komen, zal men werk moeten maken van administratieve rechtbanken op het niveau van eerste aanleg, en zal men de bestendige deputatie moeten ontlasten van haar rechtsprekende functie.
Als de bestendige deputatie de echte beleidsinstantie wordt in de provincie, en alle zaken die ze behandelt beleidsaspecten betreffen, dan kan men opnieuw overwegen om een constructieve motie van wantrouwen te organiseren, aldus spreker. In 1997 is men niet uit die discussie geraakt. Dat is te wijten aan de gemengde functies die de bestendige deputatie vervult. Als men komt tot een werkelijke scheiding, tot decentralisatie en deconcentratie, is een belangrijke stap gezet op weg naar democratisering van de bestendige deputatie.
Het tweede punt in de uiteenzetting van professor Maes is het statuut van de provinciegouverneur. Er is in 1997 een belangrijke stap gezet, een logische stap, door te stellen dat de gouverneur niet langer de voorzitter van de bestendige deputatie is met stemrecht. Dit is zo, behalve wanneer de bestendige deputatie een rechtsprekende functie uitoefent.
Het voorzitterschap van een ambtenaar van een politiek orgaan dat zich met politiek moet bezighouden, met het beleid in de provincie, is echter, zelfs zonder stemrecht, maar een halfslachtige oplossing. In de praktijk zou er niets veranderd zijn. Of de gouverneur nu stemrecht heeft of niet, hij of zij blijft zwaar wegen op de debatten in de bestendige deputatie. Dit zijn de argumenten voor het voorliggend voorstel om de gouverneur reëel te beschouwen als een commissaris van de regering. Dit is te vergelijken met de commissarissen van de regering in parastatale instellingen. In Vlaanderen is er bijvoorbeeld een regeringscommissaris in de intercommunales.
Een dergelijke commissaris kan de vergadering bijwonen, kan opdragen dat er bepaalde punten worden besproken in de provincieraad, of in de bestendige deputatie. Dit is niet bepaald in de provinciewet, wat een lacune is. Als commissaris van de regering zou de gouverneur zelfs een schorsingsrecht kunnen uitoefenen, waarna de regering beslist.
De provinciewet moet ook nog op een ander punt worden uitgezuiverd. Er staat dat provincieraadsleden de gouverneur kunnen ondervragen over zaken van provinciaal belang. Het kan eigenlijk niet dat de gouverneur als ambtenaar deze vragen moet beantwoorden. Deze zaken betreffen bij uitstek beleid en politiek. De minister van Binnenlandse Zaken heeft trouwens gezegd dat de gouverneur daar best niet op antwoordt. Dit moet dus ook niet zo in de provinciewet staan.
De gouverneur kan commissaris zijn van de federale regering, maar ook van twee of drie regeringen (gewesten). Persoonlijk heeft spreker daar niet zoveel bezwaar tegen. Het zou een van de sterke punten van de gouverneur kunnen zijn, dat hij in hoofde van drie regeringen spreekt. Op deze wijze zouden de richtlijnen van verschillende regeringen op elkaar kunnen worden afgestemd. Er moeten echter twee dingen duidelijk gemaakt worden.
Er mogen geen tegenstrijdige richtlijnen gestuurd worden vanwege de ministers van Binnenlandse Zaken van het gewest en de federale minister van Binnenlandse Zaken.
Een voorbeeld van dergelijke tegenstrijdigheid heeft zich voorgedaan naar aanleiding van een beslissing van de federale minister van Binnenlandse Zaken om de wedden van burgemeesters te verhogen en een beslissing van de Waalse regering om de wedden van burgemeesters te verlagen. De gouverneurs hebben zich toen gebaseerd op een uitspraak van de Raad van State om te zeggen dat de gouverneurs niet de beoordelaars zijn van de wettelijkheid van de beslissingen. Bij betwisting van de legaliteit van een beslissing moeten de Raad van State of het Arbitragehof hierover een uitspraak doen. De gouverneurs hebben er toen op gewezen dat zij soms te maken hebben met tegenstrijdige richtlijnen en dat de Raad van State van oordeel is dat het gewest moet worden gevolgd wanneer het gaat over richtlijnen in het kader van het toezicht. Uiteindelijk kunnen de gouverneurs echter worden ontslagen door de federale overheid, de minister of de Koning. Het is in het verleden immers reeds gebeurd dat er gouverneurs werden ontslagen. De gouverneur blijft in laatste instantie de vertegenwoordiger van de federale regering. De gewest- of de gemeenschapsregering kan zich niet mengen in het sanctioneren van een gouverneur. Uiteraard gebeurt dit slechts in uitzonderlijke situaties.
Ten tweede meent professor Maes dat het logisch is dat wanneer men commissaris is van twee of drie regeringen, de benoemingsbevoegdheid over de gouverneur wordt verdeeld. De benoeming van de gouverneur kan gebeuren op eensluidend advies van de gewest- of de gemeenschapsregering. Persoonlijk pleit spreker er eerder voor de benoemingsbevoegdheid bij de Koning te laten omdat de gouverneur in het kader van de recente politiehervorming eigenlijk als de vertegenwoordiger van het centraal bestuur wordt beschouwd. Hij wordt in die functie sterk bevestigd ten opzichte van de federale overheid. Zowel de benoeming als het ontslag gebeurt dan op advies van de gewesten. Men heeft dus te maken met een gedeelde benoemingsbevoegdheid. Deze aangelegenheden zouden eventueel het voorwerp kunnen uitmaken van samenwerkingsakkoorden tussen de federale overheid en de gewesten.
Terloops haalde professor Maes reeds het punt aan van de te beperkende interpretatie van de vervanging van de gouverneur als voorzitter van de bestendige deputatie. In de jaren '80 is de provinciewet gewijzigd om het mogelijk te maken dat een lid van de deputatie als voorzitter optreedt wanneer de gouverneur niet aanwezig is. De interpretatie van de minister van Binnenlandse Zaken, die in de meeste provincies wordt gevolgd, is dat dit enkel het geval kan zijn wanneer de gouverneur op het laatste ogenblik verhinderd is om aan de vergadering deel te nemen. Normaal komt het niet aan een lid van een deputatie toe om in gewone omstandigheden gebruik te maken van deze bepaling van de provinciewet. De spreker denkt niet dat dit beantwoordt aan de wil van de wetgever. Ofwel moet men voor een duidelijkere bepaling zorgen, ofwel kiest men voor de vorige optie, namelijk dat de gouverneur nooit de deputatie mag voorzitten.
De volgende opmerkingen hebben, aldus spreker, betrekking op problemen die sterk worden aangevoeld in de middens van gemeente- en provinciemandatarissen en die het bestuur onnodig ingewikkeld maken voor de burger.
In het Vlaamse Gewest is de jongste weken of maanden beroering ontstaan omdat de gewestminister van Binnenlandse Aangelegenheden richtlijnen heeft verstrekt over de verhoging van de presentiegelden van de gemeenteraadsleden. Deze maatregel is niet van toepassing op de provincieraadsleden omdat de bepalingen met betrekking tot het presentiegeld van de provincieraadsleden in de provinciewet zijn ingeschreven. Het is volgens spreker echter niet nodig een verschil te maken tussen provincieraadsleden en gemeenteraadsleden.
Het tweede punt is belangrijker, volgens professor Maes. Het heeft betrekking op het feit dat ten opzichte van gemeenten en provincies eigenlijk de hele regeling van de comptabiliteit van het financieel beheer nog wordt vastgesteld door de Koning terwijl het toezicht en de regels van de financiering een gewestaangelegenheid zijn en de gemeenschappen eigenlijk al de boekhoudkundige regels bepalen voor de OCMW's. Men evolueert naar een totaal ondoorzichtige toestand : enerzijds moeten de gemeenteraadsleden de comptabiliteitsregels kennen zoals zij door de federale minister van Binnenlandse Zaken worden vastgesteld, maar wanneer zij moeten overleggen met de leden van het OCMW over de begroting, krijgen zij te maken met een materie waarvan zij niets begrijpen of die helemaal anders is geconstrueerd. Dit is buitengewoon verwarrend. Voor de provincies zou de Koning regels kunnen opleggen, die misschien hetzelfde zullen zijn als voor de gemeenten. Juridisch kunnen het echter weer totaal andere regels zijn. Het is mogelijk dat een gemeenteraadslid goed op de hoogte is van de gemeentebegroting, maar niets begrijpt van de provinciebegroting terwijl een provincieraadslid niets begrijpt van de OCMW-begroting. In zo'n situatie is het uiteraard niet eenvoudig voor een burger om zijn recht op inzage uit te oefenen en zijn weg te zoeken in deze materie. Zo maakt men alles onnodig ingewikkeld.
Het ligt voor de hand dat degene die het financieel toezicht uitoefent en verantwoordelijk is voor de financiering, de financiële werkingsregels vaststelt. Hoewel de provinciewet bepaalt dat de provicieraden jaarlijks een beleidsnota bij de begroting moeten krijgen van de deputatie, vindt professor Maes in de onderrichtingen van de Vlaamse Gemeenschap dat dit een financieel meerjarenplan is. Spreker pleit voor eenvormigheid en voor opvolging door de overheid die het financieel toezicht uitoefent.
Op het gebied van het personeel zijn sommige punten voor verbetering vatbaar. Bij het tot stand komen van het Sint-Michielsakkoord heeft men er niet aan gedacht dat er ook provincies bestonden. Men was bereid in de gemeentewet de bepaling te schrappen dat de Koning regels maakt voor het gemeentepersoneel. Men had dit volgens spreker niet mogen doen omdat er geen alternatief was. Na de uitvoering van het Sint-Michielsakkoord zou alles regionale materie worden, maar inmiddels is er niemand meer bevoegd. Men heeft wel laten staan dat de Koning nog bevoegd is voor het bepalen van het statuut van de provinciegriffier. De provinciegriffier behoort tot het personeel van de provincie. Het is dus niet logisch dat de lijn die ten opzichte van de gemeente reeds werd gevolgd, niet wordt doorgetrokken naar de provinciale organisatie.
Zodra de deputatie iets doet en er ook een beleidsdimensie aan is verbonden, is professor Maes van oordeel dat de deputatie ook alle dossiers zelf moet kunnen voorbereiden met eigen provinciaal personeel. Het zou niet logisch zijn te aanvaarden dat de gouverneur dossiers voor de deputatie voorbereidt. Een en ander heeft ook te maken met de heel moeilijke discussie over de bepaling van de provinciewet die luidt : « De deputatie bereidt de dossiers voor als ze van provinciaal belang zijn; in andere gevallen worden ze door de gouverneur voorbereid ». Wie ervan uitgaat dat wanneer de deputatie een dossier voorbereidt, dit dossier van provinciaal belang is, moet ook aanvaarden dat de deputatie alle dossiers die bij de provincieraad of bij haarzelf terechtkomen, volledig zelf kan voorbereiden, behandelen en uitvoeren.
Verder heeft professor Maes nog een aantal minder belangrijke bemerkingen over mogelijke verbeteringen van de provinciewet.
Wie er echt van uitgaat dat de provinciegouverneur een regeringscommissaris is, kan er onmogelijk mee akkoord gaan dat hij de bevelschriften voor betaling ondertekent, dat hij de provinciale briefwisseling, de reglementen en de verordeningen van de bestendige deputatie ondertekent. In die opvatting ligt het voor de hand dat die taken die nu nog door de gouverneur worden waargenomen, aan de politieke organen worden overgedragen.
In dit verband verwijst professor Maes naar een wetsvoorstel tot wijziging van de provinciewet dat door de heer Van Gheluwe c.s. werd ingediend in de Kamer van volksvertegenwoordigers (76). Dit wetsvoorstel vertoont een aantal gelijkenissen met het voorstel van spreker. Er wordt in het wetsvoorstel echter ook voorgesteld om de deputaties en de gouverneurs met eigen kabinetten te laten werken. Professor Maes steunt dit voorstel niet.
C.2.2. Gedachtewisseling
Een lid stelt een vraag met betrekking tot de rol van de gouverneur. Bij niet-goedkeuring van de begroting van de kerkfabriek door de gemeenteraad vindt er een arbitrage plaats tussen de gouverneur en de bisschop. Het lid wenst meer uitleg over deze procedure. Wanneer dit systeem eventueel wordt hervormd, zou deze procedure dan in de huidige vorm kunnen blijven bestaan of op een meer efficiënte wijze kunnen worden georganiseerd ?
Professor Maes heeft verder benadrukt dat niemand rechter en partij in zijn eigen zaak kan zijn. In dit verband verwijst het lid naar de definitieve regeling van de rechterlijke inrichting inzake fiscale zaken. Hierbij wordt een groot deel van de rechtsprekende bevoegdheid aan de bestendige deputatie ontnomen. De bevoegdheid voor de gemeentebelasting wordt zodoende overgedragen aan de gemeenten en daarmee bereikt men net het tegenovergestelde van het principe dat wordt nagestreefd. Het beroep tegen een gemeentebelasting moet worden aangetekend bij de gemeente die de belasting heeft ingesteld. Dat is een problematische regeling. Op die manier wordt immers een systeem in het leven geroepen dat tegen een aantal, of toch minstens tegen één fundamenteel rechtsprincipe zondigt. Door de gemeente daarover te laten oordelen, kent men het resultaat bij voorbaat. Op die manier wordt aan de rechtzoekende een graad van rechtspraak ontnomen.
Een lid vraagt of professor Maes dit probleem zou kunnen plaatsen in de algemene context van de rechtsprincipes. Hoe wordt dit het best geregeld ?
Professor Maes verduidelijkt dat deze vraag in eerste instantie betrekking heeft op de rol van de kerkfabrieken en in tweede instantie op de rol van de gouverneur.
De regeling voor de kerkfabrieken is verre van de meest moderne. Recentelijk werden verschillende voorstellen geformuleerd om de organisatie van de erediensten op een andere leest te schoeien. Spreker is van mening dat als de provincie in de huidige omstandigheden een rol te spelen heeft in deze materie, deze dient te worden gespeeld door de gouverneur. Het komt niet toe aan de bestendige deputatie om in deze een echt beleid te voeren of politieke keuzes te maken. Dit beleid behoort tot de bevoegdheid van de minister van Justitie. De uitvoering behoort zonder twijfel tot de bevoegdheid van de gouverneur, al weet de spreker dat het om een gemengde bevoegdheid gaat waarbij ook de kerkelijke overheid haar zeg heeft. Voor professor Maes mag deze materie ook aan de provincie worden onttrokken, maar als ze tot de provinciale bevoegdheid blijft behoren, dan ziet hij geen andere oplossing dan ze te laten behandelen door de gouverneur.
Verder lijkt het volgens spreker voor de hand te liggen dat de deputatie in haar rechtsprekende functie niet door de gouverneur wordt voorgezeten. Een rechtsprekend college kan immers niet door een ambtenaar worden voorgezeten, maar enkel en alleen door een magistraat.
Beweren dat de gouverneur altijd voorzitter moet blijven van de deputatie als deze laatste haar rechtsprekende functie uitoefent, vindt professor Maes dan weer getuigen van een verouderde opvatting over de organisatie van de rechtspraak.
In het verleden werd recht gesproken door de schepenbanken. De vredegerechten van vandaag hebben de rol van de schepenbanken overgenomen. De rechtspraak moest op professionele wijze worden georganiseerd en de schepenbanken zijn dan ook lang geleden afgeschaft.
Iedereen is het er volgens spreker over eens dat de huidige organisatie van de rechtspraak op provinciaal niveau verouderd is, maar wanneer de gevolgen van het onttrekken van deze bevoegdheid aan de provincie worden bekeken, zwicht iedereen voor de problemen die noodzakelijkerwijze met het oprichten van afzonderlijke rechtscolleges gepaard zullen gaan. Tot nu toe is dit nooit een echte beleidsprioriteit geweest. Vanaf de jaren 70 werden hierover verscheidene colloquia georganiseerd, documenten gepubliceerd en parlementaire initiatieven genomen. Spreker denkt hierbij onder andere aan de administratieve rechtbanken van eerste aanleg die ter sprake kwamen bij de reorganisatie van de Raad van State. Op dit ogenblik wordt een soortgelijke hervorming georganiseerd bij de herinrichting van de fiscale rechtbanken. Spreker vindt het maar logisch dat een dergelijke hervorming ook voor de administratieve rechtbanken wordt doorgevoerd.
Het optreden van de belastingdirecteur als rechter en partij bij het beslechten van fiscale geschillen, zou voor het Europees Hof niet met succes kunnen verdedigd worden. Om die reden heeft men de dubbele functie van de belastingdirecteur opgeheven. Iets soortgelijks zou hier moeten gebeuren.
Het lid meent dat het antwoord bevredigend is wat betreft de rol van de gouverneur, doch niet wat betreft de rol van de bisschop. In verband met het arrest Waleffe van het Arbitragehof stelt het lid dat de rechtsprekende bevoegdheid van de bestendige deputatie van Brabant voor Brussel wordt uitgeoefend door een college van 9 leden die door de Brusselse Hoofdstedelijke Raad, op voordracht van zijn regering, is aangesteld (77) en dat dit niet slecht functioneert. Door de nieuwe rechterlijke inrichting in fiscale zaken wordt de burger opnieuw een rechtsgraad ontnomen. Hij komt immers opnieuw terecht bij degene die de belasting heeft ingesteld. Want het is degene die de belasting heeft ingesteld die over zijn bezwaar moet oordelen. Pas nadien kan de burger naar de rechtbank gaan. Met andere woorden, hoezeer men ook het arrest Waleffe aanvoert, het systeem blijft bestaan zoals het was.
Professor Maes stelt dat het lid gelijk heeft en dat hij de huidige stand van zaken ook niet logisch vindt. Er is inderdaad de rol van de kerkelijke overheid en die van de burgerlijke overheid. Maar of dit het gevolg is van een concordaat dat werd afgesloten, of van het bestaan van verdragrechtelijke teksten, daarop moet professor Maes het antwoord schuldig blijven.
Een volgend lid vraagt of hij de stelling van professor Maes op de volgende manier kan samenvatten. Het gewone provinciale werk dat gebeurt door de bestendige deputatie en het provinciaal bestuur valt voor 80 à 90 % onder de gewestelijke bevoegdheden. Zij het op eigen initiatief als provinciaal belang, zij het als gedecentraliseerd bestuur. Het is dan ook logisch dat de organisatorische structuur, de organieke wetgeving wordt bepaald door diezelfde overheid, dus de gewestelijke overheid. De gouverneur is meer een gemengde figuur. De civiele bescherming is immers een federale materie. Politie en veiligheid zijn dat ook. De gouverneur vervult ook een aantal taken voor de gewestelijke overheid. De figuur van de gouverneur wordt misschien best in een bijzondere wet verankerd. De aanwijzing gebeurt best door de federale overheid, maar op eensluidend advies van de gewestelijke overheid.
Op grond van wat in de inleidende nota staat, kan men tussen de lijnen lezen dat 80 à 90 % van wat door de bestendige deputatie wordt behandeld, in de sfeer van de gewestelijke bevoegdheden ligt. Het kan zijn dat zij dit op eigen initiatief doet, zonder dat zij hiertoe de opdracht heeft gekregen van de gewestelijke overheid. Het is dan ook logisch dat de wijze waarop dit georganiseerd wordt, behoort tot de bevoegdheid van de gewesten. Spreker kan diezelfde stelling niet volgen wat de gouverneur betreft omdat hij een groot aantal taken die vandaag tot de federale overheid behoren, blijft vervullen.
Wat de gouverneur betreft, haalt professor Maes het grote verschil aan tussen Vlaanderen en Wallonië. Indien hij de wetgeving bestudeert, is de gouverneur meer een federaal vertegenwoordiger dan een gewestvertegenwoordiger. De politie is bijvoorbeeld uitermate belangrijk en steunt volledig op de gouverneur. Ook veiligheid, civiele bescherming, rampen enzovoort zitten in de federale sfeer. In Vlaanderen valt er echter een beweging te constateren waarmee professor Maes niet zo gelukkig is dat men aangelegenheden die tot de bevoegdheid van de gemeenten behoren, alsook alles wat het toezicht betreft, aan de deputatie wil onttrekken en aan de gouverneur wil overdragen. Bijzonder leerrijk is het derde hoofdstuk in de inleidende nota van professor De Rynck. Hierin verwijst hij naar richtlijnen van de Vlaamse regering die zegt dat het niet de bestendige deputatie is die de gemeenten ondersteunt bij de beleidsvoering, maar de gouverneur die de gemeenten helpt bij de voorbereiding van het beleid. Professor Maes meent echter dat dit niet de echte rol van de gouverneur is. Men krijgt te maken met een accentverschuiving. Naast het feit dat volgens de wet de gouverneur veel meer met federale materies bezig is, wordt in Vlaanderen diezelfde gouverneur meer en meer ingezet voor materies die het gewest toebehoren.
Professor De Bruycker meent dat het lid volledig gelijk heeft wanneer het de mening verdedigt dat de bestendige deputatie meer optreedt in gewestaangelegenheden terwijl de gouverneur natuurlijk veel meer optreedt in federale aangelegenheden, met desondanks een nuance die professor Maes zojuist aangebracht heeft. Maar spreker merkt op dat men er zich bewust van moet zijn dat het onderscheid tussen decentralisatie en deconcentratie niet eenvoudig is en dat men niet kan aannemen dat de gouverneur veeleer een gedeconcentreerd orgaan is, dat optreedt voor rekening van het federale of eventueel regionale gezag, terwijl de bestendige deputatie als gedecentraliseerd orgaan optreedt. Aan Vlaamse zijde blijkt het effectief zo te zijn dat men ernaar streeft de gouverneur veeleer te belasten met materies die men als deconcentratie kan aanmerken, waar de beoordelingsbevoegdheid zeer beperkt is en instructies worden gegeven door de federale regering of veeleer door de gewestregering. In Wallonië ziet men echter dat er zich zeer bijzondere gevallen voordoen waarin men in werkelijkheid de bestendige deputatie belast met aangelegenheden die als deconcentratie aangemerkt worden, hoewel de wetgever zich niet altijd zeer duidelijk uitspreekt over de vraag of het om een gedeconcentreerde dan wel om een gedecentraliseerde materie gaat. Heel de complexiteit van het systeem komt tot uiting in de materies waar de bestendige deputatie dossiers afhandelt waarvoor ze over beoordelingsbevoegdheid beschikt, hoewel deze dossiers in feite worden voorbereid door de diensten van de gewestregering en de gewestelijke administratie. Bij deze zeer bijzondere vorm van deconcentratie wordt een orgaan dat uit politieke verkozenen bestaat, met een taak belast die een beoordelingsbevoegdheid veronderstelt maar moet dit orgaan besluiten nemen op basis van dossiers die door de gewestadministratie voorbereid zijn.
Het onderscheid deconcentratie-decentralisatie is uiteindelijk zeer complex en komt niet altijd tot uiting in het uitvaardigen van richtlijnen door de gewestregering maar eventueel ook in de individuele dossiers die de gewestadministratie geval per geval voorbereidt, zelfs al is het de bestendige deputatie die in de zaak moet beslissen. Het is een zeer complexe materie waarin het moeilijk is duidelijk afgelijnde opinies te formuleren.
Professor De Bruycker brengt een kleine nuance aan in wat professor Maes gezegd heeft over het informatierecht van de leden van de provincieraad. Persoonlijk acht hij het niet onlogisch dat ze de mogelijkheid hebben om inlichtingen te vragen over dossiers van algemeen belang. Het kan natuurlijk vreemd lijken om, indien men een strikte scheiding wil bewaren tussen gedeconcentreerde en gedecentraliseerde aangelegenheden, een onderscheid te maken tussen provinciaal belang en algemeen belang. Maar zodra de organen die met een bepaalde bevoegdheid belast zijn, over een discretionaire beoordelingsbevoegdheid beschikken, kan men volgens spreker begrijpen dat deze politieke verkozenen gemachtigd zijn om hierover inlichtingen te vragen en om hierover vragen te stellen. Het is duidelijk dat men zich kan afvragen welke gevolgen hieruit voortvloeien. Het spreekt vanzelf dat wanneer een aangelegenheid tot het algemeen belang behoort en men de gouverneur of de bestendige deputatie daarover in de provincieraad ondervraagt, er geen echte mogelijkheden bestaan om hieruit gevolgen te trekken en om de verantwoordelijkheid van deze organen in het geding te brengen.
Professor Maes verduidelijkt dat zijn voorstel een vereenvoudiging inhoudt. Men kan in de doctrine blijven discussiëren over de vraag wat provinciaal belang is en wat medebewind is, maar dat is geen oplossing. Zo is er in de Grondwet ook de discussie over de vraag wat burgerlijke en wat politieke rechten zijn, waar er een rechtscollege kan worden opgericht en waar niet. Daar kan men hele handboeken over maken, zonder een sluitend antwoord te geven. De wetgever heeft daar het laatste woord gehad. Men kan het best de discussie over provinciaal belang en gemengd belang vereenvoudigen door te zeggen dat als de wetgever gezegd heeft dat het de taak van de deputatie is, dan was de wetgever van oordeel dat daarbij provinciaal belang komt kijken en dan moet men geen onderscheid maken en zich afvragen of de deputatie nu een zaak behandelt van algemeen belang en of een vraagrecht kan worden uitgeoefend of niet. Nu is het nutteloos ingewikkeld, vooral omdat men in de provincie de mogelijkheid heeft een strikte scheiding tussen decentralisatie en deconcentratie door te voeren. De gouverneur vertegenwoordigt de deconcentratie, de deputatie vertegenwoordigt de decentralisatie. Het lid verduidelijkt dat men het in Wallonië anders heeft opgelost. Daar zegt men dat de gouverneur de federale ambtenaar is en werkt de Waalse Gewestregering met de bestendige deputatie.
Professor Maes is van oordeel dat het niet alleen dat is. Het gaat bijvoorbeeld ook over de volgende vraag : is het toezicht op de begroting van de gemeente of het OCMW een zaak waar het beleid van de provincie bij komt kijken ? Speelt de deputatie een rol in het begeleiden van de gemeenten bij het voorstellen van prioriteiten en bij het leggen van klemtonen in de begroting of niet ? Moet men daarover met een politiek niveau discussiëren of met een ambtenaar ? In Wallonië gaat men ervan uit dat men daarover met de politiek moet discussiëren, in Vlaanderen vindt men dat het met een ambtenaar moet. Beide standpunten kan men verdedigen, met elk zijn pro's en contra's en zijn consequenties. In de provinciewet mag men echter niet laten staan dat er over zaken van toezicht geen vragen mogen worden gesteld, als de deputatie bevoegd is.
Een ander lid merkt op dat de algemene taak van de commissie erin bestaat een antwoord te formuleren op de volgende vraag : doen er zich in de werking van de federale Staat praktische problemen voor die op een of andere manier opgelost kunnen worden ? Zijn er in de bevoegdheidsverdeling dus bepaalde onoplosbare problemen naar voren gekomen en hoe kan men deze verhelpen ? Hebben de provincies in hun dagelijkse werking problemen gehad met de huidige verdeling van bevoegdheden met betrekking tot de provinciale belangen, de deconcentratie, de verhouding met de verschillende gezagsniveaus, met de gouverneurs, enz. ?
Het ware nuttig geweest vier jaar geleden aan de provincies te vragen om op te tekenen met welke moeilijkheden ze af te rekenen hebben, maar de commissie heeft dat niet gedaan. Het zou nuttig zijn daarover inlichtingen in te winnen. Het lid besluit dat de provincies hun bekwaamheid om de provinciale zaken te regelen niet hebben verloren ten gevolge van de bevoegdheidsverdeling tussen de gewesten en gemeenschappen.
Op de tweede plaats wil het lid de eerste spreker enigszins tegenspreken wat de organieke wet betreft. Hij verzet zich op dit forum tegen het ideaal dat men de bevoegdheden nauwkeurig zou moeten afbakenen, zodat er geen probleem meer zou zijn aangezien elk binnen zijn bevoegdheden blijft. De provincies bevinden zich in een complexe situatie. Het feit dat de provincies in het kader van het provinciaal belang veel materies besturen die meer verwantschap vertonen met de gewestmateries is niet noodzakelijk een argument om de organieke wet te regionaliseren. Men kan integendeel zeggen dat er teveel wrijvingen zijn met het gewest, dat ze op een of andere manier met het gewest rivaliseren. Bij het begin van het gewestvormingsproces heeft men gezien dat het beter was de organieke wet een beetje vanop afstand te bekijken. Het lid maakt een vergelijking met de economie : de economische expansie is een steun geweest voor het bedrijfsleven. Tegenwoordig zien we met Hoogovens en Boël dat het een zaak is die de gewesten aanbelangt; daarom heeft men de organieke wet over het bedrijfsleven, het vennootschapsrecht, enz., nog niet geregionaliseerd. De Belgische federale Staat is gegrond op het feit dat de organieke wetten nationaal zijn, zoals het fiscaal recht, het strafrecht, het burgerlijk recht, het vennootschapsrecht, de organisatie van het gerecht. Daarnaast oefenen de gewesten en de gemeenschappen belangrijke bevoegdheden uit. Men moet het ene dus niet noodzakelijk met het andere verbinden. In onze Staat bevindt degene die de organieke wet opstelt, zich een beetje verder van de realiteit; hij vormt geen rechtstreekse rivaal. Dat is ook een zekerheid voor de burger. Als bewijs hiervoor haalt hij aan dat men in het noorden van het land wel zegt dat men de provinciewet en de gemeentewet moet regionaliseren, maar dat dit niet geldt voor Brussel.
In het zuiden zegt men dat men dat moet doen, behalve in de randgemeenten want daar zijn er problemen. Het feit dat de organieke wet collectief behandeld wordt, biedt ook een zekerheid aan de burgers.
Professor De Bruycker zegt dat er nooit gebruik is gemaakt van de fiscaliteit. Er is gezegd dat de provinciale belastingen afgeschaft konden worden. Dat is een keer gebeurd maar anderhalf jaar later heeft men moeten terugkrabbelen want het is een absurditeit de mensen te belasten zonder over fiscale bevoegdheid te beschikken en zonder verantwoordelijkheid.
De provincies zijn een belichaming van ons gemengd systeem. Alle discussies over de rol van de gouverneur of van de bestendige deputatie geven deze dualiteit weer. Daar zijn voor- en nadelen aan verbonden. Hoeveel gouverneurs hebben niet gezegd dat indien hun het voorzitterschap van de bestendige deputatie wordt ontnomen, zij de mogelijkheid zouden verliezen om de discussie aan te gaan met de politici, hetgeen nuttig is in de uitoefening van hun politietaak in de provincie ? De politici hebben nochtans niets te maken met deze politietaken maar het feit dat in de deputatie over deze zaken gediscussieerd wordt, is een steun voor de gouverneur.
Omgekeerd kan de aanwezigheid van de gouverneur gunstig werken op discussies die over « taken van de bestendige deputatie » gaan. Zelfs al is het niet logisch noch gemakkelijk om uit te leggen, toch functioneert dit mechanisme goed in een reeks domeinen.
De huidige toestand, namelijk het bestaan van een nationale organieke wet, belet niet dat er verschillen kunnen ontstaan. Dat geldt bij voorbeeld voor de organisatie van het toezicht, dat in Vlaanderen volgens de daar heersende opvatting aan de gouverneur is toegekend, terwijl het in Wallonië bij de bestendige deputatie ligt. De twee theses kunnen verdedigd worden. Ieder heeft gekozen in overeenstemming met zijn eigen politiek-administratieve mentaliteit. Er bestaan zeer veel soortgelijke gevallen.
Over het algemeen hebben de provincies zich aangepast. Ze onderhandelen met de gewesten, passen zich aan en verlenen in heel wat materies actieve medewerking. Ze doen voorstellen en ze delen hun ervaringen. Het systeem werkt vrij soepel.
Toen de provinciewet twee jaar geleden ter discussie voorlag, heeft het lid kunnen vaststellen dat er over het concept van deze wet geen tegenstelling bestond tussen de senatoren van het noorden en van het zuiden van het land. De problemen spruiten niet voort uit de organieke wet maar uit de praktijk en uit de wijze waarop de provincies omgaan met hun autonomie.
Het verdelen van de bevoegdheid voor benoeming van de gouverneur is volgens hem een schijnprobleem. Wanneer de gouverneur benoemd wordt, blijft hij tien of twintig jaar aan en zal hij zijn werk verrichten met de beleidsvoerders die naast of tegenover hem staan.
Zoals in andere domeinen is het feit dat het om gemengde bevoegdheden gaat, geen reden om een drievoudige benoeming te verrichten. Anders worden de zaken onmogelijk, zal men uiteindelijk niemand meer benoemen en zal de regeling niet werken. Ten dienste van de gewesten staan betekent niet dat men door het gewest benoemd moet zijn. Zoals de politieagenten, de rechters en zelfs de Koning die zorgt voor de uitvoering van de wetten in België, staat de gouverneur die de decreten uitvoert, ten dienste van de gewesten maar dat betekent niet dat hij door de ene of de andere benoemd moet zijn.
Het lid heeft in het verslag van de professoren een toespeling gevonden op de provinciale interministeriële commissie die tot doel had het overleg ter plaatse te organiseren, opdat de onoplosbare problemen van conflicten en rivaliteiten beslecht zouden worden zonder dat men een beroep moet doen op het Arbitragehof of op de Raad van State. Dat is niet gebeurd. Het lid vraagt of professor Maes geen bijkomende toelichting kan geven. Zoals er samenwerkingsakkoorden nodig zijn op nationaal vlak, zijn er volgens het lid ook samenwerkingsakkoorden nodig op plaatselijk vlak om een oplossing te zoeken voor de bijzondere problemen van een provincie of van een aantal gemeenten samen. De regelingen van de organieke wet zijn niet ten uitvoer gebracht terwijl dat het overleg bevorderd zou hebben.
Inzake het rechtscollege waarnaar het eerste lid verwezen heeft tijdens de bespreking van de procedure voor de beslechting van fiscale geschillen, is het lid ten slotte van oordeel dat men tevreden zou zijn geweest met het bestaan van een orgaan op het tussenniveau. We zijn op een moeilijkheid gestoten omdat er in Brussel geen enkel overeenstemmend orgaan bestaat en de wet gewijzigd moest worden. Er is een ander systeem gevonden maar iedereen zegt dat het inderdaad beter zou zijn dat de provincie geen rechtsprekende functie meer vervult en dat men per provincie een administratieve rechtbank opricht. Men stelt vast dat daar een hoog prijskaartje aan verbonden is en dus doet men het niet. De provincies blijven in deze materie dan ook een gemengde rol spelen, niet alleen inzake de algemene organisatie van de rechtbanken maar ook als toezichthoudend orgaan.
De vraag van het lid is dus van het allergrootste belang : hebben de provincies af te rekenen gehad met moeilijkheden die te wijten zijn aan de huidige bevoegdheidsverdeling tussen de gewesten, de gemeenschappen en de federale Staat ?
Professor Maes antwoordt dat er terzake een bevraging was bij de Vlaamse en Waalse verenigingen der provincies. Om de vraag van het lid goed te kunnen beantwoorden zou er een diepgaandere bevraging moeten gebeuren. Er is evenwel nooit gebleken dat er grote problemen zijn op het vlak van de bevoegdheidsverdeling in bepaalde sectoren. De belangrijkste bevoegdheden van de provincies situeren zich op het vlak van onderwijs, milieu en ruimtelijke ordening, maar dat zijn gemeenschaps- en gewestaangelegenheden. In het derde hoofdstuk zijn enkele voorbeelden genoemd, onder meer exportbevordering. Sommige provincies nemen initiatieven op het vlak van exportbevordering, onder andere via de gewestelijke ontwikkelingsmaatschappijen. Naast de gezondheidspreventie worden drugsplatformen vermeld die vanuit de gemeenschap werken met de bestendige deputatie. Op het gebied van slachtofferhulp werkt de federale overheid samen met de gouverneur. Ook landbouw en landbouwteelten worden vermeld. Dat zijn nu niet precies de domeinen waar grote problemen rijzen. Het grootste probleem is de niet heel logische personeelsindeling en de financiële regeling die niet noodzakelijk de toezichtsregeling volgt.
Het lid vraagt zich af of men de provincie- en gemeentewet niet op federaal niveau kan laten. Volgens professor Maes is het belangrijk dat de federale Grondwet goede principes bevat, aangaande de organisatie van het binnenlands bestuur. Spreker is er voorstander van om in de federale Grondwet vast te leggen dat er binnen de gewesten twee verkozen niveaus zijn, met name een lokaal en een overkoepelend niveau. Onze Grondwet is zo geconstrueerd dat men in de richting gaat van een federale Staat. Hij kent geen enkel staatsbestel waar de organisatie van het binnenlands bestuur niet door de deelstaten wordt geregeld. In Duitsland zijn er 16 verschillende Länder en dus 16 verschillende gemeentewetten. Het solidariteitsprobleem tussen de Länder doet zich daar niet voor omdat elke deelstaat zijn eigen bestuursfilosofie kan ontwikkelen.
Professor Maes onderlijnt dat het één van de eerste kenmerken van het federalisme blijft dat de deelstaten hun eigen binnenlands bestuur organiseren. Dat moet dan wel uitgewerkt worden op basis van een goede federale uitwerking van de principes die daarbij moeten worden gerespecteerd. Men mag niet vergeten dat de deelstaten in zekere mate concurrenten zijn van provincies en gemeenten. Daarom is spreker van oordeel dat dergelijke zaken in de eerste plaats in de Grondwet moeten worden geregeld en niet in een federale wet.
Voor wat de idee van de interministeriële commissie betreft, is professor Maes voorstander van een interministeriële commissie die wordt voorgezeten door de gouverneur. Belangrijk is dat dit goed geregeld wordt. Nu zegt de provinciewet bijvoorbeeld dat de provincie in deze commissie niet vertegenwoordigd moet zijn.
Men moet de gewesten en de gemeeenschappen niet opdragen om aan de Koning toestemming te vragen om deel te mogen uitmaken van de interministeriële commissie. De idee is goed, maar ze moet op een moderne manier geregeld worden.
Een laatste bedenking betreft de rol van de gouverneur. Zoals het lid opmerkt, speelt de gouverneur nu een belangrijke rol in het veiligheidsbeleid en wil hij een goed contact onderhouden met de bestendige deputatie als politiek orgaan. Spreker wijst erop dat hij nooit heeft beweerd dat de gouverneur de vergadering van de deputatie niet zou mogen bijwonen. De gouverneur zou daar zelfs als regeringscommissaris mogen optreden en zijn aanwezigheid zou als dusdanig heel nuttig zijn. Spreker is wel van mening dat hij de vergadering van de bestendige deputatie niet mag voorzitten. Dat doet een regeringscommissaris trouwens in geen enkele parastatale instelling.
Professor De Bruycker betuigt zijn instemming met de verklaringen van professor Maes. Wat betreft het door een lid aangehaalde parallellisme tussen de organieke wet over de plaatselijke besturen en de organieke wetten inzake het bedrijfsleven of andere sectoren, is hij van mening dat men moet beseffen dat er andere beginselen meespelen. Zo hebben we in economische zaken bij voorbeeld te maken met de problematiek van de economische en monetaire unie. Er bestaat daarentegen geen enkele federale Staat die na het instellen van zijn gedecentraliseerde deelgebieden de bevoegdheid behoudt om de organieke regels van de plaatselijke besturen te bepalen.
Spreker merkt trouwens op dat het in het geval van onze provincies voor de bestendige deputatie en de provincieraad steeds vaker gaat om vormen van decentralisering binnen de bevoegdheden van de deelgebieden. Volgens spreker is het noodzakelijk in onze Grondwet de regels te behouden of zelfs te versterken die waarborgen bieden voor de autonomie van de gemeenten en de provincies, en dit naargelang van de beleidskeuzen die bepaald zouden moeten worden in de veronderstelling dat de organieke wet op de gemeenten en de provincies overgedragen zou worden aan de gewesten. Men moet misschien zelfs overwegen een of ander internationaal verdrag op dat vlak te ratificeren. Professor De Bruycker denkt aan het Europees Handvest van de plaatselijke autonomie, dat al vele jaren wacht op ratificatie door België maar dat op dit ogenblik wegens zijn gemengd karakter verdwaald is in de kronkelwegen van het overleg tussen de gemeenschappen, de gewesten en de federale overheid. Het ratificeren van een internationaal verdrag biedt natuurlijk mogelijkheden om de autonomie van de plaatselijke besturen te versterken door middel van de waarborgen die erin vervat zijn.
Spreker is volgens eigen zeggen een overtuigd voorstander van contacten tussen de gouverneur en de bestendige deputatie. Hij meent echter dat de provincies, voor zover ze als collectiviteit blijven bestaan, over een of andere vorm van gedecentraliseerde autonomie zouden moeten beschikken. Het is dan ook belangrijk dat ze over een eigen uitvoerend orgaan beschikken en over een eigen voorzitter in plaats van een commissaris van de federale regering die hun opgelegd wordt; de gouverneur is immers veel meer een orgaan van het federale gezag dan een orgaan van de provincie. In het buitenland ziet men belangrijke ontwikkelingen in die zin. Er bestaat thans een steeds scherper onderscheid, op alle gezagsniveaus, tussen de gedeconcentreerde territoriale besturen en de gedecentraliseerde territoriale lichamen, hetgeen daarom nog geen beletsel hoeft te vormen voor de samenwerking tussen deze twee bestuursstructuren. Er is bijgevolg geen enkele reden om hun autonomie niet te erkennen.
Artikel 6, § 1, IX, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 :
(De gewesten zijn bevoegd voor :)
1º de arbeidsbemiddeling;
2º de programma's voor wedertewerkstelling van de uitkeringsgerechtigde volledig werklozen of van de daarmee gelijkgestelde personen, met uitzondering van de programma's voor wedertewerkstelling in de besturen en diensten van de federale overheid of die onder het toezicht van deze overheid ressorteren.
Voor iedere binnen het raam van een arbeidsovereenkomst in een wedertewerkstellingsprogramma geplaatste uitkeringsgerechtigde volledig werkloze of iedere bij of krachtens de wet daarmee gelijkgestelde persoon, kent de federale overheid een financiële tegemoetkoming toe, waarvan het bij een in Ministerraad overlegd koninklijk besluit vastgestelde bedrag overeenstemt met een werkoosheidsvergoeding.
De financiële tussenkomst bedoeld in het vorige lid kan schommelen in functie van de werkloosheidsduur van de werkloze die wedertewerkgesteld wordt. Het bedrag van die tussenkomst wordt vastgesteld in akkoord met de gewestregeringen.
Onverminderd de voormelde bepalingen, en tot aan het verstrijken van de geldigheidsduur van het Interdepartementaal Begrotingsfonds, opgericht bij koninklijk besluit nr. 25 van 24 maart 1982, blijft de bestaande reglementering van kracht voor de overeenkomsten, bedoeld in afdeling 5 van het vermelde besluit nr. 25, die vóór de inwerkingtreding van de wet bedoeld in artikel 115, laatste lid, van de Grondwet werden gesloten;
3º de toepassing van de normen betreffende de tewerkstelling van buitenlandse arbeidskrachten.
Het toezicht op de naleving van deze normen ressorteert onder de bevoegdheid van de federale overheid.
De vaststelling van de inbreuken kan eveneens worden verricht door de daartoe door de gewesten gemachtigde ambtenaren.
A. Algemene opmerkingen
1. Nota van de heer Coenraets (2 september 1996)
A. Omschrijving van de bevoegdheid
De gewesten zijn bevoegd voor :
1. de arbeidsbemiddeling;
2. de programma's voor wedertewerkstelling van de uitkeringsgerechtigde volledig werklozen of van de daarmee gelijkgestelde personen, behalve in de besturen die onder de federale overheid ressorteren. Voor iedere binnen het raam van een arbeidsovereenkomst in een wedertewerkstellingsprogramma geplaatste uitkeringsgerechtigde volledig werkloze kent de federale overheid aan het gewest een financiële tegemoetkoming toe, waarvan het bedrag overeenstemt met een werkloosheidsvergoeding en dit voor de duur van de bovenvermelde arbeidsovereenkomst;
3. de toepassing van de normen betreffende de tewerkstelling van buitenlandse arbeidskrachten, dat wil zeggen de afgifte van arbeidsvergunningen.
De wet voorziet in een overleg tussen de federale overheid, de gemeenschappen en de gewesten over de initiatieven betreffende de arbeidsbemiddeling en de opleiding van werklozen.
B. Analyse
De bevoegdheden van de gewesten inzake werkgelegenheid zijn beperkt.
De gemeenschappen zijn immers bevoegd voor de aangelegenheden betreffende de beroepsopleiding en de federale overheid is bevoegd voor de aangelegenheden die ressorteren onder het arbeidsrecht of de sociale zekerheid.
Het werkgelegenheidsbeleid dat als een geheel werd opgevat is eigenlijk versnipperd over de Staat, de gewesten en de gemeenschappen.
Het arrest van het Arbitragehof nr. 58/95 van 12 juli 1995 in verband met de plaatselijke werkgelegenheidsagentschappen toont aan hoezeer de bevoegdheden inzake werkgelegenheid elkaar overlappen :
« Uit de parlementaire voorbereiding van de bijzondere wet van 8 augustus 1988 blijkt dat aan de gewesten zijn toegekend : de ruimste bevoegdheid voor de plaatsing van al dan niet werkloze werkzoekenden; en de bevoegdheid tot het zelf opzetten van programma's voor wedertewerkstelling, bevoegdheid die voordien beperkt was tot de uitvoering van door de federale overheid vastgestelde maatregelen.
Met de toepassing van artikel 6, § 1, VI, vijfde lid, 12º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 is het evenwel de federale wetgever die exclusief bevoegd blijft voor de sociale zekerheid, welke de reglementering van de werkloosheid omvat.
De analyse van de bestreden bepalingen in hun geheel leidt tot de vaststelling, enerzijds, dat het nieuwe stelsel van de plaatselijke werkgelegenheidsagentschappen een begeleidingsmaatregel invoert ten gunste van bepaalde categorieën van werklozen en, anderzijds, dat het gehele stelsel buiten de gewone arbeidscircuits verloopt.
De bestreden bepalingen moeten derhalve worden aangezien als een regeling van de werkloosheid en niet als een maatregel van plaatsing of een programma van wedertewerkstelling van werklozen.
Hoewel de federale wetgever bevoegd is om een werkloosheidsreglementering op te stellen, mag hij, bij de uitoefening van die bevoegdheid, niet op onevenredige wijze afbreuk doen aan de bevoegdheid van de gewesten inzake wedertewerstelling van werklozen. Die evenredigheid is een onderdeel van de bevoegdheid van de federale wetgever.
Een dergelijke overlapping van bevoegdheden in een zo gevoelige materie als het werkgelegenheidsbeleid maakt het onmogelijk een gecoördineerd beleid te voeren. Een rationalisering zou wenselijk zijn.
2. Nota van het federale ministerie van Tewerkstelling en Arbeid (10 juli 1998)
Krachtens artikel 6, § 1, VI, van de wet van 8 augustus 1980 is de bevoegdheid in verband met economie overgedragen aan de gewesten. Evenwel is krachtens het vijfde lid van dat artikel alleen de federale overheid bevoegd voor « 12º het arbeidsrecht en de sociale zekerheid ». Deze exclusieve bevoegdheid werd in deze bepaling ingeschreven ter vrijwaring van de economische unie en de monetaire eenheid. Nergens wordt een duidelijke en systematische melding gemaakt van wat onder het grote rechtsdomein « arbeidsrecht » dient begrepen te worden. Ook het begrip « sociale zekerheid » wordt nergens specifiek bepaald.
Derhalve dienen die begrippen in hun gewone betekenis te worden begrepen. Evenwel wordt de bevoegdheid inzake arbeidsrecht beperkt door de expliciet aan de Gewesten en Gemeenschappen toegewezen bevoegdheden.
Het is belangrijk te onderstrepen dat volgens de huidige wetgeving de federale overheid, behoudens uitdrukkelijke uitzondering, exclusief bevoegd is voor het arbeidsrecht en de sociale zekerheid.
Artikel 6, § 1, IX, van de wet van 8 augustus 1980 bepaalt dat de gewesten, wat het tewerkstellingsbeleid betreft, bevoegd zijn voor :
1º de arbeidsbemiddeling;
2º de programma's voor wedertewerkstelling van de uitkeringsgerechtigde volledig werklozen of van de daarmee gelijkgestelde personen, met uitzondering van de programma's voor wedertewerkstelling in de besturen en diensten van de federale overheid of die onder het toezicht van deze overheid ressorteren;
3º de toepassing van de normen betreffende de tewerkstelling van buitenlandse arbeidskrachten. Het toezicht op de naleving van deze normen ressorteert onder de bevoegdheid van de federale overheid. De vaststelling van de inbreuken kan eveneens worden verricht door de daartoe door de gewesten gemachtigde ambtenaren.
Het betreft hier een toegewezen bevoegdheid, zodat kan gesteld worden dat de federale overheid nog bevoegd is gebleven voor alle aspecten van het tewerkstellingsbeleid die niet onder één van de hierboven vermelde categorieën kunnen worden ondergebracht. Dit is, bijvoorbeeld, zo voor de maatregelen die bestaan in een vermindering van bijdragen voor sociale zekerheid, die bovendien eveneens kaderen binnen de exclusieve bevoegdheid van de federale overheid inzake sociale zekerheid.
Kortom, in België zijn de bevoegdheden inzake werkgelegenheid verdeeld tussen de federale overheid enerzijds en de gewesten en de gemeenschappen anderzijds. De sociale zekerheid, het arbeidsrecht en grotendeels ook de fiscaliteit behoren tot de bevoegdheid van de federale overheid. Onderwijs, opleiding, arbeidsbemiddeling, begeleiding van de werkzoekenden zijn regionale of gemeenschapsmateries.
Op het vlak van de werkgelegenheid bestaat de rol van de federale overheid er hoofdzakelijk in te zorgen voor een gunstig kader voor de maximale ontwikkeling van de werkgelegenheid en voor de onontbeerlijke solidariteit en gelijkheid qua rechten en qua kansen ten behoeve van alle werknemers.
De rol van de gewesten en gemeenschappen bestaat er vooral in om de beste omstandigheden voor toegang tot en deelname aan de arbeidsmarkt te verzekeren en om wederingschakelingsinitiatieven te ontwikkelen aangepast aan de specifieke situatie van de werkzoekenden.
Het is heel belangrijk dat het beleid dat op de diverse niveaus wordt gevoerd, complementair is opdat het effect ervan op de werkgelegenheid zo groot mogelijk zou zijn.
1. De herfederalisering van het werkgelegenheidsbeleid
1.1. Opmerkingen van sommige leden (20 maart 1997)
1) De bevoegdheidsverdeling inzake werkgelegenheid roept heel wat problemen op. Dat blijkt eveneens uit de conclusie in de nota van de heer Coenraets (Doordat de bevoegdheden elkaar overlappen in een zo netelige aangelegenheid als het werkgelegenheidsbeleid, valt er geen gecoördineerd beleid te voeren. Rationalisering is wenselijk.).
Rationalisering reikt verder dan coördinatie.
In zijn rapport van december 1996 komt de heer Jadot tot de volgende conclusie (blz. 23) :
« Paradoxaal genoeg beschikken de regionale overheden, waaraan door de jongste staatshervorming het merendeel van de bevoegdheden inzake werkgelegenheidsbeleid werd toevertrouwd, maar over betrekkelijk weinig middelen om het hoofd te bieden aan de vereisten van een structurele aanpak waarvan de krachtlijnen in het kader van de Europese Unie zijn vastgelegd. De meeste stelsels die de mechanismen van ons werkgelegenheidssysteem regelen, behoren nog steeds tot de bevoegdheidssfeer van de federale overheid. Door zijn centrale positie in het toezicht op de voornaamste van die stelsels (inzonderheid de arbeidsreglementering en het sociaal-overlegsysteem), wordt het ministerie van Tewerkstelling en Arbeid als het ware gestuwd naar het middelpunt van deze woelige problematiek. Daarom is het departement, meer dan andere, betrokken partij bij de tenuitvoerlegging van een Europees beleid.
(...) Zoals ik er in het vorige rapport al op wees, bestaan er teveel maatregelen die elkaar beconcurreren, elkaar neutraliseren of duidelijk onderbenut blijven, zulks inzonderheid door het verkeerdelijk versnipperen van de bevoegdheden tussen de verschillende overheidsniveaus. Daarbij komt nog de kwestie van de controle op de onbeschikbaarheid die kadert in de meer algemene problematiek van de stimulering van de werklozen, met andere woorden in de zoektocht naar oplossingen waarmee de herinschakelingsmechanismen op dynamischer wijze in het uitkeringsstelsel ingeschakeld geraken. Indien er achter alles wat wordt verkondigd over de homogene bundelingen van bevoegdheden geen machtsdenken schuilgaat en indien die verklaringen werkelijk de uiting zijn van de wil om onze instellingen doeltreffender te maken, zal men toch moeten toegeven dat de kwestie van de herfederalisering van het werkgelegenheidsbeleid aan de orde is. »
De fractie van de spreker wenst dat men hier niet met taboes werkt. Men moet doelmatigheid nastreven. Indien blijkt dat de bevoegdheidsverdeling in zo'n belangrijke sector geen vruchten afwerpt, moet men de mogelijkheid van herfederalisering onderzoeken.
2) Een lid erkent dat er op dit punt coördinatie moet komen. Eenieder gaat ervan uit dat deze aangelegenheid voorgaat. Dysfuncties hebben hier zwaardere gevolgen dan elders.
In zijn evaluatierapport verdedigt de heer Jadot het voorstel om een aantal onderdelen van het werkgelegenheidsbeleid opnieuw toe te wijzen aan de federale overheid. In hoofdzaak betreft het de arbeedsbemiddeling voor werknemers. De fractie van de spreker vindt het belangrijker onmiddellijk de coördinatie te waarborgen. In een latere fase kan men een onderzoek wijden aan de bevoegdheidsoverdracht.
De huidige toestand schenkt evenwel geen voldoening. De maatregelen inzake werkgelegenheid zijn te ingewikkeld en geven blijk van een gebrek aan coördinatie en samenhang. Er dient een ruimere samenhang en meer overleg te komen tussen de federale Staat en de gewesten.
Ook op het stuk van de energie komt er verplicht overleg. Waarom legt men geen overleg op voor prioritaire doelstellingen inzake het werkgelegenheidsbeleid, meer bepaald voor de maatregelen die de Staat overweegt inzake werkloosheidsbestrijding en de arbeidshervattingsprogramma's van de gewesten ?
3) Wat het opnieuw federaliseren van de arbeidsbemiddeling betreft, kan volgens een lid het argument van de heer Jadot met betrekking tot de controle van de beschikbaarheid van de werklozen niet gelden om een terugkeer van het beleid inzake arbeidsbemiddeling naar het federale gezagsniveau te vragen. De arbeidsbemiddeling kan immers niet beschouwd worden als een instrument om werklozen te controleren. De beschikbaarheid van werklozen controleren door hen naar ondernemingen te sturen, zonder na te gaan of dit beantwoordt aan de behoeften van de ondernemingen, is niet doeltreffend, noch uit het oogpunt van de werkgevers, noch uit dat van de werknemers.
De arbeidsbemiddeling kan op het niveau van de gewesten blijven omdat het nauw verband houdt met de beroepsopleiding en andere beleidsdomeinen van de gewesten. Zowel plaatselijke als internationale investeerders moeten in het gewest een enkele gesprekspartner vinden voor de stedenbouwkundige vergunning, de exploitatievergunning, de verschillende vormen van overheidshulp en het aantrekken van werknemers. Heel de arbeidsbemiddeling kan echter geschieden in overleg tussen het gewestelijke en het federale niveau.
1.2 . Opmerking van de heer Coenraets (20 maart 1997)
De heer Coenraets verklaart voorstander te zijn van een enkel loket. Het is niet logisch dat een werknemer zich moet richten tot zijn gemeenschap, zijn gewest en de federale overheid wanneer hij zonder werk valt. De werknemer raakt daar niet meer wijs uit. Ongeacht welke oplossing men kiest, altijd moet de voorkeur uitgaan naar een enkel loket.
Dat loket is een gesprekspartner die een gecoördineerd beleid uitvoert. De coördinatie kan er komen in de vorm van overleg. Niet in alle gevallen is dat overleg doelmatig wanneer men tot dringende maatregelen moet overgaan. Die coördinatie kan ook vaste vorm krijgen door herfederalisering of volledige regionalisering van de aangelegenheid. Dat is een politieke keuze. De coördinatie kan er evenwel niet komen door middel van een samenwerkingsakkoord. De tekst zelf van de bijzondere wet biedt geen uitsluitsel.
Het werkgelegenheidsbeleid dat als een geheel werd opgevat, is eigenlijk versnipperd over de Staat, de gewesten en de gemeenschappen. Een dergelijke overlapping van bevoegdheden in een zo gevoelige materie maakt het onmogelijk een gecoördineerd beleid te voeren. Een rationalisering zou wenselijk zijn.
In alle opmerkingen van het Vlaamse Gewest wordt gepleit voor uitbreiding van de gewestbevoegdheden op het vlak van het werkgelegenheidsbeleid. Men kan zich afvragen of de voorstellen in dit verband niet veeleer tot gevolg zullen hebben dat de verwarring die op dat vlak reeds bestaat (waar de federale overheid, de gewesten en de gemeenschappen om de beurt bevoegdheden ter zake opeisen), nog groter wordt. Het is noodzakelijk opnieuw bevoegdheden over te dragen aan het federale gezagsniveau.
1.3. Standpunt van de Vlaamse regering (juli 1997)
Met de door het federale ministerie van Tewerkstelling en Arbeid geformuleerde visie over de herfederalisering van het werkgelegenheidsbeleid kan door de Vlaamse Gemeenschap helemaal niet akkoord worden gegaan.
De stelling dat de herfederalisering van de arbeidsbemiddeling zou leiden tot een doelmatiger arbeidsmarktbeleid, steunt op een illusie. Een illusie omdat arbeidsbemiddeling hoe langer hoe meer een onderdeel gaat vormen van een integraal trajectbegeleidingsproces. Arbeidsbemiddeling kan bijgevolg niet meer worden losgekoppeld van andere herinschakelingsinstrumenten.
Bemiddeling vormt een procesonderdeel dat dient samen te gaan met vooropleiding, beroepsopleiding en « on the job training ». In het kader van de harmonisatie heeft het dus geen zin die bevoegdheid over te hevelen naar het federale niveau en de overige bevoegdheden op het niveau van de gemeenschappen of de gewesten te laten.
De overheveling van het hele pakket bemiddeling, opleiding en tewerkstellingsprogramma's is onbespreekbaar : deze uitholling van bevoegdheden maakt elk coherent beleid van gemeenschappen en gewesten onmogelijk.
Reeds in 1972 kwam de Nationale Tewerkstellingsconferentie tot de bevinding dat « wil een plaatsingsdienst doelmatig zijn, er geen storende binding mag bestaan tussen arbeidsbemiddeling en werkloosheidscontrole ». De regionalisering van de bemiddeling, waarbij de controledoelstelling niet primeert, biedt bijgevolg de beste waarborg voor de werkzoekende om werk op maat te vinden en voor de werkgever om snel een valabele invulling van een vacature te verkrijgen.
1.4. Standpunt van de Waalse regering (18 maart 1998)
Volgens de samenwerkingsbepalingen tussen de verschillende deelgebieden van de Belgische federatie, meer bepaald ingeval niet alleen de federale overheid bevoegd is, gelden er overlegmechanismen.
Inzake de tewerkstelling streeft dit overleg thans een tweevoudig doel na :
initiatieven inzake programma's voor hervatting van de arbeid ten gunste van werklozen;
uitwisseling van informatie tussen plaatsingsdiensten voor werklozen.
Omdat de Waalse regering haar autonomie inzake werkgelegenheids- en vormingsbeleid op een bepaalde manier aanwendt, dient er inzake het overleg in twee leemten te worden voorzien :
door het invoeren van een werkzaam overleg over alle maatregelen inzake werkgelegenheid meer bepaald die welke uitgaan van activeringsmaatregelen inzake werkloosheidsuitkeringen;
door het invoeren van overleg afgedwongen van de federale overheid over het behoud van het recht van stagiairs in deeltijdse opleiding op de reglementeringen inzake werkloosheid en sociale zekerheid en over het invoeren van een interprofessioneel aanvullend statuut inzake het leerlingwezen opdat er een werkzame regeling kan komen inzake deeltijdse opleiding.
Het is wenselijk de inhoud van het wettelijk voorzien overleg inzake het werkgelegenheids- en vormingsbeleid te verruimen om tot een volledige gelijkschakeling te komen met de huidige verdeling van de bevoegdheden terzake.
1.5. Hoorzitting met de heer Jadot, secretaris-generaal van het ministerie van Arbeid en Tewerkstelling, de heer Baeck, administrateur-generaal van de RVA en de heer Cox, kabinetschef van de minister voor Tewerkstelling en Arbeid (10 juli 1998)
Sedert het rapport van het federale ministerie van Tewerkstelling en Arbeid uit 1996 heeft het werkgelegenheidsbeleid diepgaande ontwikkelingen gekend. De zienswijze die men daarin vindt, vraagt thans om enige nuancering. In de jaren tachtig waren er 700 000 werklozen en uiteraard ging de denkoefening over de vraag hoe men die opnieuw werk kon bezorgen. De Europese topconferenties over de werkgelegenheid en meer bepaald de richtlijnen vastgelegd tijdens de Top van Cardiff, hebben de noodzaak benadrukt om de arbeidsmarkten te herstructureren door middel van structurele ingrepen, zoals flexibiliteit, employability (soepele inzetbaarheid van de werknemers), aanpassingsvermogen, alternatieve financiering van de sociale zekerheid, ... Al deze structurele maatregelen behoren tot de bevoegdheid van de federale Staat. Bijgevolg kon de federale overheid het best aan de Europese eisen tegemoetkomen. Daar komt nog bij dat de werking van de departementen van het federale ministerie van Tewerkstelling en Arbeid verstoord werd door een opeenstapeling van maatregelen van zowel federale als regionale en communautaire aard en dat er geen enkele samenhang meer te bespeuren viel.
Dat neemt echter niet weg dat de samenwerkingsakkoorden een nieuwe dimensie aangemeten gekregen hebben met de bedoeling zoveel mogelijk resultaten te behalen door middel van werkgelegenheidsmaatregelen. Er wordt meer informatie uitgewisseld. In het raam van het Cardiff-plan worden er vaak vergaderingen gehouden. In dit verband kan men trouwens wijzen op de dynamiek die uit de Europese convergentie is ontstaan. De opstelling en de uitvoering van het Belgisch actieplan hebben de vier overheden tot een verplichte samenwerking gebracht. Dat heeft het bewijs geleverd dat het federale en het regionale werkgelegenheidsbeleid elkaar kunnen aanvullen. Een ander voordeel is dat men rekening kan houden met de economische en sociale kenmerken van de verschillende gewesten.
Men hoeft dus niet meer zo sceptisch te staan tegenover de samenwerking tussen de federale overheid en de gewesten op het stuk van het werkgelegenheidsbeleid. De bepalingen van de bijzondere wet maken het mogelijk samenhang, coördinatie, doelmatigheid en vereenvoudiging te bereiken. Samenwerking behoort tot de mogelijkheden, onder meer door de uitvoering van samenwerkingsakkoorden. Het lijkt dus niet meer nodig de bevoegdheden opnieuw te federaliseren.
Voorts is het zo dat men geen rekening meer hoeft te houden met de opmerkingen van de Vlaamse regering ingegeven door de Nationale Aarbeidsconferentie van 1972. De omstandigheden zijn niet meer dezelfde : in 1972 waren er 70 000 werklozen en thans telt men er 950 000. Nu probeert men de uitkeringen dynamisch te beheren.
Daar komt nog bij dat de studies van de OESO tot het besluit hebben geleid dat de interactiviteit tussen de verschillende overheidsdiensten bevoegd voor de werkgelegenheid voorrang moet krijgen en dat de samenwerking op het gebied van employability, flexibiliteit en aanpasbaarheid bevorderd moet worden in het belang van de werkloze en niet van de sanctie.
1.6. Opmerking van een lid
Tijdens de hoorzitting heeft de heer Jadot het standpunt dat hij in het evaluatieverslag van 1996 naar voren heeft gebracht, op een aantal punten genuanceerd. Een lid meent dat deze nuancering ingegeven is door de noodzaak om een gecoördineerd beleid te voeren. Aan herfederalisering kan immers gedacht worden als een efficiënte coördinatie via goede samenwerkingsakkoorden mislukt. Maar als men voortdurend institutionele veranderingen eist, wordt samenwerking onmogelijk gemaakt.
De drie sprekers hebben bevestigd dat het overleg nu veel vlotter verloopt en dat de ervaring en de impulsen op Europees niveau goede resultaten opleveren, waardoor iedereen zich beter op zijn gemak voelt. Dat is volgens het lid goed nieuws.
1.7. Hoorzitting met mevrouw Stappaerts, directeur-generaal en mevrouw Van Hal, adjunct van de directeur, van de administratie Werkgelegenheid van de Vlaamse Gemeenschap (13 juli 1998)
Concrete analyse van het veld toont aan dat er over de huidige bevoegdheidsverdeling grondig moet worden nagedacht. Er is weliswaar een positieve evolutie naar meer samenwerking, maar te vaak moet worden vastgesteld dat overeenkomsten, protocollen, enz. met tegenzin worden nageleefd : bijvoorbeeld in het kader van de trekkingsrechten, regularisering van de tewerkstellingsprogramma's, buitenlandse arbeidskrachten, het structureel betrekken van de regio's bij de internationale vertegenwoordiging. Dit is in het belang van de werkgelegenheid geen goede zaak.
Er bestaat geen strijd tussen de administraties. Omwille van de recente datum van de staatshervorming zijn heel wat ambtenaren van de administratie Werkgelegenheid van de Vlaamse Gemeenschap vroegere federale ambtenaren en zijn er bijgevolg nog heel wat persoonlijke banden tussen de verschillende administraties. Het is voornamelijk op het politieke niveau dat de problemen zich voordoen. Daarnaast bestaan er discussies over de interpretatie van teksten. Zo heeft het Arbitragehof gesteld dat de PWA -regeling een begeleidingsmaatregel ten gunste van werklozen was, terwijl de Vlaamse overheid van oordeel was dat het duidelijk om tewerkstellingsbeleid ging.
Deze problemen moeten worden opgelost want het is de werkzoekende die onder deze verwarring lijdt. Men heeft reeds gepoogd de situatie voor hem eenvoudiger te maken door gemeentelijke convenanten af te sluiten zodat alles wat op gemeentelijk niveau gebeurt, gebundeld wordt. Maar deze oplossing stuit op verzet van het federale niveau.
1.8. Opmerking van een lid
Een lid meent de verschillende opmerkingen van mevrouw Stappaert als volgt te kunnen resumeren : enerzijds wil men meer samenwerking en overleg, anderzijds tracht men meer bevoegdheden te krijgen. Beide eisen kunnen met dezelfde argumenten worden onderbouwd en een homogeen bevoegdhedenpakket inzake werkgelegenheid zou hetzelfde resultaat opleveren als betere samenwerking tussen de gewesten. Maar zolang de betrokken diensten elkaars bevoegdheden betwisten en opeisen, ligt samenwerking erg moeilijk.
1.9. Opmerking van een ander lid
Een lid merkt op dat mevrouw Stappaerts vraagt om bepaalde bevoegdheden over te dragen aan het gewest. Op andere punten stelt ze de bevoegdheidsverdeling niet ter discussie, maar wijst ze op moedwil bij de uitvoering van sommige samenwerkingsakkoorden of bij het naleven van de bevoegdheidsverdeling. Het is dus eigenlijk niet zo dat de bevoegdheden worden betwist, maar dat de situatie zoals ze nu is, niet voldoet.
1.10. Hoorzitting met de heer Stokkink, adjunct-kabinetschef van de minister-president van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest, belast met Werkgelegenheid (30 oktober 1998)
Het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest neemt ongeveer hetzelfde standpunt in als de andere gewesten. De basisregel inzake tewerkstelling moet nageleefd worden. In feite is het een tweevoudige regel : de federale Staat houdt zich bezig met het normatieve aspect van het arbeidsrecht en met de sociale zekerheid. De gewesten hebben drie elkaar versterkende bevoegdheden : de arbeidsbemiddeling, de wedertewerkstellingsprogramma's en ten slotte de tewerkstelling van werknemers van vreemde nationaliteit, een meer specifieke bevoegdheid. De twee eerste punten gaan uit van hetzelfde idee : de werkzoekenden moeten zo efficiënt en zo goed mogelijk aan werk worden geholpen, rekening houden met de sociaal-economische context van het gewest waarin ze wonen.
De toepassing van deze regel kan in de praktijk nog verbeterd worden. Ten eerste moet het subsidiariteitsbeginsel, dat aan de basis ligt van de bevoegdheidsverdeling, worden versterkt. Alles wat met werkgelegenheid te maken heeft moet naar de gewesten gaan, behalve het normatieve aspect. De federale overheid heeft in haar beleid niet altijd evenveel oog, om het zacht uit te drukken, voor dit subsidiariteitsbeginsel. Dat leidt tot dysfuncties.
Een tweede beperking is de volgende : de toepassing van de basisregel moet vereenvoudigd worden om de burger beter te dienen. De vereenvoudiging op bestuurlijk, reglementair en wettelijk vlak moet ervoor zorgen dat de burger de bestaande wetgeving beter begrijpt en niet steeds wordt verwezen naat het gewest, de gemeenschap, de federale Staat of Europa.
Net als minister van Cauwenberghe, gelooft de heer Stokkink dat de sinds enkelen maanden geldende samenwerkingsakkoorden de situatie kunnen verbeteren en de toepassing van de regel vergemakkelijken voor de burger en voor iedereen die te maken heeft met tewerkstelling.
Het nationaal actieplan dat België aan de Europese instellingen heeft bezorgd, is een voorbeeld van zeer positieve samenwerking tussen de federale Staat en de drie gewesten. Het is voor de partners van de drie gewesten een lang en moeizaam werk geweest, maar het heeft geleid tot een samenhangende tekst waaraan elk van de partijen meegewerkt heeft. Dit voorbeeld toont aan dat een eenvoudige, efficiënte en coherente benadering van het werkgelegenheidsbeleid mogelijk is.
1.11. Eindbespreking (24 maart 1999)
1.11.1. Opmerkingen van de heer Coenraets.
Het eerste punt betreft de eventuele herfederalisering van het werkgelegenheidsbeleid. Het is gebaseerd op de vaststelling dat de bevoegdheden inzake werkgelegenheid momenteel verdeeld zijn over de federale overheid, de gemeenschappen en de gewesten. A priori lijkt het niet makkelijk om met zo'n bevoegdheidsverdeling een coherent beleid te voeren. Het probleem treft ook de werkzoekenden en de mensen die zich op de arbeidsmarkt bevinden : zij worden geconfronteerd met drie verschillende gesprekspartners en met een niet altijd even rationele bevoegdheidsverdeling.
Twee oplossingen zijn hier denkbaar. Ten eerste kan men besluiten dat als een bevoegdheidsverdeling schadelijk is voor de uitoefening van die bevoegdheden, deze opnieuw in één loket, bij één gesprekspartner moeten worden samengebracht. Een tweede oplossing bestaat in samenwerking, in het sluiten van samenwerkingsakkoorden tussen de federale overheid, de gemeenschappen en de gewesten.
Tijdens zijn hoorzitting heeft de heer Jadot, secretaris-generaal van het ministerie van Arbeid en Tewerkstelling, die jaarlijks een verslag indient met de balans van het werkgelegenheidsbeleid in België, gezegd dat de ontwikkelingen van de jongste jaren veeleer pleiten voor samenwerking. Hij stelt inderdaad vast dat in deze aangelegenheid samenwerkingsakkoorden zijn gesloten om de resultaten van werkgelegenheidsbevorderende maatregelen zoveel mogelijk te optimaliseren, en dat ook meer informatie wordt uitgewisseld. De heer Jadot komt nu tot een heel andere conclusie dan enkele jaren geleden, namelijk dat scepticisme ten aanzien van de samenwerking tussen de federale Staat en de gewesten inzake werkgelegenheidsbeleid ongegrond is.
1.11.2. Opmerkingen van de leden
Een senator merkt op dat men zou verwachten dat de heer Jadot zal pleiten voor herfederalisering, maar dat heeft hij niet gedaan. In deze sector is men inderdaad tot meer samenwerking gekomen : het nationaal plan voor de werkgelegenheid, dat aan Europa is voorgelegd, is daarvan een bewijs. Iedereen heeft aan dit plan meegewerkt, binnen de grenzen van zijn bevoegdheden en met het akkoord van de sociale partners. Als een coherent beleid kan worden gevoerd met een verdeling van de bevoegdheden, is er geen enkele reden om te herfederaliseren. Alleen als de huidige bevoegdheidsverdeling het beheer van deze belangrijke materie onmogelijk zou maken, zou men voor herfederalisering moeten pleiten.
Een lid merkt op dat op het terrein de samenwerking verbeterd blijkt te zijn, maar dat uit de hoorzittingen met mevrouw Stappaerts van de Vlaamse Gemeenschap en de heer Stokkink van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest toch nog heel wat problemen blijken. Zo zouden er dysfuncties bestaan en zou er onwil zijn om het subsidiariteitbeginsel toe te passen. Er is dus de noodzaak alle bevoegdheden onder één niveau te brengen. Het is evenwel nog geen uitgemaakte zaak op welk niveau die bevoegdheden moeten liggen. De huidige situatie is onbevredigend. Er is een nationaal tewerkstellingprogramma, maar dat is veeleer een samenraapsel van kleine, individuele maatregelen. Er is alleszins geen coherent beleid. De slechte werking van de arbeidsmarkt is één van de gevolgen van de splitsing van de bevoegdheden en het gebrek aan samenwerking tussen de twee niveaus. Ondanks de verbeterde samenwerking blijven er ernstige problemen bestaan. Een reorganisatie van de bevoegdheden op één niveau is noodzakelijk.
Een lid sluit zich aan bij het standpunt van een vorige spreker. Verschillende sprekers hebben er al op gewezen dat het systeem van de samenwerkingsakkoorden in de praktijk moet worden toegepast. Deze akkoorden schijnen nogal recent te zijn, aangezien de afgevaardigde van het Brusselse Gewest beweert « dat de sinds enkele maanden geldende samenwerkingsakkoorden de situatie kunnen verbeteren en de toepassing van de regel vergemakkelijken ». De heer Jadot is niet langer voorstander van een hergroepering van de bevoegdheden inzake werkgelegenheid. Het werkgelegenheidsbeleid moet worden uitgestippeld aan de hand van een « behoorlijke » samenwerking tussen de twee bestuursniveaus.
Volgens een commissielid mag men niet uit het oog verliezen dat bij dit soort zaken niet alleen zuiver politieke opties betrokken zijn, maar ook een werkzoekende die zijn weg moet vinden. In zijn nota pleit de heer Coenraets voor één loket. Dat betekent noch « herfederalisering », noch « herregionalisering ». De andere sprekers zijn voostander van samenwerkingsakkoorden. Kunnen deze akkoorden zorgen voor de invoering met het oog op het gemak van de werkzoekende van één loket dat door de verschillende niveaus samen wordt beheerd ? Dat lijkt hem een goede zaak.
De heer Coenraets antwoordt dat een overdracht van bevoegdheden niet nodig is om één loket te organiseren. Daarvoor volstaat een samenwerkingsakkoord, dat inderdaad ook een autonome structuur in het leven kan roepen die door de bevoegde overheden samen wordt beheerd. De werkzoekende moet te maken krijgen met één persoon, die hem alle inlichtingen kan verstrekken en eventueel doorverwijzen naar de bevoegde overheid die hem kan helpen. Bedoeling is evenwel dit pingpongspelletje te vermijden.
Een lid meent dat het idee van een eenheidsloket interessant is en dat de gebruiker daar alle voordeel bij zal hebben. Het probleem is echter dat het gezamenlijk beheer van het loket zal geschieden door de federale overheid, die bepaalde maatregelen zal uitvaardigen, terwijl ook de regionale overheid dat zal doen. Deze maatregelen stemmen niet noodzakelijk overeen met die van de federale overheid. Het probleem ten opzichte van de werklozen is opgelost, maar een eenheidsloket is geen garantie voor een coherent beleid. Het gevaar bestaat immers dat de diverse maatregelen elkaar tegenwerken. De bevoegdheden moeten coherent gestructureerd zijn om de arbeidsmarkt op een efficiënte manier te laten functioneren.
Een senator meent dat het werkgelegenheidsbeleid naar de gewesten moet gaan, omdat de werkloosheidstructuur in het Noorden en in het Zuiden van het land zeer verschillend is. In een Europees kader moeten er gezamenlijke initiatieven worden genomen, maar binnen België moet het werkgelegenheidsbeleid zoveel mogelijk worden gediversifieerd. Zoniet, wordt het probleem van de werkloosheid nooit opgelost, noch in het Noorden noch in het Zuiden.
Een lid is het eens met deze stelling. Werk en werkgelegenheid zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden. Tewerkstellingsmaatregelen op het federale vlak hebben meer te maken met al of niet uitsluiting uit de werkloosheidsuitkering, maar voor de burgers is het werk hebben het belangrijkste. In Denemarken bijvoorbeeld zijn de bevoegdheden geglobaliseerd op het regionale vlak. De lang verwachte samenwerkingsakkoorden zijn eigenlijk maar een surrogaat- oplossing.
Uiteraard is het altijd beter dat de burger op één en dezelfde plaats een volledige dienstverlening kan krijgen. Dit is nu in zekere mate al het geval. Wie nu in Vlaanderen aan arbeidsbemiddeling doet, ten behoeve van werklozen of van werkgevers, moet nu ook al een overzicht hebben van alle werkgelegenheidsmaatregelen die op de verschillende niveaus worden getroffen.
Een vorige spreker onderstreept dat, als het tewerkstellingsbeleid wordt geregionaliseerd, ook de werkloosheid worden geregionaliseerd. Is dit wel wenselijk ?
1.11.3. Besluit van de commissie.
De commissie beschouwt het idee van het eenheidsloket ten behoeve van de gebruiker als een goed idee, ook al lost het het probleem ten gronde niet op. Het stelt de gebruiker wel in staat om zijn individueel probleem op een meer efficiënte manier op te lossen dan wanneer hij van het ene loket naar het andere moet lopen.
Inzake de inhoud zelf van het werkgelegenheidsbeleid, stelt de commissie vast dat er nog geen oplossing is. Sommige senatoren zien veel heil in de samenwerkingsakkoorden, maar anderen noemen dat niet meer dan een pleister op een houten been, iets wat niet kan leiden tot de noodzakelijk gedifferentieerde aanpak, die per regio moet worden uitgetekend.
2. De specifieke kenmerken van de gewesten
2.1. Opmerking van een lid
De sociaal-economisch toestand in het noorden en in het zuiden van het land verschillen grondig van elkaar. Beschikken de gewesten over voldoende bevoegdheden om deze specifiek verschillende toestanden op een geschikte manier te kunnen aanpakken ? Het federale bevoegdhedenpakket inzake werkgelegenheid is nog steeds zeer uitgebreid. Kan men op die manier wel een goed beleid voeren, op maat van elk gewest ? Het lid heeft de indruk dat het zuiden van het land nood heeft aan een algemene aanpak gericht op een sterkere concurrentiepositie, terwijl men zich in het noorden moet concentreren op specifieke problemen.
2.2. Hoorzitting met de heer Jadot, secretaris-generaal van het ministerie van Arbeid en Tewerkstelling, de heer Baeck, administrateur-generaal van de RVA en de heer Cox, kabinetschef van de minister voor Tewerkstelling en Arbeid (10 juli 1998)
Het is juist dat de arbeidsmarkt in het noorden van het land verschilt van die in het zuiden maar de gewesten beschikken over de noodzakelijke bevoegdheid om voor hun gewest de specifieke maatregelen te nemen die zij geschikt achten. Op gewestelijk niveau wordt de nadruk gelegd op het scheppen van banen terwijl het federale niveau tot taak heeft voorwaarden te scheppen die de werkgelegenheid bevorderen (bijvoorbeeld door specifieke maatregelen inzake vermindering van de bijdragen voor de sociale zekerheid te nemen). Op die manier komt een evenwicht tot stand.
De bevoegdheden inzake arbeidsbemiddeling, herintredingsprogramma's, opleiding en onderwijs maken het mogelijk de werklozen te begeleiden bij het zoeken naar een baan. Het scheppen van een gunstig werkgelegenheidsklimaat blijft een federale bevoegdheid. Dat kan gebeuren via het arbeidsrecht, de sociale zekerheid en het grootste deel van de fiscaliteit. Indien een van deze drie onderdelen geregionaliseerd wordt, zal men vlug vaststellen dat er niet langer een economische en monetaire unie bestaat. Dit gaat in tegen het Europese streven naar een grotere cohesie tussen de lidstaten.
De opvatting van de federale minister voor Tewerkstelling en Arbeid is dat de huidige bevoegdheidsverdeling voldoende waarborgen biedt om te kunnen beantwoorden aan de sociaal-economische realiteiten die inderdaad anders zijn in de verschillende regio's en ook in de verschillende subregio's. De verschillen tussen Limburg en de regio van Kortrijk zijn immers wellicht groter dan tussen het gemiddelde van Vlaanderen en het gemiddelde van Wallonië. Bovendien pleit de minister voor een hechtere samenwerking tussen alle regionale arbeidsbemiddelingsdiensten en de RVA, ingegeven vanuit de vaststelling dat de problemen terzake zich in het Noorden zoals in het Zuiden voordoen. Hoewel er ogenschijnlijk een groter gemiddeld werkloosheidspercentage is in Wallonië, heeft men daar, zoals in Vlaanderen, problemen met niet ingevulde vacatures.
2.3. Hoorzitting met mevrouw Stappaerts, directeur-generaal en mevrouw Van Hal, adjunct van de directeur, van de administratie Werkgelegenheid van de Vlaamse Gemeenschap (13 juli 1998)
De regionale overheden moeten de kans krijgen om hun bevoegdheden optimaal uit te voeren. Indien de Vlaamse overheid van mening is dat werkervaring prioritair is, dan moet ze alle middelen kunnen inzetten om deze werkervaring te kunnen uitvoeren voor de doelgroepen die ze wil bereiken. De Vlaamse overheid moet ook de private sector kunnen activeren om ook de lagergeschoolden een kans te geven en dit structureel uitbouwen. Eén van de voorbeelden is de WEP-privé, maar de financiering ervan is zeer ingewikkeld en komt uit drie potten.
2.4. Opmerking van een lid
De besprekingen over de werkgelegenheidsproblematiek wekken volgens een lid de indruk dat de verschillende gewesten er een heel eigen visie op nahouden en andere prioriteiten leggen. Als dat zo is, is er maar een oplossing : alle bevoegdheden regionaliseren. Zo zal elk gewest volledig autonoom en volgens zijn eigen visie prioriteiten kunnen leggen. Deze opmerking geldt niet alleen voor het werkgelegenheidsbeleid; het zou een algemene regel zijn en dat betekent dat men de federale bevoegdheden in belangrijke mate uitholt.
2.5. Hoorzitting met mevrouw Stappaerts, directeur-generaal en mevrouw Van Hal, adjunct van de directeur, van de administratie Werkgelegenheid van de Vlaamse Gemeenschap (13 juli 1998)
Het is niet de bedoeling de federale bevoegdheden uit te hollen maar de zaken te verduidelijken en te voorkomen dat de federale staat zich bevoegdheden toe-eigent die krachtens het subsidiariteitsbeginsel de gewesten toekomen.
De gewesten onderhouden goede betrekkingen en hebben overeenkomsten kunnen sluiten. Dergelijke overeenkomsten zijn ook mogelijk met de federale Staat op voorwaarde dat ze worden nageleefd en dat elke partij de bevoegdheden van de andere respecteert.
2.6. Opmerking van een lid
De regelgeving in sociale aangelegenheden is vaak opgelegd door de Europese Gemeenschap en de eenheid van regelgeving draagt bij tot de mobiliteit op de arbeidsmarkt. Zullen er geen problemen rijzen indien de regelgeving van gewest tot gewest verschilt ?
2.7. Hoorzitting met mevrouw Stappaerts, directeur-generaal en mevrouw Van Hal, adjunct van de directeur, van de administratie Werkgelegenheid van de Vlaamse Gemeenschap (13 juli 1998)
Het is juist dat een groot deel van de regelgeving bepaald wordt door het Europees recht maar op Europees niveau bepaalt men zich ertoe een algemeen kader uit te werken. Is het dan wel wenselijk, binnen dit kader, een ander kader te ontwerpen dat niet meer beantwoordt aan de economische en sociale realiteit ? Er werd hierboven al gewezen op twee actuele ontwikkelingen : enerzijds de Europese invloed en anderzijds de subregionale ontwikkelingen. Men mag de impact van die twee tendensen niet onderschatten.
Het federale kader moet er uitzien als volgt : voor arbeidswetgeving zijn algemene richtlijnen nodig, maar de federale overheid moet niet regelen welke doelgroepen in de gewesten specifiek moeten worden bereikt. Binnen Vlaanderen werkt men tegenwoordig binnen subregio's. Binnen subregio's is de problematiek zeer verschillend en moet dan ook een gediversifieerd beleid worden gevoerd. A fortiori bestaat hetzelfde op het federale niveau. In Wallonië bestaat er een heel andere structuur van de werkloosheid dan in Vlaanderen.
De vraag is dus wat het meest passende kader is om op dat niveau beslissingen te nemen, rekening houdend met de Europese trend enerzijds en met de subregionale trend anderzijds.
2.8. Opmerking van een lid
Een lid heeft vragen wat betreft de specificiteit van het Brusselse Gewest. Hij vraagt of er samenwerkingsakkoorden zijn met het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest.
2.9. Hoorzitting met mevrouw Stappaerts, directeur-generaal en mevrouw Van Hal, adjunct van de directeur, van de administratie Werkgelegenheid van de Vlaamse Gemeenschap (13 juli 1998)
Er zijn meerdere samenwerkingsakkoorden gesloten met het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest, maar er is geen algemeen samenwerkingsakkoord.
Een twaalftal jaar geleden is in Vlaanderen een werkervaringsplan (WEP) opgestart en er is toen gevraagd om deze maatregelen ook in Brussel te kunnen invoeren. Het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest kon hier, bij gebrek aan een eigen werkervaringsplan en de nodige regelgeving terzake, niet op ingaan. Om die reden is een protocol tot samenwerking gesloten, waarmee de Brusselse overheid de Vlaamse overheid groen licht gaf om ook op het grondgebied van het Brusselse Gewest werkgelegenheidsactiviteiten te organiseren.
Een soortgelijk protocol is ondertekend in het kader van het programma WEP-plus, dat dateert van 1997. In dat protocol spelen opleiding en begeleiding tijdens de job een belangrijke rol. Het protocol bepaalt dat het Vlaamse Gewest deze opleiding en deze begeleiding organiseert, zoals dat ook op Vlaams grondgebied gebeurt.
2.10. Eindbespreking (24 maart 1999)
Een commissielid ontwikkelt twee argumenten. Het feit dat de werkloosheidsgraad verschilt van gewest tot gewest, betekent niet dat die aangelegenheid geregionaliseerd moet worden. Dit zou immers betekenen dat wanneer er slechts één gewest in België is dat met werkloosheid kampt, men dat gewest zijn problemen alleen zou laten regelen. Net zoals men bij overstromingen die veroorzaakt worden door een stijging van de zeespiegel met twee of drie meter, daarin een reden zou zien om het probleem te regionaliseren ! Een tweede argument, dat door de heer Van Cauwenberghe, Waals minister voor Tewerkstelling, wordt aangevoerd, is dat het federale niveau op het gebied van de werkloosheid reeds een beleid voert dat van subregio tot subregio verschilt. Het is duidelijk dat het werkloosheidsprobleem in streken die heel erg getroffen zijn, zoals Mons-Borinage, anders moet worden aangepakt dan in streken die weinig werkloosheid kennen, zoals Luxemburg. Ook al maken beide streken deel uit van hetzelfde gewest. Dat is ook het geval in het Vlaamse Gewest. Ook daar zijn er in bepaalde gebieden meer problemen dan in andere. Het probleem is te weten waar men solidair moet optreden.
Zelfs wanneer het gaat om een federale bevoegdheid, kan men in het kader van een globale federale procedure het beleid aanpassen naargelang van de werkloosheidsgraad in de getroffen streken, het aantal langdurig werklozen, enz. In de praktijk gebeurt dit reeds. Men moet dus de coördinatie vanuit individueel oogpunt onderzoeken, de weg die de werkloze aflegt in de administratie, en vanuit een globaal oogpunt om ervoor te zorgen dat de hulpmaatregelen van de Staat billijk worden verdeeld, wat niet betekent gelijk. Men moet optreden op de plaats waar het probleem zich voordoet. Het is verkeerd een bevoegdheid te willen regionaliseren zodra het probleem in het ene gewest ernstiger is dan in het andere.
Een senator merkt op dat men bij de hulpverlening aan nieuwe werklozen de vakbonden niet mag vergeten, die een belangrijke rol spelen in het systeem. De werkloze staat niet alleen, tenzij hij geen lid is van een vakbond. Hij kan een beroep doen op de bijstand van de vakbond die hem wegwijs maakt in de te vervullen formaliteiten en hem vaak nog meer kan helpen wanneer het gaat om een sluiting van een bedrijf.
In verband met het belang van het federale niveau, kan worden gesteld dat het Europese werkgelegenheidsbeleid gelukkig steeds belangrijker wordt.
3. Overleg
3.1. Opmerking van een lid
Over de prioriteiten in het werkgelegenheidsbeleid, en zeker over de federale maatregelen in de strijd tegen de werkloosheid en over de gewestelijke wedertewerkstellingsprogramma's, zou verplicht overleg moeten worden gevoerd.
3.2. Hoorzitting met mevrouw Stappaerts, directeur-generaal en mevrouw Van Hal, adjunct van de directeur, van de administratie Werkgelegenheid van de Vlaamse Gemeenschap (13 juli 1998)
De actieve aanpak en goede wil van elkeen mag niet verhinderen dat de vraag omtrent de bevoegdheden aan de orde wordt gesteld. In de mate dat de genomen initiatieven horen onder begeleidings-, bemiddelings- of tewerkstellingsmaatregelen, vallen zij onder de bevoegdheid van de gewesten.
Naar de gebruikers toe komt het veelvoud aan federale en regionale initiatieven verwarrend en complex over. De doelgroep en het doel van de maatregelen overlappen elkaar deels, terwijl ze op een aantal domeinen verschillen. De werkzoekende treedt toe tot het programma dat voor hem/haar de meeste « voordelen » biedt. Op het veld wordt dan ook een zekere vorm van « concurrentie » tussen de verschillende maatregelen aangevoeld. Dit kan niet de bedoeling zijn van een werkgelegenheidsbeleid.
Een echte bekommernis om de werkgelegenheid is op een gestroomlijnde en inzichtelijke aanpak gestoeld. Dit houdt in dat de bevoegdheden van elkeen worden gerespecteerd en dat er een constructief overleg plaatsvindt. Recente ervaringen wijzen in een positieve richting. Dit doet geen afbreuk aan het feit dat de Vlaamse regering zelf meer armslag moet krijgen om haar bevoegdheden inzake tewerkstelling ten volle uit te voeren. Deze behoefte wordt nog versterkt door twee onomkeerbare tendensen : enerzijds weegt Europa steeds meer door in de regelgeving en anderzijds wordt het subregionaal niveau in het arbeidsmarktbeleid alsmaar belangrijker.
De samenwerking dient nog verder en intenser te worden uitgewerkt. Een maximale eigen bevoegdheid blijft evenwel een centraal uitgangspunt in het streven naar een doelmatige en efficiënte benadering.
3.3. Hoorzitting met de heer Van Cauwenberghe, Waals minister van Tewerkstelling (30 oktober 1998)
Met het oog op een coherenter en een efficiënter werkgelegenheidsbeleid, is het in ieders belang dat we ons concentreren op de acties van de federale Staat.
De onderhandelingen over de laatste twee samenwerkingsakkoorden betreffende het nieuwe begeleidingsplan voor werklozen en de beroepsinschakeling zijn in een uitstekende sfeer verlopen. Deze akkoorden tonen aan dat de twee bevoegdheidsniveaus in staat zijn samen te werken om gemeenschappelijk gefinancierde maatregelen ten uitvoer te leggen.
De heer Van Cauwenberghe blijft nog altijd bereid gemeenschappelijke maatregelen op te zetten, zelfs al is het gebruik van samenwerkingsakkoorden een logge procedure. Als men van goede wil is, verdwijnt dit ongemak op de achtergrond.
3.4. Opmerking van een lid
Een lid verheugt er zich over dat de nadruk wordt gelegd op coördinatie, samenwerking en gemeenschappelijke programma's. Deze aanpak verdient aanmmoediging en laat tezelfdertijd ruimte voor overdracht van bevoegdheden in de ene of andere richting, mocht dit echt nuttig zijn.
4. Samenwerking tussen de RVA en de gewestelijke diensten
4.1. Hoorzitting van de heer Jadot, secretaris-generaal van het ministerie van Arbeid en Tewerkstelling, de heer Baeck, administrateur-generaal van de RVA en de heer Cox, kabinetschef van de minister voor Tewerkstelling en Arbeid (10 juli 1998)
Vanuit Europa komt een steeds grotere druk om meer coherentie te brengen tussen de verschillende beleidsdomeinen en -niveaus. Er moet echter ook een verhoogde druk georganiseerd worden op de ingeschreven werkzoekenden om zich werkelijk actief op de arbeidsmarkt bezig te houden met werk te zoeken. De evolutie van de laatste jaren heeft meegebracht dat de ingeschreven werkzoekenden onder geen enkele controle meer staan voor de reële beschikbaarheid voor de arbeidsmarkt. Gevolg hiervan is dat men de werkloosheidsvergoeding gaat beschouwen als een recht omdat men geen werk heeft, en niet meer als een recht omdat men werk zoekt. Dit zou, volgens de heer Baeck, een gevolg van de splitsing van de bevoegdheid inzake arbeidsbemiddeling (gewesten) en werkloosheidsuitkering (federale overheid) zijn.
Het gebrek aan controle vormt een bedreiging, niet alleen voor het stelsel van sociale zekerheid waarvoor het veel uitgaven veroorzaakt, maar ook voor de rigiditeit op de arbeidsmarkt. De « dienstenbanen » die de minister van Tewerkstelling en Arbeid heeft gecreëerd, hebben niet tot het verhoopte succes geleid omdat de werkgevers beweren geen geschikte gegadigden te vinden ofschoon deze banen bestemd zijn voor laag geschoolden.
Om de werklozen die niet actief naar een baan zoeken te straffen moet de RVA kunnen rekenen op de medewerking van FOREM, BGDA en VDAB. Die diensten zijn nogal terughoudend wanneer het erop aankomt de namen van die werklozen mee te delen. Die terughoudendheid kan op twee manieren verklaard worden. In eerste instantie gaan de gewestelijke diensten ervan uit dat het hun eerste taak is de werklozen te begeleiden bij het zoeken naar een geschikte baan. Indien die diensten echter dingen doen die ertoe leiden dat de betrokken werklozen hun uitkering verliezen, wordt de vertrouwensrelatie verbroken en een latere samenwerking onmogelijk. Daarenboven is de federale regelgeving zeer strikt en de RVA heeft niet het recht die te interpreteren. Het zou goed zijn te voorzien in een gradatie van de sancties, waarvan de eerste een ernstige verwittiging kan zijn en waarbij het uitkeringsbedrag misschien ook verminderd kan worden zonder dat dit bedrag ooit lager wordt dan het bestaansminimum.
Dit laatste idee wordt overgenomen door de minister van Tewerkstelling en Arbeid, belast met het beleid van Gelijke Kansen voor mannen en vrouwen. Met de huidige regeling lopen nauwelijks 20 % van de werklozen samenwonenden een sanctie op wegens langdurige werkloosheid terwijl er toch enorm veel werklozen zijn die niet echt naar een baan zoeken. Daarom heeft de minister een voorstel geformuleerd dat enerzijds van de werklozen eist dat zij sneller bewijzen voorleggen van hun dynamisme bij het zoeken naar werk en anderzijds een grotere progressiviteit in de straffen inbouwt. Over dit voorstel wordt thans informeel overleg gepleegd met de sociale partners en de ambtenaren van de gewestelijke diensten. Er zijn eveneens contacten gepland om te onderzoeken in hoeverre dit voorstel van de minister kan leiden tot een betere samenwerking met FOREM, BGDA en VDAB. Dit zou verandering moeten kunnen brengen in de tot nog toe te passieve houding van die diensten.
4.2. Opmerking van een lid :
Een lid merkt op dat de respectieve rol van RVA, FOREM, BGDA en VDAB voor de werkzoekenden niet altijd duidelijk is en dringt erop aan dat de instellingen zich beter zouden profileren. Het lid wil weten of aanmelding bij een van deze diensten ook kan gelden voor de andere diensten (« enig loket »).
4.3. Hoorzitting van de heer Jadot, secretaris-generaal van het ministerie van Arbeid en Tewerkstelling, de heer Baeck, administrateur-generaal van de RVA en de heer Cox, kabinetschef van de minister voor Tewerkstelling en Arbeid (10 juli 1998)
Kort na de splitsing van de diensten werd gepoogd een soort « enig loket » in te voeren waarbij aanmelding bij één dienst ook zou gelden voor de andere diensten. Dat is nu mogelijk geworden. De hoge ambtenaren van de verschillende diensten zijn het eens geworden om aan de kruispuntbank voor te stellen de regionale diensten te integreren in het sociale zekerheidsnetwerk. Zo zal een inschrijving als werkzoekende bij de gewestelijke diensten terzelfdertijd gelden als een aanvraag om werkloosheidsuitkeringen. Met het oog op de gegevensuitwisseling door de verschillende diensten wordt elke maand met de hoge ambtenaren een informatievergadering gehouden en initiatieven van één dienst worden regelmatig overgenomen door de andere diensten.
4.4. Hoorzitting met de heer Van Cauwenberghe, Waals minister van Tewerkstelling (30 oktober 1998)
De BWHI voert een verplicht overleg in tussen de betrokken regeringen over de uitwisseling van informatie tussen de diensten die belast zijn met de beroepsopleiding, de werkloosheid en de arbeidsbemiddeling, alsmede over de wedertewerkstellingsprogramma's voor werklozen.
Het overleg over de uitwisseling van informatie wordt geregeld in het protocol van 22 december 1988. Dat bepaalt dat de instellingen voor arbeidsbemiddeling en beroepsopleiding de Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening inlichten over de gevallen van weigering van betrekking of van beroepsopleiding en de gevallen van stopzetting van de beroepsopleiding.
Zowel in het kader van het begeleidingsplan voor werklozen als buiten dit kader deelt FOREM deze gevallen mee aan de RVA. Als men in de loop der jaren een vermindering vaststelt van het aantal gevallen die aan de RVA gemeld worden, dan is dit helemaal niet te wijten aan een ommekeer in de houding van FOREM die volgens wat de minister van Tewerkstelling en Arbeid enkele jaren geleden verklaarde, op degelijke wijze samenwerkt maar wel aan het feit dat het aantal werklozen die een betrekking of een opleiding weigeren of een opleiding stopzetten, in de loop van de tijd vermindert. Dit is een bemoedigende constatering want het getuigt van de positieve instelling die de overgrote meerderheid van de werklozen aan de dag leggen om werk te zoeken en om hun beroepsbekwaamheid te verbeteren.
De heer Van Cauwenberghe is een resoluut voorstander van een strenge toepassing van het protocol van 1988 en is tegen het idee om de arbeidsbemiddeling opnieuw federaal te maken.
Weliswaar zouden de werkloosheid en de arbeidsbemiddeling een coherent geheel vormen indien ze opnieuw samen in handen van de federale Staat zouden komen, want door de arbeidsbemiddeling zou men de beschikbaarheid van de werklozen voor de arbeidsmarkt kunnen controleren. Toch kan tegenover dit streven naar coherentie, dat als negatief kan bestempeld worden, een positieve vorm van coherentie geplaatst worden : namelijk een regeling waarin het Waalse Gewest de arbeidsbemiddeling behoudt met alle steurunaatregelen voor werklozen die daaraan verbonden zijn, ook omdat alle maatregelen voor opleiding en begeleiding tot de bevoegdheid van het Gewest behoren. Alleen op die wijze kan het gewest een positief en efficiënt beleid inzake arbeidsbemiddeling voeren.
Alle instanties die bij het banenvraagstuk betrokken zijn, moeten aangesproken worden wanneer het erom gaat werklozen te bestraffen die onvoldoende inspanningen hebben geleverd om een baan te vinden. Het is beter de nodige maatregelen te plannen om mensen die geen baan hebben aan de slag te helpen. Ondertussen wordt ervoor gezorgd dat de RVA ingelicht wordt over de zware gevallen wanneer iemand een betrekking weigert die overeenstemt met zijn bekwaamheid, of kennelijk een opleiding stopzet waarmee hij een hoger opleidingsniveau kan verwerven en een baan kan vinden.
Het plan van de minister van Tewerkstelling en Arbeid om de beschikbaarheid van de werklozen te controleren bepaalt dat het werkloosheidskantoor de werkloze inlicht over zijn kansen op hernieuwde toetreding tot op de arbeidsmarkt. Dit is een taak van de gewestelijke instellingen voor arbeidsbemiddeling en niet van de RVA.
Aan de minister van Tewerkstelling en Arbeid is gevraagd hierover overleg te plegen met de gewesten. Het zou niet overbodig geweest zijn te overleggen voordat het plan ten uitvoer wordt gebracht.
4.5. Hoorzitting met de heer Stokkink, adjunct-kabinetschef van de minister-president van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest, belast met Werkgelegenheid (30 oktober 1998)
In het Brusselse Gewest is men van oordeel dat de gewesten effectief bevoegd zijn om controle uit te oefenen over de beschikbaarheid van de werklozen. Het is de gewestelijke overheid die moet nagaan in hoeverre de sociaal-economische realiteit hiermee overeenstemt, met dien verstande dat zij aan de RVA de lijst moet mededelen van de gevallen die een sanctie verdienen. De gevallen van fraude kunnen vastgesteld worden op grond van een heel aantal sociaal-economische gegevens van het gewest. Het is niet de bedoeling de werklozen achterna te zitten op basis van algemene regels die niet overeenstemmen met de realiteit van het terrein.
Het probleem van de beschikbaarheid van de werklozen is complex. Elke waarnemer erkent dat het systeem slecht werkt maar niemand beschikt over een helder en eenvoudig antwoord om de situatie te verbeteren. Het doel is niet aparte regels op te stellen naar gelang van het gewest. Fraudeurs moeten gestraft worden maar deze gevallen moeten binnen het gewest onderzocht worden.
Het probleem van de beschikbaarheid van de werklozen moet immers ook bekeken worden op basis van de werkaanbiedingen die in het gewest bestaan. ORBEM, FOREM en de VDAB zijn goed op de hoogte van de bestaande vraag en aanbod naar gelang van het beroep en de leeftijdscategorie. Zij kunnen duidelijk antwoorden op de vraag of een persoon die een bepaald profiel heeft, normaal gezien werk zal vinden. De gewestelijke diensten beschikken bovendien over een begeleidingsdienst die een antwoord kan geven op de eventuele problemen van mensen die normalerwijze werk hadden moeten vinden.
4.6. Opmerking van een lid
De regelgeving over hoe men werklozen controleert en hoe men vastlegt in welke gevallen vervolging kan worden ingesteld, moet volgens de heer Stokkink gebaseerd zijn op de sociaal-economische situatie in het gewest. Een lid begrijpt echter niet goed hoe de gewesten zich van elkaar onderscheiden en hoe men hiermee rekening kan houden in een nieuwe wetgeving.
4.7. Opmerking van een ander lid
Een lid is van mening dat men weliswaar rekening moet houden met de objectieve feiten, maar dat elk gewest daarom nog geen aparte regels behoeft. Deze zaak kan worden opgelost in een samenwerkingsakkoord.
4.8. Aanvullende opmerkingen van de heer Van Cauwenberghe, Waals minister van Tewerkstelling (30 oktober 1998)
De heer Van Cauwenberghe meent ook dat de norm federaal moet blijven. Er is één geval waarin de federale overheid zelf een verschillende toepassing van de norm heeft toegestaan. Het gaat om de langdurige werklozen waarvoor een vergelijking wordt gemaakt met een subregionale norm. Dat is een verstandige benadering, een positieve discriminatie naar gelang van de situatie.
Verder zijn twee situaties samen mogelijk. Het probleem doet zich voor bij de gewestelijke diensten voor arbeidsbemiddeling die werklozen een baan bezorgen, opleidingen organiseren en die verzocht worden de RVA in te lichten over de personen die overduidelijk een passende betrekking weigeren, of een opleiding die tot een baan zou moeten leiden, stopzetten of weigeren. Weinig mensen weigeren systematisch een passende betrekking of een opleiding die hen naar een baan zou kunnen leiden.
Thans voert men echter een nieuw idee in, dat niet in de wet omschreven is : men wil de beschikbaarheid controleren. Dat is een subjectiever element. Een baan in een ondernemingen weigeren is een feit dat in een document vastgesteld wordt. Een opleiding die men aangevat had in de steek laten, is een element dat men kan bewijzen. Maar om zijn beschikbaarheid te bewijzen zal de werkloze met zijn documentatie moeten komen, de sollicitatiebrieven die hij naar bedrijven heeft gestuurd, al de stappen die hij ondernomen heeft, een map met alle werkaanbiedingen die hij uitgeknipt heeft, de data en de uren van de telefoontjes die hij gepleegd heeft,... De RVA-controleur zal oordelen of dit toereikend is of niet !
De heer Van Cauwenberghe pleit ervoor vertrouwen te hebben in de bestaande mechanismen. Als men een nieuw actieterrein opent, zal men te maken krijgen met een dubbele controle : voor zeer concrete elementen zullen de mensen door FOREM gecontroleerd worden terwijl ze daarnaast ook gecontroleerd worden door de RVA op grond van een moeilijker te vatten begrip. Men zal een systeem organiseren om mensen op te roepen, men zal de bureaucratie nog logger maken, en het is niet zo zeker of dit een doeltreffender banenbeleid zal opleveren.
4.9. Eindbespreking (24 maart 1999)
4.9.1. Toelichting door de heer Coenraets
Dit punt hangt samen met de drie vorige punten aangezien het de samenwerking tussen de RVA en de gewestelijke diensten beoogt alsmede de eventuele werkingsmoeilijkheden. Volgens de heer Van Cauwenberghe bestaat er evenwel een vorm van positief overleg tussen de federale overheid en de gewesten. Misschien vallen er op sommige punten zaken te betreuren. De heer Van Cauwenberghe had een voorafgaand overleg over sommige punten gewenst. Over het algemeen zijn alle gesprekspartners het erover eens geworden dat de problematiek reeds via overleg geregeld wordt en dat het sluiten van een samenwerkingsakkoord een nuttige aanvulling zou zijn.
4.9.2. Opmerkingen van de leden
Een lid stelt dat dit punt overduidelijk illustreert dat er fundamentele problemen zijn die niet met samenwerkingsakkoorden kunnen worden opgelost, maar die handelen over de verdeling van de bevoegdheden. Hierin moet absoluut veel meer coherentie komen. Dat zou een groot deel van dit soort problemen al uit de wereld helpen.
Een commissielid merkt op dat de Waalse minister voor werkgelegenheid zegt « être toujours disposé à concevoir des mesures communes, même si le recours aux accords de coopération est une procédure lourde » en verder « la bonne volonté fait passer cet inconvénient au second plan » . De heer Jadot verheugt zich over het werkgelegenheidsplan voor Cardiff. Ten slotte lijken het federale niveau en de gewesten overeenstemming te hebben bereikt. Bij de lezing van de teksten krijgt men de indruk dat de zaken erop vooruitgaan.
5. Plaatselijke werkgelegenheidsagentschappen
(PWA)
5.1. Opmerkingen van de heer Coenraets (6 maart 1997)
Een ander voorbeeld van moeilijkheden bij het voeren van een samenhangend werkgelegenheidsbeleid is de kwestie van de plaatselijke werkgelegenheidsagentschappen (PWA's). Na de goedkeuring van de nieuwe reglementering op de PWA's zijn een aantal vakbondsorganisaties in beroep gegaan bij het Arbitragehof in een poging om de diverse bevoegdheden terzake tot klaarheid te brengen.
Aan het Arbitragehof hebben zij de vraag voorgelegd of de oprichting van PWA's al dan niet deel uitmaakt van de federale bevoegdheid dan wel of men een gewestelijke bevoegdheid in deze zaak kan verdedigen. Het antwoord van het Arbitragehof zelf is vatbaar voor interpretatie en kritiek. Volgens zijn gebruikelijke interpretatiemethode grijpt het Hof terug naar de parlementaire voorbereiding van de bijzondere wet van 8 augustus 1988 (arrest van 12 juli 1995) :
« Uit de parlementaire voorbereiding van de bijzondere wet van 8 augustus 1988 blijkt dat aan de gewesten zijn toegekend : a) de ruimste bevoegdheid voor de plaatsing van al dan niet werkloze werkzoekenden en b) de bevoegdheid tot het zelf opzetten van programma's voor wedertewerkstelling, bevoegdheid die voordien beperkt was tot de uitvoering van door de federale overheid vastgestelde maatregelen.
Met toepassing van artikel 6, § 1, VI, vijfde lid, 12º, is het evenwel de federale wetgever die exclusief bevoegd blijft voor de sociale zekerheid, welke de reglementering van de werkloosheid omvat. (...)
Een analyse van het geheel van de bestreden bepalingen leidt tot de vaststelling, enerzijds, dat het nieuwe stelsel van de plaatselijke werkgelegenheidsagentschappen een begeleidingsmaatregel invoert ten gunste van bepaalde categorieën van werklozen en, anderzijds, dat het gehele stelsel buiten de gewone arbeidscircuits verloopt. (...) »
Wat betekenen de woorden « gewone arbeidscircuits » ?
Het Arbitragehof vervolgt : « De bestreden bepalingen moeten derhalve worden aangezien als een regeling van de werkloosheid en niet als een maatregel van plaatsing of een programma van wedertewerkstelling van werklozen. »
« Hoewel de federale wetgever bevoegd is om een werkloosheidsreglementering op te stellen, mag hij, bij de uitoefening van die bevoegdheid, niet op onevenredige wijze afbreuk doen aan de bevoegdheid van de gewesten inzake wedertewerkstelling van werklozen. Die evenredigheid is een onderdeel van de bevoegdheid van de federale wetgever. »
Heeft het feit van over een PWA te kunnen beschikken nu net niet tot doel een aantal werklozen opnieuw in het arbeidscircuit op te nemen door hen met klusjes te belasten ?
Daar komt nog bij dat het Arbitragehof een begrip invoert dat de bijzondere wet niet hanteert, te weten de « evenredigheid ». In feite zegt het Arbitragehof dat men, rekening houdend met het feit dat de bevoegdheid verdeeld is tussen de federale overheid en de gewestelijke overheid, moet voorkomen dat bij de toepassing van ofwel de residuaire bevoegdheden ofwel de bevoegdheden die uitdrukkelijk aan de federale overheid zijn toegekend, deze laatste de gewestelijke bevoegdheid buiten elke verhouding beknot. Wanneer met andere woorden de federale overheid een specifieke wetgeving op de PWA's goedkeurt, mag zij geen hindernis opwerpen voor de wedertewerkstellingprogramma's van werklozen die de gewesten eventueel hebben goedgekeurd.
Dat begrip evenredigheid is zowel interessant als gevaarlijk. Het is interessant in zoverre het berust op de federale loyauteit. Men moet voorkomen dat een gewest zijn bevoegdheid niet kan uitoefenen omdat de federale overheid dat wel doet. Dit begrip houdt evenwel een gevaar in, in zoverre het ertoe leidt dat het Arbitragehof per geval uitspraak moet doen over de bevoegdheidsverdeling tussen de federale overheid en de gewestelijke overheid. Niet de wetgever zelf maar het Arbitragehof spreekt zich soeverein over dat criterium uit.
5.2. Standpunt van een lid (20 maart 1997)
Met verplicht overleg zou men conflicten kunnen voorkomen in schemerzones waar de thans geldende verdeling niet duidelijk is afgebakend en waar men de zaken snel en pragmatisch moet aanpakken. Was er vooraf overleg geweest over de oprichting van de PWA's, dan had men niet naar het Arbitragehof moeten stappen.
Het voorstel van resolutie van 13 maart 1997, dat thans in de Kamer in behandeling is, over de noodzaak aan actieve tewerkstellingsbevorderende initiatieven bepaalt overigens dat de minister van Tewerkstelling en Arbeid in samenspraak met de gemeenschappen, de gewesten en de gemeenten een kaderovereenkomst sluit over de ontwikkeling van de buurtdiensten, maatregelen ten gunste van de gemeenten die het ergst door werkloosheid worden getroffen in navolging van de veiligheid- en maatschappijcontracten, en de sociale economie, waarbij de PWA's als hefboom kunnen fungeren.
De procedure van het verplicht overleg verdient de voorkeur boven de verplichte samenwerkingsakkoorden. Komt er geen overleg dan volgen er sancties.
5.3. Opmerking van een senator (20 maart 1997)
Een senator verklaart dat er blijkbaar een breuklijn bestaat tussen het tewerkstellen van personen die aan de voorwaarden van de arbeidsmarkt beantwoorden en personen die daaraan niet (meer) beantwoorden. Deze groep, die zo'n 6 % van het aantal werklozen vertegenwoordigt, dreigt een groep van generatiearmen te worden.
Die scheidingslijn wordt mede veroorzaakt door het ontbreken van een degelijke coördinatie. Indien de plaatsingsdiensten zich ook zouden bekommeren om die tweede groep van personen, dan zou het probleem van de sociale uitsluiting goeddeels verholpen zijn. Men moet evenwel vaststellen dat zulks nu niet het geval is.
Er is dan ook een roep naar een wetgevend initiatief waardoor het lot van deze mensen niet langer afhankelijk is van het bestaan van een goede coördinatie, maar waardoor zij terug op de arbeidsmarkt terechtkomen.
Immers, als mensen niet meer in het « normale » arbeidscircuit terechtkunnen en als men de sociale uitsluiting wil tegengaan, moet men toestaan dat zij naast hun werkloosheidsuitkering een bijverdienste hebben. Voor deze mensen kan een arbeidsmarkt worden gecreëerd die zich situeert in de sociale dienstverlening en de maatschappelijke behoeften waaraan het privé-initiatief vandaag niet tegemoet komt.
Het gaat om een aangelegenheid die, juist omwille van haar sociaal gewicht, niet de speelbal mag zijn van een steeds onzekere coördinatie tussen de verschillende beleidsniveaus. In dat opzicht is het arrest van het Arbitragehof met betrekking tot de PWA's trouwens een teken aan de wand : men moet als het ware geval per geval afwegen of de gewesten dan wel de federale overheden bevoegd zijn.
Traditioneel wordt de sociale zekerheid voornamelijk beschouwd als een inkomensgarantie. Meer en meer wint de opvatting veld dat er ook een maatschappelijk luik aan verbonden is dat het debat van de bevoegdheidsverdeling overstijgt. In deze moet de bevoegdheidsverdeling vooral de verdienste van de doorzichtigheid hebben. Daarom dringt een duidelijke keuze voor het ene of het andere bevoegdheidsniveau zich op, zodat de klip van de coördinatie wordt vermeden.
Het komt spreekster voor dat het in wezen om een federale bevoegdheid gaat, vermits het in wezen de beheersing van de werkloosheid en de behartiging van de maatschappelijke belangen van de werklozen betreft. Toch heeft zij geen uitgesproken voorkeur, maar het probleem moet hoe dan ook ten gronde worden aangepakt.
5.4. Opmerking van een lid (20 maart 1997)
Men mag de doorlichting van de werking van de federale structuren inderdaan niet verengen tot een technisch-juridische discussie. De werking van de federale structuren heeft ook en vooral een sociale dimensie.
5.5. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
Elke gemeente of groep van gemeenten is wettelijk verplicht een plaatselijk werkgelegenheidsagentschap (PWA) op te richten, onder de vorm van een VZW, van waaruit langdurig werklozen kunnen worden tewerkgesteld voor activiteiten waaraan niet tegemoet wordt gekomen door de reguliere arbeidscircuits.
In feite betreft het een zuivere tewerkstellingsmaatregel, waavoor de gewesten bevoegd zijn. Een overheveling van de regelgeving inzake PWA's naar de gewesten dringt zich op.
5.6. Hoorzitting met de heer Jadot, secretaris-generaal van het ministerie van Arbeid en Tewerkstelling, de heer Baeck, administrateur-generaal van de RVA en de heer Cox, kabinetschef van de minister voor Tewerkstelling en Arbeid (10 juli 1998)
In het arrest nr. 58/95 van 12 juli 1995 heeft het Arbitragehof geoordeeld dat het systeem van de PWA's een regeling blijft van de werkloosheid, aangezien de aangevochten reglementering de organisatie en de controle van activiteiten die men niet aantreft in de reguliere arbeidcircuits tot voorwerp heeft, de activiteiten slechts mogen uitgeoefend worden door langduring uitkeringsgerechtigde volledig werklozen of langdurig werkloze bestaansminimumtrekkers en deze activiteiten slechts een bijkomende activiteit betreffen. Het betreft bijgevolg een begeleidingsmaatregel ten gunste van bepaalde categorieën werklozen buiten de gewone arbeidscircuits. Deze materie valt onder de bevoegdheid van de fedrale wetgever.
Zelfs als de materie op zich een federale bevoegdheid is, mag er evenmin op onevenredige wijze afbreuk worden gedaan aan de bevoegdheid van de gewesten inzake de wedertewerkstelling van werklozen. Aangezien er slechts bepaalde activiteiten mogen uitgevoerd worden (waarin de privé-sector niet voorziet) door langdurig werklozen of bestaansminimumtrekkers (eventueel bedreigd niet langer uitkeringen te ontvangen) en deze activiteiten een bijkomend karakter hebben voor de werkloze, is er niet op onevenredige wijze afbreuk gedaan aan de bevoegdheden van de gewesten. De betrokken personen blijven immers beschikbaar voor de door de gewesten georganiseerde wedertewerkstellingsprogramma's. Uit het arrest van het Arbitragehof kunnen de volgende drie criteria afgeleid worden :
a) het voorwerp van de reglementering is de organisatie en de controle van bepaalde activiteiten die men niet aantreft in de reguliere arbeidscircuits;
b) die activiteiten worden uitgevoerd door langdurig uitkeringsgerechtigde volledig werklozen of langdurig werkloze bestaansminimumtrekkers;
c) de verrichte activiteiten mogen slechts een bijkomend karakter hebben zodat de betrokkenen beschikbaar blijven voor de arbeidsmarkt en de door de gewesten georganiseerde wedertewerkstellingsprogramma's.
5.7. Hoorzitting met mevrouw Stappaerts, directeur-generaal en mevrouw Van Hal, adjunct van de directeur, van de administratie Werkgelegenheid van de Vlaamse Gemeenschap (13 juli 1998)
De oprichting van de Plaatselijke Werkgelegenheidsagentschappen heeft enerzijds tot doel een aantal activiteiten te laten uitvoeren die niet in het reguliere arbeidscircuits worden uitgevoerd en die niet met deze laatste concurreren. Anderzijds dienen de PWA's te voldoen aan de vraag naar werk vanwege langdurig werklozen, degenen die het bestaansminimum genieten en categorieën die moeilijk een plaats op de arbeidsmarkt vinden.
De doelgroep en het doel van de PWA's en de maatregel van de wedertewerkstellingsprogramma's overlappen elkaar gedeeltelijk. Het Vlaamse WEP-plus voorziet echter expliciet in een omkadering en « externe » begeleiding. WEP-plus (contract van één jaar) heeft tot doel dat de werkzoekende ervaring opbouwt zodat hij/zij kan doorstromen naar het normaal economisch circuit. Het PWA-stelsel leidt in de praktijk niet tot een doorstroming naar iets anders. Omdat dit stelsel niet aan een bepaalde duur is verbonden en aan de werkzoekende de gelegenheid biedt om bovenop de uitkering een loon voor de gepresteerde uren te ontvangen, is het veelal aantrekkelijker.
Ondanks het onderscheid dat in het arrest nr. 58/95 van het Arbitragehof van 12 juli 1995 inzake de PWA's werd gemaakt, is de grens tussen beide maatregelen onduidelijk.
Het veeleer artificiële onderscheid tussen een regeling van werkloosheid en een maatregel van plaatsing, kan moeilijk langer aangehouden worden indien de federale overheid de PWA-ers een arbeidsovereenkomst aanbiedt (cf. recente wetsontwerp). De PWA-er zou door de dienst worden aangeworven met een arbeidsovereenkomst en vervolgens worden uitgezonden of ter beschikking gesteld van de gebruikers. Hierdoor moet het PWA-stelsel worden beschouwd als een maatregel van plaatsing of een programma van wedertewerkstelling van werklozen. Daarenboven zal de PWA-dienst in feite de rol van uitzendkantoor gaan vervullen; hier moet naar de nieuwe IAO-conventie verwezen worden die de bevoegdheidsverdeling tussen de federale en de gewestelijke overheden in een ander daglicht plaatst.
Teneinde een samenwerking tot stand te brengen op gemeentelijk en stedelijk niveau met alle actoren actief op het vlak van tewerkstelling en opleiding, nam de Vlaamse regering het initiatief om met de Vlaamse steden en gemeenten tewerkstellingsconvenanten af te sluiten. De PWA's zouden hier actief deel van uitmaken. De regionale bevoegdheden inzake opleiding en begeleiding zouden dan complementair met de federale maatregelen kunnen aangewend worden. Ook de federale overheid wil een netwerk van lokale dienstverleningsinitiatieven stimuleren, steunend op de ervaringen met de PWA's. Het feit dat de gemeentelijke PWA-beambten van de minister voor Arbeid en Tewerkstelling verbod kregen om samen te werken met andere actoren in het kader van de tewerkstellingsconvenanten wekte dan ook verbazing. Er is nu overleg gepland. Er dient een optimale openheid en maximale complementariteit tussen de regionale en federale initiatieven nagestreefd te worden.
5.8. Hoorzitting met de heer Van Cauwenberghe, Waals minister van Tewerkstelling (30 oktober 1998)
Het werkgelegenheidsbeleid zou aan coherentie en efficiëntie winnen indien het Waalse Gewest bevoegd zou worden voor jongerenstages, plaatselijke werkgelegenheidsagentschappen en activering van werkloosheidsuitkeringen. Zoals de Vlaamse regering, is de heer Van Cauwenberghe van oordeel dat deze drie domeinen onder de bevoegdheid van de gewesten zouden moeten vallen.
Gaat het voor elk van deze maatregelen niet om stelsels voor tewerkstelling of wedertewerkstelling, zoals de maatregelen van het programma voor de bestrijding van de werkloosheid ? In al de gevallen krijgen de werknemers die in het kader van deze stelsels tewerkgesteld worden, een arbeidsovereenkomst. Dit is voor de werknemers van de PWA's nog niet het geval maar de beslissing is in die zin door de federale Staat genomen.
De argumenten die de afgevaardigden van de federale Staat uit het arrest van het Arbitragehof hebben geput, kunnen dan ook weerlegd worden.
5.9. Hoorzitting met de heer Stokkink, adjunct-kabinetschef van de minister-president van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest, belast met Werkgelegenheid (30 oktober 1998)
Het Brusselse Gewest heeft een aantal gedecentraliseerde programma's voor wedertewerkstelling van werklozen opgezet, in samenwerking met de BGDA, de gemeenten, de OCMW's, de plaatselijke vertegenwoordigers, de verenigingen en de instellingen voor beroepsopleiding. Parallel hiermee functioneert de structuur van de PWA's die geen arbeidsplaatsen aanbieden maar een vorm van tewerkstelling voor werklozen. De gewesten hebben geen enkele bevoegdheid om samen te werken met de PWA's omdat dit programma rechtstreeks opgezet is tussen de gemeenten en de federale Staat. Deze parallelle structuur vervalst het systeem.
De nieuwe doorstromingsprogramma's bij voorbeeld zijn bedoeld om de werkloosheidsuitkeringen voor de non-profitsector te activeren. Het systeem van de PWA's vervalst het systeem van de doorstromingsprogramma's om een materiële reden : de werkloze die tewerkgesteld wordt in kader van een PWA, behoudt zijn werkloosheidsuitkering en zal, tenminste in een aantal gevallen, meer verdienen dan iemand die een nieuwe baan krijgt in een systeem van activering van werkloosheidsuitkeringen. Sommigen verkiezen natuurlijk werkloos te blijven in een PWA aangezien ze meer verdienen dan in een systeem van activering van werkloosheidsuitkeringen, in de vorm van een doorstromingsprogramma of de « Smet-banen ».
Het feit dat de PWA's van de federale overheid afhangen, houdt de mensen in de praktijk in de werkloosheid, terwijl er tussen de federale Staat et de gewesten een samenwerking bestaat om mensen opnieuw aan het werk te helpen door middel van arbeidsovereenkomsten. De activering van de werkloosheidsuitkeringen geschiedt immers door een arbeidsovereenkomst. Dat is een dysfunctie. Het Brusselse Gewest vraagt dus met aandrang dat de PWA's aan de gewesten overgedragen worden en dat het PWA-systeem uitzicht geeft op een baan.
Een ontwerp van de minister van Tewerkstelling en Arbeid beoogt de PWA's zelf in een aantal gevallen arbeidsovereenkomsten te laten toekennen. Dat is duidelijk een bevoegdheid van de gewesten maar aangezien het om PWA's gaat, meent de minister dat de federale overheid bevoegd is om dit systeem in te voeren. Dat is volledig in strijd met het beginsel dat de burger duidelijkheid verwacht.
5.10. Eindbespreking (24 maart 1999)
5.10.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
Het punt over de PWA's doet moeilijkheden rijzen ondanks een arrest van het Arbitragehof van 12 juli 1995. Dit arrest verstrekt geen duidelijke toelichting over de verdeling van de bevoegdheden. Het probleem vloeit voort uit het feit dat het Arbitragehof criteria heeft gehanteerd die nog ruimte laten voor interpretatie. Het Hof vertrekt van het principe dat, op grond van een analyse van alle genomen maatregelen, vastgesteld wordt dat de nieuwe PWA-regeling een begeleidingsmaatregel invoert ten gunste van bepaalde categorieën van werklozen buiten de gewone arbeidscircuits. Het Arbitragehof verduidelijkt dat de genomen maatregelen moeten worden beschouwd als een werkloosheidsregeling en niet als een vorm van bemiddeling of een wedertewerkstellingsprogramma voor werklozen. Het Hof is van mening dat de federale wetgever weliswaar bevoegd is voor het uitwerken van een werkloosheidsregeling maar in de uitoefening van die bevoegdheid niet op onevenredige wijze afbreuk mag doen aan de bevoegdheid van de gewesten inzake wedertewerkstelling van werklozen. Die proportionaliteit is een onderdeel van de bevoegdheid van de federale wetgever.
Uit de lezing van de opmerkingen die door de commissie en door de gehoorde personen werden gemaakt blijkt hoe verschillend de interpretaties zijn. Voor sommigen zijn de PWA's wedertewerkstellingsprogramma's, voor anderen gaat het om een werkloosheidsregeling. Men kan hierover eindeloos discussiëren. Op zijn minst zou men moeten weten wat er gebeurt met de oorspronkelijke initiatieven van het federaal ministerie voor Tewerkstelling en Arbeid teneinde de werkloosheid te doen dalen. Die oorspronkelijke maatregelen zijn in werkelijkheid samengestelde maatregelen die zowel te maken hebben met de werkloosheidsregelgeving als met de wedertewerkstelling van werklozen.
5.10.2. Bespreking
Een lid meent dat professor Coenraets zeer goed heeft weergegeven hoe het probleem in elkaar zit. Hij heeft tevens goed geïllustreerd dat het hier gaat om een bevoegdheidsprobleem. Dit lost men niet op met een samenwerkingsakkoord. Dit illustreert eens te meer dat een herverkaveling van de bevoegdheden in dit domein noodzakelijk is. De rest zijn enkel pleisters op een houten been, die het fundamenteel probleem niet oplossen.
Een commissielid deelt de mening van de heer Jadot. Het gaat om een maatregel in het kader van het beheer van de werkloosheid aangezien men niet alle werklozen beoogt. Die bepaling is slechts van toepassing op langdurig werklozen, dat wil zeggen een klein deel van de werklozen. Indien de gewesten hun bemiddelingswerk in de twee eerste jaren hadden kunnen verrichten dan waren er geen kandidaten meer geweest voor de PWA's. Het toepassingsgebied is klein ten opzichte van het totale aantal werklozen. De werkloosheidsuitkering blijft steeds het belangrijkste inkomen en bijgevolg zou zulks moeten blijven behoren tot de bevoegdheden van de overheid die de werkloosheid beheert. Het gaat om een versoepeling van het verbod om te werken, gekoppeld aan de toekenning van een bescheiden aanvullende uitkering voor 45 werkuren per maand.
Een lid is van mening dat er een duidelijke band met het federale niveau is aangezien er een fiscale aftrek mogelijk is.
6. De dienstenbanen (« Smet-banen »)
6.1. Hoorzitting met mevrouw Stappaerts, directeur-generaal en mevrouw Van Hal, adjunct van de directeur, van de administratie Werkgelegenheid van de Vlaamse Gemeenschap (13 juli 1998)
De federale dienstenbanen zijn toegankelijk voor langdurig en laaggeschoolde werklozen en omvatten banen die over het algemeen niet of niet meer uitgeoefend worden omwille van het hoge prijskaartje. De inleiding van het dossier geschiedt door de PWA-beambte.
De dienstenbanen vertonen op het vlak van doel en doelpubliek gelijkenissen met de regionale werkervaringprogramma's (WEP-plus voor de openbare sector en WEP-privé voor de privé-sector). Deze dienstenbanen bieden evenwel een perspectief van 3 jaar, waardoor ze voor de werkzoekende aantrekkelijker ogen. Dit aantrekkelijk perspectief maakt eveneens dat de federale dienstenbanen de regionale opleidingsinitiatieven deels doorkruisen.
Op het vlak van de bevoegdheidsverdeling speelt de subtiele kwestie of dit een maatregel is tot « regeling van werkloosheid » of « ter plaatsing of programma van wedertewerkstelling van werklozen » opnieuw.
6.2. Hoorzitting met de heer Stokkink, adjunct-kabinetschef van de minister-president van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest, belast met Werkgelegenheid (30 oktober 1998)
De Smet-banen hebben betrekking op de profitsector. Het uitgangspunt was goed maar dit systeem van activering van werkloosheidsuitkeringen wordt log omdat het aantal deelnemende instanties te groot is, waardoor het niet kan inspelen op de sociaal-economische realiteit binnen het gewest. Het optreden van de vertegenwoordigers van de federale overheid valt immers samen met dat van de vertegenwoordigers van de gewesten en dat van de PWA's. De federale minister wilde absoluut de medewerking van deze laatsten want het was een manier om dit instrument te benutten : de PWA's creëren geen banen. Het systeem van de activering van de werkloosheidsuitkeringen is dan ook het gedroomde stelsel om de PWA's tot creatie van banen te bewegen.
Het basisbeginsel kan dus rekenen op instemming van de drie gewesten en van de federale Staat maar in de praktijk is het een log en complex stelsel door het feit dat verschillende instanties mee de beslissingen nemen. Zo is het moeilijk om snel in te spelen op de behoeften van de plaatselijke bedrijven die een aantal personen in dienst zouden kunnen nemen.
7. De stage en inschakeling van de jongeren in het arbeidsproces
7.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling.
Het koninklijk besluit nr. 230 van 21 december 1983 regelt de stage en inschakeling van de jongeren in het arbeidsproces.
Dit is een instrument ter bevordering van de tewerkstelling en moet bijgevolg worden overgedragen aan de gewesten.
7.2. Hoorzitting met de heer Jadot, secretaris-generaal van het ministerie van Arbeid en Tewerkstelling, de heer Baeck, administrateur-generaal van de RVA en de heer Cox, kabinetschef van de minister voor Tewerkstelling en Arbeid (10 juli 1998)
In zijn advies van 5 oktober 1983 heeft de afdeling wetgeving van de Raad van State herinnerd dat de bevoegdheid tot het vaststellen en uitvoeren van de regeling in verband met de stage der jongeren zaak is gebleven van de federale overheid. « Uit de bepalingen van de wet van 22 december 1977 en haar parlementaire voorbereiding, alsook uit de bepalingen van dit ontwerp blijkt dat de aan de besturen en de ondernemingen opgelegde verplichting van indienstneming van jongeren een speciale regeling van tewerkstelling is die, ofschoon ze in haar geheel deel uitmaakt van een programma tot opslorping van de werkloosheid, essentieel tot doel heeft, zoals inzonderheid in artikel 16 van het ontwerp is gesteld, aan de jongeren de kans doch niet de de verplichting te bieden om in een bestuur of een onderneming een praktische opleiding als overgang tussen het genoten onderwijs en de beoogde tewerkstelling te volgen. Aldus kan die bevoegdheid niet worden ondergebracht in de ene of andere aangelegenheid welke in haar geheel of voor een deel als een zaak van tewerkstellingsbeleid door artikel 6, § 1, IX, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming van de instellingen aan de gewesten is overgedragen. Ten overvloede mag erop gewezen worden dat in de parlementaire voorbereiding van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 de verplichting van tewerkstelling van jongeren als stagiair nimmer is vermeld als een zaak van « plaatsing van werklozen » als bedoeld in artikel 6, § 1, IX, 2º. Het gaat overigens om twee van elkaar terdege onderscheiden regelingen met een eigen finaliteit en met voor de betrokkenen een onderling sterk verschillende rechtspositieregeling. » Naar aanleiding van de bijzondere wet van 8 augustus 1988 werd in het verslag van de senaatscommissie opgemerkt dat het statuut van de stagiairs centraal blijft, maar hun plaatsing gewestelijk is.
De visie waarbij werd voorgehouden dat de stage der jongeren een beding is van de arbeidsovereenkomst, die bovendien een weerslag heeft op de sociale zekerheid, zodat zij niet als een tewerkstellingsprogramma kan worden beschouwd, werd ook na de bijzondere wet van 8 augustus 1988 herhaaldelijk impliciet of expliciet bevestigd. Zo stelde de Raad van State in een advies van 2 maart 1989 dat de wijziging van het koninklijk besluit nr. 230 van 21 december 1983 betreffende de stage en de inschakeling van jongeren in het arbeidsproces, zaak is van de nationale overheid.
7.3. Hoorzitting met mevrouw Stappaerts, directeur-generaal en mevrouw Van Hal, adjunct van de directeur, van de administratie Werkgelegenheid van de Vlaamse Gemeenschap (13 juli 1998)
De jongerenstage heeft/had tot doel de inschakeling van de jongeren in het arbeidsproces te bevorderen door de verplichting ten aanzien van de werkgevers een aantal jonge werkzoekenden in dienst te nemen. De helft van de stageplaatsen wordt voorbehouden aan jongeren die sedert ten minste negen maanden ingeschreven zijn als werkzoekende.
Het doel van de jongerenstage en het EWE-systeem sluit aan bij de door Vlaanderen georganiseerde werkervaringsprogramma's. In de Vlaamse werkervaringsprogramma's wordt een doelgroepenbeleid gevoerd voor laaggeschoolde langdurig werklozen. Dit aspect komt niet aan bod bij stages en EWE, wat op zich dus complementair werkt.
Indien het arrest van de Raad van State met betrekking tot de PWA's wordt toegepast op het stelsel van de stages en de EWE, kan worden gesteld dat het hier om een maatregel gaat die kadert binnen de tewerkstellingsprogramma's : stagiairs en EWE'ers zijn immers de facto werknemers die op basis van een overeenkomst (stage-overeenkomst) een loon (stagevergoeding) ontvangen.
Gelet op de Belgische acties in het kader van de Europese richtsnoeren zal deze EWE-maatregel vermoedelijk worden afgeschaft.
7.4. Hoorzitting met de heer Van Cauwenberghe, Waals minister van Tewerkstelling (30 oktober 1998)
Het werkgelegenheidsbeleid zou aan coherentie en efficiëntie winnen indien het Waalse Gewest bevoegd zou worden voor jongerenstages, plaatselijke werkgelegenheidsagentschappen en activering van werkloosheidsuitkeringen. Zoals de Vlaamse regering is de heer Van Cauwenberghe van oordeel dat deze drie domeinen onder de bevoegdheid van de gewesten zouden moeten vallen.
7.5. Eindbespreking
De commissie stelt vast dat de problematiek van de zogenaamde « dienstenbanen », op het vlak van bevoegdheidsverdeling tussen de federale overheid en de gewesten, dezelfde is als diegene die aan bod is gekomen onder punt 5 (plaatselijke werkgelegenheidsagentschappen).
8. Alternerend leren
8.1. Hoorzitting met de heer Van Cauwenberghe, Waals minister van Tewerkstelling (30 oktober 1998)
De Franse Gemeenschap is bevoegd voor het algemeen vormend onderwijs, dat ook gebruik kan maken van de techniek van het alternerend leren waarbij de betrokkene afwisselend theoretische vakken volgt en werkt in een bedrijf. Mevrouw Onkelinx, bevoegd minister, heeft maatregelen genomen om deze methode te bevorderen in het onderwijs, de centra voor alternerend leren en het technisch onderwijs, want deze formule is tot nog toe in België relatief weinig toegepast. De minister van Tewerkstelling is van zijn kant verantwoordelijk voor de beroepsopleiding van personen boven de 18, dit wil zeggen tussen 18 en 25. Het Waalse Gewest heeft een decreet goedgekeurd waardoor financiële steun wordt verleend aan de operatoren en de bedrijven die een jongere als stagiair aannemen, want dat kost uiteraard geld. Er is ook een samenwerkingsakkoord gesloten met de Franse Gemeenschap.
De Franse Gemeenschap heeft bovendien op 28 juli 1998 een besluit genomen waardoor leerplichtige jongeren die ingeschreven zijn in de centra voor alternerend leren, toch bepaalde voordelen kunnen genieten. Tot nog toe hadden zij geen echt statuut, waren zij niet beschermd door een arbeidsovereenkomst en hadden zij in feite ook geen andere relatie met hun werkgever.
Het samenwerkingsakkoord tussen de Franse Gemeenschap en de Waalse regering zorgt ervoor dat ook leerplichtige personen die een alternerende opleiding volgen, de financiële steun kunnen krijgen waarin het Waalse decreet voorziet. Zo wordt dus een brug geslagen tussen jongeren die nog leerplichtig zijn en jongeren van 18 en ouder. De alternerende opleidingen vinden voor een groot deel plaats in de instituten voor KMO-opleidingen, aangezien het leerlingwezen en het kwalificatiegetuigschrift dat zij afgeven, voornamelijk op het alternerend leren zijn gebaseerd.
Het Waalse Gewest heeft onderhandelingen aangeknoopt met bepaalde beroepssectoren de bouw-, de metaal- en de chemiesector ... over het alternerend leren en de opleiding-inschakeling. Dit laatste is geregeld in een ander decreet, dat voorziet in een opleiding in een bedrijf gedurende maximum zes maanden. De persoon in opleiding krijgt een werkloosheidsuitkering en bijkomende voordelen, op voorwaarde dat de werkgever hem daarna gedurende minstens zes maanden tewerkstelt.
8.2. Eindbespreking (24 maart 1999)
8.2.1. Toelichting door de heer Coenraets
De kwestie van het alternerend leren heeft haar beslag gekregen in een samenwerkingsakkoord tussen de Franse Gemeenschap en de Waalse regering. Het probleem lijkt belangrijker te zijn in het zuiden van het land dan in het noorden omdat het het gevolg is van een bevoegdheidsverdeling tussen de Franse Gemeenschap en het Waalse Gewest. Aangezien de Franse Gemeenschap bevoegd is voor het algemeen onderwijs moet zij optreden voor het alternerend leren omdat dit rechtstreeks verband houdt met de manier waarop het onderwijs wordt gegeven. Terzake is het debat gesloten.
8.3. Besluit van de commissie
De commissie sluit zich aan bij de vaststelling, gedaan door heer Coenraets.
9. De tijdelijke arbeid, de uitzendarbeid en het ter beschikking stellen van werknemers ten behoeve van gebruikers
9.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
De wet van 24 juli 1987 regelt de tijdelijke arbeid, de uitzendarbeid en het ter beschikking stellen van werknemers ten behoeve van gebruikers. Controle en toezicht wordt uitgeoefend door de federale overheid.
De erkenning om een uitzendbureau te exploiteren wordt geregeld door de gewesten. Ook het toezicht hierop wordt door de gewesten uitgeopend.
De gewestelijke inspectiediensten zouden ook op de uitvoering van de wet van 24 juli 1987 en van de uitvoeringsbesluiten ervan toezicht moeten kunnen uitoefenen.
9.2. Hoorzitting met mevrouw Stappaerts, directeur-generaal en mevrouw Van Hal, adjunct van de directeur, van de administratie Werkgelegenheid van de Vlaamse Gemeenschap (13 juli 1998)
De toelating (erkenning) om een uitzendbureau te exploiteren wordt geregeld in het Vlaamse Gewest bij een decreet van 6 maart 1991. Het toezicht hierop geschiedt door de daartoe aangewezen ambtenaren ic. de Inspectie Werkgelegenheid (Vlaamse Gewest).
Een essentiële voorwaarde om een erkenning te verkrijgen, opgenomen in het decreet, is « niet in ernstige overtreding zijn met de wettelijke of reglementaire bepalingen in verband met de uitoefening van de werkzaamheden als uitzendbureau ». Met andere woorden, met de bepalingen van onder andere de wet van 24 juli 1987.
De toekenning aan de gewestelijke inspectiediensten van de prerogatieven om ook toezicht te houden op de uitvoering van de wet van 24 juli 1987 en de uitvoeringsbesluiten ervan zou meer mogelijkheden te geven om de naleving en de toepassing van de decretale bepalingen te controleren.
Tot heden is de erkenning van de uitzendbureaus het enige aspect binnen het uitzendgebeuren waarvoor de gewesten bevoegd zijn. Conform de nieuwe IAO-conventie nr. 181 behoort de uitzendactiviteit thuis onder de noemer « arbeidsbemiddeling ». Dit betekent dat het hele actieterrein tussen uitzendbureau en gebruiker, het domein van de arbeidsbemiddeling, door de gewestelijke overheid moet geregeld worden.
Het actieterrein tussen het uitzendkantoor en de uitzendkracht is een verhouding van werkgever tot werknemer, en blijft bijgevolg behoren tot het arbeidsrecht wat een federale aangelegenheid is.
9.3. Standpunt van de Waalse regering (brief van 18 maart 1998)
De Waalse regering wil het samenwerkingsmechanisme gebruiken door een samenwerkingsakkoord te sluiten tussen de Staat en de gewesten zodat de gewestelijke inspectiediensten de kans krijgen toe te zien op de uitvoering van de wet van 24 juli 1987 wat betreft haar bepalingen over de gewestelijke bevoegdheid inzake de erkenning van uitzendbedrijven.
9.4. Hoorzitting met de heer Jadot, secretaris-generaal van het ministerie van Arbeid en Tewerkstelling, de heer Baeck, administrateur-generaal van de RVA en de heer Cox, kabinetschef van de minister voor Tewerkstelling en Arbeid (10 juli 1998)
a) De analogie met de bevoegdheden van de gewesten inzake de tewerkstelling van buitenlandse werknemers in niet helemaal juist. In het geval van de tewerkstelling van buitenlandse werknemers is het gewest belast met de volledige toepassing van de wetgeving. Daarenboven is door de wet van 16 juli 1993 slechts een beperkte bevoegdheid inzake toezicht op de naleving van de wetgeving toegekend aan de gewesten. In het geval van de uitzendarbeid is de bevoegdheid beperkt tot de erkenning van de uitzenbureaus. Alleen wat de naleving van de erkenningsvoorwaarden betreft, kan toezicht uitgeoefend worden door de gewesten.
b) De uitzendarbeid op zich is een federale materie, niet alleen wat de normering betreft, maar ook wat de toepassing ervan betreft. A fortiori kan alleen de federale overheid bevoegd zijn om toezicht uit te oefenen.
c) Momenteel is het feit dat een uitzendbureau dat niet erkend is door het gewest, personeel ter beschikking stelt van gebruikers, niet meer gesanctioneerd door de wet van 24 juli 1987. Men zou op dit punt deze wet kunnen wijzigen zodat het gebruik van uitzendarbeid niet mogelijk is via ondernemingen die niet erkend zijn.
d) De door de Vlaamse Gemeenschap voorgestelde oplossing is juridisch niet noodzakelijk, daar de gewestelijke inspectiediensten de nodige informatie voor de uitoefening van hun opdrachten kunnen krijgen met toepassing van de wet van 16 november 1972 betreffende de arbeidsinspectie. Deze wet maakt het mogelijk dat inlichtingen en vaststellingen van inbreuken worden uitgewisseld tussen de diverse diensten, bijvoorbeeld om de intrekking te bekomen van de erkenning van een onderneming die inbreuken pleegt. Deze procedure zou moeten geïntensifieerd worden in de mate dat ze meer doeltreffendheid zou vertonen dan de traditionele techniek van pro-justitia.
9.5. Hoorzitting met de heer Van Cauwenberghe, Waals minister van Tewerkstelling (30 oktober 1998)
De wet van 24 juli 1987 betreffende de tijdelijke arbeid, de uitzendarbeid en het ter beschikking stellen van werknemers ten behoeve van gebruikers, moet binnen de federale bevoegdheidssfeer blijven maar aangezien de erkenning van de uitzendkantoren tot de bevoegdheid van het Waalse Gewest behoort, zou het logisch zijn dat de gewestelijke inspectiediensten toezien op de toepassing van de regeling die in deze wet bepaald wordt aangaande de erkenning van uitzendondernemingen.
9.6. Eindbespreking (24 maart 1999)
9.6.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De wet van 24 juli 1987 regelt de tijdelijke arbeid, de uitzendarbeid en het ter beschikking stellen van werknemers ten behoeve van gebruikers. Nu regelt het gewest de erkenning van de uitzendbureaus en oefent het toezicht uit. Aangezien deze aangelegenheid verband houdt met het arbeidsrecht, oefent de federale overheid thans controle en toezicht uit met toepassing van een federale wet.
De Waalse regering stelt voor een beroep te doen op de techniek van de samenwerkingsakkoorden zonder evenwel te raken aan de federale dimensie van het arbeidsrecht. Met die regeling zouden de gewesten een beroep kunnen doen op de logistieke steun van het personeel dat controle en toezicht uitoefent op de naleving van de wetgeving. Op dit punt acht de heer Van Cauwenberghe het raadzaam dat de gewestelijke inspectiediensten toezien op de uitvoering van de wet althans wat betreft de aspecten van de erkenning van bedrijven. Hij wil daarin nog verdergaan wanneer hij zegt dat de wet van 24 juli 1987 tot de federale bevoegdheid moet blijven behoren.
Volgens de heer Coenraets zou men moeilijkheden kunnen hebben met de toegang tot het beroep. De toegang tot het beroep en het werkgelegenheidsbeleid zijn onderling verweven. In 1988 werd de bijzondere wet gewijzigd om de gewesten toe te staan erkenningen af te geven voor reisagentschappen. Het geval van de uitzendbureaus vertoont uiteindelijk niet zoveel verschilpunten. Het is de vraag of men deze kwestie niet in haar geheel kan oplossen via de regionalisering zoals men dat voor de reisagentschappen heeft gedaan, volgens wat de heer Van Cauwenberghe heeft meegedeeld. Bijgevolg zouden de gewesten de vrij bloeiende sector van de uitzendbureaus niet alleen kunnen erkennen maar ook controleren.
9.6.2. Bespreking
Een lid stelt voor dat men het houdt bij het verzoek van het Waalse Gewest zoals geformuleerd in punt 9.3. Het zou van roekeloosheid getuigen verder deze weg op te gaan zonder een diepgaand onderzoek. Het door de Waalse regering voorgestelde evenwicht vertoont ook een functioneel aspect.
Sommige leden onderschrijven de oplossing, zoals voorgesteld door de Waalse regering in punt 9.3.
Anderen sluiten zich aan bij de door de heer Coenraets voorgestelde regionalisering van deze materie.
10. De normen betreffende de tewerkstelling van buitenlandse arbeidskrachten
10.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
De gewesten zijn bevoegd voor de toepassing van de normen betreffende de tewerkstelling van buitenlandse arbeidskrachten (artikel 6, § 1, IX, 3º). De federale overheid is bevoegd voor de reglementering zelf.
Binnen de huidige federale reglementering is het voor de gewesten niet mogelijk eigen accenten te leggen inzake de globale migratiepolitiek.
Het is aangewezen de betrokkenheid van de gewesten te versterken bij reglementerend optreden van de federale overheid. De federale overheid verliest immers de praktijkervaring en de toetsing aan de dagelijkse realiteit van hun reglementering.
De ontwerpen van de federale normen terzake zouden voor bindend advies aan de gewestregeringen moeten worden voorgelegd.
10.2. Bijkomende bedenking van de Vlaamse Regering (juli 1997)
Ten gevolge van de bestaande bevoegdheidsverdeling heeft de federale overheid weinig of geen contact en slechts een zeer beperkte voeling met de realiteit.
Het zijn de uitvoerende instanties, in concreto de gewestelijke instanties, die de gevolgen en de neveneffecten van uitgevaardigde normeringen vaststellen of de onaangepastheid van bepaalde regelen aan de maatschappelijke realiteit ondervinden.
Voorbeelden uit het recente verleden, zoals de problematiek van de illegale fruitpluk, de ervaringen met betrekking tot de mensenhandel, het fenomeen van misbruiken in de au-pair tewerkstelling, de onduidelijke positie van de buitenlandse navorsers en wetenschappelijke medewerkers tewerkgesteld bij universiteiten en onderzoeksinstellingen, tonen aan dat er onvoldoende afstemming is tussen de federale regering en de maatschappelijke context.
Enerzijds is er ontegensprekelijk een noodzaak aan coördinatie tussen de federale overheid, bevoegd voor de normering van het arbeidsvergunningenstelsel en de verblijfswetgeving, en de gewestelijke instanties belast met de toepassing van het beleid inzake arbeidsvergunningen.
Anderzijds dient de directe band onderstreept tussen het arbeidsvergunningenbeleid en het arbeidsmarktbeleid. Deze relatie is overduidelijk, aangezien buitenlandse arbeidskrachten in principe pas kunnen worden aangeworven onder anderen indien de situatie op de regionale arbeidsmarkt dit mogelijk maakt. De koppeling tussen het arbeidsvergunningenbeleid en het arbeidsmarktbeleid van de gewesten mag niet op losse schroeven komen.
Om de noodzakelijke coördinatie en afstemming te realiseren moet uitvoering worden gegeven aan artikel 92bis , § 3, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming van de instellingen, gewijzigd bij de bijzondere wet van 16 juli 1993. Dit artikel bepaalt dat een samenwerkingsakkoord tussen de betrokken overheden moet worden afgesloten voor de coördinatie tussen het beleid inzake de arbeidsvergunningen en de verblijfsvergunningen en inzake de normen betreffende de tewerkstelling van buitenlandse arbeidskrachten.
Tot slot kan worden vermeld dat reeds een protocol van samenwerking bestaat tussen de diverse inspectiediensten. Dit protocol dient te worden geëvalueerd en waar nodig bijgestuurd op het vlak van de inning van administratieve geldboeten ingevolge optreden en verbalisering door de gewestelijke inspectiediensten.
10.3. Hoorzitting met mevrouw Stappaerts, directeur-generaal en mevrouw Van Hal, adjunct van de directeur, van de administratie Werkgelegenheid van de Vlaamse Gemeenschap (13 juli 1998)
De Vlaamse administratie ervaart heel wat problemen omwille van het feit dat de federale wetgever aarzelt om de vigerende federale wetgeving aan te passen. Er wordt aanvullend op gewezen dat ook de Europese regelgeving terzake niet stilstaat.
De vraag kan worden gesteld of de regelgeving omtrent arbeidsvergunningen en arbeidskaarten niet bij uitstek een Europese aangelegenheid vormt, die dan afhankelijk van de staatsstructuur van de lidstaten, door de centrale overheid of door de gewestelijke overheid dient uitgevoerd te worden. De link met het veld blijft immers onontbeerlijk bij het uittekenen van het beleid.
In België kan de regeling die van toepassing is bij de implementatie van de Europese structuurfondsen, waaronder het Europees Sociaal Fonds, toegepast worden bij de uitvoering van de arbeidsvergunningenbeleid : opstelling van richtsnoeren op Europees niveau en uitvoering door de gewesten.
10.4. Hoorzitting met de heer Jadot, secretaris-generaal van het ministerie van Arbeid en Tewerkstelling, de heer Baeck, administrateur-generaal van de RVA en de heer Cox, kabinetschef van de minister voor Tewerkstelling en Arbeid (10 juli 1998)
Wat de tewerkstelling van vreemde werknemers betreft, kan de volgende bevoegdeidsverdeling worden vastgesteld, ingevolge de bijzondere wet van 16 juli 1993 tot vervollediging van de federale staatsstructuur :
de federale overheid is belast met het opstellen van de normen, en, net zoals voor de andere sociale wetten, met het toezicht op de naleving van de normen;
de gewesten zijn bevoegd voor de toepassing van de normen, d.w.z. het toekennen van arbeidsvergunningen en arbeidskaarten;
binnen het kader van deze algemene toezichtsbevoegdheid hebben ook de gewesten de bevoegdheid om inbreuken op de wetgeving vast te stellen.
1) Enerzijds kan vastgesteld worden dat de bijzondere wetgever er in 1980 blijkbaar van uitging dat er drie arbeidsmarkten zijn, nl. één in Vlaanderen, één in Wallonië en één in Brussel.
Anderzijds is een arbeidskaart A afgegeven in Wallonië geldig voor het ganse land en dus ook in de andere gewesten, wat dan weer doet vermoeden dat er maar één enkele arbeidsmarkt is. Aldus wordt het principe dat een gewest een afzonderlijke arbeidsmarkt vormt in feite doorbroken.
2) Een tweede vraag betreft de draagwijdte van de bevoegdheid van de gewesten in verband met het toezicht op de naleving van de normen. De heer Jadot is van oordeel dat de bevoegdheid om inbreuken op de wetgeving vast te stellen eveneens inhoudt dat het gewest bevoegd is om volledig toezicht uit te oefenen, overeenkomstig de wet van 16 november 1972 betreffende de arbeidsinspectie.
De Vlaamse Gemeenschap stelt voor dat aan de gewesten een bindend adviesrecht zou worden toegekend bij de vaststelling van de normen. De vraag hierbij is echter of dergelijk standpunt kan ingenomen worden, nu er enerzijds meer en meer Europese regelgeving tot stand komt en anderzijds de verblijfsregeling die sterk gebonden is aan de arbeidsvergunning en de arbeidskaart, volledig een federale materie is gebleven. Het verlenen van een bindend adviesrecht aan de gewesten kan ook hier aanleiding geven tot een patstelling.
10.5. Hoorzitting met de heer Van Cauwenberghe, Waals minister van Tewerkstelling (30 oktober 1998)
De heer Van Cauwenberghe stelt tevreden vast dat de Staat de te bepalen normen inzake tewerkstelling van buitenlandse werknemers ter advies voorlegt aan de gewesten zonder dat dit wettelijk zo geregeld is. Het is raadzaam dit wettelijk te regelen opdat het recht overeenstemt met de praktijk.
10.6. Eindbespreking (24 maart 1999)
10.6.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
Het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap heeft het volgende opgemerkt : bij de huidige stand van de federale reglementering kan geen enkel gewest zijn eigen inzichten laten gelden inzake het migratiebeleid in zijn geheel. De Vlaamse regering merkt op dat de federale overheid geen voeling heeft met de werkelijkheid. Het gevoerde beleid is met andere woorden niet « realistisch ».
De heer Van Cauwenberghe is het daarmee niet eens. Immers, hij stelt vast dat de Staat het advies van de gewesten vraagt over het vaststellen van de regels inzake de tewerkstelling van gastarbeiders, doch dat geen enkele tekst daarin voorziet. De heer Van Cauwenberghe heeft een voorstel gedaan, waarmee de commissie het wellicht eens kan zijn. Hij wil in de bijzondere wet de volgende bepaling doen opnemen : « de federale overheid pleegt overleg met de gewesten inzake het vaststellen van regels inzake de tewerkstelling van gastarbeiders ». In zekere zin zou men de bijzondere wet moeten aanpassen aan de huidige handelwijze van de federale overheid.
10.6.2. Besluit van de commissie
De commissie onderschrijft het voorstel, gedaan door de Waalse regering om de bijzondere wet zo aan te passen, dat de federale overheid overleg moet plegen met de gewesten over de vaststelling van de normen met betrekking de tewerkstelling van buitenlandse arbeidskrachten.
11. Federale maatregelen tot vermindering van de werkgeversbijdragen voor de sociale zekerheid ter bevordering van de tewerkstelling
11.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
Voor een coherent tewerkstellingsbeleid en een gecoördineerde aanpak van de werkloosheid moeten de gewesten betrokken worden bij de federale maatregelen tot vermindering van de werkgeversbijdragen voor de sociale zekerheid ter bevordering van de tewerkstelling (zoals het Plus-een-plan, het Maribelplan, ...).
De doorzichtigheid van de maatregelen is nu niet verzekerd. De ongelijke doorstroommogelijkheden na afloop van de tewerkstelling in de verschillende programma's heeft een discriminerend gevolg voor de betrokkenen.
Artikel 6, § 3bis , 1º, moet worden aangevuld met een lid dat de gewesten een bindend adviesrecht verleent met betrekking tot het ontwikkelen, het implementeren, het evalueren en het bijsturen van federale maatregelen die de bevordering van de tewerkstelling van werklozen direct of indirect tot doel hebben, onder andere de bepalingen inzake vermindering van de werkgeversbijdragen voor de sociale zekerheid.
11.2. Hoorzitting met de heer Jadot, secretaris-generaal van het ministerie van Arbeid en Tewerkstelling, de heer Baeck, administrateur-generaal van de RVA en de heer Cox, kabinetschef van de minister voor Tewerkstelling en Arbeid (10 juli 1998)
De sociale zekerheid is nog altijd een federale materie. Bovendien lijkt het niet opportuun binnen het kader van een economische en monetaire unie te komen tot een al te verscheiden werkgelegenheidsbeleid tussen de verschillende regio's wanneer deze een weerslag hebben op het stelsel van de sociale zekerheid. In deze optiek lijkt een adviesrecht, dat ingeschreven wordt in de wet, dan ook niet noodzakelijk, zeker wanneer het adviesrecht van de gewesten bindend zou zijn. De federale overheid zou geen mogelijkheid meer hebben om een beslissing te nemen, wanneer de gewesten tegenstrijdige adviezen zouden uitbregen. Hierdoor zou men verzeild geraken in een patstelling. Er kan wel gedacht worden aan een verder uitwerking van de coördinatie en samenwerking door het sluiten van samenwerkingsakkoorden.
11.3. Hoorzitting met mevrouw Stappaerts, directeur-generaal en mevrouw Van Hal, adjunct van de directeur, van de administratie Werkgelegenheid van de Vlaamse Gemeenschap (13 juli 1998)
De federale maatregelen waarvan hier sprake is (het Plus-één-Plan, Sociale Maribel...) zijn instrumenten ter bevordering van de werkgelegenheid. Het bestaan van deze maatregelen met hun eigen regelgeving naast de gewestelijke tewerkstellingsinitiatieven zorgt niet alleen voor verwarring bij de gebruiker, maar beïnvloedt ook de effectiviteit van andere maatregels. Zo interfereerde het federale Jongerenbanenplan met het Vlaamse Jeugdwerkgarantieplan. Beide maatregelen hadden « jongeren » als doelgroep vooropgesteld. Vermits zowel de toegekende steun als het toekenningsgebied voor de federale maatregel veel ruimer lag, kende de Vlaamse maatregel geen bijval. Intussen zorgde het bestaan van beide maatregelen voor heel wat verwarring en ondoorzichtigheid.
Vlaanderen hecht belang aan het complementair karakter van programma's wanneer bevoegdheden van verschillende beleidsniveaus aan de orde zijn. Bijv. met de Vlaamse beslissing tot het instellen van WEP-privé, het Vlaamse werkervaringsplan voor de privé-sector speelt Vlaanderen in op het federale voordeelbanenplan : de ondersteuning die daar wordt gegeven in de vorm van een lastenverlaging, wordt versterkt met Vlaamse tegemoetkomingen (integratiepremie en begeleidingspremie). Dit heeft wel tot gevolg dat de werkgevers en werknemers zich moeten wenden tot twee beleidsniveaus voor het verkrijgen van de tegemoetkomingen.
Hoe dan ook, een gecoördineerd beleid inzake vermindering van sociale lasten is aangewezen en veronderstelt het toekennen van een adviesrecht van de gewesten ten aanzien van de ontwikkeling, implementatie en evaluatie van deze federale maatregelen.
11.4. Hoorzitting met de heer Van Cauwenberghe, Waals minister van Tewerkstelling (30 oktober 1998)
Krachtens de BWHI moet overleg worden gepleegd tussen de betrokken regeringen over de wedertewerkstellingsprogramma's. Dit overleg wordt systematisch gevraagd, telkens wanneer de Waalse regering een maatregel op dat vlak neemt en de minister van Tewerkstelling en Arbeid gaat snel op deze verzoeken in.
De heer Van Cauwenberghe wenst dat de federale Staat dezelfde houding aanneemt wat zijn initiatieven betreft, namelijk de federale werkgelegenheidsmaatregelen waarin een vermindering van de werkgeversbijdragen van de sociale zekerheid wordt toegestaan : het voordeelbanenplan, het plan + 1 en verschillende Maribel-systemen. De Waalse regering verlangt met andere woorden loyale wederkerigheid.
11.5. Eindbespreking (24 maart 1999)
11.5.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
Dit punt handelt over maatregelen tot verlaging van de werkgeversbijdrage in de sociale zekerheid om de werkgelegenheid te bevorderen. Uit de aard van de zaak worden die maatregelen thans uitsluitend op het federale vlak genomen. Via het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap spreekt het Vlaamse Gewest de wens uit in de bijzondere wet een lid in te voegen, waardoor de gewesten een recht van bindend advies wordt verleend over deze programma's. Dit voorstel reikt zeer ver, want wie van bindend advies gewaagt, spreekt in feite van beslissingsbevoegdheid. Wanneer iemand een advies geeft dat bindend is voor de overheid waarvoor het bestemd is, rest er voor die overheid kennelijk geen keuze meer tussen de te nemen maatregelen.
Aan Waalse zijde merkt de heer Van Cauwenberghe op dat er krachtens de bijzondere wet overleg moet komen tussen de regeringen over die beruchte programma's. Dat overleg wordt stelselmatig gevraagd. Volgens de heer Van Cauwenberghe is het wenselijk dat het mechanisme andersom werkt en dat de federale regering zeer goed toeziet wanneer de gewesten verzoeken om overleg tot haar te richten. Wanneer de gewestregeringen thans op dat punt initiatieven nemen volgt er automatisch overleg met de federale overheid. Dat blijkt dus goed en degelijk te werken. In de andere richting is dat echter niet zo. De regering wenst een zekere vorm van loyauteit bij de toepassing van dat overlegmechanisme. Dat verantwoordt wellicht het standpunt van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, dat bij de praktische problemen van het toepassen van overleg, om een ruimer inzagerecht vraagt in de vorm van bindend advies. Naar het zich laat aanzien is die opmerking veeleer door praktische problemen dan door juridische problemen te verantwoorden. Het is de vraag of men de toestand kan verhelpen met een dwingender mechanisme.
11.5.2. Bespreking
Een senator meent dat de opmerkingen van het Vlaamse gewest inderdaad iets te ver gaan, en dat het advies van de heer Van Cauwemberghe moet worden gevolgd. Voor een dynamische beleidsbevoegdheid is het niet aangewezen om met bindende adviezen te werken. Dergelijke adviezen kunnen wel worden gebruikt wanneer het om één concrete maatregel of beslissing gaat.
Een lid verklaart het eens te zijn dat het niet kan gaan om een recht van bindend advies. In punt 11.2 licht de heer Jadot toe waarom. Men mag niet in een onontwarbare toestand terechtkomen ten gevolge van strijdige adviezen.
11.5.3. Besluit van de commissie
De commissie gaat akkoord met het voorstel van de heer Van Cauwenberghe, zoals uiteengezet in punt 11.4.
12. Maatregelen tot het invoeren van werkgeversbijdragen voor de sociale zekerheid, waarvan de aanwending betrekking heeft op gemeenschaps- en gewestmateries
12.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
Maatregelen tot het invoeren van werkgeversbijdragen voor de sociale zekerheid, zoals de bijdrage voor de kinderopvang, de bijdrage voor de begeleiding van de werklozen, de bijdrage voor de tewerkstelling van risicogroepen, zijn instrumenten ter bevordering van de tewerkstelling. Voor een coherent tewerkstellingsbeleid en een gecoördineerde aanpak van de werkloosheid is samenspraak tussen de betrokken overheden noodzakelijk. De doorzichtigheid van de maatregelen is niet verzekerd.
Artikel 6, § 3bis , 1º, moet worden aangevuld met een lid waarbij de gewesten een bindend adviesrecht krijgen met betrekking tot het ontwikkelen, het implementeren, het evalueren en het bijsturen van federale maatregelen die de bevordering van de tewerkstelling van werklozen direct of indirect tot doel hebben, onder andere de bepalingen inzake het invoeren van de werkgeversbijdragen voor de sociale zekerheid waarvan de aanwending betrekking heeft op gemeenschaps- en gewestmateries (namelijk tewerkstelling en beroepsopleiding).
12.2. Aanvullende bedenkingen van de Vlaamse Gemeenschap (juli 1997)
In het verleden sloten de federale overheid en de sociale partners akkoorden af om specifieke bijdragen van werkgevers in te stellen die daarna werden aangewend voor initiatieven die betrekking hebben op gemeenschaps- en gewestmateries.
Deze akkoorden worden algemeen bindend verklaard door de federale overheid. Hierdoor worden aanzienlijke delen van het Vlaamse beleid door de federale overheid mee uitgetekend en opgezet.
Zo werden o.m. in het domein van de beroepsopleiding op interprofessioneel, sectoraal en ondernemingsniveau akkoorden gesloten om een bepaald gedeelte van de loonmassa voor te behouden voor de beroepsopleiding voor bepaalde groepen van personen. Ook werden afspraken gemaakt die resulteerden in de oprichting van het Fonds voor collectieve uitrustingen en diensten, van waaruit kinderopvang mee wordt gefinancierd.
Een actief en coherent tewerkstellingsbeleid veronderstelt evenwel medezeggenschap bij de invoering van maatregelen die de eigen normerende bevoegdheden sterk beïnvloeden.
Door de afhankelijkheid van projecten van zowel Vlaamse als federale subsidies, kan een eenzijdige federale beslissing tot stopzetting Vlaanderen confronteren met financieringseisen die door Vlaanderen niet kunnen worden ingewilligd en resulteert dit in een grotere kwetsbaarheid van de door Vlaanderen uitgewerkte maatregelen.
Zo voorziet Vlaanderen in het kader van projecten buitenschoolse kinderopvang via het stelsel van de Weer-Werk-Gesco's in een subsidie voor de begeleiders. De federale overheid subsidieert de provinciale en lokale coördinatoren via het Fonds voor collectieve uitrustingen en diensten. Deze subsidie zou echter binnenkort worden stopgezet. Dit brengt het Vlaamse beleid in moeilijkheden omdat een financiering ontbreekt voor de lokale coördinatoren.
Recente federale beslissingen om de middelen van de sectorale opleidingsfondsen in te perken, sluiten niet aan bij het Vlaamse beleid dat deze fondsen wil activeren in het kader van de intensifiëring van het vormingsbeleid.
Samengevat kan worden gesteld dat een eigen Vlaams overlegmodel moet worden uitgewerkt, waarbinnen omtrent de domeinen die tot de exclusieve bevoegdheid van de Vlaamse Gemeenschap behoren, Vlaamse CAO's kunnen worden gesloten.
12.3. Hoorzitting met de heer Jadot, secretaris-generaal van het ministerie van Tewerkstelling en Arbeid, de heer Baeck, administrateur-generaal van de RVA en de heer Cox, kabinetschef van de minister voor Tewerkstelling en Arbeid (10 juli 1998)
De Vlaamse Gemeenschap vraagt een bindend adviesrecht voor maatregelen waarbij werkgeversbijdragen voor systemen van aanvullende sociale zekerheid worden ingevoerd, door federale arbeidsovereenkomsten, voor de aanwending in materies die behoren tot de bevoegdheid van de gemeenschappen en gewesten, zoals kinderopvang, begeleiding van werklozen en tewerkstelling van risicogroepen. Ook hier gaat het in wezen om inkomsten die betrekking hebben op de sociale zekerheid die een aangelegenheid is welke behoort tot de bevoegdheid van de federale overheid. Niet alleen het invoeren van die bijdragen, maar ook de aanwending ervan is een federale materie. In dezelfde lijn ligt het standpunt dat de aanwending van die bijdragen voor bepaalde projecten kan beschouwd worden als een vorm van sociale zekerheid. Bovendien komen deze maatregelen tot stand binnen het kader van collectieve onderhandelingen tussen werkgevers en werknemers, die tot op heden een bij uitstek federale materie zijn gebleven. Door het afsluiten van een samenwerkingsakkoord zouden de interferenties met de gewestelijke en gemeenschappelijke bevoegdheden kunnen opgelost worden. Een bindend advies van de gewesten daarentegen moet om dezelfde redenen als hierboven vermeld onder punt 5) afgewezen worden.
12.4. Eindbespreking (24 maart 1999)
12.4.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
Dit punt betreft de maatregelen tot het invoeren van werkgeversbijdragen voor de sociale zekerheid, waarvan de aanwending betrekking heeft op gemeenschaps- en gewestmateries. Het bevat dezelfde eisen, dezelfde opmerkingen en dezelfde conclusie als het vorige.
12.4.2. Besluit van de commissie
De commissie gaat akkoord met het voorstel van de heer Van Cauwenberghe zoals uiteengezet in punt 11.4.
13. Activering van de werkloosheidsuitkeringen in de non-profitsector. De trekkingsrechten voor wedertewerkstelling
13.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
Het bedrag van de uitbetaalde trekkingsrechten voor wedertewerkstelling, alsmede het aantal gerechtigden waarvoor een trekkingsrecht wordt uitbetaald, is niet aangepast aan de initiatieven die de gewesten ontplooien.
Artikel 6, § 1, IX, 2º, tweede en derde lid, moet correct worden toegepast.
13.2. Aanvullende beschouwingen van de Vlaamse Gemeenschap (juli 1997)
De tewerkstellingsprogramma's kennen een dubbel financieringskanaal : het gewest betaalt de programma's maar kan een deel van de kost recupereren via de zogenaamde trekkingsrechten (artikel 35 van de Financieringswet). Dit betekent dat de federale overheid mee de bevoegdheid kan sturen die in se exclusief toebehoort aan het betrokken gewest.
Zowel het automatisme als het indexatieprincipe voor de toekenning van de trekkingsrechten, worden nog steeds door de federale overheid betwist. Dit resulteert in de overheveling van een vastliggend maximumbedrag dat jaarlijks wordt uitgekeerd, ongeacht het aantal tewerkgestelden in de tewerkstellingsprogramma's.
Het ontbreken van deze bijkomende middelen hypothekeert het tewerkstellingsbeleid van de gewesten.
Voor Vlaanderen worden er slechts 33 000 voltijdse equivalenten door de federale overheid gefinancierd, terwijl bijna 38 000 voltijdse equivalenten tewerkgesteld worden in de verschillende programma's.
Vertaald naar budgettaire termen betekent dit dat voor de jaren 1989 tot en met maart 1993 het gecumuleerd verschil tussen het bedrag van het aantal bewezen voltijdse equivalenten en het federaal voorziene bedrag 1,8 miljard frank bedroeg, steeg tot 2,5 miljard frank tegen eind 1994, over 3,4 miljard frank eind 1995, tot ongeveer 4,3 miljard frank eind 1996.
Vanaf 1990 startte Vlaanderen met programma's waarin het accent ligt op de werkervaring en doorstroming (weer-werk, jeugdwerkgarantieplan, WEP). Voor deze nieuwe programma's betaalt de federale overheid geen trekkingsrecht, het plafond van de trekkingsrechten is immers overschreden. Nochtans geniet de federale overheid niet alleen een tijdelijk voordeel via de tewerkstelling van een werkloze, maar eventueel zelfs van een blijvend voordeel, daar waar de betrokkene na de werkervaringsperiode effectief een job vindt.
13.3. Hoorzitting met mevrouw Stappaerts, directeur-generaal en mevrouw Van Hal, adjunct van de directeur, van de administratie Werkgelegenheid van de Vlaamse Gemeenschap (13 juli 1998)
1. Doorstromingsprogramma's, een alternatief
Om de Vlaamse beleidsoptie rond het uitbouwen en harmoniseren van programma's, gericht op werkervaring en doorstroming, te kunnen verwezenlijken werd overlegd met de federale overheid en de andere gewesten over een activering van de werkloosheidsuitkeringen.
Dit overleg resulteerde in het Samenwerkingsakkoord van 4 maart 1997 betreffende de « doorstromingsprogramma's ». Het akkoord stelt de gewesten in staat een nieuwe financieringsbron aan te boren voor het creëren van meer banen onder de vorm van werkervaring (WEP-plus). Te realiseren streefcijfers zijn vooropgesteld, maar er wordt geen begrenzing gesteld aan het aantal banen dat aldus door de federale overheid mee gefinancierd zal worden. Er worden momenteel besprekingen gevoerd om een gelijkaardig akkoord uit te werken voor de medefinanciering van sociale werkplaatsen.
Het contract omtrent de doorstromingsprogramma's kan niet eenduidig positief ingeschat worden. Een aantal categorieën van werknemers, die wel toegelaten worden tot de Vlaamse werkervaringsprogramma's, vallen voorlopig buiten deze maatregel (o.m. de bestaansminimumtrekkers die minder dan één jaar van het bestaansminimum genieten en de geschorste werklozen). Hetzelfde geldt voor de werkgevers die genieten van de voordelen van de Sociale Maribel.
Om deze uitgesloten werknemers en werkgevers toch te kunnen betrekken werd een aanvullend nieuw werkervaringsplan uitgetekend (het Gesco-WEP-plus). Beiden plannen (WEP-plus en Gesco-WEP-plus) hebben dezelfde krachtlijnen maar kennen een andere administratieve en financiële afhandeling. Dit heeft tot gevolg dat een werkgever kan geconfronteerd worden met verschillende procedures en tegemoetkomingen, al naargelang de sector waartoe hij behoort of de criteria waaraan de aangetrokken werknemer voldoet.
Daarenboven ontving de werknemer in de eerste generatie werkervaringsprojecten zijn loon van de werkgever, die van de Vlaamse overheid een subsidie in loonkost ontving. Met de nieuwe regeling ontvangt de werknemer zijn maandelijkse vergoeding vanuit twee uitbetalingsinstellingen, nl. een loonbetaling door de werkgever en een tegemoetkoming vanuit RVA.
De klantgerichtheid en doorzichtigheid vraagt een maximale eenvoud, zowel naar inhoud als administratieve afhandeling. De gevonden oplossing via de activering van de werkloosheidsuitkeringen bij de doorstromingsprogramma's is dan ook een tussenstap en betekent dus zeker geen einde voor de discussie omtrent de verwerving van de trekkingsrechten zoals voorzien in de financieringswet.
Een correct en op ruimer schaal toepassen van de trekkingsrechten (inclusief toepassing van principe automatisme, indexering en tijdige middelenoverdracht) maakt de uitvoering van een eigen beleid veel eenvoudiger, zowel naar de betrokken werknemer, werkgever als naar de administratieve uitvoering toe.
2. De problematiek van de regularisatie
De problematiek van de trekkingsrechten speelt ook ten aanzien van de oude klassieke tewerkstellingsprogramma's gericht op een tewerkstelling voor langere duur, stelt zich een probleem.
Bij de werkgelegenheidsconferentie van 1993 werd door de Vlaamse regering aan de federale regering gevraagd om de programma's die voldoen aan structurele behoeften te kunnen omzetten naar reguliere arbeidsplaatsen met behoud van het bestaande volume aan trekkingsrechten en RSZ-tegemoetkomingen. Begin 1995 werd een technisch akkoord gesloten die de regularisering onder deze voorwaarden zou mogelijk maken. De federale overheid heeft nog geen verdere politieke uitvoering gegeven aan dit technisch akkoord.
Omwille van deze problematiek wordt de door Vlaanderen voorgenomen regularisering, gerechtvaardigde vraag vanwege de social-profitsectoren, bemoeilijkt. Dit betekent dat het Vlaamse tewerkstellingsbeleid (te veel) blijvend energie moet steken in « klassieke » programma's die de facto een normale tewerkstelling vertegenwoordigen. Een groot deel van de inzet van middelen (80 %) en mensen voor het beheer en de opvolging van het tewerkstellingsbeleid gaat naar deze klassieke programma's. De gelijkschakeling van de tewerkgestelden binnen deze structurele programma's met hun collega's/gewone werknemers wordt blijvend uitgesteld.
13.4. Hoorzitting met de heer Jadot, secretaris-generaal van het ministerie van Arbeid en Tewerkstelling, de heer Baeck, administrateur-generaal van de RVA en de heer Cox, kabinetschef van de minister voor Tewerkstelling en Arbeid (10 juli 1998)
De vraag is of de Vlaamse Gemeenschap een correcte interpretatie geeft van het principe van de trekkingsrechten. Het mechanisme van de trekkingsrechten had tot doel de inschakeling van werklozen in het arbeidsproces te bevorderen. Dit betekent in concreto dat werklozen tijdelijk zouden worden tewerkgesteld in een wedertewerkstellingsprogramma om vervolgens door te stromen naar het gewone arbeidscircuit. Deze programma's zijn in feite alternatieve vormen van subsidiëring van bepaalde activiteiten geworden en meer bepaald subsidies voor het tewerkgestelde personeel, zodanig dat de programma's zich bestendigen... Dit druist in tegen de oorspronkelijke visie waarbij deze programma's zich mettertijd zouden overbodig maken. Gezien vanuit deze visie kan de vraag van de Vlaamse Gemeenschap tot verhoging van het bedrag van de trekkingsrechten moeilijk worden bijgetreden.
13.5. Hoorzitting met mevrouw Stappaerts, directeur-generaal en mevrouw Van Hal, adjunct van de directeur, van de administratie Werkgelegenheid van de Vlaamse Gemeenschap (13 juli 1998)
De trekkingsrechten zijn wél nog van belang om de volgende redenen :
1º het gaat om een specifieke doelgroep, met name laaggeschoolden (3/4 van het totaal) en een groot percentage vrouwen;
2º er is wél nog doorstroming binnen die doelgroep;
3º het gaat om taken die niet zouden uitgevoerd zijn indien ze niet via de huidige weg werden gesubsidieerd.
De financieringswet dateert van 1989 en toen was men akkoord dat voor elke binnen een tewerkstellingsprogramma tewerkgestelde werkloze een trekkingsrecht zou betaald worden. Toen bestond het DAC reeds 6 jaar en men wist dat het ging om projecten van onbepaalde duur met arbeidsovereenkomsten van onbepaalde duur. Vlaanderen heeft daarna het aantal DAC ook niet verder uitgebreid, maar is daarna met een nieuw project gestart. Zo ontstonden vanaf 1990 de eerste werkervaringsprojecten (Weer-werk-projecten nu het werkervaringsplan-plus) waar net die oude filosofie van de begintijd van de tewerkstellingsprogramma's terug opgenomen werd. Zo creëerde men terug een tewerkstellingsstelsel waar iedereen slechts 12 maanden in bleef en moest doorstromen. Maar op dat ogenblik zegt men op het federale niveau dat men dit aantal niet meer gaat honoreren terwijl toch continu mensen uit de werkloosheid worden gehaald, een arbeidscontract krijgen en een bepaald percentage van de betrokkenen toch doorstroomt. Dus zowel tijdens de tewerkstelling als nadien is er een vermindering van sociale zekerheidsgaven in het kader van de werkloosheidsuitkeringen.
13.6. Hoorzitting met de heer Van Cauwenberghe, Waals minister van Tewerkstelling (30 oktober 1998)
Zoals de andere gewestregeringen het hebben gezegd, moet het trekkingsrecht, dat de financieringsbron is van het programma ter bestrijding van de werkloosheid, worden toegepast overeenkomstig de bijzondere wet en volgens de logica.
Dat betekent dat het bedrag per eenheid van het trekkingsrecht, dat in 1988 bepaald werd, moet overeenstemmen met het bedrag van de huidige werkloosheidsuitkering en dat deze federale tegemoetkoming toegekend moet worden telkens wanneer een werkloze of hiermee gelijkgestelde persoon door middel van een arbeidsovereenkomst in een programma voor wedertewerkstelling van werklozen wordt opgenomen.
Toen de financieringswet in 1989 werd aangenomen, was de ratio legis dat het trekkingsrecht betaald zou worden voor elke werkloze die in het kader van een banenplan aangeworven werd.
Vandaag kunnen alleen maar de mensen die het verleden optimistisch bekijken, beweren dat deze programma's mettertijd overbodig zouden moeten worden. De enorme inspanningen die de gewesten leveren voor de wedertewerkstellingsprogramma's worden op dit ogenblik niet naar waarde geschat, aangezien de federale Staat het bedrag van 1988 sinds 1989 uitkeert als tegemoetkoming voor de gewesten.
13.7. Hoorzitting met de heer Stokkink, adjunct-kabinetschef van de minister-president van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest, belast met Werkgelegenheid (30 oktober 1998)
De financieringswet van 1989 voorziet in de mogelijkheid voor de gewesten om trekkingsrechten op de begroting uit te oefenen naar rata van het aantal mensen dat zij opnieuw aan het werk helpen. Het beginsel is duidelijk : de gewesten zijn bevoegd voor de arbeidsbemiddeling en de wedertewerkstellingsprogramma's en de financieringswet bepaalt het bedrag van het trekkingsrecht dat per tewerkgestelde persoon uitgekeerd kan worden door de federale begroting.
In de praktijk heeft de federale Staat echter op volkomen willekeurige wijze besloten een maximumbedrag vast te stellen voor de tegemoetkoming in het kader van de wedertewerkstellingsprogramma's. Dat is onlogisch, rekening houdend met de doelstelling die duidelijk in de wet bepaald is en die erin bestaat zoveel mogelijk werklozen opnieuw aan werk te helpen. De gewesten worden beknot in hun mogelijkheden om werklozen tewerk te stellen door het feit dat ze per tewerkgestelde werkloze 203 000 frank, dit is het in de wet bepaalde bedrag, moeten derven.
Wat de doorstromingsprogramma's betreft, is tussen de federale Staat en de drie gewesten een efficiënt samenwerkingsakkoord tot stand gekomen. Aangezien het om een activering van werkloosheidsuitkeringen gaat, dat wil zeggen een sociale uitkering, heeft de minister van Tewerkstelling aanvaard om geen maximumbedrag in te stellen, in tegenstelling tot het trekkingsrecht voor de programma's ter bestrijding van de werkloosheid. Deze laatste programma's staan immers op de rijksbegroting terwijl de doorstromingsprogramma's op de begroting van de sociale zekerheid staan.
Hoewel de doorstromingsprogramma's over het algemeen positief zijn, aangezien er een doorstroming opgezet wordt voor werklozen aan wie een arbeidsovereenkomst aangeboden wordt, is het systeem in de praktijk ingewikkeld en dit om zuiver administratieve redenen. De werkloze ontvangt op zijn rekening enerzijds een bedrag dat afkomstig is van de federale overheid en anderzijds een bedrag dat afkomstig is van het gewest... en de twee komen niet op dezelfde datum. Hoewel de werkloze een arbeidsovereenkomst aangeboden krijgt en hij aldus uit zijn statuut van werkloze kan stappen, komt hij terecht in een duistere toestand wat de betaling betreft, en dit uitsluitend omdat men een bestuurlijke verdelingsregel wil behouden. Het systeem is log terwijl het eenvoudig zou kunnen zijn.
13.8. Eindbespreking (28 maart 1999)
13.8.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
Dit punt betreft de activering van de werkloosheidsuitkeringen in de non-profitsector en de problematiek van de trekkingsrechten. Het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap is ontevreden omdat het vindt dat het bedrag van de uitbetaalde trekkingsrechten voor wedertewerkstelling, alsook het aantal gerechtigden voor wie de federale overheid een trekkingsrecht uitbetaalt, niet is aangepast aan de initiatieven die de gewesten ontplooien. Volgens het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap moeten de bepalingen van artikel 6, § 1, IX, 2º, tweede en derde lid, correct worden toegepast.
Gaat het hier om een probleem van bevoegdheidsverdeling ? De bijzondere wet voorziet in een aantal mechanismen die niet correct worden toegepast. De heer Coenraets vindt dat dit niets te maken heeft met de verbetering van de werking van de instellingen; het gaat om de toepassing van de bepalingen van de bijzondere wet. Er zijn bepaalde betwistingen : « zowel het automatisme als het indexatieprincipe voor de toekenning van de trekkingsrechten, worden nog steeds door de federale overheid betwist. » Aan de basis hiervan ligt een probleem van interpretatie en begrip van de bijzondere wet.
13.8.2. Bespreking
Een senator merkt op dat de bepalingen met betrekking tot de werklozen vaker worden toegepast in gewesten met een hoge werkloosheidsgraad. Dit tracht men te omzeilen door de bevoegdheid te betwisten. Sommigen hebben kritiek op dit systeem omdat het gewesten met een hoge werkloosheidsgraad bevoordeelt.
Een lid stelt dat bij het uitsluiten van werklozen rekening wordt gehouden met de gemiddelde werkloosheidsduur per subregio. Er is dus geen sprake van bevoordeling of benadeling, want er bestaan objectieve criteria.
De commissie besluit akte te nemen van de opmerking, geformuleerd door de Vlaamse Gemeenschap. Het gaat in dit geval evenwel niet om een bevoegdheidsconflict, maar om de toepassing van wat reeds bestaat.
14. Toewijzing van het werkgelegenheidsbeleid aan de Duitstalige Gemeenschap
15.1. Nota van de Duitstalige Gemeenschap (28 september 1998)
De Duitstalige Gemeenschap zou de verantwoordelijkheid willen overnemen voor het tewerkstellingsbeleid in de 9 gemeenten van het Duitstalig gebied.
Als motivering kunnen volgende argumenten worden aangevoerd :
het verband met andere gemeenschapsaangelegenheden : de Duitstalige Gemeenschap is onder meer bevoegd voor het onderwijs en de (beroeps)opleiding. Dat deze twee domeinen een aanzienlijke invloed op de tewerkstelling en de arbeidsmarkt hebben, ligt als het ware voor de hand en hoeft eigenlijk niet nader uiteengelegd. Voor de strijd tegen de werkloosheid is er behoefte aan een homogeen beleid dat rekening houdt met alle aspecten van het beroepsleven (van de vorming tot de vacature). De inspanningen van de Duitstalige Gemeenschap op het vlak van vorming zouden door een eigen tewerkstellingsbeleid aangevuld en bevrucht kunnen worden;
de bijzonderheid van het Duitstalig gebied : wegens de grenssituatie van het Duitstalig gebied kenmerkt ook de arbeidsmarkt ter plaatse zich door specifieke verschijnselen. Zo wijkt bijvoorbeeld de werkloosheid sterk van het Waalse gemiddelde af. Maar vooral de sterke mobiliteit van de werknemers (die in verband staat met het aantal werkplaatsen in de nabije buurlanden) onderscheidt het Duitstalig gebied van de aangrenzende gebieden. Zo bekeken is een eigen tewerkstellingsbeleid dus wel zinvol.
vereenvoudigde uitoefening van het tewerkstellingsbeleid en van de vorming door het Waalse Gewest : door het tewerkstellingsbeleid over te nemen kan het Waalse Gewest zijn bevoegdheden op dit vlak gemakkelijker waarnemen. Inderdaad tracht men van Waalse kant ook het tewerkstellingsbeleid en het vormingsbeleid, wiens uitoefening hem door de Franse Gemeenschap is overgedragen, te harmoniseren en met elkaar in overeenstemming te brengen. Daarbij duiken institutionele problemen op (bijvoorbeeld verschillend territoriaal toepassingsgebied, stemmingsgedrag van Duitstalige parlementsleden, enz.) die niet eenvoudig op te lossen zijn. De overdracht van deze bevoegdheid naar de Duitstalige Gemeenschap zou die problemen kunnen verhelpen.
15.2. Eindbespreking (28 maart 1999)
Een lid wijst op de Grondwetsbepaling, waarin de mogelijkheid wordt voorzien om de uitoefening van bevoegdheden niet de bevoegdheden zelf over te dragen naar de gemeenschappen. In deze bepaling kan een oplossing worden gevonden voor praktische problemen, eerder dan over te gaan tot een overdracht van bevoegdheden.
15.3. Besluit van de commissie
De commissie is van oordeel dat men twee manieren heeft om tegemoet te komen aan de verzuchtingen van de Duitstalige Gemeenschap. Ofwel voert men een daadwerkelijke overdracht van bevoegdheden door, hetgeen een wijziging van de bijzondere wet tot hervorming der instellingen met zich meebrengt. Ofwel beperkt men zich tot de overdracht, door het Waals Gewest, van de uitoefening van sommige van haar bevoegdheden op grond van artikel 139 van de Grondwet. De commissie is van mening dat, in het eerste geval, de vraag om overdracht van bevoegdheden zodanig belangrijk is dat zij raakt aan de evenwichten van het institutioneel systeem. In het tweede geval dient het Waals Gewest de vraag te bespreken met de Duitstalige Gemeenschap.
Artikel 6, § 1, X, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980
(De gewesten zijn bevoegd voor :)
Wat de openbare werken en het vervoer betreft :
1º de wegen en hun aanhorigheden;
2º de waterwegen en hun aanhorigheden;
2ºbis het juridisch stelsel van de land- en waterwegenis, welke ook de beheerder ervan zij, met uitzondering van de spoorwegen beheerd door de Nationale Maatschappij der Belgische Spoorwegen;
3º de havens en hun aanhorigheden;
4º de zeewering;
5º de dijken;
6º de veerdiensten;
7º de uitrusting en de uitbating van de luchthavens en de openbare vliegvelden, met uitzondering van de luchthaven Brussel-Nationaal;
8º het gemeenschappelijk stads- en streekvervoer, met inbegrip van de bijzondere vormen van geregeld vervoer, het taxivervoer en het verhuren van auto's met chauffeur;
9º de loodsdiensten en de bebakeningsdiensten van en naar de havens, evenals de reddings- en sleepdiensten op zee.
De bevoegdheden bedoeld in 2º, 3º, 4º en 9º, houden het recht in om in de territoriale wateren en op het continentaal plat de werken en activiteiten uit te voeren, met inbegrip van het baggeren, die noodzakelijk zijn voor de uitoefening van deze bevoegdheden.
1. Nota van de heer Coenraets (2 september 1996)
1.1. Omschrijving van de bevoegdheid
De gewesten zijn bevoegd voor :
1. de wegen, de autosnelwegen en hun aanhorigheden.
2. de waterwegen (bevaarbare waterlopen en kanalen) en hun aanhorigheden;
De wet bepaalt dat de gewesten samenwerkingsakkoorden sluiten die betrekking hebben op de hydrologie en de waterbeheersing, op de waterwegen die de grenzen van een gewest overschrijden, op de te beslissen werken en op de maatregelen die genomen moeten worden teneinde schade in een ander gewest te vermijden.
2bis . het juridisch stelsel van de land- en waterwegen, welke ook de beheerder ervan zij, met uitzondering van de spoorwegen beheerd door de Nationale Maatschappij der Belgische Spoorwegen;
3. de havens en hun aanhorigheden; bedoeld worden : Antwerpen, Zeebrugge, Oostende, Brussel, Luik, Namen en Charleroi. Voor de betrekkingen met Nederland betreffende de waterverdragen moet overleg worden gepleegd tussen de federale overheid en de gewesten.
4. de zeewering;
5. de dijken;
6. de veerdiensten;
7. de luchthavens en de openbare vliegvelden met uitzondering van Brussel-Nationaal;
De federale overheid blijft bovendien bevoegd voor de militaire vliegvelden en voor de veiligheid van het luchtverkeer. Er moet overleg worden gepleegd inzake vliegvelden, luchtverkeer en Sabena.
8. het gemeenschappelijke stads- en streekvervoer, met inbegrip van de bijzondere vormen van geregeld vervoer;
Daaronder vallen het taxivervoer en het verhuren van auto's met chauffeur, evenals de bijzondere vormen van geregeld vervoer. De spoorwegen vormen een uitzondering. Er moet overleg worden gepleegd over de coördinatie van de NMBS-diensten met de overige vormen van openbaar vervoer.
9. de loodsdiensten en de bebakeningsdiensten van en naar de havens, evenals de reddings- en sleepdiensten op zee.
Bepaalde bevoegdheden van het Vlaamse Gewest strekken zich uit tot de territoriale wateren en tot de internationale wateren op het continentaal plat. Dit betekent echter niet dat het Vlaamse Gewest eigenaar wordt van de natuurlijke rijkdommen die er ontdekt worden. Noch de territoriale zee noch het continentaal plat maken deel uit van het Vlaamse Gewest.
De gewesten zijn bevoegd voor het juridische stelsel van de land- en waterwegen, welke ook de beheerder ervan zij, met uitzondering van de spoorwegen beheerd door de Nationale Maatschappij der Belgische Spoorwegen.
De wet bepaalt dat tussen de federale overheid en de gewesten overleg gepleegd wordt over de planning en de compatibiliteit van het autosnelwegen- en waterwegennet, en over de coördinatie en bevordering van het openbaar vervoer.
Daarnaast worden de gewestregeringen betrokken bij het ontwerpen van de regels van de algemene politie en van de technische voorschriften inzake verkeer en vervoer. Hetzelfde geldt voor de reglementering betreffende de organisatie en de veiligheid van het luchtverkeer.
Ten slotte moeten de gewesten onderling, evenals de federale overheid met de gewesten, samenwerkingsakkoorden sluiten voor aangelegenheden waarbij hun bevoegdheden elkaar overlappen.
1.2. Analyse
De bijzondere wet van 16 juli 1993 heeft de bevoegdheidsverdeling inzake het beleid van de openbare werken en het vervoer op twee punten gewijzigd.
Een 2ºbis werd ingevoegd in artikel 6, § 1, X, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980. De gewesten zijn voortaan bevoegd voor « het juridisch stelsel van de land- en waterwegen, welke ook de beheerder ervan zij, met uitzondering van de spoorwegen beheerd door de Nationale Maatschappij der Belgische Spoorwegen ». Deze wijziging houdt dus in dat de gewesten bevoegd zijn voor de gemeentelijke en de provinciale wegen en voor de wegen van de agglomeratie.
Vervolgens werd het 8º van dezelfde bepaling aangevuld teneinde de gewesten bevoegdheid te verlenen voor het verhuren van auto's met chauffeur.
De bevoegdheden van de gewesten in deze aangelegenheden zouden hen in staat moeten stellen een eigen beleid uit te werken.
Toch behoudt de federale overheid een relatief belangrijke bevoegdheid inzake aangelegenheden waarbij een overlegprocedure vereist is.
Rond deze materie zijn weinig problemen inzake bevoegdheidsverdeling gerezen.
2. Opmerking van een lid (6 maart 1997)
Men kan ermee instemmen dat deze aangelegenheid weinig technische problemen berokkent. Dat neemt echter niet weg dat het ten gronde één van de grote pijnpunten in de bevoegdheidsverdeling betreft. De verdeling van de bevoegdheid tussen de gewesten en de federale overheid legt een hypotheek op een efficiënt vervoersbeleid. De fractie van de spreker pleit ervoor dat het beleid inzake mobiliteit volledig aan de gewesten zou worden overgedragen, hetgeen uiteraard niet wegneemt dat er enig overleg moet blijven. Het is in ieder geval onjuist te beweren dat er slechts marginale problemen zijn.
B. Discussiepunten
1. De waterwegen en hun aanhorigheden.
Artikel 6, § 1, X, 2º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 :
(De gewesten zijn bevoegd voor :)
2º de waterwegen en hun aanhorigheden;
Artikel 6, § 4, 3º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 :
De regeringen worden betrokken bij :
3º het ontwerpen van de regels van de algemene politie en de reglementering op het verkeer en vervoer, alsook van de technische voorschriften inzake verkeers- en vervoermiddelen
1.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
De gewesten zijn bevoegd voor de waterwegen en hun aanhorigheden (artikel 6, § 1, X, 2º).
Het ontwerpen van de regels van de algemene en de bijzondere politie en de reglementering op het verkeer en vervoer, alsook van de technische voorschriften inzake verkeers- en vervoersmiddelen, komt echter toe aan de federale overheid, die de gewestregeringen daarbij moet betrekken (artikel 6, § 4, 3º).
Deze situatie is volkomen onlogisch. Enerzijds heeft het gewest immers de volledige eigendom over de waterwegen en hun aanhorigheden, anderzijds absoluut onvoldoende bevoegdheid betreffende het ontwerpen van de reglementering inzake het varen. Het resultaat is dat zelfs het dagelijks beheer van de waterweg hierdoor wordt verhinderd, en zelfs onmogelijk gemaakt, aangezien daarenboven het personeel dat de bevoegdheden te velde moet uitoefenen, grotendeels overgedragen werd aan de gewesten.
De huidige reglementering omvat in hoofdzaak twee gedeelten.
In de algemene reglementering worden de gebruiksregels vastgesteld die gelden voor alle waterwegen. Meer en meer algemeen Europees geldende reglementen worden overgenomen. Het federale niveau wordt een overbodige schakel. Voorgesteld wordt dan ook om de volledige politie en reglementering op het verkeer en vervoer langs de waterwegen over te hevelen naar de gewesten.
De bijzondere reglementen zijn zeer gedetailleerde reglementen die het lokale gebruik van de waterweg beschrijven en regelen. In de huidige situatie is er enige onduidelijkheid over waar de bevoegdheid terzake ligt : gewestelijk of federaal. Deze onzekere situatie leidt tot immobilisme. Met zekerheid kan gesteld worden dat, indien deze bijzondere reglementering geen uitsluitende bevoegdheid van de gewesten alleen wordt, het dagelijks beheer van de waterweg onmogelijk te realiseren is.
Er dient dus klaar en duidelijk gesteld dat deze bijzondere reglementen tot de bevoegdheid van het gewest dienen te behoren. Dit impliceert meteen dat, gezien het nauwe verband met de algemene reglementering, ook dit algemeen reglement tot de bevoegdheid van het gewest dient te behoren.
Artikel 6, § 1, X, 2º, moet worden vervangen als volgt :
« de waterwegen en hun aanhorigheden, het ontwerpen van de regels van de algemene en de bijzondere politie en de reglementering op het verkeer en vervoer, alsook van de technische voorschriften inzake verkeers- en vervoersmiddelen. »
Artikel 6, § 4, 3º, moet worden geschrapt.
1.2. Standpunt van de minister van Vervoer (4 juli 1997)
De eigen bevoegdheid van de gewesten volstaat op zichzelf om de infrastructuur te regelen.
Het Arbitragehof heeft gesteld dat « Voor zover zij er niet anders over hebben beschikt, moeten de grondwetgever en de bijzondere wetgever worden geacht aan de gemeenschappen en de gewesten de volledige bevoegdheid te hebben toegekend tot het uitvaardigen van de regels die eigen zijn aan de aan hen toegewezen aangelegenheden » (78).
Artikel 6, §1, X, 2ºbis , van de BWHI draagt aan de gewesten de bevoegdheid over inzake « het juridisch statuut van de land- en waterwegenis, welke ook de beheerder ervan zij ».
Het is de bedoeling van de bijzondere wetgever « om de gewesten in de mogelijkheid te stellen om de wetgeving te wijzigen en één te maken die het statuut van de wegenis te regelen (begrenzing, rangschikking, beheer, domanialiteit, vergunningen voor privé-gebruik, bestraffing van inbreuken...). (79)
Het algemeen reglement van 1935 en de bijzondere reglementen bevatten onder meer beheersvoorschriften en informatie betreffende plaatselijke toestanden in de scheepvaartwegen. Een en ander kan dus in principe bij decreet geregeld worden door het gewest op basis van zijn beheersbevoegdheid. Het gewest kan evenwel niet zover gaan dat een aan de federale overheid voorbehouden bevoegdheid inzake algemene politie of inzake reglementering van verkeer en vervoer wordt uitgeoefend. (80)
De eigen bevoegdheid van de gewesten volstaat ook om gewestelijke personeelsleden te belasten met het toezicht op de naleving van de regionale wetgeving en reglementering inzake beheer. Krachtens artikel 11 van de BWHI kunnen de gewesten binnen de grenzen van hun bevoegdheden de niet-naleving van hun decreten strafbaar stellen, de straffen bepalen, de hoedanigheid van agent of officier van gerechtelijke politie toekennen aan beëdigde gewestambtenaren, de bewijskracht van processen-verbaal regelen.
Bovendien pleiten volgende argumenten voor het totale behoud van de federale bevoegdheid op het vlak van het ontwerpen van de regels van algemene en bijzondere politie en de reglementering van verkeer en vervoer, alsook de technische voorschriften inzake verkeers- en vervoermiddelen :
1) Het normatief kader van de economische en monetaire unie;
2) Het internationaal karakter van verkeer en vervoer en het belang van die internationale activiteiten voor 's lands economie;
3) De federale bevoegdheid inzake reglementering en handhaving van de openbare veiligheid.
1.3. Standpunt van de heer Coenraets (nota van 12 november 1997)
De heer Coenraets is niet erg overtuigd van de vraag om, wat de waterwegen betreft, de regels van de algemene en de bijzondere politie en de reglementering op het verkeer en het vervoer alsmede de technische voorschriften inzake verkeers- en vervoermiddelen door de gewesten te laten opstellen. De nota van het ministerie van Verkeerswezen legt uit welke bevoegdheden ter zake reeds tot de gewesten behoren en welke redenen aan de grond liggen van deze beperking. De heer Coenraets sluit zich aan bij de toelichting die in deze nota wordt gegeven.
1.4. Standpunt van de Waalse regering (brief van 18 maart 1998)
De interpretatie van dit artikel geeft aanleiding tot heftige controversen tussen de gewesten en de Staat en levert in de praktijk grote moeilijkheden op. De vraag is wat de wetgever verstaat onder algemene politie.
De reglementering van het gedrag van de gebruiker van waterwegen is onlosmakelijk verbonden met het ontwerpen en het onderhouden van het domein van de bevaarbare waterwegen, die tot de bevoegdheden van de gewesten behoren.
De waterwegen zijn immers bezaaid met grote, vaak sterk verschillende, kunstwerken en de bevaarbaarheid is nauw verbonden met de waterhuishouding. De algemene directie van de Waterwegen die de waterwegen exploiteert, is hierdoor als enige in staat de gedragsregels voor de gebruikers op te stellen.
De vaak snelle wijzigingen in de waterhuishouding, de werken die noodzakelijk zijn voor het goed functioneren van de kunstwerken brengen wijzigingen in de regelgeving mee die ter wille van een efficiënte en snelle exploitatie tot de gewestbevoegdheden moeten behoren.
Bijgevolg moet men tot de volgende regeling komen :
het deel van het algemeen reglement dat betrekking heeft op het gedrag van de vaartuigen, en rechtstreeks in verband staat met de infrastructuur, behoort tot de bevoegdheid van het gewest; in feite gaat het hoofdzakelijk om reglementen die eigen zijn aan elke waterweg;
het deel van het algemeen reglement dat zaken behandelt als de kwaliteiten die van het varend personeel gevraagd worden, de bemanning en de uitrusting, de classificatie, de meting van de schepen, ..., die niet rechtstreeks in verband staan met de infrastructuur, behoort tot de bevoegdheid van de federale regering in samenspraak met de gewesten.
Dit voorstel sluit aan bij de geest van de arresten die het Arbitragehof gewezen heeft in het kader van decreten van de Vlaamse Gemeenschap die betrekking hebben op een aantal van deze materies.
1.5. Hoorzitting met de heer Cosyn, directeur-ingenieur bij het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, afdeling « Beleid Havens, Waterwegen en Zeewezen » (6 juli 1998)
Twee problemen moeten in het bijzonder vermeld worden.
a) Het eerste heeft betrekking op het feit dat de gewestelijke ambtenaren van de waterwegen niet over politiebevoegdheid beschikken met betrekking tot het waterweggebruik. Aangezien het beheer van de waterwegen aan de gewesten overgedragen is, is het personeel overgeheveld naar de gewesten, maar niet hun hiervoorvermelde politiebevoegdheid. Daaruit volgt een juridisch vacuüm waarvan de gebruikers van de waterwegen steeds beter op de hoogte zijn. Men weet dat wanneer een proces-verbaal wordt opgemaakt, hieraan geen gevolg wordt gegeven. In heel wat gevallen moeten de gewestelijke ambtenaren van de waterwegen kunnen optreden met reglementerende bevoegdheid. Zij moeten bevelen geven in de omgeving van de sluizen, toezicht uitoefenen op de vervoerde goederen, de documenten of de staat van het schip controleren, enz. Thans bestaat die mogelijkheid niet. Er worden regelmatig borden geplaatst maar het is niet mogelijk na te gaan of ze nageleefd worden. Wanneer er zich een ongeval voordoet, zijn de ambtenaren van de waterwegen genoodzaakt een beroep te doen op de politiediensten of op de rijkswacht en hun bijstand te verlenen want politie en rijkswacht hebben geen enkele ervaring op het vlak van de waterwegen. Zij hebben ter zake geen enkele specifieke opleiding gekregen.
Er zijn weliswaar enkele ambtenaren federaal gebleven en zij hebben dus nog politiebevoegdheid behouden, in Brussel. Maar deze ambtenaren komen nooit op het terrein.
In de havens bestaat een speciale politie, de « waterschout », die uit federale ambtenaren bestaat en die in de toekomst in de rijkswacht opgenomen zal worden. In principe verrichten deze mensen geen werkzaamheden buiten de haven. De ambtenaren van de waterwegen doen soms een beroep op hen, bijvoorbeeld om snelheidsovertredingen vast te stellen. Maar zij treden niet graag op en oefenen hoe dan ook geen permanente controle uit.
b) Het tweede probleem heeft te maken met de reglementering. De reglementering wordt over het algemeen niet meer opgesteld op het niveau van de Staat maar in een internationaal kader, binnen de commissie van de Verenigde Naties voor Europa. Vervolgens moet deze reglementering omgezet worden in de Belgische regelgeving. Het algemeen reglement voor de scheepvaart is zo oud dat het in feite niet meer toepasbaar is. De ambtenaren van de waterwegen plaatsen de bebakening dus aan de hand van de internationale reglementering. Maar de problemen doen zich voor wanneer deze bebakening niet nageleefd wordt.
Er bestaan bovendien per waterweg bijzondere reglementen want elke waterweg is verschillend, behoort tot een bepaalde klasse, is toegankelijk voor schepen van een bepaald formaat, enz. Specifieke reglementen hebben betrekking op de diensturen, de toegelaten snelheid, enz. Ten slotte bestaan er nog specifieke reglementen op internationaal vlak (Grensmaas, Beneden-Zeeschelde,...).
1.6. Opmerking van een lid
Het valt een lid op dat de regelgeving inzake waterwegen vooral Europees of internationaal is. Is het dan wel aan te bevelen de gewesten bevoegdheden toe te kennen op dit vlak ?
1.7. Antwoord van de heer Cosyn, directeur-ingenieur bij het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, afdeling « Beleid Havens, Waterwegen en Zeewezen » (6 juli 1998)
De reglementering is hoofdzakelijk van internationale origine, maar er bestaan ook veel bijzondere regels om het kruisen van schepen op een bepaalde plaats toe te staan, scheepvaart toe te laten die een bepaalde hoogte niet overschrijdt, het vervoer van gevaarlijke goederen te regelen, enz.
De toestand op de waterwegen verandert zeer snel. Bovendien is het gebruik van de waterwegen sterk veranderd. Vroeger bestond er om zo te zeggen alleen maar binnenscheepvaart, de regels werden doorgegeven van vader op zoon, iedereen kende iedereen, het gebruik was gemakkelijk. Tegenwoordig zijn er uiteenlopende vormen van gebruik van de waterwegen ontstaan, de pleziervaart is tot ontwikkeling gekomen, met af en toe conflicterende aspecten. Bovendien kennen velen de regels niet, met name omdat veel schippers vreemdelingen zijn, die zelfs uit de landen van Oost-Europa komen. Dat heeft enorme gevolgen voor de reglementering die snel aangepast moet kunnen worden om het vreedzame samengaan van al deze vormen van scheepvaart mogelijk te maken. Deze bijzondere reglementering is onlosmakelijk verbonden met een goede kennis van het terrein.
Het beheer en de reglementering zijn in dit geval zo nauw met elkaar verbonden dat het bijna ondenkbaar is ze te scheiden.
1.8. Opmerking van een lid
Volgens een bepaalde interpretatie van de wet moeten de gewesten, wanneer ze belast worden met het beheer van de waterwegen, enerzijds regels kunnen opstellen in verband met het beheer en kan de wetgever anderzijds binnen de grenzen van zijn bevoegdheden politiebevoegdheden verlenen aan zijn ambtenaren.
1.9. Antwoord van de heer Cosyn, directeur-ingenieur bij het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, afdeling « Beleid Havens, Waterwegen en Zeewezen » (6 juli 1998)
Deze interpretatie is helemaal niet duidelijk. Er bestaat overigens geen samenwerkingsakkoord over de reglementering. De federale overheid is van mening dat de gewesten geen enkele bevoegdheid hebben inzake de reglementering. Telkens wanneer de gewesten reglementen trachten op te stellen, dreigt de federale regering ermee de zaak aanhangig te maken bij het Arbitragehof. Het Waalse Gewest heeft het initiatief genomen om de sluiswachters de bevoegdheid te verlenen om het domaniaal recht te controleren in de omgeving van de sluizen. Maar dat heeft alleen betrekking op het domaniaal recht, dat heeft niets te maken met het vervoer op de waterwegen. Samengevat, er is behoefte aan een duidelijke regel waarin de bevoegdheid van de gewesten bevestigd wordt om de reglementering op te stellen in verband met het gebruik van de waterwegen.
1.10. Repliek van het lid
In de geest van arrest nr. 68/96 van het Arbitragehof van 28 november 1996 kunnen de gewesten, zodra ze bevoegd zijn voor het beheer van de waterwegen, de specifieke reglementen wijzigen en kunnen zij politiebevoegdheden verlenen aan hun ambtenaren. Het zou wellicht beter zijn dit uitdrukkelijk te vermelden in de bijzondere wet, hoewel de geest van het arrest van het Arbitragehof deze interpretatie in elk geval mogelijk maakt.
1.11. Opmerking van een ander lid
Een ander lid heeft ook de indruk dat het gewest bij decreet zou kunnen beslissen de bestaande regelgeving toe te passen.
1.12. Hoorzitting met de heer J.-M. Crenier, eerste ingenieur-directeur Bruggen en Wegen van het Waalse ministerie voor Uitrusting en Vervoer (30 oktober 1998)
Zoals uit de nota van het Waalse Gewest blijkt, roept de interpretatie van het begrip « algemeen reglement van politie » een aantal problemen op. Sommige reglementaire aangelegenheden zijn kennelijk van regionale aard. Voor andere is dat helemaal niet zo duidelijk. Een beroep doen op het federale niveau om ze te reglementeren leidt evenwel tot niet te overzien tijdverlies, wat dan weer niet beantwoordt aan de behoefte aan een dynamisch beheer van de waterwegen.
Het probleem bestaat hierin dat de gewesten het reglement van politie onmiddellijk nodig hebben om de waterwegen te kunnen exploiteren. Zij vertonen dan ook de neiging op hun grondgebied naar goeddunken te handelen. De bevoegdheden zijn zelfs niet afgebakend voor de keuze van de plaatsen waar het verboden is in te halen, van de plaatsen waar men kan afmeren, ...
De signalisatie moet zo algemeen mogelijk gelden. Het is ondenkbaar dat de vorm van een stopbord verschilt naargelang van de plaats waar het zich bevindt. Wat de wegsignalisatie betreft, heeft men het probleem wel degelijk ingezien en is het tot een harmonisatie gekomen. Voor de waterwegen zijn de verkeerstekens niet opgenomen in het algemeen reglement. Om die verkeerstekens vast te stellen zijn de gewestelijke ambtenaren uitgegaan van aanbevelingen van een commissie van ministers van Verkeerswezen van de Europese Staten die al dan niet lid zijn van de Europese Unie (Europees reglement voor binnenlandse waterwegen - CEVNI). Deze aanbevelingen werden reeds opgenomen in de Nederlandse en de Franse wetgeving maar nog niet in onze eigen wetten. In het licht van wat hierboven werd uiteengezet, behoort de federale overheid deze reglementering aan te nemen.
Gesteld dat het Waalse Gewest de aanbevelingen van de CEVNI overneemt, dan antwoordt de federale overheid dat zulks niet tot de regionale bevoegdheid behoort. De zaken zitten aldus muurvast.
Volgens de heer Crenier moeten de gewesten bevoegd zijn voor alles wat rechtstreeks verband houdt met de infrastructuur. Vóór de hervorming der instellingen was het ministerie van Verkeerswezen bevoegd inzake het verkeersreglement en het ministerie van Openbare Werken inzake het reglement van de waterwegen. Dat verschil in bevoegdheid is te verklaren door het feit dat het reglement van de waterwegen zeer nauw verbonden is met de infrastructuur. Langs de weg zijn er plaatsen om te stationeren. Langs een waterweg moet de boot aanmeren aan de oever en daarbij een aantal voorschriften naleven. De gewestelijke ambtenaar belast met de infrastructuur is dan ook de aangewezen persoon om te bepalen hoe dat in zijn werk moet gaan.
Hetzelfde geldt voor het door een sluis varen. Elke sluis is verschillend in Vlaanderen zowel als in Wallonië. Vandaar het nut er een regionale bevoegdheid van te maken. Wordt een sluispoort beschadigd, dan beslist de met het beheer van de waterweg belaste ambtenaar de doorvaart op dat punt gedurende enige tijd te verbieden ofschoon het algemeen reglement de doorvaart in normale omstandigheden toestaat. De federale overheid stelt het reglement op terwijl de regionale overheid voorziet in iedere vorm van afwijking, ook van tijdelijke aard.
Het is evenwel de vraag of de huidige stand van de wetgeving een dergelijke interpretatie toestaat. Men dient de wet te verduidelijken om de bevoegdheden van de gewesten en die van de federale Staat nauwkeurig af te bakenen.
Van het antwoord op deze vraag hangt de invulling van de politiële bevoegdheid van de gewestelijke ambtenaren af. Het is immers zo dat officieren van gerechtelijke politie krachtens de wet processen-verbaal kunnen opstellen en dat die documenten bewijskracht hebben in aangelegenheden waarvoor de gewesten bevoegd zijn.
1.13. Opmerking van een lid
Een lid verbaast er zich over dat er geen structuur bestaat waarin dit soort problemen kan worden besproken.
1.14. Hoorzitting met de heer P. Lamot, adjunct-kabinetschef van de staatssecretaris van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest belast met de haven van Brussel en van de heer P. Leleu, bestuursdirecteur bij de haven van Brussel (30 oktober 1998)
De haven van Brussel is een in 1993 opgerichte pararegionale instelling van het type B die bij toepassing van de BWHI onder het toezicht van de Staatssecretaris die hiervoor bevoegd is, het beheer voert over 14 kilometer van het kanaal op het grondgebied van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. Voor dit eerder beperkt stuk waterweg gelden momenteel drie verschillende politiereglementen.
Voor de haven van Brussel bepaalt de wet van 5 mei 1936 tot vaststelling van het statuut der havenkapiteins, dat de havenkapitein (in de personeelsformatie van de Haven van Brussel wordt die functie slechts door één persoon bekleed) in de uitoefening van zijn ambtsplichten officier van de gerechtelijke politie en hulpofficier van de procureur des Konings is, voor de uitvoering binnen het ganse havengebied van de wetten en algemene reglementen, alsmede van de bijzondere reglementen betreffende de exploitatie en de politie van de haven, de veiligheid van de scheepvaart en de schepen en, ten slotte, de verrichtingen betreffende de goederen.
Het is belangrijk dat er klaarheid komt in de reglementering van het vervoer te water. De huidige reglementering moet dringend worden aangepast. Die herziening vergt nu voor het deel van het zeekanaal een artikelsgewijze aanpassing; sommige artikelen dienen te worden gewijzigd door de federale overheid, andere door de gewestelijke beheerders van de waterweg en nog andere door zowel de federale als de gewestelijke overheid.
Om die toestand zo goed mogelijk te regelen, kunnen 4 principes in aanmerking komen.
1º Voor een gezond beheer van de tot veertien kilometer beperkte waterweg moet kunnen worden beschikt over één enkel reglement dat over de ganse lengte uniform van toepassing is; het zou ook wenselijk zijn dat dit uniform reglement ook zou gelden voor de delen van het kanaal ten noorden en ten zuiden van Brussel. Daartoe blijkt overleg noodzakelijk te zijn tussen het Brussels Hoofdstedelijk Gewest en het Vlaamse en Waalse Gewest.
2º Een reglementering van de scheepvaart op een hoger niveau is nuttig, om reden van de internationalisatie van de scheepvaart en van het zeer grensoverschrijdende karakter van de binnenscheepvaart. De toepassingen van de bepalingen van de Europese code voor de bevaarbare binnenwateren (CEVNI), die is opgesteld door een werkgroep voor vervoer te water van de Economische Commissie voor Europa van de Verenigde Naties, is noodzakelijk om de goede werking van de waterwegen te reglementeren.
3º Het moet voor de beheerder van de waterweg evenwel mogellijk blijven de scheepvaart op zijn eigen niveau te reglementeren : vaststelling van de openingstijden van de waterweg, de maximumafmetingen van de schepen op sommige waterwegen, de snelheid van de schepen rekening houdend met de plaatselijke omstandigheden, enz. Die noodzaak wordt verantwoord door het feit dat al die aspecten in verband staan met het beheer van de infrastructuur, wat een gewestelijke bevoegdheid is. De beheerder moet dus kunnen interveniëren met een eigen reglement zoals voor de bepaling van de prioriteiten inzake de aanpassing van de infrastructuur.
4º Het probleem van het toezicht op de naleving van de gestelde regels moet worden geregeld. Voor het noordelijke deel van de waterweg op het grondgebied van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest bestaat er geen probleem aangezien het reglement van politie en scheepvaart voor het kanaal van Brussel naar de Rupel en voor de haven van Brussel bepaalt welke ambtenaren mogen optreden. Een goed beheer van de volledige waterweg in Brussel vergt dat sommige ambtenaren van de Haven de overtredingen kunnen vaststellen die over de ganse kanaallengte op het grondgebied van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest worden begaan en dat zij nadien die overtredingen -met de bewijzen tot staving- kunnen overmaken aan de Havenkapitein die dan maatregelen kan nemen overeenkomstig de bevoegdheden die hem door de wet zijn verleend.
Bij wijze van besluit en in de geest van het arrest van het Arbitragehof van 28 november 1996 moet het gewest dat bij toepassing van de BWHI bevoegd is voor het beheer van de waterwegen, ook een specifiek reglement kunnen opstellen voor sommige aangelegenheden die rechtstreeks in verband staan met het beheer van de infrastructuur en moeten zijn personeelsleden kunnen beschikken over specifieke gerechtelijke bevoegdheden om toezicht te houden op de toepassing van de reglementen. In de context van een eventuele hervorming der instellingen zouden die principes op nuttige wijze kunnen worden opgenomen of nauwkeuriger bepaald in de bijzondere wet om de toestand van de respectieve bevoegdheden van de federale Staat en de gewesten duidelijk te maken. Meer bepaald streeft men naar een nauwkeurige definitie van het begrip « algemene politie van de scheepvaart ».
1.15. Opmerking van een lid
Een lid stelt vast dat de vertegenwoordigers van de drie gewesten hetzelfde standpunt innemen en in