2-897/6 | 2-897/6 |
17 OKTOBER 2002
Herziening van titel II van de Grondwet, om een nieuwe bepaling in te voegen die de bescherming moet verzekeren van de rechten en vrijheden gewaarborgd door het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
Op 14 november 2000 diende de regering een voorstel in tot herziening van titel II van de Grondwet, om een nieuwe bepaling in te voegen die de bescherming moet verzekeren van de rechten en vrijheden gewaarborgd door het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (stuk Senaat, 2000-2001, nr. 2-575/1).
Op 4 september 2001 diende zij een ontwerp van bijzondere wet in tot wijziging van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof (stuk Senaat, 2000-2001, nr. 2-897/1).
Op 29 november 2001 kwam de heer Johan Vande Lanotte, vice-eerste minister en minister van Begroting, Maatschappelijke Integratie en Sociale Economie, de twee ontwerpen toelichten in de commissie voor de Institutionele Aangelegenheden (II).
Tijdens de drie volgende vergaderingen (11 januari 2002, ochtend en namiddag, en 17 januari 2002) zijn grondwetspecialisten en vertegenwoordigers van het Hof van Cassatie, van de Raad van State en van het Arbitragehof gehoord (III). Tijdens haar vergaderingen van 7 en 21 februari 2002 is de commissie de gezamenlijke algemene bespreking van beide ontwerpen begonnen (IV).
Op 18 april 2002 is in de commissie een indicatieve stemming gehouden over de invoering van artikel 32bis, waardoor in de Grondwet de bepalingen van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens (EVRM) zouden worden opgenomen. Naar aanleiding van het resultaat van die stemming heeft de regering haar voorstel tot herziening van titel II van de Grondwet ingetrokken (V).
Met instemming van de regering heeft de commissie tijdens haar vergaderingen van 6 en 27 juni en van 2 juli 2002 de bespreking voortgezet van het ontwerp van bijzondere wet tot wijziging van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof (VI).
Op 2 juli 2002 heeft de commissie een geamendeerde versie van het door de regering ingediende ontwerp van bijzondere wet aangenomen (VII).
Om 17 oktober 2002 is dit verslag ter goedkeuring aan de commissie voorgelegd.
De regering heeft het genoegen de Senaat twee nieuwe, belangrijke wetgevende initiatieven voor te stellen. Het betreft, enerzijds, een voorstel tot herziening van titel II van de Grondwet en, anderzijds, een ontwerp van bijzondere wet tot wijziging van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof.
Alhoewel de twee initiatieven ook los van elkaar kunnen worden gezien, bestaat er tussen hen een logische samenhang. Het voorstel tot herziening van de Grondwet bepaalt immers in een nieuw artikel 32bis dat ieder de rechten en vrijheden geniet gewaarborgd door het Verdrag van 4 november 1950 tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en de door de Belgische Staat geratificeerde Aanvullende Protocollen bij dit Verdrag. Hierdoor wordt de draagwijdte van een aantal bestaande rechten en vrijheden uitgebreid en worden een aantal nieuwe rechten en vrijheden uitdrukkelijk in onze Grondwet verankerd. Het heeft echter weinig zin om rechten en vrijheden in de Grondwet in te schrijven wanneer het respect voor deze rechten en vrijheden niet kan worden afgedwongen. Daarom strekt het ontwerp van bijzondere wet tot wijziging van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof ertoe om in een specifieke bescherming van deze rechten en vrijheden te voorzien.
Het voorstel tot herziening van titel II van de Grondwet kent een lange voorgeschiedenis. Niet alleen in de herzieningsverklaring van 1991, maar ook in die van 1995 en 1999 werd voorgenomen om in titel II van de Grondwet « nieuwe bepalingen in te voegen die de bescherming moeten verzekeren van de rechten en vrijheden gewaarborgd door het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden » (cf. Belgisch Staatsblad, nr. 88 van 5 mei 1999).
Het valt enigszins te betreuren dat in deze herzieningsverklaringen uitsluitend het EVRM en de Aanvullende Protocollen bij dit Verdrag als maatstaf zijn genomen en andere internationale verdragen met directe werking, welke van primordiaal belang zijn voor onze grondrechtencataloog, zoals het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR), buiten beschouwing zijn gelaten. De regering heeft niet voor deze beperking gekozen, maar is gebonden door de optie van de Preconstituante in de herzieningsverklaring van 1999. Met dit strakke keurslijf stelt het voorliggende voorstel tot herziening van de Grondwet zich natuurlijk bloot aan kritiek.
Van in het begin werd met de hiervoor geciteerde bepaling in de verklaring tot herziening van de Grondwet een dubbele doelstelling nagestreefd.
Een eerste doelstelling bestaat erin om aan de rechten en vrijheden, gewaarborgd door het EVRM en de door België geratificeerde Aanvullende Protocollen bij dit Verdrag, een zelfstandige, grondwettelijke waarde te geven. Zoals in de memorie van toelichting bij het ontwerp van verklaring tot herziening van de Grondwet in 1991 werd betoogd, zal dit « een actualisering en aanvulling van de grondwettelijke bepalingen in verband met de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden » tot stand brengen (stuk Senaat, 1991-1992, nr. 1449-1). De juridische en symbolische meerwaarde van deze incorporatie kan niet genoeg worden beklemtoond. Ze zorgt immers voor een verruiming en verdieping van onze Grondwet. Het is immers zo dat het EVRM aan een aantal rechten en vrijheden een bescherming verleent waarin de Belgische Grondwet op dit ogenblik niet of slechts in mindere mate voorziet. Voorbeelden hiervan zijn het door artikel 6 gewaarborgde recht op een openbaar en eerlijk proces binnen een redelijke termijn en het in artikel 7 vervatte beginsel van de non-retroactiviteit van de (strengere) strafwet, die in België geen grondwettelijke status hebben, maar waarvan de naleving ingevolge de directe werking van het EVRM door de hoven en rechtbanken wordt gecontroleerd. Het voorgestelde artikel 32bis van de Grondwet strekt ertoe om, naast de reeds in de Grondwet ingeschreven rechten en vrijheden, ook die welke door het EVRM zijn gewaarborgd, uitdrukkelijk in de Grondwet te verankeren : op grond van artikel 32bis zullen zij geacht worden internrechtelijke normen te zijn.
Op het vlak van de rechten en vrijheden bestaan er tussen de bepalingen van het EVRM en die van de Grondwet ongetwijfeld een aantal tegenstrijdigheden en overlappingen. Uit de opeenvolgende verklaringen tot herziening van de Grondwet blijkt dat de Preconstituante daarin geen probleem heeft gezien. Overeenkomstig het beginsel van de voorrang van de ruimste bescherming, neergelegd in artikel 53 EVRM, laten de bepalingen van het EVRM ruimere waarborgen, ingesteld door internrechtelijke bepalingen of andere internationale verdragen, onverkort bestaan. Logischerwijs zal dus ook de Grondwet zo gelezen moeten worden dat voorrang wordt verleend aan de bepalingen die de rechten en vrijheden de meest ruime bescherming bieden. Het beginsel van de voorrang van de ruimste bescherming zal dan ook nagenoeg steeds een oplossing bieden voor eventuele overlappingen of strijdigheden.
De tweede doelstelling van de invoering van een artikel 32bis in de Grondwet is afgeleid van de eerste. Zoals hiervoor al is aangegeven, veronderstelt een daadwerkelijke bescherming van de rechten en vrijheden een afdoende rechtsbescherming. Artikel 32bis zal een rechtsgrond verschaffen om deze bescherming te organiseren op het niveau van het Arbitragehof. In 1995 stelde de toenmalige eerste minister hierover zeer duidelijk « [...] dat als men zou overwegen de bevoegdheid van het Arbitragehof geleidelijk uit te breiden wat de toetsing van de Grondwet betreft, onder andere inzake rechten en vrijheden, een eventuele expliciete vermelding in de Grondwet haar nut kan hebben ». Het is vanuit dat perspectief dat de regering het voorliggende ontwerp van bijzondere wet tot wijziging van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof heeft ingediend.
Bij de bespreking van het ontwerp van verklaring tot herziening van de Grondwet tijdens de vorige legislatuur heeft het voorstel om in titel II van de Grondwet nieuwe bepalingen in te voegen ter bescherming van de rechten en vrijheden gewaarborgd door het EVRM, in de bevoegde commissies van Kamer en Senaat op een zeer ruime, nagenoeg unanieme, meerderheid kunnen rekenen. Bijgevolg hoopt de regering dat het ingediende voorstel gevolg kan geven aan de wens van de wetgevende macht om de Grondwet op dit punt te herzien.
Het Arbitragehof is sinds het begin van de tachtiger jaren van de vorige eeuw een steeds belangrijker rol gaan vertolken in ons staatsbestel.
In 1980 droeg de Grondwetgever, in wat thans artikel 142 van de Grondwet is, het Arbitragehof de bevoegdheid op om controle uit te oefenen over de naleving van de door of krachtens de Grondwet vastgestelde bevoegdheidsverdelende regelen.
Aanvankelijk koesterde men een zeker wantrouwen tegen de oprichting van het Hof. Velen vreesden dat de deur zou worden opengezet voor een « gouvernement des juges », een rechterlijke macht die afbreuk zou kunnen doen aan de prerogatieven van de wetgevende macht.
Deze vrees werd niet bewaarheid. Toen in 1988 de bevoegdheid inzake onderwijs overgedragen werd aan de Gemeenschappen en zich de noodzaak deed gevoelen om een beschermingsregime te creëren voor de filosofische en ideologische minderheden in het onderwijs, werd het Arbitragehof de garant van de in artikel 24 van de Grondwet neergelegde vrijheid van onderwijs. Daarenboven heeft de Grondwetgever het Arbitragehof de bevoegdheid opgedragen om wetskrachtige normen te toetsen aan het gelijkheids- en non-discriminatiebeginsel vervat in de artikelen 10 en 11 van de Grondwet. Deze bevoegdheidstoewijzing getuigde nog steeds van een zekere schroom. In het huidige artikel 142 van de Grondwet werd evenwel de mogelijkheid opengelaten om de toetsingsbevoegdheid van het Hof bij zogenaamde bijzondere wet uit te breiden tot andere grondwetsartikelen.
Het is vooral de bevoegdheid inzake het gelijkheids- en non-discriminatiecontentieux die het Hof in de gelegenheid heeft gesteld om uit te groeien van een Grondwettelijk Hof met beperkte bevoegdheid, zoals het Hof zichzelf aanvankelijk noemde, tot een volwaardig Grondwettelijk Hof. Het Hof heeft er immers van in het begin een brede interpretatie van zijn toetsingsbevoegdheid op na gehouden.
In het bekende Biorim-arrest van 13 oktober 1989 (nr. 23/89) (Belgisch Staatsblad, 8 november 1989) was het Hof van oordeel dat de artikelen 10 en 11 van de Grondwet een algemene draagwijdte hebben en dat inzonderheid artikel 11 een integrerend onderdeel uitmaakt van ieder artikel dat rechten en vrijheden waarborgt. Het Hof leidde hieruit af dat de grondwettelijke regels van gelijkheid en non-discriminatie van toepassing zijn ten aanzien van alle rechten en vrijheden die door de Grondwet aan de Belgen zijn toegekend. Het Hof achtte zich derhalve bevoegd om alle door de Grondwet gewaarborgde rechten en vrijheden als toetsingsmaatstaf te hanteren, maar dan steeds in samenhang met het gelijkheids- en non-discriminatiebeginsel.
In zijn Pacificatie-arrest van 23 mei 1990 (nr. 18/90) (Belgisch Staatsblad, 27 juli 1990) breidde het Hof, op grond van een zelfde redenering, de bescherming van de artikelen 10 en 11 uit tot alle rechtstreeks werkende verdragsbepalingen. De artikelen 10 en 11 van de Grondwet werden op grond van deze rechtspraak samen gelezen met de bepalingen van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens (EVRM) en het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR). Grondrechten opgenomen in rechtstreeks werkende internationale verdragen dienen dus ook zonder discriminatie te worden gewaarborgd.
Dezelfde onrechtstreekse toetsingsmethode heeft het Arbitragehof ertoe gebracht om ook twee andere grondwetsartikelen, namelijk artikel 172 dat het gelijkheidsbeginsel inzake belastingen bevat en artikel 191 dat het principe van de gelijke behandeling van Belgen en vreemdelingen vaststelt , binnen zijn toetsingsbereik te plaatsen. Het Hof was immers van oordeel dat deze artikelen een bijzondere toepassing zijn van het gelijkheidsbeginsel dat vervat is in artikel 10 van de Grondwet, en derhalve als maatstaf van toetsing in aanmerking kunnen worden genomen.
Ondanks het feit dat de extensieve interpretatie die het Arbitragehof aan zijn bevoegdheden geeft, tot een effectieve bescherming van nagenoeg alle rechten en vrijheden heeft geleid, is de wijze waarop het Hof zijn toetsingsbevoegdheid uitoefent, duidelijk niet volmaakt. Het Hof heeft immers in verschillende arresten dienen vast te stellen dat het nog steeds niet de bevoegdheid heeft om wetgevende normen te vernietigen of strijdig te achten met de Grondwet wegens rechtstreekse schending van andere grondwetsartikelen dan de artikelen 10, 11 en 24, rechtstreeks werkende verdragsbepalingen of algemene rechtsbeginselen. Een schending van deze normen dient dan ook steeds te worden opgeworpen in samenhang met een schending van de artikelen 10, 11 of 24. In nogal wat gevallen heeft dit tot gevolg dat een verzoekende partij zich in duizend bochten moet wringen om deze samenhang aan te tonen. Deze praktijk is niet alleen weinig bevorderlijk voor een zuivere omschrijving van het gelijkheids- en non-discriminatiebeginsel, zij schaadt tevens een orthodoxe procesvoering.
Met het voorliggende ontwerp van bijzondere wet streeft de regering ernaar een einde te maken aan deze hybride situatie. Het ontwerp strekt er, in navolging van de rechtspraak van het Arbitragehof, immers toe om de toetsingsbevoegdheid van het Hof uit te breiden tot alle rechten en vrijheden die in titel II van de Grondwet opgenomen zijn, alsook tot de artikelen 172 en 191 van de Grondwet. In die zin is het ontwerp dus geenszins revolutionair.
De regering is van oordeel dat de voorgestelde uitbreiding van het aantal grondwetsbepalingen die het Arbitragehof als toetsingsmaatstaf kan hanteren, in de lijn ligt van wat de Grondwetgever reeds in 1988 voor ogen stond. Alhoewel de politieke discussie over de bevoegdheden en de rol van het Arbitragehof op dat ogenblik nog niet beslecht was, heeft de Grondwetgever er in 1988 voor gekozen om de bevoegdheden van het Arbitragehof niet uitdrukkelijk te beperken tot de toetsing aan de bevoegdheidsverdelende regelen en de artikelen 10, 11 en 24 van de Grondwet, maar heeft hij in een machtiging voorzien die de bijzondere wetgever in staat stelt om het Hof bevoegd te maken voor de toetsing van wetgevende normen aan andere grondwetsartikelen. De regering stelt het Parlement thans voor om van deze machtiging gebruik te maken.
De bepalingen van het ontwerp van bijzondere wet betreffende de toetsing van wetgevende normen aan zowel de bevoegdheidsverdelende regels als de artikelen van titel II « De Belgen en hun rechten », en de artikelen 172 en 191 van de Grondwet, zullen, wanneer ze in samenhang worden gelezen met het voorstel tot invoeging van een artikel 32bis in de Grondwet, ongetwijfeld tot discussie aanleiding geven.
Een van de knelpunten is de bevoegdheid die het Arbitragehof zich heeft toegemeten om verdragen via de instemmingsakte niet alleen op hun extrinsieke, maar ook op hun intrinsieke grondwettigheid te toetsen. Aldus wenst het Hof te voorkomen dat de wetgever onrechtstreeks, namelijk door een instemmingsakte, de grondwettelijke regel zou schenden die verbiedt dat met de Grondwet strijdige wetgevende normen worden aangenomen.
Het argument dat sommigen hebben opgeworpen, als zou de wetgever deze regel de laatste jaren niet consequent naleven, is niet nieuw. Zo werd reeds in 1952 het wetsontwerp houdende goedkeuring van het EVRM geacht strijdig te zijn met artikel 33 van de Grondwet volgens hetwelk « alle machten uitgaan van de Natie. Zij worden uitgeoefend op de wijze bij de Grondwet bepaald ». Pas op 20 juli 1970 heeft de Grondwetgever met artikel 34 een constitutionele basis gelegd voor de overdracht of de beperking van de soevereiniteit. Dit artikel bepaalt immers dat de uitoefening van bepaalde machten door een verdrag of door een wet aan volkenrechtelijke instellingen kan worden opgedragen. Dat belet evenwel niet dat de wetgever die zijn instemming moet betuigen met een verdrag, erop moet toezien dat dit verdrag in overeenstemming is met de Grondwet. Meer recent heeft de Raad van State er in 1992 ter gelegenheid van de goedkeuring van het Verdrag van Maastricht op gewezen dat het door dit verdrag aan de burgers van de Europese Unie toegekende stemrecht voor de gemeenteraadsverkiezingen op gespannen voet stond met artikel 8 van de Grondwet volgens hetwelk de uitoefening van de politieke rechten voorbehouden was aan de Belgen. Ondanks het advies van de Raad van State dat het niet geraden was dit verdrag goed te keuren alvorens artikel 8 van de Grondwet was herzien, werd het verdrag toch goedgekeurd. Pas nadien werd artikel 8 van de Grondwet herzien en afgestemd op het voormelde verdrag.
Het probleem van de verhouding tussen de Grondwet en internationale normen met directe werking kan natuurlijk worden ondervangen door het primaat van deze normen op de Grondwet te poneren. Emeritus procureur-generaal bij het Hof van Cassatie J. Velu heeft deze stelling verdedigd, maar staat daarbij nu vrijwel alleen. Het Arbitragehof heeft er zich in elk geval radicaal tegen verzet met zijn rechtspraak dat een verdrag in overeenstemming dient te zijn met de Grondwet.
Opmerkenswaard is dat de verdeeldheid in de doctrine over het probleem van de verhouding tussen het internationaal recht, de Grondwet en de gewone wetten een zekere spanning weerspiegelde tussen onze hoogste rechtscolleges. Zo wierp het Hof van Cassatie zich traditioneel op als voorstander van het primaat van het internationaal verdrag met directe werking op de nationaalrechtelijke normen (cf. het zogenaamde Smeerkaasarrest (NV Fromagerie Franco-Suisse Le Ski) van 27 mei 1971, Arr. Cass., 1971, 959 en J.T., 1971, 460, concl. W.J. Ganshof van der Meersch), terwijl het openbaar ministerie in zijn conclusies bij bepaalde arresten van het Hof zich voorstander betuigde van de rechterlijke bevoegdheid tot grondwettigheidstoetsing van wetten (cf. de arresten-Le Compte van 3 mei 1974, R.W., 1974-1975, 77, concl. W.J. Ganshof van der Meersch, en van 25 juni 1974, R.W., 1974-1975, 108, concl. F. Dumon). Het Arbitragehof heeft de discussie over de verhouding tussen de Grondwet en een verdrag met directe werking achteraf beslecht met de stelling dat het Hof een verdrag via de instemmingsakte op zijn extrinsieke en intrinsieke conformiteit met de Grondwet mag toetsen. In het licht van onder meer de rechtspraak van het Hof van Justitie van de EG dat het Europees Gemeenschapsrecht zelfs voorrang heeft op de Grondwet van de lidstaten van de EU, is de opvatting van het Arbitragehof, volgens de vice-eerste minister, misschien iets te verregaand.
De Raad van State, afdeling administratie, heeft daarom in zijn arresten-Orfinger van 5 november 1996 artikel 34 van de Grondwet aangevoerd als rechtsgrond voor het principe van de voorrang van het Europees Gemeenschapsrecht op de Grondwet naar aanleiding van een geschil over de verenigbaarheid van, enerzijds, artikel 10, tweede lid, van de Grondwet, dat onder andere bepaalt dat alleen de Belgen tot de burgerlijke en militaire bedieningen benoembaar zijn, behoudens de uitzonderingen die voor bijzondere gevallen door een wet kunnen worden gesteld, en, anderzijds, artikel 39, vierde lid, (ex artikel 48, vierde lid) van het EG-Verdrag dat, volgens de interpretatie van het Hof van Justitie, de verplichting inhoudt om vacatures in overheidsdiensten, die geen deelneming aan de uitoefening van het openbaar gezag inhouden, open te stellen voor burgers van de Europese Unie. Met andere woorden, de Raad van State oordeelde dat artikel 39, vierde lid, van het EG-Verdrag, zoals geïnterpreteerd door het Hof van Justitie, rechtstreekse werking heeft in de Belgische rechtsorde en voorrang heeft op het ermee strijdige artikel 10, tweede lid, van de Grondwet.
In een rapport dat de heer M. Melchior, voorzitter van het Arbitragehof, en de heer P. Vandernoot, toentertijd referendaris bij het Arbitragehof, in 1997 namens het Hof hebben voorgesteld op een colloquium van de Grondwettelijke Hoven van de lidstaten van de Europese Unie, werd verklaard dat de grondwetgever met artikel 34 van de Grondwet het principe tot uitdrukking heeft willen brengen dat de verdragen waardoor België een deel van haar soevereiniteit aan een volkenrechtelijke instelling heeft overgedragen, een constitutionele waarde hebben. Het gaat daarbij in hoofdzaak om het verdrag betreffende de Europese Unie dat volgens de rechtspraak van het Arbitragehof niet als ondergeschikt aan de Grondwet kan worden beschouwd. Dit betekent dat, wat de verhouding tussen de Grondwet en een verdrag met directe werking betreft, er een onderscheid dient te worden gemaakt naargelang een verdrag met toepassing van artikel 34 van de Grondwet wordt afgesloten of niet. In bevestigend geval zou een dergelijk verdrag, zoals het EG-Verdrag, op dezelfde hoogte staan als de Grondwet als zijnde een lex specialis ten aanzien van de Grondwet. Dit standpunt gaat dus in dezelfde richting als de stelling die de Raad van State in de arresten-Orfinger heeft verdedigd (M. Melchior en P. Vandernoot, « Contrôle de constitutionnalité et droit communautaire dérivé », R.B.D.C., 1998/1, 3-45).
De voornoemde auteurs huldigen het standpunt dat de Constituante door de invoeging van artikel 34 in de Grondwet de wetgever de bevoegdheid heeft verleend om zijn instemming te betuigen met een verdrag houdende overdracht van bepaalde onderdelen van de soevereiniteit. Daardoor heeft de Grondwetgever volgens hen aanvaard dat dergelijke verdragen, zoals het EU-Verdrag, een constitutionele grondslag hebben en niet langer als ondergeschikt aan de Grondwet kunnen worden beschouwd. Dat betekent dat de bepalingen van deze verdragen niet aan de Grondwet mogen worden getoetst.
Verdragen die geen machtsoverdracht meebrengen overeenkomstig artikel 34 van de Grondwet, mogen bijgevolg nooit een wijziging van de Grondwet inhouden. Een dergelijke herziening dient te verlopen volgens de in artikel 195 van de Grondwet bepaalde procedure.
De wetgever mag dus door een wet waarmee een verdrag instemming verkrijgt, de Grondwet niet impliciet wijzigen. Daarom heeft het Arbitragehof een vaste rechtspraak ontwikkeld waarbij verdragen die geen soevereiniteitsoverdracht inhouden, zoals bepaald in artikel 34 van de Grondwet, als ondergeschikt aan de Grondwet worden beschouwd en dus op hun grondwettigheid mogen worden getoetst. Aldus wordt tegemoetgekomen aan de enigszins paradoxale vaststelling dat de totstandkoming van een in de hiërarchie der rechtsnormen hoger verdrag aan minder strenge vereisten gebonden is dan een wijziging van de Grondwet, welke pas na een verklaring tot herziening kan worden doorgevoerd met inachtneming van een parlementair aanwezigheids- en beslissingsquorum van twee derde van de leden van de betrokken assemblees.
De minister vestigt er de aandacht op dat de Grondwettelijke Hoven van de andere EU-lidstaten allemaal met deze problematiek zijn geconfronteerd. Zij dienden eveneens een oplossing te zoeken voor de rechtspositie van het EG-Verdrag in hun interne rechtsorde. Zo heeft het Duitse Bundesverfassungsgericht enkele kunstgrepen moeten uitvoeren om de verhouding tussen het EU-recht en het Duits grondwettelijk recht te beheersen. In het eerste Solange-arrest van 29 mei 1974 (BVerfGE, 37, 271) stelde het Duits Grondwettelijk Hof dat de overdracht van soevereiniteit aan de Europese Gemeenschap krachtens artikel 24 van de Grondwet niet tot gevolg kon hebben dat aan de basisstructuur van de Grondwet afbreuk zou worden gedaan door communautaire wetgeving. Daarom vond het Grondwettelijk Hof een bijkomende toetsing van de communautaire wetgeving aan de door de Grondwet gewaarborgde grondrechten noodzakelijk, zolang in de communautaire rechtsorde een democratisch gekozen parlement, met wetgevende en controlebevoegdheid, en een gecodificeerde cataloog van grondrechten ontbraken. Hierop bevestigde het Hof van Justitie dat de eerbiediging van de grondrechten deel uitmaakt van de geldigheidsvereisten waaraan gemeenschapshandelingen moeten voldoen en dat zij derhalve binnen het kader van het gemeenschapsrecht zelf moet worden afgedwongen. Na onderzoek van de rechtspraak van het Hof van Justitie en onder verwijzing naar het belang dat de communautaire instanties aan de grondrechtenbescherming en de democratische besluitvorming hechten, verklaarde het Duits Grondwettelijk Hof in het tweede Solange-arrest van 22 oktober 1986 (BVerfGE, 73, 339) dat het een bijkomende toetsing van de gemeenschapswetgeving aan de door de Grondwet gewaarborgde grondrechten niet meer nodig achtte, zolang de rechtspraak van het Hof van Justitie terzake de vastgestelde bescherming biedt (K. Lenaerts en P. Van Nuffel, Europees recht in hoofdlijnen, Antwerpen, Maklu, 1995, nr. 598, blz. 498-499).
Dat wijst erop dat het Duits Grondwettelijk Hof, zoals het Arbitragehof, het primaat van de Grondwet ten aanzien van andere internationale verdragen heeft aanvaard.
Het voorliggende wetsontwerp is gebaseerd op hetzelfde uitgangspunt, onder meer vanwege de strenge procedure voor de herziening van de Grondwet. Daarom moeten de federale Kamers er bij de goedkeuring van internationale verdragen over waken dat de Grondwet wordt geëerbiedigd. De naleving van deze regel wordt gewaarborgd door het Arbitragehof. Deze rechtsbescherming kan op twee manieren worden verkregen.
In de eerste plaats neemt het Hof kennis van een zaak ingevolge een beroep tot vernietiging ingesteld binnen een termijn van zestig dagen na de bekendmaking van de wetgevende akte waardoor het verdrag instemming verkrijgt. Het ontwerp van bijzondere wet laat deze mogelijkheid onverkort bestaan.
Een tweede weg bestaat erin dat rechtscolleges het Arbitragehof ongebreideld in de tijd prejudiciële vragen kunnen stellen omtrent de grondwettigheid van een verdrag. Gelet op het specifieke karakter van een internationaal verdrag rijst de vraag naar de opportuniteit van het behoud van de mogelijkheid om verdragen bij prejudiciële vraag te eeuwigen dage ter discussie te stellen. Het is immers niet uitgesloten dat het Hof ingevolge een prejudiciële vraag tot het besluit zou komen dat een verdrag dat reeds jaren uitwerking heeft in onze interne rechtsorde, niet verenigbaar is met de Grondwet.
Op grond van de rechtspraak van het Arbitragehof meent de regering de vraag naar de wenselijkheid van het behoud van de procedure van de prejudiciële vraagstelling negatief te moeten beantwoorden voor bepaalde verdragen die een machtsoverdracht inhouden overeenkomstig artikel 34 van de Grondwet. Het bestaan van de mogelijkheid om een verdrag na zijn ratificatie bij wege van prejudiciële vraag blijvend in vraag te stellen, schaadt immers de rechtszekerheid en de stabiliteit van de internationale betrekkingen. Daarom wordt in het ontwerp voorgesteld de mogelijkheid van de prejudiciële vraagstelling uit te sluiten voor wetten, decreten en ordonnanties waardoor sommige verdragen die de in artikel 34 van de Grondwet bepaalde machtsoverdracht inhouden, instemming hebben verkregen, te weten een constituerend verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag van 4 november 1950 tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Voor deze verdragen kan het primaat van de Grondwet niet worden gehandhaafd. In dit verband is er veeleer sprake van een juxtapositie. Bijgevolg kan een richtlijn die met inachtneming van het EG-Verdrag wordt uitgevaardigd, niet aan de Grondwet worden getoetst.
Het ontwerp van bijzondere wet heeft eveneens ten doel een uniforme toetsing van de grondrechten te bewerkstelligen door het monopolie hiervan aan het Arbitragehof toe te kennen. De prejudiciële procedure wordt daartoe herzien.
Gelet op het voorgaande drukt de regering de wens uit dat dit ontwerp van bijzondere wet het onderwerp zal zijn van een diepgaande en constructieve bespreking. Daartoe werd het in de Senaat ingediend.
Ter wille van een juridisch voldragen discussie heeft de commissie op 11 en 17 januari 2002 hoorzittingen gehouden teneinde de voorgestelde hervorming kritisch door te lichten onder andere vanuit het oogpunt van het primaat van het internationaal recht op het intern recht en haar impact op de werking van het Arbitragehof.
De volgende grondwetspecialisten en vertegenwoordigers van de hoogste rechtscolleges werden daartoe uitgenodigd, in volgorde van verschijning :
1. de heer Jacques Velu, emeritus procureur-generaal bij het Hof van Cassatie en emeritus hoogleraar aan de ULB, die voorstander is van het primaat van het internationaal recht op het intern recht. De heer Velu heeft trouwens reeds op 28 november 2001 een schriftelijk advies verstrekt aan het Hof van Cassatie over het ontwerp van bijzondere wet (cf. bijlage 1);
2. de heer Pierre Vandernoot, staatsraad en docent aan de ULB, die tezamen met de heer Michel Melchior, voorzitter van het Arbitragehof, op dit punt een andere visie heeft verdedigd dan de heer Velu (cf. M. Melchior en P. Vandernoot, « Contrôle de constitutionnalité et droit communautaire dérivé », R.B.D.C., 1998/1, 3-45);
3. de heer Henri Simonart, hoogleraar aan de UCL;
4. de heer Pierre Marchal, eerste voorzitter van het Hof van Cassatie;
5. de heer Jean du Jardin, procureur-generaal bij het Hof van Cassatie.
De eerste voorzitter en de procureur-generaal hebben overigens reeds op 4 mei 2001 een schrijven gericht aan de minister van Justitie waarin zij een kritisch standpunt innemen ten aanzien van de voorgestelde hervorming (cf. bijlage 2);
6. de heer Jan Velaers, gewoon hoogleraar aan de Universiteit Antwerpen (UFSIA/UA);
7. de heer Dirk Vanheule, docent aan de Universiteit Antwerpen (UFSIA/UA), die op 9 juli 2001 aan deze universiteit een doctoraatsthesis in de rechten heeft verdedigd met als titel « Amerikaanse modellen van grondwettigheidstoetsing toegepast op de rechtspraak van het Arbitragehof over de artikelen 10 en 11 van de Grondwet »;
8. de heer Willy Deroover, eerste voorzitter van de Raad van State;
9. de heer Michel Roelandt, auditeur-generaal bij de Raad van State;
10. de heer Michel Melchior, voorzitter van het Arbitragehof;
11. de heer Alex Arts, voorzitter van het Arbitragehof.
Op 14 december 2001 hebben de voorzitters van het Arbitragehof de heer Armand De Decker, voorzitter van de Senaat, voorstellen doen toekomen van technische aanpassingen van de wetten op het Arbitragehof (cf. bijlage 3).
Om ervoor te zorgen dat er een rode draad door de hoorzittingen zou lopen, is aan de genodigden vooraf een vragenlijst meegedeeld die is opgesteld door de dienst Wetsevaluatie en de dienst Juridische Zaken en Documentatie van de Senaat. Deze vragenlijst is opgebouwd rond de twee bovenvermelde kernthema's en gaat nader in op de knelpunten en principiële juridische vragen die de voorgestelde hervorming oproept onder meer in het licht van het advies van de Raad van State over het ontwerp van bijzondere wet en de door de vice-eerste minister verstrekte toelichting. Aan de experten is gevraagd in hun uiteenzetting het stramien van de vragenlijst te volgen, onverminderd hun recht om andere knelpunten of aspecten van de hervorming te berde te brengen.
Hierna volgt de aan de experten voorgelegde vragenlijst (III.2). Vervolgens komen hun uiteenzettingen aan bod, met in voorkomend geval de vragen en de gedachtewisseling waartoe ze aanleiding hebben gegeven (III.3 tot 5).
A.1. Is het voorstel tot herziening van titel II van de Grondwet in overeenstemming met de verklaring tot herziening van de Grondwet van 5 mei 1999 ?
Het voorgestelde artikel 32bis van de Grondwet bepaalt dat « ieder de rechten en vrijheden geniet gewaarborgd door het Verdrag van 4 november 1950 tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en de door de Belgische Staat geratificeerde Aanvullende Protocollen bij dit Verdrag ». Zodoende worden de rechten en vrijheden die in het EVRM gewaarborgd worden, als het ware in de Grondwet geïncorporeerd.
De verklaring tot herziening van de Grondwet van 5 mei 1999 heeft titel II van de Grondwet voor herziening vatbaar verklaard « om nieuwe bepalingen in te voegen die de bescherming moeten verzekeren van de rechten en vrijheden gewaarborgd door het EVRM ». Deze herzieningsverklaring wenste het mogelijk te maken dat titel II van de Grondwet in overeenstemming zou worden gebracht met het EVRM (1). Zoals de Raad van State opmerkt, « stemmen de bepalingen van de Grondwet en van het EVRM over een zelfde grondrecht, niet helemaal overeen » (2). Titel II van de Grondwet werd voor herziening vatbaar verklaard teneinde het « parallellisme van de teksten » te verzekeren (3). Is het voorstel tot herziening van titel II van de Grondwet verenigbaar met de verklaring tot herziening van de Grondwet, gelet op bovenvermelde motivering van de herzieningsverklaring ?
Indien deze vraag ontkennend beantwoord moet worden, welke zijn dan de gevolgen ? Kan de constituante een andere optie kiezen dan de preconstituante ?
Titel II van de Grondwet heeft als opschrift « De Belgen en hun rechten » en moet begrepen worden rekening houdend met artikel 191 van de Grondwet dat bepaalt dat iedere vreemdeling die zich op het grondgebied van België bevindt, de bescherming geniet verleend aan personen en aan goederen, behoudens de bij de wet gestelde uitzonderingen. De door het EVRM gewaarborgde rechten en vrijheden komen toe aan iedere persoon nationale onderdaan, vreemdeling of staatloze die onder de bevoegdheid van een Verdragsstaat valt, ongeacht of deze zich louter op het grondgebied van de Staat in kwestie bevindt of er effectief verblijft.
Heeft het woord « Ieder » in het voorgestelde artikel 32bis hierdoor een verschillende betekenis dan de betekenis die hetzelfde woord in andere bepalingen van titel II heeft ? In ieder geval kan de mogelijkheid die artikel 191 van de Grondwet aan de wetgever verleent, om ten aanzien van vreemdelingen in uitzonderingen te voorzien, niet toegepast worden op de rechten en vrijheden waarnaar het voorgestelde artikel 32bis verwijst (4).
B.1. De verplichting een prejudiciële vraag te stellen
B.1.1. De bevoegdheid van de hoven en rechtbanken om toe te zien op de naleving van het EVRM
Heeft het instellen van een rechtstreeks toezicht door het Arbitragehof op de naleving van het EVRM tot gevolg dat de gewone hoven en rechtbanken hierdoor diezelfde bevoegdheid hierdoor wordt ontnomen ?
Zo ja, raakt men dan niet aan het algemeen beginsel van grondwettelijk recht volgens hetwelk elke rechter zelf oordeelt over de verenigbaarheid van een wetgevende norm met de bepalingen van een internationaal verdrag met rechtstreekse werking ? (5)
Zo neen, hoe kunnen de gewone hoven en rechtbanken de verenigbaarheid van een wetgevende norm met het EVRM nagaan, zonder dat zij terzelfder tijd die norm aan artikel 32bis van de Grondwet toetsen ?
B.2. De beoogde uniformiteit
B.2.1. Komt het niet veeleer aan het Europees Hof voor de rechten van de mens toe om een uniforme interpretatie van het EVRM te verzekeren ?
Volgens de memorie van toelichting beoogt het ontwerp meer eenheid in de interpretatie van het EVRM. De hoven en rechtbanken, met inbegrip van het Hof van Cassatie en de Raad van State, zijn namelijk verplicht om een prejudiciële vraag te stellen over de verenigbaarheid van een wetgevende norm met het EVRM en zijn Protocollen. Wordt evenwel de uniformiteit in de rechtspraak nu reeds niet bereikt onder invloed van de rechtspraak van het EHRM ?
B.2.2. Is de beoogde uniformiteit niet relatief, aangezien de hoven en rechtbanken bevoegd blijven om andere normen dan wetgevende handelingen te toetsen aan het EVRM en zijn Protocollen ?
Onder voorbehoud van het antwoord op vraag B.1.1., zullen de hoven en rechtbanken zich niet langer kunnen uitspreken over de verenigbaarheid van wetgevende normen met het EVRM en zijn Protocollen. Ze blijven evenwel bevoegd om administratieve overheidshandelingen te toetsen aan dit verdrag. Kan hierdoor in de toekomst geen uiteenlopende rechtspraak ontstaan over de draagwijdte van de rechten en vrijheden die gewaarborgd worden in het EVRM, en van hun beperkingen ?
B.3. Andere internationale verdragen
B.3.1. Kan een rechter een interne norm buiten toepassing laten wegens strijdigheid met een bepaling van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR) of van het Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten (IVESCR), wanneer titel II van de Grondwet of het EVRM in een gelijkaardig grondrecht voorziet ?
Gelet op de bevoegdheid van het Arbitragehof om wetgevende normen te toetsen aan het grondwettelijk gelijkheidsbeginsel, neemt men aan dat andere rechtscolleges wetgevende normen niet kunnen toetsen aan het gelijkheidsbeginsel vervat in een verdragsbepaling. Wanneer hoven en rechtbanken wel aan het gelijkheidsbeginsel vervat in het verdragsrecht zouden mogen toetsen, dan zou de toetsingsbevoegdheid van het Arbitragehof worden uitgehold. Elke rechter zou de verplichting tot prejudiciële vraagstelling kunnen omzeilen door de wetgevende norm rechtstreeks te toetsen aan, bijvoorbeeld, artikel 26 IVBPR (6).
Houdt de bevoegdheidsuitbreiding van het Arbitragehof tot alle in titel II van de Grondwet gewaarborgde grondrechten, alsook tot het EVRM en de door België geratificeerde Protocollen dan ook in dat een rechter in de toekomst niet langer zelf de verenigbaarheid zal kunnen nagaan van een wetgevende norm met een bepaling van het IVBPR, het IVESCR of een ander mensenrechtenverdrag, wanneer titel II van de Grondwet of het EVRM in een gelijkaardig grondrecht voorziet ?
Indien de vraag ontkennend beantwoord moet worden, houdt dit dan niet het risico in dat de beoogde uniformiteit van interpretatie niet bereikt zal worden ?
Indien deze vraag bevestigend beantwoord moet worden, geldt deze conclusie dan ook ten aanzien van verdragen die specifieke rechten waarborgen, zoals het Europees Sociaal Handvest, of verdragen die rechten waarborgen voor een specifieke categorie van personen, zoals het Kinderrechtenverdrag ?
B.3.2. Artikel 53 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens
Artikel 53 van het EVRM verbiedt een bepaling van het Verdrag zo uit te leggen dat beperkingen worden opgelegd aan rechten welke verzekerd kunnen worden ingevolge « enig ander Verdrag waarbij de Hoge Verdragsluitende Partij partij is ». Verplicht deze bepaling het Arbitragehof niet in zijn grondwettigheidstoetsing rekening te houden met alle andere mensenrechtenverdragen die België binden ?
Zal het Hof trouwens niet in ieder geval, via de omweg van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, aan die mensenrechtenverdragen kunnen toetsen ?
B.3.3. Hoe moeten verschillende verdragen tot bescherming van de rechten van de mens samen worden gelezen ?
De verklarende nota bij het regeringsvoorstel tot herziening van de Grondwet stelt voor dat wanneer rechten en vrijheden zowel door het EVRM als door de Grondwet worden beschermd, de beide beschermingen samengevoegd moeten worden, en voorrang dient te worden gegeven aan de bepaling die het individu het meest beschermt (stuk Senaat, nr. 2-575/1, 2).
H. Simonart en M. Verdussen stellen terzake : « c'est de manière simplificatrice que la lecture juxtaposée est présentée comme mettant au regard les uns des autres les textes européens et les textes de droit interne. Il a déjà été relevé qu'en matière de droits de l'homme la Belgique est liée par d'autres traités internationaux. On se permet de citer un seul exemple, celui de la liberté syndicale. La Constitution l'évoque dans ses articles 23, 25 et 26. La Convention européenne des droits de l'homme la consacre explicitement à l'article 11 tout en permettant notamment d'y apporter des restrictions légitimes en ce qui concerne les membres des administrations publiques. Ces restrictions relatives à la fonction publique ne figurent toutefois pas dans l'article 22 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques. Elles ne paraissent, par ailleurs, guère compatibles avec les termes de la Charte sociale européenne. On constate qu'en l'espèce il convient de procéder à une lecture à quatre voix » (7).
« La question relative à l'intensité de la protection accordée aux droits et libertés se complique lorsque des restrictions à l'usage des droits sont explicitement imposées dans le souci de protéger les droits et libertés d'autrui dans un ordre juridique sans que pareille limitation soit formellement exprimée dans l'autre. Tel paraît être le cas de la liberté d'expression qui, en droit interne, est proclamée de manière assez catégorique par l'article 19 de la Constitution, alors que l'article 10 de la Convention européenne permet de soumettre l'exercice de cette liberté à certaines formalités, conditions, restrictions ou sanctions pour les motifs qui y sont énoncés. De ces deux textes quel est finalement celui qui est le plus respectueux des droits de l'homme ? » (8).
B.3.4. Kan een rechter wetgevende normen die EG-recht omzetten of uitvoeren rechtstreeks aan het EVRM toetsen ?
Volgens de vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschap is elk optreden van de Lidstaten « in het kader van het gemeenschapsrecht » aan de communautaire eisen inzake grondrechtenbescherming gebonden. Wanneer de Lidstaten toepassing geven aan de bepalingen van het EG-verdrag of gemeenschapshandelingen uitvoeren door richtlijnen om te zetten in het nationaal recht, of wanneer een nationale regeling binnen het toepassingsgebied van het gemeenschapsrecht komt, moeten de communautaire grondrechten nageleefd worden (9).
Volgens artikel 6, § 2, van het EU-verdrag (ex artikel F) eerbiedigt de Unie de grondrechten, zoals die worden gewaarborgd door het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en zoals zij uit de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de Lidstaten voortvloeien, als algemene beginselen van het gemeenschapsrecht.
Derhalve moeten de hoven en rechtbanken nagaan of wetgevende normen gesteld in het kader van het Europees Gemeenschapsrecht verenigbaar zijn met de grondrechten beschermd in de Europese rechtsorde, met inbegrip van de grondrechten bepaald in het EVRM.
Zal een dergelijke rechtstreekse toetsing in de toekomst nog mogelijk zijn, of zijn de hoven en rechtbanken ook in die hypothese verplicht een prejudiciële vraag te stellen aan het Arbitragehof ? In het tweede geval, is deze verplichting dan niet in strijd met het primaat van het gemeenschapsrecht, dat elke nationale rechter verplicht het gemeenschapsrecht integraal toe te passen en de door dit recht aan particulieren toegekende rechten te beschermen (10) ?
C.1. Dient de bevoegdheid van het Arbitragehof om de naleving van het legaliteitsbeginsel in artikel 172 van de Grondwet te toetsen niet uitgebreid te worden tot andere grondwetsbepalingen ?
Volgens het ontwerp van bijzondere wet zal het Arbitragehof in de toekomst rechtstreeks kunnen toetsen aan artikel 172 van de Grondwet. De Raad van State merkt hieromtrent op dat deze bepaling niet alleen de toepassing van het gelijkheidsbeginsel op fiscaal vlak inhoudt, maar tevens het legaliteitsbeginsel. Volgens de vaste rechtspraak van het Arbitragehof vloeit uit de artikelen 170 en 172 van de Grondwet voort dat niemand aan een belasting kan worden onderworpen of van die belasting kan worden vrijgesteld dan krachtens een door een democratisch verkozen beraadslagende vergadering uitgevaardigde regel. De bevoegdheidsuitbreiding van het Arbitragehof biedt het Hof de mogelijkheid belastingwetten rechtstreeks te toetsen aan het legaliteitsbeginsel.
Volgens de regering kadert deze bevoegdheidsuitbreiding geheel in de ratio legis van de hervorming. Moet dan evenwel de bevoegdheid van het Arbitragehof niet uitgebreid worden tot andere bepalingen die evenzeer het legaliteitsbeginsel inhouden ? Men denke bijvoorbeeld aan de artikelen 170, 182 en 184 van de Grondwet.
D. Gevolgen van de bevoegdheidsuitbreiding
D.1. Toename van het aantal prejudiciële vragen
D.1.1. Houdt de voorgestelde wijziging niet het risico in dat het aantal zaken voor het Arbitragehof aanzienlijk zal stijgen ? Dient de procedure voor het Hof daarom niet te worden aangepast, te meer omdat de termijn binnen welke het Hof bij arrest uitspraak moet doen, van 18 tot 12 maanden zal worden gereduceerd ? Reeds vandaag bedraagt de gemiddelde termijn meer dan 12 maanden.
D.2. Intern rechtsmiddel
D.2.1. Heeft de uitbreiding van de bevoegdheid van het Hof tot de rechtstreekse toetsing aan alle grondrechten gewaarborgd in titel II van de Grondwet al dan niet tot gevolg dat het formuleren van een prejudiciële vraag aan het Hof een noodzakelijke tussenstap wordt om het klachtrecht bij het Europees Hof voor de rechten van de mens niet te verliezen, rekening houdend met de verplichting om eerst de interne rechtsmiddelen uit te putten ?
Kan een partij verweten worden de rechter niet gevraagd te hebben een prejudiciële vraag te stellen aan het Arbitragehof over de verenigbaarheid van een wetgevende norm met het EVRM ? Moet bij het beantwoorden van deze vraag rekening worden gehouden met het feit dat geen afzonderlijk rechtsmiddel openstaat tegen een rechterlijke beslissing om al dan niet een prejudiciële vraag te stellen ?
D.3. Gevolgen van arresten op prejudiciële vraag
D.3.1. Is het niet wenselijk aan het Hof de bevoegdheid te geven om de gevolgen in de tijd van prejudiciële arresten te regelen (analoog met het huidige artikel 8, tweede lid, wat de arresten op beroepen tot vernietiging betreft), niettegenstaande het relatieve gezag van gewijsde van de arresten op prejudiciële vraag ?
E.1. Is het feit dat geen prejudiciële vragen kunnen worden gesteld over akten houdende instemming met de constituerende EU-verdragen en het EVRM verenigbaar met artikel 142 van de Grondwet en met het gelijkheids- en non-discriminatiebeginsel ?
Het ontwerp schaft de mogelijkheid af tot het stellen van een prejudiciële vraag met betrekking tot wetten, decreten of ordonnanties houdende instemming met de constituerende EU-verdragen en het EVRM. Een dergelijke prejudiciële vraag blijft evenwel mogelijk met betrekking tot de instemmingsakten met andere internationale verdragen.
Volgens de regering dient er, wat de verhouding tussen de Grondwet en een verdrag betreft, een onderscheid te worden gemaakt naargelang een verdrag al dan niet met toepassing van artikel 34 van de Grondwet wordt gesloten. In bevestigend geval heeft een dergelijk verdrag voorrang op het interne recht, zelfs wanneer dat de Grondwet is.
Heeft het Arbitragehof dit onderscheid naargelang een verdrag al dan niet met toepassing van artikel 34 van de Grondwet is gesloten, aanvaard ? In een arrest van 26 april 1994 heeft het Arbitragehof een prejudiciële vraag of de wet van 13 mei 1955 de artikelen 10 en 11 van de Grondwet schendt, in zoverre zij goedkeuring verleent aan artikel 6.1. van het EVRM, ontkennend beantwoord. Het Hof stelt evenwel niet dat het deze instemmingswet niet kan toetsen (11).
Zo voorgaande vraag ontkennend beantwoord moet worden, is de bevoegdheidsbeperking van het Arbitragehof betreffende de constituerende EU-verdragen en het EVRM in overeenstemming met artikel 142 van de Grondwet en/of het gelijkheids- en non-discriminatiebeginsel ?
E.2. Hoe moet het begrip « constituerende EU-verdragen » begrepen worden ? Beperkt zich dit tot het verdrag tot oprichting van de EG, het Verdrag betreffende de Europese Unie en de verdragen die deze twee verdragen wijzigen ?
F.1. Het toepassingsgebied van de uitzonderingen op de verplichting tot het stellen van een prejudiciële vraag
F.1.1. De hervorming stelt de rechter die in een procedure bij hoogdringendheid uitspraak moet doen, vrij van de prejudiciële verplichting in drie bijzondere procedures. Hoe moet het dan echter met de andere procedures bij hoogdringendheid die niet door de bijzondere wet worden geviseerd ? Men denke hierbij bijvoorbeeld aan de procedures « zoals in kort geding ».
F.1.2. Hoe kan de rechter weten of bij het Arbitragehof een vraag met een zelfde onderwerp aanhangig is ? Kan de bekendmaking in het Belgisch Staatsblad van een mededeling die de indiener en het onderwerp van een beroep of van een prejudiciële vraag vermeldt, hiertoe volstaan ?
F.1.3. Krachtens het voorgestelde artikel 26, § 3, van de bijzondere wet, is een rechtscollege niet verplicht een prejudiciële vraag te stellen in het kader van het administratiefrechtelijke of het burgerrechtelijke kort geding, behalve
wanneer ernstige twijfel bestaat over de verenigbaarheid van een wetgevende akte met één van de in artikel 1 bedoelde regels of artikelen van de Grondwet;
of indien een vraag met hetzelfde onderwerp bij het Hof aanhangig is.
Met andere woorden, indien bij het Hof een zaak aanhangig is met hetzelfde onderwerp, is het rechtscollege verplicht een prejudiciële vraag te stellen.
Zou het niet wenselijk zijn dat, zoals de Raad van State voorstelde, een rechtscollege vrijgesteld wordt van de verplichting een prejudiciële vraag te stellen indien bij het Hof reeds een prejudiciële vraag in die zin aanhangig is ? (12)
Indien men zou beslissen dat een rechtscollege dat in een procedure bij hoogdringendheid uitspraak doet, vrijgesteld is van de verplichting om een prejudiciële vraag te stellen omdat bij het Hof reeds een zaak met hetzelfde onderwerp aanhangig is, rijst de vraag of dat college de procedure kan verderzetten of daarentegen het arrest van het Arbitragehof dient af te wachten ?
F.2. Procedure
F.2.1. Het voorgestelde artikel 26, § 3, handhaaft de verplichting om een prejudiciële vraag te stellen wanneer een zaak met hetzelfde onderwerp aanhangig is. Moet in dat geval niet voorzien worden in een voorlopige opschorting, in de rechtspleging voor het Hof zelf, van alle navolgende zaken totdat het Hof in de eerste zaak uitspraak heeft gedaan (13) ?
F.2.2. De rechter die uitspraak moet doen bij hoogdringendheid is niettemin verplicht om een prejudiciële vraag te stellen indien hij van plan is zijn beslissing te baseren op een bepaling over de grondwettigheid waarvan ernstige twijfel bestaat. Heeft het feit dat een onmiddellijke beslissing uitblijft niet tot gevolg dat de procedure bij hoogdringendheid van haar nut beroofd wordt ? Komt hierdoor het recht op effectieve rechtsbescherming dat door het EVRM gewaarborgd wordt, niet in het gedrang ?
De rechtsleer heeft een andere oplossing voorgesteld (14). De rechter zou zich op een schijn van ongrondwettigheid moeten kunnen beroepen om voorlopige maatregelen te nemen. Tegelijkertijd zou hij een prejudiciële vraag kunnen stellen aan het Arbitragehof. Het monopolie van het Arbitragehof inzake grondwettigheidstoetsing van wetten zou zodoende verzekerd blijven. Tegelijkertijd zou snel een beslissing kunnen worden genomen. De Raad van State zou een voorlopige schorsing kunnen uitspreken of ze weigeren; de gewone rechter zou maatregelen kunnen nemen die de rechten van de partijen vrijwaren. Dit alles zou geen afbreuk doen aan hun verplichting om een prejudiciële vraag te stellen indien de betwiste norm één van de rechtsgronden van hun beslissing vormt.
F.2.3. Is het niet noodzakelijk in procedureregels te voorzien die het Arbitragehof in staat stellen snel uitspraak te doen in procedures bij hoogdringendheid ?
G.1. Volgens het voorgestelde artikel 26, § 3, is de rechter verplicht een prejudiciële vraag te stellen indien een vraag met hetzelfde onderwerp bij het Hof aanhangig is. Verdient het niet de voorkeur te schrijven « indien een vraag of een beroep met hetzelfde onderwerp aanhangig is bij het Hof » ? Deze terminologie stemt overeen met die van artikel 26, § 2, derde lid, 1º ?
G.2. Volgens het voorgestelde artikel 26, § 3, is een rechter verplicht een prejudiciële vraag te stellen « wanneer ernstige twijfel bestaat over de verenigbaarheid van een wetgevende akte met een van de in artikel 1 bedoelde regels of artikelen van de Grondwet ».
Wetgevende akte : de bijzondere wet op het Arbitragehof heeft het systematisch over « een wet, een decreet of een in artikel 26bis (134) van de Grondwet bedoelde regel ».
Waarom heeft dit artikel het over « een van de in artikel 1 bedoelde regels of artikelen van de Grondwet »? Artikel 1 omschrijft de annulatiebevoegdheid van het Arbitragehof. De bevoegdheid van het Arbitragehof betreffende prejudiciële vragen wordt bepaald door artikel 26, § 1. Zou het niet logisch zijn dat het voorgestelde artikel 26, § 3, naar artikel 26, § 1, verwijst zoals reeds het geval is in artikel 26, § 2, derde lid, 3º ?
G.3. Artikel 7 van het ontwerp bepaalt dat de partijen het dossier en het verslag van de rapporteurs ter griffie mogen raadplegen.
Volgens de memorie van toelichting zouden de partijen eveneens het aanvullende verslag mogen raadplegen. Deze mogelijkheid komt echter niet voor in de tekst van het ontwerp.
De wet bepaalt niet wat de inhoud van het verslag moet zijn. Elke rechter zal dit vrijelijk voor zijn eigen verslagen bepalen.
Volgens de huidige wet wordt de beschikking van het Hof dat de zaak in staat van wijzen is, aan de partijen betekend. In de praktijk bevat deze beschikking vaak vragen of discussiepunten. De griffier zendt een kopie van de neergelegde memories naar de andere partijen die een verzoekschrift of een memorie hebben ingediend.
G.4. Het maximumaantal referendarissen wordt van 14 naar 24 gebracht. Volgens de memorie van toelichting moet deze verhoging het mogelijk maken om aan elke rechter twee referendarissen toe te wijzen (stuk Senaat, nr. 2-897/1, blz. 9). Komt het niet uitsluitend aan het Arbitragehof toe te beslissen, in functie van het volume en de aard van de werklast, hoe de referendarissen over de rechters zullen worden verdeeld ?
G.5. Dient er niet in een overgangsbepaling te worden voorzien die bepaalt dat, bijvoorbeeld, de bepalingen van de huidige bijzondere wet van toepassing zullen zijn op de zaken die voor het Hof hangende zijn op het ogenblik van de inwerkingtreding van de nieuwe wet ?
3.1. De heer Jacques Velu, emeritus procureur-generaal bij het Hof van Cassatie en emeritus hoogleraar aan de ULB
De uiteenzetting van de heer Velu zal uit vier delen bestaan, die respectievelijk betrekking hebben op :
de invoeging van een artikel 32bis in de Grondwet;
de uitbreiding van de bevoegdheid van het Arbitragehof;
de afschaffing van de mogelijkheid voor het Arbitragehof om in het kader van het prejudicieel contentieux controle uit te oefenen op de wetgevende akten tot instemming met een constituerend verdrag betreffende de Europese Unie, met het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en de Aanvullende Protocollen bij dit verdrag;
de afschaffing van de verplichting voor de rechtbanken om een prejudiciële vraag te stellen in bepaalde, spoedeisende procedures.
Eerste deel. Het voorstel om via een nieuw artikel 32bis in titel II van de Grondwet de rechten en vrijheden in te voeren die gewaarborgd worden door het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de daarbij horende Protocollen
De regering stelt voor om in titel II van de Grondwet een artikel 32bis in te voegen, luidende : « Ieder geniet de rechten en vrijheden gewaarborgd door het Verdrag van 4 november 1950 tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en de door de Belgische Staat geratificeerde Aanvullende Protocollen bij dit Verdrag » (stuk Senaat, nr. 2-575/1).
Laten we deze bepaling eerst afzonderlijk bekijken, los van de problemen die rijzen wanneer ze samen wordt gelezen met het ontwerp van bijzondere wet.
Vraag A.1. Strookt dit voorstel wel met de verklaring tot herziening van de Grondwet ? Uit de parlementaire voorbereiding daarvan blijkt immers dat de herziening van titel II de overeenstemming van beide teksten tot doel had en niet de invoeging van de ene tekst in de andere.
De heer Velu meent van wel. In de verklaring tot herziening staat dat er « reden bestaat tot herziening van titel II van de Grondwet, om nieuwe bepalingen in te voegen die de bescherming moeten verzekeren van de rechten en vrijheden gewaarborgd door het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden ».
Wanneer in een herzieningsverklaring de invoeging wordt vooropgesteld van nieuwe bepalingen met een welomschreven doel, dan is de Grondwetgever weliswaar gebonden door dat doel maar niet door de aanwijzingen die uit de parlementaire voorbereiding van de verklaring tot herziening kunnen worden afgeleid met betrekking tot de redenen die de preconstituante zag voor de herziening en tot de doelstellingen die zij ermee wilde verwezenlijken (J. Masquelin, Études et procédures de la récente révision de la Constitution, A.D. 1972, blz. 9 en volgende, vooral blz. 108 en volgende; J. Velu, Droit public, 1986, I, nr. 110, blz. 174).
Het doel van het voorstel tot invoeging van een artikel 32bis stemt overeen met de bewoordingen van de verklaring tot herziening, namelijk de bescherming te verzekeren van de rechten en vrijheden gewaarborgd door het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens. Toch kan men betreuren dat de regering er in haar voorstel voor heeft gekozen de teksten te laten versmelten veeleer dan ze met elkaar in overeenstemming te brengen, zoals de preconstituante dat wilde.
Tegen het voorstel van de regering rijzen drie grote bezwaren.
1. De werkingssfeer van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens (EVRM)
Artikel 53 van het EVRM verbiedt elke interpretatie van het Verdrag die een beperking inhoudt van de rechten en vrijheden die met name door het intern recht worden gewaarborgd. De opstellers van het Verdrag streefden er niet naar de rechten en vrijheden in het intern recht van de Europese Staten te uniformeren, maar wel om overal in Europa een onaantastbare kern van rechten en vrijheden te waarborgen, waarbij ruimte blijft voor ingrijpender constructies. De grondwetsbepalingen aangaande de rechten en vrijheden moeten bijgevolg hetzij gunstiger zijn voor het individu dan die uit het Verdrag, hetzij overeenstemmen met het Verdrag maar aangepast zijn aan de specifieke nationale context.
De heer Velu is het eens met de opmerkingen van de heren Simonart en Verdussen in hun artikel over de hervorming van het Arbitragehof (15) : « N'est-il pas (...) préférable de ne pas confondre les genres et de conserver aux divers textes qui consacrent les droits fondamentaux leur nature propre et leur technique de contrôle ? N'est-ce pas une manière de consacrer cette double réalité qui veut, d'une part, que la Convention du 4 novembre 1950 et ses Protocoles constituent le noyau dur des droits de l'homme qui fonde la civilisation européenne et que tout État européen digne de ce nom se doit de respecter tout en demeurant libre, d'autre part, d'y donner par ailleurs la configuration qu'il estime devoir donner à ces droits compte tenu de son histoire, de ses traditions et de ses expériences propres ? »
2. Titel II van de Grondwet erkent niet alleen rechten die door het Europees Verdrag en de daarbij horende Protocollen worden beschermd, maar ook rechten die al door de Grondwet worden gewaarborgd.
In haar verklarende nota geeft de regering toe dat het Europees Verdrag en de daarbij horende Protocollen weliswaar bepalingen bevatten die niet in de Belgische Grondwet staan, maar dat een groot gedeelte van de rechten en vrijheden die door internationale akten worden beschermd, ook al in de Grondwet worden gewaarborgd.
Het gaat dan om het recht op vrijheid en op veiligheid, het recht op de legaliteit van de misdrijven en de straffen, het recht op eerbiediging van het privé- en het gezinsleven, van de briefwisseling en de woning, het recht op vrijheid van gedachte, van geweten en van godsdienst, het recht op vrije meningsuiting, het recht om vreedzaam te vergaderen en het recht van vereniging, het verbod op discriminatie, het recht op eerbiediging van de goederen, het recht op onderwijs en het recht op vrije verkiezingen.
Dat de Grondwet bepalingen uit het EVRM zal bevatten met betrekking tot grondrechten, die al door diezelfde Grondwet worden gewaarborgd, is voor kritiek vatbaar om drie redenen.
Ten eerste kan dit tot verwarring leiden omdat bepaalde concepten niet dezelfde betekenis hebben in de Grondwet als in het EVRM.
Het Europees Hof voor de rechten van de mens heeft aan een aantal begrippen uit het Verdrag en de Protocollen een heel eigen « autonome » normatieve inhoud gegeven die niet overeenstemt met die van identieke begrippen zoals die in de Grondwet worden gebruikt.
Om maar een paar voorbeelden te geven : de begrippen wet en woning.
Bovendien kan het naast elkaar bestaan van twee soorten van normen met betrekking tot hetzelfde grondrecht alleen maar verwarring en onnauwkeurigheden veroorzaken.
In haar verklarende nota betoogt de regering dat in dat geval « de beide beschermingen moeten samengevoegd worden » en « in geval van strijdigheid, de bepaling die het individu het meest beschermt, domineert » (stuk Senaat, 2000-2001, nr. 2-575/1, blz. 2).
Het probleem van de verschillende interpretaties van een zelfde grondrecht in de Grondwet en in het Europees Verdrag is echter niet zo eenvoudig op te lossen (16).
Ten slotte doet het naast elkaar bestaan van deze normen ook een probleem rijzen met betrekking tot de vereisten van artikel 195 van de Grondwet betreffende de herziening ervan.
De professoren Simonart en Verdussen stellen terecht de vraag of de Grondwetgever, rekening gehouden met de bewoordingen van de verklaring van 5 mei 1999, het recht heeft om, via een bepaling als artikel 32bis, de verplichting in te voeren om artikelen die niet voor herziening vatbaar zijn verklaard, buiten toepassing te laten wanneer internationale normen van toepassing zijn. Daar kan aan worden getwijfeld.
3. Onduidelijkheden rond het ontworpen artikel 32bis
Ten eerste is niet duidelijk wie de houders zijn van de gewaarborgde rechten. De rechten vervat in de artikelen van titel II van de Grondwet zijn gewaarborgd voor alle Belgen, terwijl vreemdelingen die zich op het Belgisch grondgebied bevinden, krachtens artikel 191 van de Grondwet de bescherming genieten « verleend aan personen en aan goederen, behoudens de bij de wet gestelde uitzonderingen ». De rechten die zijn vastgesteld in het Europees Verdrag en de daarbij horende Protocollen zijn echter gewaarborgd voor alle personen die ressorteren onder de rechtsmacht van de verdragspartijen, zelfs als zij zich niet op het grondgebied van een verdragspartij bevinden of er niet wonen.
De indieners van het voorstel tot invoeging van een artikel 32bis in titel II van de Grondwet, die enkel over de rechten van de Belgen handelt, hebben blijkbaar uit het oog verloren dat artikel 16 van het EVRM, artikel 4 van het vierde Protocol en artikel 1 van het zevende Protocol (dat nog niet door België is ondertekend en geratificeerd) uitsluitend betrekking hebben op de rechten van vreemdelingen.
Bovendien (vraag A.2.) is het woord « ieder » in het ontworpen artikel 32bis van de Grondwet dubbelzinnig aangezien niet duidelijk is of het, gelet op het opschrift van titel II van de Grondwet, enkel betrekking heeft op Belgen dan wel, rekening houdend met artikel 1 van het EVRM, niet alleen op Belgen maar ook op andere personen die ressorteren onder de rechtsmacht van de Staten die partij zijn bij het EVRM.
In het tweede geval lijkt dat moeilijk te verzoenen met artikel 191 van de Grondwet dat de wetgever de mogelijkheid biedt om uitzonderingen te maken op de in dit artikel vastgestelde regel. Aangezien artikel 191 van de Grondwet niet vermeld wordt in de verklaring tot herziening van 5 mei 1999, zou dit artikel worden herzien op een manier die indruist tegen de vereisten van artikel 195 van de Grondwet.
Voorts rijzen twijfels aangaande de invoeging in titel II van de Grondwet van algemene beperkingen op de uitoefening van de door het EVRM en de daarbij horende Protocollen gewaarborgde rechten en aangaande de toepassing in de tijd van de regels uit deze internationale instrumenten die in titel II van de Grondwet worden ingevoegd.
Om deze redenen heeft spreker de grootste bedenkingen bij het ontworpen artikel 32bis.
Tweede deel. Het voornemen om de bevoegdheid van het Arbitragehof uit te breiden tot de rechtstreekse controle op de verenigbaarheid van wetgevende akten met, met name, de artikelen van titel II van de Grondwet in hun geheel
In combinatie met het voorstel tot invoeging van een artikel 32bis in de Grondwet, zorgt het ontwerp van bijzondere wet voor de uitbreiding van de bevoegdheid van het Arbitragehof zowel met betrekking tot het vernietigings- als het prejudicieel contentieux tot de rechtstreekse controle op de verenigbaarheid van wetgevende akten met de bepalingen van het EVRM en de daarbij horende Protocollen.
Volgens de heer Velu miskent dit systeem artikel 142 van de Grondwet en het algemeen grondwettelijk rechtsbeginsel van de voorrang van het internationaal recht. Bovendien zorgt het zeker niet voor meer eenheid in de interpretatie van de grondrechten, wat toch de bedoeling heet te zijn.
1. Miskenning van artikel 142 van de Grondwet betreffende het Arbitragehof
Bij de oprichting van het Arbitragehof sloot de Grondwetgever de beslechting van conflicten tussen wetgevende akten en internationale verdragen uitdrukkelijk uit van de bevoegdheden van dit rechtscollege.
Uit de Grondwets- en wetsbepalingen en uit de parlementaire voorbereiding daarvan blijkt duidelijk dat het Arbitragehof niet grondwettig bevoegd is om een rechtstreekse controle uit te oefenen op de verenigbaarheid van een wetgevende akte met een internationale rechtsregel. Die bevoegdheid kan het Hof niet worden toegekend, zelfs niet bij bijzondere wet.
De Grondwetgever heeft hierover een duidelijk standpunt ingenomen, zowel bij de opstelling van de oorspronkelijke tekst van het oude artikel 107ter van de Grondwet (nu artikel 142) dat in 1980 is goedgekeurd, als bij de herziening van dat artikel in 1988. Dat standpunt is ondubbelzinnig bevestigd tijdens de parlementaire voorbereiding van de wetten op het Arbitragehof van 1983 en 1989.
Door de invoeging van normen uit het EVRM in de Grondwet, heeft dit ontwerp, gelezen in samenhang met het ontworpen artikel 32bis van de Grondwet, duidelijk tot doel en tot gevolg dat het Arbitragehof bevoegd wordt om een autonome en rechtstreekse controle uit te oefenen op de verenigbaarheid van wetgevende akten met internationale regels.
Dat wordt ook uitdrukkelijk toegegeven in de memorie van toelichting bij het ontwerp en in de verklarende nota bij het voorstel van de regering tot herziening van titel II van de Grondwet.
Artikel 142 van de Grondwet is evenwel niet voor herziening vatbaar aangezien het niet opgenomen is in de lijst van bepalingen in de verklaring tot herziening van 5 mei 1999.
2. De miskenning van het algemeen grondwettelijk rechtsbeginsel van de voorrang van verdragen met rechtstreekse werking en de gevolgen van dat beginsel
Noch in het ontworpen artikel 32bis van de Grondwet, noch in het ontwerp van bijzondere wet wordt verduidelijkt of de toekenning aan het Arbitragehof van een bevoegdheid tot directe controle op de verenigbaarheid van wetgevende akten met de rechten en vrijheden gewaarborgd door het EVRM, impliceert dat de gewone en de administratieve rechtscolleges niet langer bevoegd zijn om wetgevende akten buiten toepassing te laten als zij die onverenigbaar achten met bepalingen met rechtstreekse werking uit internationale akten.
Uit de verklarende nota bij het voorstel tot herziening van titel II van de Grondwet en de memorie van toelichting bij het ontwerp van bijzondere wet blijkt echter impliciet dat de rechtstreekse controle van het Arbitragehof op de naleving van het EVRM er wel degelijk toe leidt dat de gewone en de administratieve rechtscolleges deze erkende bevoegdheid verliezen.
De afschaffing van deze bevoegdheid druist noodzakelijkerwijze in tegen het algemeen grondwettelijk rechtsbeginsel van de voorrang van normen uit internationale verdragen met rechtstreekse werking in de nationale rechtsorde op interne rechtsbepalingen.
Dit tot op heden onbetwiste beginsel is voor het eerst bevestigd door het Hof van Cassatie in zijn arrest Le Ski van 27 mei 1971, waarin het stelt : « Wanneer een conflict bestaat tussen een internrechtelijke norm en een internationaalrechtelijke norm die rechtstreekse gevolgen heeft in de interne rechtsorde, moet de door het verdrag bepaalde regel voorgaan. »
Dat betekent dat alle gewone en administratieve rechtscolleges het recht en de plicht hebben om internrechtelijke bepalingen die ze strijdig achten met bepalingen met rechtstreekse werking uit internationale verdragen, buiten toepassing te laten.
De toetsingsbevoegdheid maakt de gewone en de administratieve rechtscolleges zowel bevoegd om vast te stellen dat een regel uit een wetgevende akte onverenigbaar is met een verdragsregel met rechtstreekse werking als om deze onverenigbaar bevonden regel uit de wetgevende akte buiten beschouwing te laten omdat hij in casu geen gevolgen meer kan hebben.
Toen de Grondwetgever in 1980 en 1988 de bevoegdheden van het Arbitragehof vaststelde, was het duidelijk zijn bedoeling om deze bevoegdheid van de gewone en de administratieve rechtscolleges onverkort te handhaven.
Volgens de memorie van toelichting raakt de verplichting voor de gewone en de administratieve rechtscolleges om op dit vlak een prejudiciële vraag te stellen aan het Arbitragehof, niet aan hun bevoegdheid om een wetgevende akte die zij onverenigbaar achten met een internationaal verdrag met rechtstreekse werking, buiten toepassing te laten omdat het Arbitragehof alleen bevoegd is om de internationaal- of supranationaalrechtelijke norm te interpreteren. Als dat zo was, hadden de grondwetgever in 1980 en 1988 en de bijzondere wetgever in 1989 de verschillende voorstellen die ertoe strekten om het Arbitragehof de bevoegdheid te geven om uitspraak te doen over prejudiciële vragen op dit vlak niet verworpen, juist omdat ze meenden dat deze bevoegdheid afbreuk zou doen aan de bevoegdheid van de reeds genoemde rechtscolleges.
De bevoegdheid van het Arbitragehof op dit vlak kan die van de gewone en de administratieve rechtscolleges grondwettelijk gezien dus niet ongedaan maken.
De invoering van een rechtstreekse controle op de naleving van het EVRM door het Arbitragehof kan op zich niet tot gevolg hebben dat de hoven en rechtbanken de bevoegdheid verliezen om incidenteel zelf deze controle uit te oefenen (vraag B.1.1. ).
Hoe kunnen de gewone en de administratieve rechtscolleges in dat geval de verenigbaarheid van een wetsbepaling met het EVRM controleren zonder tegelijk ook de verenigbaarheid van die norm met artikel 32bis van de Grondwet te controleren ?
Artikel 142 van de Grondwet, dat momenteel niet voor herziening vatbaar is, staat het Arbitragehof niet toe om een rechtstreekse controle uit te oefenen op de verenigbaarheid van de wetgevende akten met de normen uit internationale verdragen, ook niet als die in de Grondwet zouden worden opgenomen. De gewone en de administratieve rechtscolleges zijn niet bevoegd om de grondwettigheid van wetgevende akten te controleren, maar zouden het Arbitragehof toch kunnen of moeten volgen op de door artikel 26 van de bijzondere wet vastgestelde wijze.
De voorgestelde hervorming zal niet zorgen voor een meer eenvormige interpretatie van de grondrechten; het naast elkaar bestaan van verschillende vormen van gerechtelijke controle kan integendeel leiden tot uiteenlopende beslissingen over de toepassing van die rechten.
3. Het voorgestelde systeem leidt niet tot het nagestreefde doel, namelijk een meer eenvormige interpretatie van de normen betreffende de grondrechten.
Zelfs als de voorgestelde hervorming uitsluitend het Arbitragehof op grondwettige basis bevoegd zou kunnen maken voor de uitoefening van een rechtstreekse controle op de verenigbaarheid van wetgevende akten met de EVRM-normen met rechtstreekse werking, dan nog blijven de gewone en de administratieve rechtscolleges in elk geval bevoegd om na te gaan of alle handelingen van de gewone rechtscollege en de administratieve overheden overeenstemmen met deze normen en of alle overheidshandelingen, met inbegrip van de wetgevende akten, overeenstemmen met de regels met rechtstreekse werking uit de talrijke andere internationale verdragen betreffende de bescherming van de mensenrechten (vraag B.2.2.).
Anderzijds (vraag B.2.1) heeft een andere instantie dan het Arbitragehof reeds tot taak om te zorgen voor een meer eenvormige interpretatie van het EVRM. Als partij bij dit Verdrag erkent de Belgische Staat de bevoegdheid van het Europees Hof voor de rechten van de mens om de verdragsregels te interpreteren.
Overeenkomstig dit Verdrag strekt de bevoegdheid van het Europees Hof zich uit tot alle aan het Hof voorgelegde vragen betreffende de interpretatie en de toepassing van het Verdrag en de daarbij horende Protocollen. Zoals het Hof zelf heeft gesteld, volgt hieruit dat zijn arresten niet enkel dienen om de zaken die aan het Hof zijn voorgelegd te beslechten, maar ruimer ook om de normen van het Verdrag te verduidelijken, te vrijwaren en te ontwikkelen en er zo voor te zorgen dat de verdragsluitende Staten de aangegane verbintenissen naleven. Aldus kunnen deze arresten verder reiken dan het specifieke geval. Hoewel er in de Belgische rechtspraak maar weinig expliciete verwijzingen naar de arresten van het Europees Hof te vinden zijn, wordt toch duidelijk rekening gehouden met het specifieke gezag van zijn interpretatieve rechtspraak.
Op vraag B.3.1. betreffende de controle op de verenigbaarheid met andere verdragen dan het EVRM, antwoordt spreker dat een rechtscollege kan beslissen om een regel uit het intern recht buiten toepassing te laten als het meent dat deze strijdig is met een bepaling uit de VN-Verdragen, als in titel II van de Grondwet of in het EVRM een soortgelijk grondrecht gewaarborgd is.
De bevoegdheid van het Arbitragehof om een wetgevende akte te toetsen aan het gelijkheidsbeginsel belet niet dat andere rechtscolleges kunnen nagaan of een wetgevende akte verenigbaar is met het gelijkheidsbeginsel vervat in een internationaal verdrag. De bevoegdheid van de hoven en rechtbanken om toe te zien op de naleving van het gelijkheidsbeginsel, gewaarborgd door een internationaal verdrag, holt de bevoegdheid van het Arbitragehof niet uit : de bestaande jurisprudentie toont dat voldoende aan.
De uitbreiding van de bevoegdheid van het Arbitragehof kan de gewone rechtscolleges niet de bevoegdheid ontnemen om een internrechtelijke norm niet toe te passen wanneer zij die strijdig achten met rechtstreeks toepasselijke verdragsbepalingen, zelfs als titel II van de Grondwet of het EVRM een soortgelijk grondrecht waarborgen.
De eenvormige interpretatie waarnaar wordt gestreefd, komt dus effectief in het gedrang.
Hetzelfde geldt voor de specifieke verdragen die in de vraag worden genoemd, wanneer de verdragsregels rechtstreekse werking hebben.
Wat vraag B.3.2. betreft, artikel 53 van het Europees Verdrag heeft inderdaad tot gevolg dat het Arbitragehof in zijn beoordeling onrechtstreeks rekening moet houden met andere internationale verdragen betreffende de bescherming van de mensenrechten die bindend zijn voor België. In de lijn van zijn jurisprudentie kan het Hof onrechtstreeks, via de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, naar deze verdragen in hun geheel verwijzen.
Wat vraag B.3.4. betreft, meent spreker dat de gewone en de administratieve rechtscolleges steeds rechtstreeks de overeenstemming van een wetgevende akte tot omzetting of uitvoering van het gemeenschapsrecht met het EVRM kunnen toetsen.
Een verplichte prejudiciële vraag aan het Arbitragehof is strijdig met de jurisprudentie van het Hof van Justitie en met name met het arrest Simmenthal van 9 maart 1978.
Op vraag C.1. aangaande de omvang van de uitbreiding van de bevoegdheid van het Arbitragehof, antwoordt de heer Velu dat die bevoegdheid met betrekking tot de controle op de naleving van het legaliteitsbeginsel niet mag worden uitgebreid tot andere grondwetsbepalingen dan artikel 172 van de Grondwet.
Met betrekking tot vraag D.1. is het duidelijk dat de voorgestelde wijziging kan leiden tot een aanzienlijke toename van het aantal zaken voor het Hof, wat uiteraard gevolgen heeft voor de snelheid waarmee de gewone en de administratieve rechtscolleges hun eindbeslissingen kunnen wijzen.
Met betrekking tot vraag D.2. aangaande de interne rechtsmiddelen meent de heer Velu dat de regel van de uitputting van de interne rechtsmiddelen de rechtzoekende die beroep wil instellen bij het Europees Hof, ertoe verplicht het gewone of administratieve rechtscollege te verzoeken om een prejudiciële vraag aan het Arbitragehof voor te leggen. Wel wordt krachtens algemeen erkende internationale rechtsbeginselen aangenomen dat de rechtzoekende in bijzondere omstandigheden niet verplicht is om de interne rechtsmiddelen uit te putten, bijvoorbeeld wanneer uit een vaste nationale jurisprudentie blijkt dat de aanwending van het rechtsmiddel sowieso tevergeefs of nutteloos zou zijn. Als de verzoeker voor het Europees Hof de keuze had tussen verschillende interne rechtsmiddelen, dan wordt dat probleem opgelost door de controleorganen van Straatsburg naargelang van de omstandigheden van elke zaak (17).
Ten slotte (vraag D.3.) stellen bepaalde auteurs voor om het Arbitragehof naar analogie van het huidige artikel 8, tweede lid, van de bijzondere wet betreffende de arresten inzake vernietigingsberoepen zelf de werking in de tijd van zijn prejudiciële arresten te laten bepalen om zo het risico te verkleinen op discrepanties tussen de internationale en de interne rechtsorde ten gevolge van de jurisprudentie van het Arbitragehof met betrekking tot zijn bevoegdheid om de grondwettigheid van wetgevende akten tot instemming met internationale verdragen te controleren. (18). Dat laatste probleem moet in een ruimer perspectief worden bekeken. De voorgestelde oplossing kan het risico op de genoemde discrepanties verkleinen, maar niet uitsluiten.
Derde deel. Uitsluiting van de mogelijkheid voor het Arbitragehof om bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen over de verenigbaarheid van een wetgevende akte met de Grondwet en de bevoegdheidsverdelende regels wat de akten betreft tot instemming met een « constituerend verdrag » betreffende de Europese Unie of het Europees Verdrag voor de rechten van de mens of een daarbij horend Aanvullend Protocol.
Volgens de heer Velu gaat het ontwerp in de goede richting, maar volstaat de voorgestelde hervorming niet en moet zij daarom worden aangevuld.
Volgens de memorie van toelichting bij het ontwerp, gebeurt dit « met het oog op het waarborgen van de stabiliteit van de internationale betrekkingen ». « Instemmingsakten met deze verdragen zullen dus voortaan alleen nog het voorwerp kunnen uitmaken van een binnen zestig dagen na de bekendmaking ervan in te stellen annulatieberoep bij het Arbitragehof, met uitsluiting van enige bevoegdheid terzake van andere rechtscolleges » (stuk Senaat, nr. 2-897/1, blz. 3 en 8).
Hoewel de bijzondere wet uitdrukkelijk de bevoegdheid van het Arbitragehof erkent om uitspraak te doen over de beroepen strekkende tot vernietiging van een wetgevende akte tot instemming met een verdrag, behandelt geen enkele bepaling van deze wet de mogelijkheid voor rechtscolleges om prejudiciële vragen te stellen over deze wetgevende akten, noch in de negatieve, noch in de positieve zin.
Noch de werkzaamheden van de grondwetgever aangaande artikel 142 van de Grondwet, noch de parlementaire voorbereiding van de wetten op het Arbitragehof verschaffen precieze elementen voor de interpretatie van die mogelijkheid. Tijdens de parlementaire voorbereiding van de eerste wet op het Arbitragehof verwees de wetgever enkel naar de internationale veiligheid en stabiliteit als verklaring voor de termijn binnen welke een ontvankelijk beroep tot vernietiging van wetgevende akten tot instemming kan worden ingesteld (beperkte termijn van 60 dagen in plaats van 6 maanden) (stuk Senaat, 1981-1982, nr. 246/1, blz. 6 en nr. 246/2, blz. 40, 52 en 105).
Uit de rechtspraak van het Arbitragehof blijkt evenwel dat de rechtscolleges hierover prejudiciële vragen kunnen of zelfs moeten stellen : sinds een arrest van 16 oktober 1991 acht het Arbitragehof zich bevoegd om zowel in het kader van het vernietigingscontentieux als het prejudiciële contentieux, de verenigbaarheid na te gaan van een wetgevende akte tot instemming met een in België van kracht zijnd internationaal verdrag met de regels en artikelen bedoeld in artikel 1 van de bijzondere wet.
Deze zeer betwiste rechtspraak heeft het debat aangaande mogelijke conflicten tussen het verdrag en de Grondwet opnieuw aangewakkerd.
Heeft de Grondwet of het verdrag voorrang ? En als dit conflict aan een rechtscollege wordt voorgelegd, oefent dit dan een controle uit op de grondwettigheid van het verdrag of op de verenigbaarheid van de Grondwet met het verdrag ?
De heer Velu meent dat het internationaal verdragsrecht met rechtstreekse werking voorrang heeft op het grondwettelijk recht en dat dus moet worden nagegaan of de Grondwet verenigbaar is met het verdrag.
Die voorrang is volgens spreker evenwel niet absoluut.
Zodra een verdrag met rechtstreekse werking op internationaal niveau in werking is getreden ten aanzien van de Belgische Staat, kunnen noch de rechtscolleges, noch de andere overheidsorganen onder het mom van zijn intrinsieke ongrondwettigheid de uitvoering van het verdrag belemmeren of de gevolgen ervan opzij schuiven.
1. Dit standpunt is ten eerste gerechtvaardigd door de vereisten van de internationale rechtsorde.
Het internationaal recht verleent de Staten niet de bevoegdheid om verdragen te sluiten die strijdig zijn met hun Grondwet. Bij de wet van 10 juni 1992 stemde de wetgever evenwel in met het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht van 23 mei 1969 dat op 1 oktober 1992 voor de Belgische Staat in werking trad. Artikel 27 van dit verdrag bepaalt uitdrukkelijk dat « een partij zich niet mag beroepen op de bepalingen van zijn nationale recht om het niet tenuitvoerleggen van een verdrag te rechtvaardigen ».
Dat betekent dat een Staat die partij is bij een verdrag het niet uitvoeren van de verbintenissen uit dit verdrag niet kan rechtvaardigen door te verwijzen naar een artikel uit zijn Grondwet.
De regel uit artikel 27 van het Verdrag van Wenen heeft evenwel geen absolute werking.
Zoals dit artikel bepaalt, geldt deze regel « onverminderd » artikel 46 van het Verdrag, dat luidt : « Het feit dat de instemming van een Staat door een verdrag gebonden te worden, is gegeven in strijd met een bepaling van zijn nationaal recht betreffende de bevoegdheid tot het sluiten van verdragen, mag door die Staat niet worden aangevoerd ter ongeldigverklaring van die instemming, tenzij die strijdigheid onmiskenbaar was en een regel van fundamenteel belang van het nationaal recht van die Staat betrof. »
In de internationale rechtsorde heeft het vigerende verdrag dan ook voorrang op de grondwetten van de verdragsluitende Staten, behalve als het verdrag overduidelijk grondwetsregels van fundamenteel belang schendt die betrekking hebben op de bevoegdheid om verdragen te sluiten. In dat geval moet het verdrag in die rechtsorde als vernietigbaar worden beschouwd.
2. Dit standpunt is ook gebaseerd op de vereisten van de interne rechtsorde.
In deze rechtsorde geldt een fundamenteel andere oplossing voor strijdigheden tussen een verdrag en de Grondwet naargelang die optreden vóór of na de inwerkingtreding van het verdrag ten aanzien van de Belgische Staat.
a) Vóór de inwerkingtreding van het verdrag ten aanzien van de Belgische Staat, bevestigen de interne rechtsregels de voorrang van de Grondwet op het verdrag : de Grondwetgever staat de wetgever niet toe om van de Grondwet af te wijken via wetgevende akten tot instemming met een internationaal verdrag.
Als een verdrag dat nog niet in werking is getreden ten aanzien van de Belgische Staat, bepalingen bevat die onverenigbaar zijn met de Grondwet, dan moet de overheid die optreedt in de procedure van het sluiten, de goedkeuring of de ratificatie van het verdrag, kiezen voor een van de drie volgende mogelijkheden :
ofwel weigeren zij met het verdrag in te stemmen of het te bekrachtigen;
ofwel maken zij op het ogenblik van ondertekening, bekrachtiging, aanvaarding of goedkeuring van het verdrag of toetreding tot een verdrag een voorbehoud, tenzij dit voorbehoud is verboden door het verdrag, het verdrag bepaalt dat slechts bepaalde voorbehouden, waaronder niet het voorbehoud in kwestie, kunnen worden gemaakt of het voorbehoud niet verenigbaar is met het voorwerp en doel van het verdrag (Verdrag van Wenen, artikel 19);
ofwel starten zij de procedure tot herziening van de Grondwet vastgesteld in artikel 195 van de Grondwet en zorgen zij ervoor dat de herziening van de betrokken grondwetsbepaling voltooid is vóór de inwerkingtreding van het verdrag ten aanzien van de Belgische Staat.
Bijgevolg is het Arbitragehof vóór de inwerkingtreding van het verdrag ten aanzien van de Belgische Staat absoluut bevoegd om de wetgevende akten tot instemming met verdragen te toetsen aan de bevoegdheidsverdelende regels en de artikelen 10, 11 en 24 van de Grondwet.
b) Dat geldt niet voor een verdrag dat in de internationale rechtsorde in werking is getreden en waardoor België gebonden is.
Als de contradictie tussen het verdrag en de Grondwet veroorzaakt is door de manifeste schending van fundamentele grondwetsregels betreffende de bevoegdheid om verdragen te sluiten, geldt uiteraard dat de grondwetsregel voorrang heeft aangezien artikel 46 van het Verdrag van Wenen die voorrang in de internationale rechtsorde erkent.
Dat geldt niet voor de andere contradicties tussen het verdrag en de Grondwet. De heer Velu meent dat als er na de inwerkingtreding van het verdrag ten aanzien van de Belgische Staat voor de rechtscolleges een conflict rijst tussen een grondwetsregel en een regel uit een verdrag met rechtstreekse werking in de interne rechtsorde, dat niet veroorzaakt is door de manifeste schending van een fundamentele interne rechtsregel aangaande de bevoegdheid om verdragen te sluiten, die rechtscolleges voorrang moeten geven aan de regel uit het verdrag, tenzij het verdrag het tegendeel bepaalt. In dat geval is het Arbitragehof niet bevoegd om controle uit te oefenen op de intrinsieke grondwettigheid van de wetgevende akte tot instemming met het verdrag.
In het arrest-Le Ski heeft het Hof van Cassatie het algemene grondwettelijke rechtsbeginsel van de voorrang van verdragsregels met rechtstreekse werking in de interne rechtsorde als volgt bekrachtigd : « wanneer een conflict bestaat tussen een internrechtelijke norm en een internationaalrechtelijke norm die rechtstreekse gevolgen heeft in de interne rechtsorde, dient de door het verdrag bepaalde regel voor te gaan; deze voorrang volgt uit de aard zelf van het bij verdrag bepaald internationaal recht ».
Bij de toepassing van dit beginsel, dat in latere arresten vaak is bekrachtigd, wordt geen onderscheid gemaakt tussen de verschillende internrechtelijke normen. Voor het Hof van Cassatie geldt de voorrang van internationale verdragen met rechtstreekse werking in de Belgische rechtsorde met name ten opzichte van de grondwettelijke normen.
Indien, zoals het Hof van Cassatie stelt, het internationaal verdragsrecht vanwege zijn aard voorrang heeft op de interne wetgeving, dan heeft het noodzakelijkerwijze ook voorrang op de Grondwet.
Het Hof van Cassatie koos zo voor de oplossing die het het meest in overeenstemming achtte met de internationale ethische stroming, die uitgaat van het idee dat het recht een geheel moet vormen om te kunnen bestaan, en die het de rechter mogelijk maakt erop toe te zien dat de Staat zijn internationale verbintenissen uitvoert. Het Hof maakt geen onderscheid tussen de internrechtelijke normen, omdat daar geen enkele reden voor zou zijn.
In 1988 stelde senator Lallemand, mederapporteur in de Senaat over het voorstel aangaande het oude artikel 107ter van de Grondwet (het huidige artikel 142), terecht dat uit de jurisprudentie van het Hof van Cassatie blijkt dat in België internationale rechtsregels voorrang hebben, niet alleen op de wet, maar ook op de Grondwet (Handelingen Senaat, bijzondere zitting 14 juni 1988, blz. 471).
Het in deze jurisprudentie gehanteerde algemene grondwettelijke rechtsbeginsel is bekrachtigd door de wet van 10 juni 1992 tot goedkeuring van het Verdrag van Wenen over het verdragenrecht.
De gewone en administratieve rechtscolleges die geconfronteerd worden met een conflict tussen een grondwetsregel en een regel uit een verdrag dat in werking is getreden ten aanzien van de Staat en die een rechtstreekse werking heeft in de interne rechtsorde, kunnen en moeten dus vanwege de voorrang die moet worden verleend aan de verdragsregel de grondwetsregel buiten beschouwing laten en verklaren dat deze geen uitwerking heeft omdat hij niet verenigbaar is met de verdragsnorm.
Stel bijvoorbeeld dat het Hof van Cassatie vóór de grondwetswijziging van 5 mei 1993, toen de strafrechtelijke verantwoordelijkheid van de ministers nog werd geregeld door de oude grondwetsartikelen 90 en 134, een minister moest berechten voor feiten met betrekking tot zijn functie, die niet in de strafwetgeving werden vermeld op het moment dat ze werden gepleegd, dan kon en moest het Hof volledige uitwerking, verlenen aan de normen met rechtstreekse werking van de artikelen 7 van het EVRM en 15 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR) en op eigen gezag het oude artikel 134 van de Grondwet buiten beschouwing laten omdat de inhoud daarvan onverenigbaar is met de genoemde artikelen.
Het Hof van Cassatie lijkt dit impliciet te erkennen in zijn in verenigde kamers gewezen INUSOP-arrest van 12 februari 1996 (Pas., 1996, I, nr. 75, noot van J. Velu).
In 1991 trachtte het Arbitragehof zijn bevoegdheid terzake in het kader van het prejudicieel contentieux te rechtvaardigen door erop te wijzen dat de erkenning van die bevoegdheid geen bedreiging vormde voor de veiligheid en de stabiliteit van de internationale betrekkingen omdat een prejudiciële beslissing waarin het Hof een schending vaststelt geen gezag erga omnes heeft en de betrokken rechtsregel in de Belgische rechtsorde dus blijft bestaan (arrest nr. 26/91 van 16 oktober 1991).
Deze redenering is weinig overtuigend : een verklaring van ongrondwettigheid als antwoord op een prejudiciële vraag heeft tot gevolg dat de verwijzingsrechter het verdrag waaraan de instemmingakte dwingende kracht heeft gegeven niet meer mag toepassen, terwijl België internationaal gebonden is door het verdrag. Die verklaring maakt de uitvoering van het verdrag dus onmogelijk, en België kan daarvoor internationaal aansprakelijk worden gesteld.
In 1994 werd het Arbitragehof geconfronteerd met het mogelijke conflict tussen de vereiste naleving van de grondwetsnormen en het feit dat zijn arresten ertoe kunnen leiden dat België internationaal aansprakelijk wordt gesteld. Op basis van twee argumenten heeft het Hof er uitdrukkelijk voor gekozen om voorrang te verlenen aan de naleving van de Grondwet.
Het eerste argument komt uit het grondwettelijk recht : « Bovendien kan de grondwetgever, die verbiedt dat de wetgever internwettelijke normen aanneemt die in strijd zijn met de in artikel 107ter van de Grondwet (huidig artikel 142) bedoelde normen, niet geacht worden die wetgever toe te staan dat onrechtstreeks te doen via de instemming met een internationaal verdrag ».
Het tweede argument komt uit het internationaal recht : « Anderzijds verleent geen enkele norm van het internationaal recht dat door de Staten in het leven is geroepen , zelfs niet artikel 27 van het Verdrag van Wenen van 1969 inzake het verdragenrecht, de Staten de bevoegdheid om verdragen te sluiten die in strijd zijn met hun respectieve Grondwet. »
Uit deze argumentatie blijkt dat het Arbitragehof de internationale en de interne rechtsorde ziet als twee gelijke maar gescheiden rechtssystemen die elkaar nooit overlappen en dat het Hof de interne rechtsorde een heel eigen waarde toekent, los van zijn verenigbaarheid met de internationale rechtsorde. Volgens deze leer heeft het internationaal verdragsrecht in de interne rechtsorde geen voorrang op de grondwetsnormen. Daardoor heeft de controle op de intrinsieke grondwettigheid van verdragen wel zin, maar de controle op de verenigbaarheid van de Grondwet met de verdragen niet.
De heer Velu heeft een heel andere visie op het recht : hij meent dat de internationale en de grondwettelijke rechtsorde geen afzonderlijke juridische entiteiten zijn maar deel uitmaken van een ruimere rechtsorde. Volgens hem kunnen twee tegenstrijdige regels de regel van een in werking getreden verdrag met rechtstreekse werking en een grondwetsregel, die dezelfde materie en dezelfde onderwerpen regelen logischerwijze niet tegelijk geldig en dwingend zijn. Anderzijds moet een Staat erop toezien op straffe van internationaal aansprakelijk te worden gesteld dat een grondwetsregel die niet verenigbaar is met een regel uit een verdrag met rechtstreekse werking waarbij die Staat partij is, niet aan het verdrag kan worden tegengeworpen. Alle instanties, en met name de rechtscolleges, zijn hiertoe verplicht.
Er moet eens en voor altijd worden geopteerd voor één van deze twee visies op het recht.
Het Hof van Cassatie heeft in het arrest-Le Ski van 1971 en in een aantal latere arresten de voorrang van een geldende internationale verdragsnorm met rechtstreekse werking op een interne rechtsnorm bevestigd vanwege de aard zelf van het internationale verdragsrecht en dus ondubbelzinnig gekozen voor de tweede visie.
Er is geen enkele reden om nu af te wijken van deze zienswijze, die overigens het best te verzoenen valt met de internationale rechtsregel die reeds enkele jaren deel uitmaakt van onze interne rechtsorde en die een Staat verbiedt om interne rechtsnormen, met inbegrip van grondwetsnormen, aan te voeren om de niet-uitvoering te rechtvaardigen van de verbintenissen die voortvloeien uit de verdragen waarbij die Staat partij is.
Voor het overige lijken de argumenten van het Arbitragehof en de rechtsgeleerden die zijn jurisprudentie bijvallen meestal te berusten op een onjuiste of zelfs onvolledige interpretatie van dit standpunt. Niemand beweert immers dat de Grondwet de wetgever toestaat om van de Grondwet af te wijken via akten tot instemming met verdragen, noch dat het internationaal recht Staten de bevoegdheid verleent om verdragen te sluiten die strijdig zijn met hun Grondwet.
De rechtsleer blijft verdeeld. Een studie van 1997 stipt aan dat de meeste auteurs de jurisprudentie van het Arbitragehof bijtreden en dat het behoud ervan aanvaard leek (Rev. belge de dr. const, 1998, blz. 3-43, vooral blz. 10-12).
Er dient echter op te worden gewezen dat vóór de jaren 90 vooraanstaande auteurs als J. De Meyer, P. De Visscher, R. Ergec, J.V. Louis, K. Rimanque, J. Salmon en A. Vanwelkenhuyzen de stelling verdedigden dat verdragen voorrang hebben op de Grondwet.
J. Delva, oud-voorzitter van het Arbitragehof, heeft de jurisprudentie van het Hof sindsdien zwaar bekritiseerd. Andere auteurs blijven, met verschillende nuances, tegen de jurisprudentie van het Arbitragehof in, de voorrang van het verdrag op de Grondwet verdedigen. Onder hen, met name A. Alen, C. Barthélémy, J. Delva, J. De Meyer, G. Duffy, R. Ergec, J.V. Louis, K. Rimanque en J. Wouters, J. Salmon, J. Sohier, J. Vande Lanotte en G. Goedertier, P. Van Orshoven, J. Velaers en M. Verdussen.
3. Welke conclusies moeten uit deze opmerkingen worden getrokken ?
Het is verheugend dat de regering omwille van de veiligheid en stabiliteit van de internationale betrekkingen heeft voorgesteld om het Arbitragehof de mogelijkheid te ontnemen om in het kader van het prejudicieel contentieux een uitspraak te doen over de verenigbaarheid van een akte tot instemming met twee categorieën van internationale instrumenten met de regels en de artikelen bedoeld in artikel 1 van de bijzondere wet.
Het is evenwel bevreemdend dat dit streefdoel de regering er niet toe heeft geleid om wetgevende akten tot instemming met andere internationale verdragen uit de werkingssfeer van het prejudicieel contentieux van het Arbitragehof te weren en met betrekking tot het vernietigingscontentieux de controle op wetgevende akten tot instemming met internationale verdragen in het algemeen en met de nieuwe constituerende verdragen van de Europese Unie en met de nieuwe Aanvullende Protocollen bij het EVRM in het bijzonder te beperken.
a) Met betrekking tot het prejudicieel contentieux heeft de jurisprudentie van het Arbitragehof tot gevolg dat elke verdragsbepaling, na haar inwerkingtreding, ten gevolge van een prejudiciële vraag onverenigbaar kan worden verklaard met een regel of één van de artikelen bedoeld in artikel 1 van de bijzondere wet en zo, zelfs na verloop van jaren, haar werking in de interne rechtsorde kan verliezen. Bovendien zal een prejudiciële vraag, tenzij in uitzonderlijke omstandigheden, alleen aan het Hof worden gesteld als het verdrag dat strijdig is met de Grondwet, België internationaal bindt.
In de toelichting wordt uitdrukkelijk erkend dat er « moet worden vermeden dat het vertrouwen ten aanzien van de andere verdragsluitende partijen aan het wankelen zou kunnen worden gebracht als gevolg van een latere beslissing van het Arbitragehof ».
Terecht wordt opgemerkt : « Alhoewel de termijn om een beroep tot vernietiging in te stellen tegen een instemmingswet, -decreet of -ordonnantie werd vastgesteld op slechts zestig dagen voor de andere wetgevende akten bedraagt deze termijn zes maanden , biedt de prejudiciële procedure de mogelijkheid om een verdrag onbeperkt in de tijd en dus eventueel vele jaren na de ratificatie ervan nog in vraag te stellen. Het bestaan van deze mogelijkheid schaadt de rechtszekerheid en de stabiliteit van de internationale betrekkingen » (stuk Senaat, nr. 2-897/1, blz. 8).
De jurisprudentie van het Arbitragehof leidt tot rechtsonzekerheid en minder stabiele internationale betrekkingen. De aldus gecreëerde situatie beantwoordt even weinig aan de vereisten van de internationale en interne rechtsorde als die waaraan het ontwerp een einde wil maken.
Het feit dat beide in het ontwerp genoemde categorieën van verdragen de grondslag leggen van respectievelijk de Europese Unie en de op Europees niveau erkende grondrechten en dat zij onderworpen zijn aan een supranationale gerechtelijke controle neemt niet weg dat de internationale veiligheid en stabiliteit gewaarborgd moeten blijven met betrekking tot de uitvoering van andere geldende verdragen.
In tegenstelling tot de regering acht de heer Velu het uitsluiten uit het prejudicieel contentieux van het Arbitragehof van alle wetgevende akten tot instemming met verdragen, niet strijdig met artikel 142 van de Grondwet, noch met het grondwettelijke gelijkheidsbeginsel en dit om de redenen die door de Raad van State worden aangehaald in zijn adviezen van 11 maart 1998 en van 25 april 2000.
b) Wat het vernietigingscontentieux betreft, moet men beseffen dat de controle van het Arbitragehof, die mogelijk is zodra de instemmingsakte in het Belgisch Staatsblad is bekendgemaakt, betrekking kan hebben op verdragen die op dat ogenblik ten aanzien van België reeds in werking zijn getreden. Dat is bijvoorbeeld het geval wanneer de bekendmaking van de wetgevende instemmingsakte plaatsheeft na de bekrachtiging van het verdrag of na zijn internationale inwerkingtreding.
Daarom moeten vernietigingsberoepen inzake akten tot instemming met verdragen verboden zijn als die controle plaatsvindt na de ratificatie van het verdrag of zijn internationale inwerkingtreding ten aanzien van België.
Dit verbod is niet strijdig met artikel 142 van de Grondwet noch met het grondwettelijke gelijkheidsbeginsel om de reeds genoemde redenen die de Raad van State daarvoor in de vermelde adviezen heeft gegeven.
Het probleem is, zoals de Raad van State voorstelt, wellicht opgelost als elke instemmingsakte vóór de ratificatie van het verdrag wordt bekendgemaakt en als het verdrag pas wordt geratificeerd na afloop van de termijn voor beroep tegen die instemmingsakte of, als dit beroep al is ingesteld, nadat het Arbitragehof het heeft verworpen (stuk Senaat, nr. 2-897/1, blz. 29-30). De wetgever wilde al in 1989 dat de controle door het Arbitragehof gebeurde vóór de inwerkingtreding van het verdrag ten aanzien van de Belgische Staat of vóór de ratificatie ervan. Uit de praktijk blijkt echter dat wetgevende akten tot instemming vaak worden bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad na de ratificatie van het verdrag of na zijn internationale inwerkingtreding ten aanzien van België.
Bijgevolg acht de heer Velu het verbod op prejudiciële vragen aangaande de akten tot instemming met de constituerende verdragen van de Europese Unie en met het EVRM verenigbaar met artikel 142 van de Grondwet en met het gelijkheids- en non-discriminatiebeginsel (vraag E.1.).
Hij ziet niet waar en hoe de regering uitdrukkelijk de stelling zou hebben verdedigd dat met betrekking tot de relatie tussen de Grondwet en het internationaal verdrag een onderscheid moet worden gemaakt naargelang het verdrag al dan niet op basis van artikel 34 van de Grondwet is gesloten. Tijdens de parlementaire voorbereiding van de wet van 25 mei 2000 houdende instemming met het Statuut van Rome van het Internationaal Strafgerechtshof, gedaan te Rome op 17 juli 1998, verklaarde de minister van Buitenlandse Zaken in naam van de regering : « Indien België het Statuut van Rome ratificeert, hebben de bepalingen van het statuut rechtstreekse werking en voorrang op het Belgische interne recht, met inbegrip van de Grondwet ». Hij maakte daarbij geen onderscheid op basis van artikel 34 van de Grondwet (stuk Senaat, nr. 2-329/2, blz. 5).
Het Arbitragehof lijkt dit onderscheid ook niet te maken. In een verslag dat zij in 1993 voor het Arbitragehof hebben opgesteld, beweren de heren Melchior en De Greve echter dat als het probleem van de controle op de verenigbaarheid van de constituerende EG-verdragen met de Grondwet aan het Arbitragehof werd voorgelegd, « la question de la compétence de celle-ci ne pourrait être tranchée sans tenir compte de l'article 25bis (actuellement 34) de la Constitution ».
Op vraag E.2. antwoordt spreker dat men aan de indieners van het wetsontwerp moet vragen wat zij bedoelen met de woorden « constituerend EU-verdrag ».
Vierde deel. Het voornemen om de verplichte prejudiciële vraag van de rechtscolleges aan het Arbitragehof in bepaalde spoedeisende procedures principieel op te heffen.
Het ontwerp voorziet in de principiële opheffing van de verplichte prejudiciële vraagstelling, enerzijds, in procedures in kortgeding en, anderzijds, in de procedure ter beoordeling van de handhaving van de voorlopige hechtenis.
1. Wat de kortgedingprocedures betreft :
a) Het principe van de opheffing van deze verplichting :
Krachtens het ontwerp is een rechtscollege principieel niet verplicht om een prejudiciële vraag te stellen in het kader van de procedure bedoeld in de artikelen 17 en 18 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State en in de procedure bedoeld in artikel 584 van het Gerechtelijk Wetboek.
Met betrekking tot de in artikel 584 van het Gerechtelijk Wetboek bedoelde procedure, heeft de heer Velu twee opmerkingen.
Aangezien er enkel sprake is van artikel 584 van het Gerechtelijk Wetboek, sluit de tekst alle procedures « zoals in kort geding » uit, waarschijnlijk omdat de voorzitters in die procedures hun bevoegdheden ten gronde uitoefenen en alleen de pleegvormen van het kort geding worden gehanteerd. De voorzitters doen immers een uitspraak ten gronde in een met gezag van gewijsde beklede beslissing over de vraag of een bepaald gedrag al dan niet overeenstemt met de rechtsregels. Tijdens de parlementaire voorbereiding moet worden gepreciseerd dat deze uitsluiting niet betekent dat het wegvallen van de verplichte prejudiciële vraag niet met succes kan worden aangevoerd met betrekking tot een voorlopige beslissing van de voorzitter door een persoon die zich benadeeld acht door een uitspraak « zoals in kort geding » van de voorzitter (vraag F.1.1.).
Het is niet duidelijk of de woorden « de in artikel 584 van het Gerechtelijk Wetboek bedoelde procedures » enkel betrekking hebben op de procedures voor de voorzitters van de rechtbank van eerste aanleg, de arbeidsrechtbank en de rechtbank van koophandel dan wel ook op de procedure voor de rechtscolleges die zich moeten uitspreken over beroepen tegen beslissingen in kort geding, met name het hof van beroep en het Hof van Cassatie. Omwille van de duidelijkheid moet de tekst worden aangevuld of tijdens de parlementaire voorbereiding worden toegelicht.
b) De uitzonderingen op dit principe :
Op de vrijstelling waarin het ontwerp voorziet in het kader van de burgerlijke en administratieve procedures in kort geding, gelden twee uitzonderingen :
wanneer ernstige twijfels bestaan over de verenigbaarheid van een wetgevende akte met een van de regels of artikelen van de Grondwet, bedoeld in artikel 1 van de bijzondere wet;
wanneer een vraag over hetzelfde onderwerp bij het Hof aanhangig is.
In beide gevallen blijft het rechtscollege verplicht om een prejudiciële vraag aan het Arbitragehof te stellen.
Over die uitzonderingen moeten twee algemene opmerkingen worden gemaakt.
Ten eerste kan noch uit de tekst van het ontwerp, noch uit de memorie van toelichting met zekerheid worden afgeleid dat in deze twee gevallen de uitzonderingen op de verwijzingverplichting waarin artikel 26, § 2, van de bijzondere wet voorziet, ook van toepassing zijn op de rechtscolleges die een uitspraak moeten doen in het kader van procedures in kortgeding.
Die onzekerheid moet worden opgelost.
Ten tweede is het ontwerp ook niet duidelijk met betrekking tot de houding die de rechtscolleges moeten aannemen in afwachting van de beslissing van het Arbitragehof.
Krachtens artikel 30 van de bijzondere wet schort de beslissing om een prejudiciële vraag te stellen aan het Arbitragehof niet alleen de procedure op, maar ook de procedure- en verjaringstermijnen. Deze bepaling lijkt te impliceren dat de rechter in kortgeding die een prejudiciële vraag stelt, alle andere beslissingen moet uitstellen in afwachting van het arrest van het Hof, en met name niet de voorlopige maatregelen kan bevelen die wegens de spoedeisende aard van het geding vereist zijn. Uit de verklaringen die de gemachtigde van de regering verstrekte aan de Raad van State blijkt echter dat de rechter in kortgeding, die ernstige twijfels heeft over de geldigheid van een wettelijke akte, en daarom een prejudiciële vraag stelt aan het Arbitragehof, niettemin een of meer voorlopige maatregelen mag bevelen, in afwachting van de uitspraak van het Hof over de prejudiciële vraag (stuk Senaat, nr. 2-897/1, blz. 33).
De eerste uitzondering geldt dus wanneer ernstige twijfels bestaan over de verenigbaarheid van een wetgevende akte met een van de in artikel 1 van de bijzondere wet bedoelde regels of artikelen : wellicht moet de terminologie worden aangepast zoals voorgesteld in vraag G.2.
Uit de verklaringen van de gemachtigde van de regering voor de Raad van State blijkt dat « indien het rechtscollege (ernstige) twijfels heeft over de geldigheid van de betrokken akte, het in beginsel een prejudiciële vraag dient te stellen; in dat laatste geval kan het rechtscollege nochtans wel een voorlopige maatregel bevelen, in afwachting van de uitspraak van het Arbitragehof over de prejudiciële vraag waarmee de vraag naar de geldigheid van de betrokken akte aan het Hof wordt voorgelegd. Het staat in dat geval aan het betrokken rechtscollege om te preciseren dat de voorlopige maatregel ophoudt te gelden, hetzij op de datum waarop het arrest van het Arbitragehof, waarbij vastgesteld wordt dat de betwiste bepaling geen hogere norm schendt, ter kennis van de partijen is gebracht, hetzij op de datum te bepalen door het rechtscollege zelf, rekening houdend met het antwoord dat het Arbitragehof op de prejudiciële vraag gegeven zal hebben ». Tot besluit van zijn advies op dit punt stelt de Raad van State dat de tekst van het wetsontwerp best in die zin kan worden aangepast (stuk Senaat, nr. 2-897/1, blz. 33).
Zelfs met deze verduidelijkingen blijven zowel het ontwerp als de memorie van toelichting onvolledig omdat er niet duidelijk uit blijkt dat, volgens de regering, in geval van ernstige twijfel over de verenigbaarheid van een wetgevende akte met een van de in artikel 1 bedoelde regels of artikelen van de Grondwet, het rechtscollege in kortgeding een prejudiciële vraag moet stellen, maar dat het wel een voorlopige maatregel kan bevelen die rechtsgevolgen heeft, in afwachting van de uitspraak van het Arbitragehof. Met andere woorden, in dat geval moet de beschikking of het arrest in kortgeding twee beslissingen bevatten : een eerste waarbij een prejudiciële vraag wordt gesteld aan het Arbitragehof en een tweede waarbij een of meer voorlopige maatregelen worden bevolen.
Deze situatie kan een beetje verduidelijkt worden op basis van de suggesties uit de rechtsleer, die zijn overgenomen in vraag F.2.2.
Ook voor de tweede uitzondering uit het ontwerp (een vraag met hetzelfde onderwerp is bij het Hof aanhangig), kan de terminologie worden verbeterd zoals aangegeven in vraag G.1.
Vraag F.1.2. : Opdat de rechter kan weten dat bij het Hof een vraag aanhangig is over hetzelfde onderwerp, volstaat de bekendmaking in het Belgisch Staatsblad van een mededeling met vermelding van de indiener en het onderwerp van het beroep of de prejudiciële vraag.
In vraag F.1.3. wordt gesuggereerd dat het misschien wenselijker is, zoals de Raad van State heeft voorgesteld, om de rechtscolleges niet te verplichten een prejudiciële vraag te stellen als bij het Hof reeds een prejudiciële vraag aanhangig is die in dezelfde richting gaat.
De heer Velu vraagt zich af of die tweede uitzondering, die niet voorkomt in het voorontwerp van wet, niet berust op een verkeerde interpretatie van het advies van de Raad van State en van de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen met betrekking tot de omvang van de verplichting voor nationale rechters om prejudiciële vragen te stellen aan dat Hof.
Als de redenering van het Hof van Justitie wordt toegepast op de verplichting voor de rechtscolleges in kort geding om een prejudiciële vraag te stellen aan het Arbitragehof, moet men er rekening mee houden dat die rechtscolleges niet verplicht zijn een prejudiciële vraag te stellen in het kader van procedures in kort geding behalve als er ernstige twijfels zouden zijn over de verenigbaarheid van een wetgevende akte met een van de regels of artikelen van de Grondwet bedoeld in artikel 1 van de bijzondere wet en als bij het Arbitragehof nog geen vraag betreffende die verenigbaarheid aanhangig is gemaakt. Als er ernstige twijfels rijzen over de verenigbaarheid van een wetgevende akte, kan het rechtscollege in kortgeding voorlopige maatregelen bevelen, die rechtsgevolgen hebben in afwachting van de uitspraak van het Arbitragehof over die verenigbaarheid. Als de vraag naar de verenigbaarheid nog niet aan het Arbitragehof is voorgelegd, moet het rechtscollege die vraag dus zelf aan het Arbitragehof stellen.
De hypothese waarin een vraag met hetzelfde onderwerp al is voorgelegd aan het Arbitragehof, moet bijgevolg geen nieuwe en afzonderlijke uitzondering vormen, naast de uitzondering die is gemaakt voor het bestaan van ernstige twijfels over de verenigbaarheid van een wetgevende akte met een van de regels of artikelen van de Grondwet bedoeld in artikel 1. Ze kan een afzwakking van die uitzondering vormen. Dit is ook meteen een antwoord op vraag F.2.1.
Wat vraag F.2.3. betreft, moet inderdaad worden gezorgd voor procedureregels opdat het Arbitragehof snel uitspraak kan doen in spoedeisende procedures.
2. Wat betreft de procedure ter beoordeling van de handhaving van de voorlopige hechtenis :
Volgens de tekst van het ontwerp geldt alleen een vrijstelling van de verplichte prejudiciële vraag voor de procedure ter beoordeling van de handhaving van de voorlopige hechtenis zoals bedoeld in de artikelen 21, 22, 30 en 31 van de wet van 20 juli 1990 betreffende de voorlopige hechtenis. Hierover twee opmerkingen.
Ten eerste rijst er enige onzekerheid over de werkingssfeer van de vrijstelling omdat in artikel 30, § 1, van de wet van 20 juli 1990 verwezen wordt naar de artikelen 25, 27 en 28 van die wet, die in het ontwerp niet worden vermeld.
Ten tweede geldt de vrijstelling voor het stellen van een prejudiciële vraag aan het Arbitragehof, krachtens de ontwerptekst, enkel voor de procedures ter beoordeling van de handhaving van de voorlopige hechtenis bedoeld in de wet van 20 juli 1990, terwijl ook andere stelsels van preventieve hechtenis bestaan, geregeld door bijzondere wetten en waarvoor de bescherming geldt van artikel 5, § 1, c), van het EVRM. Dat geldt bijvoorbeeld ook voor de preventieve hechtenis van ministers, van hun mededaders of medeplichtigen, en van de daders van samenhangende misdrijven een kwestie die op federaal niveau geregeld is door de wet van 25 juni 1998 en op gemeenschaps- en gewestelijk niveau door de bijzondere wet van dezelfde datum.
De heer Velu ziet geen reden om de vrijstelling niet ook op die procedures toe te passen.
Ten slotte wijst de heer Velu op de praktische problemen die voortvloeien uit het feit dat het Hof van Cassatie en de Raad van State prejudiciële vragen moeten stellen aan het Arbitragehof, zelfs als zij van oordeel zijn dat het antwoord op die vragen niet onontbeerlijk is om hun beslissingen te wijzen.
De Raad van State heeft dit probleem zelf aangekaart in zijn advies van 25 april 2000.
De Raad van State schrijft : « De rechter niettemin verplichten om in dergelijke gevallen een prejudiciële vraag te stellen, leidt tot absurde situaties, die bezwaarlijk beschouwd kunnen worden als bevorderlijk voor de efficiëntie van de rechtspleging. In zoverre het bodemgeschil onder de toepassing valt van artikel 6, § 1, van het EVRM, kan zulke werkwijze bovendien onverenigbaar zijn met het vereiste dat zaken afgehandeld moeten worden binnen een redelijke termijn » (stuk Senaat, nr. 2-897/1, blz. 31 en de referenties in voetnoot 2).
Deze moeilijkheden, zo besluit de Raad van State, « zouden de stellers van het ontwerp ertoe moeten aanzetten ook de genoemde rechtscolleges vrij te stellen van de verplichting tot het stellen van een prejudiciële vraag in gevallen als bedoeld in artikel 26, § 2, derde lid, 2º ».
De auteurs van het wetsontwerp zijn niet op die suggestie ingegaan.
In de rechtsleer is de door de wet opgelegde verplichting om de zaak bij het Arbitragehof aanhangig te maken, zelfs als het antwoord op de prejudiciële vraag voor het Hof van Cassatie of voor de Raad van State niet onontbeerlijk is om hun beslissingen te wijzen, absurd, discriminerend en onredelijk ten opzichte van die rechtscolleges genoemd.
Bovendien blijkt deze verplichting in vele gevallen onverenigbaar met de vereisten van artikel 6, § 1, van het EVRM omdat die bepaling, die rechtstreekse werking heeft in de interne rechtsorde en voorrang krijgt op de regels van die rechtsorde, de rechtzoekende garandeert dat zijn zaak gehoord wordt binnen een redelijke termijn als ze betrekking heeft op betwistingen over burgerrechtelijke rechten en plichten of op de gegrondheid van strafrechtelijke beschuldigingen.
Het behoud van die verplichting valt vooral te betreuren omdat de gerechtelijke achterstand een van de grootste zwakheden vormt van de organisatie en de werking van de Staat.
De heer Michel Barbeaux dankt spreker voor zijn grondige analyse, waarin hij bezwaren uit van grondwettelijke aard (strijdigheid met artikel 142 van de Grondwet), de voorgestelde maatregelen ongeschikt noemt met betrekking tot het nagestreefde doel en wijst op een mogelijk inefficiënte rechtspleging.
Als in de toekomst nog meer Aanvullende Protocollen worden goedgekeurd, zullen die in België door een wet worden goedgekeurd waarvoor een gewone meerderheid vereist is. Zal, nu het EVRM en zijn Protocollen door artikel 32bis in de Grondwet worden ingevoegd, de ratificatie van zo'n protocol geen wijziging van de Grondwet via een bij gewone meerderheid goedgekeurde wet met zich meebrengen ?
De heer Velu wijst erop dat een geratificeerd en in werking getreden Protocol voorrang heeft op de grondwetsregels, met name voor rechtscolleges die moeten oordelen over een contradictie tussen de interne rechtsnormen en het internationaal verdragsrecht.
Dat voor de herziening van de Grondwet, enerzijds, en voor de instemming met een internationaal verdrag, anderzijds, een verschillende meerderheid vereist is, is een steeds terugkerend probleem, dat zal moeten worden aangepakt.
Reeds in 1970 zijn oplossingen voorgesteld. Met name werd gedacht aan een bijzondere meerderheid voor de instemming met verdragen gesloten met toepassing van artikel 25bis (nu artikel 34 van de Grondwet). Sindsdien is die kwestie geregeld gerezen in de verklaringen tot herziening, maar men is het nog niet eens geworden over een oplossing.
Men kan zich eventueel laten inspireren door de Nederlandse oplossing : daar is voor de instemming met een internationaal verdrag een tweederde meerderheid vereist als er aanwijzingen voor zijn dat het verdrag afwijkt van de Grondwet.
3.2. De heer Pierre Vandernoot, staatsraad en docent aan de ULB
De heer Vandernoot verklaart dat hij zijn best zal doen om de meeste vragen die hem werden voorgelegd te beantwoorden in de korte tijd die hem is gegeven. De vragen hadden een meer gedetailleerde en meer genuanceerde uiteenzetting verdiend. Hij verzoekt de commissie met dit voorbehoud over de soms bondige beschouwingen te oordelen. Tevens moet hij een inleiding op de problematiek geven met enkele algemene beschouwingen, die men moet kennen om de antwoorden die hij zal formuleren te kunnen begrijpen.
Spreker wijst erop dat hij hier spreekt als docent en op basis van zijn ervaring als referendaris bij het Arbitragehof en niet als lid van Raad van State. Deze laatste heeft zich reeds uitgesproken over sommige van de gestelde vragen in het advies van de afdeling wetgeving van 25 april 2000 over het voorontwerp van bijzondere wet tot wijziging van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof.
a. Algemene beschouwingen
De grondwetgever bevindt zich in een delicate positie. Wanneer er in de rechtsleer discussies opduiken, is het de wetgever die de knoop moet doorhakken. De wetgever staat evenwel onder het toezicht van de Grondwetgever en van het Arbitragehof, behoeder van de Grondwet. En de Grondwetgever moet rekening houden met het internationaal recht en staat onder het toezicht van de controleorganen die in voorkomend geval door het supranationaal recht werden ingesteld, zoals het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen. Het kan dus niet anders of de keuzes van de Grondwetgever zullen onderhevig zijn aan eventuele kritiek in verband met hun compatibiliteit met het internationaal recht.
1. Een bedrieglijke herverdeling van de taken
Het Belgische rechtssysteem is veel ingewikkelder dan op het eerste gezicht blijkt uit de verdeling van de bevoegdheden zoals ze in de Grondwet is opgenomen. De gewone rechtscolleges zijn bevoegd voor geschillen over burgerlijke rechten en in principe voor die over politieke rechten. De administratieve rechtscolleges zijn bevoegd voor objectieve geschillen, dus de processen aangespannen tegen administratieve handelingen. Het Arbitragehof is bevoegd voor grondwettelijke geschillen.
Nochtans kan men met enkele voorbeelden aantonen dat het om een eerder bedrieglijk systeem gaat.
1.1. De controle van de wettelijkheid en de grondwettelijkheid van de administratieve handelingen
Wanneer het om een administratieve handeling gaat, kan men zowel een beroep doen op het gerechtelijk kort geding als op het administratief kort geding. Wanneer een administratieve handeling subjectieve rechten met voeten treedt, met name de rechten die in de Grondwet zijn vastgelegd, bestaat naast de vernietigingsbevoegdheid van de Raad van State de bevoegdheid van de gewone rechters om af te zien van de toepassing van die handeling krachtens artikel 159 van de Grondwet. Dit samengaan is overigens een bron van conflicten, want het Hof van Cassatie erkent het gezag van het rechterlijk gewijsde van een arrest van verwerping van de Raad van State niet : de verwerping van een beroep op basis van een welbepaald middel aangevoerd tegen een administratieve handeling belet de gewone rechter niet de zaak opnieuw te berechten op basis van zijn algemene bevoegdheid krachtens artikel 144 van de Grondwet, zonder gebonden te zijn door de oplossing van de Raad van State, en zelfs om een identiek middel te onderzoeken.
1.2. De interpretatie van de Grondwet
Via de artikelen 10 en 11 van de Grondwet dwingt het Arbitragehof de naleving af van alle rechten en plichten, door een volledige controle uit te oefenen. De pleiters mogen weliswaar de schending van een recht of vrijheid slechts aanvoeren in samenhang met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, maar dat beperkt de controle van het Hof geenszins. Naar aanleiding van een beroep tegen de wet van 23 maart 1995 tot bestraffing van het ontkennen, minimaliseren, rechtvaardigen of goedkeuren van de genocide die tijdens de Tweede Wereldoorlog door het Duitse nationaal-socialistische regime is gepleegd bijvoorbeeld, behelsde de controle van het Arbitragehof in zijn arrest nr. 62/95 werkelijk de omvang en de grenzen van het recht op vrije meningsuiting.
Het Arbitragehof interpreteert de « interne » grondwettelijke vrijheden in het licht van de voorwaarden waaronder die vrijheden worden afgekondigd door het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, door de VN-verdragen en zelfs door andere internationale instrumenten.
Dit geldt nog meer voor het Europees Gemeenschapsrecht. Eerst en vooral omdat dit een bijzondere intensiteit heeft en ook omdat de toetsingsnormen van het Arbitragehof, met name de bevoegdheidsverdelende regels, rechtstreeks naar het Europees recht verwijzen. De economische unie en de munteenheid, bevoegdheden van de federale overheid, worden aan de hand van de wet bepaald, maar ook aan de hand van de internationale verdragen. Grondwet en internationaal recht zijn dus nauw met elkaar verweven. Het Hof lost de conflicten tussen die normen op via een verzoeningsmechanisme.
We moeten er tevens aan herinneren dat het Arbitragehof het eerste grondwettelijke rechtscollege in de Europese Unie was dat het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen een prejudiciële vraag heeft gesteld, terwijl veel van zijn zustercolleges maar niet konden besluiten om op dit prejudicieel mechanisme een beroep te doen.
Men dient daaraan toe te voegen dat het Arbitragehof bij zijn grondwettigheidstoetsing niet alleen de internationale teksten met rechtstreekse werking betrekt, maar ook, met name door toepassing van het zogenaamde « standstill-principe », de teksten welke die rechtstreekse werking niet hebben, vooral wat het recht op onderwijs betreft.
Het Arbitragehof controleert zelfs de naleving van de procedureregels, bijvoorbeeld de verplichting om de technische voorschriften aan de Europese Commissie te notificeren om elke schending van de vrije mededinging te voorkomen.
Van hun kant interpreteren de gewone en administratieve rechtscolleges de Grondwet reeds. Wanneer ze worden geconfronteerd met de vraag of een administratieve handeling conform de Grondwet is, geven de gewone rechters incidenteel en de Raad van State in hoofdzaak een interpretatie van de Grondwet, die in voorkomend geval kan afwijken van die van het Arbitragehof, ook al stemmen beide uitspraken meestal maar niet altijd spontaan met elkaar overeen.
1.3. De voorrang van het rechtstreeks toepasselijk internationaal recht op het intern recht
Dit juridisch landschap wordt aangevuld met de rechtspraak van het Hof van Cassatie, die ontstaan is uit het Smeerkaasarrest van 27 mei 1971.
Van dit arrest zijn twee lezingen mogelijk. Volgens de eerste die de voorkeur wegdraagt van de afdeling wetgeving van de Raad van State bekrachtigt de voorrang van het internationaal recht zoals die door dit arrest wordt erkend, een algemeen beginsel van grondwettelijk recht.
Een tweede lezing kan volgen uit de motivering zelf van het arrest : « Lorsqu'un conflit existe entre une norme de droit interne et une norme de droit international qui a des effets directs dans l'ordre juridique interne, la règle établie par le traité doit prévaloir, la prééminence de celle-ci résultant de la nature même du droit international conventionnel. » In die benadering primeert het internationaal recht, overeenkomstig de monistische stelling die verdedigd werd door de heer Velu, emeritus procureur-generaal bij het Hof van Cassatie.
In 1970 bestond er een ontwerp voor een artikel 107bis dat ertoe strekte in de Grondwet de voorrang van het internationaal recht op het intern recht te bevestigen. Dit artikel werd nooit goedgekeurd. Het Smeerkaasarrest had de zaak immers opgelost. Maar kan men daar uit dan wel een grondwettelijk beginsel afleiden ? De grondwetgever heeft immers precies op dit punt nagelaten een initiatief te nemen. Kan men er niet van uitgaan dat de Grondwetgever slechts beginselen bekrachtigt door ze te bevestigen ?
De grondwetgever heeft zich evenwel uitdrukkelijk uitgesproken door artikel 25bis (vandaag artikel 34) goed te keuren, dat het beginsel van artikel 25 (vandaag artikel 33) dat bepaalt dat alle machten van de Natie uitgaan, nuanceert door te stellen dat de uitoefening van bepaalde machten door verdragen aan volkenrechtelijke instellingen kan worden opgedragen. Deze tekst werd hoofdzakelijk in de Grondwet opgenomen, om grondwettelijke bezwaren tegen de geldigheid van de toetreding van België tot de Europese Gemeenschappen te ontkrachten. In ruimere zin vertolkt hij evenwel het vertrouwen dat in de wetgever wordt gesteld om in te stemmen met internationale verdragen die een overdracht van bevoegdheid impliceren.
We kunnen besluiten dat momenteel verscheidene rechtscolleges tegelijk de volgende bevoegdheden uitoefenen : de controle op de wettigheid en de grondwettigheid van de individuele en reglementaire administratieve handelingen (Raad van State en gewone rechtscolleges) (19), de interpretatie van de Grondwet (Arbitragehof en gewone en administratieve rechtscolleges), de interpretatie van het internationaal recht, vooral van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en van het Europees recht (Arbitragehof en gewone en administratieve rechtscolleges).
We beperken ons tot één voorbeeld van tegenstrijdige oplossingen voor éénzelfde rechtspunt aangereikt door twee concurrerende rechtscolleges, in dit geval het Arbitragehof en de Raad van State. Men vroeg zich af of de praktijk volgens welke een staatsraad, die zich over een verzoek tot schorsing had uitgesproken, in dezelfde zaak zitting kon houden om te oordelen over het beroep tot nietigverklaring, terwijl hij zich in kortgeding over de ernst van de middelen had uitgesproken, in overeenstemming was met artikel 6 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens. Ook al heeft het Arbitragehof die zaak moeten onderzoeken met verwijzing naar de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, wat de Raad van State niet heeft moeten doen, dan nog deed deze omweg, zoals we reeds hebben gesteld, niets af aan de intensiteit van de controle van het Hof in verband met het reeds vermelde Verdrag. Terwijl het Arbitragehof, waarbij de zaak door de Raad van State zelf aanhangig was gemaakt, in zijn arresten nrs. 17/99 en 48/99 had gesteld dat die praktijk geen schending inhield van artikel 6 van het Verdrag, heeft de Raad van State, onmiddellijk, zonder de vraag nog aan het Arbitragehof te stellen, een tegengestelde uitspraak gedaan en de betrokken staatsraad gewraakt wegens de schijn van partijdigheid, die in strijd met het reeds vermelde artikel 6 werd geacht, en voortvloeide uit de aanwezigheid van die magistraat zowel in kortgeding als bij de behandeling van de zaak ten gronde. In de praktijk vinden we nog meer tegenstrijdige uitspraken.
2. De mogelijkheid om de controle te centraliseren ?
De aanwezigheid van conflictkiemen pleit dus voor een centralisering van de controle, hoewel in mindere mate voor het Europees Gemeenschapsrecht, omdat het Hof van Justitie, via het mechanisme van de prejudiciële vragen, zorgt voor een eenvormige rechtspraak.
De artikelen 142, 144 tot 146, 160 en 161 van de huidige Grondwet verhinderen de centralisering van de geschillen. Indien het de bedoeling is een eenvormige lezing van de fundamentele teksten te garanderen, dan is een heel radicale Grondwetsherziening vereist.
In de context van het Europees recht trekt het arrest-Simmenthal van het Hof van Justitie van 9 maart 1978 de lijn van de voorrang van het Europees recht en het bestaan van een eigen rechtsorde van de Europese Gemeenschappen door tot het uiterste van de institutionele en rechterlijke logica.
Het arrest-Simmenthal kwam er als gevolg van de praktijk van de Italiaanse rechters, die slechts een nationale wet die uitvoering gaf aan het communautair recht wilden terzijde schuiven nadat ze de zaak hadden aanhangig gemaakt bij het Italiaans Grondwettelijk Hof, de exclusieve rechter over de grondwettigheid van die wet. Het Hof van Justitie antwoordde dat zelfs een grondwettelijke bepaling de efficiënte toepassing van het communautair recht niet mag belemmeren : « Serait incompatible avec les exigences inhérentes à la nature même du droit communautaire toute disposition d'un ordre juridique ou d'une pratique nationale qui aurait pour effet de diminuer l'efficacité du droit communautaire par le fait de refuser au juge compétent le pouvoir de faire tout ce qui est nécessaire pour écarter les dispositions législatives nationales formant éventuellement obstacle à la pleine efficacité du droit communautaire. »
Volgens de meest gangbare lezing van dit arrest moet elke rechter die het communautair recht moet toepassen, tegelijk, op grond van de efficiëntie van het communautair recht, de mogelijkheid hebben om een nationale wet terzijde te schuiven, los zelfs van elke rechterlijke grondwettigheidstoetsing.
In een andere lezing, die door een minderheid wordt verdedigd, verhindert dit arrest alleen maar dat de nationale rechtscolleges zich achter hun Grondwet verschuilen om de efficiëntie van het communautair recht te belemmeren. Deze lezing steunt eveneens op de procedurele autonomie van de Staten, volgens welke elke Staat zijn rechtssysteem naar eigen goeddunken organiseert, op voorwaarde dat dit zo gebeurt dat het communautair recht efficiënt wordt toegepast. In die benadering kan de rechterlijke toetsing van wetten aan het communautair recht dus perfect gecentraliseerd worden, op voorwaarde dat de rechter die moet oordelen, de mogelijkheid heeft om de oplossing van het bevoegde interne rechtscollege om het communautair recht te doen naleven, volledig en binnen een redelijke termijn af te dwingen. In het raam van de procedurele autonomie is er niets op tegen dat die functie door het Grondwettelijk Hof wordt uitgeoefend. Dit laatste moet dan zelf de zaak bij het Hof van Justitie aanhangig maken indien er sprake is van een conflict met het Europees recht.
Er is een derde mogelijke oplossing, namelijk afzien van de techniek van de prejudiciële vraag en een beroep doen op een techniek die aan het Duitse systeem is ontleend, waarbij alle rechtscolleges de regels waarvan ze de naleving garanderen (wetten, reglementen, individuele handelingen) kunnen toetsen aan de hogere normen, inclusief de Grondwet, het Europees recht en het internationaal recht. In voorkomend geval kan een beroep dat achteraf bij het Grondwettelijk Hof wordt ingesteld, dit laatste de mogelijkheid geven alle hogere normen op een eenvormige wijze te interpreteren.
Op die manier zouden heel wat problemen worden opgelost. De rechtscolleges zouden de Simmenthal-rechtspraak blijven in acht nemen door onmiddellijk het communautair recht toe te passen, terwijl het monopolie van de interpretatie van de Grondwet overeind blijft. De noodzakelijke verzoening tussen de grondwettelijke normen en de internationale rechtsnormen zou dan plaatshebben bij de eindtoetsing naar aanleiding van een grondwettelijk beroep.
In zekere zin zou dit systeem de voorwaarden scheppen voor een eenvormige interpretatie van de Grondwet en de internationale normen. Een Grondwetsherziening in die zin zou het voordeel hebben dat de grondwettelijke twijfels over de bevoegdheid van het Arbitragehof om het internationaal recht te doen naleven, worden opgeheven. Maar wat er ook van zij, de betreffende artikelen van de Grondwet, vooral de artikelen 142, 144, 145, 146, 159, 160 en 161, zijn niet voor herziening vatbaar verklaard (20).
3. De rechtsleer van het Arbitragehof over de voorrang van de Grondwet op het internationaal verdragsrecht
We kunnen hier niet uitvoerig ingaan op de rechtsleer van het Arbitragehof over het probleem van de voorrang van de Grondwet op het internationaal verdragsrecht, maar wijzen erop dat het concept van het Arbitragehof eigenlijk vrij eenvoudig is.
De wetgever heeft de Grondwet steeds moeten respecteren en is bovendien sedert 1989 onderworpen aan een controle. Als de wetgever de Grondwet moet respecteren, kunnen we niet toestaan dat hij deze verplichting omzeilt door in te stemmen met regels van internationaal recht die strijdig zijn met die Grondwet. Het principe dat de Grondwet voorrang heeft werd bevestigd in artikel 142, dat een rechterlijke controle invoert. Die controle mag niet worden uitgehold via een verdrag te meer daar de wetgevende macht moet instemmen met internationale verdragen opdat die verdragen in de interne rechtsorde in werking zouden kunnen treden.
Hier botsen twee wettelijke principes : wie bezit in de huidige samenleving in eerste instantie de soevereiniteit ? Zijn dat de Staten of is dat de ondefinieerbare internationale gemeenschap ?
Ongetwijfeld bestaat er een rechtsorde van de Europese Gemeenschappen die voortvloeit uit het feit dat het gemeenschapsrecht betrekking heeft op Staten maar ook op particulieren. Krachtens artikel 34 van de Grondwet zou de overdracht van de uitoefening van deze bevoegdheden ten opzichte van de Grondwet geldig zijn. Deze benadering volhouden voor het gehele internationaal recht houdt echter geen rekening met de eenvoudige vaststelling dat het internationaal recht in wezen een bedenksel is van de Staten.
De voorrang van het Europees recht op de Grondwet zou dus blijken uit artikel 34 van de Grondwet. In een lezing die zich baseert op het postulaat van de rationaliteit van de grondwetgever en op het belang dat de Grondwet hecht aan de efficiëntie van een rechterlijke controle van de rechten en vrijheden (artikelen 13, 144, 145 en 146 van de Grondwet), zou men kunnen besluiten dat de grondwetgever, toen hij artikel 25bis het huidige artikel 34 van de Grondwet goedkeurde, inderdaad erkende dat krachtens de wet de uitoefening van bepaalde bevoegdheden kan worden overgedragen aan supranationale instellingen. Hierbij wordt slechts afgestapt van de nationale soevereiniteit met betrekking tot de rechterlijke controle over de uitoefening van de overgedragen bevoegdheden als deze overdracht werkelijk gepaard gaat met een supranationale rechterlijke controle die de onafhankelijkheid en de onpartijdigheid voldoende garandeert. Dit is duidelijk het geval voor het Europees Gemeenschapsrecht en voor het Europees verdrag voor de rechten van de mens dankzij het bestaan van het Europees Hof van Justitie en het Europees Hof voor de rechten van de mens. Een dergelijke opvatting wordt ondersteund door de bevoegdheden toegekend aan het Hof van Justitie krachtens artikel 46, d), nieuw, van het Verdrag betreffende de Europese Unie, om de naleving te controleren door de gemeenschapsinstellingen van artikel 6, §§ 1 en 2, nieuw, van hetzelfde Verdrag waarin staat dat « De Unie is gegrondvest op de beginselen van vrijheid, democratie, eerbiediging van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, en van de rechtsstaat, welke beginselen de lidstaten gemeen hebben. De Unie eerbiedigt de grondrechten, zoals die worden gewaarborgd door het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en zoals zij uit de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten voortvloeien, als algemene beginselen van het gemeenschapsrecht ».
b. Antwoorden op de vragenlijst
Vraag A.1. Met betrekking tot de overeenstemming van het voorstel tot grondwetsherziening met de verklaring tot herziening, schaart spreker zich achter het antwoord dat de heer Velu gaf, namelijk dat de preconstituante de grondwetgever slechts bindt wanneer hij dit expliciet heeft bepaald in de verklaring tot herziening van de Grondwet. De parlementaire voorbereiding vormt slechts een aanwijzing. Aangezien de grondwetgever ontstaat uit nieuwe verkiezingen, beschikt hij opnieuw over een beoordelingsvrijheid.
In dat opzicht kan de invoeging van het voorgestelde artikel 32bis in de Grondwet waarin rechten worden toegekend die vergelijkbaar zijn met de rechten die gewaarborgd worden door het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, overbodig lijken wanneer deze rechten op precies dezelfde manier worden omschreven. Als deze rechten niet dezelfde inhoud hebben, duiken een aantal problemen op die verband houden met het verschil tussen de inhoudelijke invulling door beide teksten (bijvoorbeeld het begrip burgerlijk recht), met een mogelijk of bestaand conflict tussen twee opvattingen van vrijheid, meer in het bijzonder in het kader van de conflicten tussen vrijheden (bijvoorbeeld de toelaatbaarheid van preventieve beperkingen inzake de vrijheid van de audiovisuele pers, het conflict tussen het recht op sociale zekerheid en het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer), met een conflict over de toepassingssfeer van bepaalde vrijheden (in principe is het verdrag in ruimere mate van toepassing op vreemdelingen), enz.
De invoeging in de Grondwet van de rechten die door het Verdrag gewaarborgd worden, lijkt des te overbodiger als zoals hierboven uiteengezet het Arbitragehof erop toeziet dat de rechtspraak met betrekking tot de rechten die gewaarborgd worden door de Grondwet en die met betrekking tot de rechten die gewaarborgd worden door het Verdrag, eenvormig is.
De verwijzing naar het Verdrag is weliswaar nuttig met betrekking tot rechten die niet expliciet worden vermeld in de Belgische Grondwet, zoals bijvoorbeeld het recht op leven of het verbod op folteringen of op onmenselijke of vernederende behandelingen. Hetzelfde resultaat kan echter worden bereikt door een grondwetsherziening waarbij deze rechten worden toegevoegd aan de opsomming die momenteel al in onze Grondwet is opgenomen.
Vraag A.2. De term « ieder » heeft geen fundamenteel verschillende betekenis omdat hij zou verwijzen naar een internationale tekst met een andere invalshoek.
Titel II van de Grondwet luidt « De Belgen en hun rechten », maar een opschrift heeft op zichzelf geen normatieve waarde. Bovendien moet titel II gelezen worden in het licht van artikel 191 van de Grondwet dat aan vreemdelingen de hen verschuldigde bescherming verleent. Het Arbitragehof heeft deze bepaling op een erg restrictieve manier geïnterpreteerd, door ervan uit te gaan dat artikel 191 het mogelijk maakt een onderscheid te maken tussen Belgen en vreemdelingen, maar alleen op voorwaarde dat het onderscheid gebaseerd is op objectieve criteria die in verhouding staan tot het nagestreefde doel, overeenkomstig het gelijkheidsbeginsel.
Artikel 14 van het EVRM verbiedt niet alle beperkingen met betrekking tot nationale afkomst als er buitengewone gerechtvaardigde motieven zijn voor een eventueel andere behandeling, die voldoen aan het evenredigheidsbeginsel. Zo worden vreemdelingen, bijvoorbeeld wat betreft het recht op onderwijs of het recht een gezin te stichten, niet op geheel dezelfde manier behandeld als Belgen.
Vraag B.1.1. Ondanks een paar zeldzame uitspraken waarin het tegendeel wordt beweerd, wordt algemeen aanvaard dat de keuze van de grondwetgever om artikel 142 van de Grondwet goed te keuren, dat de toetsing van wetten, decreten en ordonnanties aan de Grondwet aan het Arbitragehof opdraagt, kan worden uitgehold als de rechtscolleges van hun kant een zelfde controle zouden kunnen uitoefenen op basis van een bepaling van internationaal recht waarvan de normatieve waarde vergelijkbaar is met die gebaseerd op de Grondwet. Dit gebeurt bijvoorbeeld voor de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, enerzijds, en voor artikel 14 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en zeker voor artikel 26 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten, anderzijds; allemaal bepalingen die het gelijkheidsbeginsel en het niet-discriminatiebeginsel bekrachtigen.
De uitbreiding van de bevoegdheden van het Arbitragehof waardoor dit de naleving van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens kan controleren, die zou voortvloeien uit de goedkeuring van het voorgestelde artikel 32bis, zou er dus toe leiden dat de gewone rechtscolleges niet langer bevoegd zijn om een controle uit te oefenen ten opzichte van dit verdrag.
Om een beeld te krijgen van de moeilijkheden die voortvloeien uit het naast elkaar bestaan van tal van gelijke of soortgelijke rechterlijke controles en van het nut van een centralisering van deze controle, wordt verwezen naar de algemene beschouwingen hierboven.
Vraag B.2.1. Het Europees Hof voor de rechten van de mens waarborgt een eenvormige interpretatie van het EVRM, maar niet op een organieke en duidelijke manier. Een beroep voor het Europees Hof voor de rechten van de mens is geen verplichte stap in de procedure. Het is dus mogelijk dat zich in de interne rechtsorde een afwijkende rechtspraak ontwikkelt met betrekking tot de interpretatie van het EVRM zonder dat er een beroep wordt ingesteld in Straatsburg.
Vraag B.2.2. De uniformiteit van interpretatie zou relatief kunnen zijn, maar men zou ook hier hetzelfde fenomeen zien opduiken, namelijk het spontaan tot standkomen van een eenvormige rechtspraak, behoudens een aantal gevallen waarin deze convergentie niet plaatsvindt. Wat betreft de problemen die voortvloeien uit de uiteenlopende jurisprudentiële bronnen van interpretatie van hogere normen, wordt verwezen naar de algemene beschouwingen onder punt 1.2.
Vraag B.3.1. Nu al zou artikel 26 van het IVBPR dat het gelijkheidsbeginsel autonoom bekrachtigt, de rechtscolleges toestaan de naleving van het gelijkheidsbeginsel rechtstreeks te controleren.
Deze praktijk zou opnieuw kunnen worden toegepast als het EVRM tot de bepalingen zou gaan behoren waaraan het Arbitragehof vermag te toetsen.
Zoals hierboven in het antwoord op vraag B.1.1. werd uiteengezet, zou het gaan om een soort van omzeiling van de procedure. Als de grondwetgever meent dat de toetsing gecentraliseerd moet worden, moet die toetsing betrekking hebben op regels met een duidelijke materiële inhoud en mag ze niet omzeild worden door een beroep te doen op vergelijkbare internationale instrumenten.
Vraag B.3.2. Met betrekking tot artikel 53 van het EVRM verwijst spreker naar de uiteenzetting van de heer Velu. De artikelen 10 en 11 van de Grondwet bekrachtigen nu reeds het principe dat de internationale verdragen in hun geheel in rekening worden gebracht bij de grondwettigheidstoetsing (zie ook de algemene beschouwingen hierboven, punten 1.2 en 1.3).
Vraag B.3.3. De gezamenlijke lezing van verschillende internationale teksten doet ingewikkelde problemen rijzen, zoals die welke de heren H. Simonart en M. Verdussen uiteenzetten in hun studie over de hervorming van het Arbitragehof en de bescherming van de grondrechten (Rev. b. dr. const., 2000, blz. 188). Die problemen vloeien voornamelijk voort uit het verschil in opvatting dat ten grondslag lag aan de definitie van vergelijkbare of soortgelijke rechten. Hoewel een gecentraliseerde controle hierdoor niet lijkt te worden bevorderd, werkt een dergelijke toestand die controle juist in de hand. De regels en principes kunnen immers beter verzoend worden, terwijl zij momenteel erg uiteenlopend zijn. Op de hogere teksten zou moeten worden toegepast wat rechtscolleges nu al dagelijks toepassen wanneer zij de samenhang van de rechtsorde waarborgen in weerwil van teksten die regels bevatten die niet steeds eenduidig zijn.
Vraag B.3.4. Met betrekking tot de mogelijke controle op de verenigbaarheid met het EVRM van een wetgevende norm die EG-recht uitvoert, bepaalt artikel 6, § 2, nieuw, van het EU-Verdrag dat de grondrechten, en met name het EVRM, deel uitmaken van de regels die de instellingen van de Europese Unie moeten naleven. Deze tekst moet in verband worden gebracht met artikel 46, littera c), van hetzelfde Verdrag dat bepaalt dat artikel 6 deel uitmaakt van de regels waarvan het Hof van Justitie de naleving moet waarborgen. Het Hof van Justitie kan dus een wetgevende norm die EG-recht uitvoert en die in strijd zou zijn met het EVRM, van tafel vegen.
Als een Belgische wet dus een norm van Europees afgeleid recht uitvoert en daarbij een grondrecht zou schenden dat beschermd wordt door het EVRM, dan is de Belgische rechter, en dus ook de grondwettelijke rechter, verplicht het Hof van Justitie te vragen of de Europese rechtsnorm verenigbaar is met de internationale verdragen en meer in het bijzonder met artikel 6, § 2, nieuw, van het EU-Verdrag.
Vraag C. In de huidige stand van zijn rechtspraak past het Arbitragehof het gelijkheidsbeginsel en het niet-discriminatiebeginsel niet alleen toe op de rechten en vrijheden als zodanig, maar ook op verschillende andere meer institutioneel gebonden aspecten van de bescherming van burgers. Dat geldt zo voor het legaliteitsbeginsel niet alleen op fiscaal vlak, maar ook met betrekking tot het leger (artikel 182 van de Grondwet) en de politiemacht (artikel 184 van de Grondwet) en meer algemeen voor iedere grondwetsbepaling die de wetgevende macht aanwijst als waarborg voor het evenwicht der machten. Via de artikelen 10 en 11 van de Grondwet vallen ook de principes die verband houden met de werking van de gerechten, zoals het recht op beroep en de principes inzake onafhankelijkheid en onpartijdigheid, waarvoor ook positieve maatregelen van institutionele aard nodig zijn, onder het gezag van het Arbitragehof.
Het zou dus paradoxaal zijn dat de wettelijke uitbreiding van de bevoegdheden van het Arbitragehof, door de combinatie van artikel 142 van de Grondwet en het voorgestelde artikel 32bis, zou leiden tot een beperking van de reële bevoegdheden die blijken uit de rechtspraak.
Vraag D.1. Aangezien het Arbitragehof door de implicaties van het gelijkheids- en niet-discriminatiebeginsel reeds over de reële bevoegdheid beschikt om te controleren of de wetgevers de rechten die door het EVRM worden gewaarborgd, naleven, lijkt het weinig waarschijnlijk dat de uitbreiding van de bevoegdheden van het Hof leidt tot een aanzienlijke verhoging van het aantal zaken dat bij het Hof aanhangig wordt gemaakt.
Vraag D.2. Algemeen wordt aanvaard dat een zaak bij het Arbitragehof aanhangig wordt gemaakt ofwel door een beroep tot vernietiging ofwel door een vordering voor de bevoegde rechter samen met een prejudiciële vraag aan het Arbitragehof, alvorens een beroep wordt gedaan op het Europees Hof voor de rechten van de mens omdat een interne wet een van de bepalingen van het EVRM zou schenden. Eveneens algemeen aanvaard is dat dit in een aantal bijzondere situaties niet gebeurt (bijvoorbeeld wanneer het Arbitragehof zich reeds heeft uitgesproken over een vraag en het weinig waarschijnlijk is dat het zijn rechtspraak herziet; cf. EHRM, Pressos Compania Naviera SA e.a., 20 november 1995). Als de rechter bij wie de zaak aanhangig is gemaakt, weigert een prejudiciële vraag te stellen, moet het « slachtoffer » van de schending van het Verdrag wachten tot de bevoegdheid van de rechter uitgeput is om de georganiseerde interne rechtsmiddelen te gebruiken. Er staat immers geen afzonderlijk rechtsmiddel open tegen een tussenbeslissing om geen prejudiciële vraag te stellen. Volgens de rechtspraak van het Europees Hof voor de rechten van de mens zijn er situaties waarin de niet-uitputting van de interne rechtsmiddelen geen beletsel vormt om een klacht in te dienen bij het Europees Hof, zeker niet wanneer de klacht er precies in bestaat dat de redelijke termijn in een burgerlijke of strafrechtelijke procedure in de zin van artikel 6 van het Verdrag is overschreden.
Vraag D.3. De kwestie van de gevolgen in de tijd van prejudiciële arresten is min of meer geregeld door het stilzwijgen van de wet, waaruit volgt dat de door het Hof aangegeven oplossing slechts geldt voor het aanhangige geschil en dat het Hof zijn vaststelling van ongrondwettigheid niet in de tijd kan beperken. De antwoorden op een prejudiciële vraag hebben echter een breder gevolg aangezien de rechtscolleges, bij uitzondering, geen nieuwe vraag hoeven te stellen als het Hof daar reeds op geantwoord heeft. In dat geval passen de rechtscolleges de oplossing van het Hof toe (21).
De bijzonderheden van bepaalde prejudiciële zaken hebben ertoe geleid dat het Hof de terugwerkende kracht van de vaststelling van ongrondwettigheid op pretoriaanse wijze in de tijd heeft beperkt, in het bijzonder wanneer die vaststelling voortvloeit uit een mettertijd gewijzigde interpretatie van de hogere norm.
Deze praktijk zou bevestigd kunnen worden in de organieke wet betreffende het Hof. Het valt echter moeilijk te rijmen met het mechanisme van de prejudiciële vraag zelf dat het Hof, na in een bijzonder geval te hebben vastgesteld dat de Grondwet geschonden is, verklaart dat de gevolgen van deze ongrondwettigheid niet moeten worden toegepast.
Met betrekking tot vraag E.1. over de opheffing van de mogelijkheid om prejudiciële vragen te stellen over akten houdende instemming met de EU-verdragen en het EVRM, wordt verwezen naar de algemene beschouwingen hierover, onder punt nr. 3.
Algemeen kan worden gesteld dat de Grondwetgever door artikel 34 in de Grondwet op te nemen, heeft willen instemmen met de grondwettelijke geldigheid van de overdracht door de wet van de uitoefening van bepaalde aspecten van de soevereiniteit aan volkenrechtelijke instellingen. In die gevallen kan het gerechtvaardigd zijn te voorzien in een uitzondering op de mogelijkheid om het Arbitragehof te vragen of een wet houdende instemming met een verdrag in overeenstemming is met de Grondwet.
Wat vraag E.2 betreft, kan het inderdaad worden betreurd dat de uitzondering alleen geldt voor de « constituerende verdragen betreffende de Europese Unie » en niet voor de verdragen betreffende de Europese Gemeenschappen, wat beter zou overeenstemmen met de bedoeling van de opstellers van het ontwerp.
Bij gebrek aan tijd is het niet mogelijk de vragen over de procedure te beantwoorden die gegroepeerd werden onder de letter F. Spreker is zo vrij te verwijzen naar een artikel dat hij pas heeft gepubliceerd in de Revue de droit de l'ULB (« Le mécanisme préjudiciel devant la Cour d'arbitrage », 2002, nr. 1, blz. 1 tot 106, inzonderheid de nummers 35 en 36), waarin hij op verscheidene problemen wijst waarvoor volgens hem het optreden van de wetgever vereist is :
de eventuele objectieve onpartijdigheid waaraan het de rechters-verslaggevers ontbreekt, die bij de voorafgaande rechtspleging het Hof verzoeken een beroep of een prejudiciële vraag klaarblijkelijk niet ontvankelijk, niet gegrond, zonder voorwerp, een onmiddellijk antwoord vergend of niet vallend onder de bevoegdheid van het Hof te verklaren, en die indien het Hof de conclusies verwerpt, toch als verslaggevers zitting blijven hebben;
het feit dat de overheid die normaal de grondwettigheid van de betwiste tekst moet verdedigen niet in kennis wordt gesteld van de conclusies van de rechters-verslaggevers bij die voorafgaande rechtspleging;
het handhaven van de verplichting voor het Hof van Cassatie en de Raad van State om aan het Arbitragehof een prejudiciële vraag te stellen, zelfs al heeft het reeds een uitspraak gedaan over een zelfde vraag of al is het antwoord niet vereist om de zaak op te lossen;
de organisatie van de uitwisseling van de memories tijdens de gewone procedure, die geen bevredigende dialoog tussen partijen mogelijk maakt;
het ontbreken van een aan de terechtzitting voorafgaande kennisgeving van de verslagen van de rechters-verslaggevers;
sommige al te korte termijnen;
de moeilijkheid om bepaalde stukken neer te leggen buiten de strikte voorwaarden waarin de wet voorziet;
het ontbreken van een georganiseerde dialoog tussen de rechter die de prejudiciële vraag stelt en het Arbitragehof.
Er moet ook worden gewezen op het juridisch vacuüm, contra legem, inzake rechtsbijstand waarvoor de goedkeuring van een koninklijk besluit nodig is.
De uitzonderingen op de verplichting om een prejudiciële vraag te stellen, waarin is voorzien wanneer men te maken heeft met een rechtspleging die korte termijnen vergt (vraag F 1.1), zouden moeten worden uitgebreid tot alle zaken waarin dat het geval is, bijvoorbeeld wanneer het gaat over de controle op de hechtenis van vreemdelingen, de jeugdbescherming, het faillissement en mogen niet beperkt blijven tot de gevallen die in het ontwerp worden vermeld.
Wat de verplichting betreft om een prejudiciële vraag te stellen in spoedeisende procedures wanneer bij het Hof een verzoek met eenzelfde onderwerp aanhangig is (vraag F.1.2), wordt verwezen naar de opmerking van de Raad van State bij die vraag (stuk Senaat, nr. 2-897/1, blz. 33), waarvan de betekenis kennelijk niet correct door de auteur van het ontwerp werd ingeschat : wanneer de rechter uitspraak doet in het kader van een zaak die spoedeisend is, is het beter die rechter algemeen vrij te stellen van de verplichting om een vraag te stellen, ook al is bij het Hof een vraag aanhangig over hetzelfde onderwerp. In dat laatste geval kan de rechter steeds, zoals bepaalde rechters in kort geding tegenwoordig doen, voor oplossingen zorgen in afwachting van de beslissing die het Arbitragehof moet nemen over de zaak die er hangende is.
Het zou daarom wenselijk zijn de regel in artikel 9, § 2, van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof, die alleen bestaat voor de beroepen tot vernietiging en die bepaalt dat de arresten die na die rechtspleging gewezen werden en die middelen verwerpen die de schending van de Grondwet moeten bewijzen « bindend zijn voor de rechtscolleges wat de door die arresten beslechte rechtspunten betreft », uitdrukkelijk uit te breiden tot de prejudiciële vragen.
Tevens blijkt de oplossing die gesuggereerd wordt door vraag F.2.1, namelijk dat alle identieke zaken die volgen op een eerste zaak moeten worden geschorst tot het Hof in de eerste zaak uitspraak heeft gedaan, niet nodig. Het is immers mogelijk de zaken met een identiek onderwerp samen te voegen indien ze kort na elkaar worden ingeleid. Om het aanslepen van de procedure te voorkomen, is het voor de andere zaken beter de rechtspleging voort te zetten en desnoods partijen het recht te geven een nieuwe memorie in te dienen nadat in de eerste zaak een arrest is geveld.
Wat vraag F.2.2 betreft, moet worden verwezen naar de oplossing die in de vragenlijst wordt gesuggereerd en die overigens reeds eerder werd aangehaald, namelijk dat de rechter die binnen een korte termijn uitspraak doet, zich kan baseren op de schijn van grondwettigheid of ongrondwettigheid en voor voorlopige oplossingen kan zorgen in afwachting van een arrest van het Hof. In voorkomend geval, bijvoorbeeld door een beroep te doen op kleinere formaties dan de kamers met zeven, of zelfs tien of twaalf rechters, of door een beroep te doen op de actievere medewerking van de referendarissen, kan niet worden uitgesloten dat het Arbitragehof gevraagd wordt om te oordelen binnen een termijn die aangepast is aan de spoedeisende of bijzondere aard van bepaalde procedures die oplossingen op korte termijn vergen (zie vraag F.2.3).
De vice-eerste minister heeft zijn twijfels over de stelligheid waarmee de heer Vandernoot verklaart dat artikel 142 van de Grondwet, dat thans niet voor herziening vatbaar is, er zich in zijn huidige formulering tegen verzet dat de toetsingsbevoegdheid van het Arbitragehof naar aanleiding van beroepen tot vernietiging bij bijzondere wet tot internationale verdragen kan worden uitgebreid en dat de prejudiciële procedure dienaangaande, naar Duits voorbeeld, zou worden afgeschaft.
De heer Hugo Vandenberghe wijst erop dat men het EVRM in de Grondwet wil opnemen. Rijst hier geen methodologisch probleem ? De interpretatiemethode die het Hof van Straatsburg hanteert verschilt immers van die welke het Arbitragehof hanteert, ten aanzien van de in de Grondwet bepaalde rechten en vrijheden. Zullen er dan twee interpretatiemethodes zijn ?
De heer Vandernoot meent dat dit verschil in aanpak eerder voortvloeit uit de teksten van de Grondwet en van het EVRM dan uit de interpretatiemethodes van de voormelde rechtscolleges. Beide gebruiken interpretatiemethodes die in hoge mate convergeren. Het Arbitragehof interpreteert de grondwettelijke rechten bijna systematisch in het licht van de praktijk van het Europees Hof voor de rechten van de mens. Het is evenwel een feit dat de teksten verschillen. De artikelen van de Grondwet bestaan vaak uit één enkel lid waarin een recht wordt bekrachtigd, en bevatten, in tegenstelling tot het EVRM, geen tweede lid waarin de voorwaarden worden bepaald waaronder de rechten kunnen worden beperkt.
3.3. De heer Henri Simonart, hoogleraar aan de UCL
In zijn uiteenzetting groepeert professor Simonart de vragen rond drie krachtlijnen :
a) Herziening van titel II van de Grondwet.
b) Uitbreiding van de bevoegdheid van het Arbitragehof tot sommige internationale verdragen.
c) Technische vragen over de werking en de organisatie van het Arbitragehof.
Eerste deel. Herziening van titel II van de Grondwet
Vraag A. 1. Om te weten of het voorstel tot herziening overeenstemt met de verklaring tot herziening moet worden uitgegaan van de teksten.
Luidens de verklaring tot herziening van de Grondwet van 4 mei 1999 bestaat er « reden tot herziening van titel II van de Grondwet, om nieuwe bepalingen in te voegen die de bescherming moeten verzekeren van de rechten en vrijheden gewaarborgd door het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). »
Twee zaken verdienen onze aandacht. Het is, enerzijds, de bedoeling nieuwe bepalingen in te voegen om, anderzijds, de bescherming van de rechten en vrijheden waarvan sprake is, te kunnen waarborgen.
De verklaring van 4 mei 1999 is, zoals blijkt uit de verklarende nota bij het voorstel tot herziening, de derde in haar soort. In het verslag van de Kamercommissie heeft de eerste minister in dit verband opgemerkt dat de opmerkingen die in het kader van de vorige herziening, namelijk in 1995, zijn gemaakt, vandaag onverkort gelden.
Bij de bespreking van de verklaring van 1995 had een Kamerlid uitdrukkelijk gevraagd of deze wijziging nuttig en noodzakelijk was. De eerste minister heeft toen geantwoord dat dit voorstel tot herziening reeds in het ontwerp van verklaring tot herziening was opgenomen dat op het einde van de vorige zittingsperiode was ingediend.
Of dit antwoord klopt moet ieder voor zich uitmaken. De parlementaire voorbereiding van de verklaring van 1991 geeft hierover geen uitsluitsel.
In 1995 heeft de toenmalige eerste minister overigens verklaard : « Het Europees Verdrag heeft weliswaar rechtstreekse werking in België maar het lijkt wenselijk toe te zien op het parallellisme tussen de teksten. »
Het EVRM is dus een verdrag met rechtstreekse werking en gelet op de rechtspraak die steunt op het arrest « Le Ski », wordt de rechtzoekende doeltreffend beschermd tegen elke wetgevende akte die indruist tegen het EVRM. Ondanks die doeltreffende bescherming die in het interne recht is gewaarborgd, acht de eerste minister het evenwel wenselijk toe te zien op het parallellisme tussen de teksten (wat veronderstelt dat die teksten kunnen worden vergeleken).
Laten we nu het voorstel van de regering van 14 november 2000 tot uitvoering van de verklaring eens nader bekijken. In de verklarende nota van de regering lezen we de volgende bewering : « Het EVRM en zijn Aanvullende Protocollen genieten weliswaar directe werking in de Belgische rechtsorde, toch is de explicite vermelding in de Grondwet nuttig. »
Er is niet langer sprake van een parallellisme tussen de teksten. Men is hier al de mening toegedaan dat de uitdrukkelijke vermelding in de Grondwet nuttig lijkt. Dat zogenaamd nut wordt in de verklarende nota van de regering evenwel nergens bewezen.
Doch dat is nu precies de kern van de zaak.
In de huidige stand van zaken geniet elke rechtzoekende, wie hij ook moge zijn, tengevolge van het arrest « Le Ski » van het Hof van Cassatie, de bescherming van de rechten en vrijheden die door het EVRM worden gewaarborgd, aangezien een rechter die vaststelt dat een wetgevende akte indruist tegen het EVRM, moet weigeren die akte toe te passen.
Die bescherming is tastbaar en doeltreffend want de verplichting om de toepassing te weigeren rust op elke rechter van de vrederechters tot het Hof van Cassatie en de Raad van State en beschermt de rechtzoekende meteen rechtstreeks tegen een aantasting van zijn rechten.
Tenslotte wordt die bescherming gecontroleerd door het Hof van Straatsburg, wat de rechters er vanzelfsprekend toe aanzet om, bij de toepassing van het EVRM, dat EVRM te interpreteren in het licht van de rechtspraak van het Hof van Straatsburg waardoor bijgevolg de eenheid van rechtspraak wordt gewaarborgd.
De verklaring in de Belgische Grondwet dat ieder de rechten en vrijheden geniet die erkend worden door het EVRM, lijkt nauwelijks iets te veranderen aan de toestand van de rechtzoekende.
Elke poging om rechten en vrijheden die beschermd worden in een andere akte, in casu het EVRM, in de Grondwet op te nemen doet uiterst moeilijke vragen rijzen. Zo rijst het probleem van de toepassingssfeer alsook de vraag of de beschermde rechten en vrijheden precies dezelfde zijn en op dezelfde manier beschermd worden. In dit verband krijgen we overigens ook te maken met het probleem van de gebruikte begrippen. Ook wanneer het EVRM en de Belgische Grondwet op dezelfde manier geformuleerd zijn, dit wil zeggen dezelfde woorden gebruiken, dan nog kunnen er verschillen zijn. Hoe vaak hebben eminente EVRM-specialisten al niet de aandacht gevestigd op de « autonome » betekenis van sommige begrippen die in het EVRM worden gebruikt. Zo heeft het woord « woning » niet noodzakelijk dezelfde betekenis. En zelfs indien bepaalde begrippen vandaag dezelfde betekenis hebben, dan kan dat morgen veranderen op grond van de jurisprudentie van het Hof van Straatsburg.
De grondrechten worden bekrachtigd door diverse internrechtelijke of internationale akten. Heeft men er geen belang bij die zaken netjes gescheiden te houden ?
Zoals de heer Velu heeft opgemerkt, is het EVRM een mijlpaal. Het bevat een aantal waarden die de grondslag vormen van de Europese beschaving. Eenenveertig Staten hebben het Verdrag geratificeerd; het vormt ons gemeenschappelijk patrimonium. Het is de harde kern van de menselijke waardigheid zoals wij die zien. Wij hebben ons ertoe verbonden het EVRM te beschouwen als een minimum. De naleving van die verbintenissen wordt doeltreffend gewaarborgd zowel in het interne recht als in Straatsburg.
Naast het EVRM zijn onze nationale grondwetten telkens het resultaat van onze geschiedenis, onze tradities en ook onze compromissen. Zij kunnen verder gaan dan het EVRM en dat is goed zo. Het Europa van morgen is geen grijze eenheidsworst. Het Europa van morgen heeft alleen maar te winnen bij diversificatie zodra het belangrijkste veilig is gesteld, namelijk de menselijke waardigheid.
Volgens spreker vloeit uit dit alles voort dat het noch nuttig noch wenselijk is om in de Grondwet de rechten en vrijheden vervat in het EVRM op te nemen.
Vraag A.2. In verband met de draagwijdte van het begrip « ieder » in artikel 32bis merkt de heer Simonart op dat dit woord ontleend werd aan de Belgische Grondwet. Het komt voor in de artikelen 22, 23, 28 en 32 van de Grondwet terwijl het EVRM er geen gebruik van maakt. Dit verklaart waarom de heer Verdussen en spreker van mening zijn dat voor de rechten en vrijheden bedoeld in artikel 32bis het woord « ieder » een andere draagwijdte kan hebben dan hetzelfde woord in andere artikelen van titel II. (22).
Tweede deel. Uitbreiding van de bevoegdheid van het Arbitragehof tot de rechtstreekse toetsing aan bepaalde internationale verdragen
Hierbij kunnen verscheidene vragen worden gesteld :
1) Kan men door het opnemen van artikel 32bis in de Grondwet en door een correlatieve wijziging van de bijzondere wet op het Arbitragehof de bevoegdheid van het Hof uitbreiden tot de rechtstreekse toetsing van de wet, het decreet of de ordonnantie aan het EVRM ? De heer Simonart meent dat dit niet het geval is.
Spreker meent dat het duidelijk moet zijn dat, indien men de bevoegdheid van het Arbitragehof uitbreidt tot de rechtstreekse toetsing aan het EVRM, dit logischerwijze betekent dat alle andere rechtscolleges de bevoegdheid verliezen die ze sinds 1971 hebben om ervoor te zorgen dat de verdragen met rechtstreekse werking voorrang hebben op de Belgische wetgeving (vraag B.1.1.).
Het lijkt onvoorstelbaar en tegenstrijdig dat hoven en rechtbanken bevoegd blijven om op eigen initiatief de toepassing van wetteksten te weigeren, die strijdig zijn met het EVRM, en tegelijk verplicht zijn hierover een prejudiciële vraag aan het Arbitragehof te stellen.
Daarom acht de heer Simonart de bewering in de memorie van toelichting bij het ontwerp van bijzondere wet, dat de tekst geen afbreuk doet aan het beginsel dat de rechter zelf de voorrang van de verdragen met rechtstreekse werking op de Belgische wetgeving moet waarborgen, bedrieglijk. Hij kan dit niet omdat hij het Arbitragehof een prejudiciële vraag moet stellen.
De hoven en rechtbanken de bevoegdheid ontnemen om de wetten aan de internationale verdragen te toetsen, is wel degelijk volledig in strijd met de bevoegdheidsverdeling tussen het Arbitragehof, enerzijds, en alle rechters, anderzijds, verdeling die de Grondwetgever zelf heeft gewild.
De afdeling wetgeving van de Raad van State wijst terecht op de discussie die in 1988 in de Senaat werd gevoerd bij de wijziging van het huidige artikel 142 van de Grondwet, om de bevoegdheid van het Arbitragehof uit te breiden tot de artikelen 10, 11 en 24 van de Grondwet. Er is uit gebleken dat de uitbreiding van de bevoegdheid van het Arbitragehof eerst tot de artikelen 10, 11 en 24 van de Grondwet en vervolgens tot de andere artikelen van de Grondwet, geen afbreuk doet aan de bevoegdheid van de rechters om te weigeren een wetgevende akte toe te passen die in strijd is met het internationaal recht. De gevolgen hiervan zijn :
de grondwettelijke bekrachtiging van de bevoegdheid van de hoven en rechtbanken om te weigeren wetten toe te passen die strijdig zijn met de internationale verdragen. Het is een consolidering van de Le Ski-rechtspraak;
een zeer duidelijke afbakening van wat de bevoegdheid is van het Arbitragehof, enerzijds, en van wat die van de hoven en rechtbanken is, anderzijds.
Gebruik maken van het nieuwe artikel 32bis van de Grondwet om die grondwettelijke verdeling op losse schroeven te zetten, zou een omzeiling van de procedure zijn. Artikel 142 van de Grondwet staat immers niet in de herzieningsverklaring van 4 mei 1999, zodat dit neerkomt op een poging om wat niet rechtstreeks kan worden bereikt, op onrechtstreekse wijze te bereiken.
2) Stel dan nog dat men met inachtneming van de Grondwet de bevoegdheid van het Arbitragehof kan uitbreiden tot de rechtstreekse toetsing aan het EVRM quod non, wat is het nut of het voordeel hiervan voor de rechtzoekende ?
In de memorie van toelichting bij het ontwerp van bijzondere wet staat : « Dit mechanisme verzekert dat meer eenheid bereikt wordt in de interpretatie van deze rechten en vrijheden » (met name die van het EVRM).
Vragen B.2.1. en B.2.2. : Komt het garanderen van die uniformiteit niet veeleer aan het Hof van Straatsburg toe ? Is de uniformiteit niet relatief, aangezien de Le Ski-rechtspraak van kracht blijft voor de niet-wetgevende normen ?
Dit zijn retorische vragen. Het is onjuist te beweren dat men door de invoering van het nieuwe mechanisme een grotere uniformiteit in de interpretatie garandeert.
Het Hof van Straatsburg zorgt nu reeds voor een eenvormige interpretatie. Alle rechters interpreteren het EVRM spontaan in het licht van en rekening houdend met de richtlijnen van Straatsburg, en dit onder de controle van het Hof van Cassatie en van de Raad van State.
De relativiteit van de eenvormige interpretatie baart de heer Simonart weinig zorgen. Theoretisch is dit juist, maar in de praktijk is het risico niet erg groot.
Van alle rechten en vrijheden waarvan een individu voor een Belgisch rechter de toepassing kan eisen, zijn juist die welke in het EVRM zijn opgenomen het meest eenvormig geïnterpreteerd, dankzij de rol van het Hof van Straatsburg. Precies voor die rechten en vrijheden wijst men op het nut van een uniformere interpretatie.
Het nieuwe systeem heeft niet alleen geen enkel nut voor de uniforme interpretatie van het EVRM in België, het dreigt ook nog nadelig te zijn voor de burger en afbreuk te doen aan de efficiëntie van het EVRM. Tot dusver was de rechtzoekende rechtstreeks beschermd tegen wetgevende akten die strijdig zijn met het EVRM. In het nieuwe systeem zal men een prejudiciële vraag moeten stellen aan het Arbitragehof, wat de oplossing van het geschil met ongeveer twaalf maanden zal vertragen. De rechtspleging voor de rechters wordt nogmaals verlengd.
We hebben het voorbeeld aangehaald van het arrest-Simmenthal van het Hof van Justitie van 9 maart 1978, dat het Italiaans systeem veroordeelde in naam van de efficiëntie en de nuttige werking van het Europees recht. Wat indertijd door het Hof van Justitie werd veroordeeld, zou nu voor het EVRM worden ingevoerd.
In naam van de efficiëntie pleit de heer Simonart voor het opheffen van de systematische verplichting om het Arbitragehof een prejudiciële vraag te stellen.
3) Een reeks vragen gaat over het bestaan van rechten en vrijheden die zijn bekrachtigd in andere internationale verdragen en over de gevolgen voor het systeem dat men wil invoeren.
Vraag B.3.1. komt eigenlijk neer op de vraag of men nog de strijdigheid met rechten opgesomd in V.N.-verdragen kan aanvoeren indien een soortgelijk recht beschermd wordt door titel II van de Grondwet of door het EVRM.
In de toelichting bij de vraag wordt verwezen naar het werk van de heer Velaers (23) en daaruit blijkt dat aangenomen wordt dat de bevoegdheid van het Arbitragehof om wetgevende normen aan de artikelen 10 en 11 van de Grondwet te toetsen, de hoven en rechtbanken belet na te gaan of die akte strijdig is met het gelijkheidsbeginsel dat is opgenomen in een internationaal verdrag.
Spreker wijst erop dat de heer Velaers dit niet zegt. De auteur heeft het alleen over de volgorde waarin de klacht over de schending van het gelijkheidsbeginsel moet worden aangepakt : eerst moet de Belgische rechter een prejudiciële vraag aan het Arbitragehof stellen over de verenigbaarheid van de wet met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet. Indien het Arbitragehof antwoordt dat de wet die bepalingen niet schendt, dan kan de rechter nog de verenigbaarheid van de wet nagaan met het gelijkheidsbeginsel zoals het voorkomt in de internationale verdragen.
Het gelijkheidsbeginsel is opgenomen in artikel 26 van het VN-Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten. Laten we nu als werkhypothese aannemen dat dit gelijkheidsbeginsel inhoudelijk hetzelfde is als het beginsel dat in de artikelen 10 en 11 van de Grondwet wordt bekrachtigd. Laten we er nog artikel 14 van het EVRM aan toevoegen dat deel uitmaakt van de rechten en vrijheden die door het EVRM worden bekrachtigd dat bepaalt dat het genot van de rechten welke in het EVRM zijn vermeld, zonder enig onderscheid op welke grond ook verzekerd is.
Er zijn dus drie teksten die het gelijkheidsbeginsel bekrachtigen : de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, artikel 14 van het EVRM en artikel 26 van het VN-Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten, en dan laten we de verdragen van de Europese Gemeenschappen nog buiten beschouwing.
De stelling van de heer Velaers overtuigt de heer Simonart niet. De belangrijkste reden hiervoor is dat de uitbreiding van de bevoegdheid van het Arbitragehof wel degelijk gevolgen zou hebben gehad voor de bevoegdheid van de hoven en rechtbanken om de wetten aan de internationale verdragen te toetsen, hoewel in de parlementaire voorbereiding van 1988 heel duidelijk het tegenovergestelde wordt beweerd.
Het feit dat een recht door de Belgische Grondwet wordt bekrachtigd, verbiedt de rechter niet het Le Ski arrest toe te passen, zodra blijkt dat hetzelfde recht wordt beschermd door een ander internationaal verdrag. De rechter moet bijgevolg weigeren de Belgische wet die ermee in strijd is, toe te passen.
Spreker meent derhalve dat de rechtzoekende die voor de Belgische rechter een schending van een grondrecht aanvoert, vrij de regel uit het internationaal recht of uit het grondwettelijk recht mag kiezen waarvan hij de toepassing wil afdwingen. Hij meent zelfs dat wanneer de rechtzoekende voor de rechter aanvoert dat een Belgische wet artikel 26 van het VN-Verdrag niet in acht neemt, die rechter de zaak moet beslechten.
Op vraag B.3.2 antwoordt de heer Simonart dat artikel 53 van het EVRM een bepaling is over de interpretatie van dit verdrag. Ze stelt dat de interpretatie van het EVRM geen afbreuk mag doen aan de rechten en vrijheden die zijn vastgelegd in teksten van intern recht of in andere internationale verdragen. Dit betekent dus dat wanneer men aan het Arbitragehof de bevoegdheid geeft om de wetten aan het EVRM te toetsen, het Hof in zijn analyse, dat wil zeggen in zijn interpretatie van het EVRM, alle andere verdragen moet vermelden.
Hierbij rijzen twee problemen. Het eerste is dat het Arbitragehof om het EVRM te interpreteren, rekening moet houden met wat de andere internationale verdragen zeggen. Maar in het geplande systeem is het Arbitragehof niet bevoegd om wetten aan die andere internationale verdragen te toetsen. Hiervoor blijven de hoven en rechtbanken bevoegd en daarom kunnen ze niet anders dan die verdragen interpreteren. Is het Arbitragehof echter niet gebonden door de interpretatie die de hoven en rechtbanken aan de andere internationale overeenkomsten geven ?
Het tweede probleem is vervat in vraag B.3.3. over het samen lezen van de verschillende verdragen. Samen met de heer Verdussen heeft spreker aangetoond dat de bewering dat het volstaat de regel te kiezen die het gunstigst is voor de mensenrechten, niet zo eenvoudig is als ze lijkt (24).
Over vraag C.1. en de uitbreiding van de controle van het Arbitragehof tot alle materies waarvoor de Grondwet het legaliteitsbeginsel vastlegt, maakt de heer Simonart drie opmerkingen.
1. Maakt het legaliteitsbeginsel niet door zijn aard zelf deel uit van de grondrechten ? In dit geval houdt dit grondrecht in dat men een reglementering slechts in acht moet nemen als ze het werk is van een democratisch verkozen parlementaire vergadering.
Het legaliteitsbeginsel wordt als dusdanig op verscheidene plaatsen onder titel II van de Grondwet vermeld en in nagenoeg alle titels ervan. Men kan zich dus terecht afvragen of de inachtneming van dit beginsel niet in al zijn vormen door het Arbitragehof moet worden gewaarborgd. Voor het overige dreigt de toetsing van de naleving van het legaliteitsbeginsel in fiscale aangelegenheden en niet in andere een probleem te doen rijzen in het licht van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet.
2. Uit juridisch oogpunt is er geen enkel bezwaar tegen de uitbreiding van de bevoegdheid van het Arbitragehof tot de andere grondwetsartikelen waarin het legaliteitsbeginsel is vervat.
3. De uitbreiding van de bevoegdheid van het Arbitragehof om de naleving van het legaliteitsbeginsel in zijn geheel te toetsen, vergt een aandachtige analyse van de gehele Grondwet, om de artikelen te vinden waarin het wordt bekrachtigd.
De D-vragen gaan over de gevolgen van de bevoegdheidsuitbreiding van het Arbitragehof.
Op vraag D.1.1. antwoordt de heer Simonart dat het aantal prejudiciële vragen ontgetwijfeld zal toenemen, indien men de bevoegdheid van het Arbitragehof uitbreidt tot het EVRM, dat nagenoeg dagelijks voor de Belgische rechters wordt aangevoerd.
De vraag of de procedure moet worden aangepast om te voorkomen dat de termijnen langer worden, blijft.
Vraag D.2. Kan men een rechtzoekende in het raam van de regel dat de interne rechtsmiddelen moeten worden uitgeput, verwijten dat hij de rechter niet heeft gevraagd het Arbitragehof een prejudiciële vraag te stellen over de schending van een bepaling van het EVRM door een wettelijke norm ? Het antwoord is ja.
Er moeten evenwel verscheidene gevallen worden onderscheiden.
Eerste mogelijkheid : er is nog geen arrest van het Arbitragehof over een soortgelijke vraag. De enige manier om aan de toepassing van de wet te kunnen ontsnappen is de rechter vragen het Arbitragehof een prejudiciële vraag te stellen.
Tweede mogelijkheid : het Arbitragehof heeft in een arrest geoordeeld dat de betreffende wet geen schending inhoudt van het EVRM, maar de rechtzoekende meent dat dit arrest niet overeenstemt met de rechtspraak van het Hof van Straatsburg. Ook in dit geval zal men de rechter moeten vragen dat hij een prejudiciële vraag aan het Arbitragehof stelt in de hoop dat het Hof zijn standpunt aanpast aan wat volgens de rechtzoekende de jurisprudentie van Straatsburg is.
Derde mogelijkheid : het Arbitragehof heeft in een arrest geoordeeld dat de wet het EVRM niet schendt, maar na dat arrest heeft het Hof van Straatsburg een arrest uitgesproken dat de interpretatie van het EVRM door het Arbitragehof op losse schroeven zet.
De rechtzoekende moet de rechter dan maar vragen het Arbitragehof een prejudiciële vraag te stellen.
Vierde mogelijkheid : een arrest van het Arbitragehof heeft geoordeeld dat de wet het EVRM niet schendt, maar het gaat om een interpretatieprobleem van het EVRM waarover het Hof van Straatsburg zich nog niet heeft moeten uitspreken en de rechtzoekende vindt de interpretatie van het Arbitragehof betwistbaar.
Het ziet er naar uit dat ook in dat geval gevraagd moet worden dat er een prejudiciële vraag aan het Arbitragehof wordt gesteld.
Vijfde mogelijkheid : een arrest van het Arbitragehof heeft geoordeeld dat de wet het EVRM niet schendt en die interpretatie lijkt overeen te stemmen met de rechtspraak van Straatsburg.
Op het eerste gezicht zou men kunnen zeggen dat er geen prejudiciële vraag moet worden gesteld. Maar indien de rechtzoekende meent dat de wet het EVRM schendt, betwist hij dus de jurisprudentie van Straatsburg. Indien hij toegang wil krijgen tot het Hof van Straatsburg, dan is hij verplicht een prejudiciële vraag te laten stellen aan het Arbitragehof.
Deze vijf mogelijkheden tonen aan dat men onvermijdelijk de omweg via het Arbitragehof moet nemen om toegang te krijgen tot het Hof van Straatsburg.
Vraag D.3. gaat over de wenselijkheid om de gevolgen in de tijd van prejudiciële arresten te regelen. De heer Simonart zegt hierover geen uitgesproken mening te hebben.
Er bestaat een prejudicieel arrest van het Hof van Justitie van Luxemburg dat buiten elke tekst om in naam van de rechtszekerheid de draagwijdte in de tijd van het arrest heeft beperkt.
In een zaak waarin het Hof van Straatsburg de Belgische wetgeving inzake afstamming heeft veroordeeld, heeft de commissie het, in naam van de rechtszekerheid, nodig geacht de gevolgen van de vastgestelde schending te beperken in de tijd.
In een arrest van het Arbitragehof dat vervolgens na een prejudiciële vraag werd gewezen, vindt men de overweging dat een prejudicieel arrest weliswaar slechts juridisch bindend is voor het geval waarvoor de vraag werd gesteld, maar dat dergelijk arrest in werkelijkheid een grotere draagwijdte heeft.
De vragen van rubriek E behelzen de bevoegdheid van het Arbitragehof ten aanzien van de instemmingswetten, meer bepaald het plan om de mogelijkheid af te schaffen prejudiciële vragen te stellen over akten houdende instemming, enerzijds, met verdragen betreffende de Europese Unie en, anderzijds, met het EVRM en zijn Aanvullende Protocollen.
Volgens de regering moet men hierbij een onderscheid maken naargelang het verdrag al dan niet met toepassing van artikel 34 van de Grondwet werd gesloten.
De heer Simonart vraagt zich af of een onderscheid op basis van artikel 34 van de Grondwet in dit geval relevant is. Hij gelooft niet dat het EVRM en zijn Aanvullende Protocollen kunnen worden beschouwd als verdragen die werden gesloten met toepassing van artikel 34 van de Grondwet.
Voor zover hij weet, heeft het Arbitragehof nooit melding gemaakt van dit vermeende onderscheid. Alle arresten van het Arbitragehof over de toetsing van internationale verdragen worden algemeen geformuleerd. Ze betreffen alle internationale verdragen zonder uitzondering, zonder onderscheid.
Of het onderscheid dat in het wetsontwerp wordt voorgesteld een schending inhoudt van artikel 142 van de Grondwet en/of van het gelijkheids- en non-discriminatiebeginsel, is een netelig probleem. Alles hangt af van het al dan niet aanvaardbaar zijn van de motieven die worden aangevoerd om de verdragen waarover het gaat, op een bepaalde manier te behandelen.
Het motief dat is ontleend aan de noodzaak om op algemene wijze de stabiliteit en de veiligheid van de internationale betrekkingen te waarborgen, heeft in elk geval de Raad van State niet overtuigd. Overigens legt de memorie van toelichting niet uit waarom die stabiliteit moet worden gewaarborgd voor die welbepaalde verdragen en niet voor de andere.
In de memorie van toelichting wordt enkel gewezen op de bijzondere aard van die verdragen en van de internationale rechterlijke controle waaronder ze vallen. Nergens wordt verduidelijkt waarom die zogenaamd bijzondere aard of die internationale controle een bijzondere behandeling vergen. Zijn er overigens niet nog andere verdragen waarvoor eveneens een internationale rechterlijke controle geldt ?
De argumenten die worden aangevoerd zijn niet erg overtuigend.
Derde deel. Vragen over de werking en de organisatie van het Arbitragehof
Spreker verklaart dat niet hij op de F-vragen zal ingaan, omdat ze een diepgaander onderzoek vergen en nog beter bestudeerd moeten worden.
Hij antwoordt heel kort op de meer technische vragen onder de letter G.
Wat vraag G.1. betreft, verdient het inderdaad de voorkeur te schrijven « indien een vraag of een beroep met hetzelfde onderwerp aanhangig is bij het Hof », zoals in het huidige artikel 26, § 2, derde lid.
De wijzigingen die in vraag G.2. worden gesuggereerd, lijken met het oog op de eenvormigheid verantwoord.
Vraag G.3. gaat over het dossier en over het verslag van de zaak die bij het Arbitragehof aanhangig is gemaakt. De mogelijkheid om het verslag in te kijken is een belangrijke wijziging die ervoor moet zorgen dat de partijen voor het Hof gelijk worden behandeld. Iedereen die voor het Arbitragehof pleit, vraagt dit trouwens. Volgens de heer Simonart zal dit de kwaliteit van de terechtzittingen voor het Arbitragehof ten goede komen.
Het aanvullend verslag zal in de wet moeten worden vermeld.
Het klopt dat de wet niet bepaalt wat de inhoud van het verslag moet zijn, maar het komt de heer Simonart voor dat men dat niet in de wet kan bepalen. Het is onvermijdelijk dat die inhoud van verslag tot verslag verschilt. Normaal is daarin een lijst opgenomen met vragen waarover nog een beslissing moet worden genomen.
De wet schrijft in elk geval twee essentiële zaken voor : het verslag moet een schriftelijk verslag zijn en het moet vóór de terechtzitting ter beschikking van de partijen worden gesteld.
Vraag G.4. De heer Simonart vindt dat de toewijzing van de referendarissen niet aan het Arbitragehof mag worden overgelaten. De wetgever is bevoegd om te beslissen over de organisatie en de werking van het Arbitragehof. Hij kan dit probleem dus regelen.
Vraag G. 5. Het is juist dat het, uit het oogpunt van de rechtszekerheid, beter is dat een uitdrukkelijke overgangsbepaling in de wet wordt opgenomen. Daarin zou dan inderdaad kunnen staan dat de bepalingen van de nieuwe wet slechts gelden voor de beroepen en vragen die aanhangig worden gemaakt na de inwerkingtreding van de nieuwe wet.
4.1. De heer Pierre Marchal, eerste voorzitter van het Hof van Cassatie
Als lid van de zittende magistratuur, meer bepaald van het Hof van Cassatie, verklaart de eerste voorzitter dat hij enige terughoudendheid in acht moet nemen en dus niet in het openbaar wenst in te gaan op de vragen die hem vooraf werden meegedeeld en die later aan het Hof van Cassatie zouden kunnen worden voorgelegd indien de voorgestelde hervorming wordt aangenomen.
Daarom beperkt hij zich tot een algemene opmerking (1) en het onderzoek van een aspect van de hervorming dat in de vragenlijst niet aan bod is gekomen (2).
1. Nut van het ontwerp van bijzondere wet
De voorgestelde hervorming is onder meer belangrijk omdat zij voorziet in een inmenging van het Arbitragehof in de uitoefening van de rechterlijke macht. De vraag rijst of een dergelijke inmenging nuttig is. De memorie van toelichting van het ontwerp van bijzondere wet lijkt in dit opzicht een tegenstelling in te houden. Enerzijds staat er dat « dit mechanisme (namelijk de verplichting voor de rechtbanken om een prejudiciële vraag te stellen aan het Arbitragehof betreffende de overeenstemming van de interne norm met het internationale of supranationale recht) verzekert dat meer eenheid bereikt wordt in de interpretatie van deze rechten en vrijheden », terwijl, anderzijds, in de volgende alinea staat dat « de andere rechtbanken en meer bepaald het Hof van Cassatie, dat voor eenheid van rechtspraak moet zorgen rekening zullen houden met de rechtspraak van het Arbitragehof »(25). Sinds 1950 zorgt het Hof van Cassatie op nationaal niveau echter al voor de eenheid van rechtspraak wat betreft de naleving en de interpretatie van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), zoals het Europees Hof voor de rechten van de mens dat op Europees niveau doet.
Gelet op het beoogde doel vraagt de eerste voorzitter zich dan ook af wat het nut is van de voorgestelde hervorming.
2. Gevolgen van de prejudiciële procedure voor de duur en de kostprijs van de rechtspleging
Een aspect dat in de vragenlijst niet aan bod is gekomen, betreft de gevolgen van de voorgestelde prejudiciële procedure voor de duur en de kostprijs van de rechtspleging voor de hoven en rechtbanken. Dit aspect is niet onbelangrijk aangezien onze medeburgers nu al klagen over het aanslepen van de procedures en de kosten die ermee gepaard gaan.
a. Huidige toestand
Het is interessant na te gaan in hoeveel grieven voor het Hof van Cassatie een schending van het EVRM of, zonder uitdrukkelijk te verwijzen naar een bepaling van het Verdrag, een schending van een grondrecht wordt aangevoerd.
In de 348 arresten die het Hof van Cassatie in oktober 2001 heeft geveld, was het beroep in 204 gevallen relevant (ging het met andere woorden om een ontvankelijk beroep, waarvan de verzoekers geen afstand hebben gedaan en waarvoor ter staving cassatiemiddelen werden voorgelegd), waarbij de schending van het EVRM of van een grondrecht 66 maal werd aangevoerd.
Aangezien verschillende grieven die gegrond zijn op een schending van het EVRM soms in hetzelfde beroep werden aangevoerd, stelt men vast dat dergelijke grieven voorkomen in 32 van de 204 gevallen waarin een beroep werd ingesteld of in 15 % van het totaal. Met andere woorden, het Hof van Cassatie heeft in oktober 2001 in 32 arresten op 204 uitspraak gedaan over een of meer aangevoerde schendingen van het EVRM.
Het is dus de vraag welke impact de voorgestelde hervorming op dit aantal zou hebben als zij wordt goedgekeurd.
b. Voorspelling
Weliswaar ligt het aantal aan het Hof van Cassatie voorgelegde grieven die gesteund zijn op een onverenigbaarheid van een nationale wet met een bepaling van het EVRM, niet zo hoog. Maar daar zou verandering in komen als de voorgestelde hervorming wordt goedgekeurd.
Krachtens artikel 35.1. EVRM kan het Europees Hof voor de rechten van de mens (hierna : EHRM) een zaak pas in behandeling nemen nadat alle nationale rechtsmiddelen zijn uitgeput. Die regel rust op de overweging dat aan de Verdragsluitende Partijen de mogelijkheid moet worden gegeven de aangevoerde schending van het verdrag ongedaan te maken, vooraleer zij bij het Europees Hof aanhangig kan worden gemaakt. Die nationale rechtsmiddelen moeten, volgens een constante rechtspraak van het Hof, worden aangewend binnen de termijnen en in de vormen voorgeschreven door het nationale recht. Bovendien dienen de grieven die de verzoekende partij aan het EHRM wil voorleggen, volgens dezelfde rechtspraak, ten minste in substantie naar voren te zijn gebracht bij de interne jurisdicties en dienen alle proceduremiddelen te worden aangewend om een schending van het EVRM te verhinderen (26).
Uit artikel 35.1. EVRM en de interpretatie die het EHRM eraan heeft gegeven, volgt dus dat een partij die zich de mogelijkheid wenst voor te behouden om voor het EHRM een schending van het EVRM aan te voeren, eerst alle nationale proceduremiddelen moet aanwenden. Men mag aannemen dat, zo de voorgestelde hervorming wordt goedgekeurd, die partij bij wijze van conservatoire maatregel en misschien ook om de procedure te vertragen de rechter zal verzoeken aan het Arbitragehof een prejudiciële vraag te stellen nopens de verenigbaarheid van een nationale wet met het EVRM. Men mag dan ook verwachten dat het aantal gevallen waarin zulks aan de rechter, althans aan de cassatierechter, zal worden gevraagd, de hierboven vermelde percentages zal benaderen.
c. Gevolgen
De gevolgen van de prejudiciële procedure zoals voorgesteld in het ontwerp van bijzondere wet laten zich makkelijk raden. Er zullen aanzienlijke vertragingen optreden in de procedures waarin het Hof van Cassatie en de Raad van State aan het Arbitragehof een prejudiciële vraag zullen moeten stellen over de overeenstemming van een nationale wet met het EVRM, wat het belang ervan ook moge zijn voor de oplossing van het geschil.
Nu al neemt deze procedure vrij veel tijd in beslag hoewel de prejudiciële geschillenbehandeling van het Arbitragehof slechts de artikelen 10, 11 en 24 van de Grondwet betreft. Zo heeft de derde kamer van het Hof van Cassatie waarvan spreker voorzitter is, in december 2001 vijf arresten gewezen ten gevolge van prejudiciële arresten van het Arbitragehof betreffende vragen gesteld door het Hof van Cassatie. Hieruit blijkt dat het Arbitragehof gemiddeld twaalf maanden nodig heeft om een vraag te beantwoorden. De vragen die het Hof van Cassatie verplicht was te stellen, hadden echter geen enkel belang, omdat het van meet af aan duidelijk was dat op deze vragen betreffende een eventuele schending van het EVRM een negatief antwoord zou volgen. Vanzelfsprekend heeft het Arbitragehof een uitspraak in die zin gedaan. Toen ze vaststelde dat haar beroep zou worden verworpen, heeft de verzoekende partij die een schending van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet had aangevoerd, afstand van geding gedaan. De derde kamer heeft dus vijf arresten van afstand van geding gewezen die niets hebben bijgebracht behalve een verlenging van de procedures en een stijging van de gerechtskosten. Voor het Arbitragehof loopt immers een nieuwe rechtszaak, waarvoor een neerlegging van memories vereist is en, indien mogelijk, een optreden van gespecialiseerde advocaten. Onnodig hieraan toe te voegen dat de rechtswetenschap er met deze arresten niet op vooruit is gegaan.
De risico's verbonden aan de nieuwe prejudiciële procedure zijn overduidelijk en staan nog los van het probleem van de prejudiciële vragen die, vooral in strafzaken, zuiver als vertragingsmanoeuvre gesteld zullen worden. Zo krijgt de tweede kamer van het Hof van Cassatie, die strafzaken behandelt, bijna op elke zitting te maken met vragen betreffende de artikelen 10 en 11 van de Grondwet. Daar deze vragen alleen maar gesteld worden als vertragingsmanoeuvre, kan het Hof ze dikwijls met veel vindingrijkheid naast zich neerleggen. Het valt te vrezen dat een dergelijke procedure steeds meer zal worden gebruikt als de voorgestelde hervorming wordt goedgekeurd wordt.
d. Slotbedenkingen
Terecht klaagt men over de gerechtelijke achterstand, die als een rechtsweigering wordt bestempeld. De hoven en rechtbanken, die overstelpt worden met zaken, doen hun best om deze achterstand weg te werken. Het Hof van Cassatie heeft hiertoe aanzienlijke inspanningen geleverd die vruchten beginnen af te werpen. Een voorontwerp van wet dat de procedures wil vereenvoudigen en versnellen is in voorbereiding bij het ministerie van Justitie. Het valt te vrezen dat de voorgestelde hervorming deze inspanningen tenietdoet en schade toebrengt aan de rechtsbedeling.
De heer Hugo Vandenberghe wenst te weten of het verzet van de eerste voorzitter van het Hof van Cassatie uitsluitend gericht is tegen de door het ontwerp van bijzondere wet voorgestelde bevoegdheidsuitbreiding van het Arbitragehof, waardoor het Hof wetgevende akten aan alle artikelen van titel II van de Grondwet, alsook aan de artikelen 172 en 191 van de Grondwet zal kunnen toetsen, dan wel tegen de omvang die deze uitbreiding zou aannemen ingevolge de incorporatie in artikel 32bis van de Grondwet, van het EVRM dat als toetsingsmaatstaf het voorbehouden domein van het Arbitragehof zou zijn.
De heer Pierre Marchal, eerste voorzitter van het Hof van Cassatie, antwoordt dat hij geen bezwaren heeft tegen de in het ontwerp van bijzondere wet vervatte uitbreiding van de toetsingsbevoegdheid van het Arbitragehof. Zij stoelt immers op artikel 142 van de Grondwet. Wat vanuit juridisch oogpunt wel problematisch is, is dat aan het Arbitragehof de exclusiviteit zou worden verleend om wetgevende akten aan de bepalingen van het EVRM te toetsen. Aldus wordt afbreuk gedaan aan het algemeen rechtsbeginsel met grondwettelijke waarde dat de hoven en rechtbanken de bevoegdheid en de plicht hebben om internrechtelijke normen aan het EVRM te toetsen. Dit beginsel vindt zijn grondslag niet alleen in de Grondwet, maar ook in het EVRM zelf. In het Smeerkaasarrest van 27 mei 1971 heeft het Hof van Cassatie immers geoordeeld dat de voorrang van een op rechtsgeldige wijze totstandgekomen verdrag met rechtstreekse werking op een internrechtelijke norm « volgt uit de aard zelf van het bij verdrag bepaald internationaal recht » (27).
De heer Michel Barbeaux wenst te weten of de eerste voorzitter zijn standpunt handhaaft indien de verplichting om een prejudiciële vraag te stellen omgezet zou worden in een mogelijkheid.
De eerste voorzitter antwoordt bevestigend. In zijn uiteenzetting heeft hij de praktische gevolgen van het ontwerp van bijzondere wet willen aantonen. Of het Hof van Cassatie al dan niet verplicht is om een prejudiciële vraag te stellen, verandert niets aan het feit dat de procedure waarin het ontwerp van bijzondere wet voorziet, indruist tegen de beginselen die het Hof van Cassatie heeft vastgelegd in zijn arrest NV Fromagerie Franco-Suisse Le Ski.
4.2. De heer Jean du Jardin, procureur-generaal bij het Hof van Cassatie
1. Inleiding
Het voorstel tot herziening van de Grondwet en het ontwerp van bijzondere wet die thans ter tafel liggen, bieden heel wat stof voor juridische reflexie. Daarbij treden, zoals de vragenlijst aantoont, inzonderheid de constitutionele aspecten op de voorgrond. Zij vormen een ware goudmijn voor de eminente grondwetspecialisten die door de commissie worden gehoord.
De procureur-generaal beschouwt zichzelf echter niet als een constitutionalist. Daarom verkiest hij een pragmatische benadering vanuit de invalshoek die hem het meest vertrouwd is, namelijk die van de opdracht van het openbaar ministerie bij het Hof van Cassatie. Die bestaat erin te waken over de rechtszekerheid dankzij een eenduidige interpretatie van de wet. Alles wat daartoe kan bijdragen, zoals de procedures van prejudiciële geschillen en prejudiciële vragen, moet bijgevolg gunstig worden onthaald. Vandaar het belang dat zowel het nationaal als het internationaal recht aan deze procedures hechten. Een losse greep uit het arsenaal moge dit aantonen.
Zo bevat het Wetboek van Strafvordering een aantal procedures waarbij de strafrechter de strafvordering moet schorsen totdat de burgerlijke rechter zich in een prejudicieel geschil over bepaalde civielrechtelijke aspecten van de zaak heeft uitgesproken (cf. de artikelen 16-19 van de voorafgaande titel van het Wetboek van Strafvordering). Met betrekking tot het sociaal recht bepaalt artikel 74 van de arbeidsongevallenwet van 10 april 1971 dat prejudiciële geschillen die zich voor de strafrechter voordoen in verband met de interpretatie van deze wet, door het arbeidsgerecht worden beslecht.
Het Arbitragehof, het Benelux-Gerechtshof en het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen kunnen in het raam van hun respectieve interpretatieopdracht dan weer met een prejudiciële vraag worden aangesproken (28).
De prioritaire, om niet te zeggen prejudiciële, vraag die de voorgestelde hervorming oproept, is te weten of de door het ontwerp van bijzondere wet voorgestelde wijziging van de prejudiciële procedure voldoening schenkt.
Net zoals de eerste voorzitter van het Hof van Cassatie, koestert de procureur-generaal hieromtrent grote twijfels.
Uitgangspunt blijft dat het invoeren van een verwijzingsverplichting waarbij een rechter een zaak die voor hem is gebracht, bij wijze van prejudiciële vraag aan een andere rechter moet voorleggen, uitzonderlijk moet blijven omdat de rechter ten gronde in principe de volle bevoegdheid moet behouden (iudex actionis, iudex exceptionis).
a. Overeenstemming van het voorstel tot herziening van de Grondwet met de herzieningsverklaring
De geplande uitbreiding van de toetsingsbevoegdheid van het Arbitragehof kan de bevoegdheid van de gewone hoven en rechtbanken om wetgevende akten aan internationale verdragen met rechtstreekse werking te toetsen, niet ongedaan maken of beperken, tenzij artikel 142 van de Grondwet in die zin zou worden herzien. Dit artikel is momenteel evenwel niet voor herziening vatbaar.
De hoven en rechtbanken blijven dus verplicht een wetgevende akte buiten toepassing te laten wanneer die strijdig is met een internationaalrechtelijke norm met rechtstreekse werking in onze interne rechtsorde. Het principe van de voorrang van het internationaal recht op het nationaal recht, door het Hof van Cassatie vastgelegd in het Smeerkaasarrest van 27 mei 1971, vloeit voort uit « de aard zelf van het bij verdrag bepaald internationaal recht ». Dit algemeen rechtsbeginsel met grondwettelijke waarde is dwingend recht. Gelet op het primaat van het internationaal recht, is het bijgevolg onaanvaardbaar dat de hoven en rechtbanken gebonden zouden zijn door de interpretatie die het Arbitragehof aan het EVRM zou geven.
De door het ontwerp van bijzondere wet beoogde uitbreiding van de toetsingsbevoegdheid van het Arbitragehof, gelezen in samenhang met het voorstel tot herziening van de Grondwet, druist voorts in tegen de uitdrukkelijke wil van de grondwetgever van 1980 en 1988. Op 14 juni 1988 legde de toenmalige vice-eerste minister en minister van Verkeerswezen en Institutionele Hervormingen, de heer Jean-Luc Dehaene, dienaangaande in de Senaat de volgende verklaring af :
« (...) In geen geval kan de regering het Arbitragehof zo organiseren dat het gevolg ervan tegenstrijdigheid is tussen enerzijds het internationaal en supranationaal recht en anderzijds het nationaal recht. Daarom beperkt de regering de mogelijkheid om het Arbitragehof prejudiciële vragen te stellen strikt tot het nationaal recht en meer bepaald tot de bevoegdheidsconflicten tussen wet en decreet, tot de artikelen 6, 6bis en 17 van de Grondwet en tot de andere artikelen van de Grondwet die, in een volgende fase, eventueel door een wet aangenomen met een bijzondere meerderheid worden aangewezen.
De verplichting voor de rechtbanken en voor de Raad van State om prejudiciële vragen te stellen geldt dus geenszins voor het internationaal recht en voor het supranationaal recht. » (vertaling) (29).
b. Toepassingsproblemen
Het voorgestelde artikel 32bis roept heel wat vragen en bedenkingen op.
b.1. Vragen
Hoe zullen bepaalde rechtsnormen in het licht van het EVRM worden geïnterpreteerd, gelet op het monopolie van het EHRM en de autonomie van zijn interpretatie ?
De uitbreiding van de toetsingsbevoegdheid van het Arbitragehof tot titel II van de Grondwet betreffende de Belgen en hun rechten, doet de vraag rijzen welke regeling van toepassing zal zijn op de vreemdelingen die wel de bescherming van het EVRM genieten.
De memorie van toelichting bij het ontwerp van bijzondere wet bepaalt dat de « rechtscolleges (...) hun toetsingsbevoegdheid (ten aanzien van het internationaal recht met directe werking) behouden, maar (dat) de interpretatie van de regel van het internationaal of supranationaal recht, via de procedure van de prejudiciële vraagstelling, toekomt aan het Arbitragehof » (30). De vraag rijst of de verplichting voor de gewone hoven en rechtbanken om de onverenigbaarheid van een interne norm met een internationaal verdrag met rechtstreekse werking vast te stellen, wel kan worden afgesplitst van de interpretatieopdracht die er onvermijdelijk mee samenhangt.
b.2. Kritiek
Volgens de procureur-generaal zijn er verschillende nadelen verbonden aan het voorstel om het monopolie van de toetsingsbevoegdheid ten aanzien van het EVRM aan het Arbitragehof voor te behouden.
In de eerste plaats zal, zoals de eerste voorzitter van het Hof van Cassatie heeft aangegeven, de doorlooptijd van de zaken worden verlengd.
Ten tweede zal het Arbitragehof worden overbevraagd.
Ten derde houdt de voorgestelde regeling het risico van een uiteenlopende rechtspraak in, wanneer de bevoegdheid van de hoven en rechtbanken om wetgevende akten te toetsen op hun verenigbaarheid met het EVRM, niet wordt afgeschaft.
Tot slot dreigen de rechtseenheid en de rechtszekerheid te worden verstoord.
3. Ontwerp van bijzondere wet : de vrijstelling van de verwijzingsverplichting in spoedeisende procedures
Het ontwerp van bijzondere wet voert een uitzondering in op de verplichting om een prejudiciële vraag te stellen, voor procedures die een zekere spoed vereisen of binnen bepaalde termijnen moeten worden afgewikkeld, en waarin de uitspraak slechts een voorlopig karakter heeft.
Het gaat inzonderheid om de procedures van het administratief kort geding bij de Raad van State en het burgerlijk kort geding en om procedures in verband met de handhaving van de voorlopige hechtenis.
Een dergelijke vrijstelling valt toe te juichen. Zij is zelfs noodzakelijk.
Zoals hierna zal blijken, is de in het voorgestelde artikel 26, §§ 3 en 4, vervatte vrijstellingsregeling (artikel 4, §§ 3 en 4, van het ontwerp) echter nodeloos ingewikkeld en lacunair (cf. de uiteenzetting van emeritus procureur-generaal Velu).
Wat zijn de knelpunten ?
1. Geldt de vrijstelling ook voor de appèlrechter en het Hof van Cassatie wanneer er cassatieberoep is ingesteld tegen een beslissing in kort geding ?
2. Quid met de procedures die naar de vorm van het kort geding of « zoals in kort geding » worden behandeld ? Benevens de negen in artikel 587 van het Gerechtelijk Wetboek opgesomde gevallen, voorzien tal van bijzondere wetten in een gelijkaardig systeem. Om het belang hiervan te onderstrepen, moge het volstaan de drie volgende wetten te citeren : de wet van 4 december 1990 op de financiële transacties en de financiële markten, de wet van 14 juli 1991 betreffende de handelspraktijken en de voorlichting en bescherming van de consument en de wet van 10 augustus 1998 houdende omzetting in Belgisch gerechtelijk recht van de Europese richtlijn van 11 maart 1996 betreffende de rechtsbescherming van databanken. In dit laatste geval komt een internationale rechtsregel om de hoek kijken bij de toepassing van een procedure die door de rechter naar de vorm van het kort geding wordt behandeld.
3. Het voorgestelde artikel 26, § 3, voorziet in twee uitzonderingen op de vrijstelling. Met andere woorden, de betrokken rechter dient in twee gevallen wel een prejudiciële vraag aan het Arbitragehof te stellen, namelijk wanneer ernstige twijfel bestaat over de verenigbaarheid van een wetgevende akte met een van de in artikel 1 bedoelde regels of artikelen van de Grondwet, of indien een vraag met hetzelfde onderwerp bij het Hof aanhangig is.
Hierbij rijzen de volgende vragen :
3.1. Gelden deze uitzonderingen op de uitzondering ook voor de kortgedingrechter ?
3.2. Mag deze rechter wanneer hij een prejudiciële vraag dient te stellen, voorlopige maatregelen nemen of moet hij de procedure opschorten ? Dat laatste zou ingaan tegen de ratio legis van de kortgedingprocedure die er precies in bestaat om in urgentie voorlopige maatregelen te kunnen nemen.
3.3. Zou het niet eenvoudiger zijn om, wanneer een vraag met hetzelfde onderwerp bij het Hof aanhangig is, in de opschorting van de procedure te voorzien ? In dat geval moet expliciet de mogelijkheid worden geboden om voorlopige maatregelen te nemen. Tevens zou het Arbitragehof ertoe moeten worden verplicht om zijn prejudicieel arrest op korte termijn te vellen.
4. Het voorgestelde artikel 26, § 4, bepaalt dat « gedurende de procedure ter beoordeling van de handhaving van de voorlopige hechtenis, zoals bedoeld in de artikelen 21, 22, 30 en 31 van de wet van 20 juli 1990 betreffende de voorlopige hechtenis, een rechtscollege niet gehouden is een prejudiciële vraag te stellen ».
Deze regel vindt zijn grondslag in artikel 5.3. EVRM.
Zijn toepassingsgebied is, blijkens de artikelen van de voorlopige hechteniswet waarnaar wordt verwezen, echter te beperkt. Zo worden de procedures bedoeld in de artikelen 25, 27 en 28 buiten beschouwing gelaten.
De vrijstelling van de verwijzingsverplichting zou in ieder geval op dezelfde wijze moeten worden geregeld voor zowel de raadkamer en de kamer van inbeschuldigingstelling als de correctionele rechtbank en de appèlrechter.
Voorts zou de opheffing van de verplichting om een prejudiciële vraag te stellen, moeten worden veralgemeend tot andere gevallen van voorlopige vrijheidsberoving waarop een rechterlijke controle wordt uitgeoefend, zoals de vrijheidsbeneming van vreemdelingen en de voorlopige invrijheidstelling die de strafrechter mag verlenen.
5. Het toepassingsgebied van de vrijstellingsregeling zou kunnen worden verruimd.
5.1. Er bestaat geen reden toe om een prejudiciële vraag te stellen als het antwoord op de vraag niet dienend is voor de oplossing van het geschil. Anders wordt het opzet van de procedure miskend.
Dat is geen nieuwigheid. Er kan een parallel worden getrokken met het Europees Gemeenschapsrecht (artikel 234 van het EG-Verdrag). Zo hoeft het Hof van Cassatie geen prejudiciële vraag te stellen wanneer het een beslissing van het Hof van Justitie niet noodzakelijk acht voor het wijzen van zijn arrest, bijvoorbeeld omdat de toepassing van het gemeenschapsrecht evident is en er geen ruimte voor interpretatie bestaat (de zogenaamde acte clair-theorie), of wanneer er een precedent bestaat.
Het voordeel van een dergelijke verruiming is dat dilatoire procedures kunnen worden vermeden en dat de doorlooptijd van de zaken niet nodeloos wordt verlengd.
5.2. Het voorgestelde artikel 26, § 1bis, bepaalt dat er geen prejudiciële vragen kunnen worden gesteld over wetten, decreten en ordonnanties waardoor een constituerend verdrag betreffende de Europese Unie of het EVRM of een Aanvullend Protocol bij dit Verdrag instemming verkrijgt.
Gelet op de verplichting voor België om haar internationaalrechtelijke verbintenissen na te leven, rijst de vraag waarom deze uitzondering niet wordt uitgebreid tot andere internationale verdragen. De voorgestelde regeling houdt namelijk het gevaar in dat de uitvoering van deze verdragen wordt uitgesteld.
De heer Hugo Vandenberghe wenst te weten of de in het voorgestelde artikel 26, § 1bis, vervatte uitsluiting van de mogelijkheid om een prejudiciële vraag te stellen over wetgevende akten waardoor een constituerend verdrag betreffende de Europese Unie of het EVRM of een van zijn Aanvullende Protocollen instemming verkrijgt, niet strijdig is met het EVRM. Door de ratificatie van dit laatste verdrag heeft België er zich immers toe verbonden dit verdrag in alle omstandigheden na te leven.
Onderstel dat België bij verdrag bepaalde bevoegdheden overdraagt aan de Europese Unie, waarbij de graad van rechtsbescherming van de burgers met even voldoende intensiteit wordt verzekerd als door het EVRM. Hiertegen zou kunnen worden opgeworpen dat België door de goedkeuring van de wet houdende instemming met de bevoegdheidsoverdracht, artikel 1 EVRM schendt dat de verdragspartijen verplicht de algemene werking van dit verdrag in hun interne rechtsorde te verzekeren. België zou haar burgers in de nationale rechtsorde immers een waarborg van het EVRM ontnemen waarover zij thans wel beschikken. Een rechtzoekende zou voor het Hof van Cassatie dan de exceptie kunnen opwerpen dat de betrokken instemmingswet strijdig is met het EVRM omdat ze afbreuk doet aan een van de door dit verdrag gewaarborgde rechten, bijvoorbeeld omdat de in het EVRM opgenomen procedurele waarborgen zouden worden ontkracht door te bepalen dat een rechtzoekende zich exclusief tot het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen moet wenden. Dreigt de in het voorgestelde artikel 26, § 1bis, vervatte uitzondering de werking van het EVRM in bepaalde hypotheses niet te bemoeilijken ?
De procureur-generaal bij het Hof van Cassatie, de heer Jean du Jardin, beaamt het gevaar. Verschillende principes kunnen hier met elkaar in botsing komen, te weten het primaat van het internationaal recht en het primaat van het EVRM. Het is niet uitgesloten dat andere verdragsrechtelijke bepalingen of interne rechtsregels een gunstiger bescherming bieden dan het EVRM. Artikel 53 EVRM bepaalt dat in dergelijk geval voorrang moet worden verleend aan de bepaling die het individu de ruimste bescherming biedt. Op deze wijze kan het door de heer Vandenberghe opgeworpen probleem worden ondervangen.
4.3. De heer Jan Velaers, gewoon hoogleraar aan de Universiteit Antwerpen (UFSIA/UA)
Hierna volgt de schriftelijke nota die professor Velaers tijdens de hoorzitting heeft toegelicht.
1. De toevoeging van een artikel 32bis in de Grondwet en de wijziging van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof zijn uitermate ingrijpend inzake de rechtsbescherming van de fundamentele rechten en vrijheden in de nationale rechtsorde. Ze doen vele vragen rijzen. Hierna onderzoeken we eerst de draagwijdte van het voorgestelde artikel 32bis en vervolgens deze van het ontwerp van bijzondere wet. We doen een poging om de verschillende vragen die de diensten van de Senaat ons voorlegden, daarbij te behandelen.
2. In de verklaring tot herziening van de Grondwet van 5 mei 1999 is bepaald dat er reden bestaat tot herziening van titel II van de Grondwet « om nieuwe bepalingen in te voegen die de bescherming moeten verzekeren van de rechten en vrijheden gewaarborgd door het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden ». Uit de parlementaire voorbereiding van die verklaring blijkt dat het de bedoeling was om « een parallellisme van de teksten te verzekeren » (31) en om « titel II in overeenstemming te brengen met het EVRM ». In de verklarende nota bij het voorstel tot herziening van titel II van de Grondwet wordt aangegeven dat het erom gaat de bepalingen uit het EVRM die niet of niet expliciet in de Belgische Grondwet zijn terug te vinden, te incorporeren (32). In de verklarende nota worden daarbij vermeld : « het recht op leven, de vrijwaring tegen foltering en onmenselijke behandeling, het verbod van slavernij en dwangarbeid, het recht op een openbaar en eerlijk proces binnen een redelijke termijn, het recht om te huwen en een gezin te stichten, het recht op een effectief rechtsmiddel, het recht om zich vrij te verplaatsen binnen een land, er een woonplaats te kiezen en het te verlaten, de vrijwaring van onderdanen tegen uitzetting, het recht het grondgebied te betreden van de Staat waarvan men onderdaan is en de vrijwaring voor vreemdelingen tegen collectieve uitzetting ». Door het te hebben over een « parallellisme » en een « overeenstemming », worden ons inziens echter niet alleen de ontbrekende rechten en vrijheden geviseerd, doch ook die welke zowel in de Grondwet, als in het EVRM voorkomen, zij het met een ander stelsel van toegelaten beperkingen. Om ook hiervoor een « parallellisme » te bewerkstelligen zijn er ons inziens slechts twee methodes denkbaar : ofwel wordt elk artikel van titel II van de Grondwet herschreven in het licht van het EVRM, ofwel wordt er één bepaling toegevoegd waardoor het hele EVRM, met zijn rechten en vrijheden en zijn beperkingssysteem, in de Grondwet wordt geïncorporeerd. Aangezien de preconstituante niet elk artikel van titel II van de Grondwet voor herziening vatbaar heeft verklaard, is de eerste methode uitgesloten. Alleen de tweede methode blijft dan over.
Het voorgestelde artikel 32bis is ons inziens dan ook verenigbaar met de verklaring tot herziening van de Grondwet. Meer zelfs, het biedt de enige methode om de verregaande ambitie van de preconstituante te verwezenlijken.
3. Het voorgestelde artikel 32bis bepaalt dat « ieder de rechten en vrijheden geniet gewaarborgd door het Verdrag van 4 november 1950 tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en de door de Belgische Staat geratificeerde Aanvullende Protocollen bij dit Verdrag ». Zowel artikel 1 van het EVRM als de hele titel I van het EVRM worden aldus in de Belgische Grondwet geïncorporeerd, niet alleen de erin gewaarborgde rechten en vrijheden, doch ook het systeem van de toegelaten beperkingen, en de bepalingen in de artikelen 15 (mogelijkheid van het verdrag af te wijken in tijd van oorlog of in geval van enige algemene noodtoestand), 16 (beperkingen aan de politieke activiteit van vreemdelingen), 17 (misbruik van grondrechten) en 18 (verbod van machtsafwending bij de beperking van grondrechten). Tenslotte komt het ons voor dat het in artikel 34 van het EVRM gewaarborgde « klachtrecht » het recht om verzoekschriften te richten tot het Hof op grond van artikel 32bis een grondwettelijke status krijgt.
4. Ook artikel 53 van het EVRM maakt ons inziens deel uit van de bepalingen van het EVRM die voortaan een grondwettelijke status krijgen. Dit artikel houdt immers een algemene interpretatieregel in volgens welke « geen bepaling van dit Verdrag zal worden uitgelegd als beperkingen op te leggen of inbreuk te plegen op de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, welke verzekerd kunnen worden ingevolge de wetten van enige Hoge Verdragsluitende Partij of ingevolge enig ander Verdrag waarbij de Hoge Verdragsluitende Partij partij is. » Dat het de bedoeling is dat ook dit artikel met zijn interpretatieregel deel uitmaakt van de Belgische Grondwet, blijkt duidelijk uit de verklarende nota die er uitdrukkelijk naar verwijst zij het verkeerdelijk naar de oude nummering (artikel 60). In die nota lezen we immers : « De Grondwet en het EVRM moeten samen gelezen worden. Artikel 60 EVRM bepaalt bovendien dat het verdrag een complementaire werking heeft ten aanzien van de rechten en vrijheden gewaarborgd in het interne recht. Met andere woorden, de beide beschermingen moeten samengevoegd worden, en in geval van strijdigheid domineert de bepaling die het individu het meest beschermt » (33).
5. Dat artikel 32bis voorkomt in titel II van de Grondwet over « De Belgen en hun rechten », betekent overigens niet dat deze rechten voortaan slechts aan Belgen en niet aan vreemdelingen zouden toekomen. Het is duidelijk dat artikel 1 van het EVRM als zodanig in de Grondwet wordt opgenomen, met de ruime betekenis die eraan wordt toegekend in de rechtspraak van het Europees Hof voor de rechten van de mens. De rechten in artikel 32bis genoemd worden met andere woorden gewaarborgd voor eenieder, die ressorteert onder de rechtsmacht van de Staat. Er is gesteld dat het woord « ieder » in het voorgestelde artikel 32bis dus een ruimere betekenis heeft dan het woord « ieder » in een aantal andere artikelen van titel II van de Grondwet over « De Belgen en hun rechten » (34). Alhoewel deze stelling « an sich » juist is, dient de draagwijdte van dit verschil toch sterk te worden gerelativeerd, in het licht van de rechtspraak van het Arbitragehof met betrekking tot artikel 191 van de Grondwet. Uit die rechtspraak blijkt dat de mogelijkheid die dit artikel lijkt te bieden om « bij wet uitzonderingen » te stellen aan « het genot van de bescherming verleend aan de persoon en aan de goederen » van vreemdelingen, niet betekent dat een formele wet volstaat. Die wet zal immers de toets aan het discriminatieverbod moeten kunnen doorstaan. (35)
6. De regering stelt voor de bevoegdheid van het Arbitragehof uit te breiden tot de hele titel II over de Belgen en hun rechten, alsook tot de artikelen 172 en 191 van de Grondwet.
I. Uitbreiding van de bevoegdheid van het Arbitragehof tot de huidige titel II van de Grondwet
7. Tegen de uitbreiding van de bevoegdheid van het Arbitragehof bij bijzondere wet tot de huidige titel II van de Grondwet over de « Belgen en hun rechten », rijzen geen constitutionele bezwaren. Artikel 142, tweede lid, 3º, van de Grondwet bepaalt immers dat het Hof toetst aan de artikelen van de Grondwet « die de wet bepaalt. » Uit artikel 142, vierde lid, blijkt dat deze wet met een bijzondere meerderheid moet worden aangenomen.
8. Voor de uitbreiding van de bevoegdheid van het Hof tot de hele titel II bestaan er goede redenen. In de eerste plaats verdwijnt daardoor de vanuit principieel oogpunt moeilijk te verantwoorden, en uitsluitend om politiek-pragmatische redenen ingestelde beperking tot drie van de artikelen van titel II van de Grondwet (artikelen 10, 11 en 24 van de Grondwet). Het heeft inderdaad weinig zin het Arbitragehof slechts te laten toetsen aan enkele grondrechten uit de Grondwet, en voor de overige de « onschendbaarheid van de wet » te handhaven. Overigens blijkt uit de rechtspraak van het Arbitragehof dat het Hof nu reeds, via de omweg van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, toetst aan andere rechten en vrijheden, niet alleen uit de Grondwet overigens, maar ook uit internationale verdragen met rechtstreekse werking (36). Meestal zal de schending van een grondrecht immers ook een discriminatie zijn, omdat slechts bepaalde personen of uitoefeningswijzen worden getroffen, en andere niet. Door de bevoegdheid van het Hof uit te breiden tot de hele titel II van de Grondwet, zal in de toekomst de « acrobatie » overbodig worden, die erin bestaat de strijdigheid met een grondrecht aan het Hof voor te leggen als een schending van het discriminatieverbod.
II. Uitbreiding tot de artikelen 172 en 191 van de Grondwet
9. Ook de uitbreiding van de bevoegdheid van het Hof tot de artikelen 172 en 191 van de Grondwet is slechts een bevestiging van de rechtspraak van het Hof. In deze artikelen ligt een bijzondere toepassing van het gelijkheidsbeginsel besloten. Het Hof toetst er nu reeds aan (37). Uit de memorie van toelichting blijkt dat de regering voorstelt deze bevoegdheid uitdrukkelijk te bevestigen.
10. Bij de uitbreiding van de bevoegdheid van het Hof tot artikel 172 van de Grondwet past wel een randbemerking. In dit artikel ligt immers niet alleen het gelijkheidsbeginsel, doch ook het legaliteitsbeginsel inzake « vrijstellingen en verminderingen » besloten. Het Hof heeft in het verleden ook het legaliteitsbeginsel in zijn toetsing aan artikel 10 van de Grondwet betrokken, en niet alleen voorzover dit in artikel 172 (38), maar ook voorzover dit in de artikelen 170 (39) en 182 (40) van de Grondwet voorkomt. De uitbreiding van de bevoegdheid van het Hof tot artikel 172 van de Grondwet zou niet mogen leiden tot een a contrario-redenering die tot gevolg zou hebben dat het Hof in de toekomst nog slechts het legaliteitsbeginsel besloten in artikel 172 van de Grondwet in zijn toetsing zou kunnen betrekken. Niets wijst erop dat dit de bedoeling is van de regering (41). Het lijkt ons wenselijk uitdrukkelijk te bevestigen, tijdens de parlementaire voorbereiding, dat het niet de bedoeling is te raken aan de ruime interpretatie die het Arbitragehof tot nu toe heeft gegeven aan het discriminatieverbod, en daardoor ook aan zijn toetsingsbevoegdheid.
1. Draagwijdte van het voorstel
11. Het is de bedoeling van de regering aan het Arbitragehof de bevoegdheid te verlenen wetten, decreten en ordonnanties te toetsen aan het EVRM, zij het via artikel 32bis van de Grondwet, waarin het EVRM zou worden geconstitutionaliseerd. Dat het de bedoeling is dat het Arbitragehof het monopolie inzake toetsing van wetten, decreten en ordonnanties aan het EVRM zou verwerven, met uitsluiting van de hoven en rechtbanken en de administratieve rechtscolleges, inclusief het Hof van Cassatie en de Raad van State, wordt weliswaar niet met zoveel woorden uitdrukkelijk bevestigd in het ontwerp, maar het is wel de essentie ervan. In de memorie van toelichting lezen we immers : « Het wetsontwerp heeft tot gevolg dat een rechtscollege, (...), verplicht is om een prejudiciële vraag te stellen aan het Arbitragehof over het al dan niet verenigbaar zijn van het interne recht met het internationaal of supranationaal recht. Deze rechtscolleges behouden met andere woorden hun toetsingsbevoegdheid maar de interpretatie van de regel van het internationaal of supranationaal recht komt, via de procedure van prejudiciële vraagstelling, aan het Arbitragehof toe. Dit mechanisme verzekert dat meer eenheid bereikt wordt in de interpretatie van deze rechten en vrijheden » (42). Dat het niet de bedoeling is om naast een centrale toetsing van wetten, decreten en ordonnanties aan het EVRM door het Arbitragehof, ook nog een diffuse toetsing daarvan door alle andere rechtscolleges toe te staan, blijkt uit het feit dat de verplichting tot het stellen van prejudiciële vragen, geldt met betrekking tot de hele titel II, inclusief het nieuwe artikel 32bis van de Grondwet, en met andere woorden dus ook met betrekking tot het EVRM. Het ontwerp van bijzondere wet impliceert dus duidelijk dat ten aanzien van het EVRM de leer van het arrest NV Fromagerie Franco-Suisse Le Ski van 27 mei 1971 ongedaan wordt gemaakt. Voortaan zal het niet meer aan elke rechter toekomen om de draagwijdte van de rechtstreeks werkende bepalingen van het EVRM vast te stellen en er de wet aan te toetsen.
2. Motieven voor de uitbreiding van de bevoegdheid van het Arbitragehof
A. De eenheid in de interpretatie van het EVRM ?
12. Als motief voor de uitbreiding van de bevoegdheid van het Arbitragehof, stelt de regering dat aldus meer « eenheid in de interpretatie van het EVRM » kan worden verzekerd (43). Dit motief overtuigt ons niet. Ook na de uitbreiding van zijn bevoegdheid zal het niet het Arbitragehof zijn dat de eenheid in de interpretatie van het EVRM zal kunnen verzekeren. In de Belgische rechtsorde zal het EVRM, ook na de goedkeuring van artikel 4 van het ontwerp van bijzondere wet, niet uitsluitend door het Arbitragehof worden toegepast. Het Hof zal immers slechts wetten, decreten en ordonnanties toetsen aan artikel 32bis van de Grondwet en zo aan het EVRM. De hoven en rechtbanken en de administratieve rechtscolleges zullen echter eveneens het EVRM blijven interpreteren, met name wanneer zij, op grond van artikel 159 van de Grondwet, besluiten toetsen aan het EVRM, en ook wanneer zij bij de interpretatie van wetten streven naar een EVRM-conforme interpretatie. Het Hof van Cassatie zal ook blijven toezien op de toepassing van het EVRM door de rechtscolleges. Daarenboven zal ook de Raad van State het EVRM nog toepassen onder meer in het kader van zijn bevoegdheid tot schorsing en vernietiging van akten en reglementen van administratieve overheden. Voor de eenheid in de interpretatie zal men dus niet vooral op het Arbitragehof moeten rekenen, doch veeleer op het gezag waarmee de rechtspraak van het Europees Hof voor de rechten van de mens is bekleed.
B. De coherentie in het systeem van rechterlijk toezicht : de eenduidige keuze voor de centrale toetsing, de opheffing van de diffuse toetsing
13. Een motief dat ons inziens wel een uitbreiding van de bevoegdheid van het Arbitragehof zou kunnen verantwoorden, is dat men op deze wijze de noodzakelijke coherentie kan bewerkstelligen inzake toetsing van wetten, decreten en ordonnanties aan de fundamentele rechten en vrijheden. Deze coherentie ontbreekt op dit ogenblik in het Belgische rechtssysteem. Tot in 1971 waren in ons land de wetten onschendbaar. Rechters werden geacht te oordelen volgens de wet, niet over de wet. Deze onschendbaarheid is op een weinig coherente wijze teloorgegaan. Enerzijds oordeelde het Hof van Cassatie in het arrest NV Fromagerie Franco-Suisse Le Ski van 27 mei 1971, dat elke rechter tot taak heeft wetten, en dus ook decreten en ordonnanties, te toetsen aan de internationale verdragen met rechtstreekse werking, en met name ook aan internationale verdragen inzake mensenrechten, zoals het EVRM en het IVBPR. Anderzijds besliste de grondwetgever dat het uitsluitend aan het Arbitragehof toekomt om de wetten, decreten en ordonnanties te toetsen aan bepaalde artikelen van de Grondwet, onder meer ook aan artikelen inzake mensenrechten, vanaf 1989, aan de artikelen 10, 11 en 24 van de Grondwet, thans aan de hele titel II van de Grondwet. Deze situatie is onbevredigend. Wij combineren een centrale toetsing door het Arbitragehof aan de Grondwet met een diffuse toetsing door de hoven en rechtbanken aan de internationale verdragen met rechtstreekse werking. Noch vanuit principieel, noch vanuit meer pragmatisch standpunt is dit systeem te verantwoorden (44).
14. Principieel niet, omdat de keuze voor een centraal of een diffuus toetsingssysteem een rechtspolitieke keuze is over de aangewezen rechter om wetten te toetsen aan de hogere rechtsregels, en meer bepaald aan de fundamentele rechten en vrijheden. Wanneer de grondwetgever van oordeel is dat de toetsing aan de grondrechten in de Grondwet niet diffuus door elke rechter dient te gebeuren, doch centraal, door een Grondwettelijk Hof het Arbitragehof met een welbepaalde samenstelling, dan is het weinig consistent daarmee dat in datzelfde rechtssysteem, op grond van een constitutioneel beginsel, erkend door het Hof van Cassatie, alle rechters zich bevoegd achten om de wetten te toetsen aan de fundamentele rechten in internationale verdragen met rechtstreekse werking. Dit is inconsistent omdat de Grondwet en de internationale verdragen inzake mensenrechten, analoge bepalingen bevatten.
15. Niet alleen vanuit principieel oogpunt is het samengaan van een centraal en een diffuus toetsingssysteem bezwaarlijk te verdedigen, doch het levert in de praktijk ook moeilijkheden op. Wat moet een rechter doen wanneer een strijdigheid van een wet met het discriminatieverbod wordt opgeworpen ? Het discriminatieverbod vindt hij in de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, en daarover moet hij een prejudiciële vraag stellen aan het Arbitragehof. Hij vindt het echter ook in artikel 14 van het EVRM, in artikel 26 van het IVBPR en in de artikelen 12 en 141 van het EG-verdrag, en daaraan mag hij zelf toetsen (45). Hoe verhoudt het centraal en het diffuus toetsingssysteem zich tot mekaar ? In de praktijk geeft de rechter, in dit geval, de voorkeur aan het stellen van een prejudiciële vraag aan het Arbitragehof. Dat is verantwoord, want door eerst zelf te toetsen aan het gelijkheidsbeginsel, zou de rechter het gras wegmaaien voor de voeten van het Arbitragehof, en aldus ingaan tegen de wil van de grondwetgever dat het aan het Arbitragehof toekomt te toetsen aan het gelijkheidsbeginsel. Deze gang van zaken zal zich in de toekomst nog meer voordoen. Stel dat voor de strafrechter wordt opgeworpen dat de anti-racismewet strijdig is met de vrijheid van meningsuiting en de persvrijheid, zoals die worden gewaarborgd in de artikelen 19 en 25 van de Grondwet, artikel 10 van het EVRM en artikel 19 van het IVBPR. Wat moet die rechter doen ? Men mag verwachten dat hij een prejudiciële vraag stelt aan het Arbitragehof over de overeenstemming met de Grondwet. Maar is het dan niet raadzaam dat hij ook meteen de vraag met betrekking tot de overeenstemming met het EVRM en het IVBPR aan het Hof kan stellen ? Die artikelen moeten immers samen worden gelezen. Het heeft weinig zin, en het is ook vanuit praktisch oogpunt niet wenselijk, dat het Hof alleen antwoordt op de vraag of de wet strijdig is met de artikelen 19 en 25 van de Grondwet, waarna de rechter zelf nog zou moeten nagaan of de wet niet strijdig is met de internationale verdragen.
Men moet daarbij nog dit bedenken. Men zal wellicht opmerken dat het Arbitragehof er op dit ogenblik reeds in slaagt om in zijn toetsing aan de artikelen 10 en 11 van de Grondwet ook rechten en vrijheden die in internationale verdragen worden gewaarborgd, te betrekken. In de toekomst zullen echter vaak niet meer de artikelen 10 en 11 van de Grondwet aan de orde zijn in de beroepen tot vernietiging en in de prejudiciële vragen. Het Hof zal immers rechtstreeks aan de overige artikelen van titel II van de Grondwet over « De Belgen en hun rechten » kunnen toetsen. De « omweg » via de artikelen 10 en 11 zal niet meer nodig zijn. De rechter zal vragen of de wet niet strijdig is met de artikelen 19 en 25 van de Grondwet. Zal het Hof er ook dan nog in slagen om bij die toetsing ook artikel 10 van het EVRM en artikel 19 van het IVBPR over de vrijheid van meningsuiting te betrekken ? Men mag het hopen. Maar indien men het mag hopen, waarom het dan ook niet meteen uitdrukkelijk toestaan ?
16. Uit de rechtsvergelijking blijkt overigens dat men ook in het buitenland poogt de combinatie van de twee toetsingssystemen een centraal en een diffuus te vermijden. In landen zoals Oostenrijk (46), Duitsland (47) en Italië (48) die het grondwettigheidstoezicht op wetten hebben toevertrouwd aan een grondwettelijk hof, kan de gewone rechter de wetten niet strijdig verklaren met de verdragen inzake mensenrechten. In landen zoals Nederland (49) en Luxemburg (50) die wel een diffuse toetsing aan het EVRM toestaan is er geen grondwettelijk hof. In Frankrijk, dat ook de rechtstreekse werking van het verdrag erkent (51), is er geen grondwettigheidscontrole op reeds van kracht zijnde wetten. De Conseil constitutionnel voert een preventief toezicht uit, voor de afkondiging van de wet (52).
17. Nu de bevoegdheid van het Arbitragehof wordt uitgebreid tot titel II van de Grondwet, zou het ons inziens raadzaam zijn om te pogen de coherentie in ons systeem te herstellen. De vraag rijst echter of een uitbreiding van de bevoegdheid van het Arbitragehof tot de toetsing van wetten, decreten en ordonnanties aan het EVRM, niet strijdig is met het internationaal recht, het EVRM zelf en het Europees Gemeenschapsrecht (zie hierna nr. 3) en of er in het nationaal recht geen andere bezwaren bestaan tegen de uitbreiding van de bevoegdheid van het Hof, bij bijzondere wet (zie hierna nr. 4).
3. Keuze voor een centrale toetsing strijdig met het internationaal recht, het EVRM of het gemeenschapsrecht ?
18. De optie voor een centrale toetsing aan het EVRM is noch met het internationaal recht, in het algemeen, noch met het EVRM zelf strijdig. Noch het internationaal recht, noch het EVRM of de andere mensenrechtenverdragen leggen immers aan de Staten de verplichting op, om de eerbiediging van de internationale verdragen te verzekeren, door in de eigen rechtsorde toe te laten dat elke rechter de wet kan toetsen aan die verdragen. Het zeer verschillend statuut dat het EVRM heeft in de verschillende lid-staten van de Raad van Europa bewijst dat trouwens (53). Ook het Europees Hof voor de rechten van de mens zelf heeft dat in zijn rechtspraak met betrekking tot artikel 13 van het EVRM bevestigd. Volgens dit artikel heeft eenieder wiens rechten en vrijheden, welke in dit Verdrag zijn vermeld, zijn geschonden, recht op daadwerkelijke rechtshulp voor een nationale instantie. Uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de rechten van de mens te Straatsburg blijkt dat dit artikel 13 niet impliceert dat de staten verplicht zijn een rechterlijke toetsing van wetten aan het EVRM in de eigen rechtsorde toe te staan. Uit de rechtspraak van het Hof blijkt dat het EVRM geen verplichting tot rechtstreekse werking in de nationale rechtsorde inhoudt. Het EVRM vereist niet dat er in de nationale rechtsorde een rechter, laat staan elke rechter, bevoegd is om wetten te toetsen aan het EVRM. Het Hof stelde : « que l'article 13 ne va pas jusqu'à exiger un recours par lequel on puisse dénoncer, devant une autorité nationale les lois d'un État
contractant comme contraires en tant que telles à la
Convention ou à des normes juridiques nationales équivalentes » (54). Wanneer in België de rechter zal weigeren een wet toe te passen, nadat deze door het Arbitragehof in een prejudicieel arrest strijdig is bevonden met het EVRM, zal dus zeker aan artikel 13 van het EVRM zijn voldaan.
19. Er kan wel enige twijfel rijzen of de centralisering van de toetsing aan het EVRM wel in overeenstemming is met het Europees Gemeenschapsrecht. Uit de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen volgt immers dat elke rechter in staat moet zijn om, eventueel na het stellen van een prejudiciële vraag aan het Hof van Justitie, een wet te toetsen aan het Gemeenschapsrecht en deze desgevallend niet toe te passen in geval van strijdigheid ermee. Elke nationale regel die de rechtstreekse toepassing van het Europees recht door elke nationale rechter zou uitsluiten of bemoeilijken, is strijdig met het Gemeenschapsrecht zelf. Het is niet toegestaan om de toetsing van de nationale wetten aan het Europees Gemeenschapsrecht voor te behouden aan het Grondwettelijk Hof. Dat is gebleken uit het arrest van het Hof van Justitie van 9 maart 1978 in de zaak Simmenthal (55).
Het hiervoorgaande betreft de rechtstreekse werking van het Europees Gemeenschapsrecht. De vraag rijst echter of het ook niet geldt voor het EVRM. Het is immers bekend dat het EVRM door het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen wordt gerekend tot de algemene beginselen van het Gemeenschapsrecht, waarvan het Hof, op grond van artikel 220 van het EG-verdrag, de eerbiediging verzekert « bij de uitlegging en bij de toepassing van dit verdrag » (56). De constitutionele tradities van de lidstaten, en ook mensenrechtenverdragen zoals het EVRM worden inderdaad geacht te behoren tot « het recht. » Het EVRM wordt daardoor een factor die het Hof meer en meer trouwens betrekt in de toepassing en de interpretatie van het Gemeenschapsrecht. De verplichting voor de Unie om de grondrechten uit het EVRM te eerbiedigen, werd uitdrukkelijk bevestigd in de Verdragen van Maastricht en Amsterdam. Artikel 6, § 2, van het EU-verdrag (ex artikel F) bepaalt immers dat de Unie de grondrechten eerbiedigt zoals die worden gewaarborgd door het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en zoals zij uit de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten voortvloeien, als algemene beginselen van het gemeenschapsrecht. Daarenboven is het Hof van Justitie op grond van artikel 46, d), van het EU-verdrag uitdrukkelijk bevoegd om de handelingen van de instellingen te toetsen aan de EVRM-grondrechten.
Uit de vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen blijkt daarenboven dat elk optreden van de lidstaten « in het kader van het gemeenschapsrecht » aan de communautaire eisen inzake grondrechtenbescherming is gebonden. Wanneer de lidstaten toepassing geven aan de bepalingen van het EG-verdrag of gemeenschapshandelingen uitvoeren door richtlijnen om te zetten in het nationaal recht of wanneer een nationale regeling binnen het toepassingsgebied van het gemeenschapsrecht komt, moet het gemeenschapsrecht worden nageleefd, en dit moet worden geïnterpreteerd en toegepast met eerbiediging van « het recht », waarvan het EVRM deel uitmaakt (57).
Dit aspect van de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen werd weliswaar niet uitdrukkelijk gecodificeerd door de Verdragen van Maastricht en Amsterdam (58). Niets wijst er echter op dat het Hof van Justitie zijn rechtspraak zou opgeven dat de lidstaten, die in het kader van het gemeenschapsrecht optreden, gebonden zijn aan het gemeenschapsrecht dat moet worden toegepast en geïnterpreteerd met eerbiediging van het EVRM. De vraag rijst dan ook of het EVRM in die mate geacht moet worden deel uit te maken van het Europees Gemeenschapsrecht dat er ook voor geldt dat elke nationale rechter de rechtstreekse werking ervan moet verzekeren. Een dergelijke verregaande stelling is tot nu toe niet te vinden in de rechtspraak van het Hof van Justitie. De verdragsrechtelijke basis ervoor lijkt ons ook wat smal. De (onrechtstreekse) gebondenheid van de staten aan het EVRM vindt in het gemeenschapsrecht haar grondslag in artikel 220 van het EG-verdrag, dat stelt dat het Hof van Justitie « de eerbiediging van het recht bij de uitlegging en de toepassing van dit verdrag » verzekert. Van een autonome bron van gemeenschapsrecht, die de staten rechtstreeks bindt, krachtens een bepaling van het EG-verdrag kan men ons inziens niet spreken (59).
Daarenboven heeft die (onrechtstreekse) gebondenheid aan het EG-recht slechts een beperkte draagwijdte : ze geldt slechts voorzover de lidstaten « in het kader van het gemeenschapsrecht » optreden. Om die redenen komt het ons voor dat het Hof van Justitie te Luxemburg het EVRM wellicht niet vlug zal beschouwen als in die mate behorend tot het Europees Gemeenschapsrecht, dat de lidstaten er rechtstreekse werking aan moeten verlenen, door elke rechter van de nationale rechtsorde toe te laten wetten te toetsen aan dit EVRM. Daaraan weze wel toegevoegd dat evoluties in de rechtspraak uiteraard niet zijn uit te sluiten en dat ook de rechtspraak van het Hof met betrekking tot de primauteit van het gemeenschapsrecht als zodanig niet op expliciete bepalingen uit het EG-verdrag was gegrond, doch veeleer een hoog « axiomatisch gehalte » had (60).
4. Voorwaarden voor de uitbreiding van de bevoegdheid van het Arbitragehof
20. Tegen het invoeren, bij bijzondere wet, van een centrale toetsing door het Arbitragehof van wetten, decreten en ordonnanties aan het EVRM, rijzen er een aantal bezwaren vanuit constitutioneel oogpunt, alsook vanuit het oogpunt van de behoorlijke regelgeving en rechtsbedeling. Een coherente keuze voor een centrale toetsing vereist ons inziens dat aan de vier volgende voorwaarden wordt voldaan :
A. de keuze moet in de Grondwet worden gemaakt;
B. ze moet leiden tot een aanpassing van artikel 142 van de Grondwet;
C. ze moet niet alleen betrekking hebben op het EVRM, doch ook op alle internationale verdragen inzake mensenrechten;
D. ze moet gepaard gaan met een versoepeling van de verplichting tot het stellen van de prejudiciële vraag.
A. De keuze moet in de Grondwet worden gemaakt
21. Toen het Hof van Cassatie op 27 mei 1971 (61) stelde dat het aan elke nationale rechter toekomt om wetten te toetsen aan het internationaal recht met rechtstreekse werking, vulde het een leemte op in het recht. Over de verhouding tussen het internationaal recht en het nationaal recht houdt de Grondwet geen uitdrukkelijke bepaling in. Vrij algemeen aanvaardt men dat het Hof van Cassatie in zijn arrest een algemeen rechtsbeginsel heeft verwoord, en meer bepaald een constitutioneel rechtsbeginsel. Deze stelling, die we ook terugvinden in het advies van de Raad van State (62), werd eerder reeds door het Hof van Cassatie zelf bevestigd (63).
22. De vraag rijst of de bijzondere wetgever in staat is om dit algemeen rechtsbeginsel buiten werking te stellen. Het antwoord op deze vraag hangt af van de rechtskracht van de algemene rechtsbeginselen en van hun plaats in de hiërarchie van de normen. In de rechtsleer wordt vaak de stelling verdedigd dat in de mate het gaat om een constitutioneel beginsel, dit beginsel rang neemt na de Grondwet, doch voor de bijzondere wet en de wet. Dergelijke beginselen kunnen bijgevolg alleen door de Grondwet zelf worden buiten werking gesteld. Deze stelling wordt m.i. terecht verdedigd in de rechtsleer, met name door auteurs als Alen (64), Dumon (65), Popelier (66), Suetens (67), Van Orshoven (68) en, last but not least, Vande Lanotte en Goedertier (69).
Alhoewel het in het bestek van dit advies niet mogelijk is het toch nog weinig precieze leerstuk van de algemene rechtsbeginselen van constitutioneel recht en hun plaats in de hiërarchie van de normen, in algemene termen, te schetsen, is het voor ons, hoe dan ook, duidelijk dat het door het Hof van Cassatie erkende beginsel over de bevoegdheid van elke rechter om de wet te toetsen aan het internationaal recht met rechtstreekse werking, een beginsel is dat ten nauwste verbonden is met de taak van de rechter.
Het in het arrest van 27 mei 1971 erkende beginsel wordt dan ook terecht als een constitutioneel beginsel beschouwd, dat zomaar niet bij bijzondere wet of gewone wet kan worden opgeheven. Voor de rechtsorde zijn het beginsel van de rechtstreekse werking of de niet-rechtstreekse werking van internationale verdragen en het rechterlijke toetsingsrecht dermate belangrijk, dat ze in de Grondwet behoren te worden geregeld. De verschillende initiatieven die zijn genomen om de rechtstreekse werking van verdragen in de Grondwet zelf te verankeren, bevestigen dit overigens (70). Nu het Hof van Cassatie deze rechtstreekse werking en het rechterlijke toetsingsrecht als een constitutioneel beginsel heeft erkend, komt het uitsluitend aan de grondwetgever zelf toe om dit beginsel, wat het EVRM betreft, op te zeggen.
23. Men mag ons inziens trouwens verwachten dat het Hof van Cassatie niet zonder meer bereid zal zijn af te zien van het constitutioneel beginsel uit het cassatie-arrest van 27 mei 1971. Het is dan ook niet uit te sluiten dat het Hof later zal oordelen dat artikel 4 van de bijzondere wet indien het zou worden aangenomen dat aan de hoven en rechtbanken het recht ontneemt om zelf wetten, decreten en ordonnanties te toetsen aan internationale verdragen met rechtstreekse werking, strijdig is met het constitutioneel algemeen rechtsbeginsel, dat in de hiërarchie van de normen primeert op de bijzondere wet.
24. De bijzondere wetgever kan de rechter niet het recht ontzeggen om zelf de wet te toetsen aan het EVRM. Dit wil niet zeggen dat een uitbreiding van de bevoegdheid van het Hof, met eerbiediging van het constitutioneel beginsel dat in het Franco-Suisse Le Ski-arrest besloten ligt, onmogelijk is. De uitbreiding van de bevoegdheid van het Arbitragehof om in het kader van beroepen tot vernietiging, wetten, decreten en ordonnanties te toetsen aan het EVRM, stuit niet op de doctrine van het Franco-Suisse Le Ski-arrest. Daarenboven kan men de stelling verdedigen dat de rechter die een prejudiciële vraag stelt over de overeenstemming van een wet, decreet of ordonnantie met een grondrecht gewaarborgd in een artikel uit titel II van de Grondwet, meteen ook de mogelijkheid zou moeten hebben om de ermee samenhangende vraag te stellen over de overeenstemming met het analoge grondrecht, gewaarborgd in een artikel uit het EVRM. Die stelling lijkt ons verantwoord, in de mate dat er geen verplichting wordt opgelegd om een vraag te stellen en in de mate dat het gaat om samenhangende vragen, die een samenhangend antwoord vergen. Dat het wenselijk is dat het Arbitragehof de samenhangende vragen inzake de grondrechtenbescherming zou kunnen beantwoorden, hebben we hiervoor aangetoond (zie nrs. 14 en 15).
B. De uitbreiding van de bevoegdheid van het Arbitragehof tot de toetsing aan een verdrag, wordt best in artikel 142 van de Grondwet opgenomen
25. De uitbreiding van de bevoegdheid van het Arbitragehof met het recht om te toetsen aan het EVRM, zou ons inziens het best in artikel 142 van de Grondwet zelf worden opgenomen. Artikel 142 van de Grondwet bepaalt immers de bevoegdheid van het Arbitragehof. Op grond van artikel 142, tweede lid, 3º, kan de bijzondere wetgever weliswaar de bevoegdheid van het Hof uitbreiden tot andere artikelen van de Grondwet. Een uitbreiding tot de toetsing aan het EVRM is daarin echter niet begrepen. Nu stelt de regering wel, in de memorie van toelichting (71), in antwoord op het advies van de Raad van State (72), dat het Arbitragehof niet zal toetsen aan het EVRM; neen, het zal toetsen aan artikel 32bis van de Grondwet waarin het EVRM is opgenomen. Dit antwoord lijkt mij nogal surrealistisch te zijn. Het doet mij denken aan dat schilderij van Magritte, waarop een perfecte pijp staat afgebeeld, met de tekst : « Ceci n'est pas une pipe. » In België zal er in de toekomst onder het EVRM staan : « Dit is niet het EVRM, het is artikel 32bis van de Belgische Grondwet. » Nu zou men kunnen zeggen : « Maar Magritte had gelijk ». En in dezelfde zin heeft ook de regering gelijk. Maar het blijft wel surrealisme. Ook nadat het EVRM in artikel 32bis zal zijn geconstitutionaliseerd, blijft het EVRM immers « an sich » nog steeds een Verdrag. De gecombineerde operatie invoering van artikel 32bis in de Grondwet en uitbreiding van de bevoegdheid van het Hof bij bijzondere wet tot de hele titel II, inclusief dit artikel 32bis is misschien niet strijdig met de letter van artikel 142 van de Grondwet, maar het is niet echt « behoorlijk », aangezien in het verleden bij de bespreking van de bevoegdheden van het Arbitragehof steeds is gesteld dat het Hof niet zou toetsen aan verdragen zoals het EVRM, want dat daarvoor de rechtstreekse werking zou gelden (73).
C. Ter wille van de beoogde coherentie in het toetsingssysteem is een uitbreiding van de bevoegdheid tot alle internationale verdragen inzake mensenrechten vereist
26. Aangezien het zorgen voor coherentie in het systeem van toetsing van wetten, decreten en ordonnanties aan de fundamentele rechten en vrijheden, ons inziens een verantwoord motief kan zijn voor de uitbreiding van de bevoegdheid van het Arbitragehof, heeft het uiteraard weinig zin, die coherentie uitsluitend te herstellen met betrekking tot het EVRM. Wanneer de hoven en rechtbanken en de Raad van State in de toekomst wetten, decreten en ordonnanties zullen kunnen blijven toetsen aan bijvoorbeeld het IVBPR, blijft de incoherentie uiteraard bestaan. Het EVRM en het IVBPR overlappen mekaar immers in zeer grote mate (74). Volgens het voorgestelde artikel 4 van het ontwerp zullen de gerechtelijke en de administratieve rechtscolleges prejudiciële vragen moeten stellen met betrekking tot de overeenstemming van wetten, decreten en ordonnanties met het EVRM, maar de toetsing aan het IVBPR en de andere mensenrechtenverdragen zullen zij zelf mogen uitvoeren. Alleen een uitbreiding van de bevoegdheid van het Hof tot alle mensenrechtenverdragen, zal de coherentie herstellen (75). Een uitbreiding van de bevoegdheid tot andere mensenrechtenverdragen is ons inziens op dit ogenblik niet mogelijk. Dit vergt een herziening van de Grondwet, en met name van artikel 142 van de Grondwet. Het procédé om ook de andere mensenrechtenverdragen in de Grondwet op te nemen, in artikel 32bis, is zelfs niet mogelijk aangezien de huidige herzieningsverklaring, anders dan voor het EVRM, dit niet mogelijk maakt.
D. Om de rechtspleging voor de hoven en rechtbanken en voor het Arbitragehof niet nodeloos te vertragen, is een versoepeling van de verplichting tot het stellen van prejudiciële vragen vereist
27. De opheffing van de rechtstreekse werking en de uitbreiding van de bevoegdheid van het Arbitragehof tot het EVRM zullen ons inziens niet leiden tot een vermindering van de rechtsbescherming, maar wel tot een vertraging ervan. De rechter zal immers prejudiciële vragen moeten stellen, terwijl hij thans zelf toetst.
28. Om nodeloze vertragingen te vermijden, zowel in de rechtspleging van de hoven en rechtbanken, als in deze van het Arbitragehof, komt het ons voor dat de verplichting om de prejudiciële vraag te stellen moet worden versoepeld. Minstens moet men ons inziens ook het Hof van Cassatie en de Raad van State ontslaan van de thans geldende en ons inziens dwaze verplichting om zelfs prejudiciële vragen te stellen « wanneer het Arbitragehof reeds uitspraak heeft gedaan op een vraag of een beroep met hetzelfde onderwerp (artikel 26, § 2, derde lid, 1º) en « wanneer het rechtscollege meent dat het antwoord op de prejudiciële vraag niet onontbeerlijk is om uitspraak te doen » (artikel 26, § 2, derde lid, 2º). Maar ook wanneer de wet, het decreet of de ordonnantie, naar het oordeel van het Hof van Cassatie en de Raad van State, titel II van de Grondwet klaarblijkelijk niet schendt, de zogenaamde « acte claire théorie », zouden zij niet verplicht moeten zijn om de prejudiciële vraag te stellen.
De ervaring wijst immers uit dat de strijdigheid van een wet met het EVRM weliswaar herhaaldelijk wordt ingeroepen, doch slechts uiterst zelden door de rechter wordt aanvaard. Het zou ons inziens dan ook de rechtsgang sterk vertragen wanneer daarover telkens een prejudiciële vraag zou moeten worden gesteld.
Zoals hiervoor reeds is aangegeven, zal zonder grondwetsherziening zelfs slechts in een mogelijkheid tot het stellen van een prejudiciële vraag kunnen worden voorzien (zie supra nr. 24).
IV. Prejudiciële vragen in het ontwerp van bijzondere wet
1. De prejudiciële vraag als uit te putten intern rechtsmiddel
29. Na de uitbreiding van de bevoegdheid van het Hof tot het EVRM, zal dit Hof rechtstreeks toetsen aan het EVRM. De rechtsgang naar het Arbitragehof kan beschouwd worden als een « intern rechtsmiddel », dat moet worden uitgeput vooraleer men een ontvankelijke klacht kan indienen bij het Europees Hof voor de rechten van de mens (artikel 35 EVRM). Ons inziens was dit echter reeds voorheen het geval, althans onder het volgende dubbel voorbehoud (76).
Wat het beroep tot vernietiging betreft, zal men uiteraard rekening moeten houden met de ontvankelijkheidsvoorwaarden, m.n. het belang en de termijn. Het is uiteraard niet uitgesloten dat men na de uitvaardiging van de wet nog geen belang heeft, en dat, wanneer men wel slachtoffer wordt van een schending van het EVRM bij wet, inmiddels de termijn om het beroep in te stellen, verstreken is. Wat de prejudiciële vraag betreft, moet men zich realiseren dat deze eigenlijk geen rechtsmiddel is. Het is immers niet een partij, maar de rechter die de vraag stelt; hij is er meester van. Hij kan ze ambtshalve stellen. De partij dient wel de schending van het EVRM aan de rechter voor te leggen en kan suggereren om de vraag te stellen.
2. Uitzonderingen op de verplichting om de vraag te stellen in bijzondere « dringende procedures »
30. Artikel 4, § 3, van het ontwerp van bijzondere wet beoogt ook de opheffing van de verplichting tot het stellen van de prejudiciële vraag in het kader van het administratief kort geding voor de Raad van State en het kort geding bij de voorzitter van een rechtbank van de rechterlijke orde (artikel 584 van het Gerechtelijk Wetboek). De regering verantwoordt deze bijkomende uitzondering door te stellen dat het gaat om « procedures die een zekere spoed vereisen of het respecteren van termijnen vergen en waarin de uitspraak slechts een voorlopig karakter heeft » (77).
31. De vraag is gesteld of deze vrijstelling van de verplichting tot het stellen van de prejudiciële vraag ook niet zou moeten gelden in andere procedures bij hoogdringendheid, zoals bijvoorbeeld de procedures « zoals in kort geding ». Dergelijke procedures onderscheiden zich van de kortgedingprocedures doordat de beslissing van de rechter niet « voorlopig » is. Dit lijkt ons een relevant verschil. In een kortgedingprocedure zal de prejudiciële vraag nog kunnen worden gesteld in de procedure over de grond van de zaak. Aangezien de rechter « als in kort geding » meteen ook het bodemgeschil beslecht, is het verantwoord hier de verplichting tot het stellen van de prejudiciële vraag te behouden, zij het uiteraard dat de uitzonderingen op deze verplichting, uit artikel 26, § 3, van de bijzondere wet, blijven gelden.
32. In twee hypotheses blijft de verplichting om de prejudiciële vraag te stellen behouden, ook in de kortgedingprocedures, namelijk wanneer er « ernstige twijfel bestaat over de verenigbaarheid van een wetgevende akte met een van de in artikel 1 bedoelde regels of artikelen van de Grondwet, of indien een vraag met hetzelfde onderwerp bij het Hof aanhangig is ».
33. Bij de verwoording van de eerste hypothese heeft de regering rekening gehouden met de bemerkingen van de Raad van State, in zijn advies (78). Uit de voorgestelde bepaling volgt dat de kortgedingrechter geen prejudiciële vraag hoeft te stellen, wanneer hij geen ernstige twijfel heeft over de overeenstemming van de wet met de Grondwet (79). Eigenlijk komt dit erop neer dat de kortgedingrechter mag weigeren een prejudiciële vraag te stellen, wanneer hij het middel niet ernstig vindt (80). De kortgedingrechter zal wel een prejudiciële vraag moeten stellen wanneer hij een ernstige twijfel heeft over de grondwettigheid van een wet, die als rechtsgrond dient voor het bestreden besluit. Hij kan in dat geval dus niet meer weigeren de vraag te stellen, met als overweging dat een decreetsbepaling moet worden geacht « grondwettig te zijn zolang het Arbitragehof geen uitspraak heeft gedaan over de schending door die bepaling van de artikelen 10, 11 of 24 van de gecoördineerde Grondwet » (81). Het stellen van de prejudiciële vraag sluit echter niet uit dat de Raad van State voorlopige maatregelen neemt en bijvoorbeeld in afwachting van de uitspraak van het Arbitragehof een besluit schorst, dat gebaseerd is op een wet waarover de prejudiciële vraag wordt gesteld. In dat geval kan het middel trouwens als « ernstig » worden beschouwd (82). Het recht op effectieve rechtsbescherming komt dan niet in het gedrang. Omdat dit alles slechts blijkt uit een verklaring van een gemachtigde van de regering aan de Raad van State (83), komt het ons wenselijk voor dat de huidige rechtspraak van de Raad van State, met betrekking tot de mogelijkheid tot schorsing en tot voorlopige maatregelen, uitdrukkelijk en eenduidig in de bijzondere wet zelf, of toch minstens door een ondubbelzinnige stellingname tijdens de parlementaire voorbereiding, wordt bevestigd.
34. Volgens het voorgestelde artikel 26, § 3, van de bijzondere wet op het Arbitragehof zal de prejudiciële vraag in kortgedingprocedures wel moeten worden gesteld, indien er reeds « een vraag met hetzelfde onderwerp aanhangig is ». Deze tweede uitzondering op de ontheffing van de verplichting om de prejudiciële vraag te stellen, lijkt ons weinig zinvol. Om te vermijden dat er overbodige prejudiciële vragen worden gesteld, waardoor zowel de rechtspleging voor de kortgedingrechters, als de rechtspleging voor het Arbitragehof zelf nodeloos worden vertraagd, is het ons inziens veel meer raadzaam dat, in die hypothese, de gerechtelijke of administratieve kortgedingrechter, enerzijds, een voorlopige maatregel kan nemen, of het besluit kan schorsen, wanneer hij oordeelt dat het middel ernstig is (84), doch, anderzijds, niet verplicht zou zijn de prejudiciële vraag te stellen, die reeds aan het Hof is voorgelegd. Het is in dat geval meer raadzaam de rechter toe te staan het arrest van het Hof af te wachten. In de rechtspraak van de Raad van State zijn er voorbeelden van deze werkwijze. Een goed voorbeeld is het arrest van de Raad van State nr. 35.485, van 31 augustus 1990 (85). Aan de Raad was de vernietiging en schorsing gevraagd van een besluit, dat gegrond was op een wet, waartegen bij het Arbitragehof een beroep tot vernietiging en een vordering tot schorsing was ingesteld. De Raad van State schorste het besluit, aangezien hij oordeelde dat er een ernstig middel bestond. De Raad stelde echter zelf geen prejudiciële vraag, doch bepaalde in zijn schorsingsarrest : « De schorsing zal ophouden gevolg te hebben als het Arbitragehof de vordering tot schorsing van de wet afwijst. » De Raad motiveerde dit als volgt : « Het principe en de algemene economie van de bijzondere wet van 6 januari 1989 schrijven volgens de strekking die eraan ten grondslag ligt en volgens de oogmerken die ermee worden nagestreefd, voor dat de Raad van State een middel dat is ontleend aan de schending van artikel 10 van de Grondwet door een wettelijke handeling waartegen een beroep tot nietigverklaring en een vordering tot schorsing bij het Arbitragehof zijn ingesteld, als ernstig beschouwt zolang het Hof de vordering tot schorsing niet heeft afgewezen. »
3. Kortgedingprocedure voor het Arbitragehof
35. De suggestie dat er in het Arbitragehof een kortgedingprocedure zou moeten bestaan, lijkt ons geen oplossing te bieden voor de gerezen problemen. Het is wel mogelijk en het bestaat trouwens reeds om in een summiere rechtspleging te voorzien in geval van kennelijke onontvankelijkheid, kennelijke onbevoegdheid en kennelijke ongegrondheid van het beroep tot vernietiging of van de prejudiciële vraag (86). Het lijkt ons inziens evenwel niet mogelijk en ook niet verantwoord dat het Arbitragehof na een summiere rechtspleging tot een oordeel over de (on)grondwettigheid van een wet, decreet of ordonnantie zou moeten besluiten. Nu doet het Hof er ongeveer één jaar over. Zelfs al zou men een spoedprocedure organiseren, dan nog zou deze te lang duren om een antwoord op te leveren dat de kortgedingrechter zou toelaten nog tijdig zijn beslissing te nemen. Men kan de kortgedingrechter niet zolang laten wachten.
4. Prejudiciële vragen over wetten, decreten of ordonnanties houdende instemming met verdragen (87)
A. Probleemstelling
36. De toetsingsbevoegdheid van het Arbitragehof heeft betrekking op wetten, decreten en ordonnanties. Ook louter formele wetten, decreten en ordonnanties, zonder eigen normatieve draagwijdte, kunnen door het Hof worden getoetst aan de Grondwet. Ook wetten houdende goedkeuring van internationale verdragen komen daarvoor in aanmerking (88). Dit is, in beginsel, verantwoord. Weliswaar heeft het internationaal recht voorrang op het nationaal recht, inclusief op de nationale Grondwet. Dit betekent evenwel niet dat de Grondwet niet moet worden nageleefd bij het sluiten van verdragen en dat er daarop, in de interne rechtsorde, geen controle mag worden uitgeoefend door het Grondwettelijk Hof.
37. Het is echter raadzaam opportuun dat het grondwettigheidstoezicht plaatsvindt vooraleer de Belgische Staat, door de ratificatie van het verdrag, definitief wordt verbonden. Wanneer het arbitragehof een wet houdende instemming met een verdrag nog ongrondwettig zou verklaren nadat het verdrag door de Koning is geratificeerd, dan dreigt de internationale aansprakelijkheid immers in het gedrang te komen.
Eens het verdrag is geratificeerd, kan de Staat zich immers niet meer of althans nog slechts in zeer geringe mate (89) aan het verdrag onttrekken, met als argument dat het verdrag bepalingen bevat die strijdig zijn met de Grondwet. Omdat de bindende kracht van het verdrag in de interne rechtsorde is aangetast nadat het Arbitragehof de instemmingswet strijdig met de Grondwet heeft verklaard, kan de Staat zijn verdragsverplichtingen veelal niet meer ten volle nakomen. Vaak zullen immers de drastische oplossingen die er in theorie nog bestaan voor dit probleem de herziening van de Grondwet en/of de opzegging van het verdrag in de praktijk niet realistisch zijn. Het is dan ook zeker een legitieme bekommernis te voorkomen dat men in een dergelijke situatie terechtkomt. Vandaar de noodzaak om het Arbitragehof te laten toetsen vooraleer de Koning het verdrag ratificeert.
38. De bijzondere wetgever was zich in 1989 bewust van het probleem, doch heeft slechts ten dele in een oplossing ervoor voorzien. De bijzondere wetgever wilde dat het zo vlug mogelijk duidelijk zou zijn of er een beroep tot vernietiging werd ingesteld tegen de wet houdende goedkeuring van een verdrag. Vandaar dat artikel 3, § 2, van de bijzondere wet van 6 januari 1989 een korte termijn bepaalt 60 dagen in plaats van 6 maanden om dat beroep tot vernietiging in te stellen. De bedoeling van de bijzondere wetgever was uiteraard dat de Koning zou wachten tot die termijn verstreken is of totdat het Hof zijn arrest heeft geveld. Sluitend geregeld is dit echter niet. Deze bepaling sluit niet uit dat de Koning niet wacht en het verdrag ratificeert, vooraleer deze korte termijn verstreken is, of wanneer het beroep is ingesteld vooraleer het Hof uitspraak heeft gedaan. Men zou kunnen stellen dat dit strijdig is met de geest van de bijzondere wet, maar uitgesloten is het niet. De bijzondere wetgever bood daarenboven helemaal geen oplossing voor het probleem dat rijst wanneer het Arbitragehof in een arrest over een prejudiciële vraag over de instemmingswet, een schending van de Grondwet vaststelt. Dergelijke vragen worden immers steeds na de ratificatie gesteld. Vaak zelfs vele jaren later. Wanneer het Hof dan een schending van de Grondwet vaststelt, wordt de wet weliswaar niet meteen vernietigd. In beginsel blijft het gezag van gewijsde van het arrest weliswaar beperkt tot de rechter die de prejudiciële vraag heeft gesteld (artikel 28). Deze rechter mag de instemmingswet, en dus het verdrag, niet meer toepassen. Men dient daarenboven ook rekening te houden met artikel 26, § 2, derde lid, 1º, van de bijzondere wet van 6 januari 1989 dat de lagere rechtscolleges ontslaat van de verplichting tot het stellen van de prejudiciële vraag, wanneer het Arbitragehof « reeds heeft uitspraak gedaan op een vraag (...) met hetzelfde onderwerp » (90). Het is ons inziens duidelijk dat ook deze relatieve aantasting van de rechtskracht van het verdrag de internationale aansprakelijkheid van de Belgische Staat in het gedrang kan brengen.
B. Het ontwerp biedt slechts een gedeeltelijke oplossing
39. Het ontwerp van bijzondere wet beoogt een oplossing te bieden voor het gerezen probleem. Opnieuw is deze oplossing echter niet afdoende. Er wordt voorgesteld een § 1bis in artikel 26 in te voegen, die uitsluit dat nog prejudiciële vragen worden gesteld over de wetten, decreten en ordonnanties waardoor een constituerend verdrag betreffende de Europese Unie of het EVRM of een aanvullend protocol bij dit verdrag instemming verkrijgt. De regering verantwoordt deze gedeeltelijke uitsluiting van prejudiciële vragen door te verwijzen naar « de zekerheid en de stabiliteit van de internationale betrekkingen. » Zij verwijst daarenboven nog naar « het bijzonder karakter van deze twee teksten de ene tekst vormt de basis voor de Europese Unie en de andere voor de rechten en vrijheden die op het Europees niveau erkend worden », en naar « het feit dat beide verdragen het voorwerp uitmaken van een supranationale rechterlijke controle » (91).
40. Men kan het met de regering eens zijn dat er bijzondere redenen zijn om zeker de wetten houdende goedkeuring van deze verdragen uit te sluiten van de prejudiciële vraagstelling. Wat het EVRM betreft, heeft een prejudiciële vraagstelling helemaal geen zin meer, gelet op de constitutionalisering van het EVRM en gelet op artikel 53 van het EVRM. Voor de constituerende verdragen dreigt een schending van het Europees recht, met name van de verdragsverplichtingen inzake de inwerkingtreding van de verdragen of de verdragswijzigingen, waarover het Hof rechtsmacht heeft, in samenhang met de in artikel 10 van het EG-verdrag vervatte loyauteitsplicht (92).
41. Toch is de oplossing die de regering aanreikt, slechts een halve oplossing. In de eerste plaats blijven beroepen tot vernietiging tegen wetten houdende instemming met constituerende verdragen mogelijk, en het wordt nog steeds niet uitgesloten dat de Koning het verdrag ratificeert vooraleer de termijn van zestig dagen om het beroep tot vernietiging in te stellen, is verstreken, of vooraleer het Arbitragehof over een ingesteld beroep uitspraak heeft gedaan. Daarenboven geldt het motief dat de regering aanvoert voor de nieuwe § 1bis van artikel 26, « de rechtszekerheid en de stabiliteit van de internationale betrekkingen » niet alleen voor de constituerende verdragen en het EVRM doch voor alle internationale verdragen. Dat men zich voorstelle wat er bijvoorbeeld zou zijn gebeurd indien het Arbitragehof, in het zogenaamde Lanakenarrest (93), na prejudiciële vraag, zou hebben geoordeeld dat het dubbelbelastingverdrag tussen België en Nederland wel een schending inhoudt van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet. Dit zou uiteraard ook « de zekerheid en de stabiliteit van de internationale betrekkingen » tussen België en Nederland sterk aantasten.
Een ruimere oplossing wenselijk
42. Om het probleem volledig te regelen, dienen er twee dingen te gebeuren. In de eerste plaats moet later want het is nu niet mogelijk, omdat artikel 167 van de Grondwet niet voor herziening vatbaar is worden bepaald dat de Koning een verdrag slechts mag ratificeren, nadat de termijn om bij het Arbitragehof een beroep tot vernietiging in te stellen, is verstreken, of het Hof zich over dit beroep heeft uitgesproken. Men zou er uiteraard moeten aan toevoegen dat het verdrag niet kan worden geratificeerd wanneer het door het Hof strijdig met de Grondwet is bevonden, dan na een herziening van die Grondwet (94). Dit alles zou moeten worden opgenomen in artikel 167 van de Grondwet, dat echter op dit ogenblik niet voor herziening vatbaar is. Daarenboven zou men ons inziens, zoals de Raad van State terecht suggereert (95), moeten bepalen dat er geen prejudiciële vragen kunnen worden gesteld over de wetten, decreten of ordonnanties houdende instemming met een verdrag.
43. Het probleem van de toetsing van wetten, decreten en ordonnanties houdende instemming met verdragen aan de Grondwet, kan ook nog op een andere wijze worden opgelost. In de rechtsleer zijn er verschillende suggesties gedaan die neerkomen op een versterking van het preventief toezicht (96). Men zou het advies over het ontwerp van wet houdende instemming met het internationaal verdrag bindend kunnen maken. Na een negatief advies zouden de Kamers die wet niet kunnen goedkeuren, tenzij na een herziening van de Grondwet. Ook de Koning zou het verdrag niet kunnen ratificeren. Desgevallend zou men daarbij nog een bepaling kunnen opnemen zoals die in de Nederlandse Grondwet voorkomt. Artikel 91, derde lid, van de Nederlandse Grondwet laat immers toe af te wijken van de Grondwet, voorzover dit gebeurt met een tweederde meerderheid (97). Deze voorstellen zijn uiteraard zeer ingrijpend. Ze liggen niet in de traditie van niet-bindende adviezen die wij sedert 1946 kennen. Ze impliceren daarenboven dat, wanneer het preventief toezicht bindend is, het curatief toezicht overbodig wordt. Vandaar dat ook is voorgesteld om het bindend advies niet door de Raad van State, afdeling Wetgeving, doch door het Arbitragehof te laten uitbrengen.
Hoe dan ook, de verwezenlijking van deze voorstellen vergt een herziening van artikelen van de Grondwet, die thans niet voor herziening vatbaar zijn (artikel 167, eventueel artikel 142, artikel 160).
5. De gevolgen van arresten op prejudiciële vragen
44. De vraag is gerezen of het niet wenselijk is aan het Arbitragehof de bevoegdheid te geven om de gevolgen van prejudiciële arresten « in de tijd » te regelen, analoog met het huidige artikel 8, tweede lid, van de bijzondere wet van 6 januari 1989 over de gevolgen van de arresten op beroepen tot vernietiging. De gevolgen van de arresten op prejudiciële vragen zijn, zoals de vraagsteller zelf aangeeft, eerder beperkt. Het arrest heeft een relatief gezag van gewijsde voor de rechter die de vraag heeft gesteld, in de zaak die aanleiding heeft gegeven tot het stellen van de vraag (98). Andere rechters, behoudens de hoogste rechtscolleges, kunnen daarenboven weigeren de vraag te stellen wanneer het Hof reeds uitspraak heeft gedaan op een vraag met hetzelfde onderwerp. Ze moeten dan uiteraard wel het arrest volgen. Tenslotte wordt de termijn om het beroep tot vernietiging in te stellen heropend (99). Gelet op deze beperkte gevolgen in de tijd, lijkt het ons niet nodig of wenselijk aan het Hof de bevoegdheid te geven de gevolgen van het arrest over een prejudiciële vraag te beperken.
V. Rechtspleging en werking van het Arbitragehof
1. Raadpleging van het dossier en het verslag
45. Artikel 7 van het ontwerp bepaalt dat de partijen het dossier en het verslag van de rapporteurs ter griffie mogen raadplegen. De meervoudsvorm « rapporteurs » slaat wellicht op, enerzijds, het verslag van de eerste verslaggever dit is deze die behoort tot de groep waarvan de taal die van het onderzoek is en, in voorkomend geval, een aanvullend verslag van de andere verslaggever. In de memorie van toelichting wordt terecht gesteld dat de partijen, in voorkomend geval, ook van het aanvullend verslag kunnen kennisnemen (100). Dit « in voorkomend geval » slaat op het feit dat er niet steeds een aanvullend verslag is. De verslaggever die behoort tot de andere taalgroep kan, in voorkomend geval namelijk wanneer hij dit opportuun acht , een aanvullend verslag uitbrengen (artikel 106, tweede lid). Om misverstanden te vermijden wordt in artikel 7 beter niet de meervoudsvorm gebruikt, want het is volgens artikel 106 niet uitgesloten dat er maar één verslag is. Artikel 7 zou wel als volgt kunnen luiden : « Gedurende die termijn kunnen zij op de griffie inzage nemen van het dossier, van het verslag en, in voorkomend geval van het aanvullend verslag, van de verslaggevers. »
2. Referendarissen
46. Artikel 6 van het ontwerp van bijzondere wet brengt het aantal referendarissen van 14 op 24. In de memorie van toelichting is bepaald : « Deze verhoging maakt het mogelijk om aan elke rechter twee referendarissen toe te voegen. » Een vraag luidt : « Komt het niet alleen aan het Arbitragehof toe te beslissen, in functie van het volume en de aard van de werklast, hoe de referendarissen over de rechters zullen worden verdeeld ? » Ik geloof dat het antwoord op die vraag slechts bevestigend kan luiden. De tekst van artikel 6 van het ontwerp sluit het echter niet uit en ook de memorie van toelichting heeft het slechts over een « mogelijkheid » (101), wat geen verplichting inhoudt, en wat dus betekent dat het Hof zelf een volkomen autonomie heeft inzake de taakverdeling tussen de referendarissen.
VI. Overgangsrecht
47. De vraag is gesteld of er geen overgangsmaatregelen dienen te worden genomen. Het komt mij voor dat dit nodig is. Ter zake moet worden verwezen naar artikel 3 van het Gerechtelijk Wetboek dat bepaalt : « De wetten op de rechterlijke organisatie, de bevoegdheid en de rechtspleging zijn van toepassing op de hangende rechtsgedingen, zonder dat die worden onttrokken aan de instantie van het gerecht waarvoor zij op geldige wijze aanhangig zijn, en behoudens de uitzonderingen bij de wet bepaald » (102). Volgens het Arbitragehof (103) en de Raad van State (104) gaat het hier om een algemeen rechtsbeginsel, dat met andere woorden ook toepasselijk is op nieuwe regels inzake de bevoegdheid en de procedure voor het Arbitragehof. De nieuwe wet zal onmiddellijk van toepassing zijn, in beginsel 10 dagen na de bekendmaking in het Belgisch Staatsblad. Wanneer we de artikelen overlopen, geloof ik dat er zich geen problemen van overgangsrecht voordoen.
4.4. De heer Dirk Vanheule, docent aan de Universiteit Antwerpen (UFSIA/UA)
Hierna volgt het schriftelijk advies dat professor Vanheule tijdens de hoorzitting heeft voorgesteld.
A. Het voorstel tot herziening van titel II van de Grondwet (stuk Senaat, nr. 2-575/1)
1. De overeenstemming met de verklaring tot herziening van de Grondwet
Het voormelde voorstel van de regering tot herziening van titel II van de Grondwet luidt als volgt :
In titel II van de Grondwet wordt een artikel 32bis ingevoegd, luidend als volgt :
« Art. 32bis. Ieder geniet de rechten en vrijheden gewaarborgd door het Verdrag van 4 november 1950 tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en de door de Belgische Staat geratificeerde Aanvullende Protocollen bij dit Verdrag. »
Bij de verklaring tot herziening van de Grondwet heeft de preconstituante in 1999 te kennen gegeven dat er reden bestaat tot herziening van titel II « om nieuwe bepalingen in te voegen die de bescherming moeten verzekeren van de rechten en vrijheden gewaarborgd door het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden ». Hiermee wou de preconstituante titel II in overeenstemming brengen met het EVRM.
Alhoewel de constituante niet gebonden is door de bedoelingen van de preconstituante, moet de constituante wel handelen binnen de grenzen van de herzienbaarheid van de Grondwet, zoals die tot uitdrukking zijn gekomen in de verklaring van de pre-constituante. In geval van in- of toevoegingen aan de Grondwet, moet de constituante zich houden aan het voorwerp van de door de preconstituante voorgestelde toevoeging : « de grondwetgever is verplicht te blijven binnen de grenzen van de bevoegdheden dit wil zeggen de bevoegdheid « ratione materiae » die de preconstituante heeft aangegeven. Elke nieuwe aangelegenheid die in de Grondwet wordt opgenomen, moet uitdrukkelijk of althans voldoende duidelijk vermeld worden in de verklaring tot herziening. De grondwetgever heeft in artikel 195 de herzieningsprocedure nauwkeurig vastgelegd. Herziening van een bepaling die niet in de verklaring van de wetgevende macht staat « vermeld » is niet geoorloofd. Dit is een grondbeginsel van ons grondwettelijk recht » (105).
Dit betekent concreet dat voor de invoeging van een nieuw artikel de grondwetgever beperkt is door het in de herzieningsverklaring aangegeven onderwerp en dat hij niet over een ander onderwerp kan beraadslagen. Bovendien mag de grondwetgever, door de invoeging van een nieuw artikel, niet expliciet of impliciet de zin of de draagwijdte wijzigen van bepalingen die niet voor herziening vatbaar zijn verklaard (106).
De « constitutionalisering » door het voorgestelde artikel 32bis van de Grondwet van de rechten en vrijheden, die worden gewaarborgd door het EVRM, lijkt niet in strijd te zijn met de bedoelingen van de preconstituante. Het louter feit dat de voorgestelde grondwetsbepaling werkt met een verwijzing naar de rechten en vrijheden in het EVRM, neemt niet weg dat het werkelijke voorwerp ervan wel degelijk de materiële bescherming van rechten en vrijheden is.
Wel moet men wijzen op het verschil in inhoud en draagwijdte van sommige verdragsbepalingen van het EVRM met de grondwetsbepalingen betreffende hetzelfde soort rechten. De artikelen 19 (vrijheid van eredienst, vrijheid van meningsuiting), 25 (vrijheid van drukpers) en 29 (onschendbaarheid van het briefgeheim) waarborgen die vrijheden en rechten in meer absolute termen dan de vergelijkbare beschermingsbepalingen in het EVRM. Kenmerkend voor het EVRM is immers dat voor het recht op eerbiediging van het privé-, familie- en gezinsleven (artikel 8), de vrijheid van gedachte, geweten en godsdienst (artikel 9), de vrijheid van meningsuiting (artikel 10) en de vrijheid van vergadering en vereniging (artikel 11), het verdrag naast de erkenning van het recht ook nog telkens de mogelijkheden voor inmenging of beperking van die rechten formuleert. Die beperkingen moeten worden vastgesteld bij wet en in een democratische samenleving nodig zijn voor onder meer de openbare orde, de gezondheid, de zedelijkheid, de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen (107).
Het mag niet de bedoeling zijn van de constituante om de eventuele ruimere bescherming van de rechten en vrijheden onder de bestaande bepalingen van de Grondwet te beperken door de incorporatie van de minder ruime bescherming onder het EVRM. Dit zou immers neerkomen op een impliciete wijziging van grondwetsartikelen die door de preconstituante niet voor herziening vatbaar zijn verklaard.
Bovendien moet er rekening worden gehouden met artikel 53 EVRM, dat luidt : « Geen bepaling van dit Verdrag zal worden uitgelegd als beperkingen op te leggen of inbreuk te maken op de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, welke verzekerd kunnen worden ingevolge de wetten van enige Hoge Verdragsluitende Partij of ingevolge enig ander Verdrag waarbij de Hoge Verdragsluitende Partij partij is ». Wanneer de preconstituante de mogelijkheid heeft gecreëerd om die rechten en vrijheden aan de Grondwet toe te voegen, moet bij de vaststelling van de draagwijdte van die rechten en vrijheden rekening worden gehouden met artikel 53 EVRM. Dit betekent bijgevolg dat de uitbreiding van de grondwettelijke bescherming van rechten en vrijheden, tot de rechten en vrijheden van het EVRM moet worden begrepen als de waarborg dat eenieder de rechten en vrijheden bepaald door het EVRM en de door de Belgische Staat geratificeerde Aanvullende Protocollen bij dit Verdrag geniet, zonder dat die bepalingen kunnen worden uitgelegd als beperkingen opleggend aan de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden welke verzekerd worden door de andere bepalingen in titel II van de Grondwet.
Het samengaan van anders geformuleerde en begrensde rechten en vrijheden in een zelfde tekst, kan in de rechtspraktijk wel tot discussie aanleiding geven. In de actuele rechtspraak van het Arbitragehof valt immers op dat voor de interpretatie van rechten en vrijheden, die zowel door de Grondwet als door het internationaal recht worden gewaarborgd, het Hof de beperkingsgronden uit het internationaal recht overneemt om de reikwijdte van de grondwettelijke rechten en vrijheden te situeren (108).
Alhoewel een algemene constitutionalisering van de rechten en vrijheden in het EVRM niet strijdig is met de bedoelingen van de preconstituante, dient de constituante er zich van bewust te zijn dat in de praktijk een meer enge interpretatie van de grondwettelijk gewaarborgde rechten en vrijheden niet uit te sluiten is, minstens dat hierover discussies kunnen ontstaan. Beleidsmatig kan dan de vraag worden gesteld of het niet eerder raadzaam is om tot een inhoudelijk debat over de actuele betekenis van de rechten en vrijheden over te gaan en in functie daarvan de Grondwet aan te passen. Op die wijze kan de Grondwet ook worden aangepast in functie van andere internationaalrechtelijk gewaarborgde rechten en vrijheden die niet in het EVRM voorkomen. Vanzelfsprekend kan de huidige constituante, bij gebrek aan herzieningsverklaring van alle bepalingen uit titel II van de Grondwet, thans niet zelf overgaan tot een herziening en actualisering van de rechten en vrijheden in de Grondwet in ruimere zin.
2. Betekenis van het begrip « ieder »
Gelet op artikel 191 van de Grondwet, dat de bescherming van de Grondwet aan vreemdelingen regelt, moet de term « ieder » in titel II van de Grondwet op een beperkte wijze worden geïnterpreteerd en kan hij niet dezelfde ruime draagwijdte hebben als bepaald in het EVRM.
De incorporatie van de rechten en vrijheden van het EVRM in titel II van de Grondwet slaat op de inhoud van die rechten en vrijheden en niet noodzakelijk op de titularis van die rechten. Zoniet dreigt de uitbreiding van titel II neer te komen op een buitenwerkingstelling van artikel 191 van de Grondwet, dat niet voor herziening vatbaar is verklaard.
Dit betekent echter niet dat niet-Belgen de bescherming van het nieuwe artikel 32bis zouden moeten missen. Artikel 191 van de Grondwet breidt die bescherming uit tot hen. Artikel 191 van de Grondwet in combinatie met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, verbiedt bovendien elke discriminatie, zowel onder niet-Belgen als tussen niet-Belgen, enerzijds, en Belgen, anderzijds.
B. De bevoegdheidsuitbreiding van het Arbitragehof en de gevolgen voor de verhouding van het Hof met de gewone hoven en rechtbanken
1. Voorafgaande opmerking
Het debat over de bevoegdheidsuitbreiding van het Arbitragehof kan vanuit twee invalshoeken worden bekeken. Bij een inhoudelijke benadering ligt het accent op de aanpassing van de wetgeving aan de bestaande toetsingspraktijk. Het Arbitragehof wordt in de meeste gevallen niet gevraagd om enkel een uitspraak te doen over een schending van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, maar meestal over een schending van die bepalingen in samenlezing met andere grondwetsbepalingen en bepalingen uit het internationaal recht. Bij lezing van de motivering van de arresten van het Hof stelt men vast dat het Hof in wezen onderzoekt of laatstgenoemde bepalingen zijn geschonden om dan, in bevestigend geval, te beslissen dat ook het gelijkheidsbeginsel geschonden is. De evenredigheidstoetsing onder het gelijkheidsbeginsel loopt dan ook parallel met de evenredigheidstoetsing bij de evaluatie van de eerbiediging van die materiële rechten en vrijheden, zoals men die ook terugvindt in de rechtspraak van het Europees Hof voor de rechten van de mens.
Door die evolutie heeft het gelijkheids- en niet-discriminatiebeginsel in de Belgische constitutionele rechtspraak een veel ruimer toepassingsgebied gekregen dan in de rechtspraak van bijvoorbeeld het Europees Hof voor de rechten van de mens of van andere constitutionele hoven.
Het is wenselijk om deze onrechtstreekse vorm van toetsing aan andere rechten en vrijheden via de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, die algemeen gehanteerd en aanvaard wordt, te vervangen door een rechtstreekse toetsing aan de bepalingen waarvan een verzoeker voor het Arbitragehof de schending inroept. Dit zal het wezenlijke, inhoudelijke debat voor het Hof en in de rechtspraak en rechtsleer over de draagwijdte van de rechten en vrijheden ten goede komen. De uitbreiding van de toetsingsbevoegdheid van het Arbitragehof tot alle bepalingen van titel II kan hierin zeker worden toegejuicht.
Toch past hierbij een waarschuwing. De uitbreiding van deze toetsingsbevoegdheid mag niet worden aangewend in een a contrario-redenering, die erop zou neerkomen dat aan de ruime toepassing van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet paal en perk wordt gesteld. Uit de uitbreiding mag dus niet worden afgeleid dat de toetsing aan de artikelen 10 en 11 van de Grondwet in samenlezing met andere grondwetsbepalingen, die niet onder de rechtstreekse toetsingsbevoegdheid vallen, of in samenlezing met andere internationaalrechtelijk beschermde rechten en vrijheden die niet door het voorgestelde artikel 32bis van de Grondwet zijn geïncorporeerd, onmogelijk wordt. Een dergelijke interpretatie zou de bestaande bescherming in de constitutionele rechtspraktijk terugschroeven, hetgeen niet de bedoeling blijkt te zijn van de regering met het ontwerp van bijzondere wet (109).
Een tweede invalshoek vertrekt van een procedurele benadering : onder welke procedure zullen de rechten en vrijheden van de burger de beste, meest efficiënte bescherming genieten tegen ongeoorloofde beperkingen door de wetgever ? Die benadering is voornamelijk aan de orde in de vragen over het naast elkaar bestaan van, enerzijds, de constitutionele controle door het Arbitragehof, via het vernietigingsberoep en de prejudiciële vraagstelling, en, anderzijds, de rechtstreekse toetsing door de rechterlijke macht aan de rechten en vrijheden uit het internationaal recht, die rechtstreeks doorwerken in de Belgische rechtsorde. De uitbreiding van de toetsingsbevoegdheid van het Arbitragehof door de voorliggende wijzigingen aan de Grondwet en de bijzondere wet op het Arbitragehof, roept opnieuw de vraag op naar de rechter die het best geschikt is om toezicht te houden op de wetgever. Moet de bestaande parallelle bevoegdheidsuitoefening van constitutionele rechter (via de artikelen 10 en 11 van de Grondwet in samenlezing met internationale verdragsbepalingen met directe werking) en gewone rechter (via de rechtstreekse toetsing aan diezelfde verdragsbepalingen) de plaats ruimen voor een exclusieve bevoegdheid voor het Arbitragehof, voor zover het die internationale verdragsbepalingen betreft die onder de toetsingsbevoegdheid van het Hof zullen komen, via artikel 32bis van de Grondwet ? Een keuze voor een van beide systemen komt aan de grondwetgever en aan de bijzondere wetgever toe. Zij kunnen beslissen dat een sterk gecentraliseerde vorm van grondwettigheidstoetsing, eventueel met uitsluiting van elke andere vorm van toetsing van wetgeving aan hogere rechtsnormen, aan één gecentraliseerd rechtscollege toekomt dat een volwaardig constitutioneel hof is. Op die manier kunnen tegenstrijdige uitspraken worden voorkomen.
Uit het voorliggende ontwerp van bijzondere wet valt niet af te leiden dat een dergelijke hoge graad van centralisatie de bedoeling is. Het valt te betwijfelen of vanuit die procedurele invalshoek het ontwerp van bijzondere wet wel tot een consistent resultaat kan leiden, dat bijdraagt tot een optimalisering van de rechtsbescherming van de titularis van de rechten en vrijheden, wat uiteindelijk toch de finaliteit moet zijn van elk systeem van grondwettigheidstoetsing inzake rechten en vrijheden. Die twijfel is ingegeven door verschillende redenen :
a) het principe van de rechtstreekse toetsing van wetten aan de internationale verdragsbepalingen met directe werking, wordt niet expliciet opgeheven, zodat de gewone rechters de strijdigheid van de wetgeving met rechten en vrijheden die zowel in de Grondwet (met inbegrip van via artikel 32bis van de Grondwet de rechten en vrijheden vermeld in het EVRM) als in internationale verdragen met rechtstreekse werking (in het bijzonder het EVRM en het IVBPR) zijn opgenomen, nog altijd aan laatstgenoemde kunnen toetsen. Een parallelle bevoegdheidsuitoefening blijft dus mogelijk, waarbij de gewone rechters de keuze hebben om schendingen van rechten vermeld in het EVRM hetzij zelf incidenteel te beoordelen, hetzij hierover een prejudiciële vraag te richten aan het Arbitragehof wanneer die schending wordt geformuleerd als een schending van artikel 32bis van de Grondwet; in elk geval kunnen zij wetten verder toetsen aan andere internationale verdragen met rechtstreekse werking;
b) in zoverre schendingen van rechten, vermeld in het EVRM, aanleiding moeten geven tot een prejudiciële vraagstelling aan het Arbitragehof, omdat zij eveneens een schending zijn van artikel 32bis van de Grondwet, belet niets de gewone rechters om de betwiste wetsbepaling te toetsen aan andere internationaalrechtelijke bepalingen die dezelfde rechten waarborgen;
c) in de mate dat de rechterlijke macht toch alle schendingen van rechten en vrijheden onder artikel 32bis van de Grondwet door een wet, via een prejudiciële vraagstelling, voorlegt aan het Arbitragehof, boet de bestaande rechtsbescherming aan snelheid in;
d) ook indien de principiële bevoegdheid voor de beoordeling van de grondwettigheid van wetgeving, uitgebreid met de toetsing aan de rechten en vrijheden uit het EVRM, wordt voorbehouden aan het Arbitragehof, betekent dit niet dat er voor de andere rechtscolleges geen taak meer zou zijn weggelegd voor de concrete toetsing van de toepassing van de wetgeving aan het EVRM. Uit de bestaande rechtspraak van het Arbitragehof blijkt immers dat bij de toetsing van wetgeving aan de materiële rechten en vrijheden, weliswaar via de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, het Hof zelf tot een zekere taakverdeling in de toetsing komt. De abstracte toetsing van de wet, zoals die is geformuleerd, gebeurt door het Hof. Echter, wanneer de schending van de rechten en vrijheden zou liggen in een concrete toepassing van de wet, hetzij door de overheid, hetzij door de rechterlijke macht, dan wordt de controle overgelaten aan de beoordeling van de gewone rechter. Deze taakverdeling is logisch in het Belgische stelsel van rechtsbescherming, waar de gewone rechter toezicht houdt op de overeenstemming van de bestuurshandelingen en de (lagere) rechterlijke beslissingen met wetten en hogere rechtsnormen. De verplichte prejudiciële vraagstelling, telkens de schending van een recht of een vrijheid uit het EVRM aan de orde is, kan leiden tot een meer complexe rechtsbescherming, waarbij eerst het Arbitragehof uitspraak moet doen over de schending in abstracto door de wettelijke bepalingen waarvan de grondwettigheid in twijfel wordt gesteld. Wanneer het Hof vaststelt dat de Grondwet niet is geschonden, mits omschrijving van de voorwaarden voor de concrete toepassing, zal vervolgens de rechter ten gronde die concrete toepassing nog moeten toetsen aan het EVRM.
Een voorbeeld hiervan is terug te vinden in het Revisionisme-arrest (110). De verzoekende partij, een uitgever, vorderde de vernietiging van de wet van 23 maart 1995 die het ontkennen, minimaliseren, rechtvaardigen of goedkeuren van de genocide die tijdens de tweede wereldoorlog door het Duitse nationaal-socialistische regime is gepleegd, strafbaar stelt. Volgens haar schond deze wet het gelijkheidsbeginsel, doordat de door de wetgever gehanteerde criteria om het toepassingsgebied van de strafbaarstelling te bepalen niet objectief en te ruim zouden zijn. De wet zou aldus het recht op vrije meningsuiting te verregaand beperken en ten onrechte bepaalde categorieën van personen op een onevenredige wijze treffen. Bovendien zou de beperking tot de genocide gepleegd tijdens de Tweede Wereldoorlog, maar niet tot andere genocides strijdig zijn met het gelijkheidsbeginsel. Als middelen voerde zij de schending van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet in samenlezing met de artikelen 19 van de Grondwet, 10 EVRM en 19 IVBPR aan. Het Arbitragehof gaf aan dat het recht op vrije meningsuiting niet absoluut is, maar dat die vrijheid kan worden onderworpen aan bepaalde formaliteiten, voorwaarden, beperkingen of sancties welke bij wet zijn vastgesteld en die in een democratische samenleving nodig zijn voor de bescherming van de in de bovenvermelde verdragsbepalingen uitdrukkelijk vermelde doelstellingen (111).
Bij die afweging maakt het Hof duidelijk dat dit deels een afweging in abstracto behelst, deels in concreto. Een van de meest kritieke punten in de wet is de strafbaarstelling van, naast openbare meningsuitingen die openlijk en ondubbelzinnig getuigen van antisemitisme of waarin de nazi-ideologie wordt onderschreven, zogenaamd pseudo-wetenschappelijk onderzoek dat « geenszins erop gericht [is] bij te dragen tot een objectief en wetenschappelijk historisch debat, doch [tracht] de racistische misdaden die door het Duitse nationaal-socialistische regime zijn begaan, te loochenen of goed te praten, om zodoende de verkondiging van een politieke boodschap, met name de rehabilitatie of de legitimatie van dat regime, te kunnen rechtvaardigen » (112). De beperking aan de vrijheid van meningsuiting is maar onder strikte voorwaarden mogelijk : enkel die vormen van meningsuiting die bedreigend zijn voor de democratische samenleving of ernstig beledigend zijn voor een bepaalde bevolkingsgroep worden bestraft; wetenschappelijk onderzoek in het algemeen en objectief en wetenschappelijk verantwoord historisch onderzoek in het bijzonder vallen geenszins onder het toepassingsgebied van de wet, zoals ook uit de voorbereidende werkzaamheden blijkt (113). Bij de beantwoording van de vraag of die wet nodig is in een democratische samenleving en of aan de evenredigheid tussen maatregel en nagestreefde doelstelling is voldaan, houdt het Hof rekening met het feit dat de wet geen preventieve maatregelen om de verspreiding van de bedoelde meningen te verhinderen, mogelijk maakt. De wet is beperkt tot het repressieve optreden tegen meningen die worden geuit in openbare plaatsen of in andere limitatief in dat artikel opgesomde omstandigheden (114). Het is niet de mening op zich die wordt bestraft, maar wel de nadelige gevolgen ervan voor anderen en voor de democratische samenleving als dusdanig. De vrijheid van mening blijft bestaan, alleen het schadelijke effect ervan wordt bestraft. De Belgische wetgeving sluit aan bij soortgelijke wetgevende initiatieven in andere Europese landen en voorkomt dat België de draaischijf van het negationisme zou worden. Bovendien kan de wetgever zich gesterkt voelen door artikel 17 EVRM dat bepaalt dat geen bepaling uit het verdrag mag worden uitgelegd als zou zij het recht inhouden enige activiteit aan de dag te leggen of enige daad te verrichten welke ten doel heeft de rechten of vrijheden in het Verdrag te vernietigen of meer te beperken dan bij het verdrag is voorzien : « Aldus beoogt die bepaling misbruik van grondrechten door een antidemocratisch regime, groeperingen of individuen van de beschermingssfeer van het EVRM uit te sluiten. Meer bepaald, wat de voorliggende zaak betreft, mag de vrijheid van meningsuiting zoals gewaarborgd door artikel 10 van het EVRM niet worden aangevoerd tegen artikel 17 in » (115). Daarbij verduidelijkt het Hof dat de toepassing van de wet steeds een in concreto beoordeling door de strafrechter vergt, die « in ieder geval afzonderlijk zal moeten bepalen waar het wetenschappelijk karakter van het onderzoek en de zorg voor de objectiviteit in de berichtgeving ophouden. Een dergelijke bevoegdheid is noodzakelijk wegens de multipliciteit en subtiliteit van de vormen die de uitdrukking van de negationistische stellingen kan aannemen » (116).
Een samenwerking van het Arbitragehof en de gewone rechter is dus noodzakelijk om te kunnen uitmaken of het EVRM al dan niet in concreto is geschonden. Het Arbitragehof tekent de contouren van de toetsing, waarbinnen de rechter dan in concreto moet optreden. Een eventuele schending van het EVRM zal veeleer het gevolg zijn van een onzorgvuldigheid van de rechter bij de concrete toepassing, dan van de wetgever zelf.
2. De verplichting een prejudiciële vraag te stellen
Sedert het arrest Fromagerie Franco-Suisse Le Ski van 27 mei 1971 (117) aanvaardt het Hof van Cassatie de voorrang van de rechtstreeks werkende bepalingen van het internationaal verdragsrecht in België, op grond van de aard zelf van het internationaal verdragsrecht. Daaraan heeft het Hof ook de verplichting verbonden voor de nationale rechters om, in geval van tegenstrijdigheid van een nationale wet met een dergelijke norm uit het internationaal recht, voorrang te verlenen aan laatstgenoemde :
« (...) wanneer het conflict bestaat tussen een internrechtelijke norm en een internationaalrechtelijke norm die rechtstreekse gevolgen heeft in de interne rechtsorde, moet de door het verdrag bepaalde regel voorgaan; dat deze voorrang volgt uit de aard zelf van het bij verdrag bepaald internationaal recht (118). »
In het specifieke geval van Le Ski was een Belgische wettelijke norm strijdig met een bepaling uit het EEG-Verdrag. Het Hof merkte op dat die verdragsbepaling « onmiddellijke gevolgen heeft en voor de rechtzoekenden individuele rechten schept die door de nationale rechtbanken moeten worden beschermd », zodat « de rechter verplicht was de bepalingen van intern recht die strijdig zijn met deze bepaling van het Verdrag, buiten toepassing te laten » (119).
Alvorens op de verplichting tot prejudiciële vraagstelling in te gaan, moet worden opgemerkt dat de vraag naar de primauteit van een rechtsnorm, in de hiërarchie van de rechtsnormen, los staat van de vraag wie moet uitmaken of een wettelijke bepaling in overeenstemming is met die hogere norm en desgevallend de wet buiten toepassing kan laten. In de klassieke piramidale normenhiërarchie die ook de Belgische rechtsorde kenmerkt, staat de Grondwet boven de gewone wet. Uit de aard van de Grondwet zelf volgt dat die voorrang heeft en moet genieten boven de wetten en andere, in de hiërarchie lager gerangschikte normen. Nochtans is aan die logische rangschikking in België in het verleden niet de consequentie verbonden dat het aan de rechter toekomt om, in geval van tegenstrijdigheid, voorrang te verlenen aan de Grondwet. Op de suggestie in die richting van toenmalig procureur-generaal Ganshof van der Meersch, in zijn conclusie bij het arrest van het Hof van Cassatie van 3 mei 1974, dat het beginsel van de scheiding der machten « er zich niet tegen [verzet] dat, bij gebreke van een grondwetsbepaling, aan de hoven en de rechtbanken de macht wordt toegekend onder bepaalde voorwaarden de grondwettigheid van de wetten te toetsen » (120), kwam zelfs reactie in tegenovergestelde zin vanuit het Parlement (121).
Ter vergelijking kan men erop wijzen dat in de Verenigde Staten het Amerikaanse Hooggerechtshof reeds in 1803, onder meer op grond van die normenhiërarchie tussen Grondwet en wetten, in het bekende arrest Marbury v. Madison wel besloot dat de rechter de opdracht en taak heeft om te zeggen wat recht is, zodat hij bij de toepassing van de wet en de hiërarchisch hogere Grondwet, die laatste als het toepasselijke recht moet beschouwen (122).
Aangezien uit de normenhiërarchie op zich niet onmiddellijk een verplichting kan worden afgeleid voor de rechter om de wetten te toetsen aan hogere rechtsnormen en, in geval van tegenstrijdigheid, deze buiten toepassing te laten, moet de vraag naar de verdeling van de rechtsmacht om over dergelijke normconflicten uitspraak te doen, veeleer worden onderzocht vanuit het perspectief van de rechtsbescherming : hoe wil de (grond)wetgever die rechtsbescherming daadwerkelijk organiseren.
Daarbij kan men niet om de vaststelling heen dat er op dit ogenblik in België een parallel systeem van controle bestaat : het constitutioneel uitgewerkte systeem van grondwettigheidscontrole door het Arbitragehof, enerzijds, en het praetoriaans gegroeide systeem van verdragstoetsing door de rechterlijke macht, anderzijds. Hierbij moet ook worden opgemerkt dat het Arbitragehof geleidelijk aan die verdragsrechterlijke controle in zijn praktijk van grondwettigheidstoetsing heeft overgenomen, in samenhang met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet. Omgekeerd is vast te stellen dat de rechterlijke macht de schendingen van het gelijkheidsbeginsel, zoals gewaarborgd in het internationaal verdragsrecht, eerder via prejudiciële vraagstelling aan het Arbitragehof overlaat.
Het beginsel van de toetsingsbevoegdheid aan het internationaal recht wordt door het ontwerp niet als dusdanig beperkt. De verplichting om een prejudiciële vraag te stellen geldt enkel in zoverre de rechtzoekende een schending van de Grondwet inroept, waartoe voortaan ook de rechten en vrijheden van het EVRM zullen behoren die naast hun nieuw verworven constitutionele status (123) ook nog steeds hun verdragsrechtelijke status zullen behouden. In zoverre het principe van de primauteit van het internationaal recht verder bewaard blijft en in zoverre de rechterlijke macht daaraan ook de bevoegdheid zal blijven verbinden om zelf de overeenstemming van het intern recht met het internationaal recht na te gaan, zal de sedert het arrest Le Ski gevestigde praktijk behouden blijven. Al naargelang een partij een klacht over een wetsbepaling formuleert als strijdigheid met het intern recht (de rechten en vrijheden zoals geïncorporeerd in de Grondwet), dan wel strijdigheid met het internationale recht, zal een verscheiden beschermingsmechanisme kunnen spelen, temeer daar de partijen naast de schending van het EVRM ook de schending van analoge bepalingen uit het IVBPR kunnen laten gelden, waarvan de controle door de rechterlijke macht niet ter discussie lijkt te staan (124).
Of en hoe die parallelle beslechting verder nog vorm zal aannemen, zal grotendeels afhangen van de houding die de rechterlijke macht zelf zal aannemen. Verschillende opties zijn denkbaar en juridisch verdedigbaar :
a) de rechterlijke macht kan beslissen dat bij gebrek aan een expliciete andersluidende grondwettelijke bepaling, het grondwettelijk beginsel van de primauteit van het EVRM onverminderd blijft gelden en dus dat ze zelf altijd wetten rechtstreeks kan toetsen aan het EVRM in zoverre een partij de schending van een verdragsbepaling op zich inroept, zonder verwijzing naar het voorgestelde artikel 32bis van de Grondwet;
b) de rechterlijke macht kan het beginsel van de primauteit van het EVRM opgeven ten gunste van de specifieke bescherming via de prejudiciële vraagstelling aan het Arbitragehof, waarbij de verzoekende partijen echter de mogelijkheid hebben om de analoge bepalingen van bijvoorbeeld het IVBPR in te roepen, waarvoor de primauteit onverminderd geldt en kan worden toegepast door de rechterlijke macht;
c) in het belang van de rechtszekerheid en rechtseenheid kan de rechterlijke macht elke schending van een internationaal gewaarborgd recht of vrijheid in het EVRM eveneens beschouwen als een schending van het gelijkaardig grondwettelijk gewaarborgde recht, waarvan de toetsing noch expliciet (rechtstreeks aan het EVRM), noch impliciet (via de gelijkwaardige bepaling in bijvoorbeeld het IVBPR) door de rechterlijke macht mag geschieden. Dit zou neerkomen op het grotendeels opgeven van de primauteit van het internationaal recht in belangrijke delen van de bescherming van de mensenrechten.
Gezien de gedurende meer dan dertig jaar gevestigde praktijk van internationaalrechtelijke bescherming van rechten en vrijheden lijkt het weinig waarschijnlijk dat de rechterlijke macht afstand doet van die toetsingsbevoegdheid, temeer daar die bevoegdheid thans als een (ongeschreven) grondwettelijk beginsel wordt erkend. Dit zal ongetwijfeld discussies opleveren en bedreigt de beoogde eenvormigheid.
Zo de (grond)wetgever het daadwerkelijk nuttig acht dat de toetsing van wetgevende normen aan de rechten en vrijheden in het EVRM exclusief tot de bevoegdheid van het Arbitragehof zou behoren, dan is het raadzaam dat die jurisdictie expliciet zou worden opgenomen in de Grondwet door middel van een wijziging van artikel 142 van de Grondwet, nadat die bepaling voor herziening vatbaar is verklaard (125). De toetsing van wetten aan het EVRM en, bij uitbreiding, andere internationale verdragen met directe werking zou dan tot de bevoegdheid van het Arbitragehof behoren. Deze benaderingswijze via de bevoegdheidsomschrijving van het Hof verschilt dus principieel van de thans gehanteerde techniek om (een deel van) de internationaalrechtelijk beschermde rechten en vrijheden op te nemen in de Grondwet.
De loutere verwijzing in het voorgestelde artikel 32bis van de Grondwet naar de rechten en vrijheden, opgenomen in het EVRM en de Aanvullende Protocollen, is echter onvoldoende om te besluiten dat de Le Ski-leer in geen geval meer toepassing kan vinden in de verhouding wet-EVRM.
3. De beoogde uniformiteit
In de mate dat rechters toch systematisch alle schendingen van het EVRM, ongeacht of zij nu worden geformuleerd als schendingen van het EVRM zelf dan wel van artikel 32bis van de Grondwet, door middel van een prejudiciële vraag aan het Arbitragehof zouden voorleggen, is er een zekere uniformiteit in de rechtspraak mogelijk, waarbij het accent verschuift van het Hof van Cassatie naar het Arbitragehof.
Voor de realisatie van die uniformiteit hoeft niet noodzakelijk alleen te worden gerekend op het Europees Hof voor de rechten van de mens. De bescherming die dat Hof biedt is van aanvullende aard, met name wanneer de nationaalrechtelijke bescherming ontbreekt. De verdragsstaten moeten in de eerste plaats zelf de bescherming verzekeren. Gelet op de diversiteit van internrechtelijke procedures, is een absolute uniformiteit in het intern recht nooit haalbaar. Dit hangt ook samen met de aard van het EVRM zelf, dat zowel aanleiding kan geven tot abstracte controle van de overeenstemming van wetten met het verdrag, als tot een meer concrete controle, dit wil zeggen de controle op de individuele toepassing in een zaak door overheid of rechter. Uit de rechtspraak van het Arbitragehof zelf blijkt dat het Hof niet tot een schending van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet in samenlezing met de rechten en vrijheden vermeld in het EVRM zal besluiten, wanneer die schending enkel kan voortvloeien uit de concrete toepassing van de wet, waarbij het Hof specifiek aan de rechterlijke macht een controleopdracht geeft. Voornamelijk bij de beoordeling van de evenredigheid van de beperkingen aan de fundamentele rechten, heeft het Hof gesteld dat die evenredigheid in concreto moet worden beoordeeld. Ook hier is er opnieuw sprake van een verdeling van toetsingsbevoegdheden, al naargelang van het niveau van het geschil.
Ook in het systeem dat in de voorgestelde wijziging van de Grondwet en de bijzondere wet voorligt, zal dit blijven bestaan. Absolute inhoudelijke uniformiteit in de rechtspraak over de toepassing van het EVRM zal met de invoering van de voorgestelde wetswijzigingen niet worden bereikt. Zowel de Raad van State als het Hof van Cassatie zullen bevoegd blijven om schendingen van het EVRM door administratieve en rechterlijke overheden te beoordelen. Wel zou uniformiteit in de rechtsbescherming tegenover de wetgever kunnen worden bereikt. Zowel de verplichting tot prejudiciële vraagstelling in zoverre de rechterlijke macht de aangevoerde schending niet meer rechtstreeks zou toetsen aan het EVRM als het rechtstreekse vernietigingsberoep maken van het Arbitragehof de ultieme scheidsrechter in geval van schendingen van de rechten en vrijheden in het EVRM.
Of die vorm van rechtsbescherming echter beter is, kan in vraag worden gesteld. De prejudiciële vraagstelling betekent dat de rechtzoekende geconfronteerd wordt met een extra toetsingsprocedure, daar waar dit op dit ogenblik niet nodig is in zoverre voor de gewone rechter de schending van het EVRM niet in samenlezing met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet wordt aangevoerd. Ongetwijfeld zal de prejudiciële vraagstelling een vertragend effect hebben en kan zij de redelijke termijn voor de beslechting van het geschil omtrent een burgerlijk recht of de strafvraag, in het kader waarvan de prejudiciële vraag is gesteld, in het gedrang brengen. Immers, de termijn voor de behandeling van de prejudiciële vraag moet mee in aanmerking worden genomen voor de berekening van de redelijke termijn (126).
4. Andere internationale verdragen
De toetsing door de gewone rechter van een wet aan andere internationale verdragen zal, in zoverre het grondwettelijk beginsel van de primauteit van het internationaal recht overeind blijft, mogelijk blijven.
Wanneer het gaat om bepalingen die rechten en vrijheden beschermen die ook door de Grondwet via het voorgestelde artikel 32bis beschermd zijn (hierna genoemd « analoge verdragsbepalingen »), zal de rechterlijke macht evenwel moeten uitmaken of de rechtstreekse toetsing aan de analoge verdragsbepaling nog mogelijk is. De rechterlijke macht kan hier twee stellingen huldigen.
Een eerste stelling luidt dat zelfs wanneer de partijen geen gewag maken van een schending van het EVRM juncto artikel 32bis van de Grondwet, de toetsing van een wet aan de analoge internationale verdragsbepalingen neerkomt op een verdoken of een impliciete toetsing door de rechter van een wettelijke bepaling aan de Grondwet. Dergelijke toetsing behoort tot de exclusieve rechtsmacht van het Arbitragehof. Die stelling zou neerkomen op het ontnemen van de rechtstreekse werking aan die verdragsbepalingen, in de mate dat zij dezelfde rechten en vrijheden als in de herziene titel II van de Grondwet waarborgen.
Een tweede stelling luidt dat wanneer de partijen enkel en alleen de schending van de analoge verdragsbepaling aanvoeren, zij de rechter niet vragen om een uitspraak te doen over de overeenstemming van de wet met de Grondwet en dat het principe van de primauteit van het internationaal recht de rechter niet belet om zelf zich uit te spreken over die schending.
In de mate dat het de bedoeling is van de grondwetgever en de bijzondere wetgever om de rechtsbescherming in geval van schending door wetten van rechten en vrijheden in deze analoge verdragsbepalingen over te laten aan het Arbitragehof (idee van de uniformiteit van de rechtsbescherming), verdient het aanbeveling om zulks ook uitdrukkelijk te vermelden in de loop van de voorbereidende werkzaamheden. Een grondwettelijke verankering van die verplichting is thans, door de beperkte herzieningsmogelijkheid van de Grondwet, grondwettelijk niet mogelijk (127).
Toch zal dit niet wegnemen dat de rechterlijke macht, in zoverre de primauteit van de analoge verdragsbepalingen onverlet blijft bestaan, kan beslissen om zonder prejudiciële vraagstelling toch wetten te toetsen aan die analoge verdragsbepalingen.
In ieder geval zal het Arbitragehof, bij zijn interpretatie van de rechten en vrijheden in het EVRM, rekening moeten houden met artikel 53 EVRM en geen interpretaties verlenen aan de rechten en vrijheden in het EVRM waardoor een eventueel ruimere individuele rechtsbescherming, hetzij door de Grondwet, hetzij door andere internationale verdragen zou worden beknot. De toetsing van de wet aan die verdragen zelf zal evenwel enkel mogelijk zijn hetzij door de gewone rechter, hetzij door het Arbitragehof zelf via de samenlezing met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet.
Uiteindelijk komt men hier bij de vraag naar de actuele betekenis van de Belgische grondrechtencataloog. Het is duidelijk dat die groter is dan enkel en alleen de rechten en vrijheden die in titel II van de Grondwet en in het EVRM en zijn Aanvullende Protocollen zijn opgenomen. De vraag is dan hoe die ruime cataloog moet worden beschermd. Moet in het belang van de rechtsbescherming de toetsing, waar het de overeenstemming van wetgeving met hogere constitutionele en verdragsrechtelijke normen betreft, worden opgedragen aan één enkel rechtscollege (het Arbitragehof), dan wel de bestaande diversiteit worden bewaard, met alle complexe afbakeningsvragen vandien, dan wel worden geopteerd voor een nog meer complexe tussenvorm zoals die thans voorligt in de voorgestelde wijzigingen ? In het licht van de te verwachten ontwikkelingen ook op het niveau van de Europese Unie, is het wellicht raadzaam om die denkoefening uit te stellen.
5. De positie van het EG-recht
Wanneer lidstaten handelen in het kader van het gemeenschapsrecht, dat wil zeggen wanneer zij toepassing geven aan verdragsbepalingen, gemeenschapshandelingen uitvoeren (zoals de omzetting van richtlijnen in nationaal recht) of nog wanneer een nationale regeling binnen het toepassingsgebied van het gemeenschapsrecht komt, moeten zij de grondrechten, die deel uitmaken van het gemeenschapsrecht (128), eerbiedigen.
De mogelijkheid van toetsing van wetgevende normen, die EG-recht omzetten of uitvoeren, aan het communautair recht, waartoe ook de grondrechten worden begrepen, volgt uit de rechtspraak van het Hof van Justitie, zoals onder meer gevestigd in het arrest-Simmenthal (1978) (129) :
« dat elke in het kader zijner bevoegdheid aangezochte nationale rechter verplicht is het gemeenschapsrecht integraal toe te passen en de door dit recht aan particulieren toegekende rechten te beschermen, daarbij buiten toepassing latend elke eventueel strijdige bepaling van de nationale wet, ongeacht of deze van vroegere of latere datum is dan de gemeenschapsregel » (130).
Alle nationaalrechtelijke wetgevende, bestuurlijke of rechterlijke maatregelen die deze bevoegdheid zouden beperken zijn onverenigbaar met die vereiste, die besloten ligt in de eigen aard van het gemeenschapsrecht. Meer specifiek betekent dit dat
« de nationale rechter, belast met de toepassing, in het kader zijner bevoegdheid, van de bepalingen van het gemeenschapsrecht, verplicht is zorg te dragen voor de volle werking van deze normen, daarbij zo nodig, op eigen gezag, elke strijdige bepaling van de zelfs latere nationale wetgeving buiten toepassing latende, zonder dat hij de voorafgaande opheffing hiervan via de wetgeving of enige andere constitutionele procedure hoeft te vragen of af te wachten » (131).
De doelstelling van de rechtspraak gevestigd in en nadien gebaseerd op het arrest-Simmenthal is de versterking van het zogenaamde effet utile van het gemeenschapsrecht.
Gezien de specificiteit van de Europese rechtsorde, die een eigen karakter heeft die zowel deel uitmaakt van de nationale constitutionele orde, als die orde overstijgt doordat afwijkend gemeenschapsrecht voorrang krijgt, blijven de gewone rechters bevoegd om de bepalingen te toetsen aan het gemeenschapsrecht, met inbegrip van de grondrechten. Hierbij gaat het om de toepassing van de grondrechten in een gemeenschapsrechtelijke context. Beperkingen aan de rechten voortvloeiend uit het gemeenschapsrecht mogen niet strijdig zijn met de fundamentele rechten en vrijheden. Die mogelijkheid zal blijven bestaan door het voorliggende voorstel.
C. Omvang van de bevoegdheidsuitbreiding van het Arbitragehof
Aangezien artikel 172 van de Grondwet inderdaad ook het legaliteitsbeginsel bevat, moet de uitbreiding van de toetsingsbevoegdheid ook de artikelen 170, 182 en 184 bevatten, zoals het Arbitragehof ten andere in zijn rechtspraak reeds heeft vastgesteld via de artikelen 10 en 11 van de Grondwet.
Terloops weze hier opgemerkt dat het Hof ook nog andere niet-substantiële rechten in zijn toetsing heeft betrokken, zoals de artikelen 144 en 145 van de Grondwet over de bevoegdheidsverdeling van de geschilbeslechting van individuele rechten (132). De wenselijkheid van een rechtstreekse toetsing aan die bepalingen, veeleer dan via de omweg van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, kan eveneens in het belang zijn van de beoogde wegwerking van dat oneigenlijk gebruik van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet.
D. Gevolgen van de bevoegdheidsuitbreiding
1. Toename van het aantal prejudiciële vragen
In de mate dat de rechterlijke macht daadwerkelijk beslist dat elke schending door de wetgever van rechten en vrijheden, vermeld in het EVRM en geconstitutionaliseerd via het voorgestelde artikel 32bis van de Grondwet, enkel kan worden getoetst door het Arbitragehof via een prejudiciële vraag, zal dit aanleiding geven tot een toename van het aantal prejudiciële vragen en, als gevolg van de toegenomen werklast bij het Arbitragehof, de snelheid waarmee rechtsbescherming kan worden bekomen, verminderen.
2. De prejudiciële vraag als uit te putten intern rechtsmiddel
Volgens artikel 35 EVRM moeten de interne rechtsmiddelen voorafgaandelijk uitgeput zijn, alvorens een klacht kan worden aanhangig gemaakt bij het Europees Hof voor de rechten van de mens.
In de mate dat de rechtstreekse toetsing aan de rechten en vrijheden in het EVRM niet meer mogelijk zou zijn en altijd als een mogelijke schending van artikel 32bis door de rechter bij prejudiciële vraag moet worden voorgelegd aan het Arbitragehof, kan dit als een uit te putten rechtsmiddel worden beschouwd.
Toch moet ook dit, in het licht van de toetsingsniveaus aan het EVRM, worden getemperd. Wanneer de schending van het EVRM niet voortvloeit uit de wet als dusdanig maar wel uit de concrete toepassing ervan, zal een eventuele prejudiciële vraagstelling niet noodzakelijk zijn. Het volstaat dat de gewone rechter de wetsbepaling verdragsconform interpreteert en toepast, zonder dat het beroep op het Arbitragehof voor de rechtzoekende enig nuttig rechtsmiddel kan zijn.
3. Gevolgen in de tijd
Juist gezien het relatieve gezag van gewijsde van de arresten die het Arbitragehof op prejudiciële vraag velt, is een aanpassing van de gevolgen in de tijd niet noodzakelijk. Die aanpassing is immers voornamelijk bedoeld om de al te ingrijpende maatschappelijke, economische, politieke, financiële, enz. gevolgen, die een vernietigingsarrest erga omnes teweeg brengt, te temperen. Die noodzaak bestaat niet bij een prejudiciële vraagstelling die vertrekt van een ad hoc conflict, maar voor het overige de wetgeving overeind laat.
E. Toetsing van instemmingsakten met internationale verdragen
Het vraagstuk van de toetsing van de instemmingsakten met internationale verdragen is ingegeven vanuit de bekommernis dat een eventuele ongrondwettigverklaring van de instemmingsakte de positie van België op het internationale forum in het gedrang kan brengen. Op zich is dit een legitieme doelstelling om de toetsingsbevoegdheid van het Arbitragehof te beperken. Evenwel moet acht worden geslagen op de evenredigheid tussen het nagestreefde doel en het gehanteerde middel, dit in het licht van de in het geding zijnde beginselen.
Terecht heeft het Arbitragehof erop gewezen dat een wetgever niet via een instemmingsakte vermag te doen wat hem bij de Grondwet verboden is :
« Bovendien kan de grondwetgever, die verbiedt dat de wetgever interne wettelijke normen aanneemt die in strijd zijn met de in artikel [142] van de Grondwet bedoelde normen, niet geacht worden die wetgever toe te staan dat onrechtstreeks te doen, via de instemming met een internationaal verdrag.
Anderzijds verleent geen enkele norm van het internationaal recht dat door de Staten in het leven is geroepen , zelfs niet artikel 27 van het Verdrag van Wenen van 1969 inzake het verdragenrecht, de Staten de bevoegdheid om verdragen te sluiten die in strijd zijn met hun respectieve Grondwet » (133).
Een algemene uitsluiting van de rechtsbescherming tegen de instemmingsakten die strijdig zijn met de Grondwet zou in het licht van die beginselen onevenredig zijn. Beperkingen aan de controlebevoegdheid van het Arbitragehof zijn wel toegestaan, zoals de bestaande beperking van de termijn om instemmingsakten aan te vechten door middel van een vernietigingsberoep (60 dagen tegenover 6 maand) (134).
Het voorliggende voorstel wenst nu ook de mogelijkheid tot prejudiciële vraagstelling te beperken in zoverre het gaat om akten houdende instemming met de constituerende EU-verdragen en het EVRM. Alhoewel voor de keuze van beide types van verdragen objectieve motieven kunnen worden gevonden, kan men zich toch de vraag stellen of de uitsluiting niet consequent kan worden doorgetrokken tot alle internationale verdragen. Die maatregel sluit aan bij de vooropgestelde doelstelling van internationale stabiliteit, zonder dat de rechtzoekende geheel van zijn grondwettelijke rechtsbescherming wordt beroofd. Het blijft mogelijk om de instemmingswet aan te vechten door middel van een vernietigingsberoep. Indien de bijzondere wetgever de toetsingsbevoegdheid door middel van een prejudiciële vraagstelling enkel zou uitsluiten voor de voormelde EU-verdragen en het EVRM, dan draagt die maatregel niet afdoende bij tot de realisatie van het vooropgestelde doel.
Wel dient de bijzondere wetgever er zich van bewust te zijn dat een dergelijke radicale keuze voor een absolute uitsluiting van de mogelijkheid tot prejudiciële vraagstelling, de rechtsbescherming vermindert. Conflicten over de grondwettigheid van instemmingsakten met internationale verdragen kunnen maar na verloop van tijd, bij de concrete toepassing ervan, tot uiting komen. De rechtzoekende die deze conflicten niet zou hebben voorzien in de korte periode van 60 dagen voor het instellen van het annulatieberoep, beschikt dan niet meer over een nationale rechtsbescherming.
Het komt de wetgever toe om uit te maken in welke mate de zorg om de internationale stabiliteit kan primeren op die aanspraak op rechtsbescherming.
F. Prejudiciële vragen en procedures bij hoogdringendheid
1. Procedures in kort geding en zoals in kort geding
Tussen de procedures in kort geding en de procedures zoals in kort geding bestaat een belangrijk verschil. In het eerste geval gaat het om procedures waarbij een rechter een voorlopige maatregel kan bevelen, die slechts een beperkt gezag van gewijsde heeft : de kortgedingrechter doet slechts uitspraak op grond van een schijn van recht en rekening houdende met de in het geding zijnde belangen, de bodemrechter is niet gebonden door de beslissing, de maatregel geldt slechts bij voorraad en mag het geschil niet definitief beslechten. Procedures zoals in kort geding daarentegen verlopen weliswaar via dezelfde versnelde procedure, maar houden een volwaardige en volledige uitoefening van rechtsmacht over de grond van de zaak in (135).
Gezien het fundamentele verschil tussen beide, is het wenselijk om in de procedures zoals in kort geding de verplichting tot prejudiciële vraagstelling te behouden.
2. Uitzondering op de verplichting tot prejudiciële vraagstelling
Volgens het voorliggende voorstel is een rechtscollege in het kader van een kort geding niet verplicht om een prejudiciële vraag te stellen behalve wanneer ernstige twijfel bestaat over de grondwettigheid van een wetgevende akte of indien een vraag met hetzelfde onderwerp bij het Hof aanhangig is.
Op zich is het een goede zaak dat de verplichting tot vraagstelling in het kort geding verdwijnt. Die verplichting belemmert immers de snelle rechtsgang die kenmerkend is voor het kort geding. Bovendien is zij niet echt vereist omdat de rechter slechts uitspraak doet over een schijn van recht of over de ernst van een middel en in zijn beraadslaging bovendien ook nog de respectieve belangen van de partijen kan betrekken.
De verplichting om toch nog in het kader van een administratief of burgerlijk kort geding een prejudiciële vraag te stellen wanneer er ernstige twijfel bestaat over de verenigbaarheid met de voor toetsing in aanmerking komende bepalingen uit de Grondwet is zinvol, in de mate dat dit aan de rechter in kortgeding zelf een zekere appreciatievrijheid laat. Niet elke twijfel over de verenigbaarheid kan volstaan om toch een prejudiciële vraag te moeten stellen. In elk geval moet het mogelijk zijn voor de rechter in kortgeding om, rekening houdende met de spoedeisendheid van het geschil, toch een voorlopige maatregel te bevelen in afwachting van een uitspraak van het Arbitragehof.
De verplichting om toch een vraag te stellen indien reeds een vraag met hetzelfde onderwerp bij het Hof aanhangig is, kan eveneens beter worden vervangen door de mogelijkheid om voorlopige maatregelen te bevelen in afwachting van een uitspraak van het Arbitragehof over de vraag die reeds aanhangig is.
De heer Hugo Vandenberghe wenst nader in te gaan op het door professor Velaers gesignaleerde gebrek aan coherentie tussen het systeem van centrale grondwettigheidstoetsing door het Arbitragehof, enerzijds, en het systeem van diffuse toetsing van wetgevende normen door de hoven en rechtbanken aan internationale verdragen met rechtstreekse werking, anderzijds.
Het is namelijk de vraag of er zich dienaangaande in de praktijk wel een probleem voordoet. Professor Velaers heeft zelf aangegeven dat het aantal gevallen waarin een wetgevende norm strijdig met het EVRM wordt bevonden, op de vingers te tellen zijn. Met andere woorden, er zijn geen echte precedenten van een gebrek aan coherentie waarbij het Arbitragehof en het Hof van Cassatie er een verschillende interpretatie van het EVRM op nahouden. In Frankrijk ligt dat anders. Daar bestaan er binnen het Hof van Cassatie zelf interpretatieverschillen tussen de civiele kamers en de strafkamers. In ons land heeft zich de praktijk ontwikkeld dat, wanneer de schending van zowel de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, als artikel 14 EVRM wordt aangevoerd, de rechter de voorrang geeft aan de verplichting om het Arbitragehof een prejudiciële vraag te stellen. Op deze wijze wordt de coherentie in de interpretatie van de Grondwet en het EVRM bevorderd.
Een andere invalshoek om de voorgestelde prejudiciële procedure te beoordelen, is de mate waarin ze de rechtsbescherming van de burger bevordert. Als er zich, zoals hierboven is aangegeven, geen probleem van coherentie voordoet, dan zal de verplichting om het Arbitragehof een prejudiciële vraag te stellen, juist wel problemen scheppen. De rechtsbescherming voor de rechter ten gronde is immers onvolkomen omdat hij niet zelf een wetgevende akte aan het EVRM mag toetsen. Hij zal lopende de procedure zelf een bijkomende rechtsprocedure bij het Arbitragehof moeten inleiden. Aldus komt de concrete rechtsbescherming van de burger in het gedrang. Het rechtsstatelijk gehalte van deze bescherming wordt immers afgemeten aan de mate waarin rechtsbeginselen in concreto ten behoeve van de burger worden verwezenlijkt.
Daarin spelen de doorwerking en de interpretatie van het internationaal recht in de nationale rechtsorde een grote rol.
Over een periode van dertig jaar beschouwd, valt niet te ontkennen dat de leer van het monisme, die het Hof van Cassatie in België voor het eerst heeft toegepast in zijn arrest NV Fromagerie Franco-Suisse Le Ski van 27 mei 1971, in verschillende Europese landen opgang heeft gemaakt. De dualistische opvatting heeft daarentegen aan belang ingeboet.
Het Engels recht vormt daarvan een mooi voorbeeld. Engeland heeft geen grondwettelijk hof. Aangezien het EVRM er tot voor kort geen rechtstreekse werking had, kon een schending van het verdrag uitsluitend voor het EHRM worden aangevoerd. Dat leidde tot een gebrek aan integratie van de verdragsverplichtingen in de interne Engelse rechtsorde en met name in de rechtspraak van de Engelse hoven en rechtbanken met haar strenge precedentenwerking. Dat verklaart waarom Engeland verhoudingsgewijs heel wat veroordelingen door het EHRM heeft opgelopen. Hierin is een kentering gekomen met de Human Rights Act 1998 krachtens welke elke rechter in Engeland en Wales het EVRM sinds 2 oktober 2000 rechtstreeks kan toepassen onder de voorwaarden bepaald in deze wet.
Ook Oostenrijk en Duitsland hebben een evolutie doorgemaakt betreffende de positie van het EVRM. Zo kwam in deze landen de vraag aan de orde of de termijn binnen welke de Grondwettelijke Hoven een prejudicieel geschil omtrent constitutionele bezwaren moeten behandelen, al dan niet in rekening moest worden gebracht bij de beoordeling van de vraag of aan het door artikel 6 EVRM gestelde vereiste van de redelijke termijn is voldaan. Deze vraag werd er negatief beantwoord. Het Europees Hof te Straatsburg heeft deze opvatting evenwel verworpen. De instelling van een complexe juridische procedure stelt een staat niet vrij van de verdragsverplichting om het voormelde vereiste na te leven.
In Frankrijk kan een wet preventief, dit wil zeggen vóór haar afkondiging, bij het Grondwettelijk Hof worden aangevochten. Zelfs wanneer het Hof het constitutioneel bezwaar verwerpt, doet dat geen afbreuk aan de bevoegdheid van het Hof van Cassatie en de Raad van State om het EVRM toe te passen.
Met deze beschouwingen komt spreker terug bij zijn uitgangspunt en de vraag of de constitutionalisering van het EVRM in het voorgestelde artikel 32bis de effectieve rechtsbescherming van de burger niet zal doen verzwakken, gelet op het feit dat :
naar zijn oordeel, bij gebreke van interpretatieverschillen tussen het Arbitragehof en het Hof van Cassatie, er geen probleem van coherentie bestaat;
op internationaal vlak een andere richting wordt gevolgd;
het EHRM in navolging van het Francovich-arrest (136) het in het Europees Gemeenschapsrecht geldende principe van het « effet utile » heeft overgenomen. Krachtens dit principe moeten de lidstaten erop toezien dat de volle werking of het nuttig effect van het EVRM in hun interne rechtsorde wordt gewaarborgd. Rechters dienen derhalve hiermee strijdige nationale bepalingen buiten toepassing te laten. Dat heeft geleid tot een afzwakking van de theorie van het dualisme omdat de lidstaten die geen nuttig effet geven aan het EVRM in hun nationale rechtsorde, met een hogere frequentie worden veroordeeld.
Professor Jan Velaers antwoordt dat het coherentieprobleem niet dergelijke proporties aanneemt dat het de burgers hogelijk zou verontrusten. Dat neemt niet weg dat het wel bestaat. De verklaring van de vorige spreker dat er zich op dit ogenblik geen probleem voordoet, bijvoorbeeld inzake het gelijkheidscontentieux, gaat voorbij aan het feit dat de rechter voor wie een schending van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang met artikel 14 EVRM wordt opgeworpen, artikel 14 EVRM gewoonweg buiten beschouwing laat en het Arbitragehof een prejudiciële vraag stelt over de voormelde grondwetsartikelen. Indien titel II van de Grondwet in zijn geheel binnen het toetsingsbereik van het Hof wordt geplaatst, bestaat de mogelijkheid om voor de strafrechter de onverenigbaarheid van de anti-negationismewet van 23 maart 1995 met artikel 19 van de Grondwet en artikel 10 EVRM aan te voeren (137). De rechter zal artikel 10 EVRM echter niet zelf toepassen, maar het Arbitragehof een prejudiciële vraag stellen omtrent de conformiteit van de wet met artikel 19 van de Grondwet, gelezen in samenhang met artikel 10 EVRM.
Het voorgaande toont aan dat de coherentie tussen inhoudelijk vergelijkbare grondrechten in de Grondwet en het EVRM sterker is dan velen denken. In geval van conflict tussen een wet en een grondrecht wordt de facto niet langer het onderscheid gemaakt naargelang dat grondrecht door de Grondwet wordt gewaarborgd, in welk geval de toetsing aan het Arbitragehof toekomt, dan wel door een internationaal verdrag dat door alle hoven en rechtbanken kan worden geïnterpreteerd. In het laatste geval zal de rechter het Arbitragehof immers ook een prejudiciële vraag stellen.
Daarom pleit professor Velaers voor een coherent systeem dat deze praktijk bevestigt. Men moet evenwel oog hebben voor de hieraan verbonden gevaren, namelijk dat het Arbitragehof in die mate met nodeloze vragen zal worden overstelpt, dat er weliswaar geen vermindering, maar wel een vertraging in de rechtsbescherming van de burger zal optreden. Een uitweg hiervoor kan erin bestaan de verplichting tot het stellen van een prejudiciële vraag op te heffen of op zijn minst de « acte clair »-theorie in te voeren, dit wil zeggen dat de verwijzingsverplichting niet geldt wanneer de juiste toepassing van het internationaal recht zo evident is dat er geen twijfel kan bestaan over de oplossing van de vraag.
In de hypothese dat de regering zou beslissen het ontwerp van bijzondere wet in te trekken, wenst de heer Michel Barbeaux van emeritus procureur-generaal bij het Hof van Cassatie, de heer J. Velu, te vernemen welke de toegevoegde waarde is van het voorgestelde artikel 32bis van de Grondwet, in het licht van het door het Smeerkaasarrest geponeerde primaat van het internationaal recht met rechtstreekse werking en rekening houdende met het feit dat het IVBPR dat in ons land rechtstreekse werking heeft, krachtens de herzieningsverklaring van mei 1999 tijdens deze legislatuur niet in de Grondwet kan worden geïncorporeerd.
Emeritus procureur-generaal bij het Hof van Cassatie, de heer Jacques Velu, antwoordt dat divergentieproblemen kunnen opduiken ten gevolge van het naast elkaar bestaan van enerzijds het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, dat via het voorgestelde artikel 32bis in de Grondwet wordt opgenomen, en anderzijds het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (138), dat tijdens de Europese Raad van Nice van 7 tot 9 december 2000 plechtig werd bekendgemaakt door de Raad van de Europese Unie, de Europese Commissie en het Europees Parlement, maar dat nog geen enkele juridisch bindende waarde heeft.
De heer Michel Barbeaux wenst te weten hoe dit probleem van samenloop kan worden ondervangen.
Professor Jan Velaers merkt op dat de huidige constituante op dit vlak over geen bewegingsvrijheid beschikt. Aangezien artikel 142 van de Grondwet tijdens deze legislatuur niet voor herziening vatbaar is, kan de constituante de toetsingsbevoegdheid van het Arbitragehof thans niet tot internationale verdragen uitbreiden. Het IVBPR kan evenmin op dezelfde wijze als het EVRM binnen het toetsingsbereik van het Arbitragehof worden geplaatst omdat de herzieningsverklaring uitsluitend het EVRM viseert.
Indien een toekomstige constituante daartoe wel gemachtigd zou zijn, zal zij tussen twee methoden moeten kiezen. In de eerste plaats kan zij alle mensenrechtenverdragen en hun aanvullende protocollen nominatim opsommen. Dat houdt het gevaar in dat de Grondwet telkens zal moeten worden herzien als er achteraf nieuwe mensenrechtenverdragen worden goedgekeurd. Een andere optie bestaat erin in de Grondwet een algemene omschrijving op te nemen in de zin van « de internationale verdragen inzake mensenrechten en fundamentele vrijheden ». Vraag is dan welke verdragen precies worden bedoeld. Valt het EU-Verdrag daar bijvoorbeeld onder omdat het in zijn artikel 6.2. expliciet naar het EVRM verwijst ?
Professor Velaers opteert voor deze laatste formule, met dien verstande dat zij, zoals zoveel grondwetsbepalingen, nadere interpretatie behoeft.
Mevrouw Nathalie de T' Serclaes komt terug op de opmerking van professor Velaers dat er, gelet op de herzieningsverklaring van 5 mei 1999, in het voorgestelde artikel 32bis van de Grondwet geen verwijzing naar andere internationale mensenrechtenverdragen dan het EVRM mag worden opgenomen. Indien een toekomstige Constituante zou opteren voor een algemene omschrijving in de zin van de internationale verdragen inzake mensenrechten en fundamentele vrijheden, zoals het VN-Verdrag van 18 december 1979 inzake de uitbanning van alle vormen van discriminatie van vrouwen of het VN-Verdrag van 20 november 1989 inzake de rechten van het kind, dan wordt het toetsingsdomein van het Arbitragehof inzake grondrechten enorm uitgebreid. Wenst men deze richting uit te gaan ? De grondwetsbepalingen moeten haars inziens op een zodanige wijze worden geformuleerd dat zij de maatschappelijke evolutie in de interpretatie van die rechten ondervangen.
Voorts moet een grondwetswijziging ook rekening houden met de mogelijke incorporatie van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie in onze rechtsorde en de problemen van samenloop die daardoor kunnen ontstaan tussen dit handvest en het EVRM, casu quo het Hof van Justitie en het EHRM.
Met betrekking tot de eerste vraag bevestigt professor Jan Velaers dat de categorie « internationale verdragen inzake rechten van de mens » ruim te beschouwen is. Het VN-Kinderrechtenverdrag behoort daar dus ook toe. Dat wil volgens hem niet zeggen dat er in alle hangende geschillen betreffende rechten van het kind prejudiciële vragen zullen worden gesteld. In de eerste plaats komt het niet zo vaak voor dat de strijdigheid van een wetskrachtige norm met het VN-Kinderrechtenverdrag wordt aangevoerd. Ten tweede zal de toepassing van een duidelijke en ruime acte clair-theorie en de versoepeling van de verplichting om prejudiciële vragen te stellen, heel wat problemen kunnen oplossen.
De tweede bemerking van de vorige spreekster is de belangrijkste en sluit aan bij de door hem geopperde vraag naar de mogelijkheid van de voorgestelde hervorming. De onbekende factor in deze operatie is namelijk de evolutie van het Europees Gemeenschapsrecht. In de eerste plaats is er het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Zoals emeritus procureur-generaal Velu heeft aangegeven, is het niet uitgesloten dat dit handvest in het Gemeenschapsrecht zal worden geïncorporeerd en geacht zal worden rechtstreekse werking te hebben. Ten tweede rijst de vraag wat het Europees Hof van Justitie met betrekking tot het EVRM nog in petto houdt, inzonderheid wat betreft de positie van het verdrag en de binding van de lidstaten.
Gelet op de constitutionele bezwaren tegen de centrale toetsing door het Arbitragehof van wetgevende normen aan het EVRM, lijkt het wenselijk de evolutie van het Europees Gemeenschapsrecht af te wachten totdat er in deze problematiek meer klaarheid is gerezen.
Met betrekking tot de eerste vraag van mevrouw de T' Serclaes wijst emeritus procureur-generaal Jacques Velu erop dat de constituante de verklaring tot herziening van de Grondwet van 5 mei 1999 en dus de wil van de preconstituante zou miskennen indien zij in het voorgestelde artikel 32bis tevens een verwijzing naar het VN-Kinderrechtenverdrag zou inschrijven of bepalingen hieruit zou opnemen. In deze verklaring wordt immers expliciet gesteld dat « er reden bestaat tot herziening van titel II van de Grondwet, om nieuwe bepalingen in te voegen die de bescherming moeten verzekeren van de rechten en vrijheden gewaarborgd door het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden ».
Dat is de reden, zo voegt de vice-eerste minister daaraan toe, dat in het voorgestelde artikel 32bis geen verwijzing naar het IVBPR is opgenomen.
De opmerking van mevrouw Nathalie de T' Serclaes dat de herzieningsverklaring de constituante op dit punt niet naar de letter bindt, wordt zowel door de vice-eerste minister als door emeritus procureur-generaal Jacques Velu, professor Jan Velaers en de heer Hugo Vandenberghe tegengesproken.
Met betrekking tot het voorstel om bij een komende grondwetsherziening in artikel 32bis een algemene verwijzing naar internationale verdragen inzake mensenrechten in te schrijven om de evolutie van het Europees Gemeenschapsrecht in te kapselen, verklaart de vice-eerste minister dat, wanneer het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie het statuut van een Europese Grondwet krijgt, met een Europees Grondwettelijk Hof, het mechanisme van de grondrechtenbescherming dat door het EVRM is ingesteld fundamenteel wordt gewijzigd. Het zou ertoe leiden dat het EHRM en dit grondwettelijk hof over dezelfde aangelegenheden rechtsmacht zouden hebben.
Aangezien een parallelle grondrechtenbescherming door het EVRM en een Europese Grondwet onoverkomelijke problemen zal doen rijzen, zullen het systeem en de procedures van het rechterlijk toezicht op de naleving van de door internationale verdragen gewaarborgde grondrechten integraal moeten worden herzien.
De heer Hugo Vandenberghe wijst erop dat het probleem van de samenloop zich nu reeds voordoet.
Spreker is het niet eens met de uitspraak van de vice-eerste minister dat met het Europees Handvest van de grondrechten alle aangelegenheden dienaangaande noodzakelijk communautair zullen worden. In de rechtsleer worden hieromtrent verschillende stellingen verdedigd. Zo stellen sommigen dat het Handvest slechts gelding zou hebben voorzover lidstaten in het kader van het Gemeenschapsrecht optreden. Het valt voorts af te wachten of alle lidstaten het standpunt zullen omarmen dat het geheel van de grondrechten tot het Europees Gemeenschapsrecht behoort.
Het probleem ligt echter nog ingewikkelder. Tenzij ze het EVRM zouden opzeggen, zijn de lidstaten van de EU, ook bij een bevoegdheidsoverdracht, door het EVRM gebonden. Het EHRM heeft er in het arrest-Matthews van 18 februari 1999 aan herinnerd dat de vaststelling dat een aangelegenheid tot het Europees Gemeenschapsrecht behoort, niet wegneemt dat het EVRM in dat verband moet worden nageleefd (139). Mevrouw Matthews verzette zich tegen de weigering van Groot-Brittannië om haar als inwoonster van Gibraltar op de kiezerslijsten in te schrijven voor de verkiezing van het Europees Parlement. Krachtens bijlage II bij het EU-Verdrag van 1976 betreffende de rechtstreekse verkiezing van het Europees Parlement diende er in Gibraltar immers geen verkiezing voor deze assemblee te worden gehouden. Volgens mevrouw Matthews hield dit een schending in van het recht op vrije verkiezingen, dat door artikel 3 van het Eerste Protocol bij het EVRM wordt gewaarborgd. Het EHRM oordeelde dat, aangezien de Europese Gemeenschap geen partij is bij het EVRM haar handelingen als zodanig niet voor het Hof kunnen worden aangevochten. De bevoegdheidsoverdracht ten voordele van de Europese Gemeenschap ontheft de lidstaten evenwel niet van hun verplichting om de door het EVRM gewaarborgde rechten te vrijwaren. Doordat mevrouw Matthews in Gibraltar niet aan de verkiezing van het Europees Parlement kon deelnemen, was artikel 3 van het Eerste Protocol bij het EVRM geschonden.
Een ander voorbeeld van de conflicten waartoe de bestaande samenloop kan leiden, is het verschil in bescherming die het Hof van Justitie (140) en het EHRM (141) aan het door artikel 8 EVRM gewaarborgde huisrecht verlenen in geval van huiszoeking.
Om politieke redenen en redenen van preëminentie heeft men het probleem van de samenloop en, mogelijk, van het conflict tussen het EVRM en het Europees Gemeenschapsrecht tot op heden nog niet aangepakt.
Het probleem belooft echter acuut te worden wanneer het Europees Handvest van de grondrechten rechtstreeks toepasselijk zou worden. Dat veronderstelt dan wel dat het Handvest juridisch op een betere leest wordt geschoeid. Volgens spreker bestaat er een duidelijk kwaliteitsverschil ten voordele van het EVRM. De opsomming van een aantal principes volstaat immers niet om het predikaat van Grondwet te verdienen.
In ieder geval is de marge waarover de Belgische grondwetgever en wetgever beschikken om aan deze kwestie een oplossing te geven, juridisch beperkt. Bovendien weten zij niet wat de toekomst brengen zal.
De heer Vandenberghe neemt vervolgens de hypothese onder ogen waarbij alle door titel II van de Grondwet gewaarborgde rechten en vrijheden binnen het toetsingsbereik van het Arbitragehof worden geplaatst, zonder dat er een artikel 32bis houdende de constitutionalisering van het EVRM in de Grondwet wordt ingevoegd.
Zoals emeritus procureur-generaal Velu heeft aangetoond, belandt men dan weer bij het uitgangspunt, namelijk het probleem van het primaat van het internationaal recht op het nationaal recht. Anders gezegd, het probleem dat langs de achterdeur naar buiten wordt gewerkt, staat onmiddellijk weer aan de voordeur.
Stel dat in de door spreker geschetste hypothese een beroep tot vernietiging van een wet wordt ingesteld bij het Arbitragehof wegens schending van het door artikel 16 van de Grondwet gewaarborgde eigendomsrecht. Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM biedt in bepaalde gevallen een veel ruimere bescherming dan het voormelde grondwetsartikel dat niet altijd een vergoeding garandeert. De vraag rijst of verzoeker het Arbitragehof kan vragen artikel 16 van de Grondwet verdragsconform te interpreteren, wat veronderstelt dat hij kan pleiten dat artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM een ruimere bescherming biedt.
De invoeging van een artikel 32bis zal, zoals verschillende constitutionalisten hiervoor hebben aangetoond, tot tal van juridische problemen aanleiding geven. Indien men dit voorstel terzijde schuift en zich beperkt tot de door het ontwerp van bijzondere wet voorgestelde uitbreiding van de toetsingsbevoegdheid van het Arbitragehof, dringt zich de vraag op of het Hof de in titel II van de Grondwet vervatte rechten kan interpreteren zonder acht te slaan op het EVRM. Volgens spreker kan het antwoord niet anders dan negatief zijn.
Professor Jan Velaers merkt op dat het Arbitragehof in de zogenaamde Loodsen-zaak artikel 11 van de Grondwet in samenhang heeft geïnterpreteerd met artikel 16 van de Grondwet en artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM (142). Achteraf is België wel door het EHRM veroordeeld (143).
De vice-eerste minister, de heer Johan Vande Lanotte, verklaart dat het uitgangspunt van de voorgestelde hervorming niet uit het oog mag worden verloren. Op dit ogenblik is de rechtzoekende verplicht een beroep tot vernietiging van een wet wegens de schending van een grondrecht steeds te baseren op een schending van de artikelen 10, 11 of 24 van de Grondwet. Dat deze werkwijze nogal bevreemdend overkomt, is hiervoor al meermaals geïllustreerd aan de hand van het arrest dat het Arbitragehof inzake de anti-negationismewet van 23 maart 1995 heeft gewezen. De verzoekende partijen baseerden hun beroep tot vernietiging op de voormelde grondwetsartikelen, goed wetende dat noch zijzelf, noch de andere partijen, noch het Arbitragehof hun middelen respectievelijk overwegingen hierop zouden toespitsen (144). Centraal in het geding stond het door artikel 19 van de Grondwet gewaarborgde principe van de vrijheid van meningsuiting. Het Arbitragehof is daar in zijn argumentatie nader op ingegaan om dan plotsklaps in fine van het arrest met een gedachtesprong te besluiten dat de artikelen 10, 11 en 24 van de Grondwet niet geschonden waren. De overweging met betrekking tot het gelijkheidsbeginsel fungeert derhalve als een appendix bij de motivering van het arrest. Dat vormt het bewijs van het hoog virtueel gehalte van de procedure voor het Arbitragehof. De consequentie daarvan is dat de motivering van het arrest, welke eveneens van belang is voor de rechtsbescherming van de burger, niet op een correct uitgangspunt is gegrondvest.
De vice-eerste minister verklaart het eens te zijn met de stelling van professor Velaers dat de verplichting voor de hoven en rechtbanken om een interne rechtsnorm buiten toepassing te laten in geval van strijdigheid met een internationaal verdrag met rechtstreekse werking, een algemeen rechtsbeginsel is van grondwettelijke aard, welke niet bij bijzondere wet kan worden herzien, maar enkel door een grondwetswijziging. In dat verband legt hij professor Velaers drie vragen voor.
1. Houdt de verplichting voor de rechter die aan het voormelde beginsel onderworpen is, om in bepaalde gevallen toch een prejudiciële vraag aan het Arbitragehof te stellen, een beperking dan wel een toepassingswijze van die bevoegdheid in ? Indien men ervan uitgaat dat zijn bevoegdheid tot toetsing aan het internationaal verdrag door een verplichte prejudiciële procedure is beperkt of opgeheven, dan rijst de vraag hoe dat kan worden verzoend met de verplichting om een prejudiciële vraag aan het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen te stellen.
2. Zoals hiervoor meermaals is aangestipt, heeft de praktijk geleerd dat een algemene verplichting om prejudiciële vragen te stellen niet efficiënt is. Wanneer men zou overwegen de rechter de mogelijkheid te bieden om onder welbepaalde voorwaarden en in specifieke hypotheses een prejudiciële vraag aan een ander rechtscollege te stellen, dan rijst de vraag of dat niet strijdig is met het constitutioneel algemeen rechtsbeginsel dat de rechter de hoeder is van het primaat van het internationaal recht.
3. Zou het gebrek aan coherentie tussen het toetsingsrecht van het Arbitragehof ten aanzien van de Grondwet, enerzijds, en dat van de hoven en rechtbanken ten aanzien van internationale verdragen met rechtstreekse werking, anderzijds, niet kunnen worden verholpen indien de prejudiciële procedure, en inzonderheid haar verplicht of facultatief karakter, voor beide gevallen op dezelfde wijze zou worden geregeld ? Als de toetsingsbevoegdheid van het Arbitragehof wordt uitgebreid tot titel II van de Grondwet, wat de facto al het geval is, met behoud van de verwijzingsverplichting voor de hoven en rechtbanken, dan ontstaat er een incoherentie indien deze verplichting niet geldt ten aanzien van de toetsing van wetgevende normen aan het EVRM. Verdient het daarom niet de voorkeur om de algemene verplichting tot het stellen van een prejudiciële vraag, gelet op de praktische bezwaren, ten aanzien van de beide categorieën van rechtsnormen op gelijke wijze af te schaffen, te versoepelen of te moduleren ?
Professor Jan Velaers antwoordt dat, wanneer het constitutioneel rechtsbeginsel dat het Hof van Cassatie in het Smeerkaasarrest van 27 mei 1971 heeft vastgelegd, door een grondwetswijziging zou worden herzien, dan eerst de precieze draagwijdte van dit beginsel moet worden bepaald. Hij huldigt in dat verband de stelling dat elke rechter verplicht is om zelf de wet op haar conformiteit met een internationaal verdrag met rechtstreekse werking te toetsen, zonder dat hij dienaangaande een prejudiciële vraag hoeft te stellen.
1. Indien de naleving van deze verplichting aan bepaalde voorwaarden wordt onderworpen, door bijvoorbeeld in de bijzondere wet op het Arbitragehof te bepalen dat de rechter het Hof eerst een prejudiciële vraag moet stellen waarvan het antwoord hem bindt, dan houdt dat een wijziging van dit beginsel in, welke niet bij bijzondere wet kan worden doorgevoerd. Dat vergt een grondwetsherziening.
Het argument van het parallellisme met de prejudiciële procedure voor het Hof van Justitie gaat niet op omdat de verplichting om deze procedure in te leiden, wordt opgelegd door het Europees Gemeenschapsrecht dat in de hiërarchie der rechtsnormen voorrang heeft op een Belgisch algemeen rechtsbeginsel met grondwettelijke waarde.
2. Het creëren van de mogelijkheid om het Hof een prejudiciële vraag te stellen, lijkt professor Velaers niet in tegenspraak te zijn met het in het Smeerkaasarrest vervatte rechtsbeginsel, tenzij men dit arrest zo verregaand moet interpreteren dat elke rechter ertoe gehouden is zelf de toetsing uit te voeren zonder dat hij een beroep mag doen op een prejudiciële procedure. Het invoeren van de mogelijkheid om deze procedure in te leiden, houdt dan een variante en dus een wijziging van dit beginsel in, hetgeen slechts door een grondwetsherziening kan worden bewerkstelligd.
3. Als de hoofdaanleiding van de voorgestelde hervorming erin bestaat dat de rechtzoekende zich rechtstreeks tot het Arbitragehof moet kunnen wenden wanneer hij zich op een schending van het EVRM beroept, zonder dat het in het Smeerkaasarrest vervatte principe wordt aangetast, dan rijst de vraag of het niet volstaat om deze mogelijkheid enkel te openen voor de beroepen tot vernietiging. De burger die de anti-negationismewet van 23 maart 1995 voor het Arbitragehof wenst aan te vechten, zou dit dus niet meer hoeven te doen op grond van een vermeende schending van de artikelen 10, 11 en 24 van de Grondwet, maar op grond van een schending van de door artikel 10 EVRM gewaarborgde vrijheid van meningsuiting. De bevoegdheid waarover het Arbitragehof thans reeds beschikt, zou dus enkel in het kader van de beroepen tot vernietiging worden uitgebreid tot de toetsing aan het EVRM van wetskrachtige normen. De hoven en rechtbanken zouden dan geen prejudiciële vraag meer over het EVRM hoeven te stellen. Aldus wordt niet geraakt aan het door het Smeerkaasarrest geponeerde beginsel. Nadeel van deze formule is dat het hiervoor aan de orde gestelde probleem van de coherentie niet wordt opgelost.
De vice-eerste minister, de heer Johan Vande Lanotte, onthoudt uit het voorgaande dat het onderscheid tussen een rechtstreeks beroep tot vernietiging van een wetgevende norm, enerzijds, en een prejudiciële procedure die wordt ingeleid naar aanleiding van een hangend geschil, anderzijds, een belangrijke invalshoek vormt om het door verschillende sprekers gesignaleerde gebrek aan coherentie op te lossen. Dat vereist volgens hem wel dat artikel 32bis in de Grondwet wordt opgenomen.
De vice-eerste minister vestigt er de aandacht op dat het Arbitragehof het door het Hof van Cassatie in het Smeerkaasarrest van 27 mei 1971 vastgelegde rechtsbeginsel van het primaat van het internationaal recht niet toepast. Het Arbitragehof acht zich immers bevoegd om een instemmingswet en dus de bepalingen van een internationaal verdrag op hun intrinsieke grondwettigheid te toetsen. Hoewel de vice-eerste minister op dit vlak het standpunt van emeritus procureur-generaal Velu steunt, kan hij de rechtspraak van het Arbitragehof dat de dominantie van de Grondwet heeft geponeerd, niet negeren.
De regering heeft daarom voor de misschien ietwat dubbelzinnige formule gekozen dat er alleszins geen prejudiciële procedure tot toetsing aan de Grondwet kan worden ingeleid omtrent wetgevende akten waarbij de op grond van artikel 34 van de Grondwet afgesloten verdragen instemming hebben verkregen, namelijk de constituerende verdragen betreffende de Europese Unie en het EVRM. Met de invoeging van artikel 34 in de Grondwet in 1970 heeft de constituante immers het constitutioneel beginsel bevestigd dat er met de Europese Gemeenschap een rechtsorde van quasi-constitutionele aard is ingesteld. De draagwijdte van deze uitsluiting is niet louter hypothetisch. Het Arbitragehof heeft zich al dienen uit te spreken over een prejudiciële vraag van de Raad van State nopens de verenigbaarheid van de wet van 13 mei 1955 houdende goedkeuring van het EVRM met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet (145).
De vice-eerste minister nodigt emeritus procureur-generaal Velu en professor Velaers uit nader in te gaan op de problematiek van de toetsing van het internationaal recht aan de Grondwet.
Professor Jan Velaers schetst kort de redenering die het Arbitragehof heeft gevolgd om zijn toetsingsbevoegdheid ten aanzien van internationale verdragen te verantwoorden. De wetgever die geen met de Grondwet strijdige interne wettelijke normen mag aannemen, mag dit verbod niet omzeilen via de instemming met een internationaal verdrag. Daarom acht het Hof zich bevoegd om bij de toetsing van de instemmingswet ook de verdragsbepalingen op hun conformiteit met de Grondwet te onderzoeken.
Die controle zou echter zo moeten worden georganiseerd dat zij haar beslag krijgt voordat België internationaalrechtelijk gebonden is. Dat is heden niet het geval, noch wat de beroepen tot vernietiging betreft, noch wat de prejudiciële procedure betreft.
De regering onderneemt in haar ontwerp van bijzondere wet weliswaar een poging om dit probleem op te lossen. Maar waarom gaat ze niet zover om de mogelijkheid van de prejudiciële vraagstelling omtrent instemmingswetten gewoonweg uit te sluiten ? Het Arbitragehof zou de toetsing dan enkel kunnen uitvoeren naar aanleiding van een beroep tot vernietiging dat binnen zestig dagen na de bekendmaking van deze wet in het Belgisch Staatsblad moet worden ingesteld. In artikel 167 van de Grondwet, dat thans niet voor herziening vatbaar is, zou later een bepaling moeten worden opgenomen dat de Koning een verdrag niet mag ratificeren binnen deze beroepstermijn of zolang het Arbitragehof niet definitief uitspraak heeft gedaan over een beroep. Een dergelijke bepaling ligt in de lijn van de korte beroepstermijn waarin de bijzondere wet thans reeds voorziet, en vormt een bijkomende waarborg tegen de ratificatie van een verdrag vooraleer uitspraak is gedaan over een grondwettigheidsbetwisting omtrent de wet waarbij het verdrag instemming verkrijgt.
De door artikel 4, § 2, van het ontwerp voorgestelde uitsluiting van de mogelijkheid om een prejudiciële vraag te stellen over de constituerende verdragen betreffende de Europese Unie en het EVRM, vormt echter geen oplossing voor bijvoorbeeld het dubbelbelastingverdrag met Nederland en alle andere verdragen die België internationaal verbinden.
De vice-eerste minister, de heer Johan Vande Lanotte, is het eens met de voorstellen van professor Velaers aangaande de ratificatie van verdragen. Hij preciseert dat de door de regering in artikel 4, § 2, van het ontwerp bepaalde uitsluiting gebaseerd is op het onderscheid naargelang een verdrag al dan niet op grond van artikel 34 van de Grondwet is gesloten. In bevestigend geval kunnen zij geen onderwerp zijn van een prejudiciële vraag. Aangezien het voormelde dubbelbelastingverdrag deze constitutionele basis ontbeert, kan de instemmingswet met dit verdrag aanleiding geven tot een prejudiciële procedure.
Professor Jan Velaers stelt vast dat de mogelijkheid tot prejudiciële vraagstelling over bepaalde verdragen wordt opgeheven zonder dat de regering in het ontwerp van bijzondere wet een standpunt inneemt over het motief dat haar daartoe beweegt. Gaat het om een kwestie van opportuniteit of om een verplichting die door het internationaal recht wordt opgelegd ? Of is er nog een andere reden ?
Mevrouw Nathalie de T' Serclaes wenst te weten of bijvoorbeeld de omzetting bij wet in het Belgisch recht van het kaderbesluit van de Europese Unie inzake het Europees aanhoudingsmandaat vatbaar is voor een beroep tot vernietiging bij het Arbitragehof omdat het kaderbesluit zelf strijdig zou zijn met het EVRM.
De vice-eerste minister antwoordt bevestigend. Dat kan reeds op dit ogenblik voor zover het beroep tegen de instemmingswet gesteund is op een schending van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet.
Met betrekking tot de vraag of de Grondwet al dan niet voorrang heeft op internationale verdragen met rechtstreekse werking, vestigt hij tevens de aandacht op de controle die de afdeling wetgeving van de Raad van State uitoefent op het voorontwerp van instemmingswet dat haar voor advies wordt voorgelegd.
Een voorbeeld daarvan is terug te vinden in het advies dat de Raad van State heeft uitgebracht naar aanleiding van de instemming met het Verdrag van Maastricht van 7 februari 1992 dat onder andere stemrecht verleent aan Europeanen bij de gemeenteraadsverkiezingen. Artikel 8 van de Grondwet bepaalde op dat ogenblik echter dat de uitoefening van de politieke rechten voorbehouden was aan de Belgen. Er deed zich dus een conflict voor tussen een internationale norm en de Grondwet. In zijn advies stelde de Raad van State : « De afdeling wetgeving is van oordeel dat het niet geraden is dat het Verdrag betreffende de Europese Unie wordt goedgekeurd alvorens artikel 8 van de Grondwet is herzien. » De Raad van State stelde dus niet expliciet dat de Grondwet voorrang heeft, maar wel dat het niet geraden is de Grondwet te wijzigen via het aanvaarden van een verdrag. Er dient te worden opgemerkt dat het verdrag werd goedgekeurd, zonder voorafgaande wijziging van de Grondwet. Ondertussen is artikel 8 van de Grondwet wel gewijzigd en aangepast aan de in het Verdrag van Maastricht opgenomen voorschriften (146).
Emeritus procureur-generaal bij het Hof van Cassatie, de heer Jacques Velu, zegt er niets op tegen te hebben dat het Arbitragehof controle uitoefent op instemmingswetten, zolang het Verdrag België geen verplichtingen oplegt op internationaal vlak.
Met betrekking tot het beroep tot vernietiging is er geen enkel probleem wanneer de ratificering geschiedt na het verstrijken van een termijn van zestig dagen na de bekendmaking van de instemmingswet tijdens welke de zaak aanhangig gemaakt kan worden bij het Arbitragehof, of, wanneer een dergelijk beroep wordt ingesteld, nadat het hof een arrest heeft gewezen waarin het beroep verworpen wordt.
De mogelijkheid voor het Arbitragehof om controle uit te oefenen op de instemmingswetten moet dus beperkt worden opdat deze controle niet kan worden uitgeoefend als het verdrag internationaal in werking is getreden ten aanzien van België.
Met betrekking tot de prejudiciële procedure is het probleem nijpender. Het Arbitragehof kan immers pas een uitspraak doen over de verenigbaarheid met de grondwet van een instemmingswet en dus van een verdrag nadat dat in werking is getreden en dus op internationaal vlak bindend is voor België. Deze prejudiciële vraag kan bovendien vele jaren na de bekendmaking van de instemmingswet nog gesteld worden.
De opheffing van de prejduciële controlemogelijkheid is geen oplossing. Die opheffing zou mogelijk zijn onder bepaalde voorwaarden : de prejudiciële controle zou kunnen blijven bestaan wanneer de ongrondwettigheid van een verdrag bijvoorbeeld voortvloeit uit een manifeste schending van een regel van fundamenteel belang als bedoeld in artikel 46 van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht van 23 mei 1969. Een andere uitzondering zou kunnen zijn dat een intern-gewoon of administratief-rechtscollege een prejudiciële vraag zou mogen stellen aan het Arbitragehof, zich daarbij beroepend op de bepalingen van het Gerechtelijk wetboek die het mogelijk maken een vordering in te stellen om de schending van een ernstig bedreigd recht te voorkomen, op voorwaarde evenwel dat het verdrag nog niet in werking is getreden.
5.1. De heer Willy Deroover, eerste voorzitter van de Raad van State
De eerste voorzitter verklaart zijn uiteenzetting te zullen beperken tot het formuleren van antwoorden op de diepgaande, uiterst interessante vragenlijst die de diensten van de Senaat hebben opgesteld.
A.1. Overeenstemming van het voorstel tot herziening van de Grondwet met de herzieningsverklaring
De Raad van State heeft in zijn advies over het ontwerp van bijzondere wet tot wijziging van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof (147) aangegeven dat kan betwist worden dat het voorgestelde artikel 32bis van de Grondwet strookt met de herzieningsverklaring. Naar de opvatting van de Raad was het inderdaad de bedoeling van de preconstituante dat de leemten in titel II van de Grondwet zouden worden opgevuld met bepalingen die de normen van het EVRM zouden « vertalen » naar de Belgische rechtsorde toe. De loutere verwijzing naar het EVRM in het voorgestelde artikel 32bis beantwoordt niet aan die bedoeling : de bepalingen van titel II van de Grondwet worden immers niet afgestemd op het EVRM. wat tot gevolg heeft dat er tegenstrijdigheden zullen ontstaan tussen de vigerende bepalingen van titel II en de bepalingen van het EVRM waarnaar het ontworpen artikel 32bis verwijst.
Het procédé dat erin bestaat de bepalingen van titel II van de Grondwet punctueel af te stemmen op het EVRM zou niet alleen beter beantwoorden aan wat de Preconstituante voor ogen stond, maar zou bovendien geen aanleiding geven tot de bezwaren die in het advies worden opgeworpen tegen de door de regering gevolgde werkwijze die, in combinatie met de ontworpen wijzigingen van de bijzondere wet op het Arbitragehof, erop neerkomt, enerzijds, dat de bevoegdheid van het Arbitragehof wordt verruimd tot een rechtstreekse toetsing van wetgevende normen aan het EVRM (wat strijdig is met artikel 142 van de Grondwet) en, anderzijds, dat de andere rechtscolleges (de hoven en rechtbanken, de administratieve rechtscolleges en de tuchtrechtscolleges) niet langer bevoegd zouden zijn om wetgevende normen te toetsen aan het EVRM (punten 2.2 en 2.3 van het advies van de Raad van State).
De vraag of de constituante gebonden is door de herzieningsverklaring, verdient een genuanceerd antwoord. De constituante is in die zin gebonden dat zij geen andere grondwetsartikelen kan wijzigen dan die welke de preconstituante voor herziening vatbaar heeft verklaard. De constituante is evenwel niet verplicht om de bepalingen die voor herziening vatbaar zijn verklaard, te herzien. De preconstituante is ook niet bevoegd om de precieze inhoud van de toekomstige grondwetsbepaling vast te leggen. Zij kan wel de richting aangeven die de herziening moet uitgaan. De herzieningsverklaring van 5 mei 1999 machtigt de constituante om de Grondwet in overeenstemming te brengen met het EVRM; zij kan evenwel niet worden aangegrepen om de concordantie van de Grondwet met het IVBPR te verzekeren. De gebondenheid van de constituante aan de herzieningsverklaring is dus niet absoluut. Op de schending van deze principes staat overigens geen sanctie. De naleving ervan is juridisch niet afdwingbaar.
Vermits het ontworpen artikel 32bis wordt opgenomen in de titel betreffende « De Belgen en hun rechten », moet logischerwijze worden aangenomen dat die bepaling betrekking heeft op de Belgen. Het woord « ieder » in die bepaling heeft dus geen andere betekenis dan die welke dat woord heeft in de andere bepalingen van titel II.
Wat betreft de mogelijkheid waarin artikel 191 van de Grondwet voorziet om ten aanzien van vreemdelingen in uitzonderingen te voorzien, wijzigt het ontworpen artikel 32bis niets aan de bestaande toestand : de wetgever kan in dergelijke uitzonderingen voorzien, doch moet daarbij het discriminatieverbod in acht nemen. De rechten en vrijheden gewaarborgd door de Grondwet en het EVRM hebben geen absolute gelding. De wetgever kan daarvan afwijken als daarvoor redelijke, objectieve en pertinente redenen zijn en het evenredigheidsbeginsel in acht is genomen.
B.1. De bevoegdheid van de hoven en rechtbanken om wetgevende normen te toetsen aan het EVRM
Zoals de Raad van State heeft opgemerkt in zijn advies (punt 2.3), heeft de bevoegdheidsuitbreiding van het Arbitragehof inderdaad tot gevolg dat de bevoegdheid van de andere rechtscolleges dienovereenkomstig wordt beperkt. Daardoor wordt geraakt aan het algemeen beginsel van grondwettelijk recht krachtens hetwelk de hoven en rechtbanken wetgevende normen kunnen toetsen aan internationaalrechtelijke normen.
B.2. Uniforme interpretatie van het EVRM
B.2.1. Uiteraard is het zaak van het EHRM om te zorgen voor de uniformiteit van de interpretatie van het EVRM. Het zou evenwel niet strijdig zijn met het EVRM om, binnen België, één enkel rechtscollege te belasten met de interpretatie van dit verdrag (dergelijke regelingen bestaan in andere staten, bijvoorbeeld Oostenrijk).
B.2.2. Aan de mogelijkheid om reglementaire teksten en andere administratieve rechtshandelingen te toetsen aan het EVRM wordt inderdaad niet geraakt. De mogelijkheid dat daardoor uiteenlopende rechtspraak tot stand komt, kan derhalve niet worden uitgesloten.
B.3. Toetsing aan andere internationale verdragen
B.3.1. Het uitgangspunt van de vraag sub B.3.1 is, dat andere rechtscolleges dan het Arbitragehof wetgevende normen niet kunnen toetsen aan het gelijkheidsbeginsel, gewaarborgd in internationale verdragen, omdat de toetsing aan het gelijkheidsbeginsel opgedragen is aan het Arbitragehof. Die stelling, welke onder andere door Velaers wordt verdedigd, is betwistbaar en wordt door de Raad van State niet bijgevallen.
De Raad van State is er in zijn advies (punt 3) integendeel van uitgegaan dat de omstandigheid dat het Arbitragehof wordt belast met de toetsing van wetgevende normen aan het EVRM, niet belet dat andere rechtscolleges die normen zouden toetsen aan bepalingen van andere verdragen, ook als die bepalingen de tegenhanger vormen van bepalingen van het EVRM.
B.3.2. Artikel 53 EVRM houdt in dat voorrang moet worden gegeven aan de bepaling die de hoogste bescherming biedt.
Die bepaling brengt niet mee dat het Arbitragehof uitsluitend bevoegd zou zijn om rechtstreeks te toetsen aan andere mensenrechtenverdragen. De rechtstreekse toetsing aan die andere verdragen is zaak van de andere rechtscolleges. Het Arbitragehof zal evenwel, net als het EHRM, het EVRM wel zoveel mogelijk interpreteren in harmonie met andere internationale verdragen, in het bijzonder mensenrechtenverdragen, rekening houdende met de voorschriften van het Verdrag van Wenen van 23 mei 1969 inzake het Verdragenrecht over de uitlegging van verdragen.
B.3.4. Gelet op de vaste rechtspraak van het Hof van Justitie sinds het arrest van 9 maart 1978 in de zaak Simmenthal, moet de toetsing aan het EVRM van wetgevende normen waarbij EG-recht wordt omgezet, mogelijk blijven voor andere rechtscolleges dan het Arbitragehof. De rechter toetst dan evenwel niet zonder meer aan het EVRM, maar aan algemene beginselen van het gemeenschapsrecht, dat niet enkel door het EVRM maar ook door « gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten » wordt bepaald.
C. Omvang van de bevoegdheidsuitbreiding van het Arbitragehof
C.1. De vraag of de toetsingsbevoegdheid van het Arbitragehof moet worden uitgebreid tot andere artikelen van de Grondwet waarin het legaliteitsbeginsel wordt bevestigd, zoals de artikelen 170, 182 en 184, is een opportuniteitsvraag. Maar er is inderdaad geen goede reden om die andere artikelen niet aan de opsomming toe te voegen.
D. Gevolgen van de bevoegdheidsuitbreiding
D.1. De Raad van State heeft er in zijn advies op gewezen dat « het weinig consistent (lijkt) om, enerzijds, de bevoegdheden van het Arbitragehof uit te breiden, hetgeen normalerwijze het aantal zaken voor het Hof zal doen toenemen, en anderzijds, de maximumtermijn voor het wijzen van een arrest in te korten ».
D.2. De vraag of het formuleren van een prejudiciële vraag moet worden beschouwd als een « intern rechtsmiddel » zal in de eerste plaats door het EHRM moeten worden beantwoord. Gelet op de omstandigheid dat het niet de betrokken partij is die het al dan niet stellen van de prejudiciële vraag in de hand heeft, maar de rechter zelf, kan hierover twijfel bestaan.
D.3. Het lijkt inderdaad, in het belang van de rechtszekerheid, wenselijk dat het Arbitragehof de bevoegdheid zou hebben om, ook in arresten gewezen op een prejudiciële vraag, de gevolgen in de tijd van de arresten te regelen.
Er kan in dat verband worden verwezen naar de rechtspraak van het EHRM (EHRM, 13 juni 1979, Marckx/België, Publ. Cour, reeks A, vol. 31) en van het Hof van Justitie (arrest van 9 maart 2000 in de zaak C-437/97, Evangelischer Krankenhausverein Wien/Oberösterreichische Landesregierung).
E. Toetsing van instemmingsakten met internationale verdragen
E.1. De Raad van State heeft in zijn advies met betrekking tot artikel 4, § 2, van het ontwerp van bijzondere wet bevestigd dat noch artikel 142 van de Grondwet, noch het gelijkheidsbeginsel eraan in de weg staan dat alle akten waarbij instemming wordt verleend met verdragen, worden uitgesloten van de prejudiciële vraagstelling. De Raad heeft voorts opgemerkt dat, gelet op het nagestreefde doel de stabiliteit van de internationale betrekkingen , geen pertinente verantwoording wordt gegeven voor de beperking van de ontworpen regeling tot akten waarbij instemming wordt verleend met constituerende EU-verdragen en met het EVRM (148).
E.2. Het komt de bijzondere wetgever toe het begrip « constituerende verdragen » te verduidelijken.
F. Prejudiciële vragen en procedures bij hoogdringendheid
F.1.1. Het zou de voorkeur verdienen de vrijstelling te doen gelden voor alle procedures bij hoogdringendheid.
F.1.2. De bekendmaking in het Belgisch Staatsblad lijkt een voldoende middel te zijn. Bovendien kunnen de partijen de rechter attenderen op het feit dat er een prejudiciële vraag bij het Arbitragehof aanhangig is
F.1.3. Luidens het ontworpen artikel 26, § 3, (artikel 4, § 3, van het ontwerp) is een rechtscollege in bepaalde (dringende) procedures niet verplicht een prejudiciële vraag te stellen behalve wanneer onder meer « een vraag met hetzelfde onderwerp bij het Hof aanhangig is ».
Die bepaling kwam niet voor in het aan de Raad van State voorgelegde voorontwerp.
In de memorie van toelichting wordt met betrekking tot die ontworpen bepaling gesteld dat « in de gevallen bedoeld in de nieuwe paragraaf 3 van artikel 26 slechts de uitzonderingen (gelden) die de Raad van State suggereert » (149).
Die toelichting verwijst kennelijk naar de volgende opmerking van de Raad van State :
« Opgemerkt moet worden dat het Hof van Justitie niet vereist dat de nationale rechter, uitspraak doende in het kader van een zaak die spoedeisend is, een prejudiciële vraag over de geldigheid van de gemeenschapshandeling aan het Hof voorlegt, als een prejudiciële vraag in die zin al bij het Hof aanhangig is op het ogenblik dat de nationale rechter uitspraak doet. Een dergelijke afzwakking van het voorbehoud zou ook in het voorliggende ontwerp nuttig kunnen zijn » (150).
De suggestie van de Raad van State bestond erin, niet om de verplichting tot het stellen van een prejudiciële vraag te behouden wanneer een prejudiciële vraag met hetzelfde onderwerp aanhangig was bij het Hof, maar integendeel om in dat geval vrijstelling te verlenen van die verplichting. De door de regering gemaakte keuze is dus enigszins onlogisch.
Wat de vraag betreft of, in de veronderstelling dat zou worden beslist om alsnog in die vrijstelling te voorzien, de rechter de procedure al dan niet kan voortzetten, moet erop worden gewezen dat, overeenkomstig de ratio legis van de ontworpen regeling, de procedure inderdaad moet worden voortgezet. Eventueel kan worden gedacht aan de mogelijkheid van een voorlopige uitspraak in afwachting van een arrest van het Arbitragehof (zie het advies van de Raad van State, blz. 32-33 en de voetnoot 1 op blz. 33).
F.2.1. Gelet op de opmerking sub F.1.3 is deze vraag zonder voorwerp.
F.2.2. Er moet worden geopteerd voor de door de rechtsleer gesuggereerde oplossing, vermeld in het tweede lid van de vraag. Er wordt terzake verwezen naar de volgende opmerking in het advies van de Raad van State :
« De gemachtigde heeft voorts verklaard dat de ontworpen regeling evenmin afbreuk wil doen aan de rechtspraak van de Raad van State, in het kader van het administratief kort geding, waarbij geoordeeld wordt dat een middel steunend op de ongrondwettigheid van een wetgevende handeling ernstig is, en de schorsing dienvolgens voorlopig bevolen wordt, in afwachting van de uitspraak van het Arbitragehof over de prejudiciële vraag die bij hetzelfde schorsingsarrest gesteld wordt » (151).
G. Varia en technische opmerkingen
G.1. Zie de opmerking sub F.1.3.
Indien wordt voorzien in de vrijstelling van de verplichting om een prejudiciële vraag te stellen, zou het wel de voorkeur verdienen om te schrijven « ... een vraag of een beroep ... ».
G.2. De tekst van het ontwerp zou inderdaad beter worden aangepast zoals gesuggereerd.
G.3. Wat de eventuele verwijzing naar het « aanvullend verslag » betreft, moet worden opgemerkt dat in de vigerende tekst van de artikelen 71 en 72 van de bijzondere wet op het Arbitragehof alleen sprake is van het « verslag », niet van « aanvullend verslag ». Indien het aanvullend verslag ter inzage ligt van de partijen, moet eerst worden bepaald wat dit aanvullend verslag precies inhoudt.
G.4. Het ontwerp zelf bevat geen bindende regel in verband met de toewijzing van de referendarissen aan de rechters. Het Arbitragehof zal dienaangaande dus instaan voor zijn eigen organisatie.
G.5. Voorzien in een overgangsregeling is niet strikt nodig : volgens artikel 2 van het Gerechtelijk Wetboek is een nieuwe procedureregeling in beginsel onmiddellijk van toepassing op hangende gedingen.
5.2. De heer Michel Roelandt, auditeur-generaal bij de Raad van State
A.1. Overeenstemming van het voorstel tot herziening van de Grondwet met de herzieningsverklaring
De afdeling Wetgeving van de Raad van State heeft op 25 april 2000 een veeleer negatief advies gegeven.
Het EVRM binnen het toetsingsveld van het Arbitragehof plaatsen zou niet stroken met artikel 142 van de Grondwet : enkel de schending van artikelen van de Grondwet, en niet van internationale verdragen, kan onder de bevoegdheid van het Arbitragehof vallen (punt 2.2. van het advies) (152).
Dit standpunt verleent aan de vorm de hoofdzaak en is gesteund op een restrictieve invulling van het begrip « artikelen van de Grondwet ».
Het wordt immers gelieerd aan de keuze van het procédé van wetgeving dat de Constituante wil aanwenden om haar doel te bereiken : legifereren bij verwijzing naar internationaal erkende rechten en vrijheden, of implementeren van die rechten en vrijheden in de interne rechtsorde.
Het eerste procédé zou niet kunnen, het tweede wel, omdat in dit laatste geval de artikelen van de Grondwet via een « punctuele aanpassing » die grondrechten zouden overnemen.
Op dat ogenblik zouden ze wel « artikelen van de Grondwet » zijn geworden. Dit procédé genoot de voorkeur van de afdeling Wetgeving van de Raad van State.
Het eerste procédé dat toegegeven tot interpretatievragen kan leiden (maar ook het tweede procédé kan dat), zou dan niet conform de intenties van de herzieningsverklaring van 1999 zijn.
De bedoeling van de preconstituante (153) was duidelijk nieuwe bepalingen in te voegen om de bescherming te verzekeren van de rechten en vrijheden gewaarborgd door het EVRM.
De wijze waarop dit concreet moet gebeuren, met andere woorden welk wetstechnisch procédé de Constituante moet aanwenden om dat doel te bereiken, daarover heeft de Preconstituante geen richtlijnen gegeven.
Niets verhindert bijgevolg volgens de auditeur-generaal dat de wijze waarop titel II van de Grondwet in overeenstemming wordt gebracht met het EVRM op twee manieren kan gebeuren, die beide geacht kunnen worden te beantwoorden aan de doelstelling van de herzieningsverklaring, en waartussen de constituante vrij kan kiezen.
Artikel 32bis wordt opgenomen in titel II van de Grondwet, die als opschrift draagt « De Belgen en hun rechten ». De vraag rijst of dit opschrift nog wel beantwoordt aan de inhoud van deze titel. Zo handelt artikel 8 ook over de burgers van de Europese Unie die niet de Belgische nationaliteit hebben alsook over de in België verblijvende niet-Europese Unie onderdanen. Het zou daarom raadzaam zijn dit opschrift te vervangen door het opschrift « De grondrechten ».
Het woord « ieder » waarmee artikel 32bis aanvangt, heeft in beginsel enkel betrekking op de Belgen.
Artikel 191 van de Grondwet kent evenwel aan iedere vreemdeling die zich op ons grondgebied bevindt, dezelfde rechten en vrijheden toe, behoudens de bij de wet gestelde uitzonderingen.
Vooreerst kan er worden opgemerkt dat de mogelijkheid van uitzonderingen, opgenomen in artikel 191 van de Grondwet, reeds op die wijze moet worden uitgelegd dat ze niet in strijd komt met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet.
Er kunnen om die reden geen uitzonderingen bij wet worden bepaald, waardoor een verschil in behandeling wordt ingevoerd dat de beginselen van gelijkheid en niet-discriminatie zou miskennen (154).
Vervolgens moet de samenlezing van de artikelen 32bis en 191 van de Grondwet leiden tot een verdragsconforme interpretatie van deze bepalingen.
Aangezien het EVRM supranationaal recht bevat waarvan de gewone wetgever niet kan afwijken, dient artikel 191 van de Grondwet zo te worden gelezen dat de uitzondering niet kan worden toegepast op het genot van rechten en vrijheden die door artikel 32bis worden gewaarborgd.
B.1. De bevoegdheid van de hoven en rechtbanken om wetgevende normen te toetsen aan het EVRM
De invoeging van artikel 32bis in de Grondwet, de daaraan gekoppelde wijziging van de bevoegdheid van het Arbitragehof en de principiële verplichting tot het stellen van prejudiciële vragen, hebben tot gevolg dat de hoven en rechtbanken in beginsel niet zelf meer kunnen oordelen over de verenigbaarheid van een wetgevende norm met het EVRM. De vraag rijst echter wie het deze rechtscolleges zal verbieden. Het Hof van Cassatie en de Raad van State hebben immers een enigszins rebellerende rechtspraak ontwikkeld waarbij zij een hogere rechtsnorm aanvoeren om aan de verwijzingsverplichting te ontsnappen.
Positief aan de voorgestelde hervorming is dat de eenheid van rechtspraak op dit gebied door één Hof, het Arbitragehof, zal worden verzekerd.
Of deze constructie de bevoegdheden van de hoven en rechtbanken wijzigt, lijkt voor de auditeur-generaal een twistpunt te zijn (cf. het advies van de Raad van State, punt 2.3).
De bevoegdheden van de hoven en rechtbanken wijzigen voortdurend. Daarvoor is zelfs geen grondwetswijziging of geen « bijzondere wet » noodzakelijk.
Het Gerechtelijk Wetboek en de andere wetten die afbakenen wie over welke geschillen uitspraak doet, kunnen door de gewone wetgever worden gewijzigd.
Bijgevolg is de auditeur-generaal eerder geneigd te stellen dat de bevoegdheidsregels niet gewijzigd worden.
B.2. De uniforme interpretatie van het EVRM door het EHRM
B.2.1. Het begrip uniforme interpretatie moet worden gezien in relatie tot de territoriale bevoegdheid van het betrokken Hof.
Het Europees Hof voor de rechten van de mens verzorgt de uniforme interpretatie van het EVRM voor alle staten die tot het verdrag zijn toegetreden, het Arbitragehof in de constructie die thans voorligt voor het Belgische grondgebied.
Uiteraard zal het Arbitragehof zich moeten richten naar de rechtspraak van het Europees Hof.
Tegenover een hiërarchie van normen dient ook een hiërarchie van rechtscolleges te staan, zo niet ontstaat jurisprudentiële anarchie.
Andere constructies zijn natuurlijk denkbaar waarbij het Hof van Cassatie, de Raad van State en het Arbitragehof, naast elkaar, ieder voor zijn eigen bevoegdheidsdomein, de uniforme interpretatie van artikel 32bis van de Grondwet en van het EVRM verzorgen (in feite de thans geldende regeling).
Om dit te herstellen zou de prejudiciële vraagstelling in het ontworpen artikel 26, § 2, van de bijzondere wet op het Arbitragehof moeten vervallen voor het Hof van Cassatie en voor de Raad van State, wat betreft artikel 32bis van de Grondwet.
In deze constructie zullen de drie hoge Rechtscolleges zich richten naar de rechtspraak van het Europees Hof.
B.3. Toetsing aan andere internationale verdragen
B.3.1. De vaststelling dat de hoven en rechtbanken wetgevende normen nog kunnen toetsen aan andere internationale verdragen dan het EVRM vloeit voort uit de omvang van de verklaring tot grondwetsherziening die de wijziging van titel II beperkt heeft tot het EVRM.
Aangezien de rechten en vrijheden gewaarborgd door andere internationale verdragen niet expliciet zijn opgenomen in de herzieningsverklaring, en dus ook niet in het voorgestelde artikel 32bis van de Grondwet, verandert er niets aan de huidige toetsingsmogelijkheden op dat vlak.
B.3.2. Het is zeker niet eenvoudig om uit te maken welke bepaling Grondwet of EVRM de meeste bescherming biedt.
Dit beginsel vloeit rechtstreeks voort uit artikel 53 EVRM.
B.3.4. Wat betreft de wetgevende normen die EG-recht omzetten, kan het vaststellen van de strijdigheid met het EVRM beter onder de gecentraliseerde toetsing van het Arbitragehof vallen.
C. Omvang van de bevoegdheidsuitbreiding van het Arbitragehof
Een uitbreiding van de bevoegdheid tot artikel 170 van de Grondwet zou wenselijk zijn.
Artikel 172, tweede lid, bevestigt het beginsel van de legaliteit van de belastingen en is onlosmakelijk verbonden met artikel 170 dat het beginsel van legaliteit inzake belastingen preciseert, met name door de draagwijdte van de term « wet » die voorkomt in artikel 172, tweede lid.
De coherentie gebiedt bijgevolg ook artikel 170 op te nemen; de regering verklaart immers in de memorie van toelichting dat zij zich ervan bewust is dat het Arbitragehof belastingwetten zal kunnen toetsen aan het legaliteitsbeginsel (155).
Voor andere artikelen zoals artikel 182 en artikel 184 gaat het om een politieke opportuniteit, hierbij rekening houdende met de oorspronkelijke doelstelling, zoals verwoord door de heer Jean-Luc Dehaene, toenmalig vice-eerste minister en minister van Institutionele Hervormingen, bij de herziening van artikel 107ter, § 2, thans artikel 142 van de Grondwet : « door in het artikel te bepalen dat bij wet, aan te nemen met een bijzondere meerderheid, de toetsing van de grondwettigheid kan worden uitgebreid tot andere artikelen van de Grondwet, wordt in artikel 107ter geopteerd voor de oprichting zij het stapsgewijze van een grondwettelijk hof. Hierover mag geen misverstand bestaan » (Handelingen, Senaat, 16 juni 1988, blz. 644).
Wanneer men de voormelde grondwetsartikelen als referentienorm in de bijzondere wet op het Arbitragehof wenst in te schrijven, gaat men verder op de weg naar de omvorming van het Arbitragehof naar een grondwettelijk hof.
D. Gevolgen van de bevoegdheidsuitbreiding
D.1. Zie het advies van de Raad van State over artikel 10 van het voorontwerp (156).
D.2. Deze vraag kan best beantwoord worden door iemand die goed vertrouwd is met de rechtspraak van het EVRM over de uitputting van de nationale rechtsmiddelen.
E. Toetsing van instemmingsakten met internationale verdragen
E.1. Wat betreft de toetsing van instemmingsakten met verdragen, kan er gewezen worden op de uitvoerige bespreking in het advies van de Raad van State over artikel 4, § 2, van het wetsontwerp (157).
De afdeling wetgeving bevestigt dat er geen grondwettigheidsbezwaar is om alle wetgevende akten waarmee met een internationaal verdrag instemming wordt verleend, uit te sluiten van de mogelijkheid tot prejudiciële vraagstelling. Zij besluit tevens dat het louter uitsluiten van prejudiciële vragen voor verdragen betreffende de EU en het EVRM, allicht niet volstaat om het nagestreefde doel, het verzekeren van de stabiliteit van de internationale betrekkingen, te bewerkstelligen.
Met betrekking tot dit laatste punt merkt de auditeur-generaal op dat het misschien correcter zou zijn geweest te gewagen van het verzekeren van de stabiliteit van de Europese betrekkingen.
F. Prejudiciële vragen en procedures bij hoogdringendheid
F.1. Artikel 4, §§ 3 en 4, somt een aantal gevallen op waarin de rechter met een zekere spoed uitspraak moet doen en om die reden vrijgesteld wordt van de prejudiciële vraagstelling.
Het gevaar bestaat dat die opsomming te restrictief is en heel wat gevallen over het hoofd ziet waarin met hoogdringendheid moet worden opgetreden. Zo wordt geen melding gemaakt van de procedure bepaald in artikel 93 van het besluit van de Regent van 23 augustus 1948 tot regeling van de rechtspleging voor de afdeling administratie van de Raad van State, welke wordt gevolgd wanneer blijkt dat de Raad van State kennelijk niet bevoegd is of dat de vordering kennelijk niet-ontvankelijk of niet-gegrond is. In dat geval kan de voorzitter de partijen binnen tien dagen na de neerlegging van het verslag oproepen om, na hen te hebben gehoord, onverwijld uitspraak te doen. Indien de Raad van State in deze procedure niet vrijgesteld wordt van de verwijzingsverplichting en de verzoeker toch een prejudiciële vraag wenst te laten stellen, dan zou de Raad van State zich alsnog tot het Arbitragehof moeten wenden.
Veeleer dan een opsomming te geven die toch steeds een kans op onvolledigheid bevat, verdient het de voorkeur een algemene uitzonderingsbepaling in de bijzondere wet op te nemen waarin gesteld wordt dat een rechtscollege evenmin ertoe gehouden is een prejudiciële vraag te stellen wanneer het met dringende noodzakelijkheid een uitspraak moet doen.
De opsomming die nu in het wetsontwerp voorkomt, zou dan bij wijze van voorbeeld in de parlementaire voorbereiding kunnen worden opgenomen.
Ten slotte mag hier nog eens worden benadrukt dat het Hof van Cassatie en de Raad van State strenger worden behandeld dan de lagere rechtscolleges (151).
F.2. Wanneer een rechter bij hoogdringendheid uitspraak moet doen, zou een prejudiciële vraagstelling niet tot ernstige vertraging mogen leiden, zo niet wordt zij een dilatoir middel om de procedure te rekken en aan de hoogdringendheid elke zin te ontnemen.
In dat geval zou een prejudiciële vraag eveneens door het Arbitragehof bij hoogdringendheid behandeld moeten worden, en zou het Hof zelf dan reeds kunnen oordelen over een schijn van ongrondwettigheid, zodat in bevestigend geval voorlopige, bewarende maatregelen kunnen worden genomen.
Op de vraag geformuleerd onder F.2.3. kan dan ook positief geantwoord worden.
Het oordeel over de schijn van ongrondwettigheid kan beter toevertrouwd worden aan het Arbitragehof en niet aan de rechter over het bodemgeschil.
Anders bestaat er toch een risico dat rechters van verschillende hoven en rechtbanken zich tegenspreken over de grondwettigheid van een bepaling (bijvoorbeeld de Raad van State erkent een schijn van ongrondwettigheid, die daarna wordt ontkracht door het Arbitragehof).
G. Varia en technische opmerkingen
De tekstverbeteringen gesuggereerd sub G.1. en G.2. komen de auditeur-generaal als correct voor.
G.3. Het verdient aanbeveling in de tekst van het ontwerp ook te verwijzen naar het aanvullend verslag en te bepalen wat de inhoud moet zijn van het verslag (bijvoorbeeld het verslag bevat een uiteenzetting van de feiten, de rechtspleging en de middelen; het bevat tevens een bespreking van de middelen en een advies over de ontvankelijkheid en de gegrondheid van het beroep tot vernietiging of de prejudiciële vraag).
Ook zou het aanbeveling verdienen het verslag (en het aanvullend verslag) ter kennis van de partijen te brengen.
Het ontwerp voorziet enkel in de mogelijkheid tot het inzage nemen op de griffie gedurende vijftien dagen voor de terechtzitting.
Naast de vaststelling dat deze termijn wel zeer kort is, blijft de vraag aanwezig waarom het verslag niet ter kennis van de partijen wordt gebracht (zoals trouwens ook bepaald is in de artikelen 71 en 72, tweede lid, van de bijzondere wet, waarbij de partijen nog over 15 dagen beschikken om een memorie in te dienen).
Het gevaar bestaat dat de voorgestelde regeling in conflict komt met de strikte rechtspraak van het EHRM (158) : de partijen moeten nog kunnen antwoorden op de conclusies van de rechter-verslaggever, zij moeten ook kennis krijgen van het volledige verslag met inbegrip van de voorgestelde oplossing.
G.4. Op deze opmerking wordt duidelijk geantwoord in de memorie van toelichting, blz. 9, artikel 6.
G.5. De overgangsbepaling voor lopende gedingen kan zeker verdedigd worden. Het volstaat niet artikel 124 van de bijzondere wet op te heffen; het artikel regelde immers de overgang van de wet van 1983 naar de wet van 1989; thans moet de overgang worden opgevangen van de wet van 1989 naar de nog goed te keuren bijzondere wet. Zo niet zullen de nieuwe bepalingen onmiddellijk toepasselijk zijn op de hangende gedingen, dit wil zeggen degene die aanhangig zijn gemaakt vóór de inwerkingtreding van de nieuwe wet.
5.3. De heer Michel Melchior, voorzitter van het Arbitragehof
De heer Melchior benadrukt dat het Arbitragehof het ontwerp tot uitbreiding van zijn bevoegdheid beschouwt als een erkenning van zijn geslaagde integratie in het constitutionele en rechterlijke systeem in België.
Indien men voorlopig de vragen in verband met het voornemen om een artikel 32bis op te nemen in titel II van de grondwet terzijde schuift, stelt men vast dat het wetsontwerp, voor zover het gaat om de eerbiediging van de grondrechten, echt een vereenvoudiging betekent van het contact tussen de burger, de rechter en het Arbitragehof. Het Hof waarborgt nu reeds de eerbiediging van de grondrechten vervat in titel II, maar dan in het kader van zijn bevoegdheid om de wetten te toetsen aan het gelijkheids- en non-discriminatiebeginsel. Het proces is intellectueel gezien nogal ingewikkeld.
Het Arbitragehof heeft bijvoorbeeld net een arrest gewezen in verband met de situatie van de gefailleerde die, volgens de faillissementswet, volledig afstand moest doen van zijn bezittingen. Het gaat hier om een beperking van het eigendomsrecht, waarvoor het Hof niet bevoegd is. Maar door de situatie van de gefailleerde te vergelijken met de situatie van een loontrekkende, wiens loon krachtens bepaalde bepalingen van het Gerechtelijk wetboek gedeeltelijk niet voor beslag vatbaar is, heeft het Hof kunnen besluiten dat artikel 544 van de wet in strijd is met de artikelen 10 en 11 van de grondwet, in combinatie met het eigendomsrecht.
Nadat dit wetsontwerp aangenomen is, zal het niet meer nodig zijn om de vermeende schendingen van de grondrechten vervat in titel II om te zetten in de taal van de artikelen 10 en 11.
In dit opzicht is de voorgestelde bevoegdheidswijziging meer schijn dan werkelijkheid.
Aangezien de vragen onder A verband houden met de grondwettigheid van het voorstel tot herziening van titel II van de grondwet, vindt de voorzitter van het Arbitragehof dat de grondwetgever zelf deze vragen moet oplossen.
De vragen onder B nemen de juridische situatie in beschouwing die voortvloeit uit de invoeging van artikel 32bis en de uitbreiding van de bevoegdheden van het Arbitragehof. Spreker tracht hier een alomvattend antwoord op te geven.
Voor het ogenblik houdt het Arbitragehof, door middel van de artikelen 10 en 11 van de grondwet, onrechtstreeks toezicht op de rechten en vrijheden die door het EVRM of het VN-verdrag worden gegarandeerd. De rechtstreekse toetsing van de wetten en decreten aan de bepalingen van het EVRM zal echter een eenmalige en gecentraliseerde toetsing worden, die in de plaats zal komen van de verwarrende toetsing gebaseerd op de toepassing van de jurisprudentie Le Ski van 1971.
Daar de rechtspleging bij het Arbitragehof zeer specifiek is en de regering en soms de voorzitters van de assemblees bij die rechtspleging betrokken worden, is het nieuwe systeem opgebouwd om een betere bescherming en een grotere procedurele verdediging van de wet te garanderen, wat tot nog toe niet het geval is.
Bovendien zal de eenvormige interpretatie van het EVRM op het Belgische niveau gewaarborgd zijn, in elk geval wat de wetten en decreten betreft, die toch het grootste deel van de wetgeving uitmaken.
Het beoogde stelsel heeft echter ook nadelen.
Het Arbitragehof zal geconfronteerd worden met de verlenging van de behandelingstermijn voor de gewone rechtscolleges, en zal tegelijk ook het hoofd moeten bieden aan een stijging van het aantal prejudiciële vragen. Dit probleem zou echter opgevangen moeten worden door de steeds frequentere toepassing van filterprocedures. De stijging zou ook in de hand gehouden kunnen worden indien men de verplichting zou afschaffen voor het Hof van Cassatie en de Raad van State om een prejudiciële vraag te stellen wanneer het Arbitragehof reeds een uitspraak gedaan heeft over een vraag met hetzelfde onverwerp.
Een ander nadeel is dat de gewone rechtscolleges niet meer bevoegd zijn om de wetten te toetsen aan de bepalingen van het EVRM. Hoewel deze wijziging tot spanningen kan leiden, is ze niet strijdig met het grondwettelijke beginsel dat uit het arrest-Le Ski kan worden afgeleid. Het arrest-le Ski bevestigt dat de bepalingen van het internationaal recht met rechtstreekse werking voorrang hebben op de regels van het interne recht. Het schrijft echter niet voor hoe men tewerk moet gaan om deze voorrang toe te passen.
Aangezien enkel het EVRM wordt beoogd, zou men bovendien kunnen vrezen dat de rechtscolleges geneigd zijn om de gevolgen van artikel 32bis te omzeilen en de wet te toetsen aan de bepalingen van het Internationaal Verdrag inzake burgerlijke en politieke rechten (BUPO-verdrag). Wordt hier niet uitgegaan van vermeende bedoelingen ? Artikel 26 van het BUPO-verdrag bekrachtigt een algemeen gelijkheids- en non-discriminatiebeginsel. Men stelt echter vast dat de rechtscolleges over het algemeen de wetgeving niet aan dit artikel toetsen, maar wel aan de bepalingen van de grondwet.
België moet in elk geval de Simmenthal-jurisprudentie-respecteren van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen. Na de goedkeuring van de voorgestelde wijzigingen zou België in een situatie verkeren die vergelijkbaar is met die van Italië en die helemaal niet incoherent is.
De vraag onder C betreft de uitbreiding van de bevoegdheid van het Hof tot de controle op de eerbiediging van andere bepalingen dan die welke in het wetsontwerp zijn opgenomen. Het wetsontwerp vermeldt artikel 72, waar in het eerste lid gelijkheid inzake belastingen wordt bekrachtigd en in het tweede lid wordt bepaald dat geen vrijstelling of vermindering van belasting kan worden ingevoerd dan door een wet. Zo zou aan het Hof een legaliteitscontrole worden opgedragen.
Rekening houdende met de jurisprudentie van het Hof, meent de heer Melchior dat het nuttig zou zijn hier artikel 170 aan toe te voegen. Het is immers ook een grondrecht dat er geen belasting kan worden ingevoerd dan door een verkozen assemblee. Zijn oordeel strekt echter niet verder dan dat.
Op vraag D.2. (uitputting van de interne rechtsmiddelen) antwoordt de heer Melchior dat het aan het Hof van Straatsburg toekomt om te beslissen of de prejudiciële vraag aan het Arbitragehof deel uitmaakt van de interne rechtsmiddelen die gebruikt moeten worden vooraleer men de zaak aanhangig maakt bij het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. In een arrest van 28 september 1995, Spadea en Scalabrino v. Italië, gewezen in verband met prejudiciële vragen die aan het Italiaanse Constitutionele Hof zijn gesteld, heeft het Europees Hof in elk geval beslist dat die prejudiciële vraag niet noodzakelijkerwijze moest worden ingesteld vóór de zaak aanhangig wordt gemaakt.
In verband met vraag D.3. vindt de heer Melchior dat het inderdaad nuttig zou zijn de bevoegdheid van het Hof te bestigen om, ook in arresten gewezen op een prejudiciële vraag, de gevolgen in de tijd van de arresten te regelen, naar analogie van artikel 8 van de wet inzake de arresten tot vernietiging. De prejudiciële arresten hebben in principe slechts een relatief gezag van gewijsde, maar het gaat hier om een bijzonder versterkt relatief gezag.
Het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen heeft zelf moeten beslissen om op pretoriaanse wijze de gevolgen van zijn arresten op prejudiciële vragen te beperken, terwijl dit niet in de teksten wordt bepaald.
Vraag E heeft betrekking op de toetsing van akten houdende instemming met internationale verdragen en zou ooit aan het Hof kunnen worden gesteld. De voorzitter van het Hof moet dus vanwege de kiesheidsplicht in dit verband het antwoord schuldig blijven.
Wat de akten houdende instemming met het EVRM betreft, merkt spreker wel op dat het Hof in 1994 de instemmingsakte getoetst heeft aan het EVRM met betrekking tot artikel 6, maar dat deze toetsing destijds niet uitgesloten was. Indien artikel 32bis echter wordt aangenomen, zal het verdrag een referentienorm worden. Het is normaal dat de referentienorm niet controleerbaar is. Het Hof heeft zich ook nooit uitgesproken over akten houdende instemming met de constituerende verdragen van de Europese Gemeenschappen.
Wat de procedures bij hoogdringendheid betreft die in de F-vragen ter sprake komen, wijst de heer Melchior erop dat het Arbitragehof een lijst heeft opgesteld van voorgestelde technische aanpassingen van de wet op het Arbitragehof.
Tot besluit benadrukt spreker dat de waarschijnlijke toename van het aantal zaken en het Arbitragehof is hiervan vast overtuigd niet hoeft te leiden tot een stijging van het aantal rechters, noch tot de oprichting van twee kamers. Het gaat hier om het behoud van de eenheid van de jurisprudentie, alsook om de doeltreffendheid van de werkmethode die het Arbitragehof sinds 1984 heeft ontwikkeld.
5.4. De heer Alex Arts, voorzitter van het Arbitragehof
Het ontwerp van bijzondere wet tot uitbreiding van de bevoegdheid van het Arbitragehof kan worden gezien als een vorm van erkenning en waardering ten aanzien van een relatief jonge instelling.
Hoofdbekommernis voor het Hof is om ook bij een bevoegdheidsuitbreiding een kwaliteitsvol antwoord te blijven bieden, opdat zijn rechtspraak niet enkel juridisch maar ook maatschappelijk blijvend zou kunnen worden aanvaard.
Het is bijzonder delicaat om als voorzitter van het Arbitragehof stelling te nemen in controverses die schuilen achter de door de diensten van de Senaat opgestelde vragen. Die controverses zouden immers ook aan bod kunnen komen in geschillen waarover het Hof zich later moet uitspreken. Partijen zouden alsdan kunnen verwijzen naar opvattingen en/of interpretaties die door een voorzitter weliswaar in tempore non suspecto zijn weergegeven (en mogelijk de wetgever hebben kunnen beïnvloeden), terwijl diezelfde voorzitter zou deelnemen aan de besluitvorming over arresten waarbij de betrokken teksten dienen te worden toegepast.
Om die redenen stellen de voorzitters van het Hof zich terughoudend op ten aanzien van de gestelde vragen.
a) Volgens de verklarende nota bij het voorstel tot grondwetsherziening is het de bedoeling om de bevoegdheid van het Arbitragehof uit te breiden tot een rechtstreekse toetsing aan de door het EVRM gewaarborgde rechten en vrijheden, meer bepaald aan « een aantal bepalingen die niet of niet expliciet in de Belgische Grondwet terug te vinden zijn » (159). Met het voorgestelde artikel 32bis worden dus een aantal in het EVRM bepaalde grondrechten toegevoegd aan de grondrechtencataloog zoals die nu in de Grondwet voorkomt.
b) Blijkens de memorie van toelichting bij het ontwerp van bijzondere wet tot wijziging van de bijzondere wet op het Arbitragehof zal de uitbreiding van de bevoegdheid van het Hof tot de rechtstreekse toetsing aan alle bepalingen van titel II van de Grondwet met inbegrip van het voorgestelde artikel 32bis « leiden tot een meer uniforme interpretatie van deze grondrechten » (160).
Zonder in te gaan op de grondwettigheidsbezwaren, is het ongetwijfeld zo dat de voorgestelde constructie, voor zover ze wordt goedgekeurd, het Arbitragehof de mogelijkheid zal bieden een centrale, uniforme rechtspraak inzake grondrechten te ontwikkelen. Daarbij moet in het achterhoofd worden gehouden dat het EHRM op zijn beurt waakt over de uniformiteit van de toepassing van het EVRM.
Vooraleer de voorgestelde hervorming goed te keuren, moeten zowel de Constituante als de bijzondere wetgever echter eerst de afweging maken of een dergelijke uniforme interpretatie voor de burger en ons rechtsbestel essentieel is.
Het mag worden opgemerkt dat het Arbitragehof vrijwel permanent, op verzoek van de partijen of ambtshalve, de door het EVRM en het IVBPR gewaarborgde grondrechten in zijn toetsing betrekt, maar dan steeds op grond van hun samenhang met het gelijkheids- en niet-discriminatiebeginsel vervat in de artikelen 10 en 11 van de Grondwet. Indien het Hof tot de conclusie komt dat een wetgevende akte de toets aan een bepaling van het EVRM niet doorstaat, dan zal het die akte vernietigen wegens schending van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, gelezen in samenhang met de desbetreffende bepaling van het EVRM. Met andere woorden, het Arbitragehof oefent reeds de toetsing uit aan de bepalingen van het EVRM. maar dan altijd langs de omweg van de artikelen 10, 11 en 24 van de Grondwet.
Een vraag die in dit verband onvermijdelijk rijst, is of er tussen de verschillende rechtscolleges en inzonderheid tussen het Hof van Cassatie, de Raad van State en het Arbitragehof spanningen bestaan met betrekking tot de toetsing van wetgevende akten aan het EVRM. Met andere woorden, valt er in hun interpretatie van het EVRM een divergentie te bespeuren ? In bevestigend geval, moeten daaruit de nodige conclusies worden getrokken. In ontkennend geval, dringt zich de vraag op naar het nut van de voorgestelde hervorming in het licht van de verschillende problemen die ze meebrengt, waarbij de voorzitter abstractie maakt van de constitutionele en andere zuiver juridische bezwaren die ze oproept en waarop hij niet wenst in te gaan.
Blijkens de memorie van toelichting bij het ontwerp van bijzondere wet zal de bevoegdheidsuitbreiding met of zonder het voorgestelde artikel 32bis van de Grondwet , hoe dan ook, « het aantal zaken bij het Arbitragehof zeker aanzienlijk doen verhogen » (161). Dat roept natuurlijk de vraag op naar de omvang van die toename. Dreigt een massale toevloed van zaken geen desorganiserend effect te hebben op de werking van het Hof ? Het Hof zou op dat vlak liefst niet in woelig vaarwater terecht willen komen.
Om de verwachte aanzienlijke verhoging van het aantal zaken op te vangen, voorziet het ontwerp van bijzondere wet in een verhoging van het aantal referendarissen van 14 tot 24.
Het Arbitragehof waardeert de medewerking van de referendarissen en de in het vooruitzicht gestelde uitbreiding van hun personeelsformatie. Het Hof dringt dan ook aan op een wijziging van de gewone wet op het Arbitragehof strekkende tot de gelijkschakeling van de pecuniaire loopbaan van de referendarissen met die van de Raad van State. Voorts vraagt het Arbitragehof om de nodige vrijheid bij de interne organisatie en niet verplicht te worden om « aan elke rechter twee referendarissen toe te voegen », zoals voorgesteld in de memorie van toelichting bij de bespreking van artikel 6 (vraag G.4.).
De voorgestelde bevoegdheidsuitbreiding zal ook een personeelsuitbreiding meebrengen om de taal- en documentatiediensten en de administratieve diensten te versterken. In het verlengde daarvan zal ook in bijkomende huisvesting moeten worden voorzien.
De voorzitters van het Arbitragehof hebben de commissie een nota overgelegd met voorstellen tot technische aanpassing van de wetten op het Arbitragehof (cf. bijlagen). Zij beogen een verlichting van de huidige werkdruk, zonder afbreuk te doen aan de kwaliteitseisen en zonder de rechten van de partijen onredelijk te beperken. Een aantal van deze voorstellen hebben betrekking op punten die voorkomen in de door de diensten van de Senaat opgestelde vragenlijst. Enkele daarvan worden hierna toegelicht.
a) Het Arbitragehof vraagt met aandrang dat het bevoegd zou worden verklaard om de gevolgen van zijn arresten in de tijd te regelen, niet alleen wat de vernietigingsarresten betreft, maar ook wat de arresten op prejudiciële vragen betreft waarbij een schending wordt vastgesteld (vraag D.3.1.). Daarmee kan misschien worden voorkomen dat de Belgische Staat ingevolge een prejudicieel arrest van het Hof aansprakelijk zou worden gesteld wegens de schending van de Grondwet door een wetgevende akte die reeds geruime tijd uitwerking heeft. Er blijkt immers in de lagere rechtspraak een groeiende tendens te zijn waarbij wordt ingegaan op de vordering tot vergoeding van de schade die een persoon beweert te hebben geleden ten gevolge van de toepassing van een wet die door het Arbitragehof niet conform de Grondwet is verklaard. De mogelijkheid om de gevolgen van een arrest gewezen op een prejudiciële vraag in de tijd te beperken, zou de rechtspraak van het Hof dienen en het in staat stellen consequent de toetsing door te voeren, zonder acht te moeten slaan op de catastrofale gevolgen die het Hof worden voorgehouden indien het tot schending zou besluiten.
b) Ten aanzien van de prejudiciële vragen in het kader van procedures bij hoogdringendheid (vragen onder punt F) stelt het Arbitragehof bij artikel 4 van het ontwerp voor om bij kort geding of administratief kort geding de rechter zonder verdere voorwaarden te ontslaan van de verplichting om een prejudiciële vraag te stellen.
Men kan zich toch de vraag stellen of het voor het overige niet raadzaam is dat de kortgedingrechter de leer van het arrest-Waleffe van het Hof van Cassatie van 20 april 1950 zou volgen dat, wanneer een wetsbepaling voor twee lezingen vatbaar is, er voor een grondwetsconforme interpretatie moet worden geopteerd.
c) Om de toevloed van zaken in te perken, zijn wellicht nieuwe « filterprocedures » nodig (vraag D.1.1.). Het Arbitragehof stelt voor om de bestaande « Voorafgaande rechtspleging » van Hoofdstuk II van de bijzondere wet (artikel 69 en volgende) aan te passen zodat deze snelle procedure ook adequaat kan worden toegepast bij prejudiciële vragen « wanneer de zaak wegens de aard ervan of de relatieve eenvoud van de erin opgeworpen problemen, lijkt te kunnen worden afgedaan met een arrest van onmiddellijk antwoord ». Naast de in de wet bepaalde hypotheses van de klaarblijkelijke onontvankelijkheid en de klaarblijkelijke ongegrondheid doen er zich in de praktijk bij de behandeling van prejudiciële vragen een aantal andere gevallen voor die met een arrest van onmiddellijk antwoord zouden kunnen worden afgedaan, bijvoorbeeld wanneer een rechter zich volledig vergist. Het is wenselijk dat het Hof dit niet pretoriaans zou doen, maar daartoe bij wet zou worden gemachtigd. Indien in de conclusies van de rechters-verslaggevers een schending wordt overwogen, zou hiervan ook kennis moeten worden gegeven aan « de in artikel 76 vermelde partijen » (zijnde de Ministerraad, de regeringen van de deelgebieden en de voorzitters van alle wetgevende vergaderingen) zodat deze institutionele partijen een memorie kunnen indienen om de betrokken norm te verdedigen.
d) Het voorgestelde artikel 103, tweede lid, van de bijzondere wet (artikel 7 van het ontwerp) bepaalt dat de partijen gedurende vijftien dagen voor de zitting op de griffie inzage kunnen nemen van het dossier en van het verslag van de rechters-verslaggevers (vraag G.3.). Waarschijnlijk is deze bepaling ingegeven door de vrees dat de afwezigheid van deze mogelijkheid door het EHRM strijdig met het door artikel 6 gewaarborgde principe van het eerlijk proces en inzonderheid van de contradictoire rechtspleging zou worden bevonden.
Wat is echter de inhoud van dit verslag ? Dienaangaande bepaalt artikel 106, eerste lid, van de bijzondere wet dat de verslaggever die behoort tot de groep waarvan de taal die van het onderzoek is, op de terechtzitting de feitelijke toedracht van de zaak samenvat en de rechtsvragen vermeldt die het Hof moet oplossen. Dit verslag is dus in genen dele vergelijkbaar met de adviezen die door het auditoraat bij de Raad van State worden opgesteld. De rechter-verslaggever mag onder geen beding een stelling innemen omtrent de ontvankelijkheid of de gegrondheid van het beroep of de prejudiciële vraag. Hij dient zich te beperken tot een opgave van de feiten die aan de grond van de zaak liggen, de daarop toepasselijke wetsbepalingen en de standpunten van de partijen. De waarde van dit verslag mag dus niet worden overschat.
Wat de raadpleging van het aanvullend verslag betreft, rijst er geen probleem. Artikel 106, tweede lid, bepaalt dat de verslaggever die behoort tot de andere taalgroep, in voorkomend geval, een aanvullend verslag kan uitbrengen. In de praktijk, een zeldzame uitzondering niet te na gesproken, komt dat erop neer dat deze verslaggever zich aansluit bij het verslag van zijn collega.
De waarde van deze verslagen is dus zeer relatief. Zij vormen ten aanzien van de partijen de bevestiging dat de procedure is doorlopen, en geven aan welke rechtsvragen in het geding zijn.
Gelet op alle in de bijzondere wet bepaalde termijnen die de tegensprekelijkheid van de schriftelijke procedure moeten waarborgen, duurt het zes maanden vooraleer een zaak in gereedheid kan worden gebracht. Teneinde deze tegensprekelijkheid nog beter te waarborgen, stelt het Arbitragehof voor om een pretoriaanse praktijk van het Hof een wettelijke grondslag te geven. Wanneer het Hof bij het wijzen van de beschikking van ingereedheidbrenging toch nog vragen heeft, worden de partijen in de hen medegedeelde beschikking verzocht om deze vragen te beantwoorden in een bijkomende memorie of op de terechtzitting.
Deze procedure waarborgt op een veel adequatere manier de tegensprekelijkheid dan het ter inzage leggen van een formeel verslag dat in de praktijk niet wordt geconsulteerd. Zij maakt het neerleggen van een verslag ter inzage van de partijen niet alleen onnodig, zij voorkomt tevens dat partijen de inhoud van het verslag zouden betwisten.
e) Tot slot een kort woord over de beraadslaging van het Arbitragehof. Op dit vlak is er een parallel te trekken tussen het Arbitragehof en de wetgevende vergaderingen. De specifieke samenstelling van het Hof met rechters die een parlementair mandaat hebben uitgeoefend, zal daar niet vreemd aan zijn.
In de parlementaire assemblees worden voorstellen of ontwerpen van wet, na een toelichting door de indieners, onderzocht en besproken in een commissie (aangenomen wordt ter wille van de vergelijkbaarheid in een commissie met gesloten deuren). Tijdens de algemene en de artikelsgewijze bespreking worden er argumenten uitgewisseld om tot een consensus, minstens tot een meerderheidsopvatting, en een tekst te komen, waarop zowel inhoudelijke als taalkundige amendementen kunnen worden ingediend.
Het Arbitragehof heeft deze werkwijze overgenomen. Het Hof is namelijk geroepen om wetgevende akten die door democratisch gekozen organen zijn vastgesteld, te toetsen en eventueel te vernietigen. Een dergelijke zwaarwichtige beslissing kan slechts worden genomen nadat het dossier grondig en vanuit verschillende invalshoeken is bestudeerd. De parlementaire procedure vormt daartoe een waarborg. Hoe gaat het Arbitragehof te werk ?
In het Arbitragehof worden de ontwerpen van arresten opgesteld door de rechters-verslaggevers en hun referendarissen. Deze ontwerp-arresten worden zelden ne varietur aanvaard. In de besloten beraadslagingen met 7 of 12 rechters wordt het ontwerp na toelichting van de rechters-verslaggevers onderzocht in een algemene en een puntsgewijze zogenaamde « motieven »-bespreking. Er worden argumenten uitgewisseld om tot consensus, minstens tot een meerderheidsopvatting, en een tekst te komen waarbij amendementen van zowel inhoudelijke als taalkundige aard kunnen worden voorgelegd. Dat heeft tot gevolg dat de motivering soms zo is opgesteld dat ze niet volledig in de lijn ligt van de eindconclusie of er als het ware iets van terugneemt. Daarmee geeft het Hof aan de wetgever, de partijen of een rechter het signaal dat het arrest beperkend moet worden geïnterpreteerd.
Deze werkwijze dringt zich des te meer op bij de marginale toetsing via het evenredigheidsbeginsel en de erbij horende motivering, die een voorzichtige afweging ten aanzien van waarden en grondrechten inhoudt. Doorgaans is er dan ook meer dan een beraadslaging nodig om tot een beslissing en de eindtekst van een arrest te komen.
Het Arbitragehof hoopt die werkwijze te kunnen handhaven ter wille van zowel de juridische kwaliteit als de maatschappelijke aanvaarding van zijn arresten. Het Hof is zich er immers van bewust dat zijn opdracht zich niet beperkt tot het onderzoek van een feitendossier, maar noopt tot een beoordeling van het werk van de democratisch gelegitimeerde vergaderingen in het licht van de bevoegdheidsverdelende bepalingen en de artikelen 10, 11 en 24 van de Grondwet. Het spreekt vanzelf dat in deze aangelegenheid kwantiteit vijand is van kwaliteit.
Indien de toetsingsbevoegdheid van het Arbitragehof wordt uitgebreid, valt het te betwijfelen of het Hof de hoge standaard die het zichzelf oplegt, zal kunnen handhaven als de maximumtermijn binnen welke het zijn arresten moet wijzen, wordt herleid van achttien maanden tot twaalf maanden, zoals artikel 8 van het ontwerp van bijzondere wet beoogt.
Dat impliceert dat het toekennen van een algemene toetsingsbevoegdheid aan het Arbitragehof niet wenselijk is. Emeritus voorzitter Henri Boel heeft dit standpunt, dat voorzitter Arts volledig onderschrijft, als volgt verwoord in een interview met Jura Falconis :
« Wanneer rechtscolleges niet meer bevoegd zouden zijn om wetskrachtige normen aan het EVRM te toetsen, dreigt het risico dat het Hof massaal met zaken wordt overstelpt, inzonderheid ingevolge verplichte prejudiciële vragen van de voordien ter zake bevoegde rechtscolleges. De vraag rijst dan of de benijdenswaardige positie die het Arbitragehof inneemt wat de relatieve snelheid van de afhandeling van zaken betreft, kan gehandhaafd blijven. Een uitbreiding van het aantal rechters en de instelling van twee of meer kamers binnen het Hof zouden bovendien geen goede zaak zijn; naast andere praktische bezwaren zou de eenheid van rechtspraak, zo noodzakelijk voor een grondwettelijk hof, onvermijdelijk in het gedrang komen. Ook vanuit het oogpunt van de rechtsbescherming zou dergelijke concentratie geen goede zaak zijn; naast andere praktische bezwaren zou de eenheid van rechtspraak, zo noodzakelijk voor een grondwettelijk hof, onvermijdelijk in het gedrang komen. Ook vanuit het oogpunt van de rechtsbescherming zou dergelijke concentratie geen goede zaak zijn : de noodzakelijke werktijd om in dat geval het hoofd te bieden aan de massieve instroom van verplichte prejudiciële vragen, zou de procedures alleen maar verlengen. Men zou zich derhalve beter beperken tot een mogelijke verruiming van toetsing aan Titel II van de Grondwet, die overigens best nog zou kunnen worden geactualiseerd. (162) »
Mevrouw de T' Serclaes wenst te vernemen of de voorzitters van de Arbitragehof het nuttig achten in de Grondwet een bepaling in te voegen die verwijst naar een verdrag dat reeds toepasselijk is in de Belgische rechtsorde, te meer daar deze bepaling zich beperkt tot het EVRM terwijl er toch vele andere verdragen inzake mensenrechten bestaan.
De heer Melchior, voorzitter van het Arbitragehof, wijst erop dat de preconstituante de politieke keuze heeft gemaakt om in de Grondwet alleen het EVRM op te nemen. Artikel 32bis vervolledigt de Grondwet trouwens werkelijk, aangezien het EVRM veel meer rechten waarborgt dan de Grondwet. Deze invoeging is uiteraard niet onontbeerlijk omdat internationaal recht met een rechtstreekste werking meteen toepasselijk is in de interne rechtsorde, maar het is wel een logische stap.
De vice-eerste minister voegt eraan toe dat het Arbitragehof zich momenteel alleen op een onrechtstreekse manier op het EVRM mag beroepen, via de controle op de naleving van het gelijkheidsbeginsel en het niet-discriminatiebeginsel. Intellectueel gezien is dat een moeilijke oefening. Bovendien is het resultaat een rechtspraak die erg uitgebreid is over het gelijkheidsbeginsel, maar heel wat bescheidener over de andere rechten. Het Arbitragehof moet zich immers concentreren op het gelijkheidsbeginsel.
Vanuit een technisch oogpunt zou de uitbreiding van de bevoegdheid van het Arbitragehof en het opnemen van het EVRM in de Grondwet kunnen leiden tot een duidelijker rechtspraak van het Grondwettelijk Hof over de rechten en vrijheden.
Momenteel wordt de inhoud van de rechtspraak over rechten en vrijheden erg beperkt door de verplichting om de redenering te baseren op de artikelen 10 en 11 van de Grondwet. Wanneer het Hof moet controleren of het eigendomsrecht wordt nageleefd en daarvoor de situatie moet vergelijken van verschillende categorieën van mensen die onderworpen zijn aan een beslag, kan het Hof besluiten dat er sprake is van discriminatie in de manier waarop het eigendomsrecht wordt geschonden, maar dat betekent geenszins dat ieder beslag of iedere schending van het eigendomsrecht verboden is.
De heer Arts, voorzitter van het Arbitragehof, merkt op dat, wanneer de toetsingsbevoegdheid van het Arbitragehof zou worden uitgebreid tot titel II van de Grondwet, zonder dat het EVRM er bij wege van artikel 32bis in wordt geïncorporeerd, het Hof zijn praktijk kan handhaven om wetskrachtige normen te toetsen aan de in deze titel omschreven grondrechten, gelezen in samenhang met de overeenstemmende rechten gewaarborgd door het EVRM en het IVBPR. Aldus wordt het argument ondervangen dat een schending van deze verdragen die voor sommige rechten in een ruimere bescherming voorzien dan de Belgische Grondwet, in de hiervoor geschetste hypothese, niet rechtstreeks voor het Arbitragehof kan worden opgeworpen. Het Hof zal door de methode van de lezing in samenhang deze verdragsbepalingen mee in de toetsing betrekken. Mede doordat artikel 23 van de Grondwet betreffende de sociaal-economische grondrechten tot toetsingsmaatstaf wordt verheven, zal er nog weinig Belgische wetgeving zijn die niet voor rechtstreekse toetsing door het Arbitragehof in aanmerking komt.
Mevrouw de T' Serclaes merkt op dat artikel 23 van de Grondwet reeds een aantal economische en sociale rechten bekrachtigt die ook in het EVRM voorkomen. Hoe zullen bepaling over soortgelijke rechten met elkaar in overeenstemming worden gebracht ?
De vice-eerste minister merkt op dat er maar weinig dergelijke bepalingen zijn. Meestal is de Belgische Grondwet gunstiger en is de bepaling die de meeste bescherming biedt, van toepassing (artikel 53 van het EVRM).
Volgens de heer Barbeaux streeft de hervorming een lovenswaardig doel na, maar is de manier van werken, met de invoeging van een artikel 32bis waarin wordt verwezen naar het EVRM, wellicht niet de beste. Het was misschien beter geweest de rechten en vrijheden bepaald in het EVRM en eventueel ook in andere internationale rechtsintrumenten, in de Grondwet op te nemen. Op die manier zou titel II van de Grondwet wat « opgepoetst » kunnen worden.
De vice-eerste minister is het ermee eens dat de IVBPR-verdragen beter ook in de Grondwet waren opgenomen, maar de verklaring tot herziening van de Grondwet beperkt echter de mogelijkheden. Hij merkt terloops op dat hij het niet raadzaam acht het Internationaal Verdrag van de rechten van het kind op te nemen in de Grondwet, aangezien er over de rechtstreekse werking van sommige bepalingen ervan nog discussie bestaat.
De minister verkiest de techniek van de verwijzing in de wetgeving. De expliciete verwoording van alle rechten volgens een reek gecoördineerde artikelen, doet de dynamiek teniet die blijk uit artikel 53 van het EVRM, namelijk dat de meest gunstige bepaling van toepassing is. Dankzij de rechtspraakt van het Europees Hof voor de rechten van de mens kan het EVRM op een dynamische manier geïnterpreteerd worden. Andere concepten of andere interpretaties manier geïnterpreteerd worden. Andere concepten of andere interpretaties vormen geen gevaar aangezien de ene bescherming gewoon bovenop de andere komt. In die zin zou de coördinatie van de artikelen van Titel II van de Grondwet een stap terug zijn.
Een en ander moet overigens worden beschouwd in het licht van de evolutie van het Europees Gemeenschapsrecht en inzonderheid van het Europees Handvest van de grondrechten. Indien dit handvest een juridisch instrument met bindende waarde wordt, zal alleszins titel II van de Grondwet moeten worden herzien. Het is echter niet zozeer op het niveau van de Belgische Grondwet, maar veeleer op het internationale niveau, dat er zich immense problemen zullen voordoen. Wat zal immers de verhouding zijn tussen het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen en het EHRM ? Gelet op het gevaar van forum shopping zal men onvermijdelijk tot het besluit komen dat een van de twee te veel is. In dat opzicht betreurt de vice-eerste minister het feit dat men de historische kans heeft gemist om de Europese Gemeenschappen te laten toetreden tot het EVRM. Dat gemis wordt echter enigszins getemperd door het feit dat het Hof van Justitie systematisch de rechtspraak van het EHRM volgt.
Met betrekking tot de vraag of het Hof van Cassatie en de Raad van State door de voorgestelde hervorming hun bevoegdheid zullen verliezen om een wetgevende akte aan het IVBPR te toetsen wegens de verhaalsmogelijkheid bij het Arbitragehof voor schendingen van het EVRM, wenst de heer Hugo Vandenberghe te weten welke impact het voorgestelde artikel 32bis van de Grondwet zal hebben op een naar zijn mening bestaande praktijk waarbij het Hof van Cassatie, wanneer het wordt geconfronteerd met een cassatiemiddel dat gegrond is op een schending van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, artikel 14 EVRM en artikel 26 IVBPR, de zaak, wat de artikelen 10 en 11 betreft, middels een prejudiciële vraag naar het Arbitragehof verwijst, en zijn beslissing over de schending van artikel 14 EVRM en artikel 26 IVBPR reserveert totdat het Arbitragehof zijn prejudicieel arrest heeft gewezen. Besluit het Arbitragehof tot de verenigbaarheid, dan zal het Hof van Cassatie, wat de toetsing aan de bepalingen van het EVRM en het IVBPR betreft, zich daar meestal bij aansluiten.
Het valt niet uit te sluiten dat advocaten in het licht van het nieuwe artikel 32bis hun aanpak zullen wijzigen. In plaats van hun cassatiemiddelen te gronden op een schending van een artikel van titel II van de Grondwet of het EVRM, zouden zij, om de toetsing door het Arbitragehof ingevolge een prejudiciële vraag te ontwijken, zich ertoe kunnen beperken een schending van het IVBPR aan te voeren. Kunnen het Hof van Cassatie en de Raad van State daar tegen inbrengen dat zij het IVBPR niet kunnen toepassen omdat de bijzondere wet op het Arbitragehof de toetsing van een wetgevende norm aan het EVRM aan het Arbitragehof opdraagt ?
Volgens de heer Melchior zou een dergelijke reactie van het Hof van Cassatie of van de Raad van State logisch zijn. Artikel 32bis en de verplichting om een prejudiciële vraag te stellen, negeren en liever een rechtstreekse toetsing aan andere internationale instrumenten uitvoeren, kan beschouwd worden als een uitholling van de procedure.
Mevrouw de T' Serclaes wenst te vernemen of de voorzitters van het Hof tevreden zijn over artikel 4,§ 2, van het ontwerp van bijzondere wet, waarin akten houdende instemming met de constituerende verdragen van de Europese Unie en het EVRM worden uitgesloten van de toepassingssfeer van de prejudiciële vragen.
De vice-eerste minister wenst het standpunt van de voorzitters van het Arbitragehof te kennen over de opportuniteit van het door een brede meerderheid gedragen voorstel om, enerzijds, in het kader van een vernietigingsberoep, het Arbitragehof de mogelijkheid te laten om binnen een verkorte termijn, tijdens welke een verdrag niet zou mogen worden geratificeerd, na te gaan of de Wetgevende Kamers, wanneer zij hun instemming verlenen aan het betrokken verdrag, het beginsel dat zij daarbij de Grondwet in acht dienen te nemen, hebben nageleefd en om, anderzijds, de prejudiciële procedure uit te sluiten wanneer België een verdrag heeft geratificeerd, wegens de juridische en politieke problemen die een negatieve toetsing voor de internationale aansprakelijkheid van België zou meebrengen. Wanneer een verdrag ingevolge de ratificatie op internationaal vlak ten aanzien van België in werking is getreden en de wet waarbij dit verdrag instemming heeft verkregen, ingevolge de prejudiciële procedure achteraf zou worden vernietigd, voorziet het verdrag van Wenen van 23 mei 1969 inzake het verdragenrecht slechts in weinig mogelijkheden om zich in die omstandigheden uit een verdrag terug te trekken.
Aangezien het communautair recht erg specifiek is, vindt de heer Melchior een aparte aanpak voor de constituerende verdragen van de Europese Unie gerechtvaardigd. Aan de zeer specifieke rechtsorde van de Europese Unie mag niet geraakt worden. De verklaring voor de uitsluiting van het EVRM is dat ernaar wordt verwezen in de Grondwet. Het is dan ook moeilijk om de grondwettigheid van een grondwettelijke bepaling te toetsen.
Sommige andere internationale verdragen bevatten ronduit discriminerende bepalingen. Mag men toestaan dat een wetgever indirect door de goedkeuring van een verdrag doet wat hij niet rechtstreeks kan doen via een wet of een decreet ? De instemming met een verdrag op de helling zetten kan natuurlijk de stabiele internationale betrekkingen aan het wankelen brengen. Maar dan moet de keuze worden gemaakt tussen stabiele internationale betrekkingen en de invoering van een discriminerende bepaling in de interne rechtsorde. Verdragen zijn trouwens niet onaantastbaar. Er kan opnieuw over worden onderhandeld om de discriminerende bepalingen weg te werken. Dat is in ieder geval een keuze die de samenleving moet maken.
Mevrouw de T' Serclaes vreest dat de uitbreiding van de bevoegdheden als voorgesteld in dit wetsontwerp het aantal beroepen bij het Arbitragehof aanzienlijk zal doen toenemen. Het gevaar is dus niet denkbeeldig dat de procedures daardoor langer zullen worden en de gerechtelijke achterstand nog zal vergroten.
Volgens de heer Melchior toetst het Hof nu al de naleving van de grondrechten, via de combinatie met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet. Hij meent dus dat de werklast van het Hof niet groter zal worden aangezien de juridische redenering veel eenvoudiger zal zijn en de toegang tot het Hof soepeler.
De vice-eerste minister voegt eraan toe dat de rechtzoekende niet altijd belang heeft bij een snelle behandeling van zijn zaak en dat het voorgestelde systeem precies een uitholling van de procedure verhindert. Momenteel is het vaak mogelijk om een uitweg te vinden met de artikelen 10 en 11 waardoor een prejudiciële vraag kan worden gesteld. Deze mogelijkheid en de verplichting voor het Hof van Cassatie en de Raad van State om een prejudiciële vraag te stellen, vormen samen een geducht instrument om de procedure te rekken.
De heer Barbeaux wenst te vernemen welke manieren de heer Melchior ziet om de prejudiciële vragen te filtreren en aldus te voorkomen dat de verplichting om het Hof te raadplegen leidt tot inefficiënte in de rechtspraak en vertragingen van minstens een jaar.
Kunnen niet alle hoven en rechtbanken worden ontheven van de verplichting een prejudiciële vraag te stellen als het Arbitragehof over hetzelfde onderwerp reeds een arrest heeft gewezen, zoals het geval is voor het Hof van Cassatie en de Raad van State ?
De heer Melchior wijst erop dat de andere rechtscolleges momenteel niet verplicht zijn het Arbitragehof te raadplegen als er reeds een arrest bestaat dat een soortgelijke zaak behandelt. Daarom slaat de opheffing van de verplichting een prejudiciële vraag te stellen uitsluitend op het Hof van Cassatie en de Raad van State.
De voorzitter van het Arbitragehof bedoelt met filtermogelijkheden bijvoorbeeld snelle procedures die toepasbaar zijn als de zaak geen grote problemenen doet rijzen. Momenteel kan krachtens artikel 72 van de wet op het Arbitragehof een arrest van onmiddellijk antwoord worden gewezen, in gevallen waarover reeds en prejudiciële vraag werd gesteld of wanneer het Hof zich reeds over soortgelijke gevallen heeft uitgesproken. Tegenspraak blijft wel mogelijk, aangezien de verslaggevers hun conclusies bezorgen aan de partijen, die een memorie met verantwoording kunnen indienen. In sommige gevallen leidt deze memorie tot de toepassing van de gewone procedure, maar toch kunnen heel wat zaken op deze snelle manier worden afgehandeld.
Inzake mensenrechten zou het systeem van de « kennelijke ongegrondheid » dat reeds bij het Hof van Straatsburg wordt toegepast, makkelijk kunnen worden toegepast bij het Arbitragehof, waardoor eveneens flink wat zaken geschrapt kunnen worden.
1) De introductie van het EVRM in de Grondwet
De introductie in globo van het EVRM in de Grondwet lijkt overeen te stemmen met de verklaring tot herziening van de grondwet die de preconstituante heeft vastgesteld (163). Deze introductie heeft een symbolische waarde, maar laat eveneens toe dat de bepalingen van het EVRM rechtstreeks voor het Arbitragehof worden ingeroepen en niet langer via de artikelen 10, 11 en 24, zoals nu noodzakelijk is. Dit zal toelaten dat terzake het Arbitragehof een « zuiverder » rechtspraak kan ontwikkelen, en dat de partijen ook een coherentere tegenspraak kunnen bewerkstelligen.
2) De grondwettelijkheid van het mechanisme van de prejudiciële vraagstelling
a) Er is een algemeen rechtsbeginsel van grondwettelijke aard dat de hoven en rechtbanken verplicht om bij strijdigheid tussen wettelijke bepalingen en een internationaal verdrag, de wettelijke bepalingen buiten beschouwing te laten. Dit rechtsbeginsel vindt zijn oorsprong in het arrest Le Ski (164) en mag als vaststaand worden beschouwd (165).
b) Zoals ieder algemeen rechtsbeginsel van grondwettelijke aard, betreft het een aanvulling op de grondwet en moet het voorzichtig geïnterpreteerd en toegepast worden. De grondwetgever heeft een zekere stabiliteit in de grondwettelijke bepalingen als een wezenskenmerk van ons grondwettelijk recht beschouwd. Dit geldt ook voor de algemene rechtsbeginselen van grondwettelijke aard.
c) Of het genoemde rechtsbeginsel ook inhoudt dat geen prejudiciële vragen gesteld kunnen worden over de verenigbaarheid van een interne met een internationale wetgevende norm is veel minder evident. De bestaande rechtspraak over de artikelen 10 en 11 van de Grondwet gaat immers uit van een andere visie. Overeenkomstig die rechtspraak moet elke schending van het gelijkheids- of niet-discriminatiebeginsel, ongeacht de juridische formulering, tot een prejudiciële vraagstelling aan het Arbitragehof leiden (166). Overigens lijkt veeleer de instelling aanvaardbaar dat de primauteit van het internationale op het nationale
recht, ofwel een effectieve ofwel een specifieke rechtsgang veronderstelt (directe toetsing dan wel toetsing via prejudiciële vraagstelling). Vanuit dat uitgangspunt moet de verplichting tot prejudiciële vraagstelling kritisch bekeken worden in functie van de effectiviteit van het mechanisme.
d) Bovenstaande redenering kent belangrijke afwijkingen wat het Europees gemeenschapsrecht betreft. Uit de rechtspraak van het Hof van Justitie blijkt immers dat elke rechter in staat moet zijn om, eventueel na het stellen van een prejudiciële vraag aan het Hof van Justitie, een wetgevende norm te toetsen aan het gemeenschapsrecht en, in geval van strijdigheid, de interne norm buiten toepassing te laten (167).
3) De wenselijkheid van het mechanisme van de prejudiciële vraagstelling
De verplichting een prejudiciële vraag te stellen heeft als gevolg dat een grotere eenheid van rechtspraak groeit (168). Uit een aantal tussenkomsten is evenwel gebleken dat het probleem van de diversiteit zich niet bovenmatig stelt en dat bovendien een deel van de « creativiteit » in de rechtspraak wordt beperkt. Voor de ontwikkeling van de rechtspraak over fundamentele rechten en vrijheden zou dit dus veeleer een negatieve factor zijn.
De verplichting een prejudiciële vraag te stellen zal in de absolute vorm waarin zij nu bestaat ongetwijfeld grote praktische problemen en vertraging veroorzaken. In de mate dat het een verplichting is, kan het leiden tot doelbewuste vertraging door één of meerdere partijen in het geding.
4) De toetsing van internationale verdragen
a) Er is een rechtstheoretische discussie (169) die actueel soms vrij heftig wordt gevoerd. Het komt niet raadzaam over deze discussie naar aanleiding van het voorontwerp uit te diepen.
b) Er wordt in geen van beide « scholen » betwijfeld dat een toetsing door het Arbitragehof vóór de ratificatie mogelijk is, zelfs nuttig kan zijn.
c) De vraag of het ter discussie stellen van een verdrag via prejudiciële vraag aangewezen is, wordt niet alleen juridisch beantwoord, maar ook praktisch : de opportuniteit ervan wordt in vraag gesteld, gelet op de internationale context waarbinnen België opereert.
d) Er lijkt geen betwisting te bestaan over het feit dat het niet weerhouden van de mogelijkheid om prejudiciële vragen te stellen over wetgevende normen waardoor een constituerend verdrag betreffende de Europese Unie, het EVRM of een protocol bij dit verdrag instemming verkrijgt, geen grondwettelijk bezwaar teweeg brengt.
De vice-eerste minister doet dus het volgende voorstel :
1. In titel II van de Grondwet wordt een nieuw artikel 32bis ingevoegd.
2. De bevoegdheid van het Arbitragehof wordt uitgebreid tot alle rechten en vrijheden van titel II van de Grondwet.
3. In het geval een schorsingsberoep en een beroep tot vernietiging ingediend wordt, is het Arbitragehof bevoegd om wetgevende normen rechtstreeks te toetsen aan alle bepalingen van titel II, met inbegrip van artikel 32bis.
4. Indien voor de rechter de onverenigbaarheid van een interne norm met artikel 32bis van de Grondwet of een bepaling van het EVRM opgeworpen wordt, is de rechter niet verplicht een prejudiciële vraag te stellen aan het Arbitragehof, wel heeft hij daartoe de mogelijkheid. Indien de rechter een prejudiciële vraag stelt aan het Arbitragehof is hij gebonden door de uitspraak van het Hof.
5. Indien voor de rechter de onverenigbaarheid van een interne norm met de rechten en vrijheden vervat in titel II van de Grondwet met uitzondering van artikel 32bis van de Grondwet of de artikelen 170, 172 of 191 van de Grondwet opgeworpen wordt, is de rechter verplicht een prejudiciële vraag te stellen aan het Arbitragehof; om nutteloze procedures te vermijden wordt voorzien dat het Arbitragehof de mogelijkheid heeft om een arrest van onmiddellijk antwoord uit te spreken.
6. De bevoegdheid van het Arbitragehof om kennis te nemen van beroepen tot schorsing of vernietiging van een wetgevende norm waardoor een internationaal verdrag instemming krijgt, wordt bevestigd. Er wordt gezocht naar een mechanisme om de ratificatie van internationale verdragen uit te stellen tot de termijn om een beroep tot vernietiging in te dienen verstreken is of het Arbitragehof zich over dat beroep heeft uitgesproken. Er wordt niet langer voorzien in de mogelijkheid om prejudiciële vragen te stellen over wetgevende normen waardoor een constituerend verdrag betreffende de Europese Unie, het EVRM of een protocol bij dit verdrag instemming verkrijgt.
7. Op grond van hetgeen opgemerkt werd tijdens de hoorzittingen, ondermeer in verband met de prejudiciële vraagstelling bij procedures in kort geding of voorlopige hechtenis, worden een aantal technische wijzigingen aangebracht.
Mevrouw Nathalie de T' Serclaes verklaart dat het haars inziens de voorkeur verdient om eerst het voorstel tot invoeging van een artikel 32bis in de Grondwet te bespreken en pas daarna het ontwerp van bijzondere wet houdende uitbreiding van de toetsingsbevoegdheid van het Arbitragehof. Strikt gezien kunnen beide initiatieven van elkaar worden losgekoppeld en kan titel II van de Grondwet in zijn geheel, zonder artikel 32bis, binnen het toetsingsbereik van het Arbitragehof worden geplaatst.
Met betrekking tot het voorstel tot invoeging van een artikel 32bis in de Grondwet verdienen verschillende punten de aandacht.
1. Reeds meermaals is erop gewezen dat het voorgestelde artikel 32bis lacunair is doordat uitsluitend het EVRM in de Grondwet wordt geïncorporeerd. Andere mensenrechtenverdragen met rechtstreekse werking, zoals het IVBPR en het VN-Kinderrechtenverdrag, worden buiten beschouwing gelaten. Nochtans verdienen ze evenzeer in de Grondwet te worden gehonoreerd zodat ze eventueel als toetsingsmaatstaf door het Arbitragehof kunnen worden aangewend. Het feit dat, behoudens het EVRM, geen enkel ander verdrag in aanmerking is genomen, is formeel terug te voeren op de verklaring tot herziening van de Grondwet van 1999 waarin uitsluitend het EVRM wordt vermeld. Deze beperking, welke de Constituante dient te respecteren, dreigt echter heel wat problemen te veroorzaken, zeker wanneer de toetsingsbevoegdheid van het Arbitragehof tot titel II van de Grondwet wordt uitgebreid. Daarom zou kunnen worden overwogen de voorgestelde grondwetsherziening uit te stellen tot de volgende legislatuur zodat een verklaring tot herziening van de Grondwet kan worden opgesteld die ook andere mensenrechtenverdragen met rechtstreekse werking viseert. Spreekster is niet tegen het voorgestelde artikel 32bis an sich gekant, maar vraagt zich af of deze bepaling de aangewezen weg is om een doeltreffende grondrechtenbescherming te realiseren.
2. Wenst men artikel 32bis toch goed te keuren, dan moet men zich rekenschap geven van de begripsverwarring die kan ontstaan doordat grondrechten een andere invulling zullen krijgen naargelang ze voorkomen in de bestaande bepalingen van titel II van de Grondwet, enerzijds, en het EVRM, dat door artikel 32bis een constitutionele waarde krijgt, anderzijds (bijvoorbeeld het begrip huis). De minister heeft dienaangaande verklaard dat krachtens artikel 53 EVRM voorrang moet worden verleend aan de bepaling die de ruimste bescherming verleent. Dat is evenwel niet zo evident. De hoven en rechtbanken kunnen bij de toetsing van een wetgevende norm aan een ander mensenrechtenverdrag met rechtstreekse werking dan het EVRM de draagwijdte van een grondrecht anders inschatten dan het Arbitragehof dat zou doen bij de toetsing van dezelfde norm aan het EVRM. Het is de vraag of dat bevorderlijk is voor de klaarheid en de eenduidigheid van de interpretatie.
3. Het voorgestelde artikel 32bis behelst zowel het EVRM als de door de Belgische Staat geratificeerde Aanvullende Protocollen bij dit Verdrag. De minister heeft dienaangaande gepreciseerd dat artikel 32bis uitsluitend de Aanvullende Protocollen viseert die geratificeerd zijn op het ogenblik dat artikel 32bis in werking treedt. Protocollen die naderhand zouden worden geratificeerd, zouden door het Arbitragehof slechts als referentienorm in aanmerking kunnen worden genomen nadat ze in de Grondwet zijn geïncorporeerd. Spreekster is het niet eens met deze zienswijze. Volgens haar verzet de tekst van het voorgestelde artikel 32bis zich niet tegen een dynamische interpretatie krachtens welke ook toekomstige protocollen van rechtswege binnen het toepassingsgebied van dit artikel vallen. Daarbij komt dat België op dit ogenblik twee Aanvullende Protocollen nog niet heeft geratificeerd, te weten het zevende en het twaalfde. Ook hier rijst de vraag of zij al dan niet door artikel 32bis worden gedekt.
Wat betreft het ontwerp van bijzondere wet, wenst spreker te weten of de prejudiciële procedure voor het Arbitragehof een verplichte stap zou worden vóór het instellen van een beroep bij het Europees Hof voor de rechten van de mens.
De heer Michel Barbeaux verklaart dat de voorgestelde hervorming in de ogen van zijn fractie op verschillende punten aanvechtbaar is.
1. Grondwettelijke bezwaren
a) Artikel 142, lid 2, 3º, van de Grondwet, dat niet voor herziening vatbaar is verklaard, voorziet niet in en uitbreiding van de bevoegdheden van het Arbitragehof op het vlak van de internationale verdragen : het voorziet alleen in een toetsing aan sommige artikelen van de Grondwet. De Raad van State wijst erop dat de bevoegdheidsuitbreiding ingevoerd door de invoeging van artikel 32bis in de Grondwet, dat de door het Europees Verdrag voor de rechten van de mens erkende rechten en vrijheden opneemt de grenzen te buiten gaat van de machtiging die bij artikel 142, lid 2, 3º, van de Grondwet aan de bijzondere wetgever is verleend.
b) Zoals emeritus procureur-generaal J. Velu beklemtoonde, gaat de bevoegheidsuitbreiding waarin ontwerpartikel 32bis voorziet, gepaard met een inperking van de bevoegdheden van de hoven en rechtbanken en van de administratieve en tuchtrechtelijke rechtscolleges. Zij zullen voortaan verplicht zijn een prejudiciële vraag te stellen aan het Arbitragehof wanneer een geschil te maken heeft met de verenigbaarheid van een wetgevende norm met het ontwerpartikel 32bis. Deze verplichting schendt het algemene beginsel van het grondwettelijk recht volgens hetwelk de gewone en administratieve rechtscolleges de bevoegdheid en zelfs de plicht hebben om de uitvoering te verhinderen van wetgevende normen die zij onverenigbaar achten met de rechtstreeks toepasbare normen van internationale verdragen. Dit principe werd bekrachtigd in het Le Ski-arrest van het Hof van Cassatie van 1971.
c) Ten slotte lijkt het vanzelfsprekend dat in de toekomst iedere wijziging, toevoeging of schrapping van een artikel van het Europees Verdrag van de rechten van de mens impliciet een herziening zal inhouden van de Grondwet, wat indruist tegen de beginselen vervat in artikel 195 van de Grondwet. Zo zou de Grondwet impliciet gewijzigd worden door een gewone wet, in tegenstelling tot de vereisten van artikel 195. Iedere latere bekrachtiging van een nieuw protocol zou een nieuwe stemming over artikel 32bis vergen.
2. De hervorming is te beperkt
Waarom wordt de uitbreiding van de bevoegdheden van het Arbitragehof beperkt tot titel II ? Men had de toetsing van de grondwettigheid van de wetten door het Arbitragehof beter uitgebreid tot alle artikelen van de Grondwet. Het arbitragehof zou dan een volwaardig grondwettelijk Hof worden, dat de burgers in staat stelt alle rechten te verdedigen die de Grondwet hen rechtstreeks of onrechtstreeks verleent.
3. De hervorming is problematisch (170)
a) De invoeging van een artikel 32bis in titel II van de Grondwet houdt een tweevoudig risico in :
enerzijds kan er ernstige verwarring ontstaan met betrekking tot de inhoud van de begrippen naargelang zij uit de Grondwet dan wel uit het EVRM komen, en kan deze onduidelijkheid voor ernstige problemen zorgen : welke bepaling is beslissend, als men weet dat dezelfde woorden niet altijd dezelfde inhoud dekken, en de intensiteit van de bescherming verschilt naar gelang van de rechtsorde, ... ?
anderzijds zullen schendingen van het EVRM minder snel bestraft worden, aangezien het Arbitragehof ingeschakeld moet worden om een wet die strijdig is met dit Verdrag ongedaan te maken. Bijgevolg moet, zoals de regering nu voorstelt, de verplichting wegvallen om een prejudiciële vraag te stellen wanneer de overeenstemming van een rechtsnorm met het EVRM in het geding is.
b) Ook is er het probleem van de gevolgen van de arresten van het Arbitragehof dat, krachtens artikel 32bis, verklaart dat er geen schending is van het Europees Verdrag van de rechten van de mens. Als deze arresten als norm gelden voor de andere gerechten, dreigen deze gerechten het EVRM te miskennen wanneer het Arbitragehof de rechten vervat in het Verdrag restrictiever zou interpreteren dan het Hof te Staatsburg.
Zullen de hoven en rechtbanken kunnen beslissen de betwiste norm niet toe te passen als het Hof te Straatsburg van oordeel is dat de norm strijdig is met het Verdrag ?
c) De hervorming is voor en deel strijdig met het gemeenschapsrecht.
Het Europees Verdrag van de rechten van de mens is immers opgenomen in het Verdrag betreffende de Europese Unie (artikel 6.2 : « De Unie eerbiedigt de grondrechten, zals die worden gewaarborgd (...) door het EVRM »). Aangezien het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen bevoegd is om het Verdrag betreffende de Europese Unie te interpreteren, is het ook bevoegd om het EVRM te interpreteren. Zijn jurisprudentie over de rechtstreekse werking van het gemeenschapsrecht geldt dus ook voor de interpretatie van het EVRM.
Uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen blijkt dat de omweg via een grondwettelijk hof voor de toepassing van het gemeenschapsrecht in strijd is met het effectiviteitsprincipe van het gemeenschapsrecht (arrest-Simmenthal). Bijgevolg is het wetsontwerp strijdig met het gemeenschapsrecht omdat de omweg via het Arbitragehof verplicht wordt.
4. De hervorming is demagogisch.
De hervorming wil de maximumtermijn om een arrest te wijzen verkorten van 18 tot 12 maanden. Zoals de Raad van State benadrukt heeft, kan de uitbreiding van de bevoegdheden van het Arbitragehof echter onmogelijk gepaard gaan met een verkorting van de termijn. Bovendien is deze termijn geen stringente termijn, en kan de niet-naleving ervan dus niet gestraft worden. Dit voorstel verbindt de rechters van het Arbitragehof dus tot niets.
De heer Barbeaux besluit dat :
1. de invoeging van een artikel 32bis in de Grondwet geenszins een betere bescherming biedt van de rechten vervat in het Europees Verdrag van de rechten van de mens;
2. de verplichting om een prejudiciële vraag te stellen moet wegvallen en de gevolgen van de verwerpingsarresten beperkt moeten worden zodat de nadelige gevolgen van een eventuele invoeging beperkt blijven;
3. de bevoegdheden van het Arbitragehof uitgebreid moeten worden tot de toetsing van de wetten aan alle grondwettelijke bepalingen zodat de rechten die de Grondwet aan de burgers toekent beter beschermd worden.
Mevrouw Martine Taelman stelt vast dat het grote enthousiasme waarmee het voorgestelde artikel 32bis ontvangen werd, na de hoorzittingen is getaand.
1. Een eerste bedenking werd reeds geopperd door de Raad van State die in zijn advies over het ontwerp van bijzondere wet tot wijziging van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof de vraag opwierp of « het wel strookt met de verklaring tot herziening om de Grondwet aan te vullen met een bepaling die zelf geen grondrechten erkent, maar die verwijst naar de bepalingen van een verdrag, die dan nog gedeeltelijk overlappen met bestaande bepalingen van de Grondwet » (stuk Senaat, nr. 2-897/1, blz. 20). De problemen die een dergelijke samenloop kan veroorzaken, zijn hiervoor reeds meermaals in een helder daglicht gesteld.
Wat de overeenstemming van het voorgestelde artikel 32bis van de Grondwet met de verklaring tot herziening van de Grondwet betreft, heeft professor Velaers in zijn advies gesteld dat er voor de verwezenlijking van de doelstelling van de herzieningsverklaring, te weten het parallellisme tussen het EVRM en titel II van de Grondwet, zijns inziens slechts twee methodes denkbaar zijn : ofwel wordt elk artikel van titel II van de Grondwet herschreven in het licht van het EVRM, ofwel wordt er een enkele bepaling toegevoegd waardoor het hele EVRM, met zijn rechten en vrijheden en zijn beperkingssysteem, in de Grondwet wordt geïncorporeerd. Aangezien de Preconstituante niet elk artikel van titel II van de Grondwet voor herziening vatbaar heeft verklaard, is de eerste methode uitgesloten. Alleen de tweede methode blijft dan over.
Er bestaat evenwel nog een derde methode waarbij enkel die bepalingen van het EVRM die geen grondwettelijke tegenhanger hebben, worden geconstitutionaliseerd. Dit idee vindt zijn grondslag in de herzieningsprocedure zelf.
Het begrip « herziening » gaat immers uit van een vooraf bepaalde juridische ordening die door de primaire Constituante is vastgesteld. Anders dan het Nationaal Congres van 1830 dat, vanuit juridisch oogpunt, een onbeperkte bevoegdheid had, is de geïnstitutionaliseerde Grondwetgever gebonden door de regelen die vervat zijn in de artikelen 195 tot 198 van de Grondwet (171).
Luidens artikel 195, eerste lid, van de Grondwet heeft de federale wetgevende macht het recht te verklaren dat er redenen zijn tot herziening van zodanige grondwettelijke bepaling als zij aanwijst.
De taak van de Preconstituante bestaat er dus in het herzieningsprogramma bij de grondwetgevende macht aan te brengen (172). Spijts het gegeven dat de Preconstituante de neiging vertoont haar macht uit te breiden door te bepalen in welke zin het door haar aangewezen artikel moet worden herzien (173), vervult zij weliswaar een beperkte maar eveneens onontbeerlijke opdracht (174). Het is enkel door toedoen van haar optreden dat naderhand de Grondwet kan worden herzien. Haar taak is dus niet gering daar zij dient te onderzoeken of er werkelijke en voldoende redenen bestaan om een grondwetsbepaling aan een eventuele herziening te onderwerpen. De rol van de Preconstituante vormt dus vaak een bron van spanningen in de uitoefening van de grondwetgevende functie door de Constituante daar de Preconstituante de voor herziening vatbare bepalingen aanwijst, wat veeleer overkomt als een beperking van de macht van de Constituante die de Grondwet niet op andere punten kan herzien (175).
Al staat het de Grondwetgever vrij de voor herziening aangewezen grondwetsbepalingen al dan niet te herzien, toch bestaan er niettemin voor de herziening zelf een aantal grondregels die als vaste praktijk dienen te worden beschouwd, met name (176) :
de aanwijzing van de voor herziening vatbare bepalingen heeft tot gevolg dat de onder de desbetreffende bepalingen vallende materies aan herziening worden onderworpen. Behelst de verklaring tot herziening van de Grondwet louter de herziening van een bepaald artikel, een bepaald onderdeel van een artikel of een toevoeging van bepalingen betreffende een bepaald onderwerp, dan is de Constituante gemachtigd tot de herziening van het geheel van de aangelegenheden die onder de bestaande bepalingen vallen.
De grondwetgever mag evenwel bestaande bepalingen niet vervangen door bepalingen die betrekking hebben op andere materies dan die welke onder de desbetreffende bepalingen ressorteren. Evenmin mag hij aangelegenheden die in de verklaring tot herziening van de Grondwet als onderwerp van de nieuwe grondwetsbepalingen zijn aangewezen, overschrijden.
Met andere woorden, voor de nieuwe in te voegen bepalingen is de Grondwetgever beperkt door het in de herzieningsverklaring aangegeven onderwerp en kan hij niet over een ander onderwerp beraadslagen, zonder in strijd te komen met de Grondwet;
de parlementaire voorbereiding van de verklaring tot herziening van de Grondwet is niet bindend voor de Constituante. Dat geldt zowel voor de gronden waarop de Preconstituante de herziening gepast acht, als voor de doelstellingen waarvoor machtiging is verleend. Is een bepaling eenmaal voor herziening vatbaar verklaard, dan beslist de Grondwetgever op soevereine wijze of hij deze al dan niet tot stand brengt. Wordt tot herziening overgegaan, dan maakt de Constituante zelf uit hoe zij daarbij te werk gaat, met als enig voorbehoud dat zij de op haar bevoegdheid gestelde beperkingen in acht dient te nemen;
de Grondwetgever mag bij het wijzigen van een aan herziening onderworpen bepaling de zin of de draagwijdte van de niet voor herziening vatbare bepalingen slechts wijzigen voor zover zulks in de verklaring is vastgesteld;
er wordt aangenomen, ofschoon dit standpunt voor betwisting vatbaar is (177), dat een grondwetsartikel in de loop van een zelfde legislatuur slechts éénmaal kan worden herzien, tenzij wanneer de wijzigingen betrekking zouden hebben op verschillende in dat artikel vervatte bepalingen.
2. Artikel 142, tweede lid, 3º, van de Grondwet bepaalt dat het Arbitragehof uitspraak doet over « de schending door een wet, een decreet of een in artikel 134 bedoelde regel, van de artikelen van de Grondwet die de (bijzondere) wet bepaalt ».
Zowel uit de parlementaire voorbereiding als uit de strekking van de voormelde bepaling komt tot uiting dat er geen sprake kan zijn van een eventuele uitbreiding van de bevoegdheid van het Arbitragehof om wetgevende akten aan internationale verdragen te toetsen, zodoende dat alleen een toetsing aan de artikelen van de Grondwet tot de mogelijkheden behoort.
3. In de tekst van de herzieningsverklaring wordt de mogelijkheid geopend om nieuwe bepalingen in de Grondwet in te voegen die de bescherming moeten verzekeren van de rechten en vrijheden gewaarborgd door het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Dit beduidt geenszins dat daarom alle bepalingen van het EVRM in de Grondwet dienen te worden opgenomen. Het komt de Grondwetgever toe, zelf een keuze te maken.
4. Het probleem van nog niet in de Grondwet verankerde of nieuwe internationale en/of Europese grondrechten is reeds aan bod gekomen naar aanleiding van de verklaring van de minister dat artikel 32bis het EVRM en de door België geratificeerde Aanvullende Protocollen bij dit Verdrag betreft zoals ze van kracht zijn op het ogenblik van de inwerkingtreding van dit artikel. In dat geval zou deze datum in het desbetreffende artikel moeten worden vermeld. Vanuit wetgevingstechnisch oogpunt verdient deze werkwijze evenwel geen aanbeveling. Bovendien zal ze leiden tot een divergente interpretatie tussen het EHRM dat de wijzigingen van het EVRM en nieuwe Aanvullende Protocollen onmiddellijk na hun inwerkingtreding in rekening zal brengen, en het Arbitragehof dat zich zal richten op de versie van het EVRM en de Aanvullende Protocollen die in de Grondwet zijn geïncorporeerd. Het Hof zal latere wijzigingen van het verdrag of nieuwe Aanvullende Protocollen buiten beschouwing moeten laten zolang die niet in de Grondwet zijn opgenomen.
Daarom stelt mevrouw Taelman een amendement in het vooruitzicht teneinde in artikel 32bis een aantal door het EVRM gewaarborgde grondrechten te vermelden die nog niet door onze Grondwet zijn erkend.
De heer Hugo Vandenberghe verklaart dat de voorgestelde hervorming een belangrijke stap voorwaarts is in de evolutie naar de constitutionele toetsing van wetgevende akten. Hij acht die evolutie evident omdat zo komaf kan worden gemaakt met de gespletenheid van de huidige regeling waarbij de hoven en rechtbanken wetgevende normen niet aan de Grondwet mogen toetsen, maar wel aan de inhoudelijk gelijklopende, hiërarchisch hogere bepalingen van internationale verdragen met rechtstreekse werking. Met andere woorden, rechtzoekenden kunnen wetskrachtige normen langs het internationaal recht aanvechten, maar kunnen geen beroep doen op de grondwettelijke bescherming. Dat is contradictoir en juridisch weinig coherent.
Hij verheugt er zich dan ook over dat het Arbitragehof de bevoegdheid krijgt om wetgevende normen aan alle bepalingen van Titel II van de Grondwet te toetsen. Dat vormt de wettelijke bevestiging van de bestaande praktijk.
Verschillende opmerkingen die de grondwetsspecialisten tijdens de hoorzittingen over het voorgestelde artikel 32bis van de Grondwet hebben gemaakt, verdienen nader onderzoek, met dien verstande dat niet uit het oog mag worden verloren dat de Constituante de interpretator is van de grondwetsbepaling die zij goedkeurt.
De heer Vandenberghe gaat vervolgens nader in op de juridisch-technische uitvoering van de herzieningsverklaring.
Drie methodes komen daarvoor in aanmerking :
het EVRM wordt in zijn geheel door een zogenaamd containerartikel in de Grondwet geïncorporeerd;
alle bepalingen van Titel II van de Grondwet worden herschreven in het licht van het EVRM om zodoende een parallellisme tussen de twee te bewerkstelligen;
in Titel II van de Grondwet worden enkel de bepalingen van het EVRM opgenomen waarvoor de Grondwet geen pendant heeft.
Om de voor- en nadelen van deze methoden tegen elkaar af te wegen, worden zij vanuit drie invalshoeken belicht. De eerste houdt in dat de Grondwet een betere rechtsbescherming biedt dan het EVRM (1), de tweede dat die minder verregaand is (2), de derde dat een grondrecht niet door de Grondwet, maar wel door het EVRM wordt gewaarborgd (3). Ter illustratie van de eerste twee hypotheses wordt de eigendomsbescherming door artikel 16 van de Grondwet en artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM als voorbeeld genomen.
1. De Grondwet biedt een betere rechtsbescherming dan het EVRM
Inzake eigendomsrecht heeft artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM niet alleen een veel ruimer toepassingsgebied dan artikel 16 van de Grondwet, maar verleent het ook in globo een sterkere rechtsbescherming.
Artikel 1 van het Eerste Protocol bevat eigenlijk drie normen : (1) het recht van alle natuurlijke personen of rechtspersonen op het ongestoord genot van hun eigendom; (2) het verbod van eigendomsberoving behalve in het algemeen belang en met inachtneming van de voorwaarden neergelegd in de wet en in de algemene beginselen van het internationaal recht; (3) het recht om het gebruik van eigendom te reglementeren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen en boeten te verzekeren.
De eerste en de derde norm komen als zodanig niet voor in artikel 16 van de Grondwet. De tweede wel. Het is trouwens de enige hypothese die artikel 16 viseert. Dit artikel biedt op het vlak van de schadeloosstelling in geval van onteigening echter meer waarborgen omdat deze schadeloosstelling billijk en voorafgaand moet zijn. Het EHRM erkent weliswaar eveneens het recht op schadeloosstelling, maar het Hof heeft in zijn arrest van 23 november 2000 in de zaak van de ex-koning van Griekenland tegen Griekenland zijn vroegere rechtspraak herzien in die zin dat in uitzonderlijke omstandigheden een onteigening mogelijk is zonder vergoeding indien daartoe objectieve redenen kunnen worden aangevoerd. Het geheel van de omstandigheden, bijvoorbeeld indien blijkt dat er op een ander vlak compensatie is verleend, moet daartoe in beschouwing worden genomen. In de voormelde zaak heeft het Hof de wet waarbij de Griekse ex-koning zonder schadeloosstelling onteigend werd, beschouwd als zijnde in strijd met de tweede norm van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM omdat er geen objectieve verantwoording werd geboden voor de afwezigheid van een schadeloosstelling.
Met dit voorbeeld in gedachten wenst de heer Vandenberghe eenieder goede vaart die in de Grondwet bepalingen van het EVRM wenst te verwerken betreffende grondrechten waarvoor de Grondwet op bepaalde onderdelen een betere bescherming biedt. Aangezien de Grondwet krachtens het in artikel 53 EVRM vervatte beginsel van de ruimste bescherming op die punten zal primeren, rijst de vraag naar het nut en de haalbaarheid van de poging om op grond van het voormelde artikel een coherente combinatie van de twee regelingen uit te werken.
2. Het EVRM biedt een betere rechtsbescherming dan de Grondwet
Krachtens het voorgestelde artikel 32bis van de Grondwet zal een rechtzoekende voor het Arbitragehof de schending van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM kunnen aanvoeren met het oog op de bescherming van het eigendomsrecht tegen een inmenging waarop artikel 16 van de Grondwet geen antwoord biedt.
In dat geval is het juridisch te verantwoorden dat beide bepalingen samen door een zelfde rechtscollege als ijkmaat worden genomen.
Aangezien de hoven en rechtbanken wetskrachtige normen vooralsnog niet aan de Grondwet mogen toetsen, maar wel aan het EVRM, dreigt het gevaar dat, wanneer de Grondwet een betere bescherming waarborgt dan het EVRM, de rechtzoekenden de schending van de Grondwet niet voor de gewone rechter kunnen aanvoeren. De juridische coherentie vereist dan ook dat de Grondwet in het licht van het EVRM wordt gelezen en vice versa.
Het is bijgevolg niet opportuun dat de Grondwetgever elk grondwetsartikel zou afpunten aan het EVRM om na te gaan welke van de twee de ruimere rechtsbescherming biedt en, in voorkomend geval, het betrokken artikel in de zin van het EVRM herziet. Tenzij het EVRM op onderdelen letterlijk zou worden overgenomen, bestaat het gevaar dat met een dergelijke oefening de Grondwet binnen vijf jaar voorbijgestreefd zal zijn. Zij zou immers geen gelijke tred houden met de evolutie van de rechtspraak van het EHRM.
Ook hier zal de ruimere rechtsbescherming van het EVRM krachtens artikel 53 van dit verdrag primeren.
3. Bepaalde grondrechten worden niet door de Grondwet, maar wel door het EVRM gewaarborgd
Hier rijst geen probleem van contradictie. Het EVRM en vooral de Aanvullende Protocollen gelden ten volle.
Met betrekking tot deze Protocollen doet zich echter een eerste juridisch-technische moeilijkheid voor. Indien het voorgestelde containerartikel 32bis wordt goedgekeurd, dan betekent dat dat, wanneer achteraf bij wet instemming wordt verleend aan nieuwe Aanvullende Protocollen, de Grondwet bij gewone wet wordt gewijzigd. Immers, ofwel worden bestaande grondwetsbepalingen gewijzigd, ofwel wordt het toepassingsgebied van het voorgestelde artikel 32bis uitgebreid, wanneer een protocol nieuwe rechten behelst.
De heer Vandenberghe beseft dat de Grondwetgever voor de hiervoor opgeworpen problemen geen oplossing in absolute termen kan aanreiken. De rechtspraak heeft dienaangaande een belangrijke rol te vervullen.
Daarom steunt hij de stelling van de regering dat de uitbreiding van de toetsingsbevoegdheid van het Arbitragehof tot de bepalingen van Titel II van de Grondwet slechts zin heeft, wanneer ook het EVRM als referentienorm in aanmerking kan worden genomen.
Dat mag er evenwel niet toe leiden en hier rijst het tweede probleem, waaromtrent spreker van mening verschilt met de heer Melchior, voorzitter van het Arbitragehof dat de gewone rechter niet meer bevoegd zou zijn om wetskrachtige normen te toetsen aan andere internationale verdragen met rechtstreekse werking. Zoals de Raad van State uitdrukkelijk heeft verklaard, is de Grondwetgever op dit ogenblik niet gemachtigd om aan de hoven en rechtbanken de toetsingsbevoegdheid ten aanzien van het internationaal recht te ontnemen (cf. advies van de Raad van State, stuk Senaat, nr. 2-897/1, punt 2.3., blz. 21). Bijgevolg mag de goedkeuring van het voorgestelde artikel 32bis van de Grondwet niet tot gevolg hebben dat het Hof van Cassatie en de Raad van State hun bevoegdheid zouden verliezen om wetten aan bijvoorbeeld het IVBPR te toetsen of om het Europees Gemeenschapsrecht toe te passen. Er bestaat trouwens een sterke vervlechting tussen het EVRM en het Gemeenschapsrecht. Het Hof van Justitie heeft immers verklaard dat de algemene beginselen van het Gemeenschapsrecht mede door de constitutionele tradities van de Lidstaten en het EVRM worden bepaald.
De vraag rijst in welke mate de in het ontwerp van bijzondere wet vervatte procedures de bovenvermelde kritiek ondervangen.
De regering stelt in haar antwoordnota een optioneel prejudiciële procedure voor. De feitenrechter zou niet meer verplicht zijn om in elke zaak een prejudiciële vraag te stellen, maar enkel wanneer hij oordeelt dat daartoe voldoende grond bestaat. Dat is een goede zaak. Een verplichting zal immers tot een stroom dikwijls overbodige prejudiciële vragen leiden en misbruiken in de hand werken. Een geoefend strafpleiter weet immers dat de termijn voor de afhandeling van de prejudiciële procedure voor het Arbitragehof mee in aanmerking wordt genomen voor de beoordeling van de vraag of de redelijke termijn binnen welke een strafproces overeenkomstig artikel 6 EVRM dient te worden afgehandeld, in acht is genomen.
Bovendien zijn er weinig arresten waarin een wet strijdig met het EVRM wordt bevonden.
De voorwaarden waaronder op de voorgestelde optioneel prejudiciële procedure een beroep kan worden gedaan, moeten echter zo zijn uitgewerkt dat rechters een zaak die moeilijke rechtsvragen bevat, niet willekeurig aan het Arbitragehof kunnen voorleggen. Aldus wordt het signaal gegeven dat alleen ernstige vragen betreffende de interpretatie van de Grondwet of het EVRM aan het Arbitragehof mogen worden gesteld. In dat verband is het raadzaam zich te inspireren op de voorwaarden waaronder een zaak bij de Grote Kamer van het EHRM aanhangig kan worden gemaakt (cf. artikelen 30 en 43 EVRM).
Alleen op deze wijze kan tegemoetgekomen worden aan de kritiek op de monopoliepositie die het Arbitragehof zou verwerven op het vlak van de toetsing aan de Grondwet en het EVRM zonder dat afbreuk wordt gedaan aan de bevoegdheid van de hoven en rechtbanken om wetgevende normen aan andere internationale verdragen te toetsen. Op het einde van de huidige legislatuur zal dan moeten worden geoordeeld of artikel 32bis van de Grondwet in de veronderstelling dat het wordt goedgekeurd voor herziening vatbaar moet worden verklaard om er een verwijzing naar andere internationale verdragen met directe werking, zoals het IVBPR, in op te nemen. Ter wille van de homogeniteit moet alleszins dit laatste verdrag in aanmerking worden genomen omdat het in hoge mate gelijklopend is met het EVRM.
Bij wijze van conclusie verklaart de heer Vandenberghe dat de rechtspraak, inzonderheid die van het Hof van Cassatie en de Raad van State, een belangrijke rol heeft gespeeld in de evolutie van de interpretatie van het EVRM. Het zou dan ook te betreuren zijn indien het EVRM een materie wordt waarvan uitsluitend advocaten die voor het Arbitragehof pleiten, nog de finesses kennen. Daarom acht hij het in het ontwerp van bijzondere wet vervatte mechanisme te verregaand en pleit hij op grond van het voorgaande voor een wijziging hiervan. Zo wenst hij het standpunt van de minister te kennen over de opportuniteit van de handhaving van de verplichting voor het Hof van Cassatie en de Raad van State om een prejudiciële vraag te stellen en over het voorstel om dienaangaande een regeling uit te werken naar analogie van die betreffende de Grote Kamer van het EHRM.
3.1. Grondwettigheid van de hervorming
Op de eerste kritiek van de heer Barbeaux over dit onderwerp, antwoordt de vice-eerste minister dat artikel 42, tweede lid, 3º, in combinatie met het vierde lid, de wetgever de mogelijkheid geeft om met een wet met bijzondere meerderheid de Grondwetsartikelen te bepalen waarvan het Hof de naleving controleert. Artikel 32bis kan dus behoren tot de artikelen die in de bijzondere wet worden opgesomd.
De enige vraag die men eventueel kan opwerpen, is of met « Grondwetsartikel » ook een bepaling wordt bedoeld die verwijst naar een internationaal instrument. Er moet evenwel aan worden herinnerd dat de preconstituante dit heeft toegestaan en dat de constituante zelf bij de invoeging van de rechten van het kind in de Grondwet, tijdens de parlementaire voorbereiding uitdrukkelijk heeft verwezen naar het Internationaal Verdrag inzake de rechten van het kind.
3.2. Omvorming van het Arbitragehof tot een volwaardig grondwettelijk hof
De vice-eerste minister geeft toe dat de opmerking van de heer Barbeaux, die voor een volwaardig grondwettelijk hof pleit, hout snijdt. Bij de oprichting van het Arbitragehof bestond er evenwel geen toereikende meerderheid die de oprichting van een grondwettelijk hof steunde en dat is nu evenmin het geval.
Deze hervorming stelt een beperkte stap voor, maar lijkt mogelijk hierover tot een consensus te komen.
Voor men verder kan gaan, moet men er zeker van zijn dat alle parlementaire terughoudendheid overwonnen is, zodat het Arbitragehof goed aanvaard blijft door de wetgevende macht.
De heer Michel Barbeaux onderstreept dat de bevoegdheidsuitbreiding van het Arbitragehof een zeer positieve ontwikkeling is, maar betreurt niettemin dat de regering niet verder gaat. Ze had bijvoorbeeld kunnen voorstellen het Arbitragehof om te vormen tot een echt grondwettelijk hof, dat bevoegd is voor de gehele Grondwet.
De vice-eerste minister herinnert eraan dat het hier gaat over de toetsing van de akten van de wetgever aan de Grondwet. De omvang en de regeling van die toetsing zijn het resultaat van belangrijke beleidskeuzes die een rechtstreekse invloed hebben op de verhoudingen tussen de machten. Daarom meent de minister dat de wijziging van dergelijke wet met een tweederde meerderheid niet volstaat; ze moet werkelijk steunen op een consensus die zo breed mogelijk is.
De oprichting van een grondwettelijk hof lokte in ons land weinig enthousiasme uit. Het Arbitragehof werd uit noodzaak opgericht, gezien het ontstaan van de federale Staat. Zijn bestaan en zijn rechtspraak werden evenwel gunstig onthaald. Nu is er blijkbaar een consensus over de uitbreiding van zijn toetsingsbevoegdheid tot de gehele titel II van de Grondwet, maar nog niet over de uitbreiding ervan tot de gehele Grondwet.
De heer Michel Barbeaux meent dat heel wat partijen die ontwikkeling toejuichen. Het kan interessant zijn de vraag uitdrukkelijk te stellen, om te weten of een meerderheid van twee derden kan worden gevonden.
Mevrouw Nathalie de T' Serclaes zegt ervan overtuigd te zijn dat het Arbitragehof ooit een echt grondwettelijk hof wordt, maar ze vindt dat dit beter stap voor stap kan worden bereikt. Het voorliggende wetsontwerp bekrachtigt de rechtspraak van het Arbitragehof, door het de bevoegdheid te geven de controle die het reeds onrechtstreeks uitoefende, via de omweg van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, rechtstreeks uit te oefenen. Het gaat om een belangrijke stap. Inmiddels zal het debat over de oprichting van een grondwettelijk hof doorgaan, tot de tijd rijp is om die stap te zetten.
De heer Marcel Cheron is het met die laatste visie eens. Het Arbitragehof ontwikkelt zich in een bepaalde richting, maar die ontwikkeling moet stapsgewijs verlopen. Het voorliggende wetsontwerp is de vertaling van wat momenteel politiek haalbaar is. Deze geleidelijke methode heeft het voordeel dat de toestand bij elke stap kan geëvalueerd.
Het idee om een grondwettelijk hof op te richten is nog niet rijp. Sommigen zijn nog steeds beducht voor een rechterskabinet. Voor er verder wordt gegaan, moet een antwoord worden gegeven op hun argumenten.
Overigens moeten we ons afvragen met welke middelen dit zal gebeuren : indien we een amendement goedkeuren dat het Arbitragehof meteen verandert in grondwettelijk hof zonder een verhoging van de middelen te plannen, schieten we ons doel voorbij.
Op de vraag hoe het probleem moet worden geregeld van de samenloop van normen met een inhoud die soms verschillend is, antwoordt de vice-eerste minister dat overeenkomstig artikel 53 van het EVRM de bepaling die de beste bescherming biedt, moet primeren. De persvrijheid bijvoorbeeld wordt in de Grondwet en in het EVRM in verschillende bewoordingen gewaarborgd. Aangezien de vrijheid beter wordt beschermd door de Belgische Grondwet, moet de grondwetsbepaling worden toegepast. Dat is de huidige oplossing.
Die samenloop van bepalingen is onvermijdelijk, tenzij men de huidige bepalingen van de Grondwet opheft om ze eenvoudigweg door die van het Verdrag te vervangen. Het is weliswaar niet eenvoudig te weten welke bepaling de beste bescherming biedt, maar toch meent de minister dat dit systeem moet blijven bestaan, omdat het bestaan van afzonderlijke bepalingen, met een eigen terminologie een rijkdom is. Beide systemen coördineren zal ertoe leiden dat men de bescherming beperkt.
De heer Michel Barbeaux werpt op dat men tot een harmonisering kan komen door voor elke vrijheid de tekst te kiezen die de ruimste bescherming biedt.
De vice-eerste minister repliceert dat de rechtspraak zich blijft ontwikkelen, zowel voor de Grondwet als voor het EVRM. Voor een tekst kiezen betekent dat men zich in de toekomst de eventuele ontwikkelingen ontzegt van de rechtspraak rond de andere tekst. Bovendien is het niet zo eenvoudig tussen beide teksten te kiezen : eigenlijk zou men de ene bij de andere moeten voegen. Anders dreigt men ofwel de Grondwet, ofwel het EVRM te schenden, omdat men een regel of een beperking van het recht opheft die de geweerde bepaling bekrachtigde. Ten slotte blijft het EVRM bestaan en kan het aanleiding geven tot nieuwe rechtspraak van het Europees Hof voor de rechten van de mens, zodat de bepaling in het verdrag, door de wijzigingen in de rechtspraak, meer bescherming blijkt te bieden dan die in de Grondwet.
Codificatie is slechts zinvol indien hieruit één enkele tekst ontstaat, waarvan de interpretatie wordt opgedragen aan één enkel orgaan.
Vanuit dat perspectief is het een ondoenbare operatie om in artikel 32bis materiële bepalingen in te schrijven. Een dergelijke opsomming van grondrechten zou bovendien vrijwel onmiddellijk achterhaald zijn. Men mag niet vergeten dat met de opname van het EVRM in artikel 32bis van de Grondwet ook de rechtspraak van het EHRM wordt bedoeld die een declaratoir karakter heeft. Deze rechtspraak maakt deel uit van het Verdrag. Onder het EVRM moet dus worden verstaan het Verdrag zoals het door het EHRM evolutionair wordt geïnterpreteerd, net zoals de rechtspraak van het Hof van Justitie volgens het Arbitragehof geacht wordt een onderdeel te zijn van ons rechtsstelsel. De soevereiniteitsoverdracht aan de Europese Unie houdt dus de eerbiediging in van het evolutionair karakter van de rechtspraak van dit Hof.
Hieruit volgt dat, wanneer bepalingen van het EVRM in de Grondwet zouden worden opgenomen, daarbij telkens zou moeten worden gepreciseerd dat daaronder ook de rechtspraak van het EHRM moet worden begrepen. Dat is niet mogelijk wanneer die bepalingen zouden worden herschreven. De rechtspraak van het EHRM zal immers niet op deze teksten gebaseerd zijn.
Mevrouw Martine Taelman heeft voorgesteld in artikel 32bis uitsluitend de bepalingen van het EVRM over te nemen betreffende grondrechten die niet door de Grondwet zijn gewaarborgd of waarvan de rechtsbescherming door de Grondwet minder ver gaat.
Ook dat lijkt de minister niet haalbaar.
Hoe moet de Grondwetgever bepalen dat het ene artikel van het EVRM wel voor toetsing in aanmerking komt en het andere niet ? Het voorbeeld van de heer Vandenberghe nopens de eigendomsbescherming illustreert overduidelijk de complexiteit van een dergelijke oefening. Voorts is het juridisch weinig coherent om een onderscheid te maken naargelang bepalingen van een internationaal verdrag dat door België is geratificeerd, al dan niet een grondwettelijke tegenhanger hebben.
Een ander nadeel van deze methode is dat zij de dynamiek in de interpretatie van het verdrag beperkt. Bij de bespreking van het voorstel om in de Grondwet een artikel 22 in te voegen betreffende de eerbiediging van de privacy, is er weliswaar expliciet op gewezen dat aansluiting werd gezocht bij de terminologie van artikel 8 EVRM om de dynamiek van dit verdrag te respecteren. Maar het betrof slechts enkele woorden in één enkel grondwetsartikel. De minister betoont zich dan ook geen voorstander van een halfslachtige oplossing waarbij slechts enkele bepalingen van het EVRM in de Grondwet worden ingeschreven. Hij verdedigt de methode van het zogenaamde containerartikel omdat de evolutie van de rechtspraak van het EHRM daardoor beter in rekening kan worden gebracht.
Mevrouw Martine Taelman bespeurt enige onlogica in de verantwoording die de minister geeft voor zijn keuze van de methode van het containerartikel. Enerzijds acht hij het ondoenbaar om in artikel 32bis materiële bepalingen op te nemen, anderzijds haalt hij artikel 22 van de Grondwet inzake de bescherming van de persoonlijke levenssfeer aan dat deels de letterlijke overname is van artikel 8 EVRM.
De vice-eerste minister werpt tegen dat politieke redenen aan de basis lagen van de beslissing om artikel 8 EVRM als inspiratiebon te nemen. Toen voorgesteld werd het beginsel van de openbaarheid van bestuur in artikel 32 van de Grondwet op te nemen, werd er vanuit verschillende zijde op aangedrongen om, bij wijze van symbool, parallel de bescherming van de persoonlijke levenssfeer door de Grondwet te laten waarborgen. Ten gronde wou men de bepalingen van het EVRM met de daaraan verbonden rechtspraak van het EHRM echter niet in de Grondwet opnemen. Overwegingen van politieke aard beslisten er echter met betrekking tot artikel 22 van de Grondwet anders over.
In verband met de vraag van de heer Barbeaux of de arresten van het Arbitragehof gezaghebbend zijn, verklaart de vice-eerste minister dat de hoven en rechtbanken de interpretatie van het Arbitragehof moeten volgen, zoals ze ook die van het Hof van Cassatie of die van de Raad van State moeten volgen. Voor elke zaak wordt de klassieke procedure gevolgd van de uitputting van de interne rechtsmiddelen. Veronderstel dat een hof van beroep beslist dat een wet het EVRM schendt : één der partijen stelt cassatieberoep in en het Hof van Cassatie meent dat de rechter a quo het EVRM slecht heeft geïnterpreteerd. Het vernietigt het arrest en verwijst de zaak naar een ander hof van beroep. Indien dit hetzelfde vonnis velt en indien de zaak opnieuw in Cassatie gaat, beslist het Hof van Cassatie in laatste aanleg. Het is dan aan de klager om de zaak bij het Hof van Justitie van Straatsburg aanhangig te maken indien hij het niet eens is met de interpretatie van het Hof van Cassatie.
3.4. Uitsluiting van de bevoegdheid van de hoven en rechtbanken om wetskrachtige normen te toetsen aan internationale verdragen met rechtstreekse werking
Het is volgens de vice-eerste minister een meer dan te verdedigen stelling dat de Preconstituante de Constituante niet heeft gemachtigd om zich uit te spreken over de vraag of de voorgestelde uitbreiding van de toetsingsbevoegdheid van het Arbitragehof mag leiden tot een beperking van het recht van de hoven en rechtbanken om wetskrachtige normen aan internationale verdragen met rechtstreekse werking te toetsen.
3.5. Het EVRM en de « nieuwe » Aanvullende Protocollen bij dit Verdrag
Wat het risico betreft op een impliciete herziening van de Grondwet vanwege de schending van artikel 195, verduidelijkt de vice-eerste minister dat artikel 32bis de bepalingen van het EVRM en de Aanvullende Protocollen zoals deze door België geratificeerd zijn in de Grondwet zou invoegen op het moment dat het artikel in werking treedt.
Het verdient aanbeveling dat in de tekst zelf te verduidelijken. Nieuwe Aanvullende Protocollen die achteraf worden geratificeerd, zullen pas als referentienorm door het Arbitragehof kunnen worden aangewend indien ze ingevolge een grondwetsherziening grondwettelijke status hebben verkregen. Dat impliceert dat, wanneer de wetgever zijn instemming verleent aan een dergelijk protocol, hij moet aanvaarden dat, zolang dit protocol niet in de Grondwet is geïncorporeerd, een rechter de instemmingswet buiten toepassing kan laten wegens strijdigheid met het internationaal recht.
Op dit ogenblik zijn er twee Aanvullende Protocollen die nog niet door België zijn geratificeerd, namelijk het Zevende dat onder andere de vrijheid van beweging en van verblijf en waarborgen van behoorlijke rechtsbedeling in strafzaken betreft, en het Twaalfde inzake het gelijkheidsbeginsel, dat in se niets toevoegt aan de grondwettelijke bescherming van de artikelen 10 en 11 en eigenlijk meer een inhaaloperatie is ten opzichte van de Belgische Grondwet.
Mevrouw Martine Taelman acht het standpunt van de vice-eerste minister niet vrij van contradictie. Enerzijds mag de wetgevende akte waarbij, na de goedkeuring van artikel 32bis van de Grondwet, instemming wordt verleend aan een nieuw Aanvullend Protocol, geen impliciete herziening van de Grondwet tot gevolg hebben. Ten aanzien van dat protocol moet dus de door artikel 195 van de Grondwet bepaalde procedure tot grondwetsherziening worden gevolgd. Anderzijds zal de rechtspraak van het EHRM met haar dynamische werking, welke onder meer op dit nieuwe protocol gebaseerd is, via artikel 32bis van de Grondwet wel door het Arbitragehof in de toetsing worden betrokken. Op grond van artikel 53 EVRM zal dan het principe van de ruimste bescherming worden toegepast.
De vice-eerste minister antwoordt dat de rechtspraak van het EHRM over een Aanvullend Protocol, waaraan bij wet instemming is verleend, maar dat nog niet in de Grondwet is geïncorporeerd, niet in de dynamische interpretatie van het EVRM mag worden opgenomen zoals die door het Arbitragehof bij de toetsing moet worden toegepast. Daartoe dient eerst de Grondwet te worden gewijzigd. Dat hoeft geen majeur probleem te zijn. Wanneer een Aanvullend Protocol wordt goedgekeurd, zal de vraag om dat protocol in de Grondwet op te nemen, geen grote politieke problemen opleveren. Deze incorporatie kan ten hoogste vier jaar op zich laten wachten.
Voorts rijst er volgens hem geen probleem om de rechtspraak over dat protocol te identificeren.
De vice-eerste minister herhaalt zijn stelling dat het niet alleen ter wille van de eerbiediging van de dynamiek van de rechtspraak van het EHRM maar ook om praktische redenen vrijwel ondoenbaar is om de bepalingen van Titel II van de Grondwet te herschrijven in het licht van het EVRM. De door de heer Vandenberghe geschetste problemen die opduiken wanneer men deze oefening onderneemt met betrekking tot het eigendomsrecht (artikel 16 van de Grondwet en artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM), nemen nog grotere proporties aan wanneer artikel 6 EVRM over het recht op een behoorlijke rechtsbedeling of artikel 23 van de Grondwet over de sociale en economische grondrechten tot onderwerp worden genomen. Het enige nadeel van de keuze voor de methode van het containerartikel is dat er enige onduidelijkheid bestaat met betrekking tot de « nieuwe » Aanvullende Protocollen. Zolang ze niet in de Grondwet zijn geïncorporeerd, kan hun schending niet voor het Arbitragehof worden aangevoerd. Dat probleem is niet nieuw. Zo kan de schending van het Zevende Protocol op dit ogenblik evenmin worden opgeworpen omdat ons land dit protocol nog niet heeft geratificeerd.
De heer Michel Barbeaux merkt op dat er verwarring kan ontstaan wanneer men de toekomstige aanvullende protocollen uit de toepassingssfeer van artikel 32bis haalt, zolang zij niet in de Grondwet zijn opgenomen. De hoven en rechtbanken zullen immers aan het Arbitragehof geen prejudiciële vragen durven te stellen over die protocollen, ook al zijn ze dan door België geratificeerd, terwijl de protocollen bedoeld in artikel 32bis degelijk het onderwerp van een dergelijke procedure kunnen vormen. Dat zal ons rechtssysteem niet vereenvoudigen.
De vice-eerste minister merkt op dat de wetgever consequent moet zijn. Wanneer hij zijn instemming verleent aan een Aanvullend Protocol, moet hij er als Preconstituante bij het opstellen van de herzieningsverklaring over waken dat de Grondwet kan worden herzien opdat dit protocol in het toepassingsgebied van artikel 32bis wordt geplaatst.
Gebeurt dit niet, dan zal het Protocol met rechtstreekse werking toch voor het Arbitragehof kunnen worden aangevoerd, maar via de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, zoals nu ook het geval is.
De heer Michel Barbeaux merkt op dat deze manier van werken problemen kan veroorzaken. De instemmingswet is immers een gewone wet, terwijl voor de herziening van de Grondwet een tweederde meerderheid vereist is. Het is echter niet uitgesloten dat een instemmingswet niet met een dergelijke meerderheid is aangenomen, wat betekent dat een voorstel tot herziening van de Grondwet daarna verworpen kan worden bij gebrek aan steun vanuit de oppositie.
De vice-eerste minister antwoordt dat tot op heden alle Aanvullende Protocollen bij eenparigheid zijn goedgekeurd. Protocollen waarvan zou worden voorvoeld dat ze niet op ruime instemming kunnen rekenen, zouden trouwens niet ter goedkeuring aan het Parlement worden voorgelegd.
Voorts is de kans vrijwel onbestaande dat België een protocol zal ratificeren waaromtrent zich typisch Belgische politieke tegenstellingen voordoen.
De hiervoor opgeworpen problemen in verband met de toekomstige Aanvullende Protocollen en inzonderheid die welke voortvloeien uit de vertraging waarmee ze in de Grondwet zullen worden geïncorporeerd, sterken de minister overigens in de overtuiging dat de grondwetsherziening volgens een soepeler procedure moet verlopen. Politiek bestaat hiervoor op dit ogenblik echter geen voldoende meerderheid.
De heer Barbeaux spreekt zich van zijn kant uit vóór het behoud van het huidig artikel 195 van de Grondwet.
Inhakend op een eerdere opmerking van de heer Barbeaux verklaart mevrouw Martine Taelman dat het in ons Belgisch staatsbestel niet zo evident is als de minister laat uitschijnen, dat de goedkeuring van een instemmingswet een garantie vormt dat de incorporatie van het desbetreffende verdrag in de Grondwet de vereiste tweederde meerderheid zal halen.
Zo heeft de goedkeuring van het Verdrag van Maastricht van 10 december 1991 dat onder andere het stemrecht toekende aan de burgers van de Europese Unie bij de gemeenteraadsverkiezingen in de lidstaat waar zij verblijven, noch in het Parlement, noch bij de publieke opinie tot diepgaande discussies aanleiding gegeven. De wijziging van artikel 8 van de Grondwet op 11 december 1998, om aan deze verdragsverplichting uitvoering te kunnen geven, vormde echter wel onderwerp van een ruim debat.
De vice-eerste minister kant zich tegen deze voorstelling van zaken. Er is wel degelijk een grondig debat gevoerd over de vraag of het Verdrag van Maastricht kon worden goedgekeurd zonder dat de Grondwet en inzonderheid artikel 8 vooraf waren herzien. De critici wierpen op dat dit Verdrag later door de voorstanders van de toekenning van het stemrecht aan vreemdelingen hiervoor als rechtsgrond zou worden aangevoerd. Het Verdrag van Maastricht is echter goedgekeurd omdat de in dit verdrag vervatte verplichting inzake stemrecht slechts gold voor de gemeenteraadsverkiezingen van 8 oktober 2000. Pas op 11 december 1998 werd artikel 8 van de Grondwet herzien.
3.6. Andere mensenrechtenverdragen met rechtstreekse werking
Het probleem van de vertraging waarmee toekomstige Aanvullende Protocollen bij het EVRM in de Grondwet zullen worden opgenomen, zal zich volgens de vice-eerste minister ook voordoen bij nieuwe mensenrechtenverdragen met rechtstreekse werking. Zodra zij bij wetgevende akte instemming hebben verkregen, zal in hun incorporatie in Titel II van de Grondwet moeten worden voorzien opdat het Arbitragehof wetgevende akten aan deze verdragen zal kunnen toetsen. Dit probleem is inherent aan de vigerende procedure inzake grondwetsherziening en het verbod op een impliciete herziening van de Grondwet.
Het feit dat met het voorliggende voorstel uitsluitend het EVRM en de door België geratificeerde Aanvullende Protocollen bij dit Verdrag in de Grondwet worden opgenomen, vloeit voort uit de keuze van de preconstituante, welke de constituante bindt.
Drie redenen verantwoorden de geprivilegieerde behandeling van het EVRM. Het heeft niet alleen rechtstreekse werking. Het beschikt met het EHRM ook over een internationaal beschermingsmechanisme. Tot slot zijn de verdragsbepalingen gelijklopend met die van de Grondwet. Daarom zal het EVRM richtinggevend zijn bij de beoordeling van de vraag welke andere mensenrechtenverdragen met rechtstreekse werking in de Grondwet moeten worden opgenomen.
Aan te stippen valt dat niet aan elk verdrag onmiddellijk directe werking wordt toegekend. Zo wordt het self-executing karakter van alle bepalingen van het EVRM slechts sedert enkele jaren erkend.
Met betrekking tot de vraag of de uitsluitende vermelding van een enkel mensenrechtenverdrag in artikel 32bis geen al te smalle toetsingsbasis vormt, staat het volgens de vice-eerste minister in de sterren geschreven dat met dit artikel een proces in gang wordt gezet waarvan de dynamiek onvermijdelijk tot verdere stappen zal leiden. Met andere woorden, de incorporatie van het EVRM in de Grondwet vormt slechts een aanzet. De bevoegdheidsuitbreiding die het Arbitragehof sinds zijn oprichting over de jaren heen heeft genoten, vormt de perfecte illustratie van deze dynamiek.
3.7. Verplichting om een prejudiciële vraag te stellen
Met betrekking tot de verplichting voor de hoven en rechtbanken om zich, in geval er een tegenstrijdigheid met artikel 32bis wordt aangevoerd, tot het Arbitragehof te wenden merkt de vice-eerste minister op dat zelfs indien de prejudiciële procedure niet verplicht zou zijn, de heer Velu ze ook ongrondwettig vond. Zijn mening werd niet gedeeld door professor Velaers. Het nieuwe voorstel van de regering heeft in elk geval tot doel van de verplichting om zich tot het Arbitragehof te wenden gewoon een mogelijkheid te maken.
Dit lost het probleem op van de langere procedure, behalve in gevallen waar de rechter zou besluiten zich toch tot het Arbitragehof te wenden. In die gevallen wordt de langere duur van de procedure echter gecompenseerd door het feit dat de rechters vervolgens in andere, soortgelijke gevallen, kunnen verwijzen naar een bestaand vonnis.
Het is duidelijk dat het in laatste instantie aan het Hof van Straatsburg toekomt om toe te zien op de eenvormigheid van de jurisprudentie. Wanneer het Arbitragehof een arrest wijst, zal het, net als vroeger, met de interpretatie van dat Hof rekening moeten houden.
De vice-eerste minister besluit dat er naar een zo groot mogelijke rationaliteit in de procedure moet worden gestreefd. Daarom betoont hij zich voorstander van een onderscheid waarbij de verplichting tot het stellen van een prejudiciële vraag wordt behouden ten aanzien van de bevoegdheidsverdelende regels, omdat het Arbitragehof daar, gelet op zijn specifieke samenstelling en de exclusiviteit van zijn bevoegdheid dienaangaande, de aangewezen instantie voor is, en de prejudiciële procedure voor de door het EVRM gewaarborgde grondrechten optioneel zou worden gemaakt.
3.8. Vervlechting van het EVRM en het Europees Gemeenschapsrecht
Wat de incorporatie van het EVRM in het Verdrag van de Europese Unie betreft tenslotte, nuanceert de vice-eerste minister deze interpretatie door erop te wijzen dat de gevolgen van artikel 6, § 2, van het Verdrag, beperkt blijven tot gemeenschapszaken. Het beleid van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen is er bovendien op gericht alleen zaken te behandelen waarover het Hof van Straatsburg geen uitspraak heeft gedaan.
Artikel 6 is ook geen rechtstreekse rechtsbron. Het is bindend voor de Europese Unie voor zover het haar handelingen en beslissingen betreft, maar geeft de burgers niet de mogelijkheid zich rechtsreeks te beroepen op het EVRM om een nationale wet voor het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen aan te vechten.
Gelet op de hoorzittingen en de reacties van de commissieleden tijdens de algemene bespreking stelt de vice-eerste minister voor een indicatieve stemming te houden over de volgende vragen :
1. Is het wenselijk om een artikel 32bis in de Grondwet in te voegen ?
2. Zo ja, moet de mogelijkheid om een schending van dit artikel op te werpen, worden beperkt tot de beroepen tot vernietiging ?
3. Zo neen, moet de prejudiciële vraagstelling over schendingen van dit artikel facultatief of verplicht zijn ?
Ter verantwoording van deze bijzondere procedure verklaart de vice-eerste minister dat het voorstel tot invoeging van een artikel 32bis in de Grondwet problemen oplevert wanneer de in het ontwerp van bijzondere wet vervatte verplichting voor de hoven en rechtbanken om het Arbitragehof een prejudiciële vraag te stellen over een eventuele schending van het voormelde artikel, wordt gehandhaafd. De algemene teneur in de commissie is dat een dergelijke verplichting contraproductief zou zijn omdat ze tot een overbelasting van het Arbitragehof zal leiden. Met de voormelde vragen, inzonderheid de twee laatste, worden verschillende uitwegen gezocht om dit probleem op te lossen. De antwoorden op de drie voormelde vragen zullen de minister in staat stellen te bepalen of het opportuun is amendementen in te dienen.
De heer Marcel Cheron maakt enig voorbehoud bij de toepassing van deze procedure op een voorstel tot herziening van de Grondwet. De vraag rijst of dit de geloofwaardigheid van de Senaat niet in het gedrang brengt. Aangezien niet duidelijk is welke rechtsgevolgen hieraan moeten worden verbonden, mag zijns inziens aan deze werkwijze geen precedentwaarde worden toegekend.
Volgens de voorzitter, de heer Armand De Decker, getuigt het verzoek van de vice-eerste minister om een indicatieve stemming te houden, van een grote openheid. Met deze procedure wordt afgestapt van een bepaalde traditie waarbij voorstellen van de regering voor het Parlement te nemen of te laten zijn.
3. Indicatieve stemming
Met uitzondering van de SP.A zijn alle andere tijdens de vergadering van 18 april 2002 vertegenwoordigde fracties gekant tegen de invoeging van het voorgestelde artikel 32bis in de Grondwet.
1. Namens de VLD-fractie verklaart mevrouw Iris Van Riet dat haar fractie zich over het voorliggende artikel 32bis wenst te onthouden. Met deze houding geeft haar fractie aan dat ze geen voorstander is van dit artikel, maar wel bereid is om andere pistes te verkennen, in samenhang met het ontwerp van bijzondere wet betreffende het Arbitragehof.
2. Namens de CD&V-fractie verklaart de heer Hugo Vandenberghe geen heil te zien in de invoeging van het voorgestelde artikel 32bis in de Grondwet. In de eerste plaats vermeldt dit artikel uitsluitend het EVRM en laat het het IVBPR buiten beschouwing waardoor aan vergelijkbare teksten een verschillend juridisch statuut wordt gegeven. Ten tweede bestaat er geen dwingende noodzaak voor de incorporatie van het EVRM in de Grondwet. Er zijn de heer Vandenberghe geen conflicten bekend waarbij het Hof van Cassatie een wetsbepaling buiten toepassing heeft gelaten wegens strijdigheid met het EVRM. Tot slot zal dit artikel bij de rechterlijke macht en inzonderheid bij het Hof van Cassatie en de Raad van State overkomen als een inperking van hun bevoegdheid. Gelet op de verdeling van het evenwicht van de machten, is dat politiek niet wenselijk.
3. Namens de PS-fractie verklaart de heer Jean-Marie Happart dat de invoeging van het voorgestelde artikel 32bis in de Grondwet niet wenselijk is onder meer omdat het tot een vertraging in de rechtsgang zal leiden.
4. Namens de MR-fractie verklaart de heer Philippe Monfils evenmin voorstander te zijn van het voorgestelde artikel 32bis. De uitsluitende vermelding van het EVRM, de samenhang van de door het EVRM gewaarborgde rechten en vrijheden met die welke reeds in titel II van de Grondwet zijn verankerd, het probleem van de toekomstige wijzigingen van het EVRM en de nieuwe Aanvullende Protocollen, en de breuk met het door het Smeerkaasarrest ingevoerde algemeen beginsel van grondwettelijk recht vormen daartoe de motivering.
5. Namens de SP.A-fractie stelt de heer Guy Moens dat de vice-eerste minister elk argument contra de invoering van artikel 32bis in de Grondwet op afdoende wijze heeft weerlegd. Hij pleit er dan ook voor om het in artikel 32bis vervatte principe in de Grondwet in te schrijven.
6. Namens de ECOLO-fractie verkondigt de heer Marcel Cheron dat uit de bespreking duidelijk gebleken is dat het voorstel tot incorporatie van het EVRM in de Grondwet nog niet voldragen is.
7. Namens de AGALEV-fractie sluit de heer Frans Lozie zich aan bij het standpunt dat het op dit ogenblik niet opportuun is het voorgestelde artikel 32bis in de Grondwet in te voegen.
8. Namens de cdH-fractie deelt de heer Michel Barbeaux mee dat hij zijn verzet tegen het voorgestelde artikel 32bis reeds duidelijk heeft verwoord tijdens de algemene bespreking en in zijn amendement nr. 1 dat ertoe strekt het voorgestelde artikel 32bis te doen vervallen (stuk Senaat, nr. 2-575/2). De voorgestelde indicatieve stemming komt dan ook neer op een stemming over zijn amendement.
Gelet op deze standpunten trekt de vice-eerste minister het voorstel tot herziening van de Grondwet in (stuk Senaat, nr. 2-575/1).
Met zijn akkoord beslist de commissie over te gaan tot de artikelsgewijze bespreking van het ontwerp van bijzondere wet tot wijziging van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof (stuk Senaat, nr. 2-897/1).
De artikelen en de amendementen worden besproken in de volgorde van de artikelen van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof, waarop ze betrekking hebben. Enige uitzondering hierop zijn de amendementen houdende het principe van de gewaarborgde vertegenwoordiging van de beide geslachten in het Arbitragehof, die wegens hun inhoudelijk verband samen op deze noemer behandeld worden.
Artikel 1 wordt zonder bespreking eenparig aangenomen door de 9 aanwezige leden.
Amendement nr. 1 van de heer Michel Barbeaux; amendement nr. 24 van mevrouw Nathalie de T' Serclaes, nr. 27 van de regering en nr. 43 van de heer Hugo Vandenberghe.
a. Bespreking
De heer Michel Barbeaux dient amendement nr. 1 (stuk Senaat, nr. 2-897/2) in dat ertoe strekt in artikel 1 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 betreffende het Arbitragehof, het voorgestelde 2º te vervangen, zodat de bevoegdheden van het Arbitragehof worden uitgebreid tot de gehele Grondwet.
De indiener legt uit dat dit amendement de concrete invulling is van het standpunt dat hij bij de algemene bespreking heeft verdedigd, namelijk dat elke federale Staat een grondwettelijk hof nodig heeft. Met dit amendement wil hij graag een debat uitlokken over de wenselijkheid van de omvorming van het Arbitragehof tot een echt grondwettelijk hof en wil hij de mening hierover vernemen van alle politieke fracties. Tevens heeft de heer Barbeaux, omdat dergelijke wijziging de werklast van het Arbitragehof opvoert, amendement nr. 22 ingediend dat ertoe strekt te voorkomen dat de termijnen binnen welke het Hof een uitspraak moet doen, worden verkort.
De voorzitster, mevrouw Martine Taelman, wijst erop dat de standpunten van de meeste partijen gekend zijn en dat bovendien niet alle partijen in de vergadering aanwezig zijn.
De heer Marcel Cheron verwijst naar de verklaring die hij heeft afgelegd bij de algemene bespreking.
Mevrouw Nathalie de T' Serclaes voegt eraan toe dat men een dergelijk fundamenteel debat niet kan voeren naar aanleiding van een gewoon amendement, zonder de toestand te evalueren en na te gaan wat er allemaal op het spel staat en wat de mogelijke gevolgen zijn.
Mevrouw Martine Taelman verklaart dat haar politieke fractie de mening van de twee vorige sprekers deelt.
Mevrouw Nathalie de T' Serclaes dient amendement nr. 24 in (stuk Senaat, nr. 2-897/3), dat ertoe strekt artikel 170 van de Grondwet toe te voegen aan de lijst van de bepalingen waarvan sprake is in artikel 1, 2º van de wet, zodat het Arbitragehof zijn controle inzake fiscaliteit op coherente wijze kan uitoefenen. Er bestaat immers een nauwe band tussen artikel 172, dat in het ontwerp wordt beoogd en dat de gelijkheid van de burgers waarborgt in belastingaangelegenheden, en artikel 170, dat door het ontwerp niet wordt beoogd en dat het beginsel bekrachtigt dat geen belasting kan worden uitgevoerd dan door een wet. Indien men de toetsingsbevoegdheid van het Arbitragehof uitbreidt tot artikel 172, dan moet men ze ook uitbreiden tot artikel 170.
De amendementen nr. 27 van de regering (stuk Senaat, nr. 2-897/4) en nr. 43 van de heer Hugo Vandenberghe (stuk Senaat, nr. 2-897/4, beogen hetzelfde.
b. Stemmingen
Amendement nr. 1 van de heer Barbeaux wordt verworpen met 7 tegen 1 stem bij 2 onthoudingen.
Amendement nr. 24 van mevrouw de T' Serclaes wordt aangenomen met 9 stemmen bij 1 onthouding.
Omdat de amendementen nrs. 27 en 43 hetzelfde onderwerp hebben, worden ze door hun indiener ingetrokken.
Het aldus geamendeerde artikel 2 wordt eenparig aangenomen door de 9 aanwezige leden.
Amendement nr. 2 van heer Michel Barbeaux
a. Bespreking
De heer Michel Barbeaux dient amendement nr. 2 in (stuk Senaat, nr. 2-897/2), dat ertoe strekt artikel 3 van het ontwerp van bijzondere wet te doen vervallen.
Amendement nr. 2 moet samen met amendement nr. 9 worden gelezen. Artikel 3 van het wetsontwerp stelt de heropening voor van de termijn voor het instellen van een beroep tot vernietiging, wanneer het Hof op een prejudiciële vraag heeft geantwoord dat een wetsbepaling ongrondwettig is. Dit beroep tot vernietiging kan voortaan ook worden ingeleid door de voorzitters van de wetgevende vergaderingen op verzoek van twee derden van hun leden of door elke natuurlijke persoon of rechtspersoon die doet blijken van een belang. Amendement nr. 2 stelt voor dit artikel te doen vervallen, terwijl amendement nr. 9 een artikel 4bis invoegt en voorstelt dat het Hof, wanneer het na een prejudiciële vraag een wetsbepaling ongrondwettig verklaart, de bepaling waarover de vraag werd gesteld geheel of gedeeltelijk nietig verklaart.
Momenteel moet men, wanneer het Hof een bepaling na een prejudiciële vraag ongrondwettig verklaart, een beroep tot vernietiging afwachten, waardoor het Hof verplicht is een tweede maal op te treden om de bepaling nietig te verklaren.
Het amendement strekt ertoe de rechtspleging te vereenvoudigen en meer ons recht strikter te maken, door de vernietiging van een bepaling mogelijk te maken zodra is vastgesteld dat ze ongrondwettig is.
De heer Michel Barbeaux voegt eraan toe dat men geen juridisch vacuüm moet vrezen als gevolg van de onmiddellijke nietigverklaring, aangezien het Arbitragehof zich meestal zeer realistisch toont. Wanneer het tot nietigverklaring overgaat, houdt het rekening met de gevolgen ervan. In bepaalde gevallen vermeldt het dat de nietigverklaring gedeeltelijk is, of slechts na een bepaalde termijn van kracht wordt, waardoor de wetgever het juridisch vacuüm dat eventueel uit de nietigverklaring voortvloeit, kan opvangen.
Tevens wijst de senator erop dat het tweede lid van het door amendement nr. 9 voorgestelde artikel 4bis moet vervallen. Het verwijst immers naar artikel 32bis van de Grondwet, terwijl het plan om dit in de Grondwet op te nemen werd ingetrokken.
Mevrouw Nathalie de T' Serclaes vindt het voorstel dat in het amendement wordt gedaan interessant, maar voorbarig. Het vergt een grondige bezinning. Hoewel het Hof zich meestal voorzichtig toont in verband met de gevolgen van zijn arresten, bevat de wet immers geen enkele verplichting die gevolgen te beperken.
De vice-eerste minister vestigt de aandacht op het feit dat elke belanghebbende kan tussenkomen in het kader van een beroep tot vernietiging, terwijl in de procedure van de prejudiciële vraag, die op een individueel geval is toegespitst, de mogelijkheid dat een derde tussenkomt niet in de wet is opgenomen. Wanneer de termijn voor het instellen van een beroep heropend wordt, kunnen andere personen tussenkomen en heeft het Arbitragehof de mogelijkheid om zijn antwoord op een prejudiciële vraag te nuanceren. Wanneer men evenwel het Arbitragehof de bevoegdheid geeft om zelf algemene conclusies te trekken uit zijn arresten na prejudiciële vragen, zullen de rechten van de derden die eventueel kunnen tussenkomen, niet langer worden in acht genomen.
De heer Michel Barbeaux begrijpt die zorg, maar hij betreurt dat wetsbepalingen die na een prejudiciële vraag ongrondwettig werden verklaard, vaak in de wetgeving blijven staan omdat geen enkele regering het initiatief neemt om een beroep tot vernietiging in te stellen.
De vice-eerste minister antwoordt dat het wetsontwerp die mogelijkheid daarom uitbreidt tot particulieren die doen blijken van een belang.
De heer Michel Barbeaux werpt op dat het inleiden van een beroep niettemin van het toeval afhankelijk blijft, omdat men het antwoord op de prejudiciële vraag moet kennen en een belang moet bewijzen.
De voorzitter, de heer Armand De Decker, repliceert dat wanneer men het Arbitragehof de mogelijkheid geeft om automatisch de bepalingen te vernietigen waarvan het na een prejudiciële vraag de ongrondwettigheid heeft vastgesteld, men ook een onevenwicht veroorzaakt, aangezien eventueel belanghebbende derden dan evenmin op de hoogte zijn van de rechtspleging.
Mevrouw Nathalie de T' Serclaes vraagt of het vaak voorkomt dat een regering een beroep tot vernietiging inleidt om een norm die na een prejudiciële vraag ongrondwettig wordt, bevonden, uit de rechtsorde te doen verdwijnen.
De vice-eerste minister antwoordt dat dit niet het geval is. Het Hof velt te veel arresten, zodat de regeringen zijn rechtspraak niet meer van dichtbij kunnen volgen. Het is evenwel duidelijk dat het Hof niet vaak een wet ongrondwettig verklaart op basis van een prejudiciële vraag. Over het algemeen bestaat zijn antwoord uit het geven van de interpretatie die de betreffende bepaling moet krijgen om overeenkomstig de Grondwet te zijn. Indien bovendien een wet strijdig met de Grondwet wordt bevonden, neemt de wetgever vaak het initiatief om die wet en zelfs, indirect, andere wetten, waarin dezelfde bepalingen voorkomen, te wijzigen. Indien het Hof bijvoorbeeld een discriminatie vaststelt in de duur van de verjaringstermijnen die voor diverse categorieën van eisers gelden, volstaat het niet de bepaling op te heffen, maar moet men ook kiezen voor een verjaringstermijn die voor iedereen geldt.
De heer Joris Van Hauthem heeft zijn twijfels bij de argumenten van de vice-eerste minister tegen de amendementen nr. 2 en nr. 9. Voortaan zal het beroep tot vernietiging na een prejudiciële vraag ook openstaan voor particulieren, natuurlijke personen of rechtspersonen. Indien het Arbitragehof in een antwoord op een prejudiciële vraag verklaart dat een bepaling niet mag worden toegepast op de heer X, eiser voor de rechtbank die de vraag stelt, dan zal hij automatisch de vernietiging van de bepaling vragen. Men ziet niet goed in hoe het Hof zijn beslissing na de prejudiciële vraag zal kunnen nuanceren.
De vice-eerste minister antwoordt dat het mogelijk is dat een derde, die belang heeft bij de betreffende bepaling, tijdens de rechtspleging tot nietigverklaring tussenkomt en aantoont dat zijn situatie anders is. Het Arbitragehof kan dan zijn standpunt nuanceren, zonder daarom zijn eerste beslissing tegen te spreken. Het kenmerk van een prejudiciële vraag is precies dat ze slechts over één individueel geval gaat, zodat de beslissing niet met alle mogelijke situaties rekening houdt.
De heer Michel Barbreaux wijst erop dat de oplossing die in zijn amendement wordt voorgesteld de tussenkomst van derden niet hoeft uit te sluiten. Het Arbitragehof kan ambtshalve een vernietigingsproces inleiden, mits toereikende termijnen worden gerespecteerd om belanghebbende derden de kans te geven aan de rechtspleging deel te nemen. Op die manier worden de rechten van de derden in acht genomen, terwijl het behoud van de bepalingen waarvan de ongrondwettigheid door het Hof werd vastgesteld, wordt voorkomen. Het is ongetwijfeld zo dat de wetgever vaak optreedt om de wetgeving aan te passen, maar niet noodzakelijk of niet altijd binnen een korte termijn. Met een automatische nietigverklaring van de bepaling wordt de wetgever ertoe aangezet snel te handelen om een eventueel juridisch vacuüm aan te vullen.
De vice-eerste minister herhaalt dat het Arbitragehof, wanneer het zich uitspreekt over een bepaald geval, daarom nog het laatste woord niet heeft gezegd over de bepaling en al haar gevolgen. De heropening van het debat geeft het in voorkomend geval de kans een eerste beslissing te nuanceren. Het laatste argument snijdt, volgens de vice-eerste minister geen hout, aangezien het Arbitragehof een controlerende en sanctionerende rol heeft ten aanzien van de wetgever, maar er niet is om hem tot handelen aan te zetten. Het Arbitragehof zelf drukt zich gereserveerd uit : wanneer het een bepaling ongrondwettig verklaart, wil het niet de indruk wekken dat het de wetgever ertoe aanzet in een bepaalde richting te handelen.
Mevrouw Martine Taelman wijst erop dat de oplossing die de heer Barbeaux voorstelt, de rechtspleging met betrekking tot de principiële vragen dreigt te verlenen, wat haaks staat op de strijd tegen de gerechtelijke achterstand en de eisers die de rechtsgang proberen te vertragen een bijkomend wapen geeft.
De heer Michel Barbeaux antwoordt dat er geen verlenging van de prejudiciële rechtspleging zal zijn, aangezien het vernietigingsproces van start gaat na de beslissing op een prejudiciële vraag.
De voorzitter, de heer Armand De Decker, wijst op een ander mogelijk schadelijk gevolg : wanneer het Arbitragehof weet dat zijn antwoord op de prejudiciële vraag automatisch zwaardere gevolgen zal hebben, zal het zijn beslissingen vanuit een andere optiek nemen, wat misschien een invloed op zijn rechtspraak zal hebben.
De heer Michel Barbeaux wijst erop dat hij, indien zijn amendement verworpen wordt, toch niet tegen artikel 3 zal stemmen, aangezien hij meent dat het om een eerste stap in de goede richting gaat.
b. Stemmingen
Amendement nr. 2 van de heer Barbeaux wordt verworpen met 8 stemmen tegen 1 stem.
Artikel 3 wordt aangenomen met 9 stemmen bij 1 onthouding.
Amendement nr. 3 van de heer Michel Barbeaux en amendement nr. 28 van de regering; amendement nr. 44 van de heer Hugo Vandenberghe
a. Bespreking
De heer Michel Barbeaux dient amendement nr. 3 (stuk Senaat, nr. 2-897/2), dat ertoe strekt een nieuw artikel 3bis in te voegen tot wijziging van artikel 7, derde lid, van de bijzondere wet op het Arbitragehof.
De regering dient amendement nr. 28 in (stuk Senaat, nr. 2-897/4), dat hetzelfde doel beoogt.
De heer Barbeaux verklaart dat het hier om een louter technisch amendement gaat, dat ertoe strekt de tekst te verduidelijken, zoals door het Arbitragehof is gesuggereerd. De huidige formulering van artikel 7 van de wet kan de indruk wekken dat de rechtspersoon de keuze wordt gelaten om het bewijs te leveren, hetzij van de beslissing om het beroep in te stellen, hetzij van de bekendmaking van de statuten. Wanneer de statuten in het Belgisch Staatsblad moeten worden bekendgemaakt, moet echter steeds het bewijs van de bekendmaking worden geleverd.
De heer Hugo Vandenberghe dient amendement nr. 44 in (stuk Senaat, nr. 2-897/4), dat ertoe strekt in het wetsontwerp een artikel 3bis (nieuw) in te voegen dat in artikel 20, enig lid, 2º, van de bijzondere wet te woorden « of gelijkaardig » invoegt tussen het woord « identiek » en het woord « is ».
Door deze wijziging wordt de schorsing ook mogelijk wanneer het beroep is ingesteld tegen een norm die gelijkenis vertoont met een norm die door het Arbitragehof vernietigd is en die door dezelfde wetgever is aangenomen. Op die manier voorkomt men dat een wetgevende instantie zich aan het gezag van een vernietigingsarrest van het Hof probeert te onttrekken door nieuwe normen uit te vaardigen, die weliswaar licht gewijzigd zijn, maar ten gronde niet beantwoorden aan de bezwaren die het Arbitragehof hebben aangezet tot een eerder vernietigingsarrest. De indiener verwijst in dit verband naar zijn schriftelijke verantwoording.
De vice-eerste minister heeft geen bezwaren tegen dit amendement.
b. Stemmingen
Amendement nr. 3 van de heer Barbeaux wordt eenparig aangenomen door de 10 aanwezige leden (artikel 4 van de aangenomen tekst).
Amendement nr. 28, dat hetzelfde doel beoogt, wordt door de regering ingetrokken.
Amendement nr. 44 van de heer Vandenberghe wordt eenparig aangenomen door de 11 aanwezige leden [artikel 5, b), van de aangenomen tekst].
Amendement nr. 4 van de heer Michel Barbeaux, amendement nr. 45 van de heer Hugo Vandenberghe en amendement nr. 29 van de regering
a. Bespreking
De heer Michel Barbeaux dient amendement nr. 4 in (stuk Senaat, nr. 2-897/2), dat ertoe strekt in het wetsontwerp een artikel 3ter in te voegen waarbij de aanhef van artikel 20 van de bijzondere wet op het Arbitragehof wordt vervangen, zodat de bepaling kan worden toegepast onverminderd het bepaalde in artikel 16ter van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen en in artikel 5ter van de bijzondere wet van 12 januari 1989 met betrekking tot de Brusselse instellingen.
Het gaat hier nogmaals om een technisch amendement, dat wordt ingediend om te beantwoorden aan de opmerkingen van het Arbitragehof. Het is nuttig te verwijzen naar artikel 16ter van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 en naar artikel 5ter van de bijzondere wet van 12 januari 1989, aangezien deze artikelen een schorsing mogelijk maken zonder dat moet worden aangetoond dat de onmiddellijke uitvoering van het betrokken decreet of de betrokken ordonnantie een mogelijk te herstellen nadeel kan berokkenen, zoals in artikel 20 van de bijzondere wet op het Arbitragehof wordt bepaald.
De heer Hugo Vandenberghe dient amendement nr. 45 in (stuk Senaat, nr. 2-897/4), dat ertoe strekt in het wetsontwerp een artikel 3ter (nieuw) in te voegen waarbij een tweede lid aan artikel 21 van de bijzondere wet wordt toegevoegd, met als doel de verzoekschriften tot schorsing slechts ontvankelijk te verklaren als ze zijn ingediend binnen een termijn van drie maanden in plaats van de tot nog toe voorgeschreven termijn van zes maanden.
De indiener van het amendement verwijst naar zijn schriftelijke verantwoording.
De vice-eerste minister verklaart akkoord te gaan met deze wijziging.
De regering stelt amendement nr. 29 voor (stuk Senaat, nr. 2-897/4), dat ertoe strekt in het ontwerp van bijzondere wet een artikel 3ter (nieuw) in te voegen, waardoor in artikel 24, eerste lid, van dezelfde wet de woorden « in zijn geheel of bij uittreksel » worden ingevoegd tussen de woorden « vijf dagen na de uitspraak » en de woorden « in het Belgisch Staatsblad ».
De vice-eerste minister legt uit dat het zo mogelijk wordt gemaakt een schorsingsarrest slechts bij uittreksel te publiceren, waarbij de volledige versie van de arresten beschikbaar is op de website van het Hof en in een officiële publicatie.
De heer Hugo Vandenberghe gaat hiermee akkoord, op voorwaarde dat er in het Belgisch Staatsbald systematisch wordt verwezen naar de volledige publicatie op de website van het Arbitragehof. De officiële, gedrukte publicatie neemt veel meer tijd in beslag. Een advocaat kan er belang bij hebben om een schorsingsarrest binnen 24 uur in te zien, wanneer hij zelf in een soortgelijke zaak moet optreden.
b. Stemmingen
Amendement nr. 4 van de heer Barbeaux wordt eenparig aangenomen door de 10 aanwezige leden [artikel 20, a) van de aangenomen tekst].
Amendement nr. 45 van de heer Vandenberghe wordt eenparig aangenomen door de 12 aanwezige leden (artikel 6 van de aangenomen tekst).
Amendement nr. 29 van de regering wordt eenparig aangenomen door de 12 aanwezige leden (artikel 8 van de aangenomen tekst.
Amendement nr. 5 van de heer Michel Barbeaux
De heer Michel Barbeaux dient amendement nr. 5 in (stuk Senaat, nr. 2-897/4) dat ertoe strekt in het wetsontwerp een artikel 3quater in te voegen tot wijziging van artikel 22, eerste lid, van de bijzondere wet op het Arbitragehof. De bedoeling is deze bepaling van toepassing te maken onverminderd artikel 16ter van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen en artikel 5ter van de bijzondere wet van 12 januari 1989 met betrekking tot de Brusselse instellingen.
De heer Barbeaux verduidelijkt dat het gaat om een technisch amendement, voorgesteld door het Arbitragehof, en verwijst naar de verantwoording bij amendement nr. 4.
Amendement nr. 5 van de heer Barbeaux wordt eenparig aangenomen door de 10 aanwezige leden.
Paragraaf 1
Amendement nr. 6 van de heer Michel Barbeaux; amendementen nr. 25 van mevrouw Nathalie de T' Serclaes en nr. 30 van de regering
a. Bespreking
De heer Michel Barbeaux dient amendement nr. 6 in (stuk Senaat, nr. 2-897/2) dat ertoe strekt artikel 26, § 1, 3º, van de bijzondere wet te vervangen, zodat de bevoegdheden van het Arbitragehof uitgebreid worden tot de controle op de schending van de hele Grondwet door een wettekst.
Dit amendement is een logisch uitvloeisel van amendement nr. 1, dat van het Arbitragehof een echt grondwettelijk hof wil maken.
Mevrouw Nathalie de T' Serclaes dient amendement nr. 25 in (stuk Senaat, nr. 2-897/3), dat ertoe strekt artikel 170 van de Grondwet toe te voegen aan de lijst van bepalingen die met dit wetsontwerp worden ingevoegd in artikel 26, § 1, 3º, van de bijzondere wet.
De indiener van het amendement verwijst naar de toelichting bij haar amendement nr. 24 : ook hier is het de bedoeling het Arbitragehof toe te staan een coherente controle uit te oefenen inzake belastingen.
De regering dient amendement nr. 30 in (stuk Senaat, nr. 2-897/4) met hetzelfde doel.
b. Stemmingen
Amendement nr. 6 van de heer Barbeaux wordt verworpen met 10 stemmen tegen 1 bij 1 onthouding.
Amendement nr. 25 van mevrouw de T' Serclaes wordt eenparig aangenomen door de 12 aanwezige leden.
Amendement nr. 30 met hetzelfde doel wordt door de regering ingetrokken.
Paragraaf 1bis
Amendement nr. 46 van de heer Hugo Vandenberghe en amendement nr. 26 van mevrouw Nathalie de T' Serclaes
a. Bespreking
De heer Hugo Vandenberghe dient amendement nr. 46 in (stuk Senaat, nr. 2-897/4), dat ertoe strekt in het ontworpen artikel 26, § 1bis, van de bijzondere wet de woorden « constituerend verdrag » te schrappren en deze verdragen bij naam te noemen.
De indiener van het amendement verwijst naar de schriftelijke verantwoording.
Zonder zich over het amendement uit te spreken, benadrukt mevrouw Nathalie de T' Serclaes dat verduidelijkt moet worden wat men verstaat onder « een constituerend verdrag betreffende de Europese Unie ». De gebruikte terminologie moet zo precies mogelijk zijn om problemen rond de interpretatie van de bevoegdheden van het Arbitragehof te voorkomen. Is bijvoorbeeld het Schengen-Verdrag een constituerend verdrag ?
De voorzitter, de heer Armand De Decker, antwoordt dat een constituerend EU-verdrag steeds van kracht moet zijn in de vijftien lidstaten.
De vice-eerste minister verklaart dat in het wetsontwerp een onderscheid wordt gemaakt tussen, enerzijds, « klassieke » internationale verdragen, waarvoor overeenkomstig artikel 167 van de Grondwet de instemming van de Kamers nodig is en, anderzijds, de verdragen bedoeld in artikel 34 van de Grondwet, krachtens welke de uitoefening van bepaalde machten kan worden opgedragen aan volkenrechtelijke instellingen.
Twee elementen zijn belangrijk om te weten over welke verdragen het gaat. Deze verdragen regelen ten eerste een overdracht van bevoegdheden aan internationale instellingen, bevoegdheden die vervolgens door wetgevende of gerechtelijke instellingen worden ontwikkeld. België heeft een deel van zijn soevereiniteit overgedragen aan de Europese Unie zodat op Europees niveau beslissingen met normatieve waarde kunnen worden genomen zonder de instemming van België. Bovendien zijn de lidstaten gebonden door de interpretatie van het Hof van Justitie.
Vervolgens gaat het om Europese verdragen. De verdragen tot oprichting van de Europese Unie en van de Raad van Europa horen er in elk geval bij. Hetzelfde geldt voor het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens, op basis waarvan het Europees Hof voor de rechten van de mens een autonome jurisprudentie heeft ontwikkeld die bindend is voor de Staten.
Het Schengen-akkoord kan niet als een constituerend verdrag worden beschouwd, aangezien het gaat om een intergouvernementeel akkoord en de bevoegdheden volgens de unanimiteitsregel worden uitgeoefend.
Op theoretisch vlak is het onderscheid tussen Europese « oprichtingsverdragen » en andere vatbaar voor discussie, maar de vice-eerste minister herinnert eraan dat het Arbitragehof zelf dit standpunt verdedigt.
Wat het amendement van de heer Vandenberghe betreft, geeft de vice-eerste minister toe dat het nauwkeuriger geformuleerd is, maar dat de inhoud wel voor eens en voor altijd vaststaat. Wat gebeurt er als de verdragen gewijzigd worden, zoals meermaals is gebeurd met het Verdrag van Rome ?
Volgens de heer Hugo Vandenberghe kan over het feit dat verdragen, gesloten met toepassing van artikel 34 van de Grondwet, van de controle zijn uitgesloten een ruimer debat worden gehouden. De uitoefening van bepaalde bevoegdheden kan aan internationale instellingen worden toegewezen, maar binnen welke grenzen ? Zal de regering allerhande opties, die zijn opgenomen in de Grondwet, kunnen overdragen aan een internationale instelling, terwijl de Kamers deze overdracht enkel kunnen goed- of afkeuren, zonder dat een beroep voor het Arbitragehof mogelijk is ?
De vice-eerste minister antwoordt dat de uitsluiting van de controle door het Arbitraghof enkel geldt voor prejudiciële vragen. Vernietigingsberoepen blijven mogelijk.
De heer Hugo Vandenberghe blijft erbij dat een opsomming van de bedoelde bedragen een belangrijke waarborg vormt.
Nemen we als voorbeeld de Verklaring van Nice over de grondrechten. Wat is de status van dit document ? Aangezien de instemmingswet betrekking zou hebben op de verklaring in haar geheel, kunnen de Kamers zich enkel in de positieve of negatieve zin uitspreken over de hele verklaring. Na de stemming zal het evenwel mogelijk blijven om voor het Arbitragehof een beroep in te stellen omdat sommige bepalingen strijdig zouden zijn met de in de Grondwet bekrachtigde rechten en vrijheden.
Het is echter mogelijk dat het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen een in de verklaring bekrachtigd recht later volledig anders interpreteert dan de Belgische rechtscolleges doen met hetzelfde in de Grondwet bekrachtigde recht. Op dat moment kan men niet meer naar het Arbitragehof gaan. De rechtsmiddelen zijn dan uitgeput en dat is onaanvaardbaar.
Dit is een reëel probleem : uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie en van het Hof in Straatsburg blijkt een duidelijke ontwikkeling in de interpretatie van de rechten en vrijheden, die mogelijk is vanwege de zeer algemene manier waarop ze zijn geformuleerd. Bepaalde momenteel aanvaarde opvattingen waren tijdens de voorbereiding van het verdrag expliciet uitgesloten.
In de toekomst kan een oorspronkelijke interpretatie van het EVRM dus indruisen tegen de opvatting van de rechten en vrijheden in onze Grondwet, zonder dat de nodige rechtsmiddelen bestaan om deze situatie aan te klagen.
De vice-eerste minister wijst erop dat amendement nr. 46 dit probleem niet oplost.
De heer Hugo Vandenberghe antwoordt dat zijn opmerking de context van zijn amendement overschrijdt omdat hij wil antwoorden op de kritiek op de weinig soepele formulering die hij voorstelt.
Als de verklaring van Nice geratificeerd wordt, zal het Arbitragehof de dertig bepalingen uiteraard niet ongrondwettig verklaren op basis van een discussie in abstracto. Het precedent heeft in het recht alleen maar gezag omdat het gebaseerd is op feiten. Op basis van feiten stelt de rechter vast dat de theorie gebreken vertoont, en daarom blijven prejudiciële procedures noodzakelijk.
Dankzij de limitatieve opsomming in het voorgestelde amendement is tenminste duidelijk over welke materies geen prejudiciële vraag kan worden gesteld. Met de formule « constituerend verdrag » weet men niet precies op welke materies geen controle kan worden uitgeoefend.
De vice-eerste minister leidt uit het voorgestelde amendement af dat als aan de constituerende verdragen nieuwe bepalingen worden toegevoegd, de wetgever zich opnieuw moet uitspreken over de vraag of de uitzondering op de mogelijkheid om een prejudiciële vraag te stellen al dan niet van toepassing is op deze bepalingen. Houdt men het daarentegen bij de tekst van het wetsontwerp dan is de uitzondering automatisch van toepassing op de bepalingen die zijn ingevoegd in de constituerende verdragen.
Mevrouw Nathalie de T' Serclaes vraagt waarom in het voorgestelde artikel 26, § 1bis, van de bijzondere wet niet gewoon sprake is van de verdragen gesloten met toepassing van artikel 24 van de Grondwet.
De vice-eerste minister antwoordt dat discussie bestaat over het juiste onderscheid tussen de verdragen waardoor « de uitoefening van bepaalde machten wordt opgedragen aan volkenrechtelijke instellingen » waarvan sprake in artikel 34 van de Grondwet en de overige. De vraag is vanaf wanneer er een overdracht van soevereiniteit plaatsvindt.
De heer Marcel Cheron vraagt of de uitdrukking « constituerende verdragen » voldoende duidelijk is.
De vice-eerste minister antwoordt ontkennend : daarom wordt in het wetsontwerp specifiek verklaard dat het gaat om verdragen aangaande de Europese Unie, enerzijds, en aangaande het EVRM, anderzijds. Een verdrag dat kan worden beschouwd als « constituerend » in de zin die hij juist heeft toegelicht, maar dat geen betrekking heeft op de Europese Unie, valt niet in de werkingssfeer van het voorgestelde artikel 26, § 1bis.
De discussie handelt evenwel niet over andere constituerende verdragen waarop de bepaling geen betrekking heeft, maar over nieuwe constituerende EU-verdragen. Het amendement wil voorkomen dat nieuwe verdragen zonder een voorafgaand parlementair debat in de werkingssfeer van het voorgestelde artikel 26, § 1bis, zouden vallen. De uitzondering op de mogelijkheid om een prejudiciële vraag te stellen zou enkel gelden voor de opgesomde verdragen, waaronder « het Verdrag betreffende de Europese Unie van 7 februari 1992, zoals gewijzigd », dat wil zeggen het verdrag zoals het nu is.
De heer Hugo Vandenberghe wijst nog op een andere mogelijkheid, namelijk om aan de tekst van het wetsontwerp toe te voegen : « een verdrag dat door het Parlement wordt erkend als een constituerend verdrag betreffende de Europese Unie ». Bij de goedkeuring van een verdrag, zal het Parlement dan telkens verklaren of het al dan niet gaat om een constituerend EU-verdrag in de zin van artikel 26 van de bijzondere wet op het Arbitragehof. Op die manier zou er bij de ratificatie van een verdrag telkens een parlementair debat plaatsvinden over de kwestie of er al dan niet een prejudiciële vraag kan worden gesteld aangaande een instemmingsakte.
De vice-eerste minister werpt tegen dat indien zo'n verklaring naar aanleiding van de ratificatie van een verdrag bij gewone meerderheid wordt afgelegd, dit tot gevolg zou hebben dat de omvang van de bevoegdheden van het Arbitragehof bij een gewone meerderheid wordt gewijzigd terwijl de Grondwet daarvoor een bijzondere meerderheid eist.
De voorzitter, de heer Armand De Decker, acht deze kwestie des te belangrijker omdat eerlang een verdrag zal worden goedgekeurd dat de Europese Unie zal herorganiseren en dat betrekking heeft op de rechten en vrijheden.
De heer Michel Barbeaux meent dat op dat ogenblik opnieuw moet kunnen worden bekeken of het Arbitragehof al dan niet bevoegd is om prejudiciële vragen te behandelen over de in het nieuwe verdrag behandelde materies. Als dit nieuwe constituerende verdrag automatisch in de werkingssfeer van het voorgestelde artikel 26, § 1bis zou vallen, zouden de bevoegdheden van het Arbitragehof in feite worden gewijzigd door middel van een verdrag waarvan we de inhoud nog niet kennen.
Mevrouw Nathalie de T' Serclaes is het niet eens met het amendement van de heer Vandenberghe omdat zij vindt dat een verdrag betreffende de Europese Unie, lang na het sluiten en de goedkeuring ervan, niet opnieuw op de helling mag worden gezet door een prejudiciële procedure. Zij vindt het standpunt van de heer Vandenberghe te restrictief.
De heer Armand De Decker wijst erop dat het besproken amendement een fundamenteel probleem doet rijzen omdat de verdragen van de Europese Unie een steeds ruimere werkingssfeer krijgen : kan men de burger dan alle rechtsmiddelen tegen de goedgekeurde rechtsregels ontzeggen ?
De heer Hugo Vandenberghe benadrukt dat het hier juist gaat om de bescherming van de burger. Stel dat artikel 32bis dat ertoe strekt om het EVRM in titel II van de Grondwet in te voegen wordt goedgekeurd en dat tegelijk aan het Arbitragehof de mogelijkheid wordt toegekend om de verenigbaarheid te toetsen van wetteksten met dit artikel 32bis; een beroep wordt ingesteld tegen een wet omdat die een bepaling van het EVRM zou schenden en dit beroep wordt door het Arbitragehof verworpen. Na verloop van tijd moet het Hof vanwege nieuwe feiten zijn standpunt over de kwestie echter herzien. Wat indien de prejudiciële procedure dan niet meer mogelijk is ?
Mevrouw Nathalie de T' Serclaes dient amendement nr. 26 in (stuk Senaat, nr. 2-897/3) dat ertoe strekt de mogelijkheid uit te sluiten om een prejudiciële vraag te stellen omtrent akten houdende instemming met alle internationale verdragen, behalve wanneer de schending wordt aangevoerd van de regels die de respectieve bevoegdheden bepalen van de Staat, de gemeenschappen en de gewesten.
De indiener van het amendement verklaart dat het haar bedoeling is de veiligheid en stabiliteit van de internationale betrekkingen te waarborgen, al is zij tegelijk voorstander van de uitbreiding van de rol van het Arbitragehof in de interne rechtsorde. Zij is zich er evenwel van bewust dat dit een delicate kwestie is, waarover nog veel discussie wordt gevoerd.
Met betrekking tot amendement nr. 46 van de heer Vandenberghe stelt de vice-eerste minister vast dat de in het voorgestelde artikel 26, § 1bis, vervatte regeling volgens de enen te ver gaat en volgens de anderen te beperkt is. Zo stelde mevrouw de T' Serclaes in haar amendement nr. 26 voor om de wetgevende akten waardoor een verdrag instemming verkrijgt, en dus alle verdragen, te onttrekken aan de toetsingsbevoegdheid die het Arbitragehof uitoefent in het kader van het prejudicieel contentieux. Hoewel beide standpunten verdedigbaar zijn, wenst de regering toch vast te houden aan het voorgestelde artikel 26, § 1bis, dat de gulden middenweg houdt.
Nochtans zal de nodige waakzaamheid aan de dag moeten worden gelegd ten aanzien van de werkzaamheden van de Conventie over de toekomst van Europa. In de Verklaring van Laken van 15 december 2001 houdende onder meer de oprichting van deze Conventie, wordt namelijk de vraag gesteld of het Handvest van de Grondrechten, dat tijdens de Europese Raad van Nice op 7 en 9 december 2000 is goedgekeurd, niet in het basisverdrag moet worden opgenomen.
Afgezien van zijn inhoudelijke bezwaren tegen dit Handvest, neemt de vice-eerste minister vooral aanstoot aan het feit dat de tekst ervan zo is opgesteld dat het niet door de lidstaten hoeft te worden goedgekeurd. Het gaat immers niet om een verdrag, maar om een politieke verklaring met hoge symboolwaarde, waarvan onderdelen achteraf wel in juridische teksten zullen worden opgenomen.
Eenmaal de Europese Conventie haar werkzaamheden heeft afgesloten, zal het debat op nationaal vlak moeten worden gevoerd. Het zou van weinig vooruitziendheid getuigen om de discussie dan tot de besluiten en de voorstellen van de Conventie te beperken. Zo zullen de Wetgevende Kamers bij de goedkeuring van het wetsontwerp houdende instemming met een nieuw verdrag betreffende de Europese Unie, waarin het Handvest van de Grondrechten is opgenomen, moeten nagaan welke rol in deze constructie voor het Arbitragehof weggelegd zal zijn.
In afwachting daarvan pleit de vice-eerste minister voor het behoud van de voorgestelde tekst.
De heer Hugo Vandenberghe valt de vice-eerste minister bij en verklaart zijn amendement te willen intrekken op voorwaarde dat het begrip « een constituerend verdrag betreffende de Europese Unie » uitsluitend de constituerende verdragen behelst die op het ogenblik van de inwerkingtreding van de onderhavige bijzondere wet uitwerking hebben.
De vice-eerste minister bevestigt deze interpretatie. Dit betekent dat nieuwe constituerende verdragen betreffende de Europese Unie die na de inwerkingtreding van deze wet worden goedgekeurd, onderwerp van een prejudiciële vraag kunnen zijn.
Indien men deze zienswijze niet zou huldigen, zou dat erop neerkomen dat de wetgever door de instemming met een internationaal verdrag, bij gewone wet de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof zou kunnen wijzigen, hetgeen natuurlijk uitgesloten is.
b. Stemmingen
De heer Vandenberghe trekt zijn amendement nr. 46 in.
Mevrouw de T' Serclaes trekt haar amendement nr. 26 in.
Paragraaf 2bis
Amendement nr. 53 van de heer Hugo Vandenberghe en subamendement nr. 56 van de heer Wille c.s.
a. Bespreking
De heer Hugo Vandenberghe dient amendement nr. 53 in (stuk Senaat, nr. 2-897/5) dat ertoe strekt in artikel 4 van het ontwerp van bijzondere wet een § 2bis in te voegen, die § 2 van artikel 26 van de wet moet vervangen.
De heer Vandenberghe verklaart dat het amendement beoogt ook de Raad van State en het Hof van Cassatie vrij te stellen van de verplichting een prejudiciële vraag te stellen in gevallen waar het Arbitragehof reeds uitspraak heeft gedaan op een vraag of een beroep met hetzelfde onderwerp.
De essentiële wijziging bevindt zich in het 2º van § 2, tweede lid. Amendement nr. 53 zegt met andere woorden dat het Hof van Cassatie en de Raad niet verplicht zijn het Arbitragehof een vraag te stellen, indien dit reeds een arrest heeft gewezen op een beroep of een vraag met hetzelfde onderwerp, aangezien ze in dat geval verplicht zijn de interpretatie te volgen die het Arbitragehof in dat arrest heeft gegeven. Het geval van de duidelijke akte (waarbij de bepaling een regel of een artikel van de Grondwet bedoeld in artikel 26, § 1, klaarblijkelijk niet schendt) en het geval waarin het antwoord niet onontbeerlijk is om uitspraak te doen, gelden alleen voor de andere rechtscolleges. In die twee gevallen blijven de Raad van State en het Hof van Cassatie verplicht het Arbitragehof een vraag te stellen.
De vice-eerste minister verklaart dat de verplichting voor het Hof van Cassatie en voor de Raad van State om het Arbitragehof een vraag te stellen, gebaseerd was op de vrees dat die rechtscolleges een arrest van het Arbitragehof dat eerder was uitgesproken « creatief » zouden interpreteren. Indertijd was de communautaire toestand immers anders; het Arbitragehof begon toen pas te werken, terwijl het nu zijn gezag goed heeft gevestigd.
De heer Hugo Vandenberghe onderstreept dat zijn amendement in geen geval beoogt de Raad van State of het Hof van Cassatie de kans te geven om te speculeren op de interpretatie van een reeds bestaand arrest om een vraag aan het Arbitragehof te vermijden. Hij stelt voor om eventueel, met het oog op een grotere nauwkeurigheid, in zijn amendement de woorden « zelfde onderwerp » te vervangen door « identiek onderwerp ». Het is immers de bedoeling dat men niet verplicht wordt een procedure te herbeginnen over een identieke vraag.
De heer Michel Barbeaux steunt het amendement van de heer Vandenberghe omdat het de werklast van het Arbitragehof kan verlichten. Dat is met name nodig in het licht van artikel 8 van het ontwerp van bijzondere wet, dat de mogelijke verlenging van de termijn die het Hof om een arrest te wijzen voortaan beperkt tot zes maanden.
De heer Paul Wille c.s. dient subamendement nr. 56 in op amendement nr. 53 van de heer Vandenberghe (stuk Senaat, nr. 2-897/5) teneinde in het voorgestelde artikel 26, § 2, tweede lid, 2º, van de bijzondere wet het woord « een zelfde » te vervangen door het woord « identiek ».
De vice-eerste minister steunt zowel het amendement als het subamendement.
b. Stemmingen
Subamendement nr. 56 wordt aangenomen bij eenparigheid van de 9 aanwezige leden.
Het aldus gesubamendeerde amendement nr. 53 wordt aangenomen met 6 stemmen tegen 1 stem, bij 2 onthoudingen.
Paragraaf 3
Amendement nr. 7 van de heer Michel Barbeaux; amendement nr. 31 van de regering en amendement nr. 54 van de heer Hugo Vandenberghe
a. Bespreking
De heer Michel Barbeaux dient amendement nr. 7 in (stuk Senaat, nr. 2-897/2), dat ertoe strekt de eerste zin van het voorgestelde artikel 26, § 3, te vervangen.
De indiener van het amendement legt uit dat het eveneens aansluit bij de wil om het werk van het Hof te vereenvoudigen. Het voorgestelde artikel 26, § 3, verleent vrijstelling van het stellen van een prejudiciële vraag in het raam van de rechtsplegingen in kortgeding. Voor die vrijstelling gelden echter beperkingen en de senator denkt dat ze de mogelijkheid om een uitzondering te maken tenietdoen. Amendement nr. 7 strekt ertoe die beperkingen te schrappen, zodat een snelle beslissing mogelijk wordt, wat de bedoeling is van de procedures in kortgeding.
De vice-eerste minister antwoordt dat dit amendement er weliswaar toe strekt de werklast van het Arbitragehof te verlichten, maar eigenlijk veel verder gaat dan amendement nr. 53. De wetgever heeft gekozen voor een regeling met een gering aantal uitzonderingen op het systeem van de prejudiciële vragen, met het oog op het communautaire en institutionele evenwicht. Amendement nr. 7 zet dit evenwicht op losse schroeven.
De regering dient amendement nr. 31 in (stuk Senaat, nr. 2-897/4), dat ertoe strekt het voorgestelde artikel 26, § 3, te vervangen. De heer Hugo Vandenberghe dient amendement nr. 54 in (stuk Senaat, nr. 2-897/5), met hetzelfde onderwerp.
De vice-eerste minister legt uit dat amendement nr. 31 een technisch amendement is dat ertoe strekt § 3 beter te formuleren, zodat de draagwijdte van de uitzondering op de verplichting om een prejudiciële vraag te stellen in het raam van spoedeisende en voorlopige procedures nader wordt bepaald.
De heer Hugo Vandenberghe verklaart dat zijn amendement nr. 54 hetzelfde beoogt, maar anders geformuleerd is. Het essentiële verschil zit hem in de laatste zin van zijn amendement, die voorziet in een vrijstelling van de verplichting om de weigering van een rechtscollege een prejudiciële vraag te stellen, te motiveren.
De vice-eerste minister werpt op dat een rechtscollege steeds verplicht is zijn beslissing te motiveren.
b. Stemmingen
Amendement nr. 7 van de heer Barbeaux wordt verworpen met 11 stemmen tegen 1.
Amendement nr. 31 van de regering wordt eenparig aangenomen door de 12 aanwezige leden.
Amendement nr. 54 wordt door de indiener ingetrokken.
Paragraaf 4
Amendement nr. 32 van de regering
De regering dient amendement nr. 32 in (stuk Senaat, nr. 2-897/4), dat ertoe strekt het voorgestelde artikel 26, § 4, te doen vervallen.
Het vice-eerste minister legt uit dat § 4 moet worden geschrapt wegens de goedkeuring van amendement nr. 31, dat de §§ 3 en 4 in één enkele paragraaf heeft ondergebracht.
Amendement nr. 32 wordt eenparig aangenomen door de 12 aanwezige leden.
Paragraaf 5 (nieuw)
Amendement nr. 8 van de heer Michel Barbeaux
De heer Michel Barbeaux dient amendement nr. 8 in (stuk Senaat, nr. 2-897/2), dat ertoe strekt een § 5 in het voorgestelde artikel 26 in te voegen.
Dit amendement stelt van een rechtscollege vrij van het stellen van een prejudiciële vraag wanneer ze handelt over de verenigbaarheid van een bepaling met artikel 32bis van de Grondwet.
Aangezien het voorstel tot herziening van titel II van de Grondwet, om nieuwe bepalingen in te voegen die de bescherming moeten verzekeren van de rechten en vrijheden gewaarborgd door het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (stuk Senaat, nr. 2-575/1) verworpen werd, is amendement nr. 8 irrelevant geworden.
Het aldus geamendeerde artikel 4 wordt als artikel 9 aangenomen met 9 stemmen bij 1 onthouding.
Amendementen nrs. 9 en 41 van de heer Barbeaux en nr. 47 van de heer Vandenberghe
a. Bespreking
De heer Hugo Vandenberghe dient amendement nr. 47 in (stuk Senaat, nr. 2-897/4) houdende invoeging van een nieuw artikel 27bis in de bijzondere wet dat het Arbitragehof de bevoegdheid verleent om, bij wege van algemene beschikking, de werking in de tijd van zijn prejudiciële arresten te bepalen. Aldus wordt een parallellisme ingevoerd met het vernietigingscontentieux waar het Hof krachtens artikel 8 van de bijzondere wet de werking in de tijd van zijn vernietigingsarresten kan moduleren. Aan te stippen valt dat het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen eveneens over deze mogelijkheid beschikt.
Zoals in de verantwoording van het amendement wordt uiteengezet, biedt het voorgestelde artikel 27bis het voordeel dat, wanneer het Arbitragehof in een prejudicieel arrest een ongrondwettigheid vaststelt, het de wetgever in de gelegenheid kan stellen om binnen een door het Hof bepaalde termijn van bijvoorbeeld twee jaar de nodige wetscorrecties uit te voeren. Op deze wijze hoeft het conflict niet op de spits te worden gedreven en kan er tijdig een elegante oplossing worden uitgewerkt.
Mevrouw Nathalie de T' Serclaes vreest dat, wanneer deze bevoegdheid expliciet in de bijzondere wet wordt ingeschreven, dat voor het Hof welhaast een aansporing zal zijn om ervan gebruik te maken.
De vice-eerste minister verzet zich om dezelfde redenen als die welke hij tegen amendement nr. 2 van de heer Barbeaux heeft aangevoerd (stuk Senaat, nr. 2-897/2), tegen amendement nr. 47 (cf. supra bespreking van artikel 3). Het feit dat er nuanceverschillen kunnen bestaan tussen een prejudicieel arrest en een later vernietigingsarrest omtrent dezelfde aangelegenheid, duidt op het belang van het onderscheid tussen de twee, onder andere met betrekking tot de mogelijkheid om tussen te komen. Aangezien de rechtsbescherming van de tussenkomende partij bij de beroepen tot vernietiging moet worden gewaarborgd, kant de vice-eerste minister zich tegen amendement nr. 47.
De heer Michel Barbeaux dient ter vervanging van zijn amendement nr. 9 amendement nr. 41 in (stukken Senaat, nrs. 2-897/2 en 4) houdende vervanging van artikel 28 van de bijzondere wet door een nieuwe bepaling volgens welke, wanneer het Arbitragehof op basis van een prejudiciële vraag een schending vaststelt van een in artikel 26, § 1, van de bijzondere wet bedoelde regel, het overgaat tot de gehele of gedeeltelijke nietigverklaring van de betrokken wetgevende norm waarop de vraag betrekking had.
Dit amendement vereenvoudigt de opdracht van het Arbitragehof en zorgt ervoor dat ongrondwettige bepalingen onmiddellijk uit de wetgeving worden verwijderd.
De vice-eerste minister neemt ten opzichte van dit amendement hetzelfde negatieve standpunt in als ten opzichte van amendement nr. 47.
b. Stemmingen
Amendement nr. 9 is ingetrokken.
Amendement nr. 41 wordt verworpen met 8 tegen 2 stemmen.
Amendement nr. 47 wordt met dezelfde stemverhouding verworpen.
Amendement nr. 10 van de heer Barbeaux
De heer Michel Barbeaux dient amendement nr. 10 in (stuk Senaat, nr. 2-897/2) houdende invoeging in titel I van de bijzondere wet van een hoofdstuk III. « Gemeenschappelijke bepalingen », bevattende artikel 124bis van de bijzondere wet, dat artikel 30bis wordt en waarin de wijzigingen voorgesteld door artikel 9 van het ontwerp zijn opgenomen. Parallel hiermee dient hij amendement nr. 23 in (stuk Senaat, nr. 2-897/2) dat ertoe strekt het overbodig geworden artikel 9 van het ontwerp te doen vervallen (cf. infra).
De indiener verwijst naar de verantwoording van deze amendementen die door het Arbitragehof zelf zijn gesuggereerd (cf. bijlage 3).
De vice-eerste minister heeft geen bezwaar tegen deze amendementen.
Amendement nr. 10 wordt als artikel 10 aangenomen bij eenparigheid van de 9 aanwezige leden.
Amendementen nrs. 39 en 40 van de heer Wille c.s., nrs. 49 tot 52 van mevrouw de Bethune c.s., nr. 55 van mevrouw Taelman c.s., nr. 57 van mevrouw de Bethune c.s. en nr. 58 van mevrouw Van Riet c.s.
a. Bespreking
Er zijn verschillende amendementen ingediend die ertoe strekken de vertegenwoordiging van vrouwen in het Arbitragehof te waarborgen. Ter wille van de leesbaarheid van het verslag worden ze samen besproken.
De heer Paul Wille c.s. dient de amendementen nrs. 39 en 40 in (stuk Senaat, nr. 2-897/4) teneinde artikel 34 van de bijzondere wet aan te vullen met een § 5 naar luid waarvan het Hof onder zijn rechters ten minste één rechter van verschillend geslacht telt. Deze bepaling zou overeenkomstig het door amendement nr. 40 voorgestelde artikel 128 van de bijzondere wet in werking treden bij de eerstvolgende benoeming van een rechter.
Mevrouw Sabine de Bethune c.s. dient de amendementen nrs. 49 tot 52 in (stuk Senaat, nr. 2-897/5) teneinde in artikel 31, eerste lid, van de bijzondere wet de samenstelling van het Arbitragehof te verruimen van twaalf tot zestien rechters (nr. 49), van wie er overeenkomstig het derde lid van dit artikel ten hoogste twee derde tot hetzelfde geslacht mogen behoren (nr. 50). Volgens artikel 12 van het ontwerp zouden de vier nieuwe rechters van het vrouwelijk geslacht moeten zijn (nr. 52). Overeenkomstig artikel 32, tweede lid, van de bijzondere wet zouden de Wetgevende Kamers bij de voordracht van de kandidaten voortaan rekening moeten houden met de vereisten van een evenwichtige vertegenwoordiging van vrouwen en mannen (nr. 51).
Voor nadere toelichting bij het voorstel om bij de samenstelling van het Hof ook een gendersleutel in acht te nemen, is het raadzaam de verantwoording van deze amendementen te raadplegen.
Mevrouw Martine Taelman c.s. dient amendement nr. 55 in (stuk Senaat, nr. 2-897/5) teneinde artikel 34 van de bijzondere wet aan te vullen met een § 5 naar luid waarvan het Hof samengesteld is uit rechters van verschillend geslacht. Deze formule is ontleend aan artikel 11bis, tweede lid, van de Grondwet volgens hetwelk de Ministerraad en de Gemeenschaps- en Gewestregeringen personen van verschillend geslacht tellen.
Tot slot dient mevrouw Sabine de Bethune c.s. amendement nr. 57 in (stuk Senaat, nr. 2-897/5), dat het grootste politieke draagvlak heeft en dat identiek is aan haar amendement nr. 50, met dit verschil dat, volgens de overgangsbepaling, de twee derde verhouding dient bereikt te zijn op 31 december 2010. Om deze verhouding te bereiken, dient vanaf de inwerkingtreding van deze wet iedere derde benoeming ten goede te komen van iemand van het minst vertegenwoordigde geslacht, tenzij minstens één van de beide vorige benoemingen een persoon van het minst vertegenwoordigde geslacht betrof.
Spreekster acht het de evidentie zelf dat een rechtscollege dat uitspraak doet over de grondwettigheid van wetgevende normen en inzonderheid over de eerbiediging van het gelijkheids- en non-discriminatiebeginsel, in zijn samenstelling blijk geeft van diversiteit en inzonderheid van een evenwichtige vertegenwoordiging van vrouwen en mannen. Op dit ogenblik telt het Hof echter niet langer nog een vrouw in zijn rangen.
Het inschrijven van het principe van de evenwichtige vertegenwoordiging in de bijzondere wet zou geen enkel politiek probleem mogen opleveren. Het is ook geen primeur.
Zo bepaalt artikel 36.8 van het statuut van het Internationaal Strafhof, dat binnenkort wordt geïnstalleerd en waarvan bij de samenstelling zoveel meer evenwichten en gevoeligheden moeten worden gerespecteerd, expliciet dat er naar een genderevenwicht moet worden gestreefd. Daartoe bevat het statuut de nodige sleutels en strategieën.
Gelet op het voorgaande verzoekt mevrouw de Bethune de bespreking toe te spitsen op amendement nr. 57. Indien dit amendement wordt aangenomen, zal zij haar amendementen nrs. 49 tot 52 intrekken.
De heer Jean-Marie Happart heeft geen bezwaar tegen het principe van de evenwichtige vertegenwoordiging van de beide geslachten in het Arbitragehof. Deze kwestie moet echter in een ruimer kader worden beschouwd. Daarom zou de regering wetgevende initiatieven moeten nemen waardoor deze kwestie in één enkele beweging voor alle rechtscolleges wordt geregeld. Hij kant zich in ieder geval tegen de amendementen nrs. 49 tot 52 en 57 omdat ze dat ruim perspectief niet bieden, maar in strikte quota voorzien.
Volgens mevrouw Iris Van Riet behoeft het geen betoog dat het Arbitragehof in zijn samenstelling zelf aan de grondwettelijke voorwaarden moet voldoen waarvan het de naleving door de onderscheiden wetgevers controleert. Artikel 10, derde lid, van de Grondwet waarborgt immers expliciet de gelijkheid van vrouwen en mannen, terwijl artikel 11bis, tweede lid, bepaalt dat de Ministerraad en de gemeenschaps- en gewestregeringen personen van verschillend geslacht moeten tellen. Het lijkt spreekster dan ook een minimum dat deze laatste formule in de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof wordt overgenomen. Daarom heeft zij amendement nr. 55 van mevrouw Taelman c.s. dat hierop is geïnspireerd, mee ondertekend. De commissie kan natuurlijk een stap verder zetten en amendement nr. 57 van mevrouw de Bethune c.s. aannemen volgens hetwelk het Arbitragehof ten hoogste twee derde rechters van hetzelfde geslacht mag tellen.
Het voorstel van de heer Happart om deze kwestie voor alle rechtscolleges op een structurele wijze te regelen, is waardevol, maar valt buiten het bestek van het voorliggende ontwerp. Daarom doet spreekster een oproep om met het Arbitragehof te beginnen.
De heer Michel Barbeaux schaart zich om de door mevrouw Van Riet verwoorde argumenten achter het door hem meeondertekende amendement nr. 57. Hij verzet zich evenwel tegen de door amendement nr. 49 voorgestelde uitbreiding van het Arbitragehof van twaalf tot zestien rechters. De voorzitters van het Arbitragehof hebben zich hier tijdens de hoorzitting tegen verzet omdat dat zou kunnen leiden tot de oprichting van kamers die een uiteenlopende rechtspraak zouden kunnen ontwikkelen.
Mevrouw Nathalie de T' Serclaes verklaart dat, aangezien men er zonder wettelijke verplichting niet in slaagt om in het Arbitragehof vrouwelijke rechters te benoemen, men daaruit de passende conclusie moet trekken. Amendement nr. 57 is de gedroomde aanleiding voor een wetgevend ingrijpen. Daarom heeft zij het mee ondertekend.
Spreekster verzet zich in ieder geval tegen het voorstel van de heer Happart, dat het perfecte voorwendsel is om te blijven stilzitten.
De voorzitter, de heer Armand De Decker, wijst erop dat het ambt van magistraat meer en meer vervrouwelijkt. Het laat zich dan ook aanzien dat het quotum van eenderde binnenkort veeleer de aanwezigheid van mannen in het Arbitragehof zal moeten vrijwaren.
De heer Hugo Vandenberghe steunt als medeondertekenaar amendement nr. 57. Hij acht het onaanvaardbaar dat er geen enkele vrouw meer zitting heeft in het Arbitragehof. De huidige meerderheid heeft meermaals de gelegenheid gehad om in deze leemte te voorzien. Spijtig genoeg heeft ze de haar geboden kansen niet benut. Een inhaaloperatie is dus op haar plaats.
Spreker deelt de stelling van de heer Happart dat de kwestie van de evenwichtige vertegenwoordiging van de beide geslachten in de rechtscolleges op een globale wijze moet worden geregeld. Dat weerlegt echter amendement nr. 57 niet.
Indien er op dit amendement toch kritiek moet worden uitgeoefend, dan is het op de erin vervatte overgangsbepaling. De draagwijdte van deze bepaling hangt immers af van het aantal vacatures dat zich, bij een normale levensloop van de zittende rechters, tot 31 december 2010 zal voordoen. Indien dat er vier zijn, dan zou de overgangsbepaling zo kunnen worden gelezen dat om het quotum van eenderde vrouwen te halen tegen eind 2010, deze vier vacatures telkens aan een vrouw zouden moeten worden toegewezen. Met andere worden mannen zouden zelfs niet moeten overwegen zich kandidaat te stellen. Spreker acht dit onaanvaardbaar. Het zou erop neerkomen dat het ambt van rechter van het Arbitragehof uitsluitend voor vrouwen vacant zou kunnen worden verklaard.
Daarom wenst hij van de regering te vernemen hoe de voorgestelde overgangsbepaling kan worden gerealiseerd in het licht van de potentiële vacatures rebus sic stantibus tot 31 december 2010.
De vice-eerste minister heeft de biografische gegevens van de rechters van het Arbitragehof niet onmiddellijk bij de hand. Hij schat dat er tot 2010 tussen vier à zes ambten zullen openvallen. Dat is echter niet de kern van de zaak.
Het lijdt geen enkele twijfel dat de magistratuur op grond van het geslacht evenwichtig moet zijn samengesteld. Hij waarschuwt er echter voor om deze vereiste aan één enkel rechtscollege, in casu het Arbitragehof, op te leggen. Bij wijze van cascade zullen dan ook de Raad van State, het Hof van Cassatie, kortom alle rechtscolleges, moeten volgen. Vraag is hoe dat te verzoenen valt met de taak van de Hoge Raad voor de Justitie die erop moet toezien dat rechters op grond van objectieve criteria worden benoemd en bevorderd. Indien er een evenwicht tussen vrouwen en mannen moet heersen, dan zal per hof en per rechtbank een correctiemechanisme in werking treden dat het vooropgestelde doel van objectieve benoemingen en bevorderingen nuanceert.
Amendement nr. 57 houdt eigenlijk een vorm van positieve actie in waarvan de constitutionele en verdragsrechtelijke grenzen gekend zijn. Een dergelijke actie is enkel toegestaan wanneer er een kennelijke ongelijkheid heerst die dringend moet worden weggewerkt en voorzover de daartoe genomen maatregelen tijdelijk zijn en verdwijnen wanneer het beoogde doel is bereikt. Wanneer er evenwel per rechtscollege wordt geëist dat er een genderevenwicht moet worden geëerbiedigd, dan betwijfelt de vice-eerste minister of deze handelwijze de grondwettigheidstoets zal doorstaan. Bovendien is de trend tot vervrouwelijking van de magistratuur zich volop aan het doorzetten. Dat roept de vraag op of de dringende nood die zich in het Arbitragehof doet gevoelen, in globo voldoende acuut is om een zo strikte positieve actie ten opzichte van de samenstelling van het Arbitragehof te verantwoorden.
Zelfs wanneer er tot 31 december 2010 zes ambten vacant zouden worden verklaard, dan zouden er volgens amendement nr. 57 ten minste vier vrouwen moeten worden benoemd. Probleem daarbij is dat de kandidaten voor de categorie van de rechters-juristen deels uit andere rechtscolleges komen, namelijk het Hof van Cassatie en de Raad van State, en dat ze worden voorgedragen door Kamer en Senaat. Dat maakt dat het Arbitragehof enigszins de emanatie is van het Parlement dat ook met andere evenwichten rekening zal houden. Al die factoren samen sterken de minister in de overtuiging dat het een zeer gewaagde oefening is om het Arbitragehof te isoleren met het oog op het bereiken van het genderevenwicht. Met de door amendement nr. 57 voorgestelde formule kan men immers op voorhand bepalen wie benoemd zal worden.
In de lijn van de opmerking van de heer Happart pleit spreker dan ook voor een wettelijke regeling waarbij aan de Hoge Raad voor de Justitie en aan andere instanties, die kandidaten voor het ambt van rechter voordragen, de richtlijn zou worden verstrekt om te waken over een evenwichtige vertegenwoordiging van vrouwen en mannen in de magistratuur. Deze aanpak lijkt hem zowel op korte als op lange termijn veel efficiënter te zijn.
De vice-eerste minister besluit met een politiek-pragmatische overweging. De door amendement nr. 57 voorgestelde verdeelsleutel vormt een dermate gevoelig politiek thema dat de goedkeuring ervan door de commissie het welslagen van de voorgestelde hervorming zwaar dreigt te hypothekeren. Hij vreest dat het ontwerp dan niet de vereiste tweederde meerderheid zal halen in de plenaire vergaderingen van de Senaat en de Kamer.
De voorzitter, de heer Armand De Decker, sluit zich aan bij deze zienswijze. Hij herinnert eraan dat artikel 10 van de Grondwet expliciet de gelijkheid van vrouwen en mannen waarborgt. Bijgevolg bestaat er reeds een grondwettelijke verplichting om een evenwichtige vertegenwoordiging van vrouwen en mannen in de magistratuur na te streven.
Mevrouw Martine Taelman verheugt zich erover dat een zeer ruime meerderheid in de commissie het principe van de gewaarborgde vertegenwoordiging van vrouwen in het Arbitragehof zo genegen is. Het is inderdaad nogal straf om het zacht uit te drukken dat het rechtscollege dat over de naleving van het gelijkheidsbeginsel moet waken, uitsluitend uit mannelijke rechters is samengesteld.
De discussie over quota ten behoeve van vrouwen neemt ten aanzien van het Arbitragehof dan ook veel scherpere proporties aan dan ten opzichte van gelijk welk ander rechtscollege. Men moet ook niet laten uitschijnen dat het een primeur zou zijn indien een dergelijk quotum voor het Arbitragehof zou gelden.
Zo bepaalt artikel 259bis-1, § 3, eerste lid, van het Gerechtelijk Wetboek met betrekking tot de Hoge Raad voor de Justitie dat de groep niet-magistraten per college ten minste vier leden van elk geslacht dient te tellen. Dit wil zeggen dat van de 11 niet-magistraten in een college er ten minste vier tot het vrouwelijk geslacht moeten behoren. De naleving van deze voorwaarde stelde evenwel geen enkel probleem omdat de Hoge Raad nog moest worden geïnstalleerd en kandidaten van beide geslachten derhalve evenveel kans maakten om te worden benoemd.
Zoals de heer Vandenberghe terecht heeft opgemerkt, zal de door amendement nr. 57 voorgestelde overgangsbepaling problemen doen rijzen. Het zou voorts juridisch-technisch eleganter zijn indien deze bepaling uit artikel 31 van de bijzondere wet zou worden gelicht en als een afzonderlijk artikel aan deze wet zou worden toegevoegd.
Spreekster beschouwt het van groot symbolisch belang voor het Arbitragehof indien een ruime meerderheid zich achter amendement nr. 57 kan verenigen. Gelet op de toegenomen instroom van vrouwen in de magistratuur en in de parlementaire assemblees is het geenszins uitgesloten dat de norm van ten hoogste twee derde rechters van hetzelfde geslacht, ooit ter bescherming van de leden van het mannelijk geslacht zal worden aangevoerd.
Indien nopens dit amendement toch geen brede consensus mogelijk is, stelt mevrouw Taelman voor terug te grijpen naar de minimumoplossing aangereikt door haar amendement nr. 55, namelijk dat het Hof samengesteld is uit rechters van verschillend geslacht. Daarmee zet men in de ogen van spreekster evenwel een stap terug.
Mevrouw Sabine de Bethune is het niet eens met de stelling van de vice-eerste minister dat het niet opportuun zou zijn het Arbitragehof te isoleren. Drie argumenten pleiten ervoor om het Arbitragehof juist wel te viseren. In de eerste plaats is het Hof een bijzonder rechtscollege waarvan de samenstelling en de werking trouwens door een bijzondere wet worden geregeld. Ten tweede evolueert het Arbitragehof naar een volwaardig Grondwettelijk Hof, waarvan de beslissingen een zo groot mogelijk maatschappelijk draagvlak moeten hebben. Dat vereist dat bij de samenstelling niet alleen taal- en politieke evenwichten, maar ook het genderevenwicht worden gerespecteerd. Ten derde dreigt de politieke wereld eens te meer de maatschappelijke evolutie achterna te hollen wanneer amendement nr. 57 wegens zijn zogenaamd gebrek aan haalbaarheid niet wordt goedgekeurd. Spreekster is ervan overtuigd dat, wanneer men zijn oor te luisteren legt bij de onderstroom in de maatschappij, en niet bij de gevestigde machten, er een brede consensus aan de oppervlakte zal komen over het feit dat een Grondwettelijk Hof op grond van het geslacht evenwichtig moet zijn samengesteld. Het zou van een kloof tussen de politiek en de samenleving getuigen indien men zich achter het argument verstopt dat de door de overgangsbepaling voorgestelde maatregel vanwege zijn zogezegde onhaalbaarheid moet worden verworpen. Een dergelijke beslissing kan men ten overstaan van de publieke opinie niet langer staande houden. Spreekster is wel bereid de door haar voorgestelde overgangsperiode te verlengen van 31 december 2010 tot bijvoorbeeld 31 december 2012 om de norm van ten minste een derde rechters van het vrouwelijk geslacht te bereiken.
Het valt niet te ontkennen dat het probleem van het genderevenwicht zich in alle rechtscolleges voordoet. Het is daarom zeer aanlokkelijk om van deze kwestie een amalgaam te maken.
Het is inderdaad zo dat in de lagere rechtbanken de vrouwelijke magistraten het overwicht krijgen. Daarom zou nader onderzoek moeten worden verricht naar de redenen waarom hoofdzakelijk vrouwen zich aangetrokken voelen tot een loopbaan in de magistratuur. Op grond van de resultaten van deze doorlichting zou dan een geëigend beleid moeten worden uitgestippeld.
Het Arbitragehof kan echter qua samenstelling niet zomaar op gelijke voet met de gewone hoven en rechtbanken worden gesteld. Het Arbitragehof wordt immers van bovenuit samengesteld (top down), terwijl de carrière in de magistratuur van onderuit wordt opgebouwd (bottom up).
De vice-eerste minister antwoordt dat hij geen uitspraak heeft gedaan over het principe van de evenwichtige vertegenwoordiging van de beide geslachten in het Arbitragehof. Hij heeft enkel willen aangegeven dat met het door amendement nr. 57 voorgestelde quotum het ontwerp van bijzondere wet in de Kamer schipbreuk zal lijden.
Uitgangspunt van dit ontwerp is de uitbreiding van de toetsingsbevoegdheid van het Arbitragehof. De discussie verglijdt nu evenwel naar de samenstelling van het Hof. Men kan het betreuren, maar indien amendement nr. 57 van mevrouw de Bethune wordt aangenomen, bestaat het gevaar dat deze laatste kwestie de debatten in de Kamer zal domineren. Daarmee wordt de voorgestelde hervorming, zo verzekert de vice-eerste minister, op de lange baan geschoven.
Het volstaat te verwijzen naar de langdurige besluitvorming in de Senaat en de Kamer om in het nieuwe artikel 11bis van de Grondwet onder meer het principe in te schrijven dat de Ministerraad en de Gemeenschaps- en Gewestregeringen personen van verschillend geslacht moeten tellen. Het ging daarbij om een veel soepeler voorwaarde één vrouw in de regering waaraan slechts bij de volgende regeringsvorming moet worden voldaan. Het amendement van mevrouw de Bethune gaat veel verder. Indien het wordt aangenomen, dan zal het Arbitragehof, dat reeds geïnstalleerd is, op een aantal jaren een substantiële wijziging in zijn samenstelling moeten ondergaan. Deze kwestie wint aan complexiteit doordat er naast het genderevenwicht ook andere evenwichten in acht moeten worden genomen.
Mevrouw Iris Van Riet verklaart dat ze zich in deze aangelegenheid node zal laten leiden door de spreuk van Talleyrand dat politiek de kunst van het haalbare is. Het voorbeeld van de recente grondwetsherziening, dat de vice-eerste minister heeft aangehaald, vormt de perfecte illustratie van dit maxime. Spreekster wenste eveneens verder te gaan dan wat in artikel 11bis van de Grondwet is neergeschreven. Het verzet eertijds tegen deze bepaling, zelfs binnen haar fractie, sterkt haar in de overtuiging dat, zoals de vice-eerste minister heeft verklaard, de door amendement nr. 57 voorgestelde bepaling in de Kamer nooit de vereiste tweederde meerderheid zal halen. Daardoor dreigt het ontwerp van bijzondere wet en de voorgestelde bevoegdheidsuitbreiding van het Arbitragehof op de lange baan te worden geschoven. De realiteitszin noopt haar er bijgevolg toe om terug te vallen op de formule vervat in amendement nr. 55 van mevrouw Taelman c.s., die geïnspireerd is op het voormelde artikel 11bis, namelijk dat het Hof samengesteld is uit rechters van verschillend geslacht. Er zou dan nog wel in een overgangsbepaling moeten worden voorzien om te vermijden dat de eerstvolgende benoeming noodzakelijkerwijze aan een vrouw moet toekomen. Dat zou niet met het rechtvaardigheidsgevoel van de spreekster stroken.
De heer Hugo Vandenberghe verklaart dat het hoofddoel van het ontwerp van bijzondere wet niet uit het oog mag worden verloren. Hij pleit er dan ook voor om dit ontwerp met bekwame spoed goed te keuren.
Men mag echter niet voorbijgaan aan de amendementen die ten doel hebben de vertegenwoordiging van de beide geslachten in het Arbitragehof te waarborgen. Zij vertolken een maatschappelijke gevoeligheid die het Parlement niet mag negeren.
De spreiding van de geslachten in de rechtscolleges is een waarborg voor de legitimiteit van hun beslissingen, net zoals het idee van de representatie dat is voor het Parlement.
Spreker beklemtoont dat hij het principe van amendement nr. 57 volkomen ondersteunt. Nochtans mag men niet stellen dat een rechtscollege de draagwijdte van het gelijkheidsbeginsel niet juist kan inschatten als de twee geslachten er niet evenwichtig in vertegenwoordigd zijn. Spreker is tijdens de jaren 80 lid geweest van de Europese Commissie voor de rechten van de mens. Op 20 leden telde zij toen amper één vrouw. Dat heeft de commissie er niet van weerhouden om een rechtspraak te ontwikkelen onder meer inzake het verbod van discriminatie (artikel 14 EVRM) die niet als conservatief of statisch kan worden bestempeld. Een goed jurist, ongeacht of het een man dan wel een vrouw is, kenmerkt zich door zijn of haar groot inlevingsvermogen. Wat de overgangsbepaling betreft, zal er een vergelijk met de regering moeten worden gezocht. Daarom stelt hij voor het tweede deel van deze bepaling te laten vallen. Indien uitsluitend een einddatum wordt bepaald, dan heeft de bijzondere wetgever tot dan de mogelijkheid om maatregelen te nemen teneinde de vereiste vertegenwoordiging te bereiken. Daardoor hoeft hij niet tussen te komen in individuele benoemingen. Het is alleszins niet te verantwoorden dat de komende vier vacatures voor het ambt van rechter van het Arbitragehof uitsluitend aan vrouwen zouden mogen toekomen. Het komt er dus op aan het principe van de vertegenwoordiging van het minst vertegenwoordigde geslacht in het Arbitragehof te verzoenen met het gelijkheidsbeginsel.
De heer Michel Barbeaux heeft enige bedenkingen bij de houding van de regering ten opzichte van de voorliggende amendementen. Aan de ene kant heeft de regering een aantal wetgevende initiatieven ontplooid om het principe van de evenwichtige vertegenwoordiging van vrouwen in overheidsfuncties en openbare mandaten te realiseren, bijvoorbeeld op de kandidatenlijsten voor de verkiezingen. Aan de andere kant stelt de vice-eerste minister zich zeer terughoudend op ten aanzien van amendementen die met betrekking tot het Arbitragehof veel minder ver gaan dan wat de regering in verkiezingszaken heeft voorgesteld. Spreker is benieuwd of mevrouw Onkelinx, vice-eerste minister, verantwoordelijk voor het Gelijkekansenbeleid, de reserves van de heer Vande Lanotte deelt. Uit dit alles spreekt een ontstellend gebrek aan coherentie.
Ten tweede wenst hij nadere uitleg over de door amendement nr. 57 voorgestelde overgangsbepaling, inzonderheid de passage volgens welke « om deze verhouding te bereiken (ten hoogste twee derde rechters van hetzelfde geslacht), iedere derde benoeming vanaf de inwerkingtreding van deze wet ten goede dient te komen van iemand van het minst vertegenwoordigde geslacht (...) ». Betekent dit dat de eerstvolgende benoeming niet noodzakelijk aan een vrouw dient toe te komen en dat er enkel op de eerste drie benoemingen ten minste één vrouw moet worden benoemd ? In bevestigend geval lijkt deze formule hem haalbaar. Het is wel de vraag of het quotum van één derde rechters van het vrouwelijk geslacht dan tegen 31 december 2010 kan worden bereikt.
Ten derde wenst hij te weten of de arresten van het Arbitragehof ongeldig zouden zijn wanneer het Hof op 31 december 2010 niet aan de wettelijke vereiste inzake de vertegenwoordiging van de beide geslachten voldoet.
De vice-eerste minister wenst enkel te reageren op de beschuldiging aan het adres van de regering dat haar optreden ten aanzien van de problematiek van het genderevenwicht coherentie mist. De vergelijking die de heer Barbeaux maakt tussen de kandidatenlijsten voor de verkiezingen en de samenstelling van het Arbitragehof, raakt kant noch wal.
In de eerste plaats worden bij elke verkiezing nieuwe kandidatenlijsten opgesteld. Ten tweede zullen slechts enkele kandidaten op de lijst gekozen worden.
Het Arbitragehof daarentegen is een bestaande instelling met voor het leven benoemde rechters. Men kan derhalve niet zomaar drastisch in de samenstelling van dit rechtscollege ingrijpen. De benoeming van de rechters verloopt bovendien volgens welbepaalde procedures, waarbij een aantal evenwichten inzake taal en de verhouding tussen rechters-juristen en rechters-politici geëerbiedigd dienen te worden.
Mevrouw Nathalie de T' Serclaes sluit zich aan bij de oproep om het voorliggende ontwerp zo spoedig mogelijk goed te keuren en daarbij van de gelegenheid gebruik te maken om het wettelijk signaal te geven dat het Parlement oog heeft voor de breed gedragen eis dat het Arbitragehof als Grondwettelijk Hof, naar analogie van artikel 11bis, tweede lid, van de Grondwet, minimaal toch één rechter van het vrouwelijk geslacht moet tellen. Dat sluit een latere reflexie over de evenwichtige vertegenwoordiging van mannen en vrouwen in de magistratuur niet uit.
Spreekster heeft, zoals andere collega's, zowel amendement nr. 55 van mevrouw Taelman c.s. als amendement nr. 57 van mevrouw de Bethune c.s. mee ondertekend. Aangezien blijkbaar alleen het eerste amendement, dat op artikel 11bis, tweede lid, van de Grondwet geïnspireerd is, een voldoende soepele formule bevat die in Kamer en Senaat op een tweederde meerderheid kan rekenen, lijkt het haar raadzaam dit spoor te volgen. Er zou aan dit amendement dan wel een overgangsbepaling moeten worden gekoppeld om te vermijden dat de eerstvolgende benoeming ten goede van een vrouwelijke kandidaat moet komen.
Daartoe dient mevrouw Iris Van Riet c.s. amendement nr. 58 in houdende toevoeging van een artikel 128 aan de bijzondere wet volgens hetwelk artikel 34, § 5, dat bepaalt dat het Hof samengesteld is uit rechters van verschillend geslacht, in werking treedt uiterlijk vanaf de derde benoeming volgend op de inwerkingtreding van deze wet (stuk Senaat, nr. 2-897/5).
Dit betekent, aldus de vice-eerste minister, dat van de drie eerstvolgende benoemingen er ten minste één aan een vrouw ten goede moet komen. Zonder over precieze gegevens dienaangaande te beschikken, zou deze benoeming binnen drie à vier jaar moeten plaatsvinden.
Mevrouw Sabine de Bethune kant zich formeel tegen amendement nr. 55 omdat de voorgestelde formule, ook al is ze geïnspireerd op artikel 11bis van de Grondwet, niet kan verhullen dat men genoegen neemt met één enkele vrouwelijke rechter in het Arbitragehof. Een dergelijke bepaling was misschien op haar plaats in 1900, maar niet in 2002. Spreekster pleit daarom als tussenstap voor een quotum van eenderde rechters van het vrouwelijk geslacht waarbij er in een voldoende ruime overgangsperiode wordt voorzien om deze norm te halen.
De vice-eerste minister repliceert dat amendement nr. 55 theoretisch de mogelijkheid inhoudt dat er slechts één enkele mannelijke rechter in het Arbitragehof zitting heeft.
Volgens de voorzitter, de heer De Decker, moet de commissie er zich van bewust zijn dat de eventuele goedkeuring van amendement nr. 57 van mevrouw de Bethune c.s. misschien niet door de plenaire vergadering van de Senaat zal worden bekrachtigd en zeker niet door die van de Kamer. Daarom lijkt het opportuun zich op dit punt te laten leiden door Talleyrand.
b. Stemmingen
De heer Wille trekt zijn amendementen nrs. 39 en 40 in.
Mevrouw de Bethune trekt haar amendementen nrs. 49 en 52 in.
Amendement nr. 55 van mevrouw Taelman c.s. wordt aangenomen met 8 stemmen bij 2 onthoudingen.
Amendement nr. 50 van mevrouw de Bethune c.s. wordt verworpen met 8 stemmen bij 2 onthoudingen.
Amendement nr. 51 van mevrouw de Bethune c.s. wordt verworpen met 7 tegen 2 stemmen, bij 1 onthouding.
Met betrekking tot amendement nr. 57 van mevrouw de Bethune c.s. vraagt de heer Vandenberghe de splitsing van de stemming over het voorgestelde artikel 31, derde lid, van de bijzondere wet en over de eerste en de tweede zin van de overgangsbepaling.
Het door amendement nr. 57 voorgestelde artikel 31, derde lid, wordt verworpen met 8 tegen 2 stemmen. De stemming over de overgangsbepaling dient derhalve geen doel meer.
Amendement nr. 58 van mevrouw Van Riet c.s. wordt als artikel 29 aangenomen met 9 stemmen bij 1 onthouding, met dien verstande dat de woorden « van deze wet » worden vervangen door de woorden « van de bijzondere wet van ... tot wijziging van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof ».
Dit artikel behelst een wijziging van artikel 34, § 2, tweede lid, van de bijzondere wet.
Amendement nr. 38 van de heer Barbeaux (artikel 4quater) en amendement nr. 55 van mevrouw Taelman c.s. (artikel 5bis)
a. Bespreking
Aangezien beide amendementen betrekking hebben op artikel 34 van de bijzondere wet worden ze onder artikel 5 besproken.
De heer Michel Barbeaux dient amendement nr. 38 in (stuk Senaat, nr. 2-897/4) teneinde in artikel 34, § 1, 1º, littera b), van de bijzondere wet de benoemingsvoorwaarden voor het ambt van rechter in de categorie van de rechters-juristen uit te breiden zodat ook de auditeurs en de referendarissen met vijf jaar ervaring bij de Raad van State in aanmerking komen.
De vice-eerste minister is geen voorstander van dit amendement. Hij merkt op dat het onderscheid tussen een referendaris bij het Arbitragehof, die na vijf jaar tot rechter van het Hof kan worden benoemd, en de referendaris of auditeur bij de Raad van State, die op dit ogenblik niet voor deze benoeming in aanmerking komen, voortvloeit uit het feit dat de referendaris bij het Arbitragehof geacht wordt een grotere ervaring te hebben met de werking van het Hof.
Oorspronkelijk was het de bedoeling dat voor een benoeming in de categorie van de rechters-juristen uitsluitend kandidaten uit de hoogste rechtscolleges zouden worden geroepen. Het is dan ook de vraag of het wel een goede zaak is geweest om ook de referendarissen bij het Arbitragehof voor een benoeming in aanmerking te nemen. Hierin kan immers een vorm van inteelt worden gezien.
De heer Hugo Vandenberghe verzet zich eveneens tegen het amendement.
In de eerste plaats is er in de in artikel 34, § 1, 1º, van de bijzondere wet bepaalde categorie van juridische beroepen geen gebrek aan waardevolle kandidaten voor het ambt van rechter van het Arbitragehof.
Ten tweede is hij van oordeel dat bij een uitbreiding van de benoemingsvoorwaarden tot de auditeurs en de referendarissen met vijf jaar ervaring bij de Raad van State, het volledige gamma van de juridische beroepen in ogenschouw moet worden genomen, zo niet worden er nieuwe ongelijkheden in het leven geroepen. Zo worden de referendarissen bij het Hof van Cassatie stelselmatig uitgesloten. Nochtans zijn zij, net zoals de auditeurs en de referendarissen bij de Raad van State, geslaagd voor een zwaar vergelijkend examen en kunnen ze dezelfde juridische adelbrieven voorleggen.
Spreker is het eens met de opmerking van de vice-eerste minister dat men er geen goed aan heeft gedaan om de benoemingsvoorwaarden voor het ambt van rechter van het Arbitragehof te versoepelen. Zijns inziens mag uitsluitend het topniveau van de hoogste rechtscolleges in aanmerking worden genomen. Kandidaten moeten een curriculum kunnen voorleggen dat buitengewoon is. Het amendement van de heer Barbeaux vormt daartoe geen waarborg.
Amendement nr. 55 van mevrouw Taelman c.s houdende toevoeging van een § 5 aan artikel 34 is hierboven reeds besproken onder de noemer gewaarborgde vertegenwoordiging van de beide geslachten in het Arbitragehof.
b. Stemmingen
Amendement nr. 38 van de heer Barbeaux wordt verworpen met 8 stemmen tegen 1 stem.
Amendement nr. 55 van mevrouw Taelman c.s. is aangenomen met 8 stemmen bij 2 onthoudingen (pro memorie).
Het aldus geamendeerde artikel 5 wordt als artikel 11 aangenomen bij eenparigheid van de 9 aanwezige leden.
Dit artikel houdende wijziging van artikel 35 van de bijzondere wet wordt, zonder bespreking, als artikel 12 aangenomen bij eenparigheid van de 9 aanwezige leden.
Artikel 6bis (nieuw)
Amendement nr. 11 van de heer Barbeaux
De heer Michel Barbeaux dient amendement nr. 11 in (stuk Senaat, nr. 2-897/2) teneinde in artikel 40, § 1, eerste lid, van de bijzondere wet de woorden « De Koning benoemt twee griffiers » te vervangen door de woorden « Het Arbitragehof wordt bijgestaan door twee griffiers, die door de Koning worden benoemd ». Hiermee wordt, op suggestie van het Arbitragehof, de rol van de griffiers gedefinieerd naar analogie van artikel 35 betreffende de referendarissen (cf. bijlage 3).
De vice-eerste minister kant zich tegen dit amendement omdat het de taken van de griffiers en van de referendarissen ten onrechte met elkaar vereenzelvigt. De griffiers hebben een wettelijke opdracht. Zo bevestigen zij door hun handtekening de authenticiteit van de arresten. Met de voorgestelde tekst wordt hun wettelijke bevoegdheid uitgebreid tot het verlenen van bijstand aan het Hof.
De referendarissen daarentegen hebben geen specifieke, individuele wettelijke bevoegdheid. Overeenkomstig artikel 35 van de bijzondere wet staan zij het Arbitragehof enkel bij. Zij treden steeds op onder het gezag van de rechter aan wie zij zijn toegevoegd. In tegenstelling tot de auditeurs bij de Raad van State bijvoorbeeld stellen zij dus niet in eigen naam een verslag op.
Amendement nr. 11 van de heer Barbeaux wordt verworpen met 9 stemmen tegen 1 stem.
Amendement nr. 12 van de heer Barbeaux
De heer Michel Barbeaux dient amendement nr. 12 in (stuk Senaat, nr. 2-897/2) teneinde in artikel 63, § 1, van de bijzondere wet de woorden « van de aanvraag » te vervangen door de woorden « van de akte waardoor de zaak bij het hof aanhangig wordt gemaakt ». Dit amendement werd door het Arbitragehof zelf gesuggereerd (cf. bijlage 3).
De vice-eerste minister heeft hier geen bezwaar tegen.
Amendement nr. 12 wordt als artikel 13 aangenomen bij eenparigheid van de 10 aanwezige leden.
Amendement nr. 33 van de regering
De regering dient amendement nr. 33 in (stuk Senaat, nr. 2-897/4) teneinde artikel 65 van de bijzondere wet te vervangen. Bedoeling van de nieuwe tekst is dat de uitspraak van een arrest aan de voorzitters van het Arbitragehof kan worden toevertrouwd. Aldus wordt vermeden dat de gehele zetel de uitspraak moet bijwonen. Voorts wordt verduidelijkt in welke gevallen een arrest ook in het Duits moet worden uitgesproken en bekendgemaakt. Dit amendement werd door het Arbitragehof zelf gesuggereerd (cf. bijlage 3).
Amendement nr. 33 wordt als artikel 14 aangenomen bij eenparigheid van de 10 aanwezige leden.
Amendement nr. 34 van de regering
De regering dient op suggestie van het Arbitragehof amendement nr. 34 in (stuk Senaat, nr. 2-897/4) teneinde artikel 70 van de bijzondere wet aan te vullen met de woorden « of dat de zaak lijkt te kunnen worden afgedaan met een arrest van onmiddellijk antwoord » (cf. bijlage 3). Er kan worden verwezen naar de verantwoording van het regeringsamendement nr. 35 houdende vervanging van artikel 72 van de bijzondere wet (cf. infra artikel 6quater artikel 17 van de aangenomen tekst).
Dit juridisch-technisch amendement wordt, zonder bespreking, als artikel 15 aangenomen bij eenparigheid van de 10 aanwezige leden.
Amendement nr. 13 van de heer Barbeaux
De heer Michel Barbeaux dient amendement nr. 13 in (stuk Senaat, nr. 2-897/2) teneinde in artikel 71, tweede lid, tweede zin, van de bijzondere wet het woord « vrije » te doen vervallen (cf. bijlage 3). Behoudens in de artikelen 71 en 72 komt de term « vrije dagen » nergens anders voor in de bijzondere wet. Dit amendement is door het Arbitragehof zelf gesuggereerd (cf. bijlage 3).
De heer Hugo Vandenberghe verklaart dat vrije dagen eigenlijk werkdagen zijn. Zaterdag en zondag zijn volgens het Gerechtelijk Wetboek geen vrije dagen omdat de griffies van de hoven en rechtbanken dan niet open zijn en er bijgevolg geen stukken ter griffie kunnen worden neergelegd. Voor de Raad van State daarentegen is zaterdag wel een vrije dag omdat voor de indiening van stukken de postdatum als bewijs geldt. En aangezien de post zaterdag open is ...
De vice-eerste minister sluit zich aan bij het amendement.
Amendement nr. 13 wordt als artikel 16 aangenomen bij eenparigheid van de 10 aanwezige leden.
Amendement nr. 14 van de heer Barbeaux (artikel 6quinquies) en amendement nr. 35 van de regering (artikel 6quater)
Beide amendementen behelzen artikel 72 van de bijzondere wet.
De commissie besluit om eerst amendement nr. 35 van de regering te bespreken omdat het het meest verstrekkende is (stuk Senaat, nr. 2-897/4).
Amendement nr. 35 stelt voor artikel 72 van de bijzondere wet integraal te vervangen. Bedoeling is om het arrest van onmiddellijk antwoord niet alleen in het derde lid te vermelden, zoals thans het geval is, maar ook in het eerste lid, namelijk wanneer de rechters-verslaggevers oordelen dat het beroep tot vernietiging klaarblijkelijk niet gegrond is, de prejudiciële vraag klaarblijkelijk negatief moet worden beantwoord of de zaak, wegens de aard ervan of de relatieve eenvoud van de erin opgeworpen problemen, kan worden afgedaan met een arrest van onmiddellijk antwoord. Het tweede lid wordt aangevuld om de rechten van de institutionele partijen te vrijwaren. Voorts bevat het amendement een aantal andere verbeteringen.
De heer Michel Barbeaux dient amendement nr. 14 in (stuk Senaat, nr. 2-897/2) teneinde in artikel 72, tweede lid, tweede zin, van de bijzondere wet het woord « vrije » te doen vervallen. Aangezien amendement nr. 35 van de regering dit amendement ondervangt, trekt de heer Barbeaux het zijne in.
Amendement nr. 35 van de regering wordt als artikel 17 aangenomen bij eenparigheid van de 10 aanwezige leden.
Amendement nr. 15 van de heer Barbeaux
De heer Michel Barbeaux dient amendement nr. 15 in (stuk Senaat, nr. 2-897/2) teneinde in artikel 74 van de bijzondere wet tussen het eerste en het tweede lid het volgende lid in te voegen : « Het verzoekschrift tot vernietiging kan worden geraadpleegd ter griffie van het Hof tijdens een termijn van dertig dagen vanaf de in het vorige lid bedoelde bekendmaking. » Dit amendement is door het Arbitragehof zelf gesuggereerd (cf. bijlage 3).
De vice-eerste minister merkt op dat het amendement niet bepaalt door wie het verzoekschrift ter griffie kan worden geraadpleegd. Bijgevolg kan iedere belangstellende die bijvoorbeeld overweegt in het geding tussen te komen, het verzoekschrift komen inkijken. Organisatorisch zal dit wellicht geen problemen scheppen. Wat van belang is, is dat de procedure hierdoor niet wordt vertraagd. De termijnen binnen welke memories kunnen worden ingediend, worden door dit inzagerecht niet geschorst of gestuit. Bijgevolg heeft de vice-eerste minister geen bezwaar tegen dit amendement.
Amendement nr. 15 wordt als artikel 18 aangenomen bij eenparigheid van de 10 aanwezige leden.
Amendement nr. 16 van de heer Barbeaux
De heer Michel Barbeaux dient amendement nr. 16 in (stuk Senaat, nr. 2-897/2) teneinde het derde lid van artikel 85 van de bijzondere wet op te heffen. Pro memorie kan hier reeds worden aangekondigd dat de heer Barbeaux ter compensatie van deze opheffing amendement nr. 18 indient (stuk Senaat, nr. 2-897/2) houdende invoeging van een nieuw artikel 89bis in de bijzondere wet waardoor niet alleen de in artikel 85 van de bijzondere wet bepaalde termijn kan worden verkort of verlengd, maar ook die vermeld in de artikelen 87 en 89 (cf. infra). Beide amendementen zijn door het Arbitragehof zelf gesuggereerd (cf. bijlage 3).
De vice-eerste minister steunt de beide amendementen.
Amendement nr. 16 wordt als artikel 19 aangenomen bij eenparigheid van de 10 aanwezige leden.
Amendement nr. 17 van de heer Barbeaux (artikel 6octies) en amendement nr. 36 van de regering (artikel 6quinquies)
a. Bespreking
Beide amendementen betreffen artikel 89 van de bijzondere wet.
De commissie besluit eerst het verderstrekkende regeringsamendement nr. 36 te bespreken (stuk Senaat, nr. 2-897/4).
Dit amendement heeft ten doel artikel 89 van de bijzondere wet integraal te vervangen. De ratio legis is de vrijwaring van de rechten van de verdediging bij een beroep tot vernietiging. Normalerwijze heeft de verwerende partij in een rechtsgeding steeds het laatste woord. Niet zo voor het Arbitragehof waar de verwerende partij slechts over één memorie beschikt om haar argumentatie te doen kennen. De verzoekende partij beschikt daarentegen over de mogelijkheid om zowel een beroep tot vernietiging als een memorie van antwoord in te dienen. Enkel wanneer een derde tussenkomt kan de verwerende partij alsnog een memorie van antwoord indienen. Om het evenwicht te herstellen, biedt het amendement de verwerende partij de mogelijkheid om steeds een memorie van antwoord in te dienen.
Voor de prejudiciële vragen wordt de vigerende procedure behouden.
Voor het overige wordt de tekst met betrekking tot de toezending van de memories van antwoord door de griffier aan de partijen, afgestemd op de praktijk.
Dit amendement is door het Arbitragehof zelf gesuggereerd (cf. bijlage 3).
De heer Hugo Vandenberghe betoont zich enigszins sceptisch tegenover dit amendement. De institutionele partijen beschikken over dergelijke mogelijkheden dat ze in hun memorie van antwoord onmiddellijk al hun argumenten ten volle kunnen ontwikkelen. De verzoekende partij kan in haar memorie van antwoord echter geen nieuwe middelen meer aandragen ter ondersteuning van haar beroep. Zij dient zich te beperken tot de middelen die ze in haar verzoekschrift heeft aangevoerd.
Op dit punt verschilt de procedure voor het Arbitragehof van die voor de Raad van State.
Een ervaren advocaat weet echter dat de laatste memories in een geding eigenlijk niet meer zijn dan een herkauwen van de vroeger ontwikkelde argumenten en helemaal niet doorslaggevend zijn om het Hof aan zijn kant te krijgen.
De vice-eerste minister heeft begrip voor de scepsis van de heer Vandenberghe, maar herinnert eraan dat het amendement een bestaande praktijk legaliseert.
De heer Michel Barbeaux dient amendement nr. 17 in (stuk Senaat, nr. 2-897/2) houdende invoeging van een artikel 6octies teneinde artikel 89 van de bijzondere wet te wijzigen. Inhoudelijk sluit het amendement aan op amendement nr. 36 van de regering.
Aangezien dit laatste amendement leesbaarder is, trekt de heer Barbeaux het zijne in.
b. Stemming
Amendement nr. 17 is ingetrokken.
Amendement nr. 36 van de regering wordt als artikel 20 aangenomen met 9 stemmen bij 1 onthouding.
Artikel 6novies (nieuw) (artikel 21 van de aangenomen tekst)
Amendement nr. 18 van de heer Barbeaux
Zoals aangekondigd bij de bespreking van zijn amendement nr. 16 houdende opheffing van artikel 85, derde lid, van de bijzondere wet, dient de heer Michel Barbeaux amendement nr. 18 in (stuk Senaat, nr. 2-897/2) teneinde een artikel 89bis in de bijzondere wet in te voegen. Aldus wordt de voorzitter van het Arbitragehof de mogelijkheid geboden om bij een met redenen omklede beschikking de in de artikelen 85, 87 en 89 vastgestelde termijnen te verkorten of te verlengen. Dit amendement is door het Arbitragehof zelf gesuggereerd (cf. bijlage 3).
Zoals reeds eerder gesteld, steunt de vice-eerste minister dit amendement.
Amendement nr. 18 wordt als artikel 21 aangenomen bij eenparigheid van de 10 aanwezige leden.
Amendement nr. 19 van de heer Barbeaux
De heer Michel Barbeaux dient op suggestie van het Arbitragehof amendement nr. 19 in (stuk Senaat, nr. 2-897/2) teneinde artikel 90, tweede lid, van de bijzondere wet aan te vullen als volgt : « en vermeldt de tijdens de ingereedheidbrenging opgeworpen vragen waarop de partijen verzocht worden te antwoorden, hetzij met een aanvullende memorie die binnen de in de beschikking vastgestelde termijn moet worden ingediend, hetzij mondeling op de terechtzitting ». Aldus wordt de wet afgestemd op de praktijk (cf. bijlage 3).
De vice-eerste minister schaart zich achter dit amendement.
Amendement nr. 19 wordt als artikel 22 aangenomen bij eenparigheid van de 9 aanwezige leden.
Amendement nr. 20 van de heer Barbeaux
De heer Michel Barbeaux dient amendement nr. 20 in (stuk Senaat, nr. 2-897/2) teneinde een artikel 94bis in de bijzondere wet in te voegen. Dit artikel regelt de procedure wanneer de Raad van State, krachtens artikel 6, § 1, VIII, 5º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, een prejudiciële vraag aan het Arbitragehof voorlegt in het kader van een tuchtprocedure tegen een burgemeester.
De heer Hugo Vandenberghe verklaart tegen dit amendement te zullen stemmen omdat het uitvoering geeft aan de Lambermont- en Lombardakkoorden waarvan de ongrondwettigheid res ipsa loquitur.
Amendement nr. 20 wordt als artikel 23 aangenomen met 8 stemmen tegen 1 stem.
Amendement nr. 42 van de heer Barbeaux en amendement nr. 48 van de heer Vandenberghe
a. Bespreking
Artikel 7 behelst de vervanging van artikel 103, tweede lid, van de bijzondere wet.
De heer Michel Barbeaux trekt zijn amendement nr. 42 in omdat het bij vergissing de opheffing van artikel 7 in plaats van artikel 8 voorstelt (stuk Senaat, nr. 2-897/4).
De heer Hugo Vandenberghe dient amendement nr. 48 in (stuk Senaat, nr. 2-897/4) teneinde in artikel 103 van de bijzondere wet tussen het eerste en het tweede lid het volgende lid in te voegen : « Samen met de kennisgeving met de datum van de terechtzitting, wordt het verslag van de verslaggevers meegedeeld aan de desbetreffende partijen ». Door het verslag automatisch aan de partijen mee te delen, wordt het schriftelijk karakter van de procedure voor het Arbitragehof versterkt en kunnen de partijen hun pleidooien toespitsen op de door de verslaggevers opgeworpen rechtsvragen. Bij het Hof van Cassatie geldt een analoge regeling waarbij het advies van de procureur-generaal vooraf aan de advocaten wordt meegedeeld zodat ze hierop kunnen reageren.
De vice-eerste minister vestigt er de aandacht op dat het voormelde verslag, in tegenstelling tot het verslag van het auditoraat bij de Raad van State, niet altijd standpunten bevat, maar soms wel een samenvatting van de door de partijen aangevoerde middelen. De voorafgaande toezending van dit stuk aan de partijen stelt hen in staat hiervan een overzicht te krijgen. Dat bevordert de transparantie van de procedure.
De heer Vandenberghe merkt op dat het verslag voor de partijen nuttig is omdat de verslaggever hierin soms de rechtsvragen stelt die voor hem de kern van de zaak vormen en die niet noodzakelijk letterlijk in het verzoekschrift of de memories voorkomen. Indien de partijen hiervan niet vooraf in kennis zijn gesteld en ter terechtzitting hierover standpunt moeten innemen, bemoeilijkt dat de procedure.
b. Stemmingen
Amendement nr. 42 is ingetrokken.
Amendement nr. 48 van de heer Vandenberghe wordt aangenomen bij eenparigheid van de 9 aanwezige leden.
Het aldus geamendeerde artikel 7 wordt als artikel 24 aangenomen bij eenparigheid van de 10 aanwezige leden.
Amendementen nrs. 21 (artikel 7bis) en 22 van de heer Barbeaux
a. Bespreking
Artikel 8 behelst een wijziging van artikel 109, tweede lid, van de bijzondere wet.
De heer Michel Barbeaux dient amendement nr. 21 in (stuk Senaat, nr. 2-897/2) houdende invoeging van een artikel 7bis in het ontwerp. Dit artikel strekt ertoe in artikel 109, eerste lid, van de bijzondere wet twee juridisch-technische wijzigingen aan te brengen.
In de eerste plaats wordt er een verwijzing ingevoegd naar de afwijkende regeling vervat in artikel 6, § 1, VIII, 5º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, om aan te geven dat in dat geval de termijn van zes maanden binnen welke het Hof zijn arrest moet wijzen, niet van toepassing is. Alsdan geldt een termijn van slechts zestig dagen.
Ten tweede worden de woorden « het verwijzingsvonnis » vervangen door de woorden « de verwijzingsbeslissing ».
Het Arbitragehof heeft dit amendement zelf gesuggereerd (cf. bijlage 3).
De vice-eerste minister heeft geen bezwaar tegen dit amendement.
De heer Michel Barbeaux dient vervolgens amendement nr. 22 in (stuk Senaat, nr. 2-897/2) teneinde artikel 8 te doen vervallen. Aangezien de uitbreiding van de toetsingsbevoegdheid van het Arbitragehof de werklast zal verhogen, komt het paradoxaal over om in artikel 109, tweede lid, van de bijzondere wet de termijn van een jaar waarmee de basistermijn van zes maanden voor het wijzen van een arrest kan worden verlengd, terug te schroeven tot zes maanden.
De vice-eerste minister verzet zich tegen dit amendement.
b. Stemmingen
Amendement nr. 21 wordt aangenomen met 9 stemmen bij 1 onthouding.
Amendement nr. 22 wordt verworpen met 9 stemmen tegen 1 stem.
Het aldus geamendeerde artikel 8 wordt als artikel 25 aangenomen met 9 stemmen tegen 1 stem.
Amendement nr. 37 van de regering
De regering dient amendement nr. 37 in (stuk Senaat, nr. 2-897/4) teneinde artikel 114, eerste lid, van de bijzondere wet te vervangen door de volgende bepaling : « De arresten, gewezen op beroepen tot vernietiging en op prejudiciële vragen, worden in hun geheel of bij uittreksel in het Belgisch Staatsblad bekendgemaakt door toedoen van de griffier. Het uittreksel bevat de overwegingen en het beschikkende gedeelte. »
Op deze wijze kunnen voortaan ook arresten gewezen op beroepen tot vernietiging bij uittreksel worden bekendgemaakt. De volledige versie van de arresten is beschikbaar op de website van het Hof en in een officiële publicatie.
Ter wille van een adequate voorlichting van het publiek zal de voorzitter van de Senaat, daartoe gemandateerd door de commissie, een schrijven richten aan de voorzitters van het Arbitragehof met het verzoek om, in geval van publicatie bij uittreksel, expliciet te vermelden waar op de website van het Hof de integrale versie van het arrest kan worden geraadpleegd.
De vice-eerste minister schaart zich ten volle achter dit initiatief.
Amendement nr. 37 wordt als artikel 26 aangenomen bij eenparigheid van de 9 aanwezige leden.
Amendement nr. 23 van de heer Barbeaux
Artikel 9 behelst een wijziging van artikel 124bis van de bijzondere wet.
De heer Michel Barbeaux dient amendement nr. 23 in (stuk Senaat, nr. 2-897/2) teneinde dit artikel te doen vervallen. Er kan worden verwezen naar de bespreking van amendement nr. 10 van de heer Barbeaux houdende invoeging van een artikel 30bis in de bijzondere wet (cf. supra artikel 4ter artikel 10 van de aangenomen tekst).
Amendement nr. 23 wordt aangenomen bij eenparigheid van de 9 aanwezige leden.
Dit artikel behelst de vervanging in de bijzondere wet van de woorden « artikel 26bis van de Grondwet » door de woorden « artikel 134 van de Grondwet ».
Artikel 10 wordt, zonder bespreking, als artikel 27 aangenomen bij eenparigheid van de 10 aanwezige leden.
Dit artikel houdende opheffing van artikel 124 van de bijzondere wet wordt zonder bespreking als artikel 28 aangenomen bij eenparigheid van de 10 aanwezige leden.
Amendement nr. 40 van de heer Wille c.s., amendement nr. 52 van mevrouw de Bethune c.s. en amendement nr. 58 van mevrouw Van Riet c.s.
De voormelde amendementen voorzien alle in een overgangsbepaling met het oog op de invoering van het principe van de gewaarborgde vertegenwoordiging van de beide geslachten in het Arbitragehof. Er kan worden verwezen naar de bespreking van de amendementen dienaangaande (cf. supra).
Pro memorie kan worden vermeld dat amendement nr. 58 van mevrouw Van Riet c.s. als artikel 29 is aangenomen met 9 stemmen bij 1 onthouding (stuk Senaat, nr. 2-897/5). Het amendement strekt ertoe in een nieuw artikel 128 van de bijzondere wet te bepalen dat het nieuwe artikel 34, § 5, overeenkomstig hetwelk het Hof samengesteld is uit rechters van verschillend geslacht, in werking treedt uiterlijk vanaf de derde benoeming volgend op de inwerkingtreding van deze wet.
Het aldus geamendeerde ontwerp van bijzondere wet wordt in zijn geheel aangenomen bij eenparigheid van de 10 aanwezige leden.
De vice-eerste minister wenst de commissie te danken voor de grondigheid waarmee zij de uiterst complexe materie heeft besproken die aan de orde is gesteld door het voorstel tot herziening van de Grondwet en het ontwerp van bijzondere wet tot wijziging van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof.
Dit verslag is goedgekeurd bij eenparigheid van de 8 aanwezige leden.
| De rapporteur, Michel BARBEAUX. |
De voorzitter, Armand DE DECKER. |
1. ADVIES VAN DE HEER JACQUES VELU, EMERITUS PROCUREUR-GENERAAL BIJ HET HOF VAN CASSATIE, OVER HET ONTWERP VAN BIJZONDERE WET TOT WIJZIGING VAN DE BIJZONDERE WET VAN 6 JANUARI 1989 OP HET ARBITRAGEHOF, UITGEBRACHT OP 28 NOVEMBER 2001, OP VERZOEK VAN DE HEER JEAN DU JARDIN, PROCUREUR-GENERAAL BIJ HET HOF VAN CASSATIE (stuk Senaat, nr. 2-897/1)
I. Inleiding
1. Dit advies over het ontwerp van bijzondere wet tot wijziging van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof (stuk Senaat, nr. 2-897/1) wordt uitgebracht ingevolge het verzoek dat de heer procureur-generaal bij het Hof van Cassatie Jean du Jardin mij op 19 oktober 2001 heeft toegestuurd.
2. In het advies wordt achtereenvolgens ingegaan op de drie voornaamste hervormingen die in het ontwerp worden voorgesteld, namelijk :
uitbreiding van de bevoegdheid van het Arbitragehof, zowel wat de beroepen tot vernietiging als de prejudiciële vragen betreft, tot de rechtstreekse toetsing van wetgevende akten aan alle artikelen van titel II van de Grondwet (« De Belgen en hun rechten ») alsook aan de artikelen 172 (gelijkheid inzake belastingen) en 191 (rechten van de vreemdelingen) ervan (artikelen 2 en 4, § 1, van het ontwerp);
uitsluiting van de mogelijkheid voor het Arbitragehof om bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen over de verenigbaarheid van een wetgevende akte met de Grondwet en de bevoegdheidsverdelende regels wat de akten betreft waarmee instemming wordt verleend aan een « constituerend verdrag » betreffende de Europese Unie of het Europees verdrag voor de rechten van de mens of een aanvullend protocol bij dit Verdrag (artikel 4, § 2, van het ontwerp);
afschaffing van de verplichting voor de rechtscolleges om het Arbitragehof een prejudiciële vraag te stellen als het gaat om een procedure in kort geding, behalve wanneer ernstige twijfel bestaat over de verenigbaarheid van een wetgevende akte met de Grondwet of met de bevoegdheidsverdelende regels of indien een vraag met hetzelfde onderwerp bij het Hof aanhanging is of wanneer het gaat om een procedure ter beoordeling van de handhaving van de voorlopige hechtenis (artikel 4, §§ 3 en 4, van het ontwerp).
II. Uitbreiding van de bevoegdheid van het Arbitragehof, zowel wat de beroepen tot vernietiging als de prejudiciële vragen betreft, tot de rechtstreekse toetsing van wetgevende akten aan alle artikelen van titel II van de Grondwet (« De Belgen en hun rechten ») alsook aan de artikelen 172 (gelijkheid inzake belastingen) en 191 (rechten van de vreemdelingen) ervan (artikelen 2 en 4, § 1, van het ontwerp)
3. Het ontwerp van bijzondere wet bepaalt :
in artikel 2 : « In artikel 1 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof, wordt 2º vervangen door de volgende bepaling :
« 2º de artikelen van titel II « De Belgen en hun rechten », en de artikelen 172 en 191 van de Grondwet »
in artikel 4, § 1 : « In artikel 26, § 1, van dezelfde wet, wordt 3º vervangen door de volgende bepaling :
« 3º de schending door een wet, een decreet of een in artikel 134 van de Grondwet bedoelde regel van de artikelen van titel II « De Belgen en hun rechten », en de artikelen 172 en 191 van de Grondwet » (178).
Het ontwerp strekt er aldus toe de bevoegdheid van het Arbitragehof uit te breiden tot de rechtstreekse toetsing van de wetgevende akten aan de artikelen van titel II van de Grondwet (« De Belgen en hun rechten ») en de artikelen 172 en 191 van de Grondwet betreffende respectievelijk de gelijkheid inzake belastingen en de rechten van de vreemdelingen.
Het hangt nauw samen met het voorstel van de regering tot invoeging, in titel II van de Grondwet, van een artikel 32bis, luidend als volgt :
« Ieder geniet de rechten en vrijheden gewaarborgd door het Verdrag van 4 november 1950 tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en de door de Belgische Staat geratificeerde Aanvullende Protocollen bij dit Verdrag » (179).
Gelezen in samenhang met dat voorstel zouden de artikelen 2 en 4, § 1, van het ontwerp van bijzondere wet tot gevolg hebben dat de bevoegdheid van het Arbitragehof, zowel inzake vernietiging als inzake prejudiciële vragen, wordt uitgebreid tot de rechtstreekse toetsing van de wetgevende akten aan de bepalingen van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en zijn protocollen.
De opmerkingen die deze uitbreiding van de bevoegdheid van het Arbitragehof oproept hebben enerzijds betrekking op de institutionele aspecten van het voorgestelde systeem en anderzijds op de normatieve aspecten ervan.
A. De institutionele aspecten van het voorgestelde systeem
4. De institutionele aspecten van het voorgestelde systeem betreffen hoofdzakelijk de toetsing door de rechtscolleges van de wetgevende akten aan de bepalingen van het Europees Verdrag voor de rechten van de mensen en zijn protocollen.
Hier blijkt dat het voorgestelde systeem niet strookt met de grondwettelijke vereisten, aangezien het de miskenning inhoudt, enerzijds, van artikel 142 van de Grondwet, dat de bevoegdheid van het Arbitragehof uitsluit om de wetgevende akten rechtstreeks te toetsen aan de normen van de internationale verdragen en, anderzijds, van het algemeen beginsel van grondwettelijk recht krachtens hetwelk de gewone en de administratieve rechtscolleges het recht en de plicht hebben de wetgevende akten die zij onverenigbaar achten met de rechtstreeks toepasselijke normen van internationale verdragen buiten toepassing te laten. Bovendien is het systeem niet van die aard dat het zal zorgen voor een grotere eenheid in de uitlegging van de fundamentele rechten, wat nochtans de expliciete bedoeling ervan is.
1º De miskenning van artikel 142 van de Grondwet, dat de bevoegdheid van het Arbitragehof uitsluit om wetgevende akten rechtstreeks te toetsen aan de normen van de internationale verdragen
5. Aangezien artikel 142 van de Grondwet betreffende het Arbitragehof niet voorkomt in de lijst van de bepalingen opgenomen in de verklaring tot herziening van de Grondwet van 4 mei 1999, is het thans niet voor herziening vatbaar.
Het ontwerp van bijzondere wet, gelezen in samenhang met het ontworpen artikel 32bis van de Grondwet, miskent artikel 142 van de Grondwet : bij het instellen van het Arbitragehof heeft de grondwetgever er immers uitdrukkelijk voor gekozen dit rechtscollege de bevoegdheid te ontzeggen om conflicten tussen de wetgevende akten en de internationale verdragen te regelen.
Zoals blijkt uit de grondwets- en wetteksten zowel als uit de parlementaire voorbereiding ervan, is het Arbitragehof volgens de Grondwet niet bevoegd om een wetgevende akte rechtstreeks te toetsen aan een rechtsregel van het internationaal recht. Die bevoegdheid kan het Hof niet worden toegekend, zelfs niet door een bijzondere wet.
6. Dat de grondwetgever absoluut niet de bedoeling had het Arbitragehof bevoegd te maken om conflicten tussen wetgevende akten en rechtsnormen van internationale verdragen te regelen is duidelijk gebleken zowel bij het uitwerken van de oorspronkelijke tekst van het vroegere artikel 107ter van de Grondwet nu artikel 142 aangenomen op 29 juli 1980 (dat het Arbitragehof enkel de bevoegdheid toekende tot het regelen van conflicten tussen de wet, het decreet en de regelen bedoeld in het vroegere artikel 26bis nu artikel 134 alsook tussen de decreten onderling en tussen de in het vroegere artikel 26bis bedoelde regelen onderling), als bij de herziening van het vroegere artikel 107ter op 15 juli 1988 (waarbij het Arbitragehof gemachtigd wordt ook uitspraak te doen over de schending door een wet, een decreet of een regel bedoeld in het vroegere artikel 26bis, van de vroegere artikelen 6 nu artikel 10 , 6bis nu artikel 11 en 17 nu artikel 24 , en waarin bepaald wordt dat het Arbitragehof ook uitspraak zal kunnen doen over de schending door een wet, een decreet of een in het vroegere artikel 26bis bedoelde regel, van andere artikelen van de Grondwet mits een bijzondere wet het Hof daartoe machtigt).
Die intentie van de grondwetgever werd ondubbelzinnig bevestigd tijdens de parlementaire voorbereiding van de twee organieke wetten op het Arbitragehof : de wet van 28 juni 1983 en die van 6 januari 1989.
7. De intentie blijkt vooreerst, in 1980, uit de parlementaire voorbereiding van de oorspronkelijke tekst van het vroegere artikel 107ter van de Grondwet, aangenomen op 29 juli 1980.
In mei 1980 had de regering bij de Senaat een voorstel ingediend tot herziening van hoofdstuk III van Titel III van de Grondwet door de invoeging van een artikel 107bis met betrekking tot het Arbitragehof (180) alsook een ontwerp van gewone wet tot hervorming van de instellingen (181), waarin was bepaald dat het Arbitragehof de bevoegdheid zou krijgen om via arresten uitspraak te doen over prejudiciële vragen van elk rechtscollege over de verenigbaarheid van wetgevende akten met het internationaal en het supranationaal recht. Ingevolge het advies van 9 juni 1980 van de Raad van State over het ontwerp van gewone wet tot hervorming van de instellingen (182) alsook naar aanleiding van rechtskundige studies van de professoren J.-V Louis, G. Schrans en M. Maresceau (183), kwam de regering tot het inzicht dat de toekenning van een dergelijke bevoegdheid aan het Arbitragehof zou indruisen tegen de bevoegdheid van de gewone en de administratieve rechtscolleges om uitspraak te doen over conflicten tussen de verdragen met rechtstreekse werking en de interne rechtsnormen en met name onverenigbaar zou zijn met de vereisten van het communautair recht. In het nieuwe voorstel tot invoeging in de Grondwet van een bepaling over de oprichting van een Hof van conflicten, dat de regering in juli 1980 in de Kamer indiende, werd dan ook geen rekening gehouden met de suggestie om het Arbitragehof bevoegd te maken om uitspraak te doen over prejudiciële vragen betreffende de verenigbaarheid van wetgevende akten met het internationaal en het supranationaal recht (184).
Die intentie van de grondwetgever van 1980 om het Arbitragehof niet bevoegd te maken om wetgevende akten rechtstreeks te toetsen aan internationale verdragen werd bevestigd bij de uitwerking van de eerste organieke wet op het Arbitragehof in 1983. In juni 1983 verwierp de Kamer een amendement op het ontwerp van wet houdende organisatie, bevoegdheid en werking van het Arbitragehof, in mei 1983 door volksvertegenwoordiger Dierickx ingediend, omdat zij van oordeel was dat het kennelijk in strijd was met artikel 107ter van de Grondwet (185). Dat amendement strekte ertoe het Arbitragehof bevoegd te maken om uitspraak te doen over vernietingsberoepen ingediend wegens schending van rechtsnormen die door supranationale instellingen waren vastgesteld (186).
De grondwetgever van 1988 had dezelfde intentie als die van 1980. In juni 1988, bij de uitwerking van de constitutionele wet van 15 juli 1988 waarbij het vroegere artikel 107ter van de Grondwet werd herzien, stelde een van de corapporteurs in de Senaat, de heer Lallemand, nadat hij in herinnering had gebracht dat de grondwetgever van 1980 en de wetgever van 1983 geweigerd hadden het Arbitragehof bevoegd te maken om conflicten tussen het internationaal recht en het interne recht te regelen (187), de regering dienaangaande een aantal precieze vragen (188).
In antwoord daarop verzekerde vice-eerste minister Dehaene dat de regering geenszins van plan was terug te komen op de opties van juli 1980 en juni 1983. Hij verklaarde toen : « Je tiens à souligner que le gouvernement actuel ne modifie en rien le point de vue qui a été pris en 1980, en retirant le projet de loi, point de vue qui a d'ailleurs été confirmé lors de la discussion du projet de loi sur la Cour d'arbitrage. Le gouvernement limite strictement la possibilité de poser des questions préjudicielles à la Cour d'arbitrage au droit national et, plus particulièrement, aux conflits de compétence entre loi et décret, aux articles 6, 6bis et 17 de la Constitution et aux autres articles qui seraient dans une phase suivante, désignés par une loi à majorité spéciale. L'obligation pour les tribunaux et le Conseil d'État de poser des questions préjudicielles ne concerne donc nullement le droit international et le droit supranational » (189).
De gemeenschappelijke intentie van de grondwetgevers van 1980 en van 1988 en van de wetgever van 1983 was ook die van de wetgever van 1989. Tijdens de parlementaire voorbereiding van de bijzondere wet van 6 januari 1989 werden, zowel in de Senaat als in de Kamer, de voorstellen die opnieuw waren ingediend om de bevoegdheden van het Arbitragehof uit te breiden tot de rechtstreekse toetsing van wetgevende akten aan de normen van het internationaal en supranationaal recht (190), verworpen omdat men ze kennelijk onverenigbaar achtte met artikel 107ter van de Grondwet. Bij monde van de heer Dupré, staatssecretaris voor de Hervorming van de instellingen, wees de regering als volgt op de juridische bezwaren tegen die voorstellen : « Tout d'abord, un pareil contrôle n'est pas autorisé par l'article 107ter de la Constitution. En outre, dans la mesure où une loi ou un décret est contraire à une disposition de droit international ou de droit européen directement applicable dans l'ordre juridique interne, il appartient au juge national de constater et de refuser l'application de cette loi ou de ce décret. Enfin, il serait contraire au traité CEE lui-même de contraindre le juge national à poser d'abord une question préjudicielle à ce propos à la Cour d'arbitrage. Il résulte en effet de l'arrêt Simmenthal, rendu le 9 mars 1978 par la Cour de Justice des Communautés européennes que serait, dès lors, incompatible avec les exigences inhérentes à la nature même du droit communautaire toute disposition d'un ordre juridique national ou toute pratique, législative, administrative ou judiciaire, qui aurait pour effet de diminuer l'efficacité du droit communautaire par le fait de refuser au juge compétent pour appliquer ce droit, le pouvoir de faire, au moment même de cette application, tout ce qui est nécessaire pour écarter les dispositions législatives nationales formant éventuellement obstacle à la pleine efficacité des normes communautaires » (191).
De corapporteur van het ontwerp in de Senaat, de heer Baert, verduidelijkte dat zelfs de bijzondere wet bedoeld in artikel 107ter, § 2, tweede lid, 3º, van de Grondwet niet toeliet de bevoegdheid van het Arbitragehof uit te breiden tot betwistingen over conflicten tussen internationale en supranationale normen en nationale normen (192).
Grondwettelijk gezien kan de wetgever het Arbitragehof dus niet bevoegd maken om, in het kader van beroepen tot vernietiging of van prejudiciële vragen, wetgevende akten rechtstreeks te toetsen aan de normen van internationale verdragen, meer bepaald de verdragen betreffende de fundamentele rechten.
In ons grondwettelijk recht kan het Arbitragehof zich enkel indirect op die normen als hulpmiddel beroepen : zo heeft het Arbitragehof tot nog toe, zonder de Grondwet noch de bijzondere wet van 6 januari 1989 te miskennen, die normen kunnen gebruiken als middel om de in de artikelen 10, 11 en 24 van de Grondwet bepaalde regelen uit te leggen of als referentiewaarden voor die regelen (193).
8. Om aan te tonen dat het ontwerp van bijzondere wet die grondwettelijke vereisten niet miskent, stelt de regering in de memorie van toelichting als antwoord op de bemerkingen van de Raad van State : « Uit de in dit ontwerp opgenomen « constructie » ontstaat voor het Arbitragehof echter niet zozeer een bevoegdheid tot toetsing aan internationale verdragen, zoals het advies van de Raad verkeerdelijk lijkt te doen veronderstellen, maar wel een bevoegdheid tot toetsing aan een nieuw grondwetsartikel. Doordat dit artikel verwijst naar de rechten en vrijheden die zijn opgenomen in het EVRM wordt, in de huidige formulering van het artikel, vermeden dat het geheel van rechten en garanties die erkend worden door het EVRM letterlijk overgeschreven worden. Door zijn opmerking lijkt de Raad afbreuk te doen aan de zelfstandige waarde van het opnemen van een nieuw grondwetsartikel » (194)
Door de incorporatie van de normen van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en zijn aanvullende protocollen in de Grondwet, heeft het ontwerp, gelezen in het licht van het ontworpen artikel 32bis van de Grondwet, manifest tot doel en tot gevolg dat het Arbitragehof de bevoegdheid krijgt om wetgevende akten autonoom en rechtstreeks aan die internationale normen te toetsen. In verband met het principe dat een rechter die vaststelt dat een interne norm strijdig is met een regel van het internationaal recht met directe werking, de interne norm buiten toepassing moet laten, lezen wij het volgende in de memorie van toelichting : « Het wetsontwerp heeft tot gevolg dat een rechtscollege, bij de toepassing van dit principe, verplicht is om een prejudiciële vraag te stellen aan het Arbitragehof over het al dan niet verenigbaar zijn van het interne recht met het internationaal of supranationaal recht. Deze rechtscolleges behouden met andere woorden hun toetsingsbevoegdheid, maar de interpretatie van de regel van het internationaal of supranationaal recht komt, via de procedure van prejudiciële vraagstelling, aan het Arbitragehof toe » (195). Hiermee geven de indieners van het ontwerp heel expliciet toe dat « het al dan niet verenigbaar zijn van het interne recht met het internationaal of supranationaal recht » het werkelijke voorwerp is van de prejudiciële vraag en dat het wel degelijk de interpretatie van het internationaal of supranationaal recht is waarvoor het Arbitragehof bevoegd wordt.
Ook waar de verklarende nota bij het regeringsvoorstel tot herziening van titel II van de Grondwet de strekking van dat voorstel becommentarieert en het geval beschouwt waarbij de bevoegdheden van het Arbitragehof zouden worden uitgebreid tot de rechten opgenomen in titel II, beklemtoont zij dat het Arbitragehof « voortaan ook rechtstreeks onze wetten, decreten en ordonnanties (zal) kunnen toetsen aan de in het EVRM opgenomen rechten en vrijheden » (196).
In de voorgestelde hervorming gaat het dus wel degelijk om een autonome en rechtstreekse toetsing van de wetgevende akten aan de normen van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en zijn aanvullende protocollen, wat niet mogelijk is op basis van artikel 142 van de Grondwet.
2º De miskenning van het algemeen beginsel van grondwettelijk recht krachtens hetwelk de gewone en de administratieve rechtscolleges het recht en de plicht hebben de wetgevende akten die ze onverenigbaar achten met de rechtstreeks toepasselijke normen van de internationale verdragen, buiten toepassing te laten
9. Noch in de tekst van het ontworpen artikel 32bis van de Grondwet, noch in die van het ontwerp van bijzondere wet wordt duidelijk gemaakt of de toekenning aan het Arbitragehof van de bevoegdheid om wetgevende akten rechtstreeks te toetsen aan de rechten en vrijheden die zijn gewaarborgd in het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en zijn protocollen impliceert dat de gewone en de administratieve rechtscolleges de bevoegdheid verliezen om de wetgevende akten die ze onverenigbaar achten met de rechtstreeks toepasbare normen van die internationale verdragen, buiten toepassing te laten.
Uit de verklarende nota bij het regeringsvoorstel betreffende het ontworpen artikel 32bis van de Grondwet en uit de memorie van toelichting bij het ontwerp van bijzondere wet kan evenwel indirect worden afgeleid dat een rechtstreekse toetsing door het Arbitragehof van de naleving van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en zijn protocollen tot gevolg heeft dat de gewone en de administratieve rechstcolleges die bevoegdheid verliezen.
De onttrekking van die bevoegdheid betekent onvermijdelijk de miskenning van het algemeen beginsel van grondwettelijk recht krachtens hetwelk de gewone en de administratieve rechtscolleges het recht en de plicht hebben de wetgevende akten die ze onverenigbaar achten met de rechtstreeks toepasselijke normen van de internationale verdragen, buiten toepassing te laten.
10. Het algemeen beginsel van grondwettelijk recht krachtens hetwelk de normen van het conventioneel internationaal recht die rechtstreekse gevolgen hebben in de nationale rechtsorde, voorrang hebben op de internrechtelijke normen, heeft in het Belgisch recht een jurisprudentiële basis.
Men weet dat dit beginsel, dat thans algemeen is aanvaard, voor het eerst is bekrachtigd door het Hof van Cassatie in zijn arrest-Le Ski van 27 mei 1971, dat stelt : « lorsqu'un conflit existe entre une norme de droit interne et une norme de droit international qui a des effets directs dans l'ordre juridique interne, la règle établie par le traité doit prévaloir ».
Het impliceert dat alle gewone en administratieve rechtscolleges het recht en de plicht hebben internrechtelijke bepalingen die ze strijdig achten met rechtstreeks toepasselijke bepalingen van internationale verdragen, buiten toepassing te laten (197) (198).
Wanneer die rechtscolleges in de zaken die hun worden voorgelegd vaststellen dat een rechtstreeks toepasselijke norm van een verdrag onverenigbaar is met een norm van een wetgevende akte, kunnen en moeten ze beslissen dat de gevolgen van de norm van de wetgevende akte ophouden te bestaan, aangezien die norm strijdig is met de rechtstreeks toepasselijke norm van het verdrag.
Het toetsingsrecht van de gewone en de administratieve rechtscolleges behelst zowel het recht om vast te stellen dat een regel van een wetgevende akte onverenigbaar is met een rechtstreeks toepasselijke regel van een verdrag als, zodra ze een dergelijke onverenigbaarheid hebben vastgesteld, het recht om de regel van de wetgevende akte buiten toepassing te laten door te beslissen dat terzake de gevolgen van die regel ophouden te bestaan aangezien hij in strijd is met de regel van het verdrag.
11. Bij het vaststellen van de bevoegdheden van het Arbitragehof, was de intentie van de grondwetgever van 1980 en 1988 om dat recht van de gewone en de administratieve rechtscolleges onverkort te vrijwaren.
Het feit dat in het regeringsvoorstel waardoor op 29 juli 1980 het vroegere artikel 107ter in de Grondwet werd ingevoegd, geen plaats was voor de suggestie om het Arbitragehof bevoegd te maken om uitspraak te doen over prejudiciële vragen omtrent de verenigbaarheid van wetgevende akten met het internationaal en supranationaal recht, komt met name, zoals we reeds hebben aangegeven, doordat de toekenning van een dergelijke bevoegdheid aan dat Hof, een miskenning zou betekenen van het recht van de gewone en de administratieve rechtscolleges om uitspraak te doen over conflicten tussen de normen van de rechstreeks toepasselijke internationale verdragen en de interne normen (199).
De zorg van de grondwetgever om niet te raken aan die bevoegdheid van de gewone en de administratieve rechtscolleges komt opnieuw tot uiting bij de uitwerking van de constitutionele wet van 15 juli 1988 waarbij het vroegere artikel 107ter werd herzien. We willen erop wijzen dat de regering, bij monde van de toenmalige vice-eerste minister, de heer Dehaene, in antwoord op precieze vragen van de heer Lallemand, corapporteur in de Senaat, duidelijk te kennen gaf dat het niet de bedoeling was ook maar iets te wijzigen aan het standpunt van 1980 : « l'obligation pour les tribunaux et le Conseil d'État de poser des questions préjudicielles ne concern(ait) donc nullement le droit international et le droit supranational » (200).
De intentie van de grondwetgever van 1980 en 1988 op dat punt werd opnieuw bevestigd en verduidelijkt tijdens de parlementaire voorbereiding van de bijzondere wet van 6 januari 1989.
In november 1988 verklaarde de heer Lallemand, corapporteur van het ontwerp van wet in de Senaat : « En 1971, la Cour de cassation a consacré, pour la première fois, de façon évidente et nette, le pouvoir des juridictions de contrôler la compatibilité des normes législatives de droit interne (la loi à l'époque, aujourd'hui la loi et le décret) avec les dispositions des traités internationaux ayant des effets directs dans l'ordre juridique interne. C'est un arrêt révolutionnaire, dont les effets se continuent aujourd'hui (...). Il y a une véritable répartition de compétences entre la Cour d'arbitrage et la Cour de cassation dans le contrôle de la conformité des lois et des décrets aux normes de droit supérieur. Lorsqu'un droit ou une liberté est garanti par un traité international qui a des effets directs dans l'ordre juridique interne, le pouvoir judiciaire et au sommet la Cour de cassation auront pour mission d'en assurer la protection. Par contre, la Cour d'arbitrage disposera du monopole du contrôle du respect par le législateur des droits garantis par les articles de la Constitution mais à la condition que le législateur lui en ait confié la compétence » (201). De eerste minister, de heer Martens, onderstreepte van zijn kant dat het ging om een onomkeerbare evolutie en dat « quiconque réfléchit à l'opportunité de la création d'une cour constitutionnelle, doit être conscient de cette réalité » (202).
Het feit dat voorstellen om de bevoegdheden van het Arbitragehof uit te breiden tot de regeling van conflicten tussen wetgevende akten en de normen van het internationaal en supranationaal recht, werden afgewezen, kwam, zoals wij hiervoor reeds hebben uiteengezet, met name doordat en we citeren hier de verklaring van de heer Dupré, staatssecretaris voor de Hervorming van de Instellingen, in de Senaat in juni 1988 « dans la mesure où une loi ou un décret est contraire à une disposition de droit international ou de droit européen directement applicable dans l'ordre juridique interne, il appartient au juge national de le constater et de refuser l'application de cette loi ou de ce décret » (203).
Uit die verklaring blijkt duidelijk dat de gewone en de administratieve rechtscolleges bevoegd zijn zowel om de onverenigbaarheid vast te stellen tussen een wetgevende akte en een rechtstreeks toepasselijk verdrag als om de toepassing van die akte te weigeren.
12. In de memorie van toelichting bij het ontwerp van bijzondere wet wordt tegensproken dat het ontwerp in kwestie afbreuk doet aan het algemeen beginsel van grondwettelijk recht waarnaar zonet is verwezen, en wel in de volgende bewoordingen :
« Afgezien hiervan stelt het wetsontwerp het principe dat een rechter die vaststelt dat een interne norm strijdig is met een regel van het internationaal recht waaraan directe werking te verlenen is, de interne norm buiten toepassing moet laten, geenszins in vraag. Het wetsontwerp heeft tot gevolg dat een rechtscollege, bij de toepassing van dit principe, verplicht is om een prejudiciële vraag te stellen aan het Arbitragehof over het al dan niet verenigbaar zijn van het interne recht met het internationaal of supranationaal recht. Deze rechtscolleges behouden met andere woorden hun toetsingsbevoegdheid maar de interpretatie van de regel van het internationaal of supranationaal recht komt, via de procedure van prejudiciële vraagstelling, aan het Arbitragehof toe. Dit mechanisme verzekert dat meer eenheid bereikt wordt in de interpretatie van deze rechten en vrijheden. (204) »
Duidelijk is dat die argumentatie zich vergist in de draagwijdte van het ingeroepen algemeen beginsel van grondwettelijk recht en zich weinig gelegen laat aan de intentie van de grondwetgever van 1980 en 1988.
Zoals we zagen behelst het toetsingsrecht van de gewone en de administratieve rechtscolleges niet enkel het recht en de plicht om een wetgevende akte die onverenigbaar is met een rechtstreeks toepasselijk verdrag buiten toepassing te laten, maar ook het recht en de plicht om dergelijke onverenigbaarheid vooraf vast te stellen.
Het recht en de plicht om de onverenigbaarheid tussen een wetgevende akte en een rechtstreeks werkend verdrag vast te stellen kunnen niet bestaan zonder dat de gewone en de administratieve rechtscolleges het recht en de plicht worden toegekend om zowel de wetgevende akte als het verdrag te interpreteren.
Dat geldt a fortiori voor de rechterlijke toetsing van de verenigbaarheid met het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, waarbij een sui generis rechtsorde wordt ingesteld die normatief en institutioneel is en op talrijke punten analoog is aan de supranationale structuren (205).
Een van de vereisten die voortvloeien uit het feit dat de rechtstreeks toepasselijke normen van dat verdrag voorrang hebben op de internrechtelijke normen is dat elk gewoon of administratief rechtscollege de bevoegdheid moet hebben om op eigen gezag te verklaren dat een internrechtelijke norm die het onverenigbaar acht met het Verdrag, buiten toepassing wordt gelaten, tenzij de Grondwet op dat punt uitdrukkelijk wordt herzien. Een grondwettelijke of wettelijke bepaling kan niet, zonder die vereiste te miskennen, tot doel of tot gevolg hebben dat het gewoon of administratief rechtscollege dat een norm van het Verdrag met rechtstreekse gevolgen voor de interne rechtsorde dient toe te passen, zijn uitspraak kan of moet uitstellen totdat ofwel het Arbitragehof, ofwel een andere autoriteit zich heeft uitgesproken over het conflict tussen de norm van het Verdrag en de nationale norm (206).
In tegenstelling tot wat in de memorie van toelichting wordt beweerd, zou het toetsingsrecht van de gewone en de administratieve rechtscolleges ernstig worden aangetast en het voormelde algemeen beginsel van grondwettelijk recht worden geschonden, indien het toetsingsrecht van die rechtscolleges afhankelijk zou worden gemaakt van de verplichting om het Arbitragehof een prejudiciële vraag te stellen over de verenigbaarheid van de wetgevende akten met de rechtstreeks toepasselijke normen van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en zijn protocollen en indien hun dus de bevoegdheid zou worden ontzegd om die normen te interpreteren.
Het kan niet worden betwist dat indien, zoals in de memorie van toelichting wordt beweerd, de verplichting voor de gewone en de administratieve rechtscolleges om het Arbitragehof terzake een prejudiciële vraag te stellen, geen afbreuk zou doen aan de bevoegdheid van die rechtscolleges om een wetgevende akte die ze onverenigbaar achten met een rechtstreeks toepasselijke internationaal verdrag buiten toepassing te laten, aangezien het Arbitragehof enkel bevoegd zou zijn om de internationale of supranationale rechtsregel uit te leggen, noch de grondwetgever van 1980 noch die van 1988 en evenmin de bijzondere wetgever van 1989 de verscheidene voorstellen zouden hebben verworpen die ertoe strekten het Arbitragehof bevoegd te maken om uitspraak te doen over de prejudiciële vragen die terzake aan het Hof zouden worden gesteld, onder meer met het argument dat de toekenning van een dergelijke bevoegdheid de miskenning van de bevoegdheid van die rechtscolleges zou betekenen.
Zonder expliciete herziening van de Grondwet op dit punt dat niet is opgenomen in de verklaring tot herziening van 4 mei 1999 kan de bevoegdheid van het Arbitragehof terzake die van de gewone en de administratieve rechtscolleges niet op een grondwettige manier uitsluiten.
3º De ongeschiktheid van het voorgestelde systeem ten opzichte van het nagestreefde doel, namelijk zorgen voor meer eenvormigheid in de uitlegging van de normen betreffende de grondrechten.
13. Wat de prejudiciële geschillen betreft, verantwoordt de regering de uitbreiding van de bevoegdheid tot de rechtstreekse toetsing van wetgevende akten aan de normen van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en zijn protocollen door te wijzen op de noodzaak om tot meer eenvormigheid te komen in de uitlegging van de fundamentele rechten.
De voorgestelde hervorming is niet geschikt om het gestelde doel te bereiken.
14. Zoals we reeds hebben uiteengezet, is het zo dat, zonder expliciete herziening van de Grondwet op dit punt, die hervorming niet tot gevolg kan hebben dat aan de gewone en de administratieve rechtscolleges het recht en de plicht worden onttrokken om de toepassing te weigeren van wetgevende akten die ze onverenigbaar achten met de normen van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en zijn protocollen die rechtstreekse gevolgen hebben voor de interne rechtsorde.
Ver van te zorgen voor een grotere eenheid in de interpretatie van de grondrechten, zou ze ertoe leiden dat verschillende rechterlijke toetsingen naast elkaar bestaan zodat het risico van uiteenlopende interpretaties van de door die verdragen gewaarborgde rechten toeneemt.
15. Ook al gaat men ervan uit dat de voorgestelde hervorming het Arbitragehof de exclusieve bevoegdheid kan verlenen om wetgevende akten rechtstreeks te toetsen aan de rechtstreeks toepasselijke normen van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en zijn protocollen, dan nog zouden de gewone en de administratieve rechtscolleges bevoegd blijven om alle akten van de gerechtelijke en de administratieve overheden aan die normen te toetsen en om alle akten van de overheid, met inbegrip van de wetgevende akten, te toetsen aan de rechtstreeks toepasselijke normen van de talrijke andere internationale verdragen over de bescherming van de rechten van de mens. Het is gewaagd ervan uit te gaan, zoals men dat doet in de memorie van toelichting bij het ontwerp van bijzondere wet (207) in antwoord op een opmerking van de Raad van State (208), dat het risico dat het Arbitragehof en de andere rechtscolleges bepalingen van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten, die grotendeels identiek zijn, anders gaan interpreteren eerder zal afnemen dan toenemen (209). De omgekeerde trend, die ongetwijfeld nefast zou zijn voor de rechszekerheid, lijkt waarschijnlijker.
16. Het is overigens zo dat nu al een andere autoriteit dan het Arbitragehof ermee is belast voor meer eenheid te zorgen in de interpretatie van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en zijn protocollen. Als verdragsluitende partij heeft België erkend dat het Europees Hof voor de rechten van de mens als opdracht heeft de normen van voornoemd Verdrag uit te leggen.
Krachtens artikel 32 van het Verdrag strekt de rechtsmacht van het Europees Hof voor de rechten van de mens zich uit tot alle kwesties met betrekking tot de interpretatie en de toepassing van het Verdrag en de protocollen daarbij, die aan het Hof worden voorgelegd zoals bepaald in de artikelen 33, 34 en 47. Zoals het Hof zelf heeft gesteld, volgt hieruit dat zijn arresten niet enkel dienen om de gevallen die aan het Hof worden voorgelegd te beslechten maar ruimer ook om de normen van het Verdrag te verduidelijken, te vrijwaren en te ontwikkelen en er aldus voor te zorgen dat de verdragsluitende Staten de aangegane verbintenissen nakomen (210). Aldus kunnen deze arresten verder reiken dan het specifieke geval (211). Hoewel er in de Belgische rechtspraak maar weinig expliciete verwijzingen naar de arresten van het Europees Hof te vinden zijn, toch houdt ze rekening met het specifieke gezag van de interpretatieve rechtspraak van het Europees Hof, dat ze onderscheidt van het gezag van gewijsde : behalve in geval van nieuwe feiten of andere objectieve elementen die tot een wijziging van de interpretatieve rechtspraak van het Europees Hof kunnen leiden, is het normaal zo dat, gelet op het bijzondere gezag dat aan die rechtspraak is verbonden, de Belgische rechtspraak zich naar die rechtspraak richt. Het Hof van Cassatie heeft dat interpretatief gezag uitdrukkelijk erkend in een arrest van 10 mei 1989, waarbij, ingevolge het arrest-Lamy van het Europees Hof van 30 maart 1989 (212), het Hof van Cassatie zijn rechtspraak wijzigt met betrekking tot de strekking van artikel 5, § 4, van het Verdrag inzake de voorlopige hechtenis (213).
17. Het is weliswaar zo dat de impact van de rechtspraak van het Europees Hof voor de rechten van de mens, hoe belangrijk die ook is, niet volstaat om het risico te vermijden dat de rechtspraak van de diverse interne rechtscolleges die de normen betreffende de fundamentele rechten moeten uitleggen en toepassen, uiteenloopt.
Men zal dat risico echter niet ontlopen door het Arbitragehof bevoegd te maken om wetgevende akten rechtstreeks te toetsen aan de bepalingen van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en zijn protocollen.
In het kader van een onderzoek naar het risico in Frankrijk van uiteenlopende rechterlijke uitspraken van de Grondwettelijke Raad, de Raad van State en het Hof van Cassatie, schreven de heer R. Badinter, de toenmalige voorzitter van de Grondwettelijke Raad, en de heer Long, de toenmalige ondervoorzitter van de Raad van State, in 1988 het volgende : « Il est (du) devoir (des trois ordres d'autorités juridictionnelles) de concevoir leurs missions respectives comme complémentaires de chacune des deux autres, ensuite d'harmoniser leur jurisprudence dans les domaines qui leur sont communs, enfin d'éviter toute faille, toute lacune, tout angle mort dans le contrôle juridictionnel. La doctrine de son côté doit les y aider en plaçant dans la même réflexion et la même orientation générale des décisions dont l'apparente disparité résulte de la variété des questions posées au juge comme parfois des circonstances immédiates qui leur sont provoquées » (214).
Om tot meer eenheid te komen in de interpretatie van de fundamentele rechten, achten wij het raadzaam dat, naast de inaanmerkingneming van de interpretatieve logica van het Europees Hof voor de rechten van de mens, die oproep tot complementariteit, harmonisering en gemeenschappelijke waakzaamheid in België zijn neerslag vindt zowel in de activiteiten van de verscheidene rechtscolleges als in het denkwerk van de rechtsleer.
B. De normatieve aspecten van het voorgestelde systeem
18. De normatieve aspecten van het voorgestelde systeem betreffen de norm vervat in artikel 32bis dat de regering wil invoegen in titel II van de Grondwet, en dat luidt als volgt : « Ieder geniet de rechten en vrijheden gewaarborgd door het Verdrag van 4 november 1950 tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en de door de Belgische Staat geratificeerde Aanvullende Protocollen bij dit Verdrag » (215).
Die norm wordt hier op zichzelf beschouwd, los van de problemen die zij oproept wanneer zij in samenhang wordt gelezen met de artikelen 2 en 4, § 1, van het ontwerp van bijzondere wet, die voorheen werden besproken.
Tegen die norm bestaan heel wat bezwaren, die hoofdzakelijk voortvloeien uit :
het naast elkaar bestaan in titel II van de Grondwet van de rechten die zijn erkend door het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en zijn aanvullende protocollen en van rechten die reeds door de Grondwet zijn erkend;
de onzekerheden met betrekking tot de invoeging in titel II van de Grondwet van de algemene beperkingen op de uitoefening van de rechten die zijn erkend door het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en zijn protocollen;
de onzekerheden met betrekking tot de invoeging in titel II van de Grondwet van de regels van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en zijn protocollen betreffende de bezitters van de erkende rechten;
de onzekerheden met betrekking tot de toepassing in de tijd van de regels van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en zijn protocollen die in titel II van de Grondwet zijn ingevoegd.
1º Het naast elkaar bestaan in titel II van de Grondwet van de rechten die zijn erkend door het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en zijn protocollen en van rechten die reeds door de Grondwet zijn erkend.
19. In de verklarende nota van de regering (216) kunnen we lezen : « (Toch) bevat het EVRM (ook) een aantal bepalingen die niet of niet expliciet in de Belgische Grondwet terug te vinden zijn. Het betreft het recht op leven, de vrijwaring tegen foltering en onmenselijke behandeling, het verbod van slavernij en dwangarbeid, het recht op een openbaar en eerlijk proces binnen een redelijke termijn (217), het recht om te huwen en een gezin te stichten, het recht op een effectief rechtsmiddel, het recht om zich vrij te verplaatsen binnen een land (218), er een woonplaats te kiezen en het te verlaten, de vrijwaring voor onderdanen tegen uitzettingen, het recht het grondgebied te betreden van de Staat waarvan men onderdaan is en de vrijwaring voor vreemdelingen tegen collectieve uitzetting. »
In de regeringsnota wordt echter ook toegegeven dat een groot deel van de rechten en vrijheden die door het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en zijn protocollen zijn erkend ook reeds door de Grondwet zijn gewaarborgd (219).
Het betreft met name het recht op vrijheid en veiligheid (220), het recht op wettelijkheid van de misdrijven en de straffen (221), het
recht op eerbiediging van het privé-leven en het gezinsleven, van de briefwisseling en de woning (222), het recht op vrijheid van gedachte, geweten en godsdienst (223), het recht op vrije meningsuiting (224), het recht op vrijheid van vreedzaam vergaderen en van vereniging (225), het verbod van discriminatie (226), het recht op eerbiediging van de goederen (227), het recht op onderwijs (228) en het recht op vrije verkiezingen (229).
In de verklarende nota bij het voorstel van de regering staat dat de Grondwet en het EVRM in samenhang moeten worden gelezen (230).
Dit naast elkaar bestaan in de Grondwet van bepalingen betreffende fundamentele rechten die reeds eerder door de Grondwet waren erkend, en bepalingen van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens betreffende diezelfde rechten is aanvechtbaar, tenminste vanuit het volgende drievoudige standpunt :
Er is een risico van ernstige verwarring doordat begrippen een andere betekenis krijgen naargelang ze in de Grondwet dan wel in het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en zijn protocollen worden gebruikt.
Het is een bron van dubbelzinnigheden en onduidelijkheden doordat de bepalingen van de Grondwet en van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en zijn protocollen betreffende eenzelfde recht niet overeenstemmen.
Het vormt een probleem in het licht van de vereisten van artikel 195 van de Grondwet inzake de herziening van de Grondwet.
a) Risico van verwarring doordat begrippen een andere betekenis krijgen naargelang ze worden gebruikt in de Grondwet of in het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en zijn protocollen
20. Zelfs als we ervan uitgaan dat bepalingen van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en zijn protocollen betreffende bepaalde fundamentele rechten, enerzijds, en de vroegere grondwetsbepalingen betreffende diezelfde rechten, anderzijds, op een grondwettige manier in titel II van de Grondwet naast elkaar kunnen bestaan, toch zou een dergelijke situatie al snel voor heel wat verwarring zorgen doordat verscheidene begrippen een andere betekenis krijgen naargelang ze worden gebruikt in de Grondwet of in het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en zijn protocollen.
Het Europees Hof voor de rechten van de mens heeft immers aan een hele reeks begrippen in het Verdrag of zijn protocollen een autonome specifieke normatieve invulling gegeven die niet overeenstemt met die van identieke begrippen waarnaar de Grondwet verwijst.
Wij kunnen dienaangaande heel wat voorbeelden aanhalen, maar we zullen ons beperken tot twee ervan : ze betreffen de betekenis van de begrippen wet en woonplaats (231).
Het begrip wet :
Dit begrip kan op twee manieren worden gedefinieerd : ofwel in organische en formele zin als een akte die wordt gekenmerkt door de overheid waarvan hij uitgaat en door de procedurele en andere regels volgens welke die akte tot stand komt, ofwel in materiële zin, als een akte waarvan het specifieke karakter hoofdzakelijk verband houdt met het normatieve karakter van de inhoud ervan.
De Grondwet geeft voorrang aan de organische en formele invulling van het begrip : met het oog op de toepassing met name van de bepalingen van titel II van de Grondwet die naar de « wet » verwijzen, moet het begrip wet in organische en formele zin worden begrepen : het betreft elke akte van de federale wetgevende macht die geïnitieerd wordt door een van de drie takken van die macht en een stemming in de beide Kamers impliceert in een aantal gevallen is een stemming in de Kamer van volksvertegenwoordigers voldoende en door de Koning moet worden bekrachtigd, ook al heeft die akte geen wetgevende inhoud. Op basis daarentegen van de rechtspraak van het Europees Hof voor de rechten van de mens, die ook door de nationale gewone en administratieve rechtscolleges wordt gevolgd, moet het begrip wet zoals het in talrijke bepalingen van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en zijn protocollen wordt gebruikt, in materiële zin worden geïnterpreteerd : het betreft elke al dan niet geschreven internrechtelijke norm, op voorwaarde dat die norm voor de burger toegankelijk is en klaar en duidelijk is geformuleerd.
Wat het begrip woonplaats betreft :
Het begrip woonplaats in de zin van artikel 15 van de Grondwet duidt de plaats aan, met inbegrip van de bijbehorende bijgebouwen, die door een persoon wordt bezet om er zijn woning of zijn werkelijke verblijfplaats te vestigen en waar die persoon derhalve recht heeft op eerbiediging van zijn intimiteit, zijn rust en meer algemeen van zijn privé-leven (232). Voor de toepassing van artikel 8 van het Verdrag is het begrip ruimer. Door zijn arrest Niemietz c./ Duitsland van 16 december 1992 heeft het Europees Hof voor de rechten van de mens het begrip woonplaats, in de zin van voornoemd artikel van het Verdrag, verruimd tot de professionele lokalen van een advocaat, aangezien het Hof van mening was dat de bescherming van de woonplaats ook geldt voor sommige professionele of commerciële lokalen (233).
b) De dubbelzinnigheden en onduidelijkheden voortvloeiend uit het feit dat, met betrekking tot een zelfde recht, de tekst van de Grondwet niet overeenstemt met die van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en zijn protocollen
21. Het naast elkaar bestaan van twee soorten van normen betreffende een zelfde fundamenteel recht, die van de Grondwet en die van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en zijn protocollen, kan alleen maar aanleiding geven tot dubbelzinnigheden en onduidelijkheden.
Na te hebben gesteld dat de Grondwet en het EVRM in samenhang moeten worden gelezen, preciseert de regeringsnota als volgt naar welke oplossing moet worden gegrepen ingeval met betrekking tot een zelfde recht de bepalingen van de Grondwet niet overeenstemmen met die van het Europees Verdrag.
« Artikel 60 van het EVRM (thans artikel 53) (234) bepaalt bovendien dat het verdrag een complementaire werking heeft ten aanzien van de rechten en vrijheden gewaarborgd in het interne recht. Met andere woorden, de beide beschermingen moeten samengevoegd worden, en in geval van strijdigheid domineert de bepaling die het individu het meest beschermt » (235).
De discrepanties met betrekking tot een zelfde fundamenteel recht tussen de tekst van de Grondwet en die van het Europees Verdrag laten zich niet zo eenvoudig oplossen.
Het is vaak zo dat het moeilijk uit te maken is of, met betrekking tot een bepaald fundamenteel recht, de Grondwet dan wel het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, of zelfs een ander internationaal verdrag, de burger de beste bescherming garandeert.
22. Die moeilijkheid heeft in de eerste plaats te maken met het feit dat bepaalde rechten een onduidelijke inhoud hebben of dat ze in de Grondwet of het verdrag te vaag zijn gedefinieerd, of nog doordat het, wat andere rechten betreft, niet duidelijk is of het verschil tussen de tekst van de Grondwet en die van het verdrag van inhoudelijke aard is, of ook doordat het voor andere rechten niet klaarblijkelijk is of ze expliciet dan wel impliciet in de Grondwet of het verdrag vervat zijn of eruit uitgesloten zijn (236).
23. De aangehaalde moeilijkheid vloeit ook voort uit het feit dat, om uit te maken voor welke oplossing moet worden gekozen ingeval voor een bepaald fundamenteel recht de tekst van de Grondwet niet overeenstemt met die van het Europees Verdrag, de interpretator niet kan volstaan met na te gaan welke van de twee teksten, de Grondwet of het Europees Verdrag, het individu de beste bescherming biedt : hij moet ook rekening houden met de bepalingen van andere internationale verdragen met een algemenere draagwijdte voor het individu, met name sommige bepalingen van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten. Zo bevatten verscheidene bepalingen van dat Verdrag duidelijk verplichtingen die verder reiken dan die van de Grondwet of van het Europees Verdrag en van zijn protocollen en bieden ze het individu derhalve een betere bescherming (237), terwijl andere bepalingen van het IVBPR eventueel verplichtingen zouden kunnen bevatten die verder reiken dan die van de Grondwet of van het Europees Verdrag en zijn protocollen (238).
24. De vermelde moeilijkheid heeft ten slotte ook te maken met de draagwijdte van de specifieke beperkingen waaraan de rechten die zowel in de Grondwet als in het Europees Verdrag en zijn protocollen zijn erkend, kunnen worden onderworpen. Het ligt voor de hand dat krachtens het ontworpen artikel 32bis van de Grondwet de beperkingen die zijn geformuleerd in de specifieke bepalingen van het Verdrag en zijn protocollen die de fundamentele rechten garanderen, geïntegreerd worden in titel II van de Grondwet : zowel de beperkingen die het toepassingsgebied van die rechten afbakenen als die welke de uitoefening van die rechten inperken, op voorwaarde dat die inperking in de wet is vastgesteld, dat ze één van de in het Verdrag bepaalde rechtmatige doelstellingen nastreeft en dat ze nodig is in een democratische samenleving (239).
Het is evenwel zo dat voor heel wat van de fundamentele rechten het niet eenvoudig is uit te maken welke van de twee bepalingen, die van de Grondwet of die van het Europees Verdrag of van de procollen daarbij, het individu de beste bescherming biedt, als men de specifieke beperkende clausules bij die bepalingen vergelijkt.
Als voorbeeld kunnen wij wijzen op artikel 19 van de Grondwet en artikel 9 van het Europees Verdrag, die beide het recht op vrijheid van geweten, van gedachte en van godsdienst waarborgen. Er zijn er echter nog veel andere.
Artikel 19 van de Grondwet stelt vooreerst dat de vrijheid van eredienst, de vrije openbare uitoefening ervan, alsmede de vrijheid om op elk ogenblik zijn mening te uiten, gewaarborgd zijn en voorziet vervolgens in een beperking : « bestraffing van de misdrijven die ter gelegenheid van het gebruikmaken van die vrijheden worden gepleegd ». Wat artikel 9 van het Europees Verdrag betreft, dat erkent vooreerst in paragraaf 1 dat « eenieder recht (heeft) op vrijheid van gedachte, geweten en godsdienst » en dat « dit recht tevens de vrijheid (omvat) om van godsdienst of overtuiging te veranderen, alsmede de vrijheid hetzij alleen, hetzij met anderen, zowel in het openbaar als in zijn particuliere leven zijn godsdienst of overtuiging te belijden door de eredienst, door het onderwijzen ervan, door de praktische toepassing ervan en het onderhouden van de geboden en voorschriften. Het bevat in paragraaf 2 een beperkende clausule, luidend als volgt : « De vrijheid van godsdienst of overtuiging te belijden kan aan geen andere beperkingen zijn onderworpen dan die welke bij de wet zijn voorzien, en die in een democratische samenleving nodig zijn voor de openbare orde, gezondheid of zedelijkheid of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. »
Welke van die twee bepalingen is nu de meest gunstige voor het individu, rekening houdend met de beperkingen waarin ze voorziet ?
De vraag is des te complexer daar in de artikelen 8, 9, 10 en 11 van het Europees Verdrag betreffende respectievelijk het recht op de eerbiediging van het privé- en het gezinsleven, de woning en de briefwisseling, het recht op de vrijheid van gedachte, van geweten en van godsdienst, het recht op vrije meningsuiting en het recht op vrijheid van vreedzame bijeenkomst en vereniging, « de bescherming van andermans rechten en vrijheden » wordt vernoemd als een van de rechtmatige doelstellingen die de inperking van de in de Grondwet erkende rechten en vrijheden kunnen rechtvaardigen.
25. Wij willen erop wijzen dat het nu al zo is dat de rechtspraak van het Arbitragehof een gecombineerde interpretatie en toepassing van de teksten van de Grondwet, het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten voorstaat en de in de internationale verdragen vervatte voorwaarden boven de in de Grondwet vervatte voorwaarden plaatst, waarbij terzake de volgende combinatorische formule wordt gebruikt : « Il résulte des articles 15, 22 et 29 (19, 25 ou 26 et 27) de la Constitution combinés avec l'article 8, § 2 (9, § 2, 10, § 2 ou 11, § 2) de la Convention européenne des droits de l'homme et avec l'article 17 (18, § 3; 10, § 3; ou 21 et 22, §§ 2 et 3), du Pacte international relatif aux droits civils et politiques que le droit au respect de la vie privée et familiale, de la correspondance et du domicile (au droit à la liberté de pensée, de conscience et de religion ou au droit à la liberté de réunion pacifique et à la liberté l'association) peut être soumis à certaines formalités, conditions, restrictions ou sanctions, prévues par la loi, qui constituent dans une société démocratique, des mesures nécessaires à la protection des objectifs explicitement mentionnés dans les dispositions conventionnelles précitées » (240).
c) Het probleem inherent aan de vereisten van artikel 195 van de Grondwet betreffende de herziening van de Grondwet.
26. De op 4 mei 1999 goedgekeurde verklaring tot herziening bepaalt dat er reden bestaat tot herziening van titel II van de Grondwet om er nieuwe bepalingen in te voegen die de bescherming moeten verzekeren van de rechten en vrijheden die in het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden zijn gewaarborgd.
Het regeringsvoorstel strekt ertoe in titel II van de Grondwet een enkele nieuwe bepaling artikel 32bis in te voegen. Zoals wij komen te zien zou dit onder meer tot gevolg hebben dat verscheidene grondwetsbepalingen tot bescherming van diverse fundamentele rechten buiten toepassing worden gelaten of dat de strekking ervan geheel of gedeeltelijk wordt gewijzigd, hoewel die bepalingen niet als dusdanig in de verklaring tot herziening voorkomen.
Samen met de professoren Simonart en Verdussen kunnen we ons afvragen of « compte tenu des termes de la déclaration du 4 mai 1999, le Constituant est en droit, par l'insertion d'une disposition comme celle figurant à l'article 32bis, d'obliger d'écarter au bénéfice de textes internationaux l'application d'articles qui ne figurent pas dans la liste de ceux qui sont susceptibles de révision. Cela paraît douteux » (241).
2º De onzekerheden betreffende de invoeging in titel II van de Grondwet van de algemene beperkingen op de uitoefening van de rechten erkend door het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en zijn protocollen
27. Zoals wij reeds aangaven impliceert de invoeging in de Grondwet van het ontworpen artikel 32bis wel degelijk de integratie in titel II van de Grondwet van de specifieke beperkingen die zijn geformuleerd in de bijzondere bepalingen van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en zijn protocollen waarin de erkende rechten worden vastgesteld. Het gaat hier tegelijk om de beperkingen waarbij het toepassingsgebied van die rechten wordt afgebakend en de specifieke beperkingen waarbij de uitoefening van die rechten onder bepaalde voorwaarden wordt ingeperkt. Het is weliswaar zo dat noch de tekst van het ontworpen artikel 32bis, noch de verklarende nota van de regering bij die tekst en evenmin de tekst van het ontwerp van bijzondere wet tot wijziging van de bijzondere wet van 6 januari 1989 en de desbetreffende memorie van toelichting in staat stellen uit te maken of de andere beperkingen waaraan het genot van de door het Europees Verdrag en zijn protocollen gegarandeerde rechten is onderworpen, vervat zullen zijn in het ontworpen artikel 32bis van de Grondwet of wat de gevolgen van die algemene beperkingen zullen zijn voor de toepassing van dat artikel.
Wij bedoelen in casu de beperkingen op de toepassing van de inperking van de rechten (Verdrag, artikel 18), de beperkingen inzake « vrijheidsberovende maatregelen » (Verdrag, artikel 17) en het recht af te wijken van het Verdrag in tijd van oorlog of in geval van enig andere algemene noodtoestand die het bestaan van het land bedreigt (Verdrag, artikel 15), de impliciete beperkingen, de beperkingen op de politieke activiteiten van vreemdelingen (Verdrag, artikel 16) en de beperkingen die kunnen voortvloeien uit het voorbehoud dat wordt gemaakt ten aanzien van protocollen (Verdrag, artikel 57).
Aangezien wij hier niet in detail kunnen ingaan op de problemen die voortvloeien uit de desbetreffende onzekerheden, zullen wij ons tot drie moeilijkheden beperken.
28. De eerste moeilijkheid houdt verband met het recht om af te wijken van het Verdrag in tijd van oorlog of in geval van enig andere algemene noodtoestand die het bestaan van het land bedreigt.
Artikel 15 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens krachtens hetwelk in tijd van oorlog of in geval van enig andere algemene noodtoestand die het bestaan van het land bedreigt, de Verdragsluitende Staten maatregelen mogen nemen die afwijken van het Verdrag, heeft geen tegenhanger in de Grondwet. Het is integendeel zo dat artikel 187 ervan uitdrukkelijk bepaalt dat de Grondwet noch geheel, noch ten dele kan worden geschorst.
Er is wellicht geen eensgezindheid over de vraag of artikel 53 van het Verdrag zich ertegen verzet dat een Staat als België waarvan het interne recht geen of slechts sommige afwijkende toestanden erkent, zich kan beroepen op het recht tot afwijking vastgesteld in artikel 15 van het Verdrag (242). Juist is ook dat als men de in het Europees Verdrag en in de protocollen daarbij erkende rechten zonder meer in de Grondwet wil integreren, het logisch zou zijn dat het genot van die rechten onderworpen blijft aan dezelfde algemene beperkingen als deze waarin die internationale instrumenten voorzien.
Het blijft echter zo dat indien het in artikel 15 van het Europees Verdrag bedoelde recht tot afwijking geheel of gedeeltelijk in de Grondwet wordt ingevoegd, dat recht niet verenigbaar is met artikel 187 van de Grondwet en dat, aangezien voornoemd artikel niet is opgenomen in de verklaring tot herziening van 4 mei 1999, de invoeging van dat recht de miskenning van artikel 195 van de Grondwet zou betekenen.
29. Een tweede moeilijkheid betreft de impliciete beperkingen.
In de rechtspraak van de Europese Commissie en van het Europees Hof voor de rechten van de mens is aanvaard dat naast de expliciete beperkingen op de rechten en vrijheden die door het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en zijn protocollen zijn erkend, er ook impliciete beperkingen bestaan inherent aan het recht in kwestie of aan de situatie van de persoon die er zich op beroept.
Met name het Europees Hof ziet geen bezwaar in het feit dat impliciet erkende rechten aan impliciete beperkingen worden onderworpen. Dergelijke beperkingen kunnen ook van toepassing worden gemaakt op de expliciet erkende rechten op voorwaarde dat deze niet aan expliciete beperkingen zijn onderworpen; als er clausules zijn die uitdrukkelijk beperkingen toestaan, dient iedere beperking in overeenstemming te zijn met die clausules.
Hier rijst de vraag of de invoeging van het ontworpen artikel 32bis in de Grondwet het toestaan van dergelijke beperkingen tot gevolg heeft en, zo ja, of dergelijke beperkingen stroken met de vereisten van artikel 195 van de Grondwet.
30. Een derde moeilijkheid heeft te maken met het feit dat de Belgische Staat in principe het recht heeft voorbehoud te maken ten aanzien van specifieke bepalingen van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens of zijn protocollen.
Artikel 57 van het Verdrag bepaalt :
« 1. Iedere Staat kan, ten tijde van de ondertekening van dit Verdrag of van de nederlegging van zijn oorkonde van bekrachtiging, een voorbehoud maken met betrekking tot een bepaalde bepaling van dit Verdrag, voor zover een wet welke op dat tijdstip op zijn grondgebied van kracht is, niet in overeenstemming is met deze bepaling. Voorbehouden van algemene aard zijn niet toegestaan krachtens dit artikel.
2. Elk voorbehoud hetwelk overeenkomstig dit artikel wordt gemaakt dient een korte uiteenzetting van de betrokken wet te bevatten. »
Deze mogelijkheid voor de verdragsluitende Staten om voorbehoud te maken geldt ook voor de bepalingen van de protocollen nr. 1 (artikel 5), nr. 4 (artikel 6, § 1), nr. 7 (artikel 7, § 1), nr. 12 (artikel 3), maar niet voor protocol nr. 6 betreffende de afschaffing van de doodstraf, dat in artikel 4 bepaalt dat een voorbehoud niet is toegestaan.
De Belgische Staat heeft geen gebruik gemaakt van die mogelijkheid, noch voor het Verdrag zelf, noch voor de protocollen nrs. 1 en 4 die hij heeft geratificeerd. Die mogelijkheid blijft evenwel bestaan voor de protocollen die hij nog niet heeft geratificeerd, met name de protocollen nrs. 7 en 12. Op het ogenblik van de ondertekening van die nog niet geratificeerde protocollen of van de nederlegging van de desbetreffende ratificatie-oorkonde zou de Belgische Staat bijgevolg voorbehoud kunnen maken, op voorwaarde dat dit voorbehoud betrekking heeft op een of meer specifieke bepalingen van het protocol, dat het geen algemeen karakter heeft, dat het vergezeld gaat van een beknopte uiteenzetteing van de betrokken wet of wetten en dat het verenigbaar is met het voorwerp en de doelstelling van het protocol [Verdrag van Wenen over het verdragsrecht, artikel 19, c)].
Wanneer een verdragsluitende Staat voorbehoud maakt ten aanzien van een bepaling van een verdrag is dat in principe bedoeld om de juridische gevolgen van die bepaling voor de toepassing ervan op die Staat uit te sluiten of te wijzigen [Verdrag van Wenen over het verdragsrecht, artikel 2, § 1, d)].
Wij zien echter niet in wat op grondwettelijk vlak de gevolgen zouden kunnen zijn van een voorbehoud dat is gemaakt ten aanzien van een bepaling van een protocol dat is geratificeerd en derhalve, krachtens het ontworpen artikel 32bis, als dusdanig is ingevoegd in titel II van de Grondwet.
Het risico bestaat dat die moeilijkheid ervoor zorgt dat de Belgische Staat in de toekomst niet overgaat tot de ratificatie van bepaalde protocollen die hij, bij ontstentenis van het ontworpen artikel 32bis, wel zou hebben geratificeerd mits het maken van enig voorbehoud. Dat risico bestaat ook met betrekking tot de mogelijkheid voor de Belgische Staat om interpretatieve verklaringen te formuleren over specifieke bepalingen van de protocollen (243).
3º De onzekerheden met betrekking tot de invoeging in titel II van de Grondwet van de regels van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en zijn protocollen betreffende de bezitters van de erkende rechten
31. Titel II van de Grondwet heeft als opschrift « De Belgen en hun rechten ». De bezitters van de rechten die in de artikelen van die titel zijn erkend, zijn dus de Belgische onderdanen. Wat betreft de vreemdelingen die zich op het nationale grondgebied bevinden, die genieten, krachtens artikel 191 van de Grondwet, « de bescherming verleend aan personen en aan goederen, behoudens de bij de wet gestelde uitzonderingen ».
In principe zijn de bezitters van de door het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en zijn protocollen erkende rechten niet enkel de Belgische onderdanen en de vreemdelingen die zich op het Belgische grondgebied bevinden.
Krachtens artikel 1 van het Europees Verdrag zijn de bezitters van de in het Verdrag erkende rechten alle personen die ressorteren onder de rechtsmacht van de verdragsluitende Staten, ook al bevinden ze zich niet of verblijven ze niet op het grondgebied van een verdragsluitende Staat. Hetzelfde geldt voor de rechten die zijn erkend in het eerste, het vierde, het zesde, het zevende en het twaalfde protocol, onder voorbehoud weliswaar van de uitzonderingen die zijn vastgesteld in artikel 4 van het vierde protocol en artikel 1 van het zevende protocol (nog niet door België ondertekend en geratificeerd), die enkel van toepassing zijn op de vreemdelingen, en in artikel 3 van het vierde protocol, dat enkel geldt voor de nationale onderdanen.
Inzake de invoeging van die regels van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en zijn protocollen kunnen verscheidene opmerkingen worden gemaakt.
32. Eerste opmerking Door te voorzien in de invoeging van het ontworpen artikel 32bis van de Grondwet in een titel van de Grondwet die uitsluitend betrekking heeft op de rechten van de Belgen, lijken de indieners van het voorstel uit het oog te hebben verloren dat sommige bepalingen van het Verdrag en de protocollen nrs. 4 en 7 enkel slaan op de rechten van de vreemdelingen.
Dat is het geval voor :
artikel 16 van het Verdrag, luidend als volgt : « Geen der bepalingen van de artikelen 10, 11 en 14 kan beschouwd worden als aan de Hoge Verdragsluitende Partijen te beletten, beperkingen op te leggen aan de politieke activiteit van vreemdelingen »;
artikel 4 van het vierde protocol, dat bepaalt dat collectieve uitzetting van vreemdelingen verboden is;
artikel 1 van het zevende protocol (nog niet door België ondertekend en geratificeerd), luidend als volgt :
« 1. Een vreemdeling die wettig verblijft op het grondgebied van een Staat wordt niet uitgezet behalve ingevolge een overeenkomstig de wet genomen beslissing en hem wordt toegestaan :
a. redenen aan te voeren tegen zijn uitzetting,
b. zijn zaak opnieuw te doen beoordelen, en
c. zich met dit doel te doen vertegenwoordigen bij de bevoegde instantie of een of meer door die instantie aangewezen personen.
2. Een vreemdeling kan worden uitgezet vóór de uitoefening van zijn rechten ingevolge het eerste lid, letters a, b en c van dit artikel, wanneer een zodanige uitzetting noodzakelijk is in het belang van de openbare orde of is gebaseerd op redenen van de nationale veiligheid ».
33. Tweede opmerking Het woord « ieder » in het ontworpen artikel 32bis van de Grondwet is bijgevolg dubbelzinnig. Het maakt het immers niet mogelijk uit te maken of, gelet op het opschrift van titel II van de Grondwet, het in principe enkel slaat op de Belgen, dan wel of het, rekening houdend met artikel 1 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, in principe niet alleen slaat op de Belgen maar ook op elke andere persoon die onder de rechtsmacht valt van de Staten die partij zijn bij het Europees Verdrag.
34. Derde opmerking Ingeval het woord « ieder » zou worden uitgelegd als in principe onder meer geldend voor alle vreemdelingen die vallen onder de rechtsmacht van de Staten die partij zijn bij het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en de zijn protocollen, dan zou het moeilijk verenigbaar zijn met artikel 191 van de Grondwet, krachtens hetwelk de wetgever gemachtigd is in uitzonderingen te voorzien op de in dat artikel vastgestelde regel volgens welke elke vreemdeling die zich op het grondgebied van België bevindt de bescherming verleend aan personen en aan goederen, geniet.
Aangezien artikel 191 van de Grondwet niet opgenomen is in de verklaring tot herziening van 4 mei 1999, zou de herziening ervan gebeuren zonder rekening te houden met de vereisten van artikel 195 van de Grondwet.
4º De onzekerheden met betrekking tot de toepassing in de tijd van de regels van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en zijn protocollen die in titel II van de Grondwet worden ingevoegd
35. Het ontworpen artikel 32bis van de Grondwet roept problemen van tweeërlei aard op inzake de toepassing in de tijd van de regels van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en zijn protocollen die in titel II van de Grondwet worden ingevoegd : problemen betreffende het moment waarop die regels in werking zullen treden en problemen met betrekking tot het verval van die regels.
a) De inwerkingtreding van die regels
36. Er wordt algemeen aangenomen dat een grondwetsbepaling, nadat ze is bekrachtigd en door de Koning is uitgevaardigd, in het Belgisch Staatsblad wordt bekendgemaakt en dat ze in werking treedt op het ogenblik van de bekendmaking.
Indien het ontworpen artikel 32bis van de Grondwet door de federale Kamers wordt aangenomen en door de Koning wordt bekrachtigd, wordt het van kracht op de dag van de bekendmaking ervan in het Belgisch Staatsblad. Op die datum zal het artikel in kwestie zijn ingevoegd in titel II van de Grondwet en zal, op grond ervan « ieder de rechten en vrijheden gewaarborgd door het Verdrag (Europees Verdrag voor de rechten van de mens) en de door de Belgische Staat geratificeerde aanvullende protocollen bij dit Verdrag (genieten) ».
Tot op heden is België gebonden door het Europees Verdrag voor de rechten van de mens alsook door de protocollen nrs. 1, 4 en 6; het heeft protocol nr. 7 ondertekend noch geratificeerd; het heeft protocol nr. 12 ondertekend, maar nog niet geratificeerd.
Normaal gezien zullen er geen problemen rijzen inzake de inwerkingtreding zolang het ontworpen artikel 32bis betrekking heeft op de rechten en vrijheden die door het Verdrag en de protocollen nrs. 1, 4 en 6 zijn erkend.
Dat is niet het geval voor de protocollen die nog niet zijn geratificeerd, namelijk de protocollen nrs. 7 en 12, en voor de eventuele toekomstige protocollen.
Zoals we reeds aangaven heeft België protocol nr. 7, dat op 22 november 1984 in Straatsburg voor ondertekening werd opengesteld, tot op heden ondertekend noch geratificeerd. Krachtens artikel 9, § 1, is het van kracht geworden op de eerste dag van de maand volgend op een periode van twee maanden na de dag waarop zeven lidstaten van de Raad van Europa ermee hadden ingestemd door dat protocol gebonden te zijn, namelijk op 1 november 1988. Artikel 9, § 2, van het protocol bepaalt dat voor de lidstaten die er achteraf mee instemmen erdoor gebonden te zijn, het protocol in werking treedt op de eerste dag van de maand volgend op een periode van twee maanden na de datum van nederlegging van de ratificatie-, aanvaardings- of goedkeuringsoorkonde.
Indien België bijgevolg dat protocol zou ratificeren, zou het ons land niet binden vanaf de ratificatie of vanaf de nederlegging van de ratificatie-oorkonde, maar vanaf de eerste dag van de maand volgend op een periode van twee maanden na de datum van nederlegging van de ratificatie-oorkonde.
Protocol nr. 12 dat in algemene termen elke vorm van discriminatie verbiedt werd op 4 november 2000 in Rome voor ondertekening opengesteld en op dezelfde datum door België ondertekend. Zoals we reeds aangaven, heeft ons land het evenwel nog niet geratificeerd. Artikel 5, § 1, van dat protocol bepaalt dat het in werking treedt op de eerste dag van de maand volgend op een periode van drie maanden na de datum waarop tien lidstaten van de Raad van Europa ermee hebben ingestemd erdoor gebonden te zijn en artikel 5, § 2, van dat protocol bepaalt dat voor de lidstaten die er achteraf mee instemmen erdoor gebonden te zijn, het protocol in werking treedt op de eerste dag van de maand volgend op een periode van drie maanden na de datum van nederlegging van de ratificatie-, aanvaardings- of goedkeuringsoorkonde.
Het is dus zo dat, als België het protocol ratificeert, het ons land geenszins zal binden vanaf de ratificatie of de nederlegging van de ratificatie-oorkonde. Ingeval België een van de eerste tien Staten zou zijn die het protocol ratificeren, zou ons land er pas door gebonden zijn vanaf de eerste dag van de maand volgend op een periode van drie maanden na de datum waarop die tien lidstaten ermee zouden hebben ingestemd door het protocol te zijn gebonden. Ingeval ons land het protocol zou ratificeren na de inwerkingtreding ervan, zou het pas gebonden zijn vanaf de eerste dag van de maand volgend op een periode van drie maanden na nederlegging van de ratificatie-oorkonde.
De tekst van het ontworpen artikel 32bis is dan ook in die zin dubbelzinnig dat op grond ervan niet kan worden uitgemaakt of eenieder de rechten en vrijheden die zijn erkend in de nog niet geratificeerde protocollen bij het Verdrag zal genieten vanaf de ratificatie van die protocollen, gelet op de termen « door de Belgische Staat geratificeerde aanvullende protocollen », dan wel vanaf de latere datum van inwerkingtreding die voor België is vastgesteld krachtens de regels van die protocollen.
b) Het verval van die regels
37. Hoewel heel onwaarschijnlijk, toch is een eventueel verval van de toepassing van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en/of een of meer van zijn protocollen niet uit te sluiten.
Het Verdrag van Wenen over het verdragrecht, dat op 23 mei 1969 in Wenen is ondertekend en door de wet van 10 juni 1992 is goedgekeurd, stelt in de artikelen 42 tot 45 en 54 tot 72 de algemene regels vast met betrekking tot een dergelijke situatie. Die regels zijn van toepassing op het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en zijn protocollen. Artikel 58 van dat Verdrag voorziet evenwel in twee bijzondere redenen voor het verval van het Verdrag : opzegging en terugtrekking uit de Raad van Europa.
Een verdragsluitende Staat kan, onder het in artikel 58, § 2, vermelde voorbehoud, het Verdrag of een van de protocollen daarbij opzeggen na verloop van een termijn van vijf jaar na de datum waarop het Verdrag of het protocol voor die Staat in werking is getreden, mits een opzeggingstermijn van zes maanden in acht wordt genomen en de opzegging wordt meegedeeld aan de Secretaris-generaal van de Raad van Europa.
Onder hetzelfde voorbehoud houdt elke verdragsluitende Staat die ophoudt lid te zijn van de Raad van Europa, op partij te zijn bij het Verdrag en zijn protocollen.
Indien de Koning, onder ministeriële verantwoordelijkheid en al dan niet met de instemming van de federale Kamers (244), het Verdrag en/of de protocollen daarbij zou komen op te zeggen of indien België zou ophouden lid te zijn van de Raad van Europa, zouden de bepalingen van het Verdrag en de protocollen daarbij als dusdanig niet langer van toepassing zijn in België, evenwel onder het in artikel 58, § 2, van het Verdrag vermelde voorbehoud dat België gebonden zou blijven door de verplichtingen in dat Verdrag en in de protocollen daarbij die betrekking hebben op daden welke een schending van deze verplichtingen zouden kunnen betekenen en door ons land gepleegd zouden zijn vóór het tijdstip waarop de opzegging of de terugtrekking uit de Raad van Europa van kracht werd.
Ook in dat opzicht is het ontworpen artikel 32bis van de Grondwet dubbelzinnig, aangezien op basis van dat artikel niet kan worden uitgemaakt of het al dan niet toepasselijk blijft ingeval België het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en zijn protocollen opzegt of zich uit de Raad van Europa terugtrekt.
III. De uitsluiting van de mogelijkheid voor het Arbitragehof om bij wijze van een prejudiciële beslissing uitspraak te doen over de verenigbaarheid van een wetgevende handeling met de Grondwet en met de bevoegdheidsverdelende regels ten aanzien van de handelingen waarmee instemming wordt verleend met een « constituerend verdrag » betreffende de Europese Unie of met het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden of een aanvullend protocol (artikel 4, § 2, van het ontwerp)
38. Arikel 4, § 2, van bedoeld ontwerp strekt ertoe in artikel 26 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof een § 1bis in te voegen die luidt als volgt : « Van het toepassingsgebied van dit artikel worden uitgesloten de wetten, de decreten en de regels bedoeld in artikel 134 van de Grondwet waardoor een constituerend verdrag betreffende de Europese Unie of het Verdrag van 4 november 1950 tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden of een aanvullend protocol bij dit Verdrag instemming verkrijgt. »
Uit de memorie van toelichting blijkt dat deze bepaling ertoe strekt « de zekerheid en de stabiliteit van de internationale betrekkingen te waarborgen ». Hierin wordt voorts het volgende verduidelijkt : « Instemmingsakten met deze verdragen zullen dus voortaan alleen nog het voorwerp kunnen uitmaken van een binnen zestig dagen na de bekendmaking ervan in te stellen annulatieberoep bij het Arbitragehof, met uitsluiting van enige bevoegdheid terzake van andere rechtscolleges » (245).
Niettegenstaande de bijzondere wet in zijn artikel 3, § 2, uitdrukkelijk de bevoegdheid van het Arbitragehof erkent om uitspraak te doen over de beroepen strekkende tot vernietiging van een wet, een decreet of een ordonnantie waardoor een verdrag instemming verkrijgt en die slechts ontvankelijk zijn, indien zij worden ingesteld binnen een termijn van zestig dagen na de bekendmaking in het Belgisch Staatsblad van de gewraakte regel , bepaalt of sluit geen enkel voorschrift van deze wet de mogelijkheid uit voor de rechtscolleges om prejudiciële vragen te stellen over handelingen waardoor een verdrag instemming verkrijgt.
Noch de werkzaamheden van de grondwetgever inzake artikel 142 van de Grondwet noch de parlementaire voorbereiding van de organieke wetten op het Arbitragehof verschaffen precieze elementen voor de interpretatie van deze mogelijkheid. Het is pas tijdens de parlementaire voorbereiding van de eerste organieke wet op het Arbitragehof dat de wetgever de internationale zekerheid en stabiliteit inriep ter verantwoording van de termijn voor een beroep tot vernietiging tegen wetgevende akten houdende instemming (246).
Uit de rechtspraak van het Arbitragehof blijkt dat de rechtscolleges prejudiciële vragen terzake kunnen of zelfs moeten stellen : sinds een arrest van 16 oktober 1991 (247), acht het Arbitragehof zich bevoegd om zowel uitspraak te doen betreffende als betreffende prejudiciële vragen om een wet, een decreet of een ordonnantie waardoor een in België vigerend internationaal verdrag instemming verkrijgt, te toetsen aan de in artikel 1 van de bijzondere wet bedoelde regels en artikelen.
Deze betwiste (248) rechtspraak impliceerde met name dat een « constituerend verdrag » betreffende de Europese Unie of het Verdrag van 4 november 1950 tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden of een aanvullend protocol bij dit Verdrag, zelfs jaren na de inwerkingtreding ervan, hun concrete uitwerking kunnen verliezen in de interne rechtsorde.
Dergelijke situatie houdt het risico in dat niet alleen afbreuk wordt gedaan aan de internationale rechtsregels die stellen dat een Staat die een verdrag heeft gesloten, zich niet mag beroepen op de bepalingen van zijn nationaal recht om het niet ten uitvoer leggen van een verdrag te rechtvaardigen, maar ook aan de interne rechtsregels die de voorrang bepalen van de rechtstreeks toe te passen normen van het internationaal verdragsrecht op de nationale rechtsnormen.
Het is dan ook te begrijpen dat de bekommernis om de zekerheid en de stabiliteit van de internationale betrekkingen te waarborgen de regering ertoe heeft aangezet het Arbitragehof niet de mogelijkheid te bieden uitspraak te doen over prejudiciële vragen over de verenigbaarheid van een akte houdende instemming met deze internationale instrumenten met de in artikel 1 van de bijzondere wet bedoelde regels en artikelen.
Het is daarentegen moeilijk te begrijpen waarom de regering op grond van diezelfde bekommernis niet heeft voorgesteld de wetgevende akte die instemming verlenen met de andere internationale verdragen uit het toepassingsgebied van de prejudiciële bevoegdheid van het Arbitragehof te halen en waarom ze evenmin heeft voorgesteld bepaalde beperkingen aan te brengen op het toepassingsgebied van de vernietigingsbevoegdheid betreffende de controle van de wetgevende akten houdende instemming met de internationale verdragen in het algemeen en met de nieuwe « constituerende verdragen » van de Europese Unie en de nieuwe protocollen bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden in het bijzonder.
A. Het behoud, in het toepassingsgebied van de prejudiciële bevoegdheid, van de wetgevende akten waarbij instemming wordt verleend met de internationale verdragen, andere dan de « constituerende verdragen » van de Europese Unie en het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en zijn protocollen
39. De rechtspraak van het Arbitragehof heeft tot gevolg dat gelijk welke bepaling van gelijk welk verdrag na de inwerkingtreding ervan, als gevolg van een prejudiciële vraag, onverenigbaar kan worden verklaard met een regel of één van de artikelen bedoeld in artikel 1 van de bijzondere wet en zodoende zelfs na verscheidene jaren de concrete uitwerking kan verliezen in de interne rechtsorde.
De memorie van toelichting bepaalt duidelijk dat : « Er moet worden vermeden dat het vertrouwen ten aanzien van de andere verdragsluitende partijen aan het wankelen zou kunnen worden gebracht als gevolg van een latere beslissing van het Arbitragehof ».
Wat dat betreft, doet de memorie terecht het volgende opmerken : « Alhoewel de termijn om een annulatieberoep in te stellen tegen een instemmingswet, -decreet of -ordonnantie werd vastgesteld op slechts zestig dagen voor de andere wetgevende akten bedraagt deze termijn zes maanden , biedt de prejudiciële procedure de mogelijkheid om een verdrag onbeperkt in de tijd en dus eventueel vele jaren na de ratificatie ervan nog in vraag te stellen ». Verder wordt aangestipt dat « Het bestaan van deze mogelijkheid de rechtszekerheid en de stabiliteit van de internationale betrekkingen schaadt » (249).
De situatie die voortvloeit uit de rechtspraak van het Arbitragehof inzake het toezicht, in het kader van de prejudiciële bevoegdheid, op de wetgevende akten houdende instemming met de internationale verdragen in het algemeen, vormt met name een factor van onzekerheid en onstabiliteit in de internationale betrekkingen en druist evenzeer in tegen de vereisten van de internationale rechtsorde en van de interne rechtsorde als deze waaraan de regering een einde wenst te stellen.
1º De vereisten van de internationale rechtsorde
40. Bij de wet van 10 juni 1992 stemde de wetgever in met het Verdrag van Wenen van 23 mei 1969 inzake het verdragenrecht dat op 27 januari 1980 voor de toenmalige verdragsluitende partijen en op 1 oktober 1992 voor de Belgische Staat in werking trad. Artikel 27 van het Verdrag van Wenen bepaalt uitdrukkelijk de regel die reeds was uitgevaardigd door talrijke scheidsrechterlijke uitspraken, alsook door talrijke arresten of adviezen van internationale rechtscolleges, en die luidt als volgt : « Een partij mag zich niet beroepen op de bepalingen van zijn nationale recht om het niet ten uitvoer leggen van een verdrag te rechtvaardigen. »
Deze regel heeft evenwel geen absoluut karakter.
Zoals voornoemd artikel bepaalt, geldt deze regel « onverminderd » artikel 46 van het Verdrag dat deel uitmaakt van de afdeling die gewijd is aan de ongeldigheid van verdragen en die betrekking heeft op de bepalingen van het intern recht die betrekking hebben op de bevoegdheid om verdragen te sluiten. Artikel 46, § 1, luidt als volgt : « Het feit dat de instemming van een Staat door een verdrag gebonden te worden, is gegeven in strijd met een bepaling van zijn nationale recht betreffende de bevoegdheid tot het sluiten van verdragen, mag door die Staat niet worden aangevoerd ter ongeldigverklaring van die instemming, tenzij die strijdigheid onmiskenbaar was en een regel van fundamenteel belang van het nationale recht van die Staat betrof. » In de tweede paragraaf van hetzelfde artikel wordt het begrip onmiskenbare strijdigheid verduidelijkt : « Een strijdigheid is onmiskenbaar indien zij bij objectieve beschouwing duidelijk is voor iedere Staat die zich ten dezen overeenkomstig het gangbaar gebruik te goeder trouw gedraagt. »
In de internationale rechtsorde heeft het vigerende verdrag dan ook voorrang op de grondwetten van de verdragsluitende Staten, behalve als het verdrag overduidelijk grondwettelijke regels van fundamenteel belang overtreedt, die betrekking hebben op de bevoegdheid om verdragen te sluiten. In dat geval moet het verdrag in deze rechtsorde als vernietigbaar worden beschouwd.
In de veronderstelling dat een wetgevende akte tot instemming met een verdrag dat de Belgische Staat bindt, ongrondwettelijk zou worden verklaard door een arrest van het Arbitragehof dat uitspraak doet in het kader van de prejudiciële bevoegdheid, dan zou dergelijke beslissing die de uitvoering van het verdrag in het gedrang brengt, een tekortkoming betekenen inzake de hieruit voortvloeiende verplichtingen, waardoor de Belgische Staat zich in principe internationaal verantwoordelijk zou stellen. Indien in voornoemde veronderstelling het arrest van het Arbitragehof zijn beslissing zou steunen op de onmiskenbare inbreuk op een grondwettelijke of wettelijke regel die van fundamenteel belang is inzake de bevoegdheid om verdragen te sluiten, zou de internationale overheid, waarbij het geschil eventueel aanhangig is gemaakt, moeten onderzoeken of het verdrag dit gebrek inderdaad inhoudt en zo ja, normalerwijze de nietigheid van het verdrag moeten vaststellen.
2º De vereisten van de interne rechtsorde
41. Via zijn arrest van 27 mei 1971 erkende het Hof van Cassatie de voorrang van de rechtstreeks toepasselijke normen der vigerende verdragen in de interne rechtsorde en verwoordde dit als volgt : « wanneer (een) conflict bestaat tussen een internrechtelijke norm en een internationaalrechtelijke norm die rechtstreekse gevolgen heeft in de interne rechtsorde, dient de door het verdrag bepaalde regel voor te gaan; deze voorrang volgt uit de aard zelf van het bij verdrag bepaald internationaal recht » (250).
Noch dit voorschrift dat men terugvindt in diverse latere arresten (251), noch de besluiten van procureur-generaal Ganshof van der Meersch die voornoemd arrest voorafgaan, maken een onderscheid tussen de diverse internrechtelijke normen. Dat voorschrift betekent dat voor het Hof van Cassatie, de voorrang van de internationale verdragen die rechtstreekse gevolgen hebben in de Belgische rechtsorde met name geldt ten opzichte van de grondwettelijke normen.
In 1988 heeft senator Lallemand, medeverslaggever in de Senaat over het voorstel van het voormalig artikel 107ter van de Grondwet (thans artikel 142), door te verwijzen naar de rechtspraak van het Hof met betrekking tot de voorrang van het bij verdrag bepaald internationaal recht, met rechte kunnen stellen dat volgens deze rechtspraak, de internationaalrechtelijke norm in België niet alleen voorrang heeft op de wet maar ook op de Grondwet (252).
Hieruit volgt dat als er voor de gerechtelijke en de administratieve rechtscolleges zich tussen een grondwettelijke norm en een bij verdrag bepaalde internationale rechtsnorm die rechtstreekse gevolgen heeft binnen de interne rechtsorde een conflict voordoet dat niet voortspruit uit de onmiskenbare inbreuk tegen een internrechtelijke norm die van fundamenteel belang is voor de bevoegdheid om verdragen te sluiten, deze rechtscolleges voorrang moeten geven, behoudens andersluidende bepalingen van het verdrag, aan de norm van dat verdrag.
De voorrang die, in geval van dergelijk conflict, aldus wordt toegekend aan de norm van het verdrag dat in de interne rechtsorde rechtstreekse gevolgen heeft op de grondwettelijke norm, geeft aan deze rechtscolleges de macht en de verplichting om de grondwettelijke norm niet toe te passen door te verklaren dat de gevolgen van deze grondwettelijke norm worden tegengehouden omdat deze onverenigbaar is met de norm van het verdrag.
Bijvoorbeeld, indien, onder het stelsel dat voorafging aan de grondwetswijziging van 5 mei 1993 waarin de materie van de strafrechtelijke verantwoordelijkheid van de ministers onderworpen was aan de vroegere artikelen 90 en 134 van de Grondwet, het Hof van Cassatie een minister had moeten berechten voor feiten inzake de ministeriële functie, waarin niet was voorzien door de strafwetgeving op het moment waarop ze waren begaan, dan zou het de macht en de plicht hebben gehad om de volledige uitwerking te waarborgen van de rechtstreeks toe te passen normen van artikel 7 van het Europese Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en van artikel 15 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten door de toepassing van het voormalig artikel 134 van de Grondwet eigenmachtig af te wijzen, dat wegens zijn inhoud onverenigbaar bleek met voornoemde verdragen (253).
3º Argumentatie van de regering
42. Ter verantwoording van het feit dat artikel 4, § 2, van het ontwerp er enkel toe strekt de wetgevende akten die instemmen met een « constituerend verdrag » van de Europese Unie of met het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden of met een protocol bij dat verdrag uit het toepassingsgebied te halen van artikel 26 van de bijzondere wet, zonder de mogelijkheid te schrappen een prejudiciële vraag te stellen voor alle wetgevende akten die instemmen met de verdragen, voert de regering drie argumenten aan.
43. Eerste argument. De uitsluiting van de prejudiciële vraagstelling voor deze twee soorten verdragen kan « niet alleen verantwoord worden op grond van het bijzonder karakter van deze twee teksten de ene tekst vormt de basis voor de Europese Unie en de andere voor de rechten en vrijheden die op het Europees niveau erkend worden , maar eveneens op grond van het feit dat beide verdragen het voorwerp uitmaken van een supranationale rechterlijke controle » (254).
Het valt evenwel moeilijk te begrijpen waarom het loutere feit dat beide in artikel 4, § 2, van het ontwerp bedoelde verdragen respectievelijk de basis vormen voor de Europese Unie en voor de rechten en vrijheden die op het Europees niveau erkend worden en het voorwerp uitmaken van een supranationale rechterlijke controle, het niet meer nodig maakt de internationale zekerheid en stabiliteit te waarborgen wat de uitvoering betreft van de andere vigerende internationale verdragen, met name die welke, op Europees of mondiaal niveau, deze fundamentele rechten erkennen en die erkenning laten gepaard gaan met een internationaal controlemechanisme.
44. Tweede argument. Met betrekking tot andere verdragen meent het Arbitragehof dat in de interne rechtsorde het verdrag de Grondwet dient te eerbiedigen. In arrest nr. 12/94 van 3 februari 1994 stelt het Hof terzake :
« Bovendien kan de Grondwetgever, die verbiedt dat de wetgever interne wettelijke normen aanneemt die in strijd zijn met de in (oud) artikel 107ter van de Grondwet bedoelde normen, niet geacht worden die wetgever toe te staan dat onrechtstreeks te doen, via de instemming met een internationaal verdrag.
Anderzijds verleent geen enkele norm van het internationaal recht dat door de Staten in het leven is geroepen zelfs niet artikel 27 van het Verdrag van Wenen van 1969 inzake het verdragenrecht, de Staten de bevoegdheid om verdragen te sluiten die in strijd zijn met hun respectieve Grondwet » (255).
Er dient vooreerst te worden opgemerkt dat de motivering van het arrest van het Arbitragehof waarnaar de regering verwijst, kon worden toegepast op de wetgevende akten tot instemming met beide in artikel 4, § 2, van het ontwerp bedoelde verdragen en dat deze motivering de regering er niet van heeft weerhouden de wetgevende handelingen tot instemming met beide verdragen uit het toepassingsgebied te halen van artikel 26 van de bijzondere wet.
Men kan uiteraard onmogelijk stellen dat een ontwerp dat ertoe strekt alle wetgevende akten tot instemming met verdragen uit het toepassingsgebied te halen van artikel 26 van de bijzondere wet, zou betekenen dat de Staat de wetgever de toestemming kan geven ongrondwettige wettelijke normen goed te keuren via het verlenen van instemming met internationale verdragen of verdragen kan sluiten die indruisen tegen de Grondwet.
Het is noch betwistbaar noch betwist dat wanneer er een conflict bestaat tussen een verdrag dat ten aanzien van de Belgische Staat nog niet in werking is gereden, en de Grondwet, de voorrang moet worden gegeven aan de Grondwet, aangezien er vóór de inwerkingtreding van het verdrag in hoofde van de Staat die aan de onderhandeling van het verdrag deelnam, geen enkele toepassingsverplichting bestond, hoewel de Staat die het verdrag ondertekende, zich moet onthouden van handelingen die het verdrag zijn voorwerp of zijn doel zouden ontnemen. (Verdrag van Wenen, artikel 18).
Als het verdrag dat de Belgisch Staat nog niet bindt, bepalingen bevat die onverenigbaar zijn met de Grondwet, moeten de overheden die tussenbeide komen in de procedure met het oog op het sluiten, goedkeuren of bekrachtigen van het verdrag uit drie houdingen kiezen :
ofwel weigeren ze met het verdrag in te stemmen of weigeren ze het te bekrachtigen;
ofwel maken ze op het moment van de ondertekening, bekrachtiging, aanvaarding van het verdrag of op het moment dat ze zich erbij aansluiten, voorbehoud, behalve als het voorbehoud door het verdrag wordt verboden, als krachtens het verdrag slechts bepaalde voorbehouden, waaronder niet het voorbehoud in kwestie, kunnen worden gemaakt of indien het voorbehoud onverenigbaar is met het voorwerp of het doel van het verdrag (Verdrag van Wenen, art. 19).
ofwel passen ze de herzieningsprocedure van de Grondwet toe, bepaald in artikel 195 van de Grondwet en zorgen ze ervoor dat de herziening van de gewraakte grondwettelijke bepaling verwezenlijkt is vóór het verdrag de Staat bindt.
45. Derde argument. Als alle wetgevende akten tot instemming met verdragen zouden worden uitgesloten van het toepassingsgebied van artikel 26 van de bijzondere wet, zou dit in tegenspraak zijn met artikel 142 van de Grondwet dat geen onderscheid maakt tussen de diverse types wetten die het voorwerp kunnen uitmaken van een annulatieberoep of van een prejudiciële vraag en zou dit een miskenning zijn van het grondwettelijk gelijkheidsbeginsel.
De Raad van State stelt evenwel duidelijk in zijn adviezen van 11 maart 1998 en 25 april 2000 het volgende : « Hoewel bij artikel 142 van de Grondwet niet gewerkt wordt met enig onderscheid tussen de verschillende wetgevende normen die in de een of andere vorm voor het Arbitragehof kunnen worden gebracht, belet niets de bijzondere wetgever om met objectieve en redelijke motieven rekening te houden en inzonderheid op het stuk van de procedure aparte regels te geven voor de indiening of het onderzoek van de beroepen ». De Raad van State stelt verder : « Artikel 3 van de voormelde bijzondere wet maakt zelf een onderscheid tussen wetgevende normen, aangezien dat artikel bepaalt dat beroepen tot nietigverklaring van een norm houdende instemming met een verdrag moeten worden ingesteld binnen een termijn van zestig dagen en niet binnen de termijn van zes maanden, die geldt voor de andere wetgevende normen » (256).
B. De afwezigheid van beperkingen op het toepassingsgebied van de vernietigingsbevoegdheid inzake toetsing van wetgevende akten tot instemming met internationale verdragen.
46. Krachtens de artikelen 1 en 3, § 2, van de bijzondere wet op het Arbitragehof is het Hof bevoegd om, bij wege van arrest, uitspraak te doen op de beroepen tot vernietiging van een wet, een decreet of een ordonnantie waarmee wordt ingestemd met een verdrag, wegens schending van de bevoegdheidsverdelende regels en van de artikelen 10, 11 en 24 van de Grondwet. Artikel 3, § 2, bepaalt dat de beroepen strekkende tot vernietiging van wetgevende handelingen waardoor een verdrag instemming verkrijgt, slechts ontvankelijk zijn, indien zij worden ingesteld binnen een termijn van zestig dagen na de bekendmaking van de instemmingsakte, terwijl de termijn voor de indiening van een beroep tegen de andere wetgevende akten, krachtens artikel 3, § 1, zes maanden beloopt.
Zoals reeds eerder aangestipt, blijkt uit de parlementaire voorbereiding dat die kortere beroepstermijn beoogt « de zekerheid en de stabiliteit van de internationale betrekkingen te waarborgen » (257).
Daarenboven bepaalt artikel 4 van de bijzondere wet het volgende : « een nieuwe termijn van zes maanden staat open voor het instellen van een beroep tot vernietiging » tegen een wetgevende akte « wanneer ... 2º het Hof, uitspraak doende op een prejudiciële vraag, verklaard heeft dat (die wetgevende akte) één van de in artikel 1 van de bijzondere wet bedoelde regels of artikelen schendt » (met name de artikelen 10, 11 en 24 van de Grondwet).
Na de indiening bij het Arbitragehof van een beroep tot vernietiging van een instemmingsakte, beschikt het Hof, krachtens artikel 109 van de bijzondere wet, over een maximumtermijn van 18 maanden om het te onderzoeken.
Zelfs gesteld dat de door artikel 4, 2º, van de bijzondere wet bepaalde bijkomende termijn van zes maanden niet van toepassing is wanneer de ongeldigheid van een instemmingsakte in het kader van de prejudiciële procedure wordt vastgesteld, blijft het feit dat de vernietigingsbevoegdheid van het Hof, die enkel afhankelijk is van de publicatie van de instemmingsakte in het Belgisch Staatsblad, betrekking kan hebben op verdragen die België binden. Dat is het niet louter theoretisch geval wanneer de publicatie van de instemmingsakte plaatsvindt na de bekrachtiging van het verdrag of na de inwerkingtreding ervan op internationaal niveau.
1º De vereisten van de internationale rechtsorde en van de interne rechtsorde
47. De vernietiging waartoe het beroep aanleiding kan geven, schept een situatie die ook hier indruist tegen de vereisten van de internationale en van de interne rechtsorde, en wel om gelijkaardige redenen als die welke hiervoor werden uiteengezet inzake het toezicht dat het Arbitragehof uitoefent in het kader van het prejudicieel contentieux (258).
In zijn advies over het voorontwerp van wet, doet de Raad van State het volgende opmerken : « Aan dit bezwaar zou weliswaar tegemoetgekomen kunnen worden, zonder dat geraakt zou worden aan het beginsel dat instemmingsakten vatbaar zijn voor een beroep tot vernietiging, indien elke instemmingsakte vóór de bekrachtiging van het verdrag bekendgemaakt zou worden, en indien het verdrag dan slechts bekrachtigd zou worden nadat de termijn voor een beroep tegen de instemmingsakte is verstreken of, indien een dergelijk beroep is ingesteld, nadat het beroep door het Arbitragehof is verworpen ». « Een dergelijke praktijk zou volkomen in overeenstemming zijn met de geest van artikel 3, § 2, van de bijzondere wet van 6 januari 1989 » (259).
2º Argumentatie van de regering
48. Ondanks haar bekommernis om de zekerheid en de stabiliteit van de internationale betrekkingen te waarborgen, vond de regering het niet nodig beperkingen aan te brengen aan de annulatieberoepen die gericht zijn tegen wetgevende akten die met verdragen instemmen. Ter ondersteuning van dit standpunt voert de regering twee argumenten aan.
49. Eerste argument. Indien het annulatieberoep zou worden uitgesloten voor instemmingsakten zou dit in strijd zijn met artikel 142 van de Grondwet en met het grondwettelijk gelijkheidsbeginsel (260).
Tegen dit argument kan worden aangevoerd dat het niet de bedoeling zou zijn alle annulatieberoepen uit te sluiten voor instemmingsakten, maar dergelijke beroepen enkel uit te sluiten voor akten tot instemming met verdragen wanneer de controle van het Hof zou plaatsvinden na de bekrachtiging van het verdrag of na de inwerkingtreding ervan op internationaal niveau ten opzichte van België.
Bovendien zou de vooropgestelde uitsluiting niet indruisen tegen artikel 142 van de Grondwet noch tegen het grondwettelijk gelijkheidsbeginsel, om de redenen die blijken uit de twee adviezen van de Raad van State waarnaar we hiervoor verwezen (261).
50. Tweede argument. « Overigens kan dit, zoals de Raad van State zelf aangeeft, worden opgelost door verdragen pas te bekrachtigen na afloop van de termijn voor het instellen van een annulatieberoep tegen de instemmingsakte of na een eventuele uitspraak dienaangaande van het Arbitragehof » (262).
Het probleem zou zodoende ongetwijfeld kunnen worden opgelost en de wetgever wou reeds in 1989 dat de eventuele controle van het Hof zou worden uitgeoefend vóór het verdrag in werking trad ten opzichte van de Belgische Staat of vóór de bekrachtiging ervan.
Uit de praktijk blijkt evenwel dat de instemmingsakte vaak in het Belgisch Staatsblad wordt gepubliceerd na de bekrachtiging van het verdrag of nadat het verdrag op internationaal niveau ten opzichte van België in werking trad (263).
IV. De schrapping van de verplichting in hoofde van de rechtscolleges om een prejudiciële vraag te stellen aan het Arbitragehof wanneer het gaat om een procedure in kort geding, behalve als er ernstige twijfels rijzen over de verenigbaarheid van een wetgevende akte met de Grondwet of met de bevoegdheidsverdelende regels of indien bij het Hof een vraag met hetzelfde voorwerp aanhangig wordt gemaakt of wanneer het gaat om een procedure ter beoordeling van de handhaving van de voorlopige hechtenis (artikel 4, §§ 3 en 4, van het ontwerp)
A. De schrapping van de verplichting om een prejudiciële vraag te stellen in het kader van de procedures in kort geding
51. In artikel 4, § 3, bepaalt het ontwerp dat in artikel 26 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof een paragraaf 3 wordt ingevoegd, luidende als volgt :
« Behalve wanneer ernstige twijfel bestaat over de verenigbaarheid van een wetgevende akte met een van de in artikel 1 bedoelde regels of artikelen van de Grondwet, of indien een vraag met hetzelfde onderwerp bij het Hof aanhangig is, een rechtscollege evenmin gehouden een prejudiciële vraag te stellen gedurende de volgende procedures :
1º de in de artikelen 17 en 18 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State bedoelde procedure;
2º de in artikel 584 van het Gerechtelijk Wetboek bedoelde procedure » (264).
De nieuwe vrijstellingen hebben dus betrekking op het administratief kort geding voor de Raad van State en op het burgerlijk kort geding voor de voorzitter van de rechtbank van eerste aanleg, van de arbeidsrechtbank of de handelsrechtbank.
1º Het principe
52. Krachtens artikel 26, § 3, van het ontwerp van bijzondere wet, zou een rechtscollege in principe niet gehouden zijn een prejudiciële vraag te stellen in het kader van de procedure bedoeld bij de artikelen 17 en 18 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State of van de procedure bedoeld in artikel 584 van het Gerechtelijk Wetboek.
Inzake de procedure bedoeld bij artikel 584 van het Gerechtelijk Wetboek, kunnen twee bedenkingen worden gemaakt.
53. Ten eerste kan uit de woorden « de in artikel 584 van het Gerechtelijk Wetboek bedoelde procedure » niet worden afgeleid of de procedure in kwestie enkel de procedure betreft die plaatsvindt voor de voorzitter van de rechtbank van eerste aanleg, de voorzitter van de arbeidsrechtbank of de voorzitter van de rechtbane van koophandel of indien deze procedure tevens betrekking heeft op de procedure die wordt gevolgd voor de rechtscolleges die zich moeten uitspreken over beroepen die worden ingesteld tegen de beslissing in kort geding, met name voor de rechter in beroep of voor het Hof van Cassatie. Deze ambiguïteit moet ofwel worden tenietgedaan door een toevoeging aan de tekst ofwel door een gepaste commentaar tijdens de parlementaire voorbereiding.
54. Ten tweede kan worden gesteld dat door enkel artikel 584 van het Gerechtelijk Wetboek te beogen, de procedures « zoals in kort geding » (265) ongetwijfeld uit het toepassingsgebied van de tekst worden uitgesloten, omdat de bevoegdheden die in het kader van dergelijke procedures aan de voorzitters worden toegewezen, ten principale worden uitgeoefend en dat enkel de vormen van het kort geding worden overgenomen : de voorzitters beslissen ten gronde, middels een beslissing met gezag van gewijsde, over de betwisting of een welbepaald gedrag al dan niet overeenstemt met de rechtsregels (266).
Ongetwijfeld zou tijdens de parlementaire voorbereidingen moeten worden gepreciseerd dat uit dergelijke uitsluiting, enkel mag worden afgeleid dat de vrijstelling om een prejudiciële vraag te stellen enkel kan worden ingeroepen in het kader van een voorlopige uitspraak door de voorzitter, uitgeoefend door de persoon die zich benadeeld acht ter gelegenheid van een uitspraak « zoals in kort geding » van de voorzitter » (267).
2º De uitzonderingen
55. Op de vrijstelling die door het ontwerp wordt verleend in het kader van de administratieve en burgerlijke procedures in kort geding, bestaan evenwel twee uitzonderingen :
wanneer ernstige twijfels bestaan over de verenigbaarheid van een wetgevende akte met een van de regels of artikelen van de Grondwet, bedoeld in artikel 1 van de bijzondere wet;
indien een vraag met hetzelfde onderwerp bij het Hof aanhangig is.
In beide gevallen blijft het rechtscollege verplicht een prejudiciële vraag aan het Arbitragehof te stellen.
56. Noch uit de tekst van het ontwerp, noch uit de memorie van toelichting kan met zekerheid worden afgeleid of in deze beide gevallen, de uitzonderingen op de door artikel 26, § 2, van de bijzondere wet bepaalde verwijzingsverplichting al dan niet van toepassing zijn op de rechtscolleges die uitspraak moeten doen in het kader van procedures in kort geding.
Zo kan de vraag worden gesteld of de rechtscolleges in kort geding nog verplicht zijn een prejudiciële vraag te stellen aan het Arbitragehof als, hoewel er ernstige twijfels bestaan over de grondwettigheid van een wetgevende akte of indien een vraag met hetzelfde onderwerp bij het Hof aanhangig is :
de vordering in kort geding niet ontvankelijk is om procedureredenen die ontleend zijn aan normen die zelf niet het onderwerp uitmaken van het verzoek tot het stellen van de prejudiciële vraag (artikel 26, § 2, tweede lid) ?
en wetende dat de vordering in kort geding werd opgeworpen voor een ander rechtscollege dan het Hof van Cassatie of de Raad van State het Arbitragehof reeds uitspraak heeft gedaan op een vraag of een beroep met hetzelfde onderwerp of wanneer het rechtscollege meent dat het antwoord op de prejudiciële vraag niet onontbeerlijk is om uitspraak te doen (artikel 26, § 2, derde lid, 1º en 2º) ?
Moeten de rechtscolleges, afgezien van het Hof van Cassatie en de Raad van State, nog wel in het kader van procedures in kort geding een prejudiciële vraag stellen als, hoewel bij het Hof een vraag met hetzelfde onderwerp aanhangig wordt gemaakt, de wetgevende akte waarvan de grondwettelijkheid wordt betwist, een in artikel 26, § 1, bedoelde regel of artikel van de Grondwet klaarblijkelijk niet schendt (artikel 26, § 2, derde lid, 3º) ?
De tekst, of toch ten minste een commentaar erbij, zou moeten worden aangevuld om een einde te maken aan deze onzekerheden.
57. De tekst bepaalt twee gevallen waarin de rechtscolleges in kort geding verplicht zijn een prejudiciële vraag te stellen aan het Arbitragehof en geeft daarom eveneens aanleiding tot onzekerheid inzake de houding die deze rechtscolleges moeten aannemen in afwachting van de beslissing van het Hof.
Krachtens artikel 30 van de bijzondere wet, schort de beslissing om een prejudiciële vraag te stellen aan het Arbitragehof niet alleen de procedures op, maar tevens de termijnen van procedure en verjaring. Deze bepaling lijkt duidelijk te impliceren dat het rechtscollege in kort geding dat een prejudiciële vraag stelt, elke andere beslissing moet uitstellen in afwachting van het arrest van het Hof en moet het alle voorlopige maatregelen bevelen die de hoogdringendheid vereist. Welnu, zoals later zal worden uiteengezet (268), blijkt uit de uitleg die de gemachtigde van de regering verstrekte aan de Raad van State, dat de rechter in kort geding, die ernstige twijfels heeft over de geldigheid van een wetgevende akte, luidens het ontwerp een prejudiciële vraag moet stellen aan het Arbitragehof, maar dat hij niettemin een of verscheidene voorlopige maatregelen mag bevelen, in afwachting van de uitspraak van het Hof over de prejudiciële vraag (269).
a) Het bestaan van ernstige twijfel over de verenigbaarheid van een wetgevende akte met een van de in artikel 1 van de bijzondere wet bedoelde regels of artikelen
58. Artikel 4, § 3, van het voorontwerp van bijzondere wet stelde voor in artikel 26 van de bijzondere wet een derde paragraaf in te voegen die ertoe strekte de verplichting te schrappen voor een rechtscollege een prejudiciële vraag te stellen als het gaat om een procedure in kort geding of om een procedure ter beoordeling van de handhaving van de voorlopige hechtenis en bepaalde hierop slechts één uitzondering : deze vrijstelling zou niet van toepassing zijn geweest als de beslissing van het rechtscollege « gebaseerd is (was) op een bepaling waarvan de overeenstemming met een van de in artikel 1 bedoelde regels of artikelen wordt (werd) betwist ».
Aangezien de draagwijdte van deze bepaling niet duidelijk was, heeft de Raad van State de gemachtigde van de regering om verduidelijking verzocht.
Uit de door de gemachtigde van de regering verstrekte uitleg « blijkt volgens het advies van de Raad van State dat het voorbehoud bij de ontworpen vrijstellingsregeling zo begrepen moet worden dat een rechtscollege, in de in het ontworpen artikel 26, § 3, bedoelde gevallen, slechts van de verplichting tot het stellen van een prejudiciële vraag is vrijgesteld, voor zover het over de verenigbaarheid van een wetgevende akte met een hogere norm geen ernstige twijfel heeft. Anders gezegd : indien het rechtscollege (ernstige) twijfel heeft over de geldigheid van de betrokken akte, dient het in beginsel een prejudiciële vraag te stellen; in dat laatste geval kan het rechtscollege nochtans wel een voorlopige maatregel bevelen, in afwachting van de uitspraak van het Arbitragehof over de prejudiciële vraag waarmee de vraag naar de geldigheid van de betrokken akte aan het Hof wordt voorgelegd. In dat geval moet het betrokken rechtscollege bepalen dat de voorlopige maatregel niet meer van kracht is op de datum waarop het arrest van het Arbitragehof, waaruit blijkt dat de gewraakte bepaling geen inbreuk pleegt op een hogere norm, wordt medegedeeld aan de partijen ofwel op een datum die het rechtscollege zelf bepaalt en daarbij rekening houdt met het antwoord dat door het Arbitragehof werd verstrekt op de prejudiciële vraag ». Tot besluit van zijn advies inzake dit punt stelde de Raad van State dat de tekst van het ontwerp in die zin dient herschreven te worden (270).
Rekening houdend met deze verduidelijkingen en suggesties, blijven zowel het ontwerp als de memorie van toelichting onvolledig omdat er niet duidelijk uit blijkt dat volgens de regering, wanneer er ernstige twijfel bestaat over de verenigbaarheid van een wetgevende akte met een van de in artikel 1 bedoelde regels of artikelen van de Grondwet, het rechtscollege in kort geding een prejudiciële vraag moet stellen, maar dat het nochtans wel een voorlopige maatregel kan bevelen die rechtsgevolgen heeft, in afwachting van de uitspraak van het Arbitragehof. Met andere woorden : in deze veronderstelling dient het bevel of het arrest in kort geding normaliter twee beslissingen te omvatten : de eerste waarbij de prejudiciële vraag wordt gesteld aan het Arbitragehof; de tweede waarbij één of meer voorlopige maatregelen worden bevolen.
b) De omstandigheid waarin bij het Arbitragehof een vraag met hetzelfde onderwerp aanhangig is gemaakt
59. Artikel 4, § 3, van het ontwerp van bijzondere wet dat in artikel 26 een § 3 invoegt inzake de vrijstelling om een prejudiciële vraag te stellen in het kader van procedures in kort geding, bepaalt een tweede uitzondering : deze vrijstelling is evenmin van toepassing als bij het Hof een vraag met hetzelfde onderwerp aanhangig is gemaakt.
Deze tweede uitzondering die niet in het voorontwerp van wet voorkwam, lijkt te berusten op een verkeerde interpretatie van het advies van de Raad van State alsook van de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen in verband met de draagwijdte van de verplichting in hoofde van de nationale rechters tot het stellen van prejudiciële vragen, bedoeld in artikel 234, derde lid, van het EG-Verdrag. Deze vloeit voort uit een opmerking van de Raad van State inzake het voorontwerp van wet.
Het advies van de Raad van State merkt eerst op dat « Een regeling waarbij de rechter in kort geding, bij wege van voorlopige maatregel, een beslissing kan nemen die gesteund is op « ernstige twijfel « omtrent de geldigheid van een wetgevende handeling, zou in afwachting van een uitspraak van het Arbitragehof, bovendien volkomen in de lijn liggen van de rechtspraak van het Hof van Justitie in verband met de draagwijdte van de verplichting van de nationale rechters tot het stellen van prejudiciële vragen, bedoeld in artikel 234, derde lid, van het EG-Verdrag (271) » en stelt verder dat « het Hof van Justitie niet vereist dat de nationale rechter, uitspraak doende in het kader van een zaak die spoedeisend is, een prejudiciële vraag over de geldigheid van de gemeenschapshandeling aan het Hof voorlegt, als een prejudiciële vraag in die zin al bij het Hof aanhangig is op het ogenblik dat de nationale rechter uitspraak doet » (272). In de Franstalige versie vindt het advies het dan ook « utile que le ... projet comprenne également pareille nuance en ce qui concerne la restriction en question ».
Volgens de rechtspraak van het Hof van Luxemburg kunnen de verdaging van de uitvoering of de voorlopige maatregelen inzake een nationale administratieve handeling gesteld met toepassing van een gemeenschapsreglement enkel door een nationaal rechtscollege worden toegekend als :
dat rechtscollege ernstige twijfels heeft over de geldigheid van de gemeenschapshandeling en indien, voor zoverre de vraag inzake de geldigheid van de betwiste handeling reeds niet aanhangig zou zijn gemaakt bij het Hof, het rechtscollege deze vraag zelf bij het Hof aanhangig maakt;
er hoogdringendheid is en de eiser ernstige en onherstelbare schade dreigt te lijden;
dat rechtscollege rekening houdt met het belang van de gemeenschap (273).
« Er dient te worden aangestipt », stelt het Zuckerfabrik-arrest van 21 februari 1991 « dat de verdaging van de uitvoering een voorlopig karakter dient te bewaren. Het nationale rechtscollege dat uitspraak doet in kort geding mag de verdaging enkel toekennen tot op het moment dat het Hof uitspraak heeft gedaan over de geldigheidsbeoordeling. In geval de vraag niet reeds aanhangig werd gemaakt bij het Hof, dient het rechtscollege deze vraag zelf over te zenden en dient het daarbij de redenen toe te lichten waarmee zijns inziens rekening moet worden gehouden (274).
Als de redenering van het Hof van Justitie wordt toegepast op de verplichting voor de rechtscolleges in kort geding om een prejudiciële vraag te stellen aan het Arbitragehof, zouden we, zo lijkt het, moeten stellen dat de rechtscolleges niet verplicht zijn een prejudiciële vraag te stellen in het kader van procedures in kort geding, behalve als er ernstige twijfel zou zijn over de verenigbaarheid van een wetgevende akte met een van de regels of artikelen van de Grondwet bedoeld in artikel 1 van de bijzondere wet en bij het Arbitragehof nog geen vraag betreffende deze verenigbaarheid aanhangig zou zijn gemaakt.
Indien er ernstige twijfel rijst over de verenigbaarheid van de wetgevende handeling, kan het rechtscollege in kort geding voorlopige maatregelen bevelen, die rechtsgevolgen hebben in afwachting van de uitspraak van het Arbitragehof over de verenigbaarheid. Indien deze vraag naar de geldigheid nog niet zou zijn voorgelegd aan het Arbitragehof, dient het rechtscollege deze vraag zelf naar het Arbitragehof over te zenden.
De situatie waarin een vraag met hetzelfde onderwerp reeds werd voorgelegd aan het Arbitragehof dient bijgevolg geen nieuwe en onafhankelijke uitzondering te vormen, naast die welke betrekking heeft op het bestaan van ernstige twijfel over de verenigbaarheid van een wetgevende handeling met een van de regels of artikelen van de Grondwet bedoeld in artikel 1, maar een afzwakking van deze uitzondering.
Deze zienswijze blijkt uit de Nederlandse versie van het advies van de Raad van State. Zoals reeds gezegd, stelt de Raad van State eerst dat « het Hof van Justitie niet vereist dat de nationale rechter, uitspraak doende in het kader van een zaak die spoedeisend is, een prejudiciële vraag over de geldigheid van de gemeenschapshandeling aan het Hof voorlegt, als een prejudiciële vraag in die zin al bij het Hof aanhangig is op het ogenblik dat de nationale rechter uitspraak doet ». De Franse versie van het advies van de Raad van State besluit als volgt : « il serait utile que le présent projet comprenne également pareille nuance en ce qui concerne la restriction en question ». Deze versie stemt niet perfect overeen met de Nederlandse versie van het advies die luidt als volgt : « Een dergelijke afzwakking van het voorbehoud zou ook in het voorliggende ontwerp nuttig kunnen zijn. » Anders dan de Franse versie van het advies, onderstreept de Nederlandse versie terecht dat, in de rechtspraak van het Hof van Justitie, de omstandigheid waarin bij het Hof reeds een prejudiciële vraag met hetzelfde onderwerp werd ingediend, een verzwakking vormt van de verplichting voor de nationale rechter om, in het kader van een zaak die spoedeisend is, aan het Hof een prejudiciële vraag te stellen.
B. De schrapping van de verplichting om een prejudiciële vraag te stellen gedurende de procedure ter beoordeling van de handhaving van de voorlopige hechtenis
60. Artikel 4, § 3, van het ontwerp strekt ertoe in artikel 26 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof een § 4 in te voegen, luidend als volgt : « Gedurende de procedure ter beoordeling van de handhaving van de voorlopige hechtenis, zoals bedoeld in de artikelen 21, 22, 30 en 31 van de wet van 20 juli 1990 betreffende de voorlopige hechtenis, is een rechtscollege niet gehouden een prejudiciële vraag te stellen. »
61. Volgens de tekst van het ontwerp heeft de vrijstelling om een prejudiciële vraag te stellen betrekking op de procedure ter beoordeling van de handhaving van de voorlopige hechtenis bedoeld in de artikelen 21, 22, 30 en 31 van de wet van 20 juli 1990.
Er rijst onzekerheid wat het toepassingsgebied van de vrijstelling betreft als gevolg van artikel 30, § 1, van de wet van 20 juli 1990 dat het volgende bepaalt : « De verdachte, de beklaagde of de beschuldigde en het openbaar ministerie kunnen voor de kamer van inbeschuldigingstelling hoger beroep instellen tegen de beschikkingen van de raadkamer gegeven in de gevallen bedoeld in de artikelen 21, 22, 25 en 28. Over het hoger beroep ingesteld tegen het vonnis van de correctionele rechtbank of van de politierechtbank, gewezen overeenkomstig artikel 27, wordt uitspraak gedaan, naar het geval, door de kamer belast met correctionele zaken in hoger beroep of door de correctionele rechtbank die zitting houdt in hoger beroep. »
Aangezien artikel 30 van de wet van 20 juli 1990 verwijst naar de artikelen 25, 27 en 28 van diezelfde wet, lijkt de ontwerptekst te impliceren dat :
enerzijds, wanneer ze uitspraak moet doen over een beroep dat is ingesteld tegen een beschikking van de raadkamer, in de gevallen waarin de artikelen 25 (opheffing van een aanhoudingsbevel) en 28 (nieuw aanhoudingsbevel) voorzien, de kamer van inbeschuldigingstelling niet verplicht is een prejudiciële vraag te stellen, terwijl in voornoemde gevallen, de raadkamer hiertoe wel de verplichting zou hebben, onder voorbehoud van de in artikel 26, § 2, tweede en derde lid, van de bijzondere wet op het Arbitragehof opgesomde uitzonderingen;
anderzijds, wanneer ze uitspraak moeten doen over het beroep dat is ingesteld tegen een vonnis van de correctionele rechtbank of de politierechtbank in de gevallen waarin is voorzien door artikel 27 (voorlopige invrijheidstelling), zijn de kamer belast met correctionele zaken in hoger beroep of de correctionele rechtbank die zitting houdt in hoger beroep vrijgesteld van de verplichting om een prejudiciële vraag te stellen terwijl in voornoemde gevallen, de correctionele rechtbank of de politierechtbank hiertoe wel de verplichting zouden hebben, onder voorbehoud van de in artikel 26, § 2, tweede en derde lid, van de bijzondere wet op het Arbitragehof opgesomde uitzonderingen.
62. De vrijstelling voor het stellen van een prejudiciële vraag aan het Arbitragehof geldt, krachtens de ontwerptekst, enkel voor de procedures ter beoordeling van de handhaving van de voorlopige hechtenis bedoeld in de wet van 20 juli 1990, terwijl ook andere stelsels van preventieve hechtenis bestaan.
De memorie van toelichting stelt dat de uitzondering op de verplichting tot het stellen van een prejudiciële vraag die geldt voor de procedures inzake voorlopige hechtenis gerechtvaardigd is in het licht van artikel 5, § 3, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (275). Deze bepaling die van toepassing is op alle personen die aangehouden of in hechtenis werden genomen binnen de voorwaarden waarin wordt voorzien door artikel 5, § 1, c), van dat Verdrag, beschermt tevens de personen die aangehouden of in hechtenis werden genomen in het kader van de bijzondere stelsels voor de voorlopige hechtenis waarop de wet van 20 juli 1990 niet van toepassing is (276).
Dit is bijvoorbeeld het geval voor de voorlopige hechtenis van de ministers, hun mededaders of medeplichtigen alsook de daders van hiermee samenhangende misdrijven. De handhaving van de voorlopige hechtenis van de ministers van de federale regering wordt geregeld door artikel 21 van de wet van 25 juni 1998 houdende de regeling van de strafrechtelijke verantwoordelijkheid van de ministers in de gevallen bedoeld in artikel 2 van deze wet; krachtens artikel 29 van deze wet worden de mededaders en de medeplichtigen aan het misdrijf waarvoor de minister wordt vervolgd, alsook de daders van hiermee samenhangende misdrijven in principe op hetzelfde moment als de minister vervolgd en onderworpen aan de in artikel 21 bepaalde procedure. Artikel 21 van de bijzondere wet van 25 juni 1998 houdende de strafrechtelijke verantwoordelijkheid van de leden van de gemeenschaps- of gewestregeringen bepaalt de procedure voor de handhaving van de voorlopige hechtenis van deze leden, in de gevallen bedoeld in artikel 2 van deze wet; krachtens artikel 29 van diezelfde wet is de in artikel 21 bepaalde procedure in principe van toepassing op de mededaders en de medeplichtigen aan het misdrijf waarvoor het lid van een gemeenschaps- of gewestregering wordt vervolgd, alsook op de daders van hiermee samenhangende misdrijven.
Het valt moeilijk te begrijpen waarom de vrijstelling van het stellen van een prejudiciële vraag aan het Arbitragehof niet zou kunnen worden toegekend in het kader van de procedures ter beoordeling van de handhaving van de voorlopige hechtenis, die worden geregeld door andere wetten dan de wet van 20 juli 1990.
C. Het behoud van de verplichting voor het Hof van Cassatie en de Raad van State om een prejudiciële vraag te stellen aan het Arbitragehof, zelfs als deze rechtscolleges oordelen dat het antwoord op de prejudiciële vraag niet onontbeerlijk is om uitspraak te doen
63. Uit de huidige tekst van artikel 26, § 2, van de bijzondere wet van 6 januari 1989 kan worden afgeleid dat als een van de in § 1 van dit artikel bedoelde vragen wordt opgeworpen voor het Hof van Cassatie of voor de Raad van State, deze rechtscolleges het Arbitragehof moeten verzoeken op deze vraag uitspraak te doen, behalve wanneer de vordering niet ontvankelijk is om procedureredenen die ontleend zijn aan normen die zelf niet het onderwerp uitmaken van het verzoek tot het stellen van de prejudiciële vraag. Anders dan voor andere rechtscolleges, geldt deze verplichting voor het Hof van Cassatie en de Raad van State, zelfs wanneer het Arbitragehof reeds uitspraak heeft gedaan op een vraag of een beroep met hetzelfde onderwerp, zelfs als deze hoge rechtscolleges menen dat het antwoord op de prejudiciële vraag niet onontbeerlijk is om uitspraak te doen en zelfs als de wet, het decreet of de ordonnantie een regel of een artikel van de Grondwet bedoeld in § 1 onmiskenbaar niet schendt.
In zijn advies van 25 april 2000 heeft de Raad van State de praktische moeilijkheden uiteengezet die voortvloeien uit het feit dat het Hof van Cassatie en de Raad van State niet zoals de andere rechtscolleges vrijgesteld zijn van het stellen van een prejudiciële vraag aan het Arbitragehof als ze van oordeel zijn dat het antwoord op de prejudiciële vraag niet onontbeerlijk is om uitspraak te doen.
« De rechter niettemin verplichten om in dergelijke gevallen een prejudiciële vraag te stellen », zo stelde de Raad van State « leidt tot absurde situaties, die bezwaarlijk beschouwd kunnen worden als bevorderlijk voor de efficiëntie van de rechtspleging. In zoverre het bodemgeschil onder de toepassing valt van artikel 6, § 1, van het EVRM kan zulke werkwijze bovendien onverenigbaar zijn met het vereiste dat zaken afgehandeld moeten worden binnen een redelijke termijn » (277).
Deze situatie, zo besloot de Raad van State « zou de stellers van het ontwerp ertoe moeten aanzetten ook de genoemde rechtscolleges vrij te stellen van de verplichting tot het stellen van een prejudiciële vraag in gevallen als bedoeld in artikel 26, § 2, derde lid, 2º ». De stellers van het wetsontwerp gingen niet op deze suggestie in.
De door de wet bepaalde verplichting om de zaak bij het Arbitragehof aanhangig te maken in de veronderstelling dat het antwoord op de prejudiciële vraag voor het Hof van Cassatie of voor de Raad van State niet onontbeerlijk is om hun beslissingen te nemen, werd door de doctrine (278) nu eens absurd (279) dan eens discriminerend en onmiskenbaar onredelijk beschouwd ten opzichte van deze rechtscolleges (280).
Bovendien blijkt deze verplichting in vele gevallen onverenigbaar met de vereisten van artikel 6, § 1, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden in zoverre dat die bepaling, die rechtstreekse gevolgen heeft binnen de interne rechtsorde en voorrang moet hebben op de regels van deze rechtsorde, ervoor zorgt dat de rechtzoekende de waarborg krijgt dat zijn zaak gehoord wordt binnen een redelijke termijn wanneer deze zaak betrekking heeft op betwistingen over burgerrechtelijke rechten en plichten of op de gegrondheid van strafrechtelijke beschuldigingen.
Het behoud van dergelijke verplichting valt vooral te betreuren nu de huidige gerechtelijke achterstand één van de belangrijkste zwakheden vormt van de organisatie en de werking van de Staat.
Brussel, 28 november 2001.
Jacques Velu.
2. BRIEF VAN 4 MEI 2001 VAN DE EERSTE VOORZITTER VAN HET HOF VAN CASSATIE EN VAN DE PROCUREUR-GENERAAL BIJ HET HOF VAN CASSATIE AAN DE MINISTER VAN JUSTITIE
Mijnheer de minister,
De regering heeft een voorstel ingediend tot herziening van titel II van de Grondwet om een nieuwe bepaling in te voegen die de bescherming moet verzekeren van de rechten en vrijheden gewaarborgd door het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (stuk Senaat, nr. 2-575/1, 2000-2001).
Het noopt ons ertoe u volgende bedenkingen mee te delen.
De invoeging van een artikel 32bis in titel II van de Grondwet (« Ieder geniet de rechten en vrijheden gewaarborgd door het Verdrag van 4 november 1950 tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en de door de Belgische Staat geratificeerde Aanvullende Protocollen bij dit verdrag ») beoogt de bescherming te verzekeren van bedoelde rechten en vrijheden.
Zoals de verklarende nota bij het voorstel vermeldt, genieten het Verdrag van 4 november 1950 (EVRM) en zijn Aanvullende Protocollen directe werking in de Belgische rechtsorde.
De rechtscolleges van de rechterlijke macht zijn bevoegd om de akten van de openbare overheid, met inbegrip van de akten van de onderscheiden wetgevers (wetten, decreten en ordonnantiën) en van de grondwetgever (met uitzondering wellicht van grondwetsbepalingen die de bevoegdheid betreffen om verdragen te sluiten), te toetsen aan de internationale verdragen met rechtstreekse werking in de interne rechtsorde.
Dit betekent inzonderheid dat die rechtscolleges de toepassing van wetten, decreten en ordonnantiën zullen afwijzen als zij van oordeel zijn dat deze onverenigbaar zijn met een bepaling van het EVRM.
Door, zoals de regering thans voorstelt, de rechten en de vrijheden van het EVRM ook de hoedanigheid van grondwettelijke norm toe te kennen, wordt bijgevolg geen lacune in de rechtsbescherming van de burger aangevuld.
Volgens de verklarende nota van de regering moet de grondwetsherziening mogelijk maken dat het Arbitragehof, indien zijn bevoegdheden worden uitgebreid tot de rechten opgenomen in titel II van de Grondwet, de wetten, decreten en ordonnantiën ook rechtstreeks zal kunnen toetsen aan de in het EVRM opgenomen rechten en vrijheden.
Volgens de Grondwet is het Arbitragehof niet bevoegd om uitspraak te doen over de schending door een interne rechtsnorm van een regel van internationaal recht, en ook de bijzondere wetgever kan het die bevoegdheid niet verlenen (artikel 142 van de Grondwet, inzonderheid het tweede lid, 3º).
De bevoegdheden die de grondwetgever en de wetgever aan het Arbitragehof hebben verleend kunnen, anderzijds, geen afbreuk doen aan de bevoegdheid en de plicht van de rechtscolleges van de rechterlijke macht om de normen van het intern recht alleen toe te passen voor zover zij verenigbaar zijn met de normen van de internationale verdragen met rechtstreekse werking in de interne rechtsorde.
Aldus ontstaat een toestand waar de rechtscolleges van de rechterlijke macht de bevoegdheid hebben om alle overheidsakten, met inbegrip van de wetgevende akten, te toetsen aan de in het EVRM opgenomen rechten en vrijheden, terwijl het Arbitragehof, indien zijn bevoegdheid wordt uitgebreid tot de rechten opgenomen in titel II van de Grondwet, exclusief bevoegd zal zijn om uitspraak te doen over de beroepen tot nietigverklaring van de wetten, decreten of ordonnantiën in zoverre zij schendingen aanvoeren van de (identieke) rechten en vrijheden bedoeld in artikel 32bis van de Grondwet, en over de prejudiciële vragen die betrekking hebben op de schending van die rechten en vrijheden door een wet, een decreet of een ordonnantie.
De aldus voortschrijdende versnippering van de jurisdictionele functie houdt het risico in dat bepaalde incoherenties ontstaan of in stand worden gehouden.
Door de uitbreiding van de bevoegdheid van het Arbitragehof tot de rechtsregels van het EVRM dreigt wanorde in de rechtspraak te ontstaan, inzoverre zowel de rechtbanken van de rechterlijke macht als het Arbitragehof dezelfde toetsing kunnen uitoefenen, met het risico van tegenstrijdige beslissingen.
Zo is het niet ondenkbaar dat het Arbitragehof, op de prejudiciële vraag van een feitenrechter, beslist dat een betwiste wetsbepaling een in artikel 32bis van de Grondwet bedoelde norm niet schendt, terwijl, in een later stadium van dezelfde procedure, het Hof van Cassatie oordeelt dat die bepaling wel in strijd is met de desbetreffende, specifieke verdragsbepaling.
Het leek ons aangewezen om deze nadelen en gevaren onder uw bijzondere aandacht te brengen.
Met bijzondere hoogachting,
| De procureur-generaal, | De eerste voorzitter, |
| J. du JARDIN. | P. MARCHAL. |
3. VOORSTELLEN VAN TECHNISCHE AANPASSINGEN VAN DE WETTEN OP HET ARBITRAGEHOF, MEEGEDEELD DOOR DE VOORZITTERS VAN HET ARBITRAGEHOF AAN DE HEER ARMAND DE DECKER, VOORZITTER VAN DE SENAAT, BIJ BRIEF VAN 14 DECEMBER 2001
I. De bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof
Artikel 3, § 1
Huidige tekst :
« Onverminderd het bepaalde in § 2 en artikel 4 zijn de beroepen strekkende tot gehele of gedeeltelijke vernietiging van een wet, een decreet of een in artikel 26bis van de Grondwet bedoelde regel, slechts ontvankelijk indien zij worden ingesteld binnen een termijn van zes maanden na de bekendmaking van de wet, het decreet of de in het artikel 26bis van de Grondwet bedoelde regel. »
Voorstel :
« Onverminderd het bepaalde in § 2 en in de artikelen 3bis en 4 zijn de beroepen strekkende tot gehele of gedeeltelijke vernietiging van een wet, een decreet of een in artikel 134 van de Grondwet bedoelde regel, slechts ontvankelijk indien zij worden ingesteld binnen een termijn van zes maanden na de bekendmaking van de wet, het decreet of de in het artikel 134 van de Grondwet bedoelde regel. »
Verantwoording :
Artikel 3bis, zoals ingevoegd door artikel 53 van de bijzondere wet van 13 juli 2001 tot herfinanciering van de gemeenschappen en uitbreiding van de fiscale bevoegdheden van de gewesten, voorziet in een bijkomende afwijking van de beroepstermijn bepaald in artikel 3, § 1.
NB : Artikel 10 van het ontwerp van bijzondere wet voorziet reeds in een algemene vervanging van « artikel 26bis van de Grondwet » door « artikel 134 van de Grondwet ».
Artikel 7, derde lid
Huidige tekst :
« Indien een rechtspersoon het beroep instelt of in het geding tussenkomt, legt deze partij, op het eerste verzoek, het bewijs voor, al naar het geval, van de publicatie van haar statuten in de bijlagen bij het Belgisch Staatsblad of van de beslissing om het beroep in te stellen dan wel voort te zetten of om in het geding tussen te komen. »
Voorstel :
« Indien een rechtspersoon het beroep instelt of in het geding tussenkomt, legt deze partij, op het eerste verzoek, het bewijs voor van de beslissing om het beroep in te stellen of voort te zetten of om tussen te komen en, wanneer haar statuten moeten worden bekendgemaakt in de bijlagen bij het Belgisch Staatsblad, een kopie van die bekendmaking. »
Verantwoording :
Dat artikel kan, in de huidige formulering ervan, de indruk geven dat de rechtspersoon de keuze wordt gelaten om het bewijs te leveren hetzij van de beslissing om het beroep in te stellen, hetzij van de bekendmaking van de statuten. Wanneer de statuten in het Belgisch Staatsblad moeten worden bekendgemaakt moet echter ook het bewijs van de bekendmaking worden geleverd.
Artikel 20
Huidige tekst :
« Tot schorsing kan slechts worden besloten :
1º als ernstige middelen worden aangevoerd en op voorwaarde dat de onmiddellijke uitvoering van de wet, het decreet of de in artikel 26bis van de Grondwet bedoelde regel, waartegen het beroep gericht is, een moeilijk te herstellen ernstig nadeel kan berokkenen;
2º als een beroep is ingesteld tegen een norm die identiek is met een reeds door het Arbitragehof vernietigde norm en die door dezelfde wetgever is aangenomen. »
Voorstel :
« Onverminderd het bepaalde in artikel 16ter van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen en in artikel 5ter van de bijzondere wet van 12 januari 1989 met betrekking tot de Brusselse instellingen, kan slechts tot schorsing worden besloten :
1º als ernstige middelen worden aangevoerd en op voorwaarde dat de onmiddellijke uitvoering van de wet, het decreet of de in artikel 26bis van de Grondwet bedoelde regel, waartegen het beroep gericht is, een moeilijk te herstellen ernstig nadeel kan berokkenen;
2º als een beroep is ingesteld tegen een norm die identiek is met een reeds door het Arbitragehof vernietigde norm en die door dezelfde wetgever is aangenomen. »
Verantwoording :
De vermelde artikelen maken een schorsing mogelijk zonder dat is vereist dat de onmiddellijke uitvoering van het betrokken decreet of de betrokken ordonnantie een moeilijk te herstellen ernstig nadeel kan berokkenen.
Artikel 22
Huidige tekst :
« De vordering bevat een uiteenzetting van de feiten waaruit moet blijken dat de onmiddellijke toepassing van de bestreden norm een moeilijk te herstellen ernstig nadeel kan berokkenen. »
Voorstel :
« Onverminderd het bepaalde in artikel 16ter van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen en in artikel 5ter van de bijzondere wet van 12 januari 1989 met betrekking tot de Brusselse instellingen, bevat de vordering bedoeld in artikel 20, 1º, een uiteenzetting van de feiten waaruit moet blijken dat de onmiddellijke toepassing van de bestreden norm een moeilijk te herstellen ernstig nadeel kan berokkenen. »
Verantwoording :
De vermelde artikelen maken een schorsing mogelijk zonder dat is vereist dat de onmiddellijke uitvoering van het betrokken decreet of de betrokken ordonnantie een moeilijk te herstellen ernstig nadeel kan berokkenen.
Artikel 24, eerste lid
Huidige tekst :
« Het arrest dat de schorsing beveelt, wordt in het Nederlands, in het Frans en in het Duits gesteld. Ten verzoeke van de griffier wordt het binnen vijf dagen na de uitspraak in het Belgisch Staatsblad bekendgemaakt. »
Voorstel :
« Het arrest dat de schorsing beveelt, wordt in het Nederlands, in het Frans en in het Duits gesteld. Ten verzoeke van de griffier wordt het binnen vijf dagen na de uitspraak in zijn geheel of bij uittreksel in het Belgisch Staatsblad bekendgemaakt. »
Verantwoording :
Het voorstel laat toe een schorsingsarrest slechts bij uittreksel te publiceren, met weglating van bijvoorbeeld het gedeelte « rechtspleging » en de A's. Dit voorstel sluit aan bij het voorstel dat betreffende artikel 114 wordt gedaan (cf. infra).
Artikel 26, § 3
Tekst van het wetsontwerp :
« § 3. Behalve wanneer ernstige twijfel bestaat over de verenigbaarheid van een wetgevende akte met een van de in artikel 1 bedoelde regels of artikelen van de Grondwet of indien een vraag met hetzelfde onderwerp bij het Hof aanhangig is, is een rechtscollege evenmin gehouden een prejudiciële vraag te stellen gedurende de volgende procedures :
1º de in de artikelen 17 en 18 van gecoördineerde wetten op de Raad van State bedoelde procedure;
2º de in artikel 584 van het Gerechtelijk Wetboek bedoelde procedure. »
Voorstel :
« § 3. Een rechtscollege is evenmin gehouden een prejudiciële vraag te stellen in het kader van volgende procedures :
1º de in de artikelen 17 en 18 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State bedoelde procedure;
2º de in artikel 584 van het Gerechtelijk Wetboek bedoelde procedure. »
Verantwoording :
Door het ontwerp van bijzondere wet (artikel 4, § 3) worden een aantal bijkomende vrijstellingsgronden ingevoegd. Rechtscolleges zijn onder bepaalde voorwaarden niet gehouden prejudiciële vragen te stellen in het kader van het kort geding of het administratief kort geding. Die vrijstelling geldt evenwel niet « wanneer ernstige twijfel bestaat over de verenigbaarheid van een wetgevende akte met een van de in artikel 1 bedoelde regels of artikelen van de Grondwet of indien een vraag met hetzelfde onderwerp bij het Hof aanhangig is ». Voorgesteld wordt om die beperkingen te schrappen. Zoals de Raad van State heeft opgemerkt naar aanleiding van een gelijkaardige bepaling in het voorontwerp is de eerste beperking van aard de uitzonderingsmogelijkheid grotendeels teniet te doen. Men kan immers voorhouden dat er ernstige twijfel bestaat zodra één der partijen hem verzoekt een prejudiciële vraag te stellen. Het lijkt evenmin verantwoord het stellen van een prejudiciële vraag in het kader van die spoedprocedures afhankelijk te maken van de vraag of het Arbitragehof al dan niet gevat is door een gelijkaardige prejudiciële vraag. Het lijkt verantwoord om de verplichting tot het stellen van prejudiciële vragen volledig op te heffen in het kader van kortgedingprocedures waarin een snelle oplossing van het geschil vooropstaat en waarin slechts een voorlopige oplossing daaraan wordt gegeven. De grondwettelijke problematiek kan nog steeds aan de orde komen bij de behandeling van de zaak ten gronde. Overigens kan de kortgedingrechter toch besluiten een prejudiciële vraag te stellen en desgevallend in afwachting van het antwoord daarop voorlopige maatregelen bevelen.
Artikel 40, § 1, eerste lid
Huidige tekst :
« De Koning benoemt twee griffiers uit twee lijsten van elk twee kandidaten, de ene door de Nederlandse taalgroep, de andere door de Franse taalgroep van het Arbitragehof voorgedragen. »
Voorstel :
« Het Arbitragehof wordt bijgestaan door twee griffiers, die door de Koning worden benoemd uit twee lijsten van elk twee kandidaten, de ene door de Nederlandse taalgroep, de andere door de Franse taalgroep van het Arbitragehof voorgedragen. »
Verantwoording :
Voorgesteld wordt de rol van de griffier te bepalen in artikel 40 (naar het voorbeeld van artikel 35, dat de referendarissen betreft).
Artikel 58
Huidige tekst :
« Op 1 september van elk jaar maken de voorzitters, ten behoeve van de dienst, een lijst op van de rechters van hun taalgroep. Als eerste wordt erop ingeschreven een op grond van artikel 34, § 1, 2º, benoemde rechter als de voorzitter zelf op grond van het 1º benoemd is, of omgekeerd. Daarna volgen op de lijst beurtelings de rechters benoemd op grond van het 1º en de rechters benoemd op grond van het 2º. »
Voorstel :
« Op 1 september van elk jaar maken de voorzitters, ten behoeve van de dienst, een lijst op van de rechters van hun taalgroep. »
Verantwoording :
De verplichte beurtrol naargelang de categorie van rechters laten vallen, zodat aan de voorzitters meer ruimte wordt gegeven om, met name, de samenstelling van « gemengde » paren van verslaggevers te begunstigen (jurist/parlementslid). Aangezien artikel 55, tweede lid, bepaalt dat de zetels van 7 rechters twee rechters van elke beroepsorigine moeten bevatten, garandeert dat hoe dan ook gemengde zetels. Zie voor een voorbeeld : bijlage 1.
Artikel 62, tweede lid, 1º en 2º
Huidige tekst :
« In de akten en verklaringen :
1º gebruikt de Ministerraad het Nederlands of het Frans, naar gelang van de regels bepaald in artikel 17, § 1, van de wetten op het gebruik der talen in bestuurszaken, gecoördineerd op 18 juli 1966;
2º gebruiken de regeringen hun bestuurstaal; »
Voorstel :
« In de akten en verklaringen :
1º gebruiken de Ministerraad, de Brusselse Hoofdstedelijke Regering en het Verenigd College van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie het Nederlands of het Frans, naar gelang van de regels bepaald in artikel 17, § 1, van de wetten op het gebruik der talen in bestuurszaken, gecoördineerd op 18 juli 1966;
2º gebruiken de andere regeringen hun bestuurstaal; »
Verantwoording :
Het amendement op de eerste zin is verbonden met het amendement op artikel 64.
De Brusselse Hoofdstedelijke Regering en het Verenigd College worden niet uitdrukkelijk bedoeld in artikel 62, maar het gebruik van het enkelvoud in het 1º van die bepaling blijkt alle « regeringen » uit te sluiten. Het Hof heeft reeds driemaal geoordeeld dat dezelfde regel inzake het gebruik der talen moest gelden voor de Brusselse Hoofdstedelijke Regering en voor de Ministerraad (zie arresten 40/99, 110/99, 112/99).
Artikel 63, § 1
Huidige tekst :
« Onder voorbehoud van het bepaalde in de §§ 2 en 3 geschiedt het onderzoek van de zaak in de taal van de aanvraag. »
Voorstel :
« Onder voorbehoud van het bepaalde in de §§ 2 en 3 geschiedt het onderzoek van de zaak in de taal van de akte waardoor de zaak bij het Hof aanhangig wordt gemaakt. »
Verantwoording :
Die terminologie lijkt juister dan die welke gebruikt werd : de term « aanvraag » is noch gepast voor prejudiciële vragen, noch sensu stricto voor de beroepen tot vernietiging.
Artikel 64
Huidige tekst :
« De mondelinge verklaringen ter terechtzitting geschieden in het Nederlands, het Frans of het Duits, met simultaanvertaling. »
Voorstel :
« Onverminderd artikel 62 geschieden de mondelinge verklaringen ter terechtzitting in het Nederlands, het Frans of het Duits; er wordt in simultaanvertaling voorzien. »
Verantwoording :
Het feit dat die precisering ontbrak heeft in het verleden reeds enkele malen voor verwarring gezorgd. De toevoeging houdt in dat de advocaten ter terechtzitting geen andere taal mogen gebruiken dan door de organieke wet verplicht is gesteld. Zonder die toevoeging zou daar enige onduidelijkheid kunnen over bestaan.
Artikel 65
Huidige tekst :
« De arresten van het Hof worden in het Nederlands en in het Frans gesteld en uitgesproken. Zij worden in het Belgisch Staatsblad bekendgemaakt op de wijze bepaald in artikel 114, met een vertaling in het Duits.
De arresten worden echter in het Nederlands, het Frans en het Duits gesteld, uitgesproken en bekendgemaakt :
1º als het gaat om arresten, gewezen op beroepen tot vernietiging;
2º als de zaak in het Duits is ingediend. »
Voorstel :
« De arresten van het Hof worden in het Nederlands en in het Frans gesteld. Zij worden in het Belgisch Staatsblad bekendgemaakt op de wijze bepaald in artikel 114, met een vertaling in het Duits.
De arresten worden in het Nederlands en in het Frans uitgesproken door de voorzitters.
Het arrest wordt tevens in het Duits uitgesproken wanneer het gaat om arresten, gewezen op beroepen tot vernietiging of wanneer de zaak in het Duits is ingediend.
De arresten worden tevens in het Duits bekendgemaakt in de gevallen, bedoeld in het vorige lid. »
Verantwoording :
Dit voorstel is mede ingegeven door praktische overwegingen. Door de uitspraak van het arrest enkel aan de voorzitters toe te vertrouwen, wordt vermeden dat de overige rechters de uitspraak steeds moeten bijwonen.
Artikel 70
Huidige tekst :
« Dadelijk na ontvangst van een beroep tot vernietiging of van een verwijzingsbeslissing onderzoeken de verslaggevers of het bij inzage van het verzoekschrift of van de verwijzingsbeslissing, duidelijk is dat het beroep of de vraag klaarblijkelijk niet ontvankelijk of niet gegrond is, of dat het Arbitragehof klaarblijkelijk niet bevoegd is om er kennis van te nemen. »
Voorstel :
« Dadelijk na ontvangst van een beroep tot vernietiging of van een verwijzingsbeslissing onderzoeken de verslaggevers of het bij inzage van het verzoekschrift of van de verwijzingsbeslissing, duidelijk is dat het beroep of de vraag klaarblijkelijk niet ontvankelijk of niet gegrond is, dat het Arbitragehof klaarblijkelijk niet bevoegd is om er kennis van te nemen of dat de zaak lijkt afgedaan te kunnen worden met een arrest van onmiddellijk antwoord. »
Verantwoording :
Zie de verantwoording bij het voorstel tot wijziging van artikel 72.
Artikel 71, tweede lid
Huidige tekst :
« De conclusies van de verslaggevers worden door de griffier ter kennis gebracht van de partijen binnen de in het eerste lid bepaalde termijn. De partijen beschikken over vijftien vrije dagen, te rekenen van de ontvangst van de kennisgeving, om een memorie met verantwoording in te dienen. »
Voorstel :
« De conclusies van de verslaggevers worden door de griffier ter kennis gebracht van de partijen binnen de in het eerste lid bepaalde termijn. De partijen beschikken over vijftien dagen, te rekenen van de ontvangst van de kennisgeving, om een memorie met verantwoording in te dienen. »
Verantwoording :
Elders in de bijzondere wet, behalve in de artikelen 71 en 72, is nergens sprake van « vrije » dagen.
Artikel 72
Huidige tekst :
« Indien het beroep tot vernietiging klaarblijkelijk niet gegrond lijkt of de prejudiciële vraag klaarblijkelijk zonder voorwerp is, brengen de verslaggevers hierover bij het Hof verslag uit binnen een termijn van maximum dertig dagen na ontvangst van het verzoekschrift of de verwijzingsbeslissing; indien de bestreden regel tevens het onderwerp is van een vordering tot schorsing, wordt deze termijn teruggebracht tot maximum tien dagen.
De conclusies van de verslaggevers worden door de griffier ter kennis gebracht van de partijen binnen de in het eerste lid bepaalde termijn. De partijen beschikken over vijftien vrije dagen, te rekenen van de ontvangst van de kennisgeving, om een memorie met verantwoording in te dienen.
Het Hof kan dan beslissen dat de zaak zonder verdere rechtspleging wordt afgedaan met een arrest waarin, naar gelang van het geval, het beroep of de vraag niet gegrond wordt verklaard.
Wordt het voorstel om een arrest van niet-gegrondheid of een arrest van onmiddellijk antwoord uit te spreken niet gevolgd, dan stelt het Hof dit bij beschikking vast. »
Voorstel :
« Indien het beroep tot vernietiging klaarblijkelijk niet gegrond lijkt, de prejudiciële vraag klaarblijkelijk zonder voorwerp is of de zaak, wegens de aard ervan of de relatieve eenvoud van de erin opgeworpen problemen, lijkt te kunnen worden afgedaan met een arrest van onmiddellijk antwoord, brengen de verslaggevers hierover bij het Hof verslag uit binnen een termijn van maximum dertig dagen na ontvangst van het verzoekschrift of de verwijzingsbeslissing; indien de bestreden regel tevens het onderwerp is van een vordering tot schorsing, wordt deze termijn teruggebracht tot maximum tien dagen.
De conclusies van de verslaggevers worden door de griffier ter kennis gebracht van de partijen binnen de in het eerste lid bepaalde termijn. Indien in de conclusies van de rechters-verslaggevers wordt voorgesteld om een schending vast te stellen van de in de artikelen 1 en 26 vermelde regels, wordt daarvan, alsmede van het beroep tot vernietiging of de beslissing die de prejudiciële vraag bevat, kennisgegeven aan de in artikel 76 vermelde partijen. De partijen beschikken over vijftien dagen, te rekenen van de ontvangst van de kennisgeving, om een memorie met verantwoording in te dienen.
Het Hof kan dan beslissen dat de zaak zonder verdere rechtspleging wordt afgedaan met een arrest van onmiddellijk antwoord of met een arrest waarin, naar gelang van het geval, het beroep of de vraag niet gegrond wordt verklaard.
Wordt het voorstel om een arrest van niet-gegrondheid of een arrest van onmiddellijk antwoord uit te spreken niet gevolgd, dan stelt het Hof dit bij beschikking vast. »
Verantwoording :
Het arrest van onmiddellijk antwoord wordt thans alleen vermeld in het derde lid van artikel 72. Het past dit ook te vermelden in het eerste lid. Het arrest van onmiddellijk antwoord is immers te onderscheiden van de twee andere hypotheses vermeld in het eerste lid.
Uit de parlementaire voorbereiding van de bijzondere wet van 6 januari 1989 blijkt dat die bepaling ook toepassing vindt in die gevallen waarin een prejudiciële vraag, rekening houdende met de rechtspraak van het Hof, geen bijzondere moeilijkheden oproept en voor beantwoording in het kader van de voorafgaande rechtspleging in aanmerking komt (stuk Senaat, nr. 483/2, 1988-1989, blz. 55 en 89; stuk Kamer, nr. 633/4, 1988-1989, blz. 38).
Teneinde de rechten van de institutionele partijen te vrijwaren, wordt voorgesteld het tweede lid aan te vullen.
Elders in de bijzondere wet, behalve in de artikelen 71 en 72, is nergens sprake van « vrije » dagen.
Artikel 74
Huidige tekst :
« Wanneer geen toepassing is gegeven aan de artikelen 71 en 72 of na inzage van de in artikel 71, vierde lid, bedoelde beschikking of van de beschikking bedoeld in artikel 72, vierde lid, laat de griffier in het Belgisch Staatsblad, in het Nederlands, het Frans en het Duits een bericht bekendmaken waarin de indiener en het onderwerp van het beroep of van de prejudiciële vraag worden aangegeven.
De procedure wordt voortgezet overeenkomstig de navolgende bepalingen. »
Voorstel :
« Wanneer geen toepassing is gegeven aan de artikelen 71 en 72 of na inzage van de in artikel 71, vierde lid, bedoelde beschikking of van de beschikking bedoeld in artikel 72, vierde lid, laat de griffier in het Belgisch Staatsblad, in het Nederlands, het Frans en het Duits een bericht bekendmaken waarin de indiener en het onderwerp van het beroep of van de prejudiciële vraag worden aangegeven.
Het verzoekschrift tot vernietiging kan worden geraadpleegd ter griffie van het Hof tijdens een termijn van dertig dagen vanaf de in het vorige lid bedoelde bekendmaking.
De procedure wordt voortgezet overeenkomstig de navolgende bepalingen. »
Verantwoording :
Aangezien artikel 87 aan elke betrokken persoon toestaat in een hangende procedure tussen te komen, is het voor de tussenkomende partij nuttig precies de middelen te kennen die reeds zijn aangevoerd, teneinde te oordelen over zijn belang tot tussenkomst. Dat zou « blindelingse » tussenkomsten in de procedures betreffende beroepen tot vernietiging vermijden, vooral wanneer een betrokken partij tussenkomt om de aangevochten wet te verdedigen en dat zij enkel met precisie kan antwoorden op de middelen tot vernietiging in haar memorie van antwoord, wat tot gevolg heeft dat zij de efficiëntie van een procedurestuk « verliest ».
Artikel 85, derde lid
Huidige tekst :
« De in het eerste lid vastgestelde termijn kan verkort of verlengd worden bij een met redenen omklede beschikking van de voorzitter. »
Voorstel :
Die bepaling opheffen.
Verantwoording :
Thans voorziet de wet enkel voor de in artikel 85 bedoelde memories in de mogelijkheid om de termijnen te verkorten of te verlengen. De praktijk heeft echter aangetoond dat ook andere termijnen verkort of verlengd kunnen worden. Er wordt dus voorgesteld om in een algemene bepaling te voorzien (nieuw artikel 89bis), en de overeenkomstige bepaling in artikel 85 op te heffen.
Artikel 89
Huidige tekst :
« Na het verstrijken van de termijnen bepaald in de artikelen 85 en 87, zendt de griffier een afschrift van de ingediende memories aan de andere partijen die een verzoekschrift of een memorie hebben ingediend. Deze beschikken dan over dertig dagen vanaf de dag van ontvangst om aan de griffie een memorie van antwoord te doen geworden. »
Voorstel :
« § 1. Wanneer het Hof, bij wijze van prejudiciële beslissing, uitspraak doet op vragen als bedoeld in artikel 26, zendt de griffier een afschrift van de ingediende memories aan de andere partijen die een verzoekschrift of een memorie hebben ingediend. Deze beschikken dan over dertig dagen vanaf de dag van ontvangst om aan de griffie een memorie van antwoord te doen geworden. Bij het verstrijken van die termijn zendt de griffier een kopie van de ingediende memories van antwoord aan de andere partijen die een memorie hebben ingediend.
§ 2. Wanneer het Hof uitspraak doet over beroepen tot vernietiging als bedoeld in artikel 1, zendt de griffier, bij het verstrijken van de in de artikelen 85 en 87 bedoelde termijnen, een kopie van de ingediende memories aan de verzoekende partij. Die beschikt dan over dertig dagen vanaf de dag van de ontvangst om aan de griffie een memorie van antwoord te zenden. Bij het verstrijken van die termijn zendt de griffier een kopie van de door de verzoekende partij ingediende memorie van antwoord aan de andere partijen die een memorie hebben ingediend. Die beschikken dan over dertig dagen vanaf de dag van ontvangst om aan de griffie een memorie van wederantwoord te zenden. Bij het verstrijken van die termijn zendt de griffier een kopie van de ingediende memories van wederantwoord aan de verzoekende partij. »
Verantwoording :
In het kader van een beroep tot vernietiging beschikt de verdediger van de aangevochten norm slechts over één procedurestuk (memorie), terwijl de auteur van het beroep zich kan uitdrukken in het verzoekschrift en in de memorie van antwoord. Dat verloopt enkel op een andere wijze wanneer een derde tussenkomt in de procedure; in dat geval kan de verdediger van de norm een memorie en een memorie van antwoord indienen ingevolge de betekening die hem is gedaan van de memorie van tussenkomst.
Teneinde dat onevenwicht tussen de verzoeker en de verdediger van de norm te herstellen, dient voor laatstgenoemde de mogelijkheid te worden ingebouwd om op de memorie van antwoord te antwoorden. Bijgevolg wordt voorgesteld om de procedure van uitwisseling van de memories als dusdanig te behouden voor de prejudiciële vragen, maar om een wijziging in te voeren voor de procedure betreffende de beroepen tot vernietiging, zodat een evenwichtige dialoog tot stand komt tussen de verzoeker, de verdediger van de norm en mogelijke tussenkomende partijen.
De voorgestelde wijziging moet de verwerende partij toelaten om op schriftelijke wijze te antwoorden op de in de memorie van antwoord nader uitgewerkte middelen, zodat de mondelinge behandeling ter terechtzitting zo beperkt mogelijk kan worden gehouden.
De toevoeging dat de griffier de memories van antwoord toezendt aan de partijen komt tegemoet aan een leemte in de wet en stemt overeen met wat in feite in de praktijk gebeurt.
Nieuw artikel 89bis
Voorstel :
« De in de artikelen 85, 87 en 89 vastgestelde termijnen kunnen worden verkort of verlengd bij een met redenen omklede beschikking van de voorzitter.
Wanneer een in artikel 87 vastgestelde termijn wordt verkort of verlengd overeenkomstig het eerste lid, maakt de griffier daarvan melding in het in artikel 74, eerste lid, bedoelde bericht. »
Verantwoording :
Thans voorziet de wet enkel voor de in artikel 85 bedoelde memories in de mogelijkheid om de termijnen te verkorten of te verlengen. De praktijk heeft echter aangetoond dat ook andere termijnen verkort of verlengd moeten kunnen worden. Er wordt dus voorgesteld om in een algemene bepaling te voorzien en de overeenkomstige bepaling in artikel 85 op te heffen.
Artikel 90, tweede lid
Huidige tekst :
« De beschikking waarbij beslist wordt dat de zaak in staat van wijzen is, bepaalt de dag van de terechtzitting. »
Voorstel :
« De beschikking waarbij beslist wordt dat de zaak in staat van wijzen is, bepaalt de dag van de terechtzitting en vermeldt de tijdens de ingereedheidbrenging opgeworpen vragen waarop de partijen verzocht worden te antwoorden, hetzij met een aanvullende memorie die binnen de in de beschikking vastgestelde termijn moet worden ingediend, hetzij mondeling op de terechtzitting. »
Verantwoording :
In de praktijk verloopt dat reeds in die zin. Dit voorstel maakt het bovendien mogelijk om een adequaat antwoord te bieden op de bekommernis van de wetgever, die tot uiting komt in het voorontwerp van wet tot wijziging van de bijzondere wet in verband met artikel 103. Het ter inzage leggen van het verslag van de rechters-verslaggevers zou daardoor overbodig worden.
Nieuw artikel 94bis
Voorstel :
« § 1. Wanneer bij het Hof een prejudiciële vraag aanhangig wordt gemaakt die is gesteld door de Raad van State op grond van artikel 6, § 1, VIII, 5º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, geeft de griffier kennis van de verwijzingsbeslissing overeenkomstig artikel 77.
§ 2. Binnen tien dagen na ontvangst van de kennisgeving kunnen de Ministerraad, de regeringen, de voorzitters van de wetgevende vergaderingen en de adressaten van die kennisgevingen een memorie zenden aan het Hof.
§ 3. Bij het verstrijken van de in § 2 bedoelde termijn, beslist het Hof, na de verslaggevers te hebben gehoord, of de zaak al dan niet in gereedheid is. De beschikking waarbij wordt beslist dat de zaak in gereedheid is, bepaalt de rechtsdag van de terechtzitting. Daarvan wordt kennisgegeven aan de partijen tenminste drie dagen vóór de datum van de terechtzitting. Tijdens de termijn tussen de kennisgeving en de beschikking tot rechtsdagbepaling van de terechtzitting kunnen de partijen het dossier raadplegen op de griffie. »
Verantwoording :
Artikel 6, § 1, VIII, 5º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, zoals ingevoegd bij de bijzondere wet van 13 juli 2001, voorziet in een bijzonder geval van prejudiciële vraagstelling in het kader van een tuchtprocedure tegen een burgemeester. Die bepaling stelt dat het Hof, in zulk geval, zijn arrest moet wijzen binnen zestig dagen. Het is dus absoluut noodzakelijk dat de procedure wordt aangepast en vooral de termijnen voor uitwisseling van memories worden ingekort. In dat verband wordt eveneens voorgesteld om niet over te gaan tot een bekendmaking in het Belgisch Staatsblad (artikel 74), vermits het weinig opportuun lijkt dat de derden in dat soort van procedure tussenkomen.
Artikel 103
Huidige tekst :
« De partijen die een verzoekschrift of een memorie hebben ingediend, hun vertegenwoordigers en hun advocaten worden vijftien dagen vooraf in kennis gesteld van de datum van de terechtzitting.
Gedurende die termijn kunnen zij op de griffie inzage nemen van het dossier. »
Tekst van het wetsontwerp :
Het tweede lid vervangen door : « Gedurende die termijn kunnen zij op de griffie inzage nemen van het dossier en van het verslag van de verslaggevers. »
Voorstel :
« De partijen die een verzoekschrift of een memorie hebben ingediend, hun vertegenwoordigers en hun advocaten worden vijftien dagen vooraf in kennis gesteld van de datum van de terechtzitting.
Gedurende die termijn kunnen zij op de griffie inzage nemen van het dossier.
De partijen bij een zaak die krachtens artikel 100 is samengevoegd met één of meer andere zaken kunnen alle samengevoegde dossiers raadplegen. »
Verantwoording :
Tweede lid
Aan de bekommernis van de wetgever, die tot uiting komt in het voorontwerp van wet tot wijziging van de bijzondere wet, blijkt beter te zijn tegemoetgekomen door de formule voorgesteld met betrekking tot artikel 90, tweede lid, dan door de mogelijkheid om het verslag ter griffie te raadplegen.
Het ter inzage leggen van het verslag van de rechters-verslaggevers, geïnspireerd door de praktijk van het Hof van Justitie, is niet van aard tegemoet te komen aan de doelstelling van de bepaling. Het verslag beperkt zich in het Hof van Justitie tot een samenvatting van de standpunten van de partijen. Deze worden op de zitting niettemin met vragen geconfronteerd die niet in het verslag zijn vermeld. Rekening houdend met het voorstel bij artikel 90 is er een andere vorm van voorafgaande dialoog tussen het Hof en de partijen.
Derde lid
Het gaat erom de rechten van de verdediging te vrijwaren. De partijen bij een samengevoegde zaak hebben aldus de mogelijkheid om kennis te nemen van de argumenten die zijn aangevoerd in de andere gevoegde zaken, en daarop eventueel te antwoorden op de terechtzitting.
Artikel 109
Huidige tekst :
« Onverminderd artikel 25, worden de arresten gewezen binnen zes maanden na de indiening van het beroep tot vernietiging of na ontvangst van het verwijzingsvonnis.
Evenwel, wanneer een zaak na afloop van die termijn niet in staat van wijzen is, kan het Hof, bij een met redenen omklede beslissing, deze termijn voor de nodige tijd verlengen. Desnoods kan de verlenging worden hernieuwd, zonder dat de totale duur der verlengingen een jaar mag overschrijden. »
Tekst van het wetsontwerp :
« Onverminderd artikel 25, worden de arresten gewezen binnen zes maanden na de indiening van het beroep tot vernietiging of na ontvangst van het verwijzingsvonnis.
Evenwel, wanneer een zaak na afloop van die termijn niet in staat van wijzen is, kan het Hof, bij een met redenen omklede beslissing, deze termijn voor de nodige tijd verlengen. Desnoods kan de verlenging worden hernieuwd, zonder dat de totale duur der verlengingen zes maanden mag overschrijden. »
Voorstel :
« Onverminderd artikel 25 en artikel 6, § 1, VIII, 5º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, worden de arresten gewezen binnen zes maanden na de indiening van het beroep tot vernietiging of na ontvangst van de verwijzingsbeslissing.
Evenwel, wanneer een zaak na afloop van die termijn niet in staat van wijzen is, kan het Hof, bij een met redenen omklede beslissing, deze termijn voor de nodige tijd verlengen. Desnoods kan de verlenging worden hernieuwd, zonder dat de totale duur der verlengingen een jaar mag overschrijden. »
Verantwoording
Eerste lid
In het eerste lid worden twee technische wijzigingen voorgesteld. Het vermelde artikel van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, zoals ingevoegd door artikel 4 van de bijzondere wet van 13 juli 2001 houdende overdracht van diverse bevoegdheden aan de gewesten en de gemeenschappen, bepaalt dat het Hof in het daarin voorziene bijzondere geval uitspraak doet binnen een termijn van zestig dagen. Het is derhalve nodig die afwijkende regeling te vermelden in artikel 109, eerste lid, waarin de termijnen worden vermeld waarbinnen uitspraak moet worden gedaan.
Voorgesteld wordt ook de term « verwijzingsvonnis » te vervangen door « verwijzingsbeslissing ». De eerstvermelde term is sensu stricto onjuist omdat niet alle verwijzingsbeslissingen vonnissen zijn.
Tweede lid
Luidens het huidige artikel 109 doet het Hof, behoudens in het bijzondere geval bedoeld in artikel 25, uitspraak binnen een termijn van zes maanden. Die termijn kan zonodig bij gemotiveerde beschikking tweemaal verlengd worden. De totale duur van de verlengingen mag maximaal 1 jaar bedragen. Het Hof wordt dus geacht in elk geval uitspraak te doen binnen een termijn van orde van 18 maanden. Die bepaling, die zijn gelijke niet kent in de Belgische rechtsorde, strekt ertoe het Hof aan te zetten zo snel mogelijk uitspraak te doen. In de praktijk blijkt dat het Hof er tot dusver in is geslaagd die maximumduur in alle gevallen te respecteren ondanks een sterke toename van het aantal zaken en ondanks de recente sterke wijziging in de samenstelling van het Hof. Uit de statistieken over de « gemiddelde duur van de rechtspleging voor het Hof » blijkt dat voor de laatste drie jaren de gemiddelde duur in het annulatiecontentieux 362 dagen (1998), 332 dagen (1999) en 411 dagen (2000) en in het prejudicieel contentieux 327 dagen (1998), 383 dagen (1999) en 392 dagen (2000) bedraagt. In vergelijking met andere rechtscolleges kan zulks als een vrij goed resultaat worden aangezien.
In artikel 8 van het ontwerp van bijzondere wet tot wijziging van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof wordt de maximumtermijn om uitspraak te doen van 18 maanden tot 12 maanden teruggebracht. Volgens de memorie van toelichting « spreekt het immers vanzelf dat het in eenieders belang is om zo snel mogelijk uitsluitsel te hebben over de vraag of een wettelijke bepaling al dan niet strijdig is met de Grondwet. Dit geldt des te meer nu in de toekomst aan meer Grondwetsartikelen zal kunnen worden getoetst dan vandaag het geval is. De omstandigheid dat de samenvoeging van zaken zal worden bemoeilijkt weegt niet op tegen de voordelen die zijn verbonden aan een snelle uitspraak. De regering is dan ook van oordeel dat op dit punt geen rekening gehouden kan worden met de opmerkingen van de Raad van State » (stuk Senaat, nr. 2-897/1, 2000-2001, blz. 10).
Om verschillende redenen is de voorgestelde wijziging niet aangewezen. Vooreerst zal de uitbreiding van de toetsingsbevoegdheid van het Hof onvermijdelijk tot gevolg hebben dat het aantal zaken zal stijgen met een aanzienlijke verhoging van de werkdruk tot gevolg. Voortgaande op de eerder vermelde cijfergegevens lijkt het onrealistisch te verhopen dat bij verhoogde werkdruk het Hof in alle gevallen binnen de 12 maanden een arrest zou kunnen vellen.
In de tweede plaats heeft de procedure die moet worden gevolgd vooraleer een zaak kan worden gepleit en in beraad genomen tot gevolg dat bij een doorsnee beroep tot vernietiging (zie voorbeelden in bijlage 2) waarbij partijen zijn betrokken die gebruik maken van een verschillende taal er een termijn van thans ongeveer 6 maanden (en als het voorstel om te voorzien in een memorie van wederantwoord wordt gevolgd een termijn van ongeveer 7 maanden) verstrijkt door de loutere toepassing van de procedurevoorschriften (voorafgaande rechtspleging, bekendmaking, termijnen voor het indienen van memories, van memories van antwoord en, indien het voorstel met betrekking tot artikel 89 wordt gevolgd, van wederantwoord) en de tijd die vereist is voor de vertaling van de procedurestukken. Het is slechts na verloop van die termijn dat de rechters-verslaggevers de zaak ten gronde kunnen onderzoeken, hun verslag kunnen opmaken en de zaak in gereedheid kan worden gebracht. Daarna kan de zaak gepleit worden en in beraad worden genomen. Daarbij moet telkens opnieuw rekening worden gehouden met de tijd die nodig is om de nodige vertalingen van de stukken te verzorgen. Voorts moet uiteraard ook rekening worden gehouden met verlofperiodes. Overigens is het zo dat in het geval zaken worden samengevoegd met toepassing van artikel 100, voor de eerst ingediende zaak aldus een termijn van bijna 12 maanden kan verstrijken vooraleer het Hof die zaak in behandeling kan nemen. Dat is bijvoorbeeld het geval wanneer tegen een wetgevende norm verschillende annulatieberoepen worden ingediend. In dergelijk geval is het in het belang van de goede rechtsbedeling en ter vrijwaring van de rechten van alle verzoekende partijen nodig dat die zaken worden samengevoegd. Wanneer het eerste beroep wordt ingediend onmiddellijk na de bekendmaking van de wetgevende norm en het laatste helemaal aan het einde van de termijn van zes maanden waarbinnen beroepen kunnen worden ingesteld dit is in de praktijk eerder de regel dan de uitzondering dan zullen ongeveer 12 maanden zijn verstreken vooraleer de oudste zaak in behandeling kan worden genomen. Om de voorgestelde nieuwe termijn in acht te nemen zou het Hof moeten afzien van het voegen van samenhangende zaken, wat niet in het belang is van een goede rechtsbedeling, afbreuk zou doen aan de rechten van de verzoekende partijen in de later ingediende zaken en tot een hogere werklast aanleiding zou geven.
Er zijn aan de procedurevereisten aangepaste oplossingen mogelijk om aan de zorg voor een zo snel mogelijke, maar tegelijk kwaliteitsvolle, rechtspraak tegemoet te komen. De huidige regeling, waarvan wordt voorgesteld dat zij wordt gehandhaafd, werkt vrij bevredigend. Zij zet het Hof aan om in die zaken waarin zulks kan (eentalige zaken, niet-samengevoegde zaken) de termijn van 6 maanden zo weinig mogelijk te overschrijden wanneer toepassing wordt gemaakt van de gewone procedure met uitwisseling van memories en pleidooien. Elders (zie het voorstel tot wijziging van artikel 72) wordt voorgesteld dat in de toekomst intensiever gebruik zou worden gemaakt van de voorafgaande rechtspleging, meer bepaald de procedure van het arrest van onmiddellijk antwoord. De praktijk wijst uit dat op die manier in relatief eenvoudige zaken uitspraak kan worden gedaan binnen een termijn van minder dan 3 maanden nadat een prejudiciële vraag aan het Hof is gesteld. In die gevallen waarin de gewone rechtspleging moet worden gevolgd, maar de zaak een dringend karakter heeft, zal het Hof de gewone proceduretermijnen kunnen verkorten (zie het voorgestelde artikel 89bis) en prioriteit kunnen geven aan de vertaling van de stukken in dergelijke zaak, zodat in die gevallen uitspraak kan worden gedaan binnen een termijn van 6 maanden. Het geheel van die maatregelen lijkt van aard dat op meer effectieve wijze wordt tegemoetgekomen aan de zorg die aan het ontwerp tot wijziging van artikel 109 ten grondslag ligt.
Artikel 114, eerste lid
Huidige tekst :
« De arresten, gewezen op beroepen tot vernietiging, worden in hun geheel, en de arresten, gewezen op prejudiciële vragen, bij uittreksel in het Belgisch Staatsblad bekendgemaakt door toedoen van de griffier. Het uittreksel bevat de overwegingen en het beschikkende gedeelte. »
Voorstel :
« De arresten, gewezen op beroepen tot vernietiging en op prejudiciële vragen, worden in hun geheel of bij uittreksel in het Belgisch Staatsblad bekendgemaakt door toedoen van de griffier. Het uittreksel bevat de overwegingen en het beschikkende gedeelte. »
Verantwoording :
Het tekstvoorstel laat toe ook de arresten, gewezen op beroepen tot vernietiging, slechts bij uittreksel bekend te maken. Aldus wordt in een gelijke behandeling voorzien tussen arresten, gewezen op beroepen tot vernietiging, en op prejudiciële vragen. Aldus kunnen het gedeelte « rechtspleging » en de A's worden weggelaten.
Artikel 124
Huidige tekst :
« De zaken die bij het Hof aanhangig zijn op de datum van inwerkingtreding van deze wet blijven beheerst door de bepalingen van de wet van 28 juni 1983 houdende de inrichting, de bevoegdheid en de werking van het Arbitragehof. »
Voorstel :
De bepaling schrappen.
Verantwoording :
De bepaling is zonder voorwerp geworden aangezien de bedoelde zaken zijn afgehandeld. In het ontwerp van bijzondere wet tot wijziging van de bijzondere wet van 6 januari 1989 dient evenwel een gelijkaardige overgangsbepaling te worden opgenomen voor de zaken die bij het Hof aanhangig zullen zijn op de datum van inwerkingtreding van die wijzigende bijzondere wet.
Artikel 124bis (nieuw hoofdstuk III van titel I)
Artikel 124bis is ten onrechte opgenomen in « Titel VII Overgangsbepalingen ». Dat artikel heeft niet het karakter van een overgangsbepaling. Voorgesteld wordt artikel 124bis dat verband houdt met de bevoegdheden van het Hof op te nemen in een nieuw artikel 30bis in een nieuw hoofdstuk III van titel I met als opschrift « Gemeenschappelijke bepalingen ». Artikel 124bis is immers van toepassing zowel op beroepen tot vernietiging (hoofdstuk I) als op prejudiciële vragen (hoofdstuk II).
De in het wetsontwerp voorgestelde formele aanpassingen van artikel 124bis (artikel 9 van het ontwerp) kunnen volledig worden onderschreven.
II. De gewone wet van 6 januari 1989 betreffende de wedden en pensioenen van de rechters, de referendarissen en de griffiers van het Arbitragehof
Artikel 1, laatste lid
Huidige tekst :
« De referendarissen genieten gedurende de stageperiode van drie jaar, bedoeld in artikel 40, eerste lid, van de bijzondere wet op het Arbitragehof, de bezoldigingsregeling van de adjunct-referendarissen van de Raad van State; gedurende de tien daaropvolgende jaren genieten zij de bezoldigingsregeling van de referendarissen; na het dertiende jaar volgend op hun benoeming genieten zij de bezoldigingsregeling van de eerste referendarissen. »
Voorstel :
« De referendarissen genieten gedurende de stageperiode van drie jaar, bedoeld in artikel 40, eerste lid, van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof, de bezoldigingsregeling van de adjunct-referendarissen van de Raad van State; gedurende de acht daaropvolgende jaren genieten zij de bezoldigingsregeling van de referendarissen; na het elfde jaar volgend op hun benoeming genieten zij de bezoldigingsregeling van de eerste referendarissen. »
Verantwoording :
Met dit voorstel wordt beoogd de gelijkschakeling te herstellen tussen de pecuniaire loopbaan van de referendarissen bij het Arbitragehof en die van de referendarissen bij de Raad van State, zoals zij uitdrukkelijk werd gewild door de wetgever bij de aanneming van de wet van 6 januari 1989 betreffende de wedden en pensioenen van de rechters, de referendarissen en de griffiers van het Arbitragehof en zoals zij bestond tussen de inwerkingtreding van die wet en die van de wet van 25 mei 1999.
Die gelijkschakeling werd immers doorbroken door de wet van 25 mei 1999 tot wijziging van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, van de wet van 5 april 1955 inzake de wedden van de ambtsdragers bij de Raad van State, alsook van het Gerechtelijk Wetboek, waarbij in artikel 71, § 3, a) en b), van voormelde gecoördineerde wetten op de Raad van State, het woord « dertien » telkens werd vervangen door het woord « elf ».
De wijziging zou dienen in werking te treden op 1 oktober 2000, datum waarop voor enkele referendarissen de gelijkschakeling van het pecuniair statuut toepasbaar is geworden.
Dit voorstel was reeds opgenomen in het wetsvoorstel dat betrekking had op de wedde van de voorzitters en rechters van het Hof die hun ambt uitoefenen krachtens artikel 60bis van de bijzondere wet van 6 januari 1989. De vice-eerste minister verkoos evenwel de loopbaan van de referendarissen te bespreken in het kader van het wetsontwerp betreffende het Arbitragehof (stuk Senaat, nr. 2-623/1, 2000-2001, blz. 2).
BIJLAGE 1 BETREFFENDE ARTIKEL 58
1. Huidige toestand :
De similatie is uitgevoerd op basis van een jaar voorzitterschap Fr. (drie rechters Fr. in elke zetel), links ingeval van een gemengd voorzitterspaar, rechts ingeval van een voorzitterspaar met dezelfde beroepsorigine. De tabel geeft de door de voorzitters vastgestelde lijsten weer.
| Frans. Français | Nederlands. Néerlandais | Frans. Français | Nederlands. Néerlandais | |
| Voorzitters. Présidents | Jurist. Juriste |
Parlementslid. Parlementaire |
Parlementslid. Parlementaire |
Parlementslid. Parlementaire |
| 1. | P. | J. | J. | J. |
| 2. | J. | P. | P. | P. |
| 3. | P. | J. | J. | J. |
| 4. | J. | P. | P. | P. |
| 5. | P. | J. | J. | J. |
Op basis van die lijsten zijn de paren van verslaggevers :
| Aantal verslaggevers | Paren in geval van voorzitters van verschillende origine |
Paren in geval van voorzitters van dezelfde origine |
| 1. F. 1. N. | P. J. | J. J. |
| 4. F. 3. N. | J. J. | P. J. |
| 2. F. 5. N. | J. J. | P. J. |
| 5. F. 2. N. | P. P. | J. P. |
| 3. F. 4. N. | P. P. | J. P. |
Ingeval van voorzitters met verschillende beroepsorigine, kan slechts één van de paren « gemengd » zijn, en zijn de andere vier verplicht samengesteld hetzij uit twee ex-parlementsleden, hetzij uit twee beroepsjuristen.
2. Mogelijkheid na gedeeltelijke opheffing van artikel 58 :
De lijsten van de voorzitters zouden worden vastgesteld als volgt, ingeval van « gemengd » voorzitterschap :
| Frans | Nederlands | |
| Voorzitters | J. | P. |
| 1. | P. | J. |
| 2. | P. | P. |
| 3. | J. | J. |
| 4. | P. | P. |
| 5. | J. | J. |
Wat de volgende zetels en paren van verslaggevers zou geven :
Voorzitters J. P.
Zetel 1. P.- J.
P. P.
J.
Zetel 2. P.- J.
J. P.
P.
Zetel 3. P.- J.
J. J.
P.
Zetel 4. J.- P.
P. J.
P.
Zetel 5. J.- P.
P. J.
J.
BIJLAGE 2 BETREFFENDE ARTIKEL 109
Gemiddelde termijn die aan het onderzoek van de zaak voorafgaat (reëel voorbeeld)
a) Niet samengevoegde zaken
2 januari : ontvangst van verzoekschrift of verwijzingsbeslissing ter griffie
termijn van ongeveer 30 dagen voor onderzoek van de zaak met het oog op de eventuele toepassing van de voorafgaande rechtspleging (artikelen 71/72)
plus vertaling van verzoekschrift of verwijzingsbeslissing
1 februari : kennisgeving van beroep of verwijzingsbeslissing (artikelen 76/77)
wettelijke termijn van 45 dagen voor indiening van memories
15 maart : ontvangst van memories ter griffie
termijn van ongeveer 30 dagen voor vertaling van memories
15 april : kennisgeving van memories (artikel 89)
wettelijke termijn van 30 dagen voor het indienen van memories van antwoord
15 mei : ontvangst van de memories van antwoord
termijn van ongeveer 30 dagen voor vertaling van memories van antwoord
15 juni : uitwisseling van memories van antwoord door de griffier van het Hof
15 juli : indien, zoals het Hof voorstelt, in de rechtspleging betreffende annulatieberoepen, een memorie van wederantwoord zou worden ingevoerd door de nieuwe wet, zou die pas rond 15 juli binnenkomen om vervolgens te worden vertaald
30 juli : einde van de termijnen voor het indienen van memories en om ze te vertalen
b) Samengevoegde zaken
In de veronderstelling dat voormelde zaak zou worden samengevoegd met een tweede zaak die op 1 mei op het Hof is ingekomen, zal het einde van de termijnen voor uitwisseling ervan uitlopen tot einde november.
Er dient daarenboven rekening te worden gehouden met het feit dat de griffier van het Hof in principe geen kennisgevingen doet gedurende het gerechtelijk verlof (juli-augustus) vermits, enerzijds, heel wat advocaten dan afwezig zijn en, anderzijds, de Ministerraad alsook de gemeenschaps- en gewestregeringen niet regelmatig vergaderen.
4. LETTRE DU 20 MARS 2002 DE L'ORDRE DES BARREAUX FRANCOPHONES ET GERMANOPHONES À M. ARMAND DE DECKER, PRÉSIDENT DU SÉNAT
Monsieur le président,
Concerne : les projets du gouvernement concernant l'insertion d'un article 32bis dans la Constitution qui intégrerait la Convention européenne des droits de l'homme dans la Constitution et la réforme de la loi sur la Cour d'arbitrage.
Réf. Sénat : doc. Sénat, nºs 575 et 897
Les projets du gouvernement concernant l'insertion d'un article 32bis dans la Constitution qui intégrerait la Convention européenne des droits de l'homme dans la Constitution et la réforme de la loi sur la Cour d'arbitrage émeut l'Ordre des barreaux francophones et germanophone, comme il ont ému les professeurs Velu et Simonart notamment.
En effet, ces projets risquent d'avoir pour effet de priver les cours et tribunaux du pouvoir de laisser, de leur propre initiative, inappliqués les lois, décrets et ordonnances contraires à la Convention, comme le leur impose la jurisprudence Le Ski de la Cour de cassation. Ils seront contraints de poser préalablement une question préjudicielle à la Cour d'arbitrage sur la compatibilité de ces lois, décrets et ordonnances avec l'article 32bis de la Constitution et donc la Convention.
L'instauration d'un détour obligé par la Cour d'arbirage aura en conséquence un double impact :
d'une part, elle aboutira à un allongement des procédures dans lesquelles une violation de la Convention est invoquée et donc à des surcoûts pour le justiciable et,
d'autre part, le système mis en place risque de conduire à des contradictions de jurisprudence entre la Cour d'arbitrage et la Cour européenne des droits de l'homme notamment dans l'hypothèse où la première conclut à la compatibilité de la norme avec la Convention. La sécurité juridique pourrait bien s'en ressentir fortement.
En revanche, l'Ordre des barreaux francophones et germanophone ne perçoit pas la « valeur ajoutée » de l'insertion dans la Constitution de la Convention européenne des droits de l'homme qui jouit actuellement d'un statut supérieur à celui de la Constitution.
L'Ordre des barreaux francophones et germanophone se permet dès lors d'inviter les membres de la commission des Affaires institutionnelles du Sénat à s'interroger à nouveau sur la pertinence de l'insertion d'un nouvel article 32bis dans la Constitution.
En vous remerciant de l'attention que vous voudrez bien accorder à ce courrier, nous vous prions de bien vouloir croire, monsieur le président, à l'assurance de notre considération distinguée.
Administrateur,
Pour l'Ordre des barreaux,
Lucette DEFALQUE.
(1) Stuk Kamer, 1998-1999, nr. 2150/3, blz. 17.
(2) Raad van State, afdeling wetgeving, verenigde kamers, advies van 25 april 2000, stuk Senaat, nr. 2-897/1, blz. 19.
(3) Stuk Kamer, 1994-1995, nr. 1740/4, blz. 14.
(4) Zie H. Simonart en M. Verdussen, « La réforme de la Cour d'arbitrage et la protection des droits fondamentaux », Rev.b.Dr.Const., 2000, blz. 185.
(5) Zie Raad van State, afdeling wetgeving, verenigde kamers, advies van 25 april 2000, o.c., nr. 2-897/1, blz. 21-22.
(6) J. Velaers, Van Arbitragehof tot Grondwettelijk Hof, Antwerpen, Maklu, 1990, blz. 386-387.
(7) H. Simonart en M. Verdussen, « La réforme de la Cour d'arbitrage et la protection des droits fondamentaux », Rev.b.Dr. Const., 2000, blz. 188.
(8) Ibidem, blz. 188-189.
(9) K. Lenaerts en P. Van Nuffel, Europees recht in hoofdlijnen, Antwerpen, Maklu, 1995, blz. 526-527.
(10) Vaste rechtspraak sinds Hof van Justitie, 9 maart 1978, administratie van de Staatsfinanciën t. Simmenthal, zaak 106/77, Jur., 1978, 629. In dit arrest verzette het Hof zich tegen het feit dat een Italiaanse rechter een wetgevende norm die strijdig was met het EG-recht enkel buiten toepassing kon laten nadat de Corte costituzionale die ongrondwettigheid heeft vastgesteld.
(11) Arrest nr. 33/94 van 26 april 1994, overwegingen B.7. en B.8.
(12) Zie Raad van State, afdeling wetgeving, verenigde kamers, advies van 25 april 2000, o.c., nr. 2-897/1, blz. 33.
(13) Het Hof zou dan in de eerste zaak tot een principebeslissing kunnen komen en alle navolgende zaken terugsturen naar de betrokken rechtscolleges met het verzoek om in hun zaak de debatten te heropenen en in het licht van het antwoord op de eerste vraag te oordelen of zij de vraag wensen te handhaven (ofwel gedragen zij zich naar dat arrest ofwel stellen zij toch de vraag in de hoop een wijziging van rechtspraak te verkrijgen) of om, in voorkomend geval, een andere vraag te stellen. Men zou ook de procedure voor de rechtscolleges zelf kunnen opschorten wanneer voor hen een vraag rijst die reeds aanhangig is, maar het voordeel van een opschorting in de procedure voor het Hof zelf is, ten eerste, dat het Hof dan tenminste rekening kan houden met de verscheidenheid van de zaken waarin de prejudiciële vraag rijst, zodat het de draagwijdte van zijn antwoord in de eerste zaak beter kan inschatten en, ten tweede, dat het Hof dan zelf kan beoordelen of de vraag inderdaad wel hetzelfde onderwerp heeft.
(14) Chr. Horevoets, « Les questions préjudicielles à la Cour d'arbitrage dans le projet de réforme de la loi spéciale du 6 janvier 1989 », Rev.b.Dr.Const., 2000, blz. 201.
(15) H. Simonart en M. Verdussen, La réforme de la Cour d'arbitrage et la protection des droits fondamentaux, Rev.b.dr.const., 2000, blz. 183-190.
(16) Zie H. Simonart en M. Verdussen, op. cit, « Revue belge de droit constitutionnel », 2000, blz. 188.
(17) J. Velu en R. Ergec, « La Convention européenne des droits de l'homme », nr. 981-991, vooral nr. 981-982.
(18) Zie J. Lejeune en P. Brouwers, « Observations relatives à l'arrêt 26/91 de la Cour d'arbitrage du 16 octobre 1991 ».
(19) Dit ligt bijzonder gevoelig voor wat de individuele handelingen betreft, gezien de theoretische aard van het verschil tussen de nietigverklaring door de Raad van State en de beslissing van de rechter om af te zien van de toepassing van dergelijke handelingen.
(20) De herziening van de artikelen 144, 145 en 146 van de Grondwet is noodzakelijk indien men oplossingen wil aanreiken voor de bevoegdheidsconcurrentie tussen de rechtscolleges van de gewone rechtsorde en de Raad van State in verband met de geschillen over de wettigheid van de administratieve handelingen. Hiervan kan ook gebruik worden gemaakt om komaf te maken met de grondwettelijke bezwaren tegen een beoordeling door de Raad van State van de schadelijke gevolgen van machtsoverschrijding die haar oorsprong vindt in een administratieve handeling.
(21) Deze regel geldt niet voor het Hof van Cassatie en de Raad van State die verplicht zijn prejudiciële vragen te blijven stellen aan het Hof, ook al bestaat er een vaste en voorspelbare rechtspraak.
(22) H. Simonart en M. Verdussen, La réforme de la Cour d'arbitrage et la protection des droits fondamentaux, Rev. b. dr. const., 2000, 185.
(23) J. Velaers, Van Arbitragehof tot Grondwettelijk Hof, Antwerpen, Maklu, 1990, blz. 386-387.
(24) H. Simonart en M. Verdussen, La réforme de la Cour d'arbitrage et la protection des droits fondamentaux, Rev. b. dr. const, 2000, 185.
(25) Stuk Senaat, nr. 2-897/1, blz. 5.
(26) EHRM, 19 maart 1991, Cardot t. Frankrijk, Publ. Cour Eur. D.H., Série A, nr. 200, blz. 18, § 34; zie ook EHRM, 28 juli 1999, Selmouni tegen Frankrijk, Recueil, 1999, blz. 229, § 74.
(27) Cass., 27 mei 1971, NV Fromagerie Franco-Suisse Le Ski, Arr. Cass., 1971, 959; Pas., 1971, I, 886, concl. Ganshof van der Meersch, W.J. en J.T., 1971, 460, concl. Ganshof van der Meersch, W.J.
(28) Declercq, R., Beginselen van Strafrechtspleging, Antwerpen, Kluwer, 1999, blz. 39-58; Verstraeten, R., Handboek Strafvordering, Antwerpen, Maklu, 1999, blz. 81-90.
(29) Handelingen, Senaat, 14 juni 1988, blz. 510-511.
(30) Stuk Senaat, nr. 2-897/1, blz. 5.
(31) Stuk Kamer, nr. 1704/4, 1994-1995, blz. 14.
(32) Stuk Senaat, nr. 2-575/1, blz. 2.
(33) Stuk Senaat, nr. 2-575/1, blz. 2.
(34) H. Simonart en M. Verdussen, « La réforme de la Cour d'arbitrage et la protection des droits fondamentaux », Rev.b.dr.const., 2000, 185.
(35) Zie Arbitragehof, 14 juli 1994, nr. 61/94; Arbitragehof, 9 januari 1996, nr. 4/96, overweging B.3.; Arbitragehof, 17 december 1997, nr. 77/97, overweging B.10.1.
(36) Op dit laatste gaan we nader in in randnummers 13 en volgende.
(37) Zie wat artikel 172 betreft Arbitragehof, 4 juli 1991, nr. 20/91, overweging B.3.; Arbitragehof, 10 oktober 1991, nr. 24/91, overweging B.1.2.
(38) Arbitragehof, 6 oktober 1999, nr. 105/99, overweging B.3.
(39) Zie bijvoorbeeld Arbitragehof, 13 september 1995, nr. 64/95, overweging B.14; Arbitragehof, 17 februari 1998, nr. 18/98, overweging B.7.
(40) Zie bijvoorbeeld Arbitragehof, 14 december 1995, nr. 81/95, overweging B.6.7.; Arbitragehof, 27 maart 1996, nr. 23/96, overweging B.2.2.; Arbitragehof, 26 mei 1999, nr. 52/99.
(41) Zie stuk Senaat, nr. 2-897/1, blz. 6.
(42) Stuk Senaat, nr. 2-897/1, blz. 5.
(43) Stuk Senaat, nr. 2-897/1, blz. 5.
(44) Alen heeft het over een « paradoxale toestand ». A. Alen, Handboek van het Belgisch staatsrecht, Antwerpen, Kluwer, 1995, nr. 295.
(45) Zie hierover J. Velaers, Van Arbitragehof tot grondwettelijk hof, Antwerpen, Maklu, 1990, 386-387.
(46) Oostenrijk heeft in navolging van de theorie van H. Kelsen, de vader van het continentale model van centrale grondwettigheidstoetsing door een Grondwettelijk Hof zowel de toetsing aan de Grondwet, als aan het EVRM toevertrouwd aan het Grondwettelijk Hof. Het EVRM werd bij amendement van 4 maart 1964 aan de Federale Grondwet retroactief verheven tot de rang van constitutionele wet.
(47) Op grond van artikel 59.2. Grundgesetz heeft het EVRM, geïncorporeerd door de Zustimmungswet, de rang van een wet. Zie A. Bleckman, « Verfassungsrang der Europäischen Menschenrechtskonvention », EuGrZ, 1994, 149-155.
(48) Volgens de rechtspraak van het Italiaans Grondwettelijk Hof en het Hof van Cassatie heeft een verdrag, wanneer het bij een gewone wet in de interne rechtsorde is opgenomen, het statuut en de kracht van een gewone wet. De normen van een verdrag hebben bijgevolg alleen voorrang op de vroegere wetten en niet op de Grondwet of op de latere wetten.
(49) Artikel 120 van de Grondwet verbiedt de rechter te treden in de beoordeling van de grondwettigheid van wetten. Zie B. Kohl, « Le contrôle de la constitutionnalité des lois aux Pays-Bas », CDPK, 2001/5, 113-140; L. Van Poelgeest, Toetsing van de wet aan de Grondwet in Nederland, VVSRBN, WEJ Tjeenk Willink, Zwolle, 1991, blz. 49.
(50) Cour Suprême, 8 juli 1950, Pas. Lux., XV, 41.
(51) Zie artikel 55 van de Franse Grondwet. Cassatie (chambre mixte), 24 mei 1975, Société des Cafés Jacques Vabre, D. 1975, 497.
(52) Artikel 61 van de Franse Grondwet.
(53) Zie A.Z. Drzemczewski, « European Human Rights Convention in Domestic Law, A Comparative Study », 1983; J. Polakiewicz, V. Jacob-Foltzer, « The European Human Rights Convention in Domestic Law », HRLJ, 1991, 125.
(54) EHRM, James en anderen tegen V.K, 22 januari 1986, Série A, vol. 98, § 85. Zie ook de recente bevestiging in EHRM, Kubla tegen Polen, 26 oktober 2000, § 151 (verzoekschrift nr. 30210/96); Zie ook A. Drzemczewski en C. Giakoumopoulos, « Art. 13 », in « La Convention européenne des droits de l'homme. Commentaire article par article », L.E. Pettitti (uitgever), Parijs, Economica, 1995, 471-473.
(55) Hof van Justitie, 9 maart 1978, zaak 106/77, Administratie van de Staatsfinanciën t. Simmenthal, Jur., 1978, 629. Recenter heeft het Hof van Justitie deze rechtspraak ook in de Portugese constitutionele context toegepast (arrest 27 juni 1991, zaak C-348/89, Mecanarte, Jur. 1991, I-3277).
(56) Zie K. Lenaerts en P. Van Nuffel, Europees recht in hoofdlijnen, Antwerpen, Maklu, 1995, nr. 634-675; Zie ook Ph., Alston (uitgever), « L'Union européenne et les droits de l'homme », Académie de droit européen, Institut universitaire européen, Brussel, Bruylant, 2001.
(57) K. Lenaerts en P. Van Nuffel, Europees Recht in hoofdlijnen, Antwerpen, Maklu, 1995, 526-527.
(58) Zie M. Nowak, « La conditionnalité relative aux droits de l'homme en ce qui concerne l'adhésion et la pleine participation à l'union européenne », in Ph. Alston, « L'Union européenne et les Droits de l'Homme », Brussel, Bruylant, 2001, p. 716. Deze auteur schrijft, met betrekking tot artikel 46 EU-verdrag : « On a souligné à juste titre que cette modification apportée par le Traité d'Amsterdam n'était pas révolutionnaire puisqu'elle se bornait « à intégrer dans le droit ce qui existait de fait déjà depuis 30 années. » La jurisprudence de la CJCE ayant déjà été étendue auparavant dans le cadre du « premier pilier », à la mise en oeuvre nationale du droit communautaire, il serait même permis de soutenir que l'article 46(d) du TUE constitue un pas en arrière, car il ne s'applique qu'« à l'action des institutions », verwijzend naar Bulterman, « The Chapter on Fundamental Rights ans non-discrimination of Amsterdam », 17, NQHR, 1997, 399.
(59) Anders dan voor de gebondenheid van de Unie zelf aan het EVRM werd de gebondenheid van de staten niet uitdrukkelijk bevestigd in de artikelen 6 en 46 van het EG-verdrag. Ze volgt uitsluitend uit de rechtspraak van het Hof van Justitie.
(60) Zie J. Wouters, « Grondwet en Europese Unie », T.B.P., 1999/5, 323 en volgende.
(61) Cassatie, 27 mei 1971, Arr. Cass., 1971, blz. 959 : « Wanneer een conflict bestaat tussen een nationaalrechtelijke norm en een internationaalrechtelijke norm die rechtstreekse gevolgen heeft in de nationale rechtsorde, moet de door het verdrag bepaalde regel voorgaan dat deze voorrang volgt uit de aard zelf van het bij verdrag bepaald internationaal recht; Overwegende dat zulks te meer geldt wanneer, zoals hier, het conflict zich voordoet tussen een norm van het interne recht en een norm van het gemeenschapsrecht; Dat immers de verdragen die het gemeenschapsrecht hebben in het leven geroepen, een nieuwe rechtsorde hebben ingesteld, ten behoeve waarvan de Lid-Staten de uitoefening van hun soevereine machten in de bij deze verdragen omschreven gebieden hebben beperkt; Overwegende dat artikel 12 van het verdrag tot instelling van de Europese Economische Gemeenschap onmiddellijke gevolgen heeft en voor de rechtzoekenden individuele rechten schept die door de nationale rechtbanken moeten worden beschermd; Overwegende dat uit de voorgaande overwegingen volgt dat de rechter verplicht was de bepalingen van intern recht die strijdig zijn met deze bepaling van het Verdrag, buiten toepassing te laten. » (onze cursivering)
(62) Raad van State, afdeling Wetgeving, verenigde kamers, 25 april 2000, stuk Senaat, nr. 2-897/1, blz. 21. De Raad heeft het over « een algemeen beginsel van grondwettelijk recht ».
(63) Cassatie, 5 december 1994, TRD&I, 1995, blz. 413.
(64) A. Alen, Handboek van het Belgisch staatsrecht, Antwerpen, Kluwer, 1995, blz. 87-88. Volgens Alen hebben de beginselen van behoorlijke wetgeving voorrang op de wet.
(65) F. Dumon, « Artikel 95 G.W. », in X., Gerechtelijk recht. Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer, z.d., blz. 37-38 en 40. Ook in het advies van de Raad van State wordt verwezen naar F. Dumon.
(66) P. Popelier, Rechtszekerheid als beginsel voor behoorlijke regelgeving, Antwerpen, Intersentia, 1997, blz. 16-21.
(67) L.P. Suetens, « De invloed van het Arbitragehof op het grondwettelijk recht », R.W., 1993-94, blz. 1313-1318.
(68) P. Van Orshoven, « Non scripta, sed nata lex. Over de begripsomschrijving en de situering in de normenhiërarchie van de algemene rechtsbeginselen », in Algemene rechtsbeginselen (ed. M. Van Hoecke), 1991, blz. 59-80 en P. Van Orshoven, « Algemene rechtsbeginselen, in alle rechtstakken. Over de grondwettelijke waarde van de publiek- en privaatrechtelijke beginselen », in De doorwerking van het publiekrecht in het privaatrecht, Gent, Mys en Breesch, 1997, blz. 1-36, en meer bepaald met betrekking tot het Franco-Suisse Le Ski-arrest nr. 16.
(69) J. Vande Lanotte en G. Goedertier, « Enkele knelpunten in de hiërarchie van de rechtsnormen », in De doorwerking van het publiekrecht in het privaatrecht, Gent, Mys en Breesch, 1997, blz. 70 en volgende.
(70) In talrijke verklaringen tot herziening van de Grondwet werd de mogelijkheid gecreëerd om een artikel 107bis in de Grondwet op te nemen, met betrekking tot de niet-toepassing door de rechter van interne rechtsregels die strijdig zijn met het internationaal of het gemeenschapsrecht. Aan deze herzieningsverklaringen werd soms ook gevolg gegeven, doordat voorstellen tot herziening bij de Constituante werden ingediend. Tot een herziening van de Grondwet is het uiteindelijk nooit gekomen. Duidelijk is wel dat alle pogingen tot nu toe beoogden de rechtstreekse werking van het internationaal verdrag en het toezicht door elke rechter, in de Grondwet in te schrijven. Zie bijvoorbeeld het unaniem door de Kamercommissie goedgekeurde voorstel tot invoeging van een artikel 107bis, stuk Kamer, nr. 624/4, 1992-93.
(71) Stuk Senaat, nr. 2-897/1, blz. 4.
(72) Advies van de Raad van State, verenigde kamers, 25 april 2000, stuk Senaat, nr. 2-897/1, blz. 21.
(73) Handelingen, Senaat, 14 juni 1988, blz. 471, met een uitspraak van senator Lallemand. Deze uitspraak werd weliswaar gedaan ten aanzien van een niet-geconstitutionaliseerd EVRM. Zie ook J. Velaers, Van Arbitragehof tot Grondwettelijk Hof, Antwerpen, Maklu, 1990, blz. 258.
(74) Zie J. De Meyer, « La Convention européenne des droits de l'homme et le Pacte international relatif aux droits civils et politiques », Heule, UGA, 1969, blz. 101.
(75) Slechts de rechten en vrijheden die in het Europees gemeenschapsrecht worden gewaarborgd, zullen niet binnen de bevoegdheidssfeer van het Arbitragehof kunnen worden gebracht, aangezien de toetsing door elke rechter hier een vereiste is van dat gemeenschapsrecht zelf. Zie supra nr. 19.
(76) J. Velaers, Van Arbitragehof tot grondwettelijk hof, blz. 262, nr. 335.
(77) Stuk Senaat, nr. 2-897/1, blz. 7.
(78) Het lijkt ons wel nodig het voorgestelde artikel 26, § 3, terminologisch aan te passen. We treden de vraagsteller van de vraag G.2. bij. Artikel 26, § 3, zou best als volgt luiden : « Behalve wanneer ernstige twijfel bestaat over de verenigbaarheid van een wet, een decreet of een in artikel 134 van de Grondwet bedoelde regel met een van de in artikel 26, § 1, bedoelde regels of artikelen van de Grondwet, of indien een vraag, met hetzelfde onderwerp bij het Hof aanhangig is, is een rechtscollege evenmin gehouden een prejudiciële vraag te stellen gedurende de volgende procedures : ... »
(79) Zie thans reeds Raad van State, nr. 79.390, 22 maart 1999, Geysels tegen Belgische Staat (bestreden beslissing vindt rechtsgrond in een wet, die strijdig zou zijn met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet geen prejudiciële vraag, geen ernstige twijfel; geen schorsing); Raad van State, nr. 63.652, 18 december 1996, De Jonghe en andere tegen Erasmushogeschool Gent, (geen prejudiciële vraag, geen schorsing).
(80) Zie Raad van State, ASBL Protection et sauvegarde du quartier du sporting, nr. 74.799, 30 juni 1998.
(81) Zie Raad van State, Van den Steen, tegen Vlaams Gewest, nr. 77.041, 19 november 1998.
(82) Zo heeft de Raad van State in een arrest van 6 februari 1992 gesteld dat in afwachting van de uitspraak van het Arbitragehof de goede rechtsbedeling vergt dat de tenuitvoerlegging van de bestreden beslissing te conservatoiren titel wordt geschorst. De voorwaarde dat het moet gaan om een ernstig middel is dan trouwens vervuld (Raad van State, NV Aannemingsmaatschappij CFE tegen Vlaams Gewest, nr. 38.681, 6 februari 1992). In een arrest van 27 augustus 1993 stelde de Raad een prejudiciële vraag, schorste het besluit en bepaalde uitdrukkelijk in zijn arrest « Indien het Arbitragehof ontkennend antwoordt op de prejudiciële vraag, wordt bepaald dat de schorsing niet langer uitwerking zal hebben » (Raad van State, Louvigny tegen Belgische Staat, nr. 43.874, 27 augustus 1993, zie in dezelfde zin, Raad van State, Bello Mansoud tegen commissaris-generaal voor de vluchtelingen en de staatslozen, nr. 47.581, 25 mei 1994).
(83) Zie advies, stuk Senaat, nr. 2-897/1, blz. 32-33.
(84) Het feit dat er een prejudiciële vraag is gesteld over de wet, waarop bijvoorbeeld het besluit is gegrond, kan een aanwijzing zijn dat het middel ernstig is.
(85) Raad van State, nr. 35.485, 31 augustus 1990, Bosmans en co tegen OCMW Schaarbeek. Zie ook Raad van State, 2 december 1990, Bosman, nr. 35.978; 21 januari 1994, NV BIC Benelux, nr. 45.710.
(86) Zie Hoofdstuk II « Voorafgaande rechtspleging » in titel V van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof, Belgisch Staatsblad van 7 januari 1989.
(87) Zie onder meer Ph. Brouwers en H. Simonart, « Le conflit entre la Constitution et le droit international conventionnel dans la jurisprudence de la Cour d'arbitrage », Cah. dr. Eur., 1995, 7-29; J. Delva, « De impact van het Europees verdragsrecht op de rechtspraak van het Arbitragehof Een poging tot kritische doorlichting », T.B.P., 1995, 637-646; M. Melchior en L. De Grève, « Protection constitutionnelle et protection internationale des droits de l'homme : concurrence ou complémentarité », « Revue universitaire des droits de l'homme », 1995, blz. 217-247; C. Naôme, « Les relations entre le droit international et le droit interne belge après l'arrêt de la Cour d'arbitrage du 16 octobre 1991 », Rev.dr.int.dr.comp., 1994, blz. 24-56; P. Popelier, « Ongrondwettige verdragen : de rechtspraak van het Arbitragehof geplaatst in een monistisch tijdsperspectief », R.W., 1994-95, 1076-1080; J. Velu, « Toetsing van de grondwettigheid en toetsing van de verenigbaarheid met verdragen, Brussel, Belgisch Staatsblad, 1992, 186 blz., waarvan verkorte versie in R.W., 1992-93, blz. 481-516.
(88) Dit blijkt trouwens uitdrukkelijk uit artikel 3, § 2, van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof, Belgisch Staatsblad van 7 januari 1989.
(89) Zie de artikelen 27 en 46 van het Verdrag van Wenen van 23 mei 1969 inzake het verdragenrecht, goedgekeurd bij wet van 10 juni 1992, Belgisch Staatsblad van 25 december 1993. Naar luid daarvan mag een Staat zich niet op bepalingen van het nationaal recht beroepen om het niet ten uitvoer leggen van een verdrag te rechtvaardigen behoudens wanneer de instemming « onmiskenbaar strijdig » is met een regel van fundamenteel belang van het nationale recht betreffende de bevoegdheid tot het sluiten van verdragen. Artikel 46, § 2, van het verdrag geeft daarbij een zeer enge definitie van het begrip « onmiskenbare strijdigheid »; het moet gaan om een strijdigheid die « bij objectieve beschouwing duidelijk is voor iedere staat die zich te dezen overeenkomstig het gangbaar gebruik te goeder trouw gedraagt. »
(90) De Raad van State voert daarbij nog aan in zijn advies dat na een arrest over een prejudiciële vraag, de termijn om het beroep tot vernietiging in te stellen wordt heropend, ook ten aanzien van een wet houdende instemming met een verdrag (stuk Senaat, nr. 2-897/1, blz. 28). Deze « letterlijke lezing » van artikel 4, 2º, van de bijzondere wet levert ons inziens echter geen juiste interpretatie op van de wet. Ze gaat ons inziens in tegen de duidelijke wil van de bijzondere wetgever om het beroep tot vernietiging slechts binnen 60 dagen na de publicatie van de wet mogelijk te maken. Zie J. Velaers, Van Arbitragehof tot Grondwettelijk Hof, nr. 369; R. Ergec, « La Cour d'arbitrage et l'assentiment aux traités internationaux », in « Mélanges offerts à Raymond Vander Elst », Brussel, Nemesis, 1986, I, 281.
(91) Stuk Senaat, nr. 2-897/1, blz. 8.
(92) Zie J. Wouters, « Grondwet en Europese Unie », T.B.P., 1999/5, blz. 329-330.
(93) Arbitragehof, nr. 26/91, 16 oktober 1991, Gemeente Lanaken tegen Vlaamse Gemeenschap.
(94) Zie in dezelfde zin artikel 54 van de Franse Grondwet : « Si le Conseil constitutionnel, saisi par le président de la République, par le premier ministre, par le président de l'une ou l'autre assemblée ou par soixante députés ou soixante sénateurs, a déclaré qu'un engagement international comporte une clause contraire à la Constitution, l'autorisation de ratifier ou d'approuver l'engagement international en cause ne peut intervenir qu'après la révision de la Constitution. »
(95) Advies Raad van State, verenigde kamers, 25 april 2000, stuk Senaat, nr. 2-897/1, blz. 29.
(96) Zie F. Delpérée, « Le contrôle de constitutionnalité des traités internationaux », Rev. b. dr. c., 1999, blz. 97-98 en J. Velaers, De Grondwet en de Raad van State, afdeling Wetgeving, Antwerpen, Maklu, 1999, blz. 552-553.
(97) Zie bijvoorbeeld L. Besselink, De staatsrechtelijke regeling van aanvaarding en invoering van verdragen in Nederland, VVSRBN, WEJ Tjeenk Willink, Zwolle, 1996, blz. 16-17.
(98) Artikel 28 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof, Belgische Staatsblad van 7 januari 1989.
(99) Artikel 4, 2º, van de bijzondere wet van 6 januari 1989.
(100) Stuk Senaat, nr. 2-897/1, blz. 10.
(101) Stuk Senaat, nr. 2-897/1, blz. 9.
(102) Zie P. Popelier, « Toepassing van de wet in de tijd », in APR, 1999, blz. 72 en volgende.
(103) Arbitragehof, nr. 37/93, 19 mei 1993.
(104) Raad van State, Babylon, nr. 47.474, 17 mei 1994.
(105) W. Ganshof van der Meersch, « Beschouwingen over de herziening van de Grondwet », R.W., 1972-1973, k. 439-440.
(106) A. Mast en J. Dujardin, Overzicht van het Belgisch Grondwettelijk Recht, Gent, E. Story-Scientia, 1985, nr. 430.
(107) Andere voorbeelden van ruimere constitutionele bescherming : bescherming tegen onteigening (artikel 16 van de Grondwet), vrijheid van taalgebruik (artikel 30 van de Grondwet).
(108) Zie bijvoorbeeld Arbitragehof nr. 45/96, 12 juli 1996; Arbitragehof nr. 102/99, 30 september 1999.
(109) Cf. ontwerp van bijzondere wet tot wijziging van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof, stuk Senaat, nr. 2-897/1, blz. 2 : « Het is dus geenszins de bedoeling van deze hervorming dat op enige wijze aan de huidige rechtspraak van het Hof zou worden geraakt. (...) Deze uitbreiding van de bevoegdheid van het Hof zal leiden tot een meer uniforme interpretatie van deze grondrechten. »
(110) Arbitragehof nr. 45/96, 12 juli 1996.
(111) Arbitragehof nr. 45/96, overweging B.7.6.
(112) Arbitragehof nr. 45/96, overweging B.7.11.
(113) Arbitragehof nr. 45/96, overweging B.7.11.
(114) Arbitragehof nr. 45/96, overweging B.7.14.
(115) Arbitragehof nr. 45/96, overweging B.7.16.
(116) Arbitragehof nr. 45/96, overweging B.7.17.
(117) Cassatie 27 mei 1971, Arr. Cass., 1971, blz. 959.
(118) Ibidem, blz. 967.
(119) Ibidem, blz. 967.
(120) Conclusie Ganshof van der Meersch bij Cassatie 3 mei 1974, Arr. Cass., 1974, (967) 979.
(121) Stuk Senaat, 1974-1975, nr. 602/1.
(122) Marbury versus Madison, 1 Cranch 137, 177 (1803).
(123) De wat ongelukkige en in algemene termen gestelde verwijzing naar het EVRM is ingegeven, volgens de toelichting van de regering, door de wens om te vermijden « dat het geheel van rechten en garanties die erkend worden door het EVRM letterlijk overgeschreven worden », zodat er sprake is van een « zelfstandige waarde van het opnemen van een nieuw grondwetsartikel » (stuk Senaat, nr. 2-897/1, blz. 4). Verder stelt men echter dat het wetsontwerp « tot gevolg [heeft] dat een rechtscollege, bij de toepassing van dit principe, verplicht is om een prejudiciële vraag te stellen aan het Arbitragehof over het al dan niet verenigbaar zijn van het interne recht met het internationaal recht of supranationaal recht » (ibidem, blz. 5).
(124) De situatie kan in zekere zin worden vergeleken met de discussie over de bevoegdheidsafbakening in het kort geding van de gewone rechterlijke macht en de administratieve rechtscolleges, al naargelang het rechtstreeks en werkelijke voorwerp van de vordering. Een zelfde geschil kan vanuit verschillende perspectieven worden behandeld en dus aan verschillende rechtscolleges ter beslechting worden voorgelegd.
(125) Dit is ten andere de oplossing die een aantal Centraal-Europese Staten hebben gehanteerd om de rechtsbescherming van het EVRM tegenover de wetgever in de interne rechtsorde te incorporeren.
(126) Hof Mensenrechten, arrest Ruiz-Matéos van 23 juni 1993, « Publ. Cour européenne », D.H., reeks A, nr. 262.
(127) Een dergelijke uitbreiding tot alle verdragen veronderstelt immers hetzij de incorporatie van die verdragsbepalingen in titel II van de Grondwet (wat thans enkel mogelijk is voor het EVRM), hetzij een (meer voor de hand liggende) wijziging van artikel 142 van de Grondwet.
(128) Cf. artikel 6, 2 EU-Verdrag : « De Unie eerbiedigt de grondrechten, zoals die worden gewaarborgd door het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en zoals zij uit de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten voortvloeien, als algemene beginselen van het Gemeenschapsrecht. »
(129) Hof van Justitie, arrest Simmenthal van 9 maart 1978, Jur. 1978, 629.
(130) Ibidem, overweging 21.
(131) Ibidem, overweging 24.
(132) Arbitragehof nr. 14/97, 18 maart 1997.
(133) Arbitragehof nr. 12/94, 3 februari 1994, overweging B.4. We gaan hier niet verder in op de argumenten pro en contra deze toetsing door het Arbitragehof, gelet op de gevestigde rechtspraak van het Hof. Over deze discussie zie onder meer J. Velu, « Contrôle de constitutionnalité et contrôle de compatibilité avec les traités », J.T. 1992, 729-741 en 749-761; H. Simonart, « Le conflit entre la Constitution et le droit international conventionnel dans la jurisprudence de la Cour d'arbitrage », CDE 1995, 7-28; P. Popelier, « Ongrondwettige verdragen : de rechtspraak van het Arbitragehof geplaatst in een monistisch tijdsperspectief », R.W. 1994-95, 1076-1080.
(134) De mogelijkheid voor de Koning om de verdragen te bekrachtigen voor de afloop van die termijn zou eveneens door een grondwetswijziging moeten worden uitgesloten.
(135) Zo kan de voorzitter van de rechtbank van eerste aanleg uitspraak doen zoals in kort geding over het beroep tegen een bevel tot stopzetting van bouwwerken in de zin van artikel 68 van de Stedenbouwwet of over de vorderingen tot staking van misleidende reclame inzake de vrije beroepen (artikel 587, 2º en 3º, van het Gerechtelijk Wetboek). De voorzitter van de rechtbank van koophandel doet uitspraak over de vorderingen tot staking bedoeld in de artikelen 95 en 97 van de handelspraktijkenwet en artikel 109 van de Consumentenkredietwet (artikel 589, 1º en 3º, van het Gerechtelijk Wetboek). De voorzitter van de arbeidrechtbank doet uitspraak over vorderingen over het bestaan van een dringende regeling bij het ontslag van beschermde werknemers (artikel 587bis van het Gerechtelijk Wetboek).
(136) Hof van Justitie, 19 november 1991, Francovich en andere, gevoegde zaken C-6/90 en C 9/90, Jur., 1991, I-5357.
(137) Er wordt abstractie gemaakt van het feit dat het Arbitragehof hieromtrent reeds twee arresten heeft gewezen, namelijk op 12 juli 1995 over een vordering tot schorsing (nr. 62/95, Belgisch Staatsblad van 12 augustus 1995) en op 12 juli 1996 over twee beroepen tot vernietiging (nr. 45/96, Belgisch Staatsblad van 27 juli 1996). In dit laatste arrest toetste het Hof de bestreden wet aan artikel 19 van de Grondwet, artikel 10 EVRM en artikel 19 IVBPR om dan in fine te besluiten dat de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, zowel op zich, als in samenhang gelezen met de voormelde verdragsbepalingen, alsook artikel 24 van de Grondwet niet geschonden waren.
(138) JO, 18 december 2000, C-364/1.
(139) EHRM van 18 februari 1999.
(140) Hof van Justitie, 21 september 1989, Hoechst tegen Commissie, gevoegde zaken 46/87 en 227/88, Jur., 1989, blz. 2859 (onschendbaarheid van de woning krachtens artikel 8 EVRM geldt niet voor bedrijfslokalen).
(141) EHRM, 16 december 1992, Niemietz tegen Duitsland, Publ. Cour. eur. DH, reeks A, vol.-251 B, 23 (artikel 8 EVRM geldt ook voor bedrijfslokalen). Zie Lenaerts, K. en Van Nuffel, P., Europees recht in hoofdlijnen, Antwerpen, Maklu, 1995, blz. 529; Leading Cases of the European Court of Human Rights, compiled, edited end annotated by Lawson, RA en Schermers, HG, Nijmegen, Ars Aequi, 1997, blz. 493 en volgende.
(142) Arbitragehof, 5 juli 1990, nr. 25/90, overweging 9.B.4., Belgisch Staatsblad, 6 oktober 1990; RW, 1990-1991, blz. 291.
(143) EHRM, 20 november 1995, Pressos Compania Naviera SA, Publ. Cour eur. DH, reeks A, nr. 332, en het arrest dat het Hof van Cassatie in navolging hiervan heeft geveld : Cass., 15 mei 1998, RW, 1998-1999, blz. 1041.
(144) Arbitragehof, 12 juli 1996, nr. 45/96 (Belgisch Staatsblad van 27 juli 1996).
(145) Arbitragehof, nr. 33/94, 26 april 1994, Belgisch Staatsblad van 22 juni 1994.
(146) Vande Lanotte, J. en Goedertier, G., Overzicht publiek recht, Brugge, Die Keure, 2001, nr. 170.
(147) Stuk Senaat, nr. 2-897/1, 2001-2002, blz. 20.
(148) Stuk Senaat, 2001-2002, nr. 2-897/1, blz. 28 en 29.
(149) Stuk Senaat, 2001-2002, nr. 2-897/1, blz. 5.
(150) Stuk Senaat, 2001-2002, nr. 2-897/1, blz. 33-34.
(151) Cf. Jan Theunis en Arne Vandaele, De (geplande) wijzigingen inzake de bevoegdheid en de werking van het Arbitragehof, nr. 42, blz. 299, in De vijfde Staatshervorming van 2001, Verslagboek, Studiedag vijfde Staatshervorming, Leuven, die keure, 2002.
(152) Ibidem, 20.
(153) De constituante is zelfs niet gebonden door de bedoelingen van de preconstituante (zie A. Alen, Handboek van het Belgisch Staatsrecht, Kluwer, 1995, nr. 59).
(154) Zie Arbitragehof, 9 januari 1996, nr. 4/96, Belgisch Staatsblad van 27 februari 1996.
(155) Stuk Senaat, nr. 2-897/1, 2000-2001, blz. 6, tweede lid.
(156) Ibidem, 35.
(157) Ibidem, 26-30.
(158) Zie inzonderheid het recente arrest-Kress van 7 juni 2001, en de verwijzing naar vroegere rechtspraak, de arresten-Borgers, Vermeulen, Van Orshoven, Reinhardt en Slimane.
(159) Stuk Senaat, nr. 2-575/1, 2.
(160) Stuk Senaat, nr. 2-897/1, 2.
(161) Stuk Senaat, nr. 2-897/1, 3.
(162) Jura Falconis Jg. 38, 2001-2002, nr. 1 blz. 10.
(163) In zijn interventie merkt Velaers terecht op dat de bepalingen van titel II van de Grondwet niet voor herziening vatbaar verklaard zijn. Het constitutionaliseren van het EVRM bij wege van verwijzing is derhalve de enige mogelijke methode om de doelstelling van de preconstituante te realiseren.
(164) Cass., 27 mei 1971, Pas., 1971, I, 886.
(165) Zie nochtans voor een kritische analyse van de argumentatie van het Hof van Cassatie Jamart, J.S., « Observations sur l'argumentation : la primauté du droit international », RBDC, 1999, 109.
(166) Velaers beschrijft de huidige situatie op treffende wijze als volgt : « Wat moet een rechter doen wanneer een strijdigheid van een wet met het discriminatieverbod wordt opgeworpen ? Het discriminatieverbod vindt hij in de artikelen 10 en 11 van de Grondwet en daarover moet hij een prejudiciële vraag stellen aan het Arbitragehof. Hij vind het echter ook in artikel 14 van het EVRM, in artikel 26 van het IVBPR en in de artikelen 12 en 141 van het EG-verdrag, en daaraan mag hij zelf toetsen ? Hoe verhoudt het centraal en het diffus toetsingsysteem zich tot mekaar ? In de praktijk geeft de rechter, in dit geval, de voorkeur aan het stellen van een prejudiciële vraag aan het Arbiragehof. Dat is verantwoord, want door eerst zelf te toetsen aan het gelijkheidsbeginsel, zou de rechter het gras wegmaaien voor de voeten van het Arbitragehof, en aldus ingaan tegen de wil van de grondwetgever dat het aan het Arbitragehof toekomt te toetsen aan het gelijkheidsbeginsel »; zie in dezelfde zin Theunis, J. en Vandaele, A., De (geplande) wijzigingen inzake bevoegdheid en werking van het Arbitragehof, te verschijnen in Alen, A. (ed.), De vijfde staatshervorming van 2001, Brugge, Die Keure, 2002, 12.
HvJ, 9 maart 1978, zaak 106/77, administratie van de Staatsfinanciën tegen Simmenthal, Jur., 1978, 629.
(167) Zie inzonderheid het recente arrest Kress van 7 juni 2001, en de verwijzing naar voregere rechtspraak, de arresten Borgers, Vermeulen, Van Orshoven, Reinhardt en Slimane.
(168) Zie hierover onder meer Theunis, J., en Vandaele, A., lc, 18 en volgende.
(169) Zie voor een overzicht van doctrine het advies van de afdeling wetgeving van de Raad van State; stuk Senaat, nr. 897/1, 2000-2001, 27, voetnoot 4;
(170) Ontwerpartikel 32bis betreft alleen het Europees Verdrag van de rechten van de mens en de bijhorende Protocollen. Het risico bestaat dus dat er verschillende interpretaties gaan ontstaan over bepalingen van het EVRM en andere internationale bepalingen zoals het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten. Ook de plaatsing van artikel 32bis onder titel II van de Grondwet, genaamd « De Belgen en hun rechten » is problematisch, aangezien de rechten en vrijheden van het EVRM zonder uitzondering gelden voor alle staatsburgers, vreemdelingen en staat lozen. Dat is niet het geval voor artikel 191 van de Grondwet.
(171) Artikel 195 van de Grondwet voorziet in de herzieningsprocedure zelf, terwijl artikel 196 bepaalt dat er geen herziening van de Grondwet mag worden ingezet of voortgezet in oorlogstijd of wanneer de Kamers verhinderd zijn vrij bijeen te komen op het federale grondgebied. Overeenkomstig artikel 197 mag tijdens een regentschap in de Grondwet geen verandering worden aangebracht wat betreft de grondwettelijke macht van de Koning en de artikelen 85 tot 88, 91 tot 95, 106 en 197 van de Grondwet. Artikel 198 heeft betrekking op de hernummering en de onderverdeling van de artikelen van de Grondwet alsmede op terminologische wijzigingen.
(172) Mast, A., De recente grondwetsherziening en de door artikel 131 van de Grondwet opgelegde procedure, RW, 1972, nr. 31, kolom 1478.
(173) Verhassel-Luykx, A., De rol van de preconstituante bij de grondwetsherziening, TBP, 1971, blz. 232.
(174) Alen, A. en Meersschaut, F., De « impliciete » herziening van de Grondwet, in Présence du droit public et des droits de l'homme. Mélanges offerts à Jacques Velu, Bruylant, Brussel, 1992, blz. 261-262.
(175) Masquelin, J., Étapes et procédure de la récente révision de la Constitution, Annales de droit et de sciences politiques, 1972, blz. 104, 107 en 112.
(176) Van Der Hulst, M. en Vanderstichele, A., Is de herzieningsbevoegdheid van de Grondwetgever beperkt ?, TBP, 1991, blz. 522. Zie ook Alen, A., De voornaamste procedurele problemen van een grondwetsherziening, TBP, 1979, blz. 286-292.
(177) Alen, A., Handboek van het Belgisch Staatsrecht, Kluwer, 1995, blz. 68-69.
(178) Zie onder meer H. Simonart et M. Verdussen, « La réforme de la Cour d'arbitrage et la protection des droits fondamentaux », « Revue belge de droit constitutionnel 2000 », blz. 183-190.
(179) Stuk Senaat, nr. 2-575/1, 2000-2001.
(180) Voorstel van 21 mei 1980, stuk Senaat, bijzondere zitting, 1979, nr. 14.
(181) Wetsontwerp van 23 mei 1980, stuk Senaat, nr. 435/1, 1979-1980.
(182) Stukken Kamer, nr. 619-1, 1979-1980, blz. 5-7, in het bijzonder blz. 7.
(183) J.-V. Louis « Cour d'arbitrage, droit international et droit communautaire », J.T., 1980; blz. 436; G. Schrans en M. Maresceau, Het Europese recht vergeten bij de Staatshervorming?, R.W., 1980-1981, kol. 281 en volgende.
(184) Voorstel van 11 juli 1980, stuk Kamer, nr. 9/1, bijzondere zitting, 1979.
(185) Handelingen, Kamer, vergadering van 7 juni 1983, blz. 2503. Zie interventie van de heer Dehaene, minister van Sociale Zaken en Hervorming van de instellingen (Handelingen, Kamer, vergadering van 2 juni 1983, blz. 2461).
(186) Handelingen, Kamer, 1982-1983, blz. 647, nr. 6; Handelingen, Kamer, vergadering van 2 juni 1983, blz. 2456-2458.
(187) Handelingen, Senaat, vergadering van 14 juni 1988, blz. 471.
(188) Handelingen, Senaat, vergadering van 14 juni 1988, blz. 472. Het betrof drie reeksen vragen :
Le gouvernement et le Parlement entendaient-ils maintenir les options qu'ils avaient prises en juillet 1980 et en juin 1983 en matière de contrôle de la conformité des lois et des décrets aux traités internationaux ?
Si la Cour d'arbitrage devait opérer un contrôle de la conformité des lois et des décrets aux traités internationaux, de quel contrôle s'agirait-il ? La Cour pourrait-elle par exemple annuler des décrets qui seraient contraires par hypothèse à la Convention européenne des droits de l'homme ? Comment de telles annulations pourraient-elles être décidées sans que cette compétence fût mentionnée expressément dans l'article 107ter ?
La Cour d'arbitrage pourrait-elle par contre se voir confier un contentieux de la question préjudicielle qui porterait sur la conformité des lois et des décrets aux traités internationaux ? Autrement dit, y avait-il lieu de renoncer à prendre en considération les objections formulées antérieurement par le Conseil d'Etat dans son avis relatif au projet de loi ordinaire de réformes institutionnelles ?
(189) Handelingen, Senaat, vergadering van 14 juni 1988, blz. 510-511.
(190) Stuk Senaat, nr. 483-2, 1988-1989, blz. 20, 24, 44 en 59; Handelingen, Kamer, nr. 633/4, 1988-1989, blz. 12; Handelingen, Kamer, vergadering van 30 november 1988, blz. 423-424.
(191) Stuk Senaat, nr. 483-2, 1988-1989, blz. 44; zie ook Handelingen, Kamer, nr. 633/4, 1988-1989, blz. 19.
(192) Handelingen, Senaat, vergadering van 30 november 1988, blz. 417.
(193) Zie onder meer M. Verdussen, « La Convention européenne des droits de l'homme et le juge constitutionnel » in « La mise en oeuvre interne de la Convention européenne des droits de l'homme », Brussel 1994, blz. 17-62.
(194) Stuk Senaat, nr. 2-897/1, blz. 4.
(195) Stuk Senaat, nr. 2-897/1, blz. 5.
(196) Stuk Senaat, nr. 2-575/1, blz. 2-3.
(197) Het arrest-Le Ski van 27 mei 1971 stelt : « Attendu qu'il résulte des considérations qui précèdent que le juge avait le devoir d'écarter l'application des dispositions de droit interne qui sont contraires à cette disposition du traité;
Attendu qu'ayant constaté qu'en l'espèce les normes du droit communautaire et les normes du droit interne étaient incompatibles, l'arrêt attaqué a pu décider, sans violer les dispositions légales indiquées dans les moyens, que les effets de la loi du 19 mars 1968 étaient'arrêtés dans la mesure où elle était en conflit avec une disposition directement applicable du droit international conventionnel » (Pas. 1971, I, blz. 886).
(198) Met betrekking tot de rechtstreeks toepasselijke normen van het Europees Verdrag over de rechten van de mens moet er op worden gewezen dat artikel 53 van dat Verdrag verbiedt dat het Verdrag wordt uitgelegd als beperkingen op te leggen aan de rechten en vrijheden die erkend zijn door het intern recht of door een ander verdrag. Gelet op die bepaling van het Verdrag mogen de nationale rechtscolleges geen voorrang geven aan de norm van het Verdrag ingeval de norm van het intern recht de rechtzoekende een ruimere juridische bescherming biedt. Men kan het voorstellen alsof de nationale wet voorrang geeft aan het Verdrag, dat op zijn beurt voorrang geeft aan de mildere nationale wet.
(199) Parlementaire handelingen, Kamer, bijzondere zitting 1979, nr. 9/1 en de voormelde referenties in de voetnoten bij randnummer 7.
(200) Parlementaire handelingen, Senaat, zitting 14 juni 1988, blz. 510-511, zie hierboven voetnoten 10 tot 12.
(201) Parlementaire handelingen, Senaat, vergadering van 30 november 1988, blz. 413-414.
(202) Stuk Senaat, nr. 483-2, 1988-1989, blz. 8.
(203) Stuk Senaat, nr. 483-2, 1988-1989, blz. 44.
(204) Stuk Senaat, nr. 2-897/1, 2000-2001, blz. 4-5.
(205) Merken we in dat verband op dat in de memorie van toelichting bij het ontwerp van bijzondere wet, meer bepaald de commentaar bij artikel 26, § 1bis, waarvan de invoeging wordt voorgesteld door artikel 4, § 3 van het ontwerp, staat te lezen dat de uitsluiting van prejudiciële vraagstelling voor de wetgevende akten houdende instemming met de constituerende EU-verdragen en het Europees Verdrag over de rechten van de mens en zijn Protocollen niet alleen kan worden verantwoord op grond van het bijzonder karakter van deze twee teksten de ene tekst vormt de basis voor de Europese Unie en de andere voor de rechten en vrijheden die op het Europees niveau erkend worden , maar eveneens op grond van het feit dat beide verdragen het voorwerp uitmaken van een supranationale rechterlijke controle. (Stuk Senaat, nr. 2-897/1, 2000-2001, blz. 8).
(206) Vergelijk met het arrest-Simmenthal van 9 maart 1978 van het Hof van Justitie van de Gemeenschappen, Aff. 106/77, Rec. CJCE 1978, blz. 644.
(207) Stuk Senaat, nr. 2-897/1, 2000-2001, blz. 5.
(208) Stuk Senaat, nr. 2-897/1, 2000-2001, blz. 23.
(209) Zie supra voetnoot (30).
(210) Arresten Ierland tegen Verenigd Koninkrijk van 18 januari 1978, reeks A, nr. 25, blz. 62, § 154, en Guzzardi van 6 november 1980, reeks A, nr. 39, § 86.
(211) Arrest-Marckx van 13 juni 1979, reeks A, nr. 31, blz. 25, § 58.
(212) Reeks A, nr. 151.
(213) Cass. 10 mei 1989, RG 7423 (Pas. 1989, I, nr. 514) en de besluiten van advocaat-generaal Piret.
Dat arrest stelt : « Attendu qu'en approuvant par la loi du 13 mai 1955 la Convention, la Belgique a reconnu à la Cour européenne des droits de l'homme la mission d'interpréter ladite Convention;
Attendu que par arrêt du 30 mars 1989 en cause Lamy, la Cour européenne des droits de l'homme a considéré que le recours à un tribunal, prévu par l'article 5, § 4, précité, suppose une procédure qui offre au conseil de l'inculpé détenu, la possibilité d'obtenir, en vue de la première comparution devant la chambre du conseil, communication des pièces relatives à la confirmation du mandat d'arrêt ... ».
(214) R. Badinter en M. Long, « Conseil constitutionnel et Conseil d'État : une seule Constitution » in « Conseil constitutionnel et Conseil d'État », Paris 1988, blz. 29-31.
(215) Stuk Senaat, nr. 2-575/1.
(216) Stuk Senaat, nr. 2-575/1, 2000-2001, blz. 2.
(217) Artikel 6 van het Verdrag betreffende het recht op een eerlijk proces komt evenwel gedeeltelijk overeen met de artikelen 13, 144 tot 149 en 151-152 van de Grondwet.
(218) Artikel 2 van het 4e protocol bij het Verdrag betreffende het vrij verkeer komt evenwel gedeeltelijk overeen met artikel 12 van het Verdrag.
(219) Stuk Senaat, nr. 2-575/1, 2000-2001, blz. 2.
(220) Artikel 5 van het Verdrag betreffende het recht op vrijheid en veiligheid komt gedeeltelijk overeen met artikel 12 van de Grondwet.
(221) Artikel 7 van het Verdrag betreffende de wettelijkheid van misdrijven en straffen komt gedeeltelijk overeen met artikel 14 van de Grondwet.
(222) Artikel 8 van het Verdrag betreffende het recht op eerbiediging van privé-, familie- en gezinsleven komt gedeeltelijk overeen met de artikelen 15, 22, 22bis en 29 van de Grondwet.
(223) Artikel 9 van het Verdrag betreffende het recht op vrijheid van gedachte, geweten en godsdienst komt gedeeltelijk overeen met de artikelen 19 tot 21 van de Grondwet.
(224) Artikel 10 van het Verdrag betreffende het recht op vrijheid van meningsuiting komt gedeeltelijk overeen met de artikelen 19 en 25 van de Grondwet.
(225) Artikel 11 van het Verdrag betreffende de vrijheid van vergadering en vereniging komt gedeeltelijk overeen met de artikelen 26 en 27 van de Grondwet.
(226) De artikelen 14 van het Verdrag, 5 van het protocol nr. 7 (nog niet door België ondertekend en geratificeerd) en 1 van het protocol nr. 12 (nog niet door België geratificeerd) betreffende het verbod op discriminaties komen overeen met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet.
(227) Artikel 1 van het 1e protocol bij het Verdrag betreffende de bescherming van de eigendom komt gedeeltelijk overeen met de artikelen 16 en 17 van de Grondwet.
(228) Artikel 2 van het 1e protocol bij het Verdrag betreffende het recht op onderwijs komt gedeeltelijk overeen met artikel 24 van de Grondwet.
(229) Artikel 3 van het 1e protocol bij het Verdrag betreffende het recht op vrije verkiezingen komt gedeeltelijk overeen met de artikelen 61, 62, 67 tot 69, 115 tot 117 van de Grondwet.
(230) Stuk Senaat, nr. 2-575/1, 2000-2001, blz. 2.
(231) H. Simonart en M. Verdussen, et. cit., in het bijzonder blz. 188.
(232) Cassatie 23 juni 1993, RG P.93 0374.F (Pas. 1993, I, nr. 303); 21 april 1998, RG P.96 1470.N (ibidem 1998, I, nr. 294); 20 december 2000, RG P.2000 1384.F (ibidem 2000, I, nr ....). Er valt te noteren dat volgens artikel 780, eerste lid, 2º van het Gerechtelijk Wetboek, de woonplaats van een partij, een rechtspersoon, de maatschappelijke zetel ervan is (Cassatie 29 mei 1995, RG C.94 0389.F, Pas. 1995, I, nr. 258).
(233) Rev. Trim. Dr. h. 1993, blz. 467 en de nota's van P. Lambert et F. Rigaux; E. Jakhian et P. Lambert, opmerkingen bij dat arrest JT, 1994, blz. 65.
(234) Artikel 53 van het Verdrag voor de rechten van de mens luidt als volgt : « Geen bepaling van dit Verdrag zal worden uitgelegd als beperkingen op te leggen of inbreuk te maken op de Rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, welke verzekerd kunnen worden ingevolge de wetten van enige Hoge Verdragsluitende Partij of ingevolge enig ander Verdrag waarbij de Hoge Verdragsluitende Partij partij is. »
(235) Stuk Senaat, nr. 2-575/1, blz. 2.
(236) Zie Raad van Europa, « Problèmes découlant de la coexistence des Pactes des Nations Unies relatifs aux droits de l'homme et de la Convention européenne des droits de l'homme. Différences quant aux droits garantis », doc. H (70)7 Straatsburg 1970, blz. 5.
(237) Dat is onder meer het geval voor de bepalingen betreffende :
de behandeling van particuliere personen die van hun vrijheid zijn beroofd (artikel 10);
het recht van de beschuldigde om te worden ingelicht over zijn recht om de bijstand te hebben van een raadsman (artikel 14, § 3, d, tweede zin);
het recht op de eerbiediging van het privé-leven wat het verbod op aantasting van eer en goede naam betreft (artikel 17, § 1, in fine);
het recht om inlichtingen te garen (artikel 19, § 2);
het verbod van oorlogspropaganda en van het propageren van op nationale afkomst, ras of godsdienst gebaseerde haatgevoelens (artikel 20);
de rechten van het kind (artikel 23, § 4, in fine en artikel 24);
het recht van deelneming aan de behandeling van openbare aangelegenheden, mits dat recht verder reikt dan het recht op vrije verkiezingen (artikel 25);
(238) Dat is onder meer het geval voor de bepalingen betreffende :
het verbod van dwangarbeid of verplichte arbeid ten aanzien van personen die gevangen worden gehouden anders dan krachtens een wettig bevel van een rechtbank [artikel 8, § 3, c), i)];
het recht van eenieder op gelijke behandeling voor de hoven en rechtbanken (artikel 14, § 1);
het recht van de beschuldigde zich te verstaan met een door hemzelf gekozen raadsman [artikel 14, § 3, b), in fine];
de procedure met betrekking tot jeugdige personen (artikel 14, § 4);
de uitoefening van het recht op vreedzaam vergaderen door de leden van de strijdkrachten, de politie of het overheidsbestuur (artikel 21);
de uitoefening door de leden van het overheidsbestuur van het recht om zich vrij te verenigen (artikel 22);
de erkenning van de status van het gezin en de bescherming van het gezin (artikel 23, § 1);
bepaalde aspecten van de uitoefening van het recht te huwen (artikel 23, §§ 2 en 3).
(239) Zie de paragrafen 2 van de artikelen 8 tot 11 van het Verdrag, artikel 2, §§ 3 et 4, van protocol nr. 4 en artikel 1, § 3, van protocol nr. 7.
(240) Zie onder meer, Arbitragehof arrest nr. 45/96 van 12 juli 1996. In dat arrest diende het Arbitragehof zich uit te spreken over de wet van 23 maart 1995 tot bestraffing van het ontkennen, minimaliseren, rechtvaardigen of goedkeuren van de genocide die tijdens de tweede wereldoorlog door het Duitse nationaal-socialistische regime is gepleegd. Met betrekking tot dat arrest, zie E. Brems « Revisonismewet verenigbaar met vrije meningsuiting » Tijdschr. voor vreemdelingenrecht, 1996, blz. 139-147; F. Ringeheim « Le négationnisme contre la loi », Rev. Trim. des dr. de l'homme, 1997, blz. 111-133.
(241) H. Simonart en M. Verdussen, ét. cit., blz. 189. Er valt evenwel op te merken dat de verklaring van 4 mei 1999 met name betrekking heeft op de herziening van titel II van de Grondwet met het oog op de invoeging in titel II van een nieuw artikel betreffende het recht van mannen en vrouwen op gelijkheid, van artikel 10, 2de lid, tweede zinsnede, van de Grondwet, van artikel 25 van de Grondwet met het oog op de invoeging in de Grondwet van een lid waarbij het mogelijk wordt gemaakt de waarborgen van de pers uit te breiden tot de andere informatiemiddelen en van artikel 29 van de Grondwet.
(242) In bevestigende zin, zie met name de besluiten van de heer advocaat-generaal Velu, voor Cassatie 23 september 1973, (Pas. 1977, I, 88). In ontkennende zin, zie met name A. Mast, « La protection des droits de l'homme en droit constitutionnel belge », « Rapports belges au IXe Congrès international de droit comparé », Brussel 1974, blz. 342, nota 4. Voor een genuanceerde oplossing, zie met name R. Ergec « L'état de nécessité en droit constitutionnel belge », in « Le nouveau droit constitutionnel belge », Bruxelles-Louvain-la-Neuve, 1987, blz. 168 en volgende.
(243) Het is niet uitgesloten dat wanneer de Belgische Staat in de toekomst protocollen bij het Verdrag tekent of ratificeert, hij eerder dan voorbehoud in te dienen, zogenaamde « interpretatieve » verklaringen wenst af te leggen. Dat was bijvoorbeeld het geval bij de ratificatie van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten. Op zichzelf heeft die eenzijdige kwalificatie van de Belgische Staat niet als gevolg dat dergelijke verklaringen aan het juridisch stelsel van het voorbehoud worden onttrokken. Het Europees Hof zou immers de bevoegdheid hebben om na te gaan of de Belgische Staat met dat louter formele opschrift in werkelijkheid niet de bedoeling zou hebben gehad een echt voorbehoud te verdoezelen dat misschien niet beantwoordt aan de vereisten van artikel 57 van het Verdrag.
(244) Wat betreft het feit dat in de huidige stand van ons grondwettelijk recht de opzegging van een verdrag dat geen betrekking heeft op gemeenschaps- of gewestmateries een voorrecht van de Koning is en dat hiervoor de instemming van de Kamers niet is vereist, aangezien de politieke verantwoordelijkheid van de regering op zichzelf volstaat om een niet opportuun geachte opzegging te bekrachtigen, zie met name A. Alen, Handboek van het Belgisch Staatsrecht, Deurne 1995, nr. 764, blz. 756, J. Salmon, « Droit des gens », Brussel, 1984-1985, I, blz. 112, J. Verhoeven, « Terminaison des traités et assentiment des Chambres » in Liber amicorum Frederic Dumon, Antwerpen, II, blz. 1317-1327.
(245) Doc. Senaat, nr. 2-897/1, blz. 3 en 8.
(246) Zie doc. Senaat, nr. 246/1, 1981-1982, blz. 6 en doc. Senaat, nr. 246/2, 1981-1982, blz. 40, 52 en 105.
(247) Arbitragehof, 16 oktober 1991, nr. 26/91, rol nr. 192, J.T., 1992, blz. 670.
(248) Over deze betwistingen, zie met name de referenties die worden geciteerd in het advies van de Raad van State van 25 april 2000, doc. Senaat, nr. 2-897/1, blz. 19, noot 4.
(249) Doc. Senaat, nr. 2-897/1, 2000-2001, blz. 8.
(250) Cass., 27 mei 1971 (Pas., 1971, I, 886), en de conclusies van procureur-generaal W.J. Ganshof van der Meersch.
(251) Zie in dezelfde zin, Cass., 26 september 1978 (Pas., 1979, I, 126); 4 april 1984, twee arresten RG 2910 en 3263 (ibidem, 1984, I, nr. 448) en de conclusies van advocaat-generaal J. Velu; 20 januari 1989, RG 6128 (ibidem, 1989, I, nr. 2999); 10 mei 1989, RG 7423 (ibidem, 1989, I, nr. 514) en de conclusies van advocaat-generaal J.M. Piret; 14 maart 1991, RG 8857 (ibidem, 1991, I, nr. 368).
(252) Handelingen, Senaat, 14 juni 1988, blz. 471.
(253) Zie Cass., 12 februari 1996, verenigde kamers, RG, A.94 002.F (Pas., 1996, I, nr. 75) en de noot getekend J.V.
In de Inusop-zaak (zaak ASBL « Institut interuniversitaire de sondage d'opinion publique », in het kort « Inusop » en SPRL « Bec Depaue c/Coëme c.s.), die met name aanleiding gaf tot dit arrest, vroegen de raadslieden van voormalig minister Coëme met name dat het Hof zou besluiten dat de bepalingen van de oude artikelen 90 en 134 van de Grondwet indruisten tegen de artikelen 7 van het Europese Verdrag en 15, § 1, a), van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten.
Het arrest vangt aan met te stellen dat vóór de wijziging van 5 mei 1993, de strafrechtelijke verantwoordelijkheid van de ministers werd geregeld door de oude artikelen 90 en 134 van de Grondwet », dat « volgens die regeling een lid van de regering voor het Hof van Cassatie kon worden vervolgd, enerzijds wegens misdrijven van gemeen recht, anderzijds, wegens feiten in verband met de ministeriële functie die, op het ogenblik waarop ze werden gepleegd, niet als misdrijf omschreven waren in de strafwet » en « dat, bij ontstentenis van een uitvoeringswet, de strafrechtelijke verantwoordelijkheid van de ministers werd geregeld door die artikelen die aan het Hof een discretionaire macht toekenden om hen te berechten, met karakterisering van het misdrijf en bepaling van de straf; dat de ministeriële verantwoordelijkheid gegrond kon zijn op een in de uitoefening van de functie gepleegd feit, dat, op het ogenblik waarop het werd gepleegd, geen bij de strafwet omschreven misdrijf was, of een in die wet omschreven misdrijf ».
Het arrest onderzoekt vervolgens in die verwoordingen de verenigbaarheid tussen de regels die worden uiteengezet door de oude artikelen 90 en 134 van de Grondwet en de artikelen 7 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en 15 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten :
« dat het naast elkaar bestaan van een specifieke strafrechtelijke verantwoordelijkheid en een strafrechtelijke verantwoordelijkheid naar gemeen recht slechts met de artikelen 7 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en 15 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten onverenigbaar was indien en in de mate dat het oude artikel 134 van de Grondwet het Hof toestond een minister te berechten en te veroordelen wegens een handeling of verzuim die, op het ogenblik waarop ze werd gepleegd niet een misdrijf was dat door het nationale of internationale recht werd bestraft maar dat het conflict uitgesloten was in het geval dat de minister werd vervolgd en veroordeeld op grond van de strafrechtelijke verantwoordelijkheid naar gemeen recht. »
Het arrest besluit door te stellen dat aldus te dezen de bewering als zou er vóór de wijziging van 5 mei 1993 een tegenstelling hebben bestaan tussen de Grondwet en de verdragen niet relevant is.
(254) Stuk Senaat, nr. 2-897/1, 2000-2001, blz. 8.
(255) Stuk Senaat, geciteerd, blz. 9
(256) Stuk Senaat, nr. 2-897/1, blz. 9 en 28-29. Advies L 26 945/2 van 11 maart 1998 verstrekt inzake een voorontwerp van bijzondere wet tot wijziging van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof dat ertoe strekte de ontvankelijkheid van de prejudiciële vragen over wetgevende handelingen tot instemming met een internationaal verdrag, te beperken tot een termijn van zestig dagen na de publicatie van de wetgevende handeling, en advies van 25 april 2000 over het voorontwerp van bijzondere wet dat onderhavig ontwerp voorafging (stuk Senaat, nr. 2-897/1, 2000-2001, blz. 29).
(257) Zie supra nr. 37 en de noot 69.
(258) Zie supra nrs. 39-40.
(259) Stuk Senaat, nr. 2-897/1, 2000-2001, blz. 29-30.
(260) Stuk Senaat, nr. 2-897/1, blz. 9
(261) Zie supra, nr. 45.
(262) Stuk Senaat, nr. 2-897, blz. 9.
(263) M. Melchoir en L. De Greve, « Protection constitutionnelle et protection internationale des droits de l'homme. Rapport belge », IXe Conférence des Cours constitutionnelles européennes Paris 1993, vol. I, blz. 145-232, inz. blz. 169, nr. 34.
(264) Zie met name C. Horevoets, « Les questions préjudicielles à la Cour d'arbitrage dans le projet de réforme de la loi spéciale du 6 janvier 1989 », « Revue belge de droit constitutionnel 2000 », blz. 199-201.
(265) Om te kunnen ingaan op vereisten inzake preventie, spoed en doeltreffendheid, gaven diverse wetten, de afgelopen jaren, in diverse aangelegenheden waarin onverwijlde beslissingen nodig waren, de voorzitter van de rechtbank van eerste aanleg of de voorzitter van de rechtbank van koophandel de bevoegdheid om uitspraak te doen overeenkomstig de regels van de procedure inzake kort geding. Van deze wetten houdende de organisatie van zogenaamde « zoals in kort geding »-procedures, onthouden we onder andere de wetten van 2 maart 1989 en van 4 december 1990 inzake de openbare aankoopoffertes, de financiële transacties en de financiële markten, van 12 juni 1991 op het consumentenkrediet, van 14 juli 1991 betreffende de handelspraktijken en de bescherming van de consument, van 21 oktober 1992 betreffende de misleidende reclame inzake de vrije beroepen, van 8 december 1992 tot bescherming van de persoonlijke levenssfeer, van 12 januari 1993 inzake bescherming van het leefmilieu, van 16 februari 1994 betreffende het contract tot reisorganisatie en reisbemiddeling, van 30 juni 1994 betreffende het auteursrecht en de naburige rechten, van 3 april 1997 betreffende oneerlijke bedingen in overeenkomsten gesloten tussen titularissen van vrije beroepen en hun cliënten, van 10 augustus 1998 houdende omzetting in Belgisch gerechtelijk recht van de Europese richtlijn van 11 maart 1996 betreffende de rechtsbescherming van databanken, van 11 april 1999 inzake de verkrijging van een recht van deeltijds gebruik van onroerende goederen, van 11 april 1999 aangaande de vordering tot staking van de inbreuken op de wet van 9 maart 1993 ertoe strekkende de exploitatie van huwelijksbureaus te regelen en te controleren. Zo vertrouwt artikel 587 van het Gerechtelijk Wetboek aan de voorzitters van de rechtbanken van eerste aanleg de handelingen « zoals in kort geding » toe, betreffende de misleidende reclame inzake de vrije beroepen (3º), de bescherming van de persoonlijke levenssfeer ten opzichte van de verwerking van persoonsgegevens (4º), de bescherming van het leefmilieu (5º), oneerlijke bedingen in overeenkomsten gesloten tussen titularissen van vrije beroepen en hun cliënten (6º), het auteursrecht en de naburige rechten (7º), de rechtsbescherming van databanken (8º). Volgens artikel 589 van hetzelfde wetboek, doen de voorzitters van de rechtbanken van koophandel uitspraak « zoals in kort geding » inzake handelspraktijken en de voorlichting en de bescherming van de consument (1º), de financiële transacties en de financiële markten (2º), het consumentenkrediet (3º), de contracten tot reisorganisatie en reisbemiddeling (4º), de overeenkomsten inzake de verkrijging van een recht van deeltijds gebruik van onroerende goederen (5º), de exploitatie van huwelijksbureaus.
(266) G. Closset-Marchal « Éléments communs aux procédures « comme en référé » in « Le développement des procédures « comme en référé », J. Van Compernolle en M. Storme (uitg) Brussel 1994, blz. 17-36, inz. blz. 22 en 32
(267) J. Van Compernolle, « La rançon d'un succès, le développement des procédures »« comme en référé », Conclusions générales in Le développement des procédures « comme en référé », op. cit., blz. 207-220, inz. blz. 214
(268) Zie infra nr. 58.
(269) Stuk Senaat, nr. 2-897/1, blz. 33; zie infra nr. 58.
(270) Stuk Senaat, nr. 2-897/1, blz. 33.
(271) Het advies van de Raad van State verwijst naar de arresten van het Hof van Justitie van 21 februari 1991, Zuckerfabrik (Jur., I-542, § 23) en van 9 november 1995, Atlanta Fruchthandelsgesellschaft (Jur., I-3791, § 35).
(272) Het advies van de Raad van State verwijst naar de arresten van het Hof van Justitie Zuckerfabrik (Jur., I-542, § 24, en I-544, § 33) en Atlanta Fruchthandelsgesellschaft (Jur., I-3795, § 51)
(273) Zuckerfabrik-arrest (Jur., I-544, § 33); Atlanta Fruchthandelsgesellschaft (Jur., I-3791, § 35, en I-3795, § 51)
(274) Zuckerfabrik-arrest (Jur., I-544, § 24).
(275) Doc. Senaat, nr. 2-897/1, 2000-2001, blz. 7.
(276) Zie met name C. De Valkeneer en A. Winants « Les régimes particuliers de détention » in « La détention préventive », B. Dejemeppe (uitg), Brussel 1992; M. Franchimont, A. Jacobs en A. Masset, « Manuel de procédure pénale », Liège 1989, blz. 484-491.
(277) Doc. Senaat, 2-897/1, 2000-2001, blz. 31 en de in de noot 2 vermelde referenties ?
(278) Zie met name H. Simonart « La question préjudicielle en droit interne et en droit communautaire » in « Le recours des particuliers devant le juge constitutionnel », Bruxelles-Paris 1991, blz. 66-72, inz. blz. 70.
(279) Zie met name M. Leroy « Sens et non sens dans le règlement des conflits », JT, 1989, blz. 557; A. Rasson-Roland « La question préjudicielle » in Le recours des particuliers devant le juge constitutionnel, Bruxelles-Paris 1991, blz. 37-53, inz. blz. 43.
(280) Zie met name P. Lemmens, « Le respect des garanties fondamentales de procédure » in Le recours des particuliers devant le juge constituionnel, Bruxelles-Paris 1991, blz. 62; L.P. Suetens en R. Leysen, Staat, Gewesten en Gemeenschappen. De technieken van bevoegdheidsverdeling. De rol van het Arbitragehof in R. Blanpain (uitg) Staat, Gewesten en Gemeenschappen, Brugge 1989, blz. 67; L.P. Suetens Gelijkheid en non discriminatie in de rechtspraak van het Arbitragehof, in A. Alen en P. Lemmens (uitg), « Égalité et non discrimination », Antwerpen, 1991, blz. 95-115, inz. blz. 115 en noot.