1-1333/1 | 1-1333/1 |
30 MAART 1999
1. De regeringsverklaring van 28 juni 1995 bevat in fine de volgende toezegging :
« VI.6. De staatshervorming
b) De federale regering zal suggeren in de schoot van de nieuwe Senaat, waarin ook de gemeenschapsraden vertegenwoordigd zijn, een commissie met betrekking tot de werking van de nieuwe federale structuren op te richten. De commissie zal zich onder meer buigen over de evaluatie van de bevoegdheidsverdeling en de coherentie van de bevoegdheidsdomeinen met het oog op een grotere homogeniteit. »
2. Ter uitvoering van dit regeerakkoord zond de eerste minister op 11 december 1995 volgende brief aan de heer Swaelen, voorzitter van de Senaat :
« Het regeerakkoord voorziet dat de federale regering de suggestie zal doen in de schoot van de Senaat over te gaan tot de oprichting van een commissie met betrekking tot de werking van de nieuwe federale structuren. Deze commissie zal onder meer als taak hebben zich te buigen over de evaluatie van de bevoegdheidsverdeling en de coherentie van de bevoegdheidsdomeinen.
In mijn antwoord op de mondelinge vragen van mevrouw Milquet, de heer Vandenbroeke en de heer Verreycken, heb ik gesteld dat de regering dienaangaande een initiatief zou nemen (1).
Mag ik u bijgevolg verzoeken tot de oprichting van een dergelijke commissie over te gaan ? »
3. Op 14 mei 1996 besliste het Bureau van de Senaat in te gaan op het verzoek van de regering. Het Bureau besloot evenwel geen afzonderlijke commissie op te richten voor deze bijzondere en specifieke opdracht, maar deze toe te vertrouwen aan de bestaande commissie voor de Institutionele Aangelegenheden.
Het Bureau kende aan de commissie een opdracht toe die beantwoordde aan de suggestie van de regering :
« Voorwerp van de besprekingen is « de werking van de nieuwe federale structuren », dit wil zeggen zoals zij thans zijn georganiseerd na de Grondwetsherziening van 1993 en de institutionele wetten van 16 juli 1993.
In het raam van deze opdracht zal de commissie zich onder meer buigen over :
de evaluatie van de huidige bevoegdheidsverdeling;
de evaluatie van de coherentie van de bevoegdheidsdomeinen.
Deze evaluatie dient te geschieden in een welbepaald perspectief, « met het oog op een grotere homogeniteit.
Steeds binnen het raam van de opdracht kan de commissie zich eveneens buigen over andere bijzondere aspecten ervan. »
4. Op 22 mei 1996 lichtte de voorzitter van de Senaat in een ontmoeting met de pers de beslissing van het Bureau toe :
« De Senaat heeft beslist in te gaan op het verzoek van de regering een commissie te belasten met de evaluatie van de werking van de nieuwe federale structuren. Deze commissie zal zich vooral moeten inlaten met de evaluatie van de bevoegdheidsverdeling zoals die in België is geregeld en de coherentie van de bevoegdheidsdomeinen (...).
Niemand zal ontkennen dat deze opdracht zeer goed kadert in de rol en de opdrachten van de nieuwe Senaat, niet zozeer omdat de Grondwet en de institutionele wetten een zuiver bicamerale aangelegenheid zijn, maar wel omdat de Senaat als reflectiekamer en als ontmoetingsplaats van de gemeenschappen in het Belgische institutionele kader het parlementaire forum bij uitstek is voor gesprekken over dergelijke thema's. (...)
Door ernstig werk te maken van deze opdracht, moet de Senaat ertoe kunnen bijdragen dat vermeden wordt dat gesprekken over de bestaande institutionele inrichting van de Belgische Staat en de eventuele toekomstige aanpassing ervan ongecoördineerd verlopen, en vooral, dat de verkozenen des volks onvoldoende bij deze gesprekken worden betrokken. »
5. Op 5 december 1996 nam de commissie een nota aan waarin haar opdracht en de werkwijze nader worden geconcretiseerd. Volgens deze nota dienden de werkzaamheden van de commissie drie luiken te omvatten :
1. Een evaluatie van de materiële bevoegdheidsverdeling tussen de Staat, de gemeenschappen en de gewesten;
2. Een evaluatie van andere aspecten van de bevoegdheidsverdeling;
3. Een evaluatie van de werking van de instellingen.
De opdracht die de commissie van het Bureau van de Senaat ontving, gelastte haar immers niet alleen met een evaluatie van de huidige bevoegdheidsverdeling, maar stond haar tevens toe om zich, steeds binnen het raam van de opdracht, te buigen over andere bijzondere aspecten van de werking van de nieuwe federale structuren. De commissie benutte deze ruimte om ook enige aandacht te besteden aan een evaluatie van de werking van de instellingen (derde luik).
De evaluatie diende erop gericht te zijn na te gaan of de huidige bevoegdheidsverdeling en de huidige organisatie van de instellingen een efficiënt beleid mogelijk maken. De commissie maakte een inventaris van de eventuele problemen, conflictpunten, overlappingen en onduidelijkheden die gepaard gaan met de bevoegdheidsverdeling en de organisatie van de instellingen.
Het onderzoek naar de werking van de nieuwe federale structuren is in de eerste plaats een evaluatie. Zo werd het reeds verwoord in de regeringsverklaring van 28 juni 1995. Enkele maanden later, op 23 november 1995, werd dit door de eerste minister in de Senaat bevestigd in het antwoord op een mondelinge vraag :
« Over de doelstelling van deze commissie kan er geen misverstand zijn. In deze legislatuur is het voor de regering een prioriteit de nieuwe structuren operationeel te maken die tijdens de vorige legislatuur op wettelijk vlak tot stand kwamen. De nieuwe federale structuren zijn een dynamisch gegeven, daarom is het nuttig van meetaf aan een evaluatie te organiseren om na te gaan waar er verbeteringen kunnen worden aangebracht. »
Dit was ook de opdracht die het Bureau van de Senaat aan de commissie gaf.
Deze opdrachtomschrijving vormde voor de commissie de leidraad doorheen haar werkzaamheden en leverde meteen ook de twee pijlers waarop zij haar onderzoek uitbouwde :
1) Dit onderzoek is een evaluatie en geen politieke onderhandeling.
2) Het onderzoek is erop gericht mogelijke gebreken in de werking te detecteren en ideeën tot verbetering van de werking aan te reiken.
1. Dit onderzoek is een evaluatie en geen politieke onderhandeling. De commissie trachtte een objectieve inventaris aan te leggen van mogelijke knelpunten en discussiethema's. De objectiviteit werd gewaarborgd doordat alle gespreksthema's, aangekaart door de overheden, ambtenaren, deskundigen en senatoren, in de inventaris werden opgenomen.
De gespreksthema's vormden naderhand het voorwerp van een gedachtewisseling in de commissie. Die gedachtewisseling was erop gericht na te gaan of er daadwerkelijk sprake is van een gebrekkige werking.
Daarbij konden de commissieleden desgewenst aanbevelingen of voorstellen formuleren om de werking te verbeteren. De commissie kon zich achter dergelijke suggesties scharen.
De doelstelling was evenwel niet om tot bindende besluiten te komen. De discussiepunten werden derhalve niet ter stemming gelegd. De evaluatie beoogt, net zo min als het verslag, een blauwdruk van de vijfde staatshervorming te zijn. Het is een momentopname van de werking van de federale structuren, met een bijzondere aandacht voor de eventuele gebreken ervan én met ideeën, suggesties en voorstellen tot verbetering van die werking.
2. Daarmee is tevens de tweede pijler van het onderzoek gedefinieerd. Dit is immers geen louter descriptieve evaluatie van de werking van de nieuwe federale structuren. De evaluatie werd gevoerd binnen een welbepaald perspectief. Het onderzoek was erop gericht mogelijke gebreken in de werking te detecteren en ideeën tot verbetering van de werking aan te reiken. Op vraag van de commissie benaderden de verschillende gesprekspartners regeringen, parlementen, deskundigen en ook de senatoren zelf de werking van de federale structuren vanuit die invalshoek. Hun werd gevraagd aan de commissie mee te delen op welke bevoegdheidsdomeinen zich moeilijkheden voordoen, welke samenwerkingsvormen geen voldoening schenken en welke haperingen de (samen)werking van de instellingen verstoren.
Dit verslag is dan ook een register van discussiepunten die, althans naar de mening van een regering, een wetgevende vergadering, een deskundige of een senator, getuigen van een overlapping, een onduidelijkheid of een gebrek in de werking van de federale structuren. De commissie speurde bijgevolg niet methodisch naar de domeinen waarin de bevoegdheidsverdeling succesvol is, naar de samenwerkingsvormen die vlekkeloos functioneren of naar het vlotte samenspel tussen 's lands instellingen. Toch werd de commissie door haar gesprekspartners meermaals attent gemaakt op voorbeelden van een geslaagde bevoegdheidsverdeling of samenwerking. Gelet op het perspectief waarin de evaluatie werd gevoerd, werden dergelijke opmerkingen evenwel niet systematisch gecatalogeerd. De lezer zal hen echter, verspreid over het verslag, terugvinden.
De doelstelling zoals ze hierboven werd gedefinieerd, leidde tot een aantal bijzonderheden die het onderzoek en, ergo , ook dit verslag kenmerken.
1. Praktijkgerichte evaluatie
Het onderzoek gaat in hoofdzaak uit van een praktijkgerichte benadering. Met de evaluatie poogde de commissie aan het licht te brengen welke concrete gebreken opduiken in de werking van de federale structuren. Zo kwam de commissie vaak op de dagelijkse werkvloer van de beleidsuitvoerder terecht. De werkzaamheid van het recht in casu vooral van de Grondwet en de bijzondere wetten kan immers moeilijk in de wettekst zelf worden gemeten. De evaluatie van de werking van de federale structuren is dan ook op de eerste plaats een evaluatie van the law in action .
Toch schuwde de commissie ook het theoretische debat niet, getuige de afdelingen over bijvoorbeeld de residuaire bevoegdheden, de grondrechten en de impact van het Europese gemeenschapsrecht op de bevoegdheidsverdelende regels.
2. Suggesties
Doordat de opdracht van de commissie in essentie evaluerend van aard was en niet tot bindende besluiten diende te leiden, ligt het zwaartepunt van het verslag in een beschrijving van de eventuele knelpunten en het suggereren van mogelijke oplossingen. Met die suggesties geeft de commissie veelal niet meer dan een aanzet tot een grondiger studie. In meerdere gevallen onderkent de commissie de noodzaak tot een verduidelijking, een verfijnde begripsomschrijving, een aangepaste samenwerkingsvorm of een andere hervorming. In het merendeel der gevallen beperkt de commissie zich bewust tot deze vaststelling. Zij werkte dergelijke voorstellen niet letterlijk uit.
Enerzijds was haar onderzoek daartoe te breedschalig. De betrachting van de commissie om de werking van de federale structuren in een panoramisch totaalbeeld te vatten, bleek onverenigbaar met het in detail uitwerken van iedere suggestie. Overigens betreft het vaak zeer technische aangelegenheden die door vakspecialisten moeten worden ingevuld.
Anderzijds hoort de redactie van tekstvoorstellen thuis in het kader van een politieke onderhandeling. Dat mandaat werd echter uitdrukkelijk niet aan de commissie toegekend en wenste zij zich ook niet toe te eigenen.
3. Evaluatie van de huidige werking
Volgens de opdracht die het Bureau aan de commissie gaf, betrof het voorwerp van de besprekingen « de werking van de nieuwe federale structuren, dit wil zeggen zoals zij thans zijn georganiseerd na de Grondwetsherziening van 1993 en de institutionele wetten van 16 juli 1993. »
Op grond van deze beperking hanteerde de commissie als vuistregel dat zij de opmerkingen van de gesprekspartners slechts bestudeerde indien zij betrekking hadden op de huidige werking van de federale structuren. Voorstellen die niet vertrekken vanuit de vaststelling dat de huidige werking een gebrek vertoont, werden wel in de inventaris opgenomen, doch niet nader besproken. De commissie nam over dergelijke voorstellen geen standpunt in.
Tijdens haar vergadering van 5 december 1996 legde de commissie in een werkplan het concrete voorwerp van de evaluatie vast. De beslissing van het Bureau van de Senaat vormde daarbij het richtsnoer.
De commissie splitste de evaluatie op in drie luiken :
1. De materiële bevoegdheidsverdeling tussen de Staat, de gemeenschappen en de gewesten
2. Andere aspecten van de bevoegdheidsverdeling
3. De werking van de instellingen
1. In een eerste luik ontleedde de commissie de bevoegdheidsverdeling ratione materiae tussen de Staat, de gemeenschappen en de gewesten.
De vier staatshervormingen die België omvormden van een gedecentraliseerde eenheidsstaat tot een federale staat, wezen aanzienlijke bevoegdheidspakketten aan de gemeenschappen en de gewesten toe. Het complexe en evolutieve maatschappelijke bestel laat zich echter niet steeds rimpelloos onderbrengen in het keurslijf van grondwettelijk en wettelijk gedefinieerde bevoegdheidsdomeinen. Er kunnen overlappingen ontstaan, onduidelijkheden en conflictpunten.
De commissie poogde deze mogelijke problemen in kaart te brengen. Zij onderzocht daartoe de gewest- en de gemeenschapsbevoegdheden. De gewesten en de gemeenschappen hebben immers toegewezen bevoegdheden. Zij kunnen enkel die aangelegenheden regelen die hun door of krachtens de Grondwet zijn toegewezen. De federale overheid heeft de door of krachtens de Grondwet toegewezen bevoegdheden, maar beschikt tevens, zolang artikel 35 van de Grondwet niet in werking is gesteld, over de residuaire bevoegdheid.
Door de bevoegdheden van de gemeenschappen en de gewesten als leidraad te nemen, vond de commissie bijgevolg een grondwettelijk richtsnoer om de mogelijke conflictpunten in de materiële bevoegdheidsverdeling op te sporen. Vanuit dat uitgangspunt kon de commissie niet alleen de wrijvingspunten tussen gewest- en gemeenschapsbevoegdheden identificeren, maar ook die tussen de bevoegdheden van de deelgebieden en de federale overheid. Een onderzoek dat vertrekt vanuit de federale bevoegdheden, zou gestuit zijn op de methodologische complicatie dat er geen limitatieve lijst van federale bevoegdheden voorhanden is.
2. De gewestbevoegdheden worden, ter uitvoering van artikel 39 van de Grondwet, opgesomd in artikel 6, § 1, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming van de instellingen. Het gaat om :
1. De ruimtelijke ordening
2. Het leefmilieu en het waterbeleid
3. De landinrichting en het natuurbehoud
4. De huisvesting
5. Het landbouwbeleid
6. De economie
7. Het energiebeleid
8. De ondergeschikte besturen
9. Het tewerkstellingsbeleid
10. De openbare werken en het vervoer
De gemeenschapsbevoegdheden worden vastgesteld in de artikelen 127 tot 130 van de Grondwet :
1. De culturele aangelegenheden
2. Het onderwijs
3. De persoonsgebonden aangelegenheden
4. Het gebruik der talen
3. De commissie onderzocht deze verschillende bevoegdheidspakketten. Zij ging hierbij na of de huidige bevoegdheidsverdeling een efficiënt beleid mogelijk maakt. Per bevoegdheidsdomein maakte zij een inventaris van de eventuele problemen, conflictpunten, overlappingen en onduidelijkheden.
1. De bevoegdheidsverdeling blijft evenwel niet beperkt tot de toewijzing van materiële bevoegdheden aan de gewesten en de gemeenschappen. Een werkzame bevoegdheidsuitoefening veronderstelt dat niet alleen materieelrechtelijke aangelegenheden worden overgedragen, maar ook middelen om ten aanzien van die aangelegenheden een coherent en sluitend beleid te ontwikkelen. Daartoe beschikken de gemeenschappen en de gewesten over een aantal complementaire of accessoire bevoegdheden, zoals het wetenschappelijk onderzoek en de strafrechtelijke bevoegdheden, de bevoegdheid om een administratie uit te bouwen en eigen personeel aan te werven. Deze bevoegdheden maakten eveneens het voorwerp uit van een evaluatie door de commissie.
Daarnaast kwamen ook andere aspecten van de bevoegheidsverdeling tussen de Staat, de gemeenschappen en de gewesten ter sprake. De commissie betrachtte evenwel geen exhaustieve ontleding van alle onderdelen en technieken van de bevoegdheidsverdeling. Zij liet zich, voor dit onderdeel van de evaluatie, bij de selectie van haar onderzoeksvoorwerp voornamelijk leiden door de opmerkingen van de regeringen, de assemblees en de geraadpleegde deskundigen.
Op die wijze werden in het tweede luik van de evaluatie, onder de titel « Andere aspecten van de bevoegdheidsverdeling », 12 afdelingen ondergebracht :
1. De residuaire bevoegdheid
2. Impliciete en voorbehouden bevoegdheden
3. Grondrechten
4. Wetenschappelijk onderzoek
5. Strafrechtelijke bevoegdheden
6. Overheidspersoneel
7. Internationale betrekkingen
8. Fiscale en financiële aangelegenheden
9. Bestuursaangelegenheden
10. Constitutieve autonomie
11. De territoriale werking van de gemeenschapsnormen
12. De impact van de Europese wetgeving op de Belgische bevoegdheidsverdelende regels
2. Ook in dit onderdeel van de evaluatie stond de vraag voorop of de huidige bevoegdheidsverdeling leidt tot onduidelijkheden, overlappingen en conflictsituaties.
1. De opdracht die de commissie van het Bureau van de Senaat ontving, liet haar de ruimte om de evaluatie uit te breiden tot andere bijzondere aspecten van de werking van de nieuwe federale structuren. Het onderzoeksvoorwerp hoefde derhalve niet tot de bevoegdheidsverdeling beperkt te blijven.
De commissie nam zelf het initiatief om ook enkele aspecten van de werking van de instellingen aan een evaluatie te onderwerpen. Dit vormt echter niet het zwaartepunt van de werkzaamheden van de commissie. Wegens de recente en grootschalige hervorming van de instellingen achtte de commissie het nuttig dat de nieuwe structuren eerst operationeel zouden worden gemaakt. Om die reden besteedde de commissie pas aan het einde van haar werkzaamheden aandacht aan dit onderdeel van de evaluatie.
Door de grondwetsherziening van 1993 werd het institutioneel landschap van België inderdaad grondig hertekend. De roep om specialisatie van de Wetgevende Kamers en rationalisering van de wetgevende procedure leidde tot een hervorming van het tweekamerstelsel. Er werd bovendien overgegaan tot een rechtstreekse verkiezing van de raden en tot de (gedeeltelijke) afschaffing van het « dubbel mandaat » van parlements- en raadslid. Deze nieuwe structuren werden pas in 1995 in werking gesteld.
De evaluatie van de werking van de instellingen bleef dan ook beperkt tot enkele specifieke thema's :
1. De samenstelling van de Senaat
2. De wetgevingsprocedure
3. De belangenconflicten
4. De samenwerkingsvormen
5. De Senaat en de internationale aangelegenheden
6. De vertegenwoordiging van de Duitstaligen
7. De samenstelling van een aantal federale instellingen
8. De werking en de samenstelling van het Rekenhof
9. De samenstelling van het Arbitragehof en de Raad van State
10. Het statuut van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest
Het zwaartepunt in dit onderdeel van de evaluatie lag bij de thema's die verband houden met de Senaat (afdelingen 1 tot 5).
De laatste drie afdelingen bevatten overigens voornamelijk discussiepunten die de commissie wel in de inventaris opnam doch niet ten gronde besprak. Het gaat hier immers over voorstellen die naar het oordeel van de commissie niet vertrekken vanuit de vaststelling dat de huidige werking van de betrokken instellingen een gebrek vertoont.
1. De commissie besteedde 51 vergaderingen aan de evaluatie van de werking van de nieuwe federale structuren. De eerste vergadering vond plaats op 20 juni 1996, de laatste op 30 maart 1999.
2. Op 9 januari 1997 wees de commissie vier rapporteurs aan : de heren Caluwé, Desmedt, Goovaerts en Hotyat. Hierbij werd een dubbel evenwicht nagestreefd : 2 Nederlandstalige en 2 Franstalige rapporteurs, alsmede 2 rapporteurs behorend tot de meerderheidspartijen en 2 rapporteurs behorend tot de oppositie.
Op 24 maart 1999 werd de heer Goovaerts als rapporteur vervangen door de heer Coene.
3. Het Bureau vertrouwde de evaluatie van de werking van de nieuwe federale structuren toe aan de vaste commissie voor de de Institutionele Aangelegenheden. Op die wijze, oordeelde het Bureau, ontstaat geen proliferatie van het aantal Senaatscommissies en vermijdt men het risico van bevoegdheidsbetwistingen en overlappingen.
Zoals steeds konden alle senatoren de werkzaamheden van de commissie bijwonen en er actief aan deelnemen. Verscheidene senatoren, die geen lid noch plaatsvervangend lid van de commissie waren, namen deel aan de bespreking van bepaalde bijzondere onderdelen van de evaluatie.
In het bijzonder werden de gemeenschapssenatoren uitgenodigd om de vergaderingen bij te wonen.
4. De wijze waarop de commissie haar werkzaamheden organiseerde, verschilde naargelang het te behandelen luik. Het uiteenlopende gewicht dat de commissie aan de drie luiken toekende, alsmede de eigenheid van ieder luik op zich, verklaren de verschillende aanpak van de drie luiken.
1. De commissie hechtte een groot belang aan de academische inbreng. Zij liet zich van bij de aanvang van de werkzaamheden tot de eindbespreking bijstaan door deskundigen.
Tijdens haar eerste vergadering besloot de commissie enkele academici te verzoeken drie basisnota's op te maken, met als voorwerp :
1. De gewestbevoegdheden
2. De gemeenschapsbevoegdheden
3. De algemene problemen van de bevoegdheidsverdeling tussen de Staat, de gemeenschappen en de gewesten
De nota's werden in september 1996 aan de commissie bezorgd. De eerste nota werd geschreven door de heer Philippe Coenraets, advocaat en docent aan de ULB. De andere nota's werden opgemaakt door de heer Wouter Pas, assistent aan het Instituut Constitutioneel Recht van de KULeuven.
De nota's bevatten, per bevoegdheidsdomein, een algemene toelichting en een inventaris van eventuele problemen en onduidelijkheden. Meermaals suggereren de auteurs ook oplossingen voor de opgesomde moeilijkheden.
De nota's werden door de auteurs toegelicht in de commissie en besproken door de senatoren. Nadien werden de nota's ter commentaar voorgelegd aan de diverse betrokken regeringen.
2. Op 28 en 29 april 1997 bezorgde de heer Coenraets op verzoek van de commissie twee nota's die ten gronde ingaan op de bevoegdheidsverdeling inzake recycling van verpakkingen en de bescherming tegen de door kernenergie veroorzaakte milieuhinder.
3. Op 12 november 1997 bezorgde de heer Coenraets de commissie een geactualiseerde nota, die replieken bevatte op de opmerkingen van de regeringen.
De heer Pas legde eveneens een geactualiseerde nota neer op 18 januari 1998.
4. Op 10 juli 1998 hield de commissie een hoorzitting met professor dr. Koen Lenaerts, buitengewoon hoogleraar aan de KULeuven, over de vraag of en in welke mate de rechtsbegrippen die gehanteerd worden in het Europese gemeenschapsrecht ertoe kunnen bijdragen de bevoegdheidsverdeling tussen de Belgische Staat, de gewesten en gemeenschappen te verduidelijken en te verfijnen.
5. Op 5 februari 1999 ving de commissie de eindbespreking aan. Ook hierin werd zij bijgestaan door deskundigen.
De heer Coenraets assisteerde de commissie bij de eindbespreking van de gewestbevoegdheden en verscheidene afdelingen van het tweede luik (de strafrechtelijke bevoegdheden, het overheidspersoneel, de fiscale en financiële aangelegenheden, de administratieve aangelegenheden, de constitutieve autonomie, de territoriale werking van de gemeenschapsnormen en de impact van het Europees gemeenschapsrecht op de Belgische bevoegdheidsverdelende regels).
De heer Depré, advocaat en assistent aan de UCL, adviseerde de commissie bij de eindbespreking van de culturele aangelegenheden, het wetenschappelijk onderzoek, het onderwijs, het gebruik der talen, de residuaire, impliciete en voorbehouden bevoegdheden en de grondrechten.
De heer Lejeune, hoogleraar aan de UCL, stond de commissie bij tijdens de bespreking van de internationale betrekkingen.
Mevrouw Popelier, docente aan de UIA, assisteerde de commissie bij de bespreking van de persoonsgebonden aangelegenheden (eerste luik, gemeenschapsbevoegdheden, afdeling 3).
Alleen voor de bespreking van de werking van de instellingen deed de commissie geen beroep op academici.
6. Op 8 januari 1999 kende de commissie een onderzoeksopdracht toe aan de professoren De Bruycker, Maes en De Rynck over de invloed van de huidige bevoegdheidsverdeling tussen de Staat, de gemeenschappen en de gewesten op de provincies. De professoren bezorgden de commissie op 1 maart 1999 de resultaten van hun onderzoek.
1. Bij brief van 23 oktober 1996 bezorgde de commissie de basisnota's van de heren Coenraets en Pas aan de federale regering, de Vlaamse regering, de Waalse regering, de regering van de Franse Gemeenschap, de regering van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, de regering van de Duitstalige Gemeenschap en het College van de Franse Gemeenschapscommissie. De regeringen werden tevens uitgenodigd aan de commissie mee te delen welke moeilijkheden zij ondervonden bij de uitoefening van de eigen bevoedheden als gevolg van de huidige bevoegdheidsverdeling.
De commissie wenste de regeringen nauw bij de evaluatie te betrekken. Als overheden die met de uitoefening van de bevoegdheden belast zijn, beschikken de regeringen immers over de meest concrete en volledige informatie.
2. Nadien legde de commissie geregeld discussiepunten over de gewestbevoegdheden ter commentaar voor aan de betrokken regeringen.
De Vlaamse Regering bezorgde op 11 december 1996 de nota « Homogene bevoegdheidspakketten » van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap. Deze nota werd in december 1995 opgesteld in opdracht van de minister-president van de Vlaamse regering. Nadien ontving de commissie geregeld punctuele nota's van de Vlaamse regering.
De federale regering bezorgde talrijke punctuele antwoorden.
De Waalse regering bezorgde enkele punctuele antwoorden. Op 18 maart 1998 bezorgde zij de commissie een uitgebreide nota met replieken op de voorgelegde discussiepunten en nieuwe opmerkingen.
3. Op 23 april 1998 zond de commissie een inventaris met discussiepunten over de gemeenschapsbevoegdheden aan de betrokken regeringen. Tevens werd hen gevraagd welke moeilijkheden zij ondervonden met betrekking tot de huidige werking van de instellingen en tot andere aspecten van de bevoegdheidsverdeling.
De federale en de Vlaamse regering bezorgden punctuele antwoorden en wierpen enkele nieuwe discussiepunten op.
De Regering van de Franse Gemeenschap diende op 10 juni 1998 eveneens een uitgebreide nota in met replieken op de voorgelegde opmerkingen en nieuwe opmerkingen.
De Regering van de Duitstalige Gemeenschap legde de vraag van de commissie voor aan de Raad. De Raad van de Duitstalige Gemeenschap keurde op 28 september 1998 een tekst goed met betrekking tot de werking van de nieuwe federale structuren. Deze tekst werd op 5 oktober 1998 aan de commissie bezorgd.
5. De regering van het Brussels Hoofdstedelijk gewest en het College van de Franse Gemeenschapscommissie brachten geen discussiepunten aan en gaven geen opmerkingen over de voorgelegde discussiepunten. In een brief van 20 februari 1997 deelde de heer Hasquin, voorzitter van het College van de Franse Gemeenschapscommissie, wel mee dat de Franse Gemeenschapscommissie op 1 januari 1994 een volwaardig deelgebied is geworden, doch dat de noodzakelijke institutionele aanpassingen op het niveau van de overleg- en de samenwerkingsorganen nog niet werden doorgevoerd.
Na een eerste algemene bespreking van de gewest- en de gemeenschapsbevoegdheden selecteerde de commissie een aantal thema's waarover hoorzittingen zouden worden georganiseerd.
De commissie nodigde de regeringen uit om hun standpunt over bepaalde bevoegdheidsdomeinen mondeling toe te lichten en vragen van de commissie te beantwoorden. Sommige regeringen lieten zich vertegenwoordigen door een minister, andere door ambtenaren.
De commissie hield 32 hoorzittingen :
| Datum | Hoorzitting |
| 25/06/1998 | Hoorzitting met de heer C. Cheruy, directeur-generaal van het Nationaal Instituut voor de Statistiek |
| 25/06/1998 | Hoorzitting met de heren F. Possemiers, directeur-generaal van het bestuur Kwaliteit en Veiligheid, en R. Paepe, hoofdgeoloog-directeur bij de Belgische Geologische Dienst |
| 06/07/1998 | Hoorzitting met de heer Eric Kirsch, gedelegeerd bestuurder van de Regie der Luchtwegen over de discussiepunten inzake het luchtverkeer |
| 06/07/1998 | Hoorzitting met de heer Jan Cosyn, directeur-ingenieur bij het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, afdeling Beleid Havens, Waterwegen en Zeewezen over de reglementerende bevoegdheid inzake het vervoer langs waterwegen |
| 09/07/1998 | Hoorzitting met de heer Claude Truffin, voormalig kabinetschef van de minister van Wetenschapsbeleid en huidig coördinator van de departementen Onderwijs en Onderzoek van de ULB over de discussiepunten inzake het wetenschapsbeleid |
| 10/07/1998 | Hoorzitting met professor dr. Koen Lenaerts, buitengewoon hoogleraar aan de KULeuven, over de vraag of en in welke mate de rechtsbegrippen die gehanteerd worden in het Europese gemeenschapsrecht ertoe kunnen bijdragen de bevoegdheidsverdeling tussen de Belgische Staat, de gewesten en de gemeenschappen te verduidelijken en te verfijnen. |
| 10/07/1998 | Hoorzitting met de heer Marc Servotte, directeur-generaal van de Belgische Dienst voor de Buitenlandse Handel over het samenwerkingsakkoord van 17 juni 1994 tussen de federale Staat, het Vlaamse Gewest, het Waalse Gewest en het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest betreffende de gewestelijke economische en handelsattachés en de modaliteiten op het vlak van de handelspromotie |
| 10/07/1998 | Hoorzitting met de heer Michel Jadot, secretaris-generaal van het ministerie van Tewerkstelling en Arbeid, de heer Karel Baeck, administrateur-generaal van de Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening en de heer Guy Cox, kabinetschef van de minister van Tewerkstelling en Arbeid over de discussiepunten inzake het tewerkstellingsbeleid |
| 13/07/1998 | Hoorzitting met mevrouw Mieke Stappaerts, directeur-generaal van de administratie Werkgelegenheid van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap en met mevrouw Maryse Van Hal, adjunct van de directeur, administratie Werkgelegenheid van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap over de discussiepunten inzake het tewerkstellingsbeleid |
| 13/07/1998 | Hoorzitting met de heer Martin Van Houtte, directeur-generaal van Export Vlaanderen over het samenwerkingsakkoord van 17 juni 1994 tussen de federale Staat, het Vlaamse Gewest, het Waalse Gewest en het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest betreffende de gewestelijke economische en handelsattachés en de modaliteiten op het vlak van de handelspromotie |
| 16/07/1998 | Hoorzitting met de heer Freddy Colson, eerste opdrachthouder bij het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, administratie Wetenschap en Innovatie over de discussiepunten inzake het wetenschapsbeleid |
| 23/10/1998 | Hoorzitting met de heer Paul Catrysse, afdelingshoofd van de afdeling Personenvervoer en Luchthaven, departement Leefmilieu en Infrastructuur van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap en met de heer Jacques Diez, directeur-generaal van het algemeen bestuur voor Vervoer van het Waalse ministerie van Uitrusting en Vervoer over de discussiepunten inzake het luchtverkeer |
| 30/10/1998 | Hoorzitting met de heer Robert Collignon, minister-president van de Waalse regering over de discussiepunten inzake de buitenlandse handel |
| 30/10/1998 | Hoorzitting met mevrouw Lilian De Clercq, adviseur van de minister voor Buitenlandse Handel van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest over de discussiepunten inzake de buitenlandse handel |
| 30/10/1998 | Hoorzitting met de heer Jean-Marie Crenier, eerste ingenieur-directeur Bruggen en Wegen van het Waalse ministerie voor Uitrusting en Vervoer, de heer Patrick Lamot, adjunct-kabinetschef van de staatssecretaris van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest belast met de Haven van Brussel en met de heer Paul Leleu, bestuursdirecteur bij de Haven van Brussel over de reglementerende bevoegdheid inzake het vervoer langs waterwegen |
| 30/10/1998 | Hoorzitting met de heer Xavier De Cuyper, adjunct-kabinetschef van de minister van Landbouw en de Kleine en Middelgrote Ondernemingen, de heer Clément Crohain, secretaris-generaal bij het ministerie van Middenstand en Landbouw en de heer J. Demaiter, adviseur-generaal bij het bestuur voor het Landbouwbeleid van het ministerie voor Middenstand en Landbouw over Agenda 2000 en de discussiepunten inzake het landbouwbeleid |
| 30/10/1998 | Hoorzitting met de heer Jean-Claude Van Cauwenberghe, Waals minister van Tewerkstelling over de discussiepunten inzake de tewerkstelling |
| 30/10/1998 | Hoorzitting met de heer Dennis Stokkink, adjunct-kabinetschef van de minister-president van de Brusselse Hoofdstedelijke regering, bevoegd voor Werkgelegenheid over de discussiepunten inzake de tewerkstelling |
| 13/11/1998 | Hoorzitting met de heer Walter Kaesen, afdelingshoofd, voormalig teamverantwoordelijke van het « Team Ouderenvoorzieningen » binnen de afdeling Welzijnszorg, administratie Gezin en Maatschappelijk Welzijn van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap en met de heer Eddy Mettepenningen, adjunct van de directeur, sector verantwoordelijke van het « Team Ouderenvoorzieningen over de discussiepunten inzake het bejaardenbeleid |
| 13/11/1998 | Hoorzitting met de heer Pierre Forton, directeur-generaal van het bestuur van het Vervoer te Land, ministerie van Verkeer en Infrastructuur over de reglementerende bevoegdheid inzake het vervoer langs waterwegen |
| 13/11/1998 | Hoorzitting met de heer Philippe Fiévez, directeur van het Instituut voor de Ondergrondse Vergassing van Steenkool |
| 27/11/1998 | Hoorzitting met de heer Johan De Cock, administrateur-generaal van het RIZIV, de heer Georges Grinberg, adjunct-administrateur-generaal van het RIZIV en de heer François Praet, directeur-generaal van het RIZIV over de discussiepunten inzake het gezondheidsbeleid |
| 27/11/1998 | Hoorzitting met mevrouw Johanna Schröder, bestuursdirecteur en hoofd van de afdeling Gezin, Gezondheid en Sociale Aangelegenheden van het ministerie van de Duitstalige Gemeenschap en met mevrouw Karin Piraprez, coördinatrice van de Dienst voor Kind en Gezin en inspectrice van de sector « Rusthuizen en Ziekenhuizen » (Duitstalige Gemeenschap) over de discussiepunten inzake het bejaardenbeleid, het gezondheidsbeleid en de jeugdbescherming |
| 27/11/1998 | Hoorzitting met mevrouw Annemie Doms, directeur van de administratie Gezondheidszorg van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap over de discussiepunten inzake het gezondheidsbeleid |
| 27/11/1998 | Hoorzitting met de heer Christian Bayi, administrateur-generaal van de Franse Gemeenschapscommissie over de bevoegdheden van de Franse Gemeenschapscommissie |
| 04/12/1998 | Hoorzitting met mevrouw Laurette Onkelinx, minister-president van de regering van de Franse Gemeenschap over de discussiepunten inzake het gezondheidsbeleid, het bejaardenbeleid, de jeugdbescherming en het wetenschapsbeleid |
| 04/12/1998 | Hoorzitting met de heer Christian Decoster, directeur-generaal van het bestuur Gezondheidszorg van het ministerie van Sociale Zaken, Volksgezondheid en Leefmilieu over de discussiepunten inzake het gezondheidsbeleid |
| 11/12/1998 | Hoorzitting met de heer Francis Renneboog, adviseur van de heer Rufin Grijp, lid van de regering van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest over de discussiepunten inzake het wetenschapsbeleid |
| 11/12/1998 | Hoorzitting met de heer Eric Deloof, secretaris-generaal bij het ministerie van Sociale Zaken, Volksgezondheid en Leefmilieu over de discussiepunten inzake het bejaardenbeleid |
| 08/01/1999 | Hoorzitting met de heer Marc Morris, directeur-generaal van de administratie Gezin en Maatschappelijk Welzijn van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap en met de heer Herbert Van Keymeulen, afdelingshoofd bijzondere jeugdzorg van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap over de discussiepunten inzake de jeugdbescherming |
| 21/01/1999 | Hoorzitting met de heer Pierre Cornelis, advocaat-generaal bij het hof van beroep van Brussel, de heer Marc Preumont, hoogleraar aan de ULB en de heer Geert Cappelaere, Unicef, over de discussiepunten inzake de jeugdbescherming |
| 12/03/1999 | Hoorzitting met de professoren Ph. De Bruycker et R. Maes over het verslag « De provinciebesturen tussen Staat, gemeenschappen en gewesten » |
Op 23 en 29 april 1998, verzocht de commissie de wetgevende vergaderingen mee te delen welke moeilijkheden zij ondervonden met betrekking tot de werking van de instellingen.
De heer De Batselier, voorzitter van het Vlaams Parlement, bezorgde het tussentijdse resultaat van de bespreking van de « Discussienota voor een verdere Staatshervorming », door de Commissie voor Staatshervorming en Algemene Zaken van het Vlaams Parlement. Deze tekst had evenwel betrekking op de bevoegdheidsverdeling, niet op de werking van de instellingen. Om die reden werd hij enkel ter informatie aan de commissieleden toegestuurd.
De Raad van de Duitstalige Gemeenschap keurde op 28 septembre 1998 een tekst goed met betrekking tot de werking van de nieuwe federale structuren. Deze tekst werd op 5 oktober 1998 aan de commissie bezorgd.
De heer Hotyat, voorzitter van de Vergadering van de Franse Gemeenschapscommissie, deelde op 29 januari 1999 mee dat de samenwerking tussen de drie assemblees die betrokken zijn bij de uitoefening van de bevoegdheden van de Franse Gemeenschap harmonieus verloopt.
1. De senatoren werden niet alleen uitgenodigd de opgeworpen discussiepunten te bespreken, doch ook om desgewenst discussiepunten aan de inventaris toe te voegen.
Van deze mogelijkheid werd meermaals gebruik gemaakt.
2. De nota's van de deskundigen, de regering en de wetgevende vergaderingen werden in de commissie besproken. Deze besprekingen, alsmede de hoorzittingen, waren in de eerste plaats bestemd ter informatie van de senatoren.
Vanaf 5 februari 1999, werden alle afdelingen ter eindbespreking aan de commissie voorgelegd. Hierbij poogde de commissie het discussiepunt te omschrijven en konden de senatoren en ook de commissie desgewenst een standpunt innemen.
1. De commissie besloot de thematische structuur van haar opdracht ook in het verslag tot uiting te laten komen. Het verslag is bijgevolg geen chronologische weergave van de besprekingen in de commissie, maar werd thematisch opgebouwd rond de drie luiken.
2. De luiken werden ingedeeld in afdelingen (zie afdeling 3. Inhoud). Vooraan iedere afdeling vindt de lezer meestal de betrokken wettekst, alsmede een algemene toelichting bij de afdeling en algemene opmerkingen. Die toelichting werd meestal verschaft door een deskundige. De algemene opmerkingen werden zowel door de deskundigen als door andere gesprekspartners bijgebracht.
3. De afdelingen werden op hun beurt ingedeeld in discussiepunten. Bij het vastleggen van de volgorde van de discussiepunten liet de commissie zich leiden door de structuur van de wetteksten. De volgorde van de discussiepunten reflecteert derhalve niet het onderscheiden belang dat de commissie aan de discussiepunten toekent.
Per discussiepunt werden alle standpunten, opmerkingen en besprekingen verzameld. Dit houdt in dat de nota's van de deskundigen, de regeringen en de wetgevende vergaderingen werden verknipt en zo nodig gesynthetiseerd, teneinde per discussiepunt een gestructureerd overzicht van de verschillende standpunten te kunnen bieden.
Per discussiepunt werd de verzamelde informatie chronologisch gestructureerd. Ieder discussiepunt wordt besloten met een eindbespreking en, eventueel, een besluit van de commissie.
Indien bij een discussiepunt het besluit ontbreekt, wijst dit erop dat de commissie het niet nodig of nuttig oordeelde een besluit te formuleren, of dat de commissie geen eensgezindheid bereikte.
In de bijlagen werden in extenso de essentiële stukken opgenomen die zich reeds in verknipte vorm in het corpus van het verslag bevinden. Hiertoe behoren de basisnota's van de heren Coenraets en Pas, alsmede de overzichtsnota's van de regeringen.
Artikel 6, § 1, I, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 :
(De gewesten zijn bevoegd voor :)
I. Wat de ruimtelijke ordening betreft :
1º De stedenbouw en de ruimtelijke ordening;
2º De rooiplannen van de gemeentewegen;
3º De verkrijging, aanleg en uitrusting van gronden voor industrie, ambachtswezen en diensten of van andere onthaalinfrastructuren voor investeerders, met inbegrip van de investeringen voor de uitrusting van industriezones bij de havens en de beschikbaarstelling daarvan voor de gebruikers;
4º De stadvernieuwing;
5º De vernieuwing van afgedankte bedrijfsruimte;
6º Het grondbeleid;
7º De monumenten en de landschappen.
(Uit de nota van 2 september 1996 van de heer Coenraets)
Sedert de hervorming van 1980 zijn de ruimtelijke ordening (samen met stedenbouw) en het huisvestingsbeleid de twee aangelegenheden waarvoor de gewesten volkomen bevoegd zijn. De bijzondere wet van 8 augustus 1980 heeft voor deze bevoegdheid niet voorzien in uitzonderingen.
Het Arbitragehof heeft echter bepaald en het Hof heeft dat ook in andere aangelegenheden gedaan dat « het Gewest stedenbouw en ruimtelijke ordening niet mag opvatten op een zodanige wijze dat het voor de Staat niet doenbaar zou zijn om een doeltreffend beleid te voeren in aangelegenheden die tot zijn bevoegdheid behoren. » (Cf. arrest nr. 54 van 24 mei 1988).
In een arrest van 6 juni 1995 verklaart het Arbitragehof het volgende :
« Artikel 39 van de Grondwet en de artikelen 6 en 10 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen hebben aan de gewesten een exclusieve bevoegdheid toegewezen voor de aangelegenheden die naar hen zijn overgeheveld. De gewesten zijn bevoegd om beperkingen aan te brengen op het eigendomsrecht wanneer die beperking past in het kader van een aangelegenheid die naar hen werd overgeheveld. De gewestelijke wetgever is ten deze bevoegd om beperkingen op het eigendomsrecht aan te brengen in de uitoefening van zijn bevoegdheden inzake ruimtelijke ordening, landinrichting en natuurbehoud. »
1. Vaststelling van de normen inzake brandbeveiliging
1.1. Nota van de heer Coenraets (september 1996)
Uit de jurisprudentie van het Arbitragehof volgt dat de bevoegdheid inzake het vaststellen van de normen inzake brandbeveiliging wordt gedeeld tussen de federale wetgever en de gewestelijke wetgevers.
Wat betreft het brandbeveiligingsbeleid, is de bevoegdheid van de gewesten inzake stedenbouw en ruimtelijke ordening ter discussie gesteld. Uit de jurisprudentie van het Arbitragehof volgt dat de bevoegdheid inzake brandbeveiliging en brandbestrijding gedeeld kan worden tussen de federale wetgever en de gewestelijke wetgevers. Volgens de heer Coenraets is het raadzaam om deze aangelegenheid in haar geheel uitdrukkelijk op te nemen in de bijzondere wet van 8 augustus 1980.
1.2. Nota van de heer Pas (september 1996)
De brandveiligheid is een gedeelde bevoegdheid. De basisnormen, dat wil zeggen de normen die algemeen gelden voor alle constructies, zijn federaal. De gemeenschappen zijn bevoegd voor de specifieke veiligheidsaspecten voor bejaardenvoorziening. Ook de gewesten kunnen bevoegd zijn voor specifieke brandbeveiligingsnormen (als de bestemming van de gebouwen en van de infrastructuur waarvoor de normen gelden, samenhangt met een gewestbevoegdheid).
Deze oneigenlijke concurrerende én parallele bevoegdheden hebben geen uitdrukkelijke grondslag in de BWHI. Het kan aangewezen zijn om de aangelegenheid « brandveiligheid » uitdrukkelijk in de BWHI op te nemen, zoals ook de heer Coenraets voorstelt.
1.3. Standpunt van de Vlaamse regering (brief van 27 februari 1997)
Dit is een plausibel voorstel. Toch is het aangewezen de volgende bedenking te formuleren. De bevoegdheid om specifieke brandbeveiligingsnormen vast te stellen behoort niet exclusief toe aan de gewesten. Het is de bestemming van de gebouwen en inrichtingen die bepalend is voor de bevoegdheidsverdeling. Indien deze bestemming samenhangt met een bevoegdheid die hen door de Grondwet of de bijzondere wet van 8 augustus 1980 is toegewezen, zijn het, al naargelang het geval, de gewesten of de gemeenschappen die bevoegd zijn voor het vaststellen van de specifieke brandbeveiligingsnormen (cf. onder andere arrest van het Arbitragehof nr. 40 van 15 oktober 1987). Hiermee zal men rekening moeten houden wanneer men uitdrukkelijk in de bijzondere wet wenst op te nemen dat het hier over een gedeelde bevoegdheid gaat.
1.4. Repliek van de heer Coenraets (nota van 12 november 1997)
Het is juist dat de jurisprudentie van het Arbitragehof in het arrest nr. 40 van 15 oktober 1987 van de vaststelling van de normen inzake brandveiligheid een gedeelde bevoegdheid gemaakt heeft (JT, 1988, blz. 154 en noot F. Dehousse, « Le nouveau paysage des compétences; J. Vande Lanotte, « Brandpreventie en conflictpreventie ? », RW, 1987-1988, kol. 1010 en volgende). Zou men hier dan ook niet de passende conclusie moeten trekken, namelijk dat het vaststellen van deze normen een accessoire bevoegdheid is die verbonden is met de hoofdbevoegdheden van de gewesten en de gemeenschappen en dat deze bevoegdheid in de bijzondere wet als een accessoire bevoegdheid moet worden bepaald (op dezelfde wijze als het bijzonder strafrecht of het wetenschapsbeleid) ?
1.5. Standpunt van een lid
De heer Coenraets stelt vast dat brandveiligheid een gedeelde bevoegdheid is en stelt voor deze op te nemen in de bijzondere wet van 8 augustus 1980 als een accessoire bevoegdheid bij de gewest- en gemeenschapsbevoegdheden. Het lid acht die precisering niet absoluut noodzakelijk. De basisbevoegdheid, dat wil zeggen het vastellen van algemene brandbeveiligingsnormen, is een federale bevoegdheid. De gewesten en gemeenschappen kunnen alleen specifieke en aanvullende normen vaststellen. Zij kunnen dat in het raam van verschillende bevoegdheden en niet alleen in het raam van de ruimtelijke ordening.
In elk geval afzonderlijk dient men zich af te vragen of de specifieke en aanvullende normen die de wetgever van de gewesten of gemeenschappen wil vaststellen, noodzakelijk zijn voor het uitoefenen van zijn hoofdbevoegdheid.
1.6. Besluit van de commissie
De commissie sluit zich aan bij het besluit van de deskundige en meent dat het nuttig zou kunnen zijn in de BWHI een bepaling in te voegen waardoor het bepalen van de normen inzake brandbestrijding een accessoire bevoegdheid wordt ten opzichte van de gewest- en gemeenschapsbevoegdheden.
2. Verkrijging, aanleg en uitrusting van gronden voor industrie of ambacht
2.1. Nota van de heer Coenraets (2 september 1996)
Op grond van artikel 6, § 1, I, 3º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 zijn de gewesten bevoegd voor de verkrijging, de aanleg en de uitrusting van gronden voor industrie of ambacht. Volgens de heer Coenraets kan daardoor tussen de gewesten onderling enig opbod ontstaan om de eigen gronden zo aantrekkelijk mogelijk te maken voor de industrie en is er nood aan samenwerkingsakkoorden om overdreven concurrentie tussen de gewesten tegen te gaan.
2.2. Eindbespreking
Een lid meent dat de gewesten zelf moeten kunnen bepalen of zij zich aantrekkelijk maken voor bepaalde investeringen met de eventuele nadelige gevolgen voor de ruimtelijke ordening. Het gewest zal zelf de keuze moeten maken en de voor- en nadelen van een beleid afwegen. Een samenwerkingsakkoord is overbodig. Overigens merkt hij op dat geen enkel gewest dit heeft gevraagd.
Een lid antwoordt op deze laatste opmerking dat het feit dat de deelgebieden of de federale Staat geen vragende partij zijn, niet verhindert dat de commissie tot het besluit kan komen dat enige wijziging noodzakelijk is.
De vorige spreker geeft dat toe, maar merkt op dat er zich volgens hem geen probleem voordoet en dat het dus niet nodig is oplossingen voor te stellen.
2.3. Besluit van de commissie
De commissie stelt vast dat er tot op vandaag in werkelijkheid nog geen enkel probleem gerezen is omtrent eventuele concurrentie in verband met de bevoegdheid van de gewesten voor de verkrijging, de aanleg en de uitrusting van gronden voor industrie- en ambachtszones.
3. Grondbeleid. Gedwongen openbare verkoop
3.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling (blz. 132-134)
Met betrekking tot het grondbeleid (artikel 6, § 1, I, 6º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980) bestaat er een bevoegdheidsrechtelijk knelpunt.
In eerdere voorstellen van decreet houdende maatregelen van een sociaal grondbeleid werden maatregelen voorgesteld als, enerzijds, een recht van voorkoop vanwege openbare besturen en huisvestingsmaatschappijen en, anderzijds, een gedwongen openbare verkoop door openbare besturen. De Raad van State vond in dit verband dat beide instrumenten niet kunnen worden verantwoord als gewestelijke bevoegdheden.
De problematiek van het recht van voorkoop is opgelost door artikel 14 van de BWHI. Maar een uitdrukkelijke bepaling moet de bevoegdheid van de gewesten om over te gaan tot een gedwongen openbare verkoop bevestigen.
Artikel 6, § 1, I, 6º, kan daartoe worden vervangen als volgt :
« het grondbeleid, onder meer de gedwongen openbare verkoop, onverminderd de waarborgen van artikel 16 van de Grondwet. »
Men kan ook de invoeging van een artikel 14bis overwegen, waarin de regel veeleer het karakter van een instrumentale bevoegdheid krijgt.
3.2. Standpunt van de minister van Justitie (brief van 24 februari 1997)
De maatregel van de gedwongen openbare verkoop door openbare besturen kadert in een contractuele relatie als sanctie voor het niet-nakomen van opgenomen verplichtingen. Het lijkt veeleer aangewezen de reglementering van de contractuele relatie zodanig te ontwerpen dat betwistingen omtrent een gedwongen openbare verkoop zoveel mogelijk worden uitgesloten, dan deze uitvoerings- of sanctieregel op te nemen als een gewestelijke bevoegdheid.
Is deze problematiek overigens niet veeleer van fiscaalrechtelijke aard, zodat dit probleem moet worden opgelost via een wijziging van de fiscale wetgeving ? Het probleem rijst overigens niet alleen met betrekking tot het sociaal grondbeleid maar doet zich ook in andere domeinen voor.
3.3. Repliek van de heer Coenraets (nota van 12 november 1997)
Het is juist dat artikel 79 van de bijzondere wet de wijze van optreden van de gewesten beperkt tot de procedures van onteigening ten algemenen nutte met naleving van de waarborgen bepaald in artikel 16 van de gecoördineerde Grondwet. De vraag rijst of het mogelijk is dergelijke waarborgen effectief in acht te nemen in het voorgestelde mechanisme. In dat geval moet de billijke en voorafgaande schadeloosstelling op onafhankelijke wijze vastgesteld worden hetzij door het aankoopcomité, hetzij door een deskundige ingeval er betwisting is om de eigenaar te waarborgen dat zijn goed niet te koop gesteld wordt voor een prijs die lager is dan de werkelijke waarde ervan.
Wij zien daarentegen niet in waarop het standpunt van de minister van Justitie berust wanneer hij de mening verdedigt dat de gedwongen verkoop een sanctie vormt voor het niet-nakomen van contractuele verplichtingen en van fiscaalrechtelijke aard zou zijn. Naar onze mening moet de gedwongen verkoop de mogelijkheid bieden om het grondeigendom te herordenen en dit met het oog op een grotere rendabiliteit (bijvoorbeeld voorkomen dat eigenaars hun gronden braak laten liggen).
Het is aan te bevelen in de bijzondere wet hierover een uitdrukkelijke regeling op te nemen, hetzij ter aanvulling van de bepaling over het grondbeleid, hetzij in artikel 79. Als het gewest bij decreet een dergelijk mechanisme wil invoeren door te verwijzen naar de impliciete bevoegdheden, rijst immers de delicate vraag, die in de grondwettelijke jurisprudentie nog niet opgelost is, of de gewesten bevoegd zijn om buiten het grondwettelijke kader van de onteigening ten algemenen nutte af te wijken van artikel 544 van het Burgerlijk Wetboek.
3.4. Eindbespreking
3.4.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De heer Coenraets stelt voor de gewesten in het kader van hun grondbeleid te machtigen om gedwongen openbare verkopen te verrichten. Als besluit van de verschillende standpunten die hier vertolkt zijn, wordt voorgesteld in de bijzondere wet een expliciete bepaling in te voegen, hetzij door aanvulling van de rubriek over het grondbeleid, hetzij in artikel 79 van deze wet, om de gewesten in staat te stellen gebruik te maken van dit instrument, met naleving van de grondwettelijke waarborgen die bestaan voor de procedure van de onteigening.
3.4.2. Bespreking
De heer Coenraets wijst op het verschil tussen de gedwongen openbare verkoop en het recht van voorkoop : het ene leidt tot een verkoop aan een particulier, het andere tot een aankoop door de overheid, die hiermee de transacties tussen particulieren uitschakelt. Het gewest zou tot hetzelfde resultaat kunnen komen door middel van onteigeningen, maar dan gelden er andere waarborgen : een onteigening kan slechts plaatsvinden ten algemenen nutte terwijl het recht van voorkoop een absoluut recht is dat niet gemotiveerd wordt.
Om die reden stelt de heer Coenraets voor de bijzondere wet aan te vullen wat de gedwongen openbare verkoop betreft maar dit mechanisme dan te onderwerpen aan dezelfde waarborgen als die welke voor de onteigeningsprocedure gelden (artikel 16 van de Grondwet).
Een lid vraagt zich af of het nodig is de BWHI te wijzigen. Kan men zich niet beter voor elk apart geval afvragen of de gedwongen verkoop nodig is voor een hoofdbevoegdheid op grond van de theorie van de impliciete bevoegdheden ? Zo heeft het Arbitragehof erkend dat het Waalse Gewest bevoegdheid heeft om gedwongen openbare verkopen te verrichten, omdat het Hof van mening was dat het om een bijkomstige bevoegdheid ging ten opzichte van de hoofdbevoegdheid betreffende de vernieuwing van afgedankte bedrijfsruimten. Om die reden meent het lid dat het niet nodig is een nieuwe bepaling in te voegen in de bijzondere wet. Hij is er evenwel ook niet tegen gekant.
Volgens de heer Coenraets heeft de bijzondere wetgever het noodzakelijk geacht een wetsbepaling in te lassen voor het recht van voorkoop, dat soortgelijke problemen oplevert op het vlak van het eigendomsrecht. Het mechanisme van de gedwongen verkoop is een opvallende afwijking van artikel 544 van het Burgerlijk Wetboek. Het is niet zeker dat impliciete bevoegdheden een dergeleijk mechanisme kunnen rechtvaardigen zonder dat er in de bijzondere wet een uitdrukkelijke bepaling wordt opgenomen.
Een senator merkt op dat hij ervoor gepleit heeft dat de gewesten kunnen beschikken over het recht van voorkoop dat volgens hem een nuttig instrument is voor het grondbeleid, dat onder de bevoegdheid van de gewesten valt. Hij is er echter niet van overtuigd dat de gedwongen openbare verkoop een even nuttig instrument is voor het gewestelijke grondbeleid. Volgens hem is dat instrument veeleer bedoeld om bijzondere gevallen te regelen waarin het gaat om gebouwen of plaatsen die de overheid niet absoluut nodig heeft voor haar grondbeleid.
De heer Coenraets merkt op dat het recht van voorkoop leidt tot het aankopen van een goed door de overheid, die daarvan niet altijd het nut heeft of de financiële middelen heeft. De gedwongen openbare verkoop heeft tot gevolg dat de vastgoedmarkt wordt aangezwengeld in gevallen waarin de overheid zelf niet financieel betrokken wenst te worden maar vaststelt dat een aantal goederen, met name ten gevolge van vastgoedspeculatie, vrijwillig niet gebruikt worden. In Brussel met name zijn er vastgoedmaatschappijen die panden laten « verrotten » in de hoop hieruit op termijn een meeropbrengst te halen. Dankzij het mechanisme van de gedwongen verkoop kan men in het kader van het grondbeleid deze toestanden voorkomen.
In andere gevallen wordt onroerend goed inactief gelaten ten gevolge van nalatenschappen. De marktvraag kan niet beantwoord worden omdat de eigenaars geen interessse hebben of geen zin hebben om de goederen te verkopen waarvan ze de eigendom hebben verkregen.
Het mechanisme van de openbare verkoop heeft dus een enigszins andere strekking dan het recht van voorkoop.
Een lid vraagt zich af op welke plaats men een dergelijke bepaling moet inlassen opdat ze ondubbelzinnig aan het nagestreefde doel, namelijk het grondbeleid, beantwoordt.
Een senator vraagt zich af of men, door deze bevoegdheid als dusdanig in de bijzondere wet op te nemen, de gewesten niet de exclusieve bevoegdheid verleent. Kan een ander gezagsniveau in dat geval nog gebruik maken van de gedwongen openbare verkoop ? Men moet voorkomen dat alleen de gewesten er gebruik van kunnen maken.
Volgens de heer Coenraets moet deze bevoegdheid opgenomen worden in artikel 6 waar het grondbeleid behandeld wordt. Het is niet raadzaam er zoals artikel 14 van de bijzondere wet een autonome bepaling van te maken.
Een lid merkt op dat hij in elk geval niet akkoord gaat met het woord « ondermeer » in de tekst die de Vlaamse Gemeenschap voorstelt voor artikel 6, § 1, I, 6º.
Een lid heeft vragen bij het recht van voorkoop dat het Vlaamse Gewest pas ingevoerd heeft op elke verkoop van gronden of panden. Elke notaris moet het Vlaamse Gewest inlichten over elke verkoopsakte die in voorbereiding is en het Vlaamse Gewest kan beslissen tot de koop over te gaan. Deze maatregel van het Vlaamse Gewest veroorzaakt een probleem wat de vrijheid van verkopen betreft.
Volgens een lid gaat het hier niet om een bevoegdheidsprobleem.
De heer Coenraets merkt op dat de verkoopsovereenkomst een onderhandse akte is. Deze overeenkomst wordt geregistreerd en kan daardoor tegengeworpen worden aan derden en dus ook aan het Vlaamse Gewest. De verkoopsovereenkomst staat gelijk met de verkoop : hierdoor is de eigendomsoverdracht voltrokken. Het optreden van de notaris is vervolgens wettelijk vereist omdat er een authentieke akte nodig is die aan registratierechten onderworpen is.
Indien de Vlaamse regering zich tussen het opstellen van de verkoopsovereenkomst en het verlijden van de authentieke akte in de verkoop mengt, dan brengt de uitoefening van dit recht van voorkoop door de Vlaamse Gemeenschap mee dat de nieuwe eigenaar van zijn eigendomsrecht beroofd wordt. Men kan zich afvragen of het in artikel 14 van de bijzondere wet ingestelde recht van voorkoop, dat aanleiding geeft tot dit soort van mechanismen, niet moet worden beschouwd als een verkapte onteigening ten algemenen nutte.
Men kan zich dan ook afvragen wat het Arbitragehof zou zeggen over de bestaanbaarheid van artikel 14 van de bijzondere wet met artikel 16 van de Grondwet, indien tegen dit decreet een beroep werd ingesteld. Volgens de heer Coenraets komt het recht van voorkoop in dergelijke gevallen erop neer dat het eigendomsrecht aan de nieuwe eigenaar wordt ontnomen en dat het overgedragen wordt aan een overheidsinstantie.
De heer Coenraets wijst er ook op dat het door artikel 14 ingestelde recht van voorkoop een bijkomstige bevoegdheid is « binnen de grenzen van de bevoegdheden van de gewesten en de gemeenschappen ». Indien het recht van voorkoop gebruikt wordt voor andere doeleinden dan de uitoefening van de aan de gemeenschappen en de gewesten toegekende bevoegdheden, schendt het decreet artikel 14 van de bijzondere wet. In dat geval behoort een beroep voor het Arbitragehof tot de mogelijkheden.
Ten slotte is het, aldus de heer Coenraets, duidelijk dat de uitoefening van het recht van voorkoop door de gewesten aanleiding geeft tot een bestuurshandeling waartegen eveneens een beroep kan worden ingesteld. Er bestaan dus gerechtelijke waarborgen die het mogelijk moeten maken het gevaar te beperken dat het recht van voorkoop misbruikt wordt voor doeleinden die niet passen in de uitoefening van de wettelijk erkende bevoegdheden van gewesten en gemeenschappen.
4. Prijsvorming van onroerende goederen
4.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling (blz. 133-134)
Maatregelen in het kader van het grondbeleid kunnen gericht zijn op de beheersing van de prijzen van grond. Het prijsbeleid behoort echter tot de federale bevoegdheidssfeer. De gewesten moeten bevoegd zijn voor de prijsvorming van onroerende goederen die het voorwerp zijn van het (sociale) grondbeleid.
Artikel 6, § 1, I, 6º, kan daartoe worden vervangen als volgt :
« het grondbeleid, met inbegrip van maatregelen die betrekking hebben op de prijsvorming van onroerende goederen die het voorwerp zijn van het (sociale) grondbeleid. »
4.2. Standpunt van de federale vice-eerste minister en minister van Economie (brief van 21 februari 1997)
1. Het prijsbeleid vormt een exclusieve federale bevoegdheid;
2. De vraag rijst of het uitbreiden van de bevoegdheden van de gemeenschappen en gewesten tot de prijsvorming van onroerende goederen niet haaks staat op het federale en Europese beleid gericht op het beschermen en het bevorderen van de (economische) mededinging, waarbij ervan wordt uitgegaan dat aldus het beste kader wordt geschapen voor een verantwoorde prijsvorming van roerende goederen en diensten.
4.3. Standpunt van de minister van Justitie (brief van 24 februari 1997)
Het voorstel komt neer op de volledige overdracht van het prijsbeleid inzake onroerende goederen naar de gewesten.
De bijzondere wet van 16 januari 1989 betreffende de financiering van gemeenschappen en gewesten voorziet evenwel in de progressieve invoering van een aantal maatregelen die terzake sturend kunnen werken. Het valt te betwijfelen of deze reeds voldoende op hun waarde konden worden geëvalueerd. De heffingsgrondslag feitelijk gekoppeld aan de vrije prijsvorming tussen partijen wordt in deze wet als federale materie beschouwd.
Het voorstel heeft trouwens betrekking op (alle ?) onroerende goederen en niet alleen op woningen en bouwgronden.
4.4. Repliek van de heer Coenraets (nota van 12 november 1997)
Het bezwaar tegen het overdragen van deze bevoegdheid aan de gewesten komt voort uit het feit dat de federale overheid exclusief bevoegd is voor het prijsbeleid.
Dat is immers de strekking van artikel 6, § 1, VI, laatste lid, 3º, van de bijzondere wet. In zijn arrest nr. 21/95 verklaarde het Arbitragehof evenwel dat er een dubbel loyaliteitsbeginsel bestaat bij de uitoefening van de respectieve bevoegdheden van de gemeenschappen en de federale overheid, waarbij het ene gezagsniveau zich ervoor moet hoeden in de uitoefening van zijn bevoegdheid de bevoegdheden van het andere niet met voeten te treden (de desbetreffende bevoegdheden waren de bevoegdheid inzake prijsbeleid en de bevoegdheid om de bezoldigingen van het onderwijzend personeel te bepalen, zie P. Berckx, « Bevoegdheid van de federale overheid inzake prijs en inkomensbeleid en het voeren van een matigingsbeleid dat beperkingen inhoudt ten aanzien van de bezoldigingen van het onderwijzend personeel », TBP, 1995, blz. 309).
Door het gewest een specifieke bevoegdheid te verlenen inzake prijsvorming in de sector van het sociale grondbeleid (sociale huisvesting) ontslaat de wetgever het gewest niet van de verplichting geen afbreuk te doen aan het beginsel van de economische en monetaire unie. Hierdoor wordt op economisch vlak uitdrukking gegeven aan het beginsel van de federale loyaliteit. Evenmin mag het gewest belemmeringen opwerpen tegen de maatregelen die de federale overheid neemt om de economische concurrentiepositie te vrijwaren.
De bepalingen van de bijzondere financieringswet van 16 januari 1989 werden ten slotte ontworpen om de deelgebieden geleidelijk in staat te stellen hun financiën te putten uit de inkomsten die het vastgoed opbrengt. In dit geval wordt een andere doelstelling nagestreefd. Het is namelijk de bedoeling door middel van een prijzenreglementering de vastgoedmarkt efficiënter te kunnen maken en de markt zodanig bij te sturen dat ze het gewestelijk grondbeleid ten dienste kan staan. Men kan zich afvragen of het mogelijk is in het fiscaal beleid en in het prijzenbeleid door middel van verschillende instrumenten dezelfde doelstellingen te bereiken.
4.5. Eindbespreking
4.5.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De Vlaamse Gemeenschap suggereert aan de gewesten de bevoegdheid toe te kennen inzake de prijsvorming van onroerende goederen die het voorwerp zijn van het sociale grondbeleid.
Men kan zich, in het licht van de jurisprudentie van het Arbitragehof, de vraag stellen of in het domein van het sociale grondbeleid geen bevoegdheid aan de gewesten zou kunnen worden toegekend op het vlak van de prijsvorming van onroerende goederen.
Een dergelijke bevoegdheidsoverdracht zou de gewesten immers niet ontslaan van hun verplichting het algemene beginsel van de economische en monetaire unie te respecteren. Ten slotte is er de vaststelling dat de uiteindelijke doelstelling van dit voorstel, namelijk de vastgoedmarkt en in het bijzonder de sector van de sociale huisvesting in zekere mate onder controle te houden, niet realiseerbaar is binnen de fiscale bevoegdheden die in de wet van 16 januari 1989 aan de gewesten werden toegekend.
Vanuit deze vaststellingen is de suggestie van de Vlaamse Gemeenschap het overwegen waard.
4.5.2. Bespreking
Een lid stelt vast dat er vanuit de federale regering ernstige reserves bij het voorstel worden geformuleerd. Bovendien is hij niet helemaal overtuigd van het praktische nut van een dergelijke bevoegdheidsoverdracht.
De heer Coenraets antwoordt dat door een dergelijke bevoegdheidsoverdracht de gewesten een bijkomend instrument zouden hebben om de private markt van sociale woningen te controleren. Men stelt hier toestanden vast die maken dat het « sociale » karakter van deze markt soms een louter theoretisch begrip wordt. Hij voegt hieraan toe dat het beleid dat momenteel door de gewesten wordt gevoerd, voornamelijk steunt op het geven van (financiële) stimulansen en een sterk voluntaristisch karakter heeft. Zij beschikken over weinig of geen dwingende juridische instrumenten om de markt van de sociale woningen te reguleren.
Een lid voegt hieraan toe dat de gewesten bevoegd zijn inzake ruimtelijke ordening. Een beleid op dit vlak creëert bijna automatisch schaarste en kan dus indirect leiden tot een verhoging van de vastgoedprijzen. Het is dan ook niet onlogisch dat de gewesten over de nodige instrumenten zouden beschikken om binnen deze situatie, in het kader van een sociaal huisvestingsbeleid, voor de zwakkere groepen enige controle te krijgen over de vastgoedprijzen.
Dit biedt vanzelfsprekend nog geen antwoord op de vraag welke de meest aangewezen instrumenten in het kader van een dergelijk beleid zijn.
Een lid acht het in dat geval wel belangrijk duidelijk te bepalen dat de bevoegdheidsoverdracht alleen betrekking heeft op het beleid inzake sociale huisvesting.
Een lid begrijpt niet hoe een dergelijk systeem in de praktijk zou kunnen functioneren, met name op het vlak van de kwalificatie. Hoe gaat men in algemene termen bepalen of een bepaald project van de privé-sector onder de noemer « sociale huisvesting » ressorteert en aldus tot de bevoegdheid van de gewesten valt wat de prijsregulering betreft ? Men kan hierbij moeilijk uitgaan van algemene categorieën zoals bijvoorbeeld de oppervlakte van de woningen. Het is de vraag of de uiteindelijke doelstelling van een dergelijke maatregel, namelijk de kostprijs van bescheiden woningen in de hand houden, niet beter kan worden gerealiseerd door maatregelen op federaal niveau, bijvoorbeeld het vaststellen van een maximale huurprijs voor woningen met een beperkt kadastraal inkomen. Men vermijdt hierdoor discussies over de vraag over de notie sociale woning.
Een lid sluit zich hierbij aan. De omvang van de bevoegdheid die aan de gewesten wordt toegekend, zal uitsluitend worden bepaald door de wijze waarop de notie « sociale woning » wordt ingevuld.
Ten tweede gaat men een zeer specifiek deel van een bevoegdheid inzake prijsvorming, die onbetwistbaar tot het federale beleidsniveau behoort en een fundamenteel bestanddeel vormt van de economische en monetaire unie, afzonderen en aan de gewesten toekennen. Dit is geen gezonde wijze om de zaken te regelen.
Ten slotte is de bewering dat op gewestelijk en plaatselijk niveau alleen een voluntaristisch beleid mogelijk is, niet helemaal correct. De gemeenten of openbare instellingen kunnen de prijzen beïnvloeden door bijvoorbeeld zelf gronden aan te kopen en deze aan voordelige prijzen aan te bieden aan gezinnen die niet op de gewone huisvestingsmarkt terecht kunnen.
Hij heeft dan ook ernstige reserves bij dit voorstel tot bevoegdheidsoverdracht.
Een lid zegt dat op Europees vlak momenteel sociale huisvesting wordt gedefinieerd als de huisvesting waarin openbare besturen tussenkomen. Het spreekt voor zich dat een dergelijke definitie in het voorliggende geval volkomen onwerkbaar is.
Overigens geeft de voorgestelde tekst evenmin een omschrijving van het begrip « onroerend goed ». Dit kan zowel betrekking hebben op een onbebouwd terrein als op een woning of een appartement. Vanuit het oogpunt van de prijsvorming betreft het hier totaal verschillende situaties die beleidsmatig op een onderscheiden wijze dienen te worden benaderd.
Men moet er ook rekening mee houden dat de invoering van een prijsreglementering voor onbebouwde terreinen een dermate fundamentele ingreep in de vrije markt zou betekenen, dat dit op federaal of zelfs op Europees vlak dient te gebeuren.
Een aantal aanwezige leden maken voorbehoud bij het voorstel van de Vlaamse Gemeenschap om de gewesten te belasten met de bevoegdheid inzake de prijsvorming van de onroerende goederen die tot de sfeer van het sociale grondbeleid behoren. Zij kiezen voor het behoud van het statu quo .
5.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling (blz. 147)
Het invoeren van een belasting op planbaten door de gewesten wordt bemoeilijkt door de algemene federale belasting op de meerwaarden (artikel 90, 8º, van het Wetboek van de inkomstenbelastingen). De gewesten kunnen geen belastingen instellen op materies waarvoor reeds een federale belasting bestaat.
De Vlaamse Gemeenschap stelt voor artikel 90, 8º, van het Wetboek van de inkomstenbelastingen op te heffen in zoverre de inkomsten betrekking hebben op meerwaarden die voortvloeien uit regelingen op het vlak van de stedenbouw.
5.2. Standpunt van de heer Coenraets (nota van 12 november 1997)
In verband met de belasting op planbaten, die zou overeenstemmen met de regeling tot schadeloosstelling van de waardeverminderingen ten gevolge van wijzigingen van de stedenbouwkundige bestemming in het sectorplan, bestaat inderdaad de vrees voor een dubbele belasting (aangezien er reeds een federale belasting ter zake bestaat). Er zijn twee oplossingen mogelijk : ofwel artikel 90, 8º, van het WIB afschaffen dat ook betrekking heeft op stedenbouwkundige waardevermeerderingen, ofwel de inhoud van de wet van 23 januari 1989 wijzigen en afstappen van het principe dat het een deelgebied verboden is een belasting te heffen op een materie die federaal reeds belast wordt. Welke tak van het alternatief ook wordt gekozen, het lijkt moeilijk de oplossing in de werkelijkheid om te zetten of principieel te rechtvaardigen.
5.3. Eindbespreking
5.3.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De heer Coenraets herhaalt dat het probleem erin bestaat dat de federale overheid een algemene bevoegdheid heeft inzake de belasting van meerwaarden en de Gewesten geen belastingen kunnen instellen voor materies waarvoor reeds een federale belasting wordt geheven.
Er zijn twee oplossingen mogelijk :
ofwel wordt artikel 90, 8º, van het WIB, dat ook betrekking heeft op stedebouwkundige waardevermeerderingen, afgeschaft;
ofwel wordt afgestapt van het principe dat het een deelgebied onmogelijk is een belasting te heffen in een domein waar reeds een federale belasting bestaat.
Indien voor één van deze twee oplossingen wordt gekozen, lijkt de eerste de voorkeur te genieten omdat zij de minst ingrijpende is. Door voor de tweede te kiezen, raakt men aan een belangrijk beginsel van het federale staatsbestel.
5.3.2. Bespreking
Een lid is van oordeel dat voor de beide oplossingen de mogelijke consequenties moeilijk te voorzien zijn. Hij pleit daarom voor het behoud van het statu quo . Een lid merkt op dat waardeverminderingen ten gevolge van een stedenbouwkundige beslissing aanleiding geven tot schadevergoeding door het gewest aan de betrokken eigenaars. Het zou dan ook logisch zijn dat in omgekeerde zin de belasting op meerwaarden ook naar het gewest gaat en kan worden aangewend om de schadeloosstellingen wegens waardevermindering (gedeeltelijk) te financieren. Deze belasting bestaat al, maar ze gaat momenteel naar de federale overheid.
Deze situatie beperkt de bewegingsruimte van de gewesten op het vlak van de ruimtelijke ordening. Zij zullen terugschrikken voor bepaalde beslissingen omdat de kostprijs hiervan voor hen te hoog is en eventuele baten naar een ander beleidsniveau gaan. Het lijkt hem niet noodzakelijk dat het artikel 90, 8º, van het WIB wordt gewijzigd om deze situatie te verhelpen. Men zou kunnen denken aan een formule waarbij de federale overheid de belasting blijft innen, maar dit bedrag doorstort aan de gewesten.
Een lid heeft begrip voor het argument dat de verplichting tot schadeloosstelling bij planschade een rem kan zijn op het beleid inzake ruimtelijke ordening. Dit argument kan echter ook in omgekeerde richting worden gebruikt. Het toekennen van de belasting op meerwaarden aan de gewesten, zou voor deze wel eens een stimulans kunnen zijn om zich inzake ruimtelijke ordening te laten leiden door overwegingen van budgettaire aard.
Een lid wijst erop dat ook de gemeenten belangrijke bevoegdheden hebben op het vlak van de ruimtelijke ordening waaraan ingrijpende financiële consequenties verbonden zijn. Het is dan ook de vraag of het wenselijk is voor deze laatste een afzonderlijke wetswijziging, los van het geheel van de problematiek te gaan doorvoeren.
De heer Coenraets geeft toe dat de gemeenten verplicht zijn de planschade ten gevolge van een bijzonder plan van aanleg te vergoeden, maar geen recht kunnen doen gelden op de belasting op de planbaten die hieruit voortvloeien. Hun situatie is derhalve vergelijkbaar met die van de gewesten.
Men mag echter niet uit het oog verliezen dat de kern van de problematiek in een vroeger stadium van de besluitvorming ligt, namelijk die van de sectorplannen die door de gewesten worden opgesteld. Hierbij wordt voor hele gebieden bepaald wat al dan niet bebouwbaar is, met enorme waardevermeerderingen of -verminderingen tot gevolg.
Het is derhalve niet onlogisch dat de gewesten alle financiële consequenties van hun beslissingen, in positieve en negatieve zin, op dit terrein zouden dragen.
Een lid wijst erop dat ook de beslissingen van de gemeenten in dit domein kaderen in de gewestelijke bevoegdheden inzake ruimtelijke ordening. Het zijn de gewesten die de opdracht van de gemeenten inzake grondbeleid bepalen.
Een lid is van oordeel dat de discussie over de belasting op planbaten, niet louter een bevoegdheidskwestie is. Aan deze problematiek zijn tal van andere aspecten verbonden. Zo is deze belasting bijvoorbeeld ook een instrument om excessieve grondspeculatie tegen te gaan.
In het licht hiervan lijkt het hem niet wenselijk dat op basis van deze beperkte bespreking conclusies worden geformuleerd.
Met het oog op de voortzetting van het gesprek doet een ander lid nog een suggestie : waarom van de belasting op planbaten, die per definitie een grondgebonden belasting is, geen gewestbevoegdheid maken? Een dergelijke oplossing zou veel helderder zijn dan in het WIB een onderscheid te maken tussen, enerzijds, meerwaarden die voortvloeien uit stedenbouwkundige beslissingen en, anderzijds, die welke het gevolg zijn van algemene economische evoluties.
5.4. Besluit van de commissie
De commissie meent dat in dit stadium van de discussie geen consensus mogelijk is.
6. Restauratiewerken aan kerken
6.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling (blz. 145)
Volgens artikel 2 van het koninklijk besluit van 16 augustus 1824 moet de machtiging van de minister van Justitie voor restauratiewerken aan kerken verkregen worden.
In de praktijk wordt de toelating van de minister van Justitie altijd, voor elk restauratiedossier, gevraagd. Door de vertraging die het dossier wegens de bij koninklijke besluit te verlenen machtiging oploopt, verstrijkt in vele gevallen de geldigheid van de biedingen, waarvoor de aannemers niet meer door de initiële prijzen gebonden zijn en supplementen kunnen aanrekenen. Ook ontstaat de mogelijkheid dat het monument tijdens de duur van de procedure bijkomende schade oploopt, wat uiteraard een kostenverhoging tot gevolg heeft. Daarom zou het aangewezen zijn deze bepaling op te heffen.
6.2. Standpunt van de minister van Justitie (brief van 24 februari 1997)
De machtiging van de minister van Justitie is het gevolg van het federale karakter van de materie van de erediensten.
Door de erkenning van een parochie of een gemeenschap bij koninklijk besluit, verkrijgen de gebouwen waarin de openbare uitoefening van de eredienst plaatsvindt, de hoedanigheid van publiek domein. Zij kunnen tevens de hoedanigheid van monument verkrijgen door een beslissing van de Vlaamse Gemeenschap, het Waalse Gewest of het Brussels Hoofdstedelijk Gewest.
Die dubbele hoedanigheid en de tussenkomst van de diverse betrokken overheden voor andere dan onderhoudswerken, werd vastgesteld in het advies van de Raad van State van 15 november 1983 en bevestigd in de adviezen van 16 en 17 december 1995.
6.3. Standpunt van de heer Coenraets (nota van 12 november 1997)
In verband met restauratiewerken aan kerken vereist een koninklijk besluit van voor de Belgische revolutie van 16 augustus 1824 het optreden van de minister van Justitie die tevens de minister van de erediensten is. Dit optreden is wellicht gerechtvaardigd omdat men niet kan toestaan dat afbreuk wordt gedaan aan de vrijheid van eredienst door zich aan gebouwen te vergrijpen waarin deze eredienst wordt uitgeoefend. De rechtvaardiging is niet meer steekhoudend aangezien voor de oprichting van een nieuwe cultusplaats een voorafgaande bouwvergunning vereist is die afgegeven moet worden door de gemeentelijke overheid.
6.4. Standpunt van de Waalse regering (brief van 18 maart 1998)
Artikel 2 van een koninklijk besluit van 16 augustus 1824 bepaalt dat voor de bouw, de wederopbouw of de verbouwing van gebouwen die bestemd zijn voor de uitoefening van de eredienst een machtiging van de minister van Justitie nodig is, hetgeen de procedures voor de behandeling van restauratiedossiers vaak vertraagt (verstreken geldigheidsduur van de offertes, gebouwen die schade opgelopen hebben tijdens de duur van de procedure hetgeen de kosten doet stijgen).
Er wordt voorgesteld de machtiging van de minister van Justitie af te schaffen.
6.5. Eindbespreking
Een lid stelt vast dat zowel het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap als de Waalse regering vragen dat artikel 2 van het koninklijk besluit van 16 augustus 1824 wordt opgeheven. Dit artikel bepaalt dat voor restauratiewerken aan kerken de machtiging van de minister van Justitie, die bevoegd is voor de erediensten, moet verkregen worden.
De minister van Justitie lijkt zich niet echt te verzetten tegen de voorgestelde opheffing.
Zelf ziet het lid geen bezwaar tegen dit voorstel.
Een lid beaamt dat de bepaling haar oorspronkelijke betekenis in belangrijke mate verloren heeft en tot ernstige vertragingen van de restauratiedossiers kan leiden.
Ook hij kan derhalve met de voorgestelde opheffing instemmen.
6.6. Besluit van de commissie
De commissie stemt in met het voorstel om artikel 2 van het besluit van 16 augustus 1824 te wijzigen. Dat artikel bepaalt dat voor restauratiewerken aan kerken de machtiging van de minister van Justitie vereist is.
7. Vordering van herstelmaatregelen
7.1. Nota van de Waalse regering (brief van 18 maart 1998)
Volgens de nieuwe jurisprudentie van het Hof van Cassatie kan het Waalse Gewest zich niet meer burgerlijke partij stellen of als tussenkomende partij optreden om de herstelmaatregel te vorderen.
Aangezien het gewest geen procespartij is, kan het hierdoor geen beroep en a fortiori geen cassatieberoep instellen tegen een voor het gewest ongunstige beslissing. Om deze moeilijkheid te verhelpen moet een regeling ingevoerd worden die afwijkt van het gemene recht; dat is helaas niet mogelijk omdat het gewest uiteraard niet bevoegd is om wijzigingen aan te brengen in het Wetboek van strafvordering.
Om de gewesten deze bevoegdheid te verlenen moet artikel 11 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 gewijzigd worden; zo niet is een wijziging van het Wetboek van strafvordering noodzakelijk.
Dit probleem doet zich eveneens voor in de milieuwetgeving waar het gewest eveneens in staat moet zijn maatregelen te eisen als het herstellen in de vorige staat van vervuilde plaatsen.
7.2. Eindbespreking
7.2.1 Opmerkingen van de heer Coenraets
De heer Coenraets verduidelijkt dat het Hof van Cassatie uitgaat van de stelling dat de gewesten, indien zij geen specifiek nadeel in hun patrimonium kunnen aantonen ten gevolge van de inbreuk op de regels inzake ruimtelijke ordening, zich ook geen burgerlijke partij kunnen stellen. Dit laatste is slechts mogelijk indien de betrokkene een aanwijsbare schade heeft geleden.
7.2.2. Bespreking
Een lid vraagt of de bevoegdheid van de gewesten om zich burgerlijke partij te stellen of als tussenkomende partij op te treden, onbetwistbaar zou kunnen worden vastgelegd door een wijziging van artikel 11 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980.
De heer Coenraets antwoordt bevestigend.
Een lid is van oordeel dat de vraag van de Waalse regering terecht is en dat het genoemde artikel 11 in deze zin dient te worden aangepast.
7.3. Besluit van de commissie
De commissie is het eens met het voorstel tot wijziging van artikel 11 van de bijzondere wet tot hervorming der instellingen van 8 augustus 1980.
8. Waarneming van bevoegdheden inzake ruimtelijke ordening door de Duitstalige Gemeenschap
8.1. Nota van de Duitstalige Gemeenschap (28 september 1998)
De Duitstalige Gemeenschap zou bevoegdheden inzake ruimtelijke ordening en de daaraan eng verbonden bevoegdheden (bijvoorbeeld bedrijfsvergunningen) willen waarnemen. Als motivering voor haar wens kunnen volgende argumenten worden aangevoerd :
verband met gemeenschapsaangelegenheden : de door de Duitstalige Gemeenschap waargenomen bevoegdheden (toerisme, monumenten- en landschappenzorg) worden door bepalingen betreffende de ruimtelijke ordening beïnvloed. In het bijzonder wat de monumenten- en landschappenzorg betreft, is het direct verband met de ruimtelijke ordening duidelijk. Dit is bijvoorbeeld het geval met de toekenning van bouwvergunningen die in ideale omstandigheden aspecten van de monumenten- en landschappenzorg zou moeten in aanmerking nemen, of met de klassering van voorwerpen die ook rekening zou moeten houden met de algemene voorwaarden van het ordeningsbeleid (zie desbetreffend ook het besluit van de Raad van State nr. 53.325 (VII) van 11 mei 1995);
bijzonderheid van het Duitstalige gebied : het feit dat de 9 Duitstalige gemeenten zich in een grensregio bevinden, beïnvloedt de ruimtelijke ordening in zeer grote mate. In het Noorden (regio Eupen) brengt de nabijheid van de stad Aachen een sterke aandrang van Duitse burgers met zich (en daarmee gepaarde uitbreiding van villawijken), in het Zuiden werpt de nabijheid van het Groothertogdom Luxemburg (en het daaraan verbonden groot aantal beschikbare werkplaatsen) ook specifieke stedenbouwkundige problemen op. Het culturele en taalverwantschap met deze buurgebieden (wat met de Waalse buurgemeenten niet het geval is) versterkt nog deze trend. Vanuit dit aspect is een aparte behandeling van het gebied qua ruimtelijke ordening dus gerechtvaardigd;
identiteitsvormende betekenis van de ruimtelijke ordening : de mogelijkheid om het territoriale bevoegdheidsdomein van een gemeenschap ook concreet stedenbouwkundig te vormen, begunstigt de identiteitsvorming van deze gemeenschap. Inderdaad valt het verband tussen het territorium en de bevoegdheden die daarop betrekking hebben, door de overdracht van de bevoegdheid inzake ruimtelijke ordening eenvoudiger te begrijpen;
vermindering van de administratieve rompslomp : een van de meest gehoorde klachten van de burgers van de Duitstalige Gemeenschap betreft de trage behandeling van de aanvragen tot bouwvergunning en de desbetreffende procedures in hoger beroep. Door de soms enorme administratieve rompslomp (veelvuldige vertalingen Duits-Frans en omgekeerd op de voorgeschreven administratieve weg van de stukken) en het inschakelen van bijkomende bestuursniveaus bereiken de kosten bijna onaanvaardbare bedragen. Alhoewel de onlangs gestemde hervorming van het Waalse Wetboek van ruimtelijke ordening op sommige punten verbetering belooft, toont de geschetste situatie toch aan dat verscheidene aspecten van de ruimtelijke ordening beter ter plaatse zouden kunnen worden geregeld. De organen van de Duitstalige Gemeenschap beschikken voor de waarneming van deze taak zowel over de territoriale nabijheid alsook en vooral over de taalnabijheid bij de burger;
onwettelijkheid van de huidige procedure voor bouwvergunningen : de beslissingen over bouwvergunningen worden in het Frans genomen; achteraf wordt dan een Duitse vertaling opgemaakt. Volgens het besluit van de Raad van State van 18 november 1992 (nr. 41.073) voldoet deze procedure echter niet aan de vereisten van de taalwetgeving omdat de beslissingen in het Duits zouden moeten worden genomen. Met de huidige samenstelling van de beslissingsorganen is dit echter niet mogelijk.
8.2. Eindbespreking
8.2.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De heer Coenraets stipt aan dat vanuit constitutioneel oogpunt, niets belet dat deze vraag wordt ingewilligd. De vraag of een dergelijke overdracht ook opportuun is, moet echter door het Waals Gewest worden uitgemaakt. Zij kan een deel van haar bevoegdheden afstaan aan de Duitse Gemeenschap.
8.2.2. Bespreking
Een lid beaamt dat vanuit formeel oogpunt, dit een aangelegenheid is die tussen het Waals Gewest en de Duitstalige Gemeenschap moet worden uitgeklaard. Mede in het licht van argumenten zoals de « identiteitsvormende betekenis van de ruimtelijke ordening » acht hij het niet wijs dat de federale overheid hierbij een of andere denkrichting zou gaan suggereren.
In het huidige institutionele bestel heeft het Waals Gewest het recht bevoegdheden te laten uitoefenen door de Duitstalige Gemeenschap. Wanneer de federale overheid zich hierin gaat mengen, loopt men het risico dat de evenwichten die in de staatstructuur zijn ingebouwd, worden verstoord.
De heer Coenraets merkt bij het laatste argument dat door de Duitstalige Gemeenschap wordt aangevoerd op, dat er inderdaad procedurele problemen zijn. Beslissingen worden door de Raad van State vernietigd omdat ze in het Frans gesteld zijn of omdat de vertaling naar het Duits niet helemaal correct is. Dit zijn echter feitelijke situaties die als dusdanig kunnen worden opgelost, zonder dat hiervoor een wijziging van de bevoegdheden noodzakelijk is.
Een lid kan begrip opbrengen voor het feit dat de huidige situatie een zekere administratieve rompslomp en financiële meeruitgaven met zich brengt. Dit is echter een prijs die moet betaald voor de autonomie die de betrokken gemeenschap geniet.
Een ander lid wenst zich niet ten gronde uit te spreken voor of tegen dit voorstel. Hij wijst er wel op dat het hier een ingrijpende verschuiving van bevoegdheden betreft die van een andere orde is dan bijvoorbeeld het wetsvoorstel van de heer Chantraine houdende overdracht van de uitoefening van het gewoon toezicht op de gemeenten van het Duitse taalgebied aan de Duitstalige Gemeenschap (Stuk Senaat, nr. 1-1120/1 1998/1999).
Een ander lid beaamt dat het hier een belangrijke bevoegdheidsoverdracht betreft. Ook volgens hem is echter het Waals Gewest de instantie die moet uitmaken of deze afstand van haar bevoegdheden wenselijk en haalbaar is zonder dat het evenwicht binnen het institutionele bestel in het gedrang wordt gebracht.
8.3. Besluit van de commissie
De commissie is van oordeel dat er twee manieren zijn om tegemoet te komen aan de eisen van de Duitstalige Gemeenschap. Ofwel gaat men over tot een echte overdracht van bevoegdheden, wat een wijziging inhoudt van de bijzondere wet tot hervorming der instellingen. Ofwel beperkt men zich tot de overdracht door het Waalse Gewest van de uitoefening van sommige van zijn bevoegdheden, op grond van artikel 139 van de Grondwet. De commissie meent dat het verzoek van de Duitstalige Gemeenschap in het eerste geval een zodanig belangrijke overdracht van bevoegdheden meebrengt dat het evenwicht zelf van de instellingen in het geding komt. In het tweede geval staat het aan het Waalse Gewest het vraagstuk te onderzoeken met de Duitstalige Gemeenschap.
Artikel 6, § 1, II, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 :
(De gewesten zijn bevoegd voor :)
II. Wat het leefmilieu en het waterbeleid betreft :
1º de bescherming van het leefmilieu, onder meer die van de bodem, de ondergrond, het water en de lucht tegen verontreiniging en aantasting, alsmede de strijd tegen de geluidshinder;
2º het afvalstoffenbeleid;
3º de politie van de gevaarlijke, ongezonde en hinderlijke bedrijven onder voorbehoud van de maatregelen van interne politie die betrekking hebben op de arbeidsbescherming;
4º de waterproductie en watervoorziening, met inbegrip van de technische reglementering inzake de kwaliteit van het drinkwater, de zuivering van het afvalwater en de riolering.
De federale overheid is echter bevoegd voor :
1º het vaststellen van de productnormen;
2º de bescherming tegen ioniserende stralingen, met inbegrip van het radioactief afval;
3º de doorvoer van afvalstoffen.
(Uit de nota van 2 september 1996 van de heer Coenraets)
1. Omschrijving van de bevoegdheid
Dit bevoegdheidspakket is aan de gewesten opgedragen met uitzondering van vier aangelegenheden waarvoor de federale overheid bevoegd is :
a) De arbeidsbescherming : de gewesten zijn bevoegd voor de externe politie van de gevaarlijke, ongezonde en hinderlijke bedrijven, maar de maatregelen van interne politie die betrekking hebben op de arbeidsbescherming, behoren tot de bevoegdheid van de federale overheid.
b) De productnormen : er moet rekening worden gehouden met de mobiliteit van de producten en met de noodzaak het vrije verkeer van goederen te garanderen; deze aangelegenheid wordt trouwens meer en meer op Europees niveau geregeld.
De « productnormen » omvatten de technische voorschriften, maar ook de productheffingen die zijn bestemd om de productie en het verbruik van bepaalde producten die schadelijk zijn voor het leefmilieu te ontmoedigen, zoals de milieuheffingen.
De wetgever heeft het drinkwater niet als een product willen beschouwen; de technische regelgeving betreffende het drinkwater is dan ook een gewestbevoegdheid.
c) De bescherming tegen ioniserende stralingen, met inbegrip van het radioactief afval. Deze uitzondering is een gevolg van het feit dat de federale overheid in alle opzichten bevoegd is voor de hele kernbrandstofcyclus. Het Arbitragehof is het daarmee eens (2).
Er moet echter een duidelijk onderscheid gemaakt worden tussen de federale bevoegdheden op dit stuk en de algemene bevoegdheden van de gewesten. De specifieke vergunningen voor het exploiteren van kerninstallaties blijven federaal, maar aangezien de gewesten bevoegd zijn voor ruimtelijke ordening, geven zij de bouwvergunningen af; wegens hun bevoegdheid inzake leefmilieu kunnen zij bovendien aan de kerninstallaties een lozingsvergunning voor niet-radioactieve stoffen afgeven of weigeren.
d) De doorvoer van afvalstoffen. Het woord « doorvoer » moet in beperkte zin opgevat worden. Daaronder wordt verstaan de internationale doorvoer en niet het vervoer van afvalstoffen van een gewest naar een ander. In dat laatste geval is het gewest op het grondgebied waarvan de afvalstoffen worden vervoerd, bevoegd om de noodzakelijke vergunning al dan niet af te geven. De import en de export van afvalstoffen behoren tot de bevoegdheid van de gewesten.
De bijzondere wet tot hervorming der instellingen heeft de bevoegdheid voor het leefmilieu aan de gewesten opgedragen, met uitzondering van vier bevoegdheden die federaal blijven. De bepalingen van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 die de bevoegdheden inzake leefmilieu verdelen, zijn niet op elkaar afgestemd en zeer ingewikkeld geformuleerd (3). In de rechtsleer is er herhaaldelijk op gewezen dat de bevoegdheidspakketten inzake leefmilieu meer samenhang dienen te vertonen en eenvormiger gemaakt moeten worden (4). De bijzondere wet van 16 juli 1993 tot vervollediging van de federale overheidsstructuur gaat ongetwijfeld in de goede richting (5). Zo zijn het leefmilieu en het waterbeleid, waarvoor de gewesten bevoegd zijn, voortaan in een enkele bepaling samengebracht : artikel 6, § 1, II, van de bijzondere wet (6). Deze twee aangelegenheden omvatten de bescherming van het leefmilieu (7), het afvalstoffenbeleid (8), de politie van de gevaarlijke, ongezonde en hinderlijke bedrijven en de waterproductie en watervoorziening, met inbegrip van de technische reglementering inzake de kwaliteit van het drinkwater, de zuivering van het afvalwater en de riolering.
Vier uitzonderingen op de gewestbevoegdheid blijven evenwel behouden : de interne politie voor bepaalde bedrijven, het vaststellen van de productnormen, de bescherming tegen ioniserende stralingen en de doorvoer van afvalstoffen.
1. De interne politie voor bepaalde bedrijven
1.1. Nota van de heer Coenraets (2 september 1996)
De bijzondere wet van 16 juli 1993 bevestigt enerzijds dat de gewesten bevoegd zijn voor de externe politie van de gevaarlijke, ongezonde en hinderlijke bedrijven en anderzijds dat de federale overheid bevoegd blijft voor de maatregelen betreffende de interne politie van die bedrijven(9).
Die twee begrippen werden evenwel gewijzigd om de strekking van de federale bevoegdheden te beperken. Zo heeft de interne politie alleen nog betrekking op de arbeidsbescherming in die bepaalde bedrijven. Elk ander aspect van de interne politie is voortaan een bevoegdheid van de gewesten.
Met het oog op een grotere institutionele samenhang zou het wenselijk zijn dat één enkele bestuurslaag verantwoordelijk is voor de naleving van de wettelijke, verordenings- en individuele bepalingen die zowel de omwonenden als de werknemers van het bedrijf moeten beschermen.
1.2. Standpunt van een lid (30 januari 1997)
Een overdracht van de bevoegdheid inzake interne politie aan de gewesten zou aanleiding kunnen geven tot concurrentie tussen de gewesten. Een gewest kan zich minder streng tonen dan de andere gewesten. Zulks zou leiden tot een verschillende behandeling van de werknemers.
1.3. Repliek van de heer Coenraets (30 januari 1997)
Die opmerking is correct, maar kan eigenlijk steeds worden gemaakt wanneer een bevoegdheid aan de deelgebieden wordt toegewezen.
Het Arbitragehof heeft zich reeds uitgesproken over de schending van de gelijkheid tussen de inwoners van verschillende gewesten. Een burger klaagde het feit aan dat hij, als inwoner van een bepaald gewest, onderworpen was aan een gewestelijke reglementering die strenger was dan de reglementering voor de inwoners van andere gewesten. Het Hof laat het beginsel van de autonomie van de deelgebieden evenwel primeren op het gelijkheidsbeginsel.
Anderzijds kan een stelsel van arbeidsbescherming niet zomaar in abstracto worden uitgewerkt. Dit moet noodzakelijk gebeuren in overleg met de drukkingsgroepen.
1.4. Standpunt van de Vlaamse regering (8 juli 1997)
Voor wat de interne politie in bepaalde bedrijven betreft, kan de Vlaamse Gemeenschap zich aansluiten bij het standpunt om de verantwoordelijkheid en de bevoegdheid voor zowel de externe als de interne politie onder te brengen in één bestuurslaag. Het is wenselijk dat deze bevoegdheid toegewezen wordt aan de gewesten.
1.5. Eindbespreking (19 maart 1999)
1.5.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
Het voorstel inzake de politie van de hinderlijke inrichtingen beoogt omwille van de samenhang bij de gewestelijke bevoegdheden onder te brengen zowel de externe politie, die er reeds deel van uitmaakt, als de interne politie, dat wil zeggen alles wat verband houdt met de bescherming van de werknemers in het bedrijf.
1.5.2. Bespreking
Een lid gaat volledig akkoord met het voorstel. Indien men ergens een homogenisering van de bevoegdheden tot stand kan brengen, is het wel op dit punt. Het is te gek dat de bedrijven steeds naar twee verschillende instanties moeten stappen telkens wanneer zij een investering wensen te doen.
Een lid brengt daartegen in dat de gezondheid en de veiligheid van de werknemers niet thuishoort bij het leefmilieu.
Wat de hinderlijke inrichtingen betreft, merkt de heer Coenraets op dat vaak dezelfde bronnen hinder veroorzaken zowel binnen als buiten het bedrijf. Wanneer een chemisch bedrijf een fabricageprocédé gebruikt dat potentieel gevaarlijk is voor het leefmilieu, kan het al even gevaarlijk zijn voor de werknemers van het bedrijf en voor de omwonenden. Moet er noodzakelijk een onderscheid bestaan tussen de personen die in het bedrijf werken en die welke in de onmiddellijke omgeving ervan wonen ? Dat is de kern van het debat.
Een ander lid pleit voor de bevoegdheid van de gewesten terzake. Het Waalse Gewest heeft net een decreet over de eenheidsvergunning goedgekeurd. Daaraan zijn zeer lange besprekingen in het Parlement voorafgegaan, verschillende adviezen van de Raad van State en talloze hoorzittingen. Bij het opstellen van de tekst is men dus heel omzichtig tewerk gegaan en uiteindelijk ontstond er een ruime consensus. Het doel was precies de procedures vlotter te laten verlopen, ze eenvormig te maken voor de milieuvergunning en de bouwvergunning zodat er minder bureaucratie aan te pas moet komen. Het zou raadzaam zijn deze inspanning af te ronden met het groeperen van de bevoegdheden.
De heer Coenraets voegt eraan toe dat het vooral de bedoeling is dat dezelfde ambtenaren kunnen nagaan of alles correct verloopt, zowel binnen als buiten het bedrijf, en elkaar overlappende controles te vermijden want die hebben vaak tot gevolg dat identieke regels verschillend beoordeeld worden.
2. Het vaststellen van de productnormen
2.1. Nota van de heer Coenraets (2 september 1996)
Sedert de hervorming van 1993 zijn de gewesten volkomen bevoegd voor het vaststellen van algemene en sectoriële normen inzake bescherming van het leefmilieu, terwijl de federale overheid uitsluitend bevoegd is voor het vaststellen van de productnormen.
Voortaan kunnen de deelgebieden in principe de algemene en sectoriële normen vaststellen in plaats van de federale overheid en daarbij moeten ze de Europese normen naleven (10). Ontbreken dergelijke normen, dan moeten de gewesten op z'n minst rekening houden met de beperkingen die het gevolg zijn van de interne markt en van de economische monetaire unie (11). « Deze beperking vertaalt zich concreet in de bevoegdheid van de federale wetgever om de produktnormen die moeten worden nageleefd bij het op de markt brengen van produkten, te bepalen en de overtredingen ervan te sanctioneren. In een EMU dienen de voorschriften waaraan produkten vanuit milieu-oogpunt moeten beantwoorden, immers uniform te zijn » (12).
Het vaststellen van productnormen blijft terwille van de eenvormigheid een federale bevoegdheid (13). Dat rechtvaardigt bovendien het uitsluitend nationale karakter van « het toekennen van milieukeuren en de productheffingen, geheven naar aanleiding van het op de markt brengen van producten, en die bedoeld zijn om de consumptie en produktie van bepaalde milieu-onvriendelijke producten tegen te gaan »(14). Het gaat hier uiteraard om een problematiek waarvan de financiële aspecten, althans wat de milieuheffingen betreft, niet te verwaarlozen zijn. De invloed van het Europees recht mag evenmin vergeten worden. De Europese richtlijnen laten immers weinig ruimte aan de lidstaten voor het bepalen van die normen.
Naar het voorbeeld van de Europese regelgeving betreffende de doorvoer van afvalstoffen bepaalt verordening EEG 880/92 van 23 maart 1992 inzake een communautair systeem voor de toekenning van milieukeuren dat elke lidstaat uiterlijk op 1 december 1992 de bevoegde instantie(s) moest aanwijzen voor het toekennen van het Europese milieukeur. Vanuit het oogpunt van de EMU is het gerechtvaardigd dat daartoe één enkele Belgische instantie is aangewezen (15).
Artikel 6, § 1, van de bijzondere wet moet samen gelezen worden met artikel 6, § 4, dat bepaalt dat de gewestregeringen worden betrokken bij het ontwerpen van federale regelingen inzake productnormen.
Het begrip « productnormen » wordt evenwel in de bijzondere wet niet nauwkeurig omschreven.
Het Arbitragehof heeft in verschillende arresten gepoogd dat begrip nauwkeuriger te omschrijven. In dit verband kunnen we verwijzen naar het belangrijke arrest van het Arbitragehof van 2 februari 1995 (16), waaruit wij twee passages lichten :
« ...productnormen zijn dwingende voorschriften waaraan de producten moeten beantwoorden; milieutaksen werken in op de prijs van de producten bij wege van een specifieke belasting zodat producenten en verbruikers gestimuleerd worden om over te schakelen naar voor het milieu minder schadelijk geachte producten. De milieutaksen op producten zijn geen « algemene en sectoriële normen » als bedoeld in artikel 6, § 1, II, 1º van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, gewijzigd bij de bijzondere wet van 8 augustus 1988. (...)
Vermits met een dergelijke belasting doelstellingen worden nagestreefd die de gewesten krachtens de aan hen toegewezen materiële bevoegdheden kunnen nastreven, moet de federale welgever erover waken dat hij de uitoefening van de gewestelijke bevoegdheden niet onmogelijk of overdreven moeilijk maakt.
Indien elk gewest afzonderlijk maatregelen zou nemen waarvan het doel erin bestaat het in het verbruik brengen van sommige producten af te remmen en het gebruik van minder schadelijk voor het milieu geachte stoffen aan te moedigen, zou daaruit kunnen voortvloeien dat de commercialisering van die producten onderworpen zou worden aan onderscheiden voorwaarden volgens het gewest waarin zij te koop worden aangeboden. Dergelijke maatregelen zouden het vrije verkeer van die goederen kunnen belemmeren en de concurrentie vervalsen. (...)
De noodzaak een uniform kader uit te tekenen dat de economische unie inzake milieutaksen in acht neemt verantwoordt dat de federale wetgever zijn fiscale bevoegdheid gebruikt.
Productnormen zijn regels die op dwingende wijze bepalen aan welke eisen een product moet voldoen, bij het op de markt brengen, onder meer ter bescherming van het milieu. Zij bepalen met name welk niveau van verontreiniging of hinder niet mag worden overschreden in de samenstelling of bij de emissies van een product, en kunnen specificaties bevatten over de eigenschappen, de beproevingsmethoden, het verpakken, het merken en het etikketeren van producten.
Zowel met productnormen als met milieutaksen wordt aldus een gedragswijziging nagestreefd, maar op een verschillende manier : productnormen zijn dwingende voorschriften waaraan de producten moeten beantwoorden (...) ».
Wat het drinkwater betreft, dat moet uit economisch oogpunt weliswaar onmiskenbaar als een product beschouwd worden, maar uit de parlementaire voorbereiding blijkt dat dit uit juridisch oogpunt niet mogelijk is.
« Om elk misverstand te voorkomen en omdat de drinkwatervoorziening een substantieel onderdeel vormt van een geïntegreerd gewestelijk waterbeleid, wordt geopteerd voor het behoud van de technische reglementering op het niveau van de gewesten » (Stuk Kamer, 600/1, BZ 91-92, blz. 5).
Tot besluit kan men stellen dat het begrip « productnorm » door de bijzondere wet nader omschreven dient te worden.
2.2. Standpunt van een lid (30 januari 1997)
Het lid stemt ten volle in met het besluit van de heer Coenraets.
2.3. Aanvullende nota van de heer Coenraets (28 april 1997)
Op verzoek van de commissie stelde de heer Coenraets een aanvullende nota op over de bevoegdheidsverdeling inzake recycling van verpakkingen. Deze bevoegdheidsverdeling wordt in ruime mate bepaald door het begrip « productnormen ».
2.3.1. Definities
Ik acht het wenselijk vooraf de definities te vermelden van begrippen als « verpakking », « verpakkingsafval » en « afval ».
Onder « verpakking » dient men te verstaan alle producten, vervaardigd van materiaal van welke aard dan ook, die kunnen worden gebruikt voor het insluiten en beschermen van goederen, van grondstoffen tot afgewerkte producten, over het gehele traject van producent tot consument of gebruiker en voor het aanbieden van deze goederen (definitie in artikel 2 van het samenwerkingsakkoord van 30 mei 1996 betreffende de preventie en het beheer van verpakkingsafval).
Onder « verpakkingsafval » dient men te verstaan alle verpakking of verpakkingsmateriaal waarop de definitie van afvalstoffen in richtlijn 75/442/EEG van toepassing is, met uitzondering van productiereststoffen (definitie in artikel 2 van het bovengenoemde akkoord).
In richtijn 75/442/EEG wordt « afvalstof » gedefinieerd als elke stof of elk voorwerp waarvan de houder zich ontdoet of zich moet ontdoen krachtens de geldende nationale regelingen.
2.3.2. Verdeling van de bevoegdheden
Sinds de laatste wijziging bij de bijzondere wet van 16 juli 1993 tot vervollediging van de federale staatsstructuur bepaalt artikel 6, § 1, II, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen dat de gewesten bevoegd zijn voor :
« II. Wat het leefmilieu en het waterbeleid betreft :
1º de bescherming van het leefmilieu, onder meer die van de bodem, de ondergrond, het water en de lucht tegen verontreiniging en aantasting alsmede de strijd tegen de geluidshinder;
2º het afvalstoffenbeleid;
3º de politie van de gevaarlijke, ongezonde en hinderlijke bedrijven onder voorbehoud van de maatregelen van interne politie die betrekking hebben op de arbeidsbescherming;
4º de waterproductie en watervoorziening met inbegrip van de technische reglementering inzake de kwaliteit van het drinkwater, de zuivering van het afvalwater en de riolering.
De federale overheid is echter bevoegd voor :
1º het vaststellen van de productnormen;
2º de bescherming tegen ioniserende stralingen met inbegrip van het radioactief afval;
3º de doorvoer van afvalstoffen.
J.-F. Neuray merkt daarbij het volgende op : « en règle générale et pour déterminer qui, de l'autorité fédérale ou des régions est compétent pour régler une matière en relation avec l'environnement, l'interprète prendra comme critère l'objet principal de la norme et non ses effets potentiels. » (J.-F. Neuray, Principes de droit de l'environnement, Bruxelles, Story-Scientia, 1995, blz. 65).
Dezelfde auteur verklaart verder : « l'article 6, § 1er , II, alinéa 2, de la loi spéciale de réformes institutionnelles fait expressément réserve a l'autorité fédérale de trois compétences : l'établissement des normes de produits, la protection contre les radiations ionisantes, en ce compris les déchets radioactifs, et le transit des déchets. Le point d'interprétation le plus délicat reste l'exception de l'établissement des normes de produits. Au départ, la Cour d'arbitrage a adopté la définition des normes de produits proposée par les institutions européennes, en considérant que le terme « normes » utilisé à cet article doit s'entendre au sens de normes techniques ayant une portée juridique. Les normes de produits sont celles qui fixent des limites en ce qui concerne les niveaux de polluants ou nuisances à ne pas dépasser dans la composition ou dans les émissions d'un produit, ou spécifient les propriétés ou les modalités d'utilisation d'un produit : elles peuvent également inclure des spécifications relatives aux méthodes d'essai, à l'emballage, au marquage et à l'étiquetage des produits » (J.-F. Neuray, op. cit. , blz. 66).
De productnormen omvatten de technische voorschriften maar eveneens de belastingen en retributies ter ontmoediging van de productie en de consumptie van bepaalde producten die schadelijk zijn voor het milieu, zoals de milieutaksen.
De bijzondere wet van 8 augustus 1988 heeft, met betrekking tot de algemene en sectoriële normen inzake leefmilieu, de bevoegdheden van de gewesten beperkt. De gewesten konden deze bevoegdheid slechts uitoefenen in overeenstemming met de Europese en, indien er geen Europese normen bestonden, de nationale normen. De mogelijkheid voor de federale overheid om deze normen vast te stellen had voor moeilijkheden gezorgd aangezien de gewesten in zeer belangrijke mate van hun autonomie beroofd werden.
Met het oog op de naleving van de beginselen van het vrije goederenverkeer en van de Belgische economische unie is de tekst van artikel 6 in 1993 in dusdanige zin gewijzigd dat de federale overheid uitsluitend bevoegd blijft voor het vaststellen van de productnormen.
Volgens de nieuwe tekst behouden de gewesten eveneens de mogelijkheid om alle algemene en sectoriële normen vast te stellen, zelfs indien er geen Europese normen bestaan.
Sinds 1993 is de toestand dus duidelijker : enerzijds zijn de gewesten nu volledig bevoegd voor het opstellen van algemene en sectoriële normen inzake de bescherming van het leefmilieu, terwijl de federale Staat anderzijds uitsluitend bevoegd blijft om productnormen op te stellen.
Voortaan kunnen de gewesten in principe de algemene en sectoriële normen in plaats van de federale overheid vaststellen met inachtneming van de Europese normen. Wanneer er geen Europese normen bestaan, moeten de gewesten minstens rekening houden met de beperkingen die uit de interne markt en de economische en monetaire unie voortvloeien. Deze beperking komt concreet tot uiting in de bevoegdheid van de federale wetgever om de productnormen vast te stellen op het ogenblik dat de producten op de markt worden gebracht, en om de overtredingen ervan te bestraffen. In het kader van een EMU moeten de milieuvereisten voor de producten immers eenvormig zijn.
Met het oog op de eenvormigheid behoort het definiëren van de productnormen tot de bevoegdheden van de federale overheid.
Artikel 6, § 1, van de bijzondere wet moet in verband worden gebracht met artikel 6, § 4, waarin bepaald wordt dat de regeringen betrokken worden bij het ontwerpen van de federale regelingen inzake productnormen.
Wij moeten jammer genoeg vaststellen dat het begrip « productnormen » niet duidelijk bepaald is in de bijzondere wet.
Reeds in een arrest van 25 februari 1988 stelde het Arbitragehof zich tot taak het begrip nauwkeuriger te bepalen.
Het Arbitragehof gaf het begrip « normen » bij die gelegenheid de beperkte betekenis van technische normen, dat wil zeggen drempels van milieuhinder waarboven de aantasting van het milieu onaanvaardbaar geacht wordt.
Deze jurisprudentiële definitie was te beperkt en men had veel beter het begrip « productnormen » uitdrukkelijk omschreven.
Men kan in dit verband het belangwekkende arrest van het Arbitragehof van 2 februari 1995 (arrest nr. 4/95) aanhalen. Hieruit citeren we het volgende :
« Productnormen zijn dwingende voorschriften waaraan de producten moeten beantwoorden : de milieutaksen werken in op de prijs van de producten bij wege van een specifieke belasting zodat producenten en verbruikers gestimuleerd worden om over te schakelen naar voor het milieu minder schadelijk geachte producten.
De milieutaksen op produkten zijn geen « algemene en sectoriële normen » als bedoeld in artikel 6, § 1, II, 1º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1988. (...)
Vermits met een dergelijke belasting doelstellingen worden nagestreefd die de gewesten krachtens de aan hen toegewezen materiële bevoegdheden kunnen nastreven, moet de federale wetgever erover waken dat hij de uitoefening van de gewestelijke bevoegdheden niet onmogelijk of overdreven moeilijk maakt.
Indien elk gewest afzonderlijk maatregelen zou nemen waarvan het doel erin bestaat het in het verbruik brengen van sommige producten af te remmen en het gebruik van minder schadelijk voor het milieu geachte stoffen aan te moedigen, zou daaruit kunnen voortvloeien dat de commercialisering van die producten onderworpen zou worden aan onderscheiden voorwaarden volgens het gewest waarin ze te koop worden aangeboden. Dergelijke maatregelen zouden het vrije verkeer van die goederen kunnen belemmeren en de concurrentie vervalsen.
De noodzaak een uniform kader uit te tekenen dat de economische unie inzake milieutaksen in acht neemt, verantwoordt dat de federale wetgever zijn fiscale bevoegdheid gebruikt. »
De meeste maatregelen om de productie van verpakkingsafval te voorkomen en om de terugname, het hergebruik en de recycling van verpakkingsafval te bevorderen, als bepaald in richtlijn 94/62/EG betreffende verpakking en verpakkingsafval (cf. infra ) vormen een zeer belangrijk onderdeel van het afvalbeleid.
Dat betekent concreet gezien dat de maatregelen ter bevordering van het hergebruik van verpakking en de recycling van verpakkingsafval die genomen worden nadat de verpakking en het verpakte product op de markt zijn gebracht, tot het afvalbeleid van de gewesten behoren. Slechts wanneer op de verpakkingen specifieke bepalingen van toepassing zijn voordat het product op de markt kan worden gebracht, kan worden gesproken van een productnorm.
Zo komt men tot de bevinding dat de bevoegdheidssfeer van de gewesten inkrimpt naarmate ter zake normen worden vastgesteld. Het gewest kan er immers niet van uitgaan dat een bepaalde stof die aan de op federaal vlak vastgestelde productnormen voldoet, toch een afvalstof is. De bevoegdheid van het gewest is beperkt tot de technische normen die het verkeer van de goederen regelen nadat ze op de markt gebracht zijn (J.-F. Neuray, « Les libertés économiques et l'environnement », Aménagement 1996, speciaal nummer, blz. 225).
2.3.3. Het samenwerkingsakkoord
« Le système de répartition des matières entre l'État central, les communautés et les régions mis en place lors des diverses étapes de la réforme des institutions du 8 août 1980 est fondé sur le principe de l'exclusivité. Toutefois, le morcellement des matières était tel qu'une intervention simultanée de l'État central, des communautés et des régions était possible dans bien des matières, pouvant entraîner des confusions, voire conflits de compétences. » (M. Uyttendaele, Ph. Coenraets, Les accords de coopération, CRISP, nº 1325, 1991, blz. 3).
In dit verband bepaalt artikel 92bis , § 1, van de bijzondere wet tot hervorming der instellingen van 8 augustus 1980 het volgende : « De Staat, de gemeenschappen en de gewesten kunnen samenwerkingsakkoorden sluiten die onder meer betrekking hebben op de gezamenlijke oprichting en het gezamenlijk beheer van gemeenschappelijke diensten en instellingen, op het gezamenlijk uitoefenen van eigen bevoegdheden, of op de gemeenschappelijke ontwikkeling van initiatieven. (...) »
« Les collectivités publiques concernées peuvent donc conclure des accords de coopérations en toutes matières. La conclusion de tels accords ne peut toutefois que demeurer facultative. Est-ce à dire qu'il y va du bon vouloir de chacun ? Cette conclusion peut paraître trop hâtive tant il est vrai que l'émergence d'un État fédéral rend matériellement indispensable la conclusion d'accords de coopération dans certaines matières. Le processus de fédéralisation emporte la nécessité de coopérer. » (M. Uyttendaele, Ph. Coenraets, op. cit. , blz. 20).
Het was dus noodzakelijk een samenwerkingsakkoord te sluiten aangezien de door de gewesten overgenomen bevoegdheden inzake het beheer van de afvalstoffen gecombineerd moesten worden met de realiteit dat er één Belgische markt van verpakkingen is.
Een dergelijk akkoord komt gelegen temeer omdat het de mogelijkheid biedt om richtlijn 94/62/EG van 20 december 1994 betreffende verpakking en verpakkingsafval in de interne rechtsorde van de drie gewesten om te zetten.
Deze Europese richtlijn heeft tot doel de nationale maatregelen betreffende het beheer van verpakkingen en verpakkingsafval te harmoniseren om de milieu-effecten ervan te voorkomen, om de interne markt verder te voltooien, de werking ervan verder te waarborgen en om handelsbelemmeringen en concurrentieverstoringen in de gemeenschap te voorkomen.
Op verzoek van de minister voor Leefmilieu van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest heeft de Raad van State op 24 oktober 1995 een advies uitgebracht over het voorontwerp van ordonnantie houdende instemming met het samenwerkingsakkoord betreffende de preventie en het beheer van verpakkingsafval.
In dit kader was de Raad van State de volgende mening toegedaan : « Verscheidene bepalingen van het onderzochte akkoord stellen productnormen vast, in de zin waarnaar zo-even is verwezen, aangezien zij betrekking hebben op de voorwaarden die in acht moeten worden genomen bij het fabriceren en het in de handel brengen van verpakkingen. »
De vraag rijst evenwel of deze bepalingen « door de gewestelijke overheden kunnen worden vastgesteld in het kader van de impliciete bevoegdheden die zij ontlenen aan artikel 10 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen. Het antwoord luidt ontkennend. Die bepalingen zijn immers niet van bijkomstige aard : het zijn, integendeel, essentiële bepalingen. Zij hebben geen betrekking op deze of gene soort van verpakking maar op alle categorieën zonder enig onderscheid en kunnen aldus een aanzienlijke invloed hebben op de handel in verpakkingen. Bovendien heeft men hier niet te maken met per gewest gedifferentieerde productnormen maar wel degelijk met gemeenschappelijke gewestelijke normen die van toepassing zijn in de drie gewesten en zodoende in de plaats komen van federale normen. De beperking die wordt gesteld op de principiële bevoegdheid van de federale wetgever mag bijgevolg niet als bijkomstig worden bestempeld. »
Men heeft de tekst van het samenwerkingsakkoord dus moeten uitzuiveren van deze bepalingen om het in overeenstemming te brengen met de bevoegdheidsverdelende regels tussen de federale staat en de gewesten.
Het struikelblok blijft in dit verband dus nog altijd de interpretatie die aan het begrip « productnormen » gegeven dient te worden.
Het feit dat de Raad van State erop aandringt de tekst van het samenwerkingsakkoord te zuiveren van de bepalingen waarin productnormen vastgesteld worden, bevestigt dat de bijzondere wetgever zou moeten optreden om de strekking van dit begrip klaar en duidelijk af te bakenen. Men merkt immers dat de grens die getrokken moet worden tussen de federale en de gewestelijke bevoegdheden, een tijdsgrens is. Het doorslaggevende criterium is het onderscheid tussen vóór en na het op de markt brengen van het product. Waarom kan dit dan niet uitdrukkelijk in de bijzondere wet tot hervorming der instellingen vermeld worden ?
Dit blijkt des te meer noodzakelijk omdat niet alleen de verpakkingen bij deze problematiek betrokken zijn. Er kunnen immers productnormen en regels voor de recycling na gebruik worden vastgesteld voor alle mogelijke verbruiksartikelen.
2.4. Standpunt van de Waalse regering (brief van 18 maart 1998)
Krachtens artikel 6, § 1, II, van de bijzondere wet tot hervorming der instellingen zijn de gewesten bevoegd inzake het afvalstoffenbeleid terwijl de federale overheid bevoegd blijft voor het vaststellen van de productnormen.
Het is duidelijk dat deze regeling het afvalvoorkomingsbeleid waarvoor de gewesten bevoegd zijn, enigszins beïnvloedt.
De wet bepaalt dat de regeringen betrokken worden bij het ontwerpen van federale regelingen inzake productnormen (17).
Rekening houdend met de nauwe band tussen deze domeinen kan men zich afvragen of het voldoende is betrokken te worden bij een regeling, zoals thans bepaald is.
Op basis van de ervaringen opgedaan bij het voorontwerp van wet betreffende de productnormen die tot doel heeft het milieu en de gezondheid te beschermen en duurzame productie- en consumptiewijzen te bevorderen, kunnen de volgende opmerkingen gemaakt worden :
a) Zou een advies over de tekst algemeen gesproken geen bindend karakter moeten krijgen wanneer er gemeenschappelijk overleg heeft plaatsgevonden ? Op dit ogenblik is er immers geen enkele juridische basis die de federale overheid belet de standpunten van de gewesten te veronachtzamen.
b) Gelet op de nauwe band tussen de productnormen en de economische unie lijdt het weinig twijfel dat de bijzondere wetgever op een of andere wijze één gezagsniveau op het oog had voor het vaststellen van dit soort normen. Door niet op te treden bemoeilijkt de federale overheid evenwel elk preventiebeleid inzake afvalstoffen, een bevoegdheidsdomein dat aan de gewesten toekomt.
Kan men zich dan niet afvragen of het opportuun is te voorzien in een mogelijk optreden van het gewest (door middel van een samenwerkingsakkoord) wanneer de federale overheid in gebreke blijft om dit soort normen vast te stellen ?
Er zij opgemerkt dat de oorspronkelijke bijzondere wet van 8 augustus 1980, als gewijzigd door de wet van 8 augustus 1988, voorzag in een dergelijk beperkt en duidelijk omschreven optreden van de gewesten.
2.5. Eindbespreking (19 maart 1999)
2.5.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
Het vaststellen van productnormen heeft tot jurisprudentie van het Arbitragehof geleid. De gewesten leven in een sfeer van relatieve onzekerheid, meer bepaald wat belangrijke problemen betreft als de verwerking van verpakkingsafval. Duidelijkheidshalve en met het oog op de rechtszekerheid is het raadzaam het begrip « productnormen » te omschrijven in de bijzondere wet. Het debat gaat niet over de inhoud van dat begrip maar wel over de vraag of het in de bijzondere wet onschreven moet worden.
2.6. Besluit van de commissie
De commissie laat zich overtuigen door de argumenten van duidelijkheid en rechtszekerheid. Zij acht het wenselijk om in de bijzondere wet een omschrijving van het begrip « productnormen » op te nemen.
3. De doorvoer van afvalstoffen
3.1. Nota van de heer Coenraets (2 september 1996)
Artikel 6, § 1, II, 2º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 bepaalde dat de gewesten, niettegenstaande hun bevoegdheden inzake afvalstoffenbeleid, niet bevoegd waren voor de import, de export en de doorvoer van afvalstoffen. De bijzondere bevoegdheid van de nationale overheid terzake was gewettigd door het internationale karakter van het grensoverschrijdende vervoer van de afvalstoffen (18).
De bijzondere wet van 16 juli 1993 heeft de formulering van artikel 6, § 1, II, tweede lid, 3º, gewijzigd door de woorden « invoer en uitvoer » van radioactief afval te schrappen. Deze wijziging was gerechtvaardigd omdat de regels betreffende het niet-grensoverschrijdende vervoer van afvalstoffen al een gewestbevoegdheid waren. Terwille van de politieke samenhang zijn de gewesten nu ook bevoegd voor het afgeven van vergunningen voor internationaal vervoer. Voor de uitoefening van die bevoegdheden kan een samenwerkingsakkoord worden gesloten tussen de Staat en de gewesten.
De doorvoer van afvalstoffen blijft daarentegen een federale bevoegdheid (19). Daaronder dient te worden verstaan de doorvoer via het Belgische grondgebied van afvalstoffen afkomstig uit en met bestemming naar het buitenland. Op 1 januari 1993 is een nieuwe Europese verordening betreffende het toezicht en de controle op de overbrenging van afvalstoffen zowel binnen als naar en uit de Europese Gemeenschap in werking getreden. Deze verordening verplicht de lidstaten één enkele instantie bevoegd te maken voor het toezicht op de doorvoer van afvalstoffen. Terzake blijft de federale wetgeving dus van toepassing (20).
Ook voor deze materie bepaalt artikel 6, § 4, 1º, van de bijzondere wet dat de gewestregeringen betrokken worden bij het opstellen van de normen betreffende de doorvoer van afvalstoffen.
Het begrip « afvalstoffen » is op verschillende manieren geïnterpreteerd.
Volgens het Arbitragehof wordt « als afvalstof aangemerkt elke stof of elk voorwerp waarvan de houder zich vrijwillig ontdoet of de verplichting heeft zich te ontdoen krachtens wets- of verordeningsbepalingen. » (arrest 1/89)
Volgens deze definitie van de rechtspraak zijn afvalstoffen te beschouwen als stoffen die vernietigd moeten worden (het begrip « te verwerken stoffen » valt hier dus niet onder). Deze beperkende interpretatie is nu echter achterhaald.
Het begrip « afvalstoffen » omvat thans zowel het elimineren als het recycleren van afvalstoffen.
Gelet op de moeilijkheden die men ondervindt om de juiste strekking van sommige woorden te bepalen, zou de bijzondere wetgever die begrippen nauwkeuriger moeten omschrijven in de tekst zelf van de wet, inzonderheid waar het gaat om de verdeling van de materiële bevoegdheden. De rechtszekerheid zou er zeker door verbeterd worden.
3.2. Opmerking van een lid (30 januari 1997)
Het probleem van de doorvoer van afvalstoffen stelt zich zeer scherp voor het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, aangezien het om een vrij klein doch sterk verstedelijkt gewest gaat.
3.3. Standpunt van de Vlaamse regering (brief van 8 juli 1997)
Deze omschrijving dringt zich inderdaad op. De Vlaamse regering stelt voor dat de Senaatscommissie zich hierbij baseert op de definitie van dit begrip in artikel 1 van de Europese richtlijn 75/442/EEG betreffende de afvalstoffen (21).
Hierbij moet ook worden opgemerkt dat er, gelet op het uitgesproken mobiel en (gewest)grensoverschrijdend karakter van afvalstoffen, zowel op nationaal als internationaal vlak moet worden gewaakt over een eenduidige interpretatie van de Europese definitie van « afvalstoffen ».
3.4. Repliek van de heer Coenraets (nota van 12 november 1997)
We kunnen ons aansluiten bij het voorstel van de Vlaamse regering om uit te gaan van de definitie van het begrip afvalstoffen als bepaald in artikel 1 van de Europese richtlijn betreffende de afvalstoffen.
3.5. Standpunt van de Waalse regering (brief 18 maart 1998)
Het Arbitragehof heeft op dit punt reeds veel arresten uitgesproken. In zijn recentste uitspraken bevestigt het Hof dat inzake het taxatiebeleid van afvalstoffen de gewesten zich behoren te houden aan het beginsel van de Economische en Monetaire Unie. Het gevolg hiervan is dat, wanneer zij deze fiscale bevoegdheid uitoefenen en zij nadeel berokkenen omdat de tarieven toegepast op het in het Vlaams Gewest behandelde afval niet in verhouding staat tot die op het in het Waals gewest behandelde afval, deze bepaling de grondwettelijke regels overtreedt en bijgevolg nietig is.
Op dat stuk zouden de regels inzake preventie, behandeling bij voorkeur bij de bron en autofinanciering opgenomen moeten worden in een gecoördineerd beleid tussen de gewesten en in aanvullende maatregelen wanneer er geen samenwerkingsakkoord bestaat.
3.6. Eindbespreking (19 maart 1999)
3.6.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
Het gaat hier opnieuw om een probleem van definities. De bijzondere wetgever heeft verzuimd het begrip « afvalstoffen » te omschrijven ofschoon hij het als een belangrijk criterium hanteert om de bevoegdheden te verdelen tussen de federale overheid en het gewest. De begrippen grondstoffen en secundaire grondstoffen dienen verduidelijkt te worden. Wenselijk is dus in de bijzondere wet een omschrijving op te nemen van het begrip « afvalstoffen » zonder zich in dat stadium over de inhoud ervan uit te spreken.
3.6.2. Bespreking
Een lid is het ermee eens dat er in de bijzondere wet een duidelijke definitie van het begrip « afval » zou moeten staan. De commissie kan deze definitie zelf bepalen en kiezen voor hetzelfde begrip als op Europees vlak wordt gehanteerd. Natuurlijk moet men dit technisch onderzoeken en nagaan of er geen onoverkomelijke problemen zijn. Maar men kan toch zeggen dat de voorkeur uitgaat naar het gebruik van de Europese definitie.
Een lid acht het inderdaad praktisch terug te grijpen naar de Europese norm. Wanneer die verandert, gebeurt dat met instemming van de lidstaten. Hij wil evenwel de zekerheid krijgen dat aan het begrip « afvalstoffen » geen ellenlange omschrijving wordt gegeven.
De heer Coenraets antwoordt dat die definitie niet meer dan twee regels hoeft te beslaan zoals in de Europese richtlijn.
Een ander lid wil dat rekening wordt houden met het uitgangspunt van de gewesten inzake afvalstoffen. Alle gewesten zijn weliswaar uitgegaan van de richtlijn maar men moet nagaan hoe hun wetgeving is opgesteld om vergelijkingen te kunnen maken en tot een bepaalde harmonisering te komen.
3.7. Besluit van de commissie
De commissie spreekt de voorkeur uit dat er een definitie van het begrip « afval » in de BWHI zou opgenomen worden.
Die definitie moet overeenstemmen met de definitie van het begrip « afvalstoffen » die op Europees niveau wordt gebruikt. Er staan verscheidene mogelijkheden open. Ofwel neemt men in de bijzondere wet de thans geldende definitie van de Europese richtlijn over, ofwel verwijst men er gewoon naar. In de twee gevallen kan de Europese definitie veranderen maar dan verandert ook de definitie die de Belgische interne rechtsorde hanteert.
4. De bescherming tegen ioniserende stralingen
4.1. Nota van de heer Coenraets (2 september 1996)
De bevoegdheid van de federale wetgever inzake radioactief afval en ioniserende stralingen is ondeelbaar. Toch worden de gewesten niet volledig uitgesloten aangezien zij bij bouwvergunningen voor kerncentrales een milieu-effectenrapport kunnen eisen op voorwaarde dat dit onderzoek beperkt blijft tot de gevolgen voor stedenbouw en ruimtelijke ordening en aangezien zij ook bevoegd blijven om aan kerncentrales die op hun grondgebied gevestigd zijn, lozingsvergunningen af te geven voor niet-radioactieve stoffen (ook al blijft alleen de federale overheid bevoegd voor de exploitatievergunning).
Uit het voorgaande blijkt dat de bevoegdheden inzake kernenergie elkaar overlappen, wat op dit « gevoelige » gebied zeker niet wenselijk is. Men kan zich dan ook afvragen of het niet gewettigd zou zijn om de bevoegdheden die de gewesten op dit gebied incidenteel uitoefenen, opnieuw over te dragen aan het federale gezag.
4.2. Standpunt van een lid (30 januari 1997)
Dit lijkt een moeilijke opdracht voor de federale overheid. Zij zou immers wetten moeten uitvaardigen die moeten aangepast zijn aan de verschillende reglementeringen die inzake ruimtelijke ordening in de gewesten gelden.
4.3. Repliek van de heer Coenraets (30 januari 1997)
Er bestaat nog steeds op federaal niveau de wet van 29 maart 1962 houdende organisatie van de ruimtelijke ordening en de stedebouw. Deze wet werd weliswaar gewijzigd of opgeheven door de gewesten, doch slechts binnen de grenzen van hun bevoegdheden. Zij bestaat nog steeds in het Vlaams Gewest, waar zij werd gewijzigd door een aantal decreten. Dat vormt reeds een algemeen kader.
4.4. Aanvullende nota van de heer Coenraets (29 april 1997)
Op verzoek van de commissie stelde de heer Coenraets een aanvullende nota op over de bevoegdheidsverdeling inzake de bescherming tegen de door kernenergie veroorzaakte milieuhinder.
Vooraf dient gezegd dat de bestrijding van de hinder die voortvloeit uit kernmateriaal of uit installaties die dergelijk materiaal bevatten, een onderdeel is van het begrip milieubescherming, dit wil zeggen de bestrijding van hinder die het natuurlijk leefmilieu kan aantasten.
Artikel 6, § 1, II, van de bijzondere wet tot hervorming der instellingen bepaalt, sedert de laatste wijziging door de bijzondere wet van 16 juli 1993 tot vervollediging van de federale staatsstructuur, dat de federale overheid bevoegd is voor :
« II. Wat het leefmilieu en het waterbeleid betreft :
1º de bescherming van het leefmilieu, onder meer die van de bodem, de ondergrond, het water en de lucht tegen verontreiniging en aantasting alsmede de strijd tegen de geluidshinder :
2º het afvalstoffenbeleid;
3º de politie van de gevaarlijke, ongezonde en hinderlijke bedrijven onder voorbehoud van de maatregelen van interne politie die betrekking hebben op de arbeidsbescherming;
4º de waterproductie en watervoorziening, met inbegrip van de technische reglementering inzake de kwaliteit van het drinkwater, de zuivering van het afvalwater en de riolering.
De federale overheid is echter bevoegd voor :
1º het vaststellen van de productnormen;
2º de bescherming tegen ioniserende stralingen, met inbegrip van het radioactief afval;
3º de doorvoer van afvalstoffen. »
J.-F. Neuray stelt vast dat « dès le début de la régionalisation la question s'est posée de savoir si l'article 6, § 1er , II, 3º, de la loi spéciale de réformes institutionnelles, qui attribue aux régions la compétence des aspects externes de la police des établissements dangereux, devait être compris au sens large, auquel cas il eut fallu y inclure tous les établissements industriels soumis à un régime spécial d'autorisation et de surveillance et notamment les établissements soumis à la loi du 29 mars 1958 ou s'il fallait à l'inverse donner à cette disposition de la loi spéciale une portée limitée aux établissements figurant à la nomenclature du règlement général pour la protection du travail. L'enjeu était de taille : selon la première interprétation, les autorisations d'exploiter des centrales nucléaires auraient pu être délivrées par les exécutifs régionaux » (J.-F. Neuray, Principes de droit de l'environnement, Brussel, Story-Scientia, 1995, blz. 126).
Dezelfde auteur bevestigt voorts dat « dans un arrêt du 4 avril 1986, le Conseil d'État a relevé que la loi du 29 mars 1958 n'a jamais été citée dans les travaux préparatoires de la disposition précitée de la loi spéciale de réformes institutionnelles, retenant aussi que les compétences des communautés et régions définies par la loi spéciale du 8 août 1980 ne sont que des compétences d'attribution, par conséquent d'interprétation restrictive. À l'inverse, l'analyse d'autres dispositions de la même loi spéciale indique que l'autorité fédérale a entendu se réserver la maîtrise du cycle du combustible nucléaire. En rapprochant ces différents arguments, la juridiction administrative a considéré que seul l'État fédéral pouvait autoriser l'exploitation d'une centrale nucléaire. La Cour d'arbitrage a adopté la même analyse. » (J.-F. Neuray, op. cit. , blz. 126).
In zijn arrest van 4 april 1986 (in de zaak Electrabel, JT , 1987, blz. 265 en noot van Y. Lejeune) heeft de Raad van State getracht een coherente interpretatie van artikel 6, § 1, II, 1º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 te geven door te pogen het toepassingsgebied van die bepaling ratione materiae af te bakenen.
Daartoe verwees de Raad van State naar de memorie van toelichting bij de bijzondere wet van 8 augustus 1980 waarin een opsomming voorkwam van de wetten betreffende de milieubescherming die in 1980 van kracht waren (dit wil zeggen de wet van 28 december 1964 betreffende de bestrijding van de luchtverontreining, de wet van 26 maart 1971 op de bescherming van de oppervlaktewateren tegen verontreiniging en de wet van 18 juli 1973 betreffende de bestrijding van de geluidshinder).
De Raad van State besloot hieruit dat die opsomming neerkwam op een afbakening van de gewestelijke bevoegdheden inzake milieubescherming.
De Raad van State merkte op dat het bovenvermelde wettelijke referentiekader weliswaar niet ne varietur vastlag, doch wees er wel op dat de wet van 29 maart 1958 betreffende de bescherming van de bevolking tegen de uit ioniserende stralingen voortspruitende gevaren niet vermeld werd in de stukken ter voorbereiding van de bijzondere wet tot hervorming der instellingen en dat die wet bijgevolg niet onder de toepassing van artikel 6 kon vallen.
Ter vervollediging van zijn redenering stelde de Raad van State vast dat de gewesten over geen enkele bevoegdheid beschikten op het gebied van het beleid inzake kernenergie en leidde daaruit af dat ze dus ook niet bevoegd waren voor de bescherming van het leefmilieu.
Dit laatste argument was betwistbaar : het over een kam scheren van milieubescherming enerzijds en energiebeleid anderzijds was niet terecht, zoals B. Jadot bevestigt : « il n'y a donc pas lieu d'affirmer que la compétence nationale pour le « cycle du combustible nucléaire » exclut la compétence régional pour la protection de l'environnement (B. Jadot, « L'État, la région et la protection de l'environnement », in Cahiers constitutionnels, 1-2, 1995, blz. 59.)
Wat er ook van zij, de kwestie is definitief beslecht sedert artikel 6, § 1, II, tweede lid, 2º, van de bijzondere wet tot hervorming der instellingen, zoals gewijzigd door de bijzondere wet van 16 juli 1993, bepaalt dat de federale overheid bevoegd is voor « de bescherming tegen ioniserende stralingen, met inbegrip van het radioactief afval ».
De bijzondere wet van 16 juli 1993 heeft in feite, wat het radioactief afval betreft, de parlementaire voorbereiding van de bijzondere wet van 8 augustus 1988 bevestigd, volgens welke alleen de centrale Staat bevoegd is.
Aldus mag men ervan uitgaan dat « la modification du texte n'implique, par conséquent, aucune extension des compétences fédérales mais un simple statu quo » (Ph. Coenraets, E. Maron, « Les transferts de compétences de l'autorité fédérale vers les communautés et les régions », in Les réformes institutionnelles de 1993 Vers un fédéralisme achevé ?, Brussel, Bruylant, 1994, blz. 129).
Het gewest is daarenboven bevoegd voor de « gewestelijke aspecten van de energie » (artikel 6, § 1, VII, van de bijzondere wet tot hervorming der instellingen van 8 augustus 1980).
De wet preciseert evenwel dat de gewesten niet bevoegd zijn voor de nieuwe energiebronnen die verband houden met de kernenergie.
Zoals M. Uyttendaele opmerkt : « l'exception relative à l'énergie nucléaire se justifie par la volonté d'attribuer à l'État en la matière un bloc homogène de compétence en matière nucléaire » (M. Uyttendaele, Le fédéralisme inachevé , Brussel, Bruylant, 1991, blz. 442).
De wet preciseert ook dat de federale overheid bevoegd is voor de aangelegenheden die wegens hun technische en economische ondeelbaarheid een gelijke behandeling op nationaal vlak behoeven, te weten de kernbrandstofcyclus.
Wat betekent precies het begrip « kernbrandstofcyclus » ?
Volgens B. Jadot « cette notion doit, tout d'abord être appréhendée dans le contexte de la loi spéciale : c'est dans le bloc de compétences politique de l'énergie que le législateur réserve à l'État le cycle du combustible nucléaire. Ce combustible est donc envisagé comme une source d'énergie et non comme source de dangers pour l'environnement. » (B. Jadot, art. cit. , blz. 54).
Dezelfde auteur bevestigt voorts dat « il faut également saisir la notion spécifique de « cycle du combustible nucléaire ». Ce concept désigne les différentes phases de transformation de l'uranium, matière première nécessaire à la fabrication du combustible nucléaire puis du combustible lui-même. Ces phases se produisent avant et après non pendant le passage dans une centrale nucléaire. » (B. Jadot, art. cit. , blz. 55).
De Belgische wetgever heeft een juridische regeling ontworpen voor de instellingen die de verschillende operaties beheren die deel uitmaken van de kernbrandstofcyclus.
Met B. Jadot moet worden toegegeven dat « c'est assurément ce régime juridique et celui-là seulement que le législateur spécial a entendu réserver à l'État en lui donnant compétence pour le « cycle du combustible nucléaire ». L'équivalence des termes utilisés dans la loi spéciale d'une part et dans le droit matériel d'autre part ne laisse à cet égard guère de doute » (B. Jadot, art. cit. , blz. 57).
De auteur besluit dat « il semble qu'aucun aspect du régime juridique de l'exploitation des centrales nucléaires ne relève de la compétence de l'État pour le « cycle du combustible nucléaire » : le passage du combustible en centrale ne s'inscrit pas dans la définition, technique et légale de ce cycle. » (B. Jadot, art. cit. , blz. 57).
De hinder die te wijten is aan kerncentrales behoort dus tot de bevoegdheid van de overheid die ook bevoegd is voor de milieubescherming.
« Si la région est compétente pour délivrer le permis de bâtir des installations nucléaires, elle ne peut intervenir pour délivrer le permis d'exploiter ou fixer des normes générales ou sectorielles d'émission ou d'immission. Il semble toutefois qu'elle puisse réglementer les rejets d'effluents radioactifs dans l'eau, sur base de sa compétence en matière d'épuration des eaux. » (A. Lebrun, Memento de l'environnement , Diegem, Kluwer, 1996-1997, blz. 238).
De akte waarin het gewest een bouwvergunning zou weigeren voor een kerncentrale of voor een onderdeel daarvan, kan door de Raad van State vernietigd worden indien het gewest zich voor die weigering heeft beroepen op een vestigingsbeleid voor kerncentrales en op de nadelen die voortvloeien uit de exploitatie van een kerncentrale (J.-F. Neuray, op. cit. , blz. 127).
In het arrest Electrabel/stad Hoei, nr. 43853, van 12 augustus 1993, erkent de Raad van State dat het beoordelen van de gevolgen van een project dat past in de kernbrandstofcyclus, in essentie tot de exclusieve bevoegdheid van de federale overheid behoort.
Zoals D. Lagasse bevestigt « les régions ne peuvent soumettre un tel projet a une étude d'incidences que si celle-ci est limitée aux objectifs de l'urbanisme et de l'aménagement du territoire, ce qui est pratiquement impossible ou sans grande utilité, d'autant que la Cour d'arbitrage a précisé que la région ne peut concevoir l'urbanisme et l'aménagement du territoire de manière telle qu'il serait impraticable pour l'État de conduire une politique efficace dans les matières qui relèvent de sa compétence. » (D. Lagasse, « Actualité du droit de l'environnement. Droit belge régional comparé. Les études d'incidences », in L'actualité du droit de l'environnement , Brussel, Bruylant, 1995, blz. 452).
Dezelfde auteur citeert voorts F. Haumont : « l'arrêt illustre la difficulté pratique qu'il y a de distinguer, en matière de cycle du combustible nucléaire, ce qui porte spécifiquement sur le permis d'urbanisme, qui est de la compétence des régions, de ce qui a trait à l'exploitation de l'activité, qui est du ressort de l'autorité fédérale. Dès lors, une étude d'incidences qui porte sur des points dont la majorité concerne l'exploitation de l'activité et non la construction proprement dite du bâtiment destiné à abriter cette activité, ne peut être imposée que sur la base d'une législation fédérale. » (D. Lagasse, art. cit. , blz. 452).
In het arrest nr. 49438 van 5 oktober 1994 verwerpt de Raad van State een verzoek tot opschorting van een bouwvergunning voor een opslagdok voor bestraalde brandstof op de nucleaire site van Tihange (in zijn advies had auditeur P. Gilliaux besloten de bestreden akte op te schorten; zie Aménagement 1995/3, blz. 183 en volgende).
De Raad van State herinnert eraan dat de activiteit waarvoor het betwiste gebouw bestemd is, niet tot de bevoegdheid van de gewesten behoort en dat de federale overheid bevoegd is voor de hinder die voortvloeit uit de exploitatie van een dergelijke site; er moet met die hinder dus geen rekening worden gehouden.
Het besluit van de Waalse gewestexecutieve van 31 oktober 1991 betreffende de voorafgaande milieueffectrapportering van bepaalde projecten in het Waalse Gewest kan derhalve niet worden toegepast aangezien geen enkele gewestelijke overheid bevoegd is om maatregelen voor te schrijven betreffende een onderdeel van een nucleaire installatie.
De Raad van State besluit dat de hinder waartoe de onmiddellijke uitvoering van de betwiste akte aanleiding dreigt te geven, uitsluitend beoordeeld moet worden in het licht van de wetgeving op grond waarvan die akte is opgesteld, dit wil zeggen in voorkomend geval de wetgeving op de ruimtelijke ordening en de stedenbouw, een gewestelijke bevoegdheid.
Toegegeven moet worden dat die splitsing, wat de nucleaire installaties betreft, tussen stedenbouwkundige regelgeving en milieuregelgeving aanleiding kan geven tot rechtsonzekerheid.
Tot slot moet worden vastgesteld dat in deze aangelegenheid, zoals in andere aangelegenheden, de kwestie van de bevoegdheidsverdeling niet van meet af aan door de wetgever is geregeld en dat dit bijgevolg aanleiding heeft gegeven tot talrijke debatten in de rechtsleer en de rechtspraak.
Hoewel de toestand thans duidelijker lijkt door de jongste wijzigingen van de bijzondere wet tot hervorming der instellingen, blijven er toch nog schemerzones, onder meer op het gebied van de milieueffectrapporten en de afgifte van bouwvergunningen : ingrijpen van de wetgever zou hier wenselijk zijn.
4.5. Standpunt van de Vlaamse regering (8 juli 1997)
De Vlaamse Gemeenschap kan niet akkoord gaan met het voorstel om de (beperkte) bevoegdheid van de gewesten inzake radioactief afval en ioniserende stralen over te dragen aan het federale gezag. Het vragen van een milieu-effectenrapport bij de bouw van een kerncentrale moet een gewestbevoegdheid blijven zolang het onderzoek zich beperkt tot de gevolgen voor stedenbouw en ruimtelijke ordening.
4.6. Repliek van de heer Coenraets (12 november 1997)
De heer Coenraets kan zich niet aansluiten bij het standpunt van de Vlaamse regering met betrekking tot de kerncentrales want in dit domein heeft men af te rekenen met een moeilijk toepasbare bevoegdheidsverdeling tussen exploitatievergunning en bouwvergunning. Aangezien het niet mogelijk blijkt de federale bevoegdheid inzake de exploitatievergunning ter discussie te stellen, kan alleen overwogen worden de bevoegdheid in verband met het vaststellen van de stedenbouwkundige normen die op deze centrales van toepassing zijn, gedeeltelijk terug over te dragen.
4.7. Standpunt van een lid (5 februari 1998)
Het is in ieder geval niet aangewezen de gewestbevoegdheden terzake uit te breiden. De exploitatievergunningen moeten overigens worden getoetst aan de Europese normen.
4.8. Standpunt van een ander lid (5 februari 1998)
Het gaat hier om een aangelegenheid die moeilijk langs juridische weg kan worden opgelost. Wellicht kan alleen politieke onderhandeling een oplossing bieden.
4.9. Eindbespreking (19 maart 1999)
4.9.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De bescherming tegen ioniserende stralingen van kerninstallaties is een gedeelde bevoegdheid van de federale staat en de gewesten. De gewesten zijn onbeperkt bevoegd voor het afgeven van bouwvergunningen. De federale staat blijft bevoegd voor het toezicht op de exploitatievergunning. Het voorstel om het aspect stedenbouw gedeeltelijk opnieuw naar de federale overheid over te hevelen zodat de federale overheid bevoegd is voor de beide aspecten, te weten leefmilieu en stedenbouw, lijkt niet te kunnen rekenen op een eenparige instemming.
4.9.2. Bespreking
Een lid meent dat de bevoegdheidsverdeling duidelijk is. De federale overheid bepaalt aan welke voorwaarden activiteiten op het vlak van ioniserende stralingen moeten voldoen De gewesten geven aan op welke terreinen zware industrie mogelijk is. De federale overheid kan deze bevoegdheid niet uitoefenen omdat ze bevoegd is voor ioniserende stralingen.
De heer Coenraets voert daartegen in dat het niet wenselijk is de bouw en de exploitatie te splitsen omdat de keuze van de vestigingsplaats niet zonder gevolgen blijft. Indien een gewest stelselmatig weigert een stedenbouwkundige vergunning af te geven voor de bouw van een kerncentrale, kan de federale Staat geen kanten meer uit omdat het afgeven van de vergunning dient vooraf te gaan aan de uivoering van het project. Zo zou men de elektriciteitsvoorziening op het nationale net kunnen stilleggen en zouden de gewesten het energiebeleid van de federale overheid kunnen saboteren.
Het eerste lid antwoordt dat het niet kan dat de bevoegdheid van de ene overheid de uitoefening van een bevoegdheid door een andere overheid onmogelijk maakt.
Een lid vergelijkt deze toestand met het probleem van de HST. Men kan de ruimtelijke ordening van een gewest niet op zijn kop zetten onder het voorwendsel dat het vervoermiddel federaal is. Het is moeilijk dat te doen. Zonder instemming van zowel de gewesten als de federale overheid kan weinig gerealiseerd worden.
Een lid vindt het standpunt van de heer Coenraets merkwaardig, want het zou ertoe leiden dat de bevoegdheid van de gewesten en gemeenschappen zou kunnen worden uitgehold. Zodra de federale overheid bevoegd is, zou de bevoegdheid van de gewesten en gemeenschappen niet meer van toepassing zijn om te verhinderen dat de federale overheid haar bevoegdheid niet zou kunnen uitoefenen.
Het is evident dat de Vlaamse overheid in geval van een probleem van elektriciteitsvoorziening in Vlaanderen, daarmee rekening zal houden in haar implantatiebeslissing. Het zal moeten gebeuren volgens de regels van de ruimtelijke ordening van de Vlaamse overheid. Het lijkt normaal dat de twee niveaus op dat ogenblik samenwerken.
De heer Coenraets antwoordt dat het niet in zijn bedoeling ligt de federale overheid te ontslaan van haar verplichting om de gewestnormen inzake stedenbouw na te komen.
Een lid benadrukt dat men niet uit het oog mag verliezen dat de gewestelijke procedures inzake stedenbouw voorzien in een openbaar onderzoek, mogelijkheden van beroep bij weigering van een vergunning, enz. Volgens hem mag een federale minister zich niet inlaten met gewestelijke procedures. Wat bijvoorbeeld de mogelijkheden van beroep betreft, moet de regering in haar geheel zich uitspreken. Men voert hier een bijzondere regeling in.
De heer Coenraets voert hiertegen in dat het geen bijzondere regeling is omdat de projecten inzake kerncentrales uitgaan van de overheid. Voor de exploitatievergunningen van de kerncentrales is de federale overheid verplicht een bijzondere regeling op te stellen inzake het milieueffectenonderzoek. Op het vlak van de bevoegdheden verandert er niets omdat de regering de vergunning afgeeft met een mogelijkheid van beroep bij de Raad van State. Van een echte omwenteling kan men hier dus niet gewagen.
Het eerste lid vindt dat het toch geen groot probleem is. Als de federale overheid een kerncentrale wil inplanten, moet ze zich houden aan de gewestelijke bepalingen inzake ruimtelijke ordening. De federale overheid kan dus net als iedereen een bouwvergunning aanvragen. Als de gewesten die niet onmiddellijk toekennen, kan beroep worden aangetekend bij de Raad van State.
De heer Coenraets antwoordt dat de Raad van State de federale overheid gelijk zal geven maar dat men niet daarom de vergunning krijgt.
Een lid besluit daaruit dat de oplossing bestaat in een samenwerking tussen de bevoegde overheden.
4.10. Besluit van de commissie
Het voorstel van de heer Coenraets om de federale overheid opnieuw bevoegd te maken voor het afgeven van een stedenbouwvergunning voor kerncentrales is grondig onderzocht. Geen enkel commissielid kan met dit voorstel evenwel instemmen. De commissie kiest voor het behoud van de bevoegdheidsverdeling en spreekt de wens uit dat de gewestelijke overheden en de federale overheid samenwerken bij het uitoefenen van hun bevoegdheden.
5. Het ontbreken van een coördinerende overheid inzake de activiteiten van de gewesten
5.1. Standpunt van de Waalse regering (brief van 18 maart 1998)
Uit wat voorafgaat blijkt dat talrijke bevoegdheden inzake het leefmilieu op het supranationale vlak worden uitgeoefend.
Aangezien de gewesten althans ten dele bevoegd zijn, moeten zij deelnemen aan vergaderingen of rapporten indienen, doch uitsluitend namens de Belgische Staat.
De gewesten bezitten de hoedanigheid van internationaal rechtssubject niet en maken zelfs geen deel uit van die internationale instellingen.
Eenieder is het erover eens dat de Staat een veel belangrijkere rol zou moeten spelen, ook in de werkvergaderingen. De Staat zou zijn taak van federale overheid volledig moeten opnemen en zich niet beperken tot een passieve aanwezigheid als doorgeefluik.
De Staat is een internationaal rechtssubject en juridisch bekeken de enige instelling die haar stem kan verheffen op het internationale forum. Het is dan ook de taak van de Staat te fungeren als motor van de Belgische deelname aan internationale ontwikkelingen inzake de bescherming van het leefmilieu.
Alleen de Staat kan de activiteiten van de gewesten doelmatig en volledig onafhankelijk coördineren.
Het lijkt raadzaam hier aangepaste structuren op te richten om tot een betere coördinatie te komen.
5.2. Eindbespreking (19 maart 1999)
5.2.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De Waalse regering meent dat de Staat meer initiatief aan de dag moet leggen om de gewesten op het surpanationale niveau te vertegenwoordigen in milieuzaken. De heer Coenraets maakt voorbehoud inzake dat voorstel omdat artikel 92bis , § 4bis , van de bijzondere wet deze aangelegenheid regelt door te bepalen dat de federale overheid, de gemeenschappen en de gewesten samenwerkingsakkoorden sluiten over de vertegenwoordiging van België bij internationale en supranationale organisaties. In de uitvoeringsbepalingen van die akkoorden is het wellicht raadzaam de federale overheid een stille wenk te geven degelijker werk te leveren. Uiteraard is het voorstellen van een samenwerkingsakkoord ontoereikend. De federale overheid zal niet beter werken wanneer zij een samenwerkingsakkoord sluit.
5.2.2. Bespreking
Een lid zegt dat hij het voorstel als een stap achteruit beschouwt. Op Europees vlak is er geen probleem. Er kan wel een probleem zijn in het kader van andere organisaties. Maar ook daar moet een oplossing kunnen worden gevonden. Een extra administratie creëren die uiteindelijk niet bevoegd is, is zinloos.
Een ander lid verklaart dit voorstel te zien als een oproep tot de federale Staat om behoorlijk werk te leveren. De federale Staat moet zijn rol onverkort spelen en zich niet beperken tot doorgeefluik. De Staat moet het door de gewesten opgeworpen probleem actief onder ogen zien en zijn internationale actiemiddelen aanwenden om een stem in het kapittel te hebben. Overigens is spreker het eens met de zienswijze van het eerste lid. Het ligt niet in de bedoeling een coördinerende instelling op te richten zoals de Duitse Länder voor het onderwijs hebben gedaan. Het lid schaart zich dus alleen achter de oproep die wordt gericht tot de federale Staat. Het is ongetwijfeld zo dat de bijzondere wet reeds voorziet in het sluiten van samenwerkeingsakkoorden maar men moet de federale Staat oproepen zijn plicht te doen en niet passief toe te kijken.
Een ander lid merkt op dat dit probleem verband houdt met het organiseren van de vertegenwoordiging van de gewesten op het supranationale niveau, welk onderwerp reeds aan bod is gekomen. Over de noodzaak om het optreden van de gewesten inzake leefmilieu te coördineren meent het lid dat zulks in bepaalde gevallen niets te zien heeft met de aanwezigheid van de federale Staat. Met het intergewestelijk akkoord over het verpakkingsafval is een intergewestelijk comité ingesteld om het beleid uit te voeren en de federale Staat was daarbij niet betrokken. Die coördinatie kan er hoe dan ook komen. Indien het probleem van het verpakkingsafval bij de Europese instanties wordt besproken, is er uiteraard een regeling waarbij de gewestelijke vertegenwoordigers om de beurt de delegatie in de Europese organen leiden.
Het eerste lid legt nog even de nadruk op wat er in de eerste alinea's staat. Het is evident dat een federale ambtenaar niet meer kan doen dan brievenbus spelen. Hij is niet bevoegd voor de materie die wordt besproken en kan de discussies niet volgen. België moet in zulke werkvergaderingen worden vertegenwoordigd door gewestelijke ambtenaren. De personen die deelnemen aan werkvergaderingen moeten vertrouwd zijn met de materie. Dit is onmogelijk wanneer men zich op een ander niveau bevindt en enkel de taak heeft te coördineren en te overleggen.
5.3. Besluit van de commissie
Voor het organiseren en het coördineren van de deelname van de deelgebieden in internationale instellingen, verwijst de commissie naar de besprekingen die zijn gevoerd bij het onderzoek van de bevoegdheden inzake de internationale betrekkingen (zie Tweede luik, afdeling 7).
Het Waalse Gewest onderstreept hier de noodzaak om op het internationale vlak de coördinatie te verbeteren in het specifieke kader van de milieubevoegdheden. De commissie zet de federale regering ertoe aan als katalysator te fungeren, het proces te bevorderen ook al is de federale regering terzake niet bevoegd. De commissie is daarentegen gekant tegen de oprichting van nieuwe structuren.
6. Reglementering inzake springstoffen
6.1. Standpunt van de Waalse regering (brief van 18 maart 1998)
Aangezien springstoffabrieken en -opslagplaatsen tot de hinderlijke bedrijven behoren, kan er geen betwisting bestaan over de bevoegdheid van de gewesten. Daarom heeft de Waalse regering rechtmatig wijzigingen kunnen aanbrengen in het koninklijk besluit van 23 september 1958 houdende algemeen reglement betreffende het fabriceren, opslaan, onder zich houden, verkopen, vervoeren en gebruiken van springstoffen, zonder dat de Raad van State de Waalse regering op de vingers kon tikken nadat de vernietiging van haar wijzigend besluit werd gevorderd.
Dat neemt niet weg dat de gewesten in hoofdzaak bevoegd zijn voor het afgeven van exploitatievergunningen voor springstoffabrieken en -opslagplaatsen, doch dat zij voorts niet bevoegd zijn voor een hele resem punten van de reglementering inzake springstoffen, meer bepaaldelijk de regels voor de samenstelling ervan.
De toestand ontstaan uit de verdeling van de bevoegdheden tussen de gewesten en de federale Staat zou ideaal zijn indien de inzake springstoffen bevoegde dienst niet bleef afhangen van een federale overheid. Daardoor wordt het voor het Waalse Gewest uiterst moeilijk zijn bevoegdheden uit te oefenen inzake de hinderlijke inrichtingen.
De vragen die worden gesteld bij het afgeven van een exploitatievergunning zijn immers technisch zo ingewikkeld dat wij aan de bevoegde overheid geen omstandig advies kunnen uitbrengen.
Het zou raadzaam zijn met de federale Staat een samenwerkingsakkoord te sluiten om van de ervaring van de Dienst springstoffen gebruik te kunnen maken, zoals dat vroeger inzake genetisch gemodificeerde organismen is gebeurd met het Instituut voor hygiëne en epidemiologie.
6.2. Eindbespreking (19 maart 1999)
6.2.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
Het Waalse Gewest wijst op het bestaan van een bevoegdheidsverdeling tussen enerzijds de gewesten voor het afgeven van exploitatievergunningen aan hinderlijke inrichtingen waar springstoffen zijn opgeslagen, en anderzijds de federale overheid voor de productnormen.
De dienst springstoffen is blijven deel uitmaken van de federale administratie. Het Waalse Gewest wenst een beroep te kunnen doen op de ervaring van die dienst om zijn eigen bevoegdheden inzake het afgeven van exploitatievergunningen beter te kunnen uitoefenen. Het stelt voor een samenwerkingsakkoord te sluiten met de federale Staat, wat blijk geeft van doorzicht. Dat is vroeger al gebeurd voor andere gespecialiseerde diensten met vrij weinig personeelsleden zoals de dienst cartografie.
6.3. Besluit van de commissie
De commissie onderschrijft het voorstel van de Waalse regering om een samenwerkingsakkoord met de federale Staat te sluiten.
7.1. Standpunt van de Waalse regering (brief van 18 maart 1998)
Het Arbitragehof heeft er herhaaldelijk op gewezen dat de volksgezondheid tot de doelstellingen behoort van de milieubevoegdheden die aan de gewesten toegekend zijn en dat deze op grond hiervan dus eveneens bevoegd zijn voor de volksgezondheid.
De bevoegdheden die in de wet tot hervorming der instellingen omschreven zijn, zijn immers bepaald in de vorm van beleidsmateries en de gewesten zijn bevoegd om de problemen die tot deze materies behoren, in al hun aspecten te regelen, zelfs indien ze betrekking hebben op de volksgezondheid.
Men ziet dan ook de vraag rijzen waarmee het gewest geconfronteerd wordt bij het afgeven van een aantal exploitatievergunningen : wie is bevoegd om de hygiënemaatregelen uit te vaardigen ter bescherming van het publiek dat hinderlijke inrichtingen, als zwembaden bijvoorbeeld, bezoekt ?
Als men de logica volgt in de redenering die het Arbitragehof voorstelt, moet men deze bevoegdheid ongetwijfeld aan de gewesten toekennen, aangezien de wet tot hervorming der instellingen hen belast met de bescherming van het publiek in hinderlijke inrichtingen.
Maar hiernaast verleent artikel 5, § 1, I, 2º, van dezelfde wet de gemeenschappen de volgende bevoegdheid : « de gezondheidsopvoeding alsook de activiteiten en diensten op het vlak van de preventieve gezondheidszorg, met uitzondering van de nationale maatregelen inzake profylaxies ».
A contrario, zolang de profylactische maatregelen geen betrekking hebben op het gehele grondgebied, zijn de gemeenschappen bevoegd en moeten zij ervoor zorgen.
De toestand is op zijn minst ingewikkeld. Zo zijn, wat de zwembaden betreft, de gewesten bevoegd om normen uit te vaardigen inzake de waterbehandelingssystemen, de zuiverheid van het water, het toezicht op de zwemmers of het opslaan van chemische producten, terwijl de gemeenschappen alle maatregelen moeten nemen om de verspreiding van epidemieën tegen te gaan en voor de kwaliteit van het water moeten zorgen, maar dan alleen wat de preventieve geneeskunde en de profylactische maatregelen betreft.
7.2. Eindbespreking (19 maart 1999)
7.2.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
Het Waalse Gewest is bevoegd om exploitatievergunningen af te geven maar de gemeenschappen zijn bevoegd voor de preventieve gezondheidszorg en maatregelen inzake profylaxis, dat wil zeggen, de problematiek van epidemieën.
De gewesten zijn dus bevoegd om de exploitatienormen voor een zwembad vast te leggen doch wanneer er een epidemie uitbreekt, is de gemeenschap bevoegd om dat probleem op te lossen. Wenselijk is dus het probleem in één pakket onder te brengen en een aantal bevoegdheden van de Franse Gemeenschap over te hevelen naar het Waalse Gewest. De heer Coenraets wijst erop dat dit een probleem is van de Franse Gemeenschap en het Waalse Gewest en dat het op te lossen is door bij decreet bevoegdheden over te dragen.
7.2.2. Bespreking
Een lid stelt vast dat de Franse Gemeenschap voor deze aangelegenheid enkel bevoegd is in het Waalse Gewest en dan nog in het deel van het Waalse Gewest dat niet behoort tot de Duitstalige Gemeenschap. Vermits de uitoefening van de bevoegdheid in deze aangelegenheid territoriaal is, betekent dit dat in Brussel de COCOM bevoegd is. Wat dit betreft moeten de Franse Gemeenschap en het Waalse Gewest elkaar vinden.
Een ander lid merkt op dat de Waalse regering geen besluit neemt. De toestand is ingewikkeld en leidt tot problemen wat betreft de samenwerking tussen de deelgebieden. Een eerste stap zou erin bestaan dat de betrokken deelgebieden erover praten en dat de Waalse regering zich tot de Franse Gemeenschap wendt.
8. Raakpunten tussen het milieurecht en het Burgerlijk Wetboek
8.1. Vraag van een senator (30 januari 1997)
De senator wijst op een problematisch raakpunt tussen het geregionaliseerde milieurecht en het federale burgerlijke recht.
Veronderstel dat men artikel 544 van het Burgerlijk Wetboek wenst te wijzigen. Het recht van de eigenaar om op de meest volstrekte wijze van zijn eigendom te genieten, zou bijvoorbeeld kunnen worden ingeperkt door het opleggen van een verplichting om gebouwen te onderhouden.
Kan men een dergelijk doel wel nastreven met een federale wet ? Betreft het hier niet veeleer een aspect van de ruimtelijke ordening, en dus een aangelegenheid die behoort tot de gewestbevoegdheden ?
8.2. Antwoord van de heer Coenraets (30 januari 1997)
De bijzondere wet bevat geen enkele verwijzing naar het Burgerlijk Wetboek. De bijzondere wet kent de gewesten geen bevoegdheid toe om het Burgerlijk Wetboek te wijzigen, maar bepaalt evenmin dat dit een aan de federale Staat voorbehouden bevoegdheid is. Ook de rechtspraak van het Arbitragehof laat niet toe om hierover uitsluitsel te bieden.
Gelet op het feit evenwel dat de bevoegdheden van de gewesten vooralsnog toegewezen bevoegdheden zijn en dus strikt moeten worden geïnterpreteerd, evenals op het feit dat de bijzondere wet ter zake geen enkele bepaling bevat, blijft het Burgerlijk Wetboek wellicht tot de bevoegdheid van de federale overheid behoren. De gewesten zouden dus, in voorkomend geval, enkel middels de impliciete bevoegdheden het Burgerlijk Wetboek kunnen wijzigen.
Men zou niettemin een ander standpunt kunnen verdedigen. Dit is een juridische lacune.
8.3. Eindbespreking (19 maart 1999)
8.3.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De vraag is of de gemeenschappen en de gewesten bij de uitoefening van hun bevoegdheden kunnen raken aan de regels van het Burgerlijk Wetboek. Op dit punt heerst een juridisch vacuüm omdat de bijzondere wet daar niets over zegt, in tegenstelling tot andere takken van het recht zoals het arbeidsrecht en het handelsrecht. Het Arbitragehof heeft zich daarover niet uitgesproken.
Een aantal regels van het burgerlijk recht moeten onverkort gelden in het noorden en het zuiden van het land. Zou men de bijzondere wet dan niet moeten aanvullen door te bepalen dat aangelegenheden die deel uitmaken van het burgerlijk recht, tot de bevoegdheid van de federale overheid blijven behoren en door tevens te voorzien in uitzonderingen, de wijze waarop de gemeenschappen en de gewesten in voorkomend geval van een aantal van die regels kunnen afwijken ? Als dat niet uitdrukkelijk in een tekst staat kan men zich afvragen of de federale overheid van de Grondwet de bevoegheid krijgt aangelegenheden uit het Burgerlijk Wetboek te regelen. Dat is in geen enkele tekst te vinden.
8.3.2. Bespreking
Een lid meent dat het probleem tijden de opeenvolgende staatshervormingen niet op de agenda is gekomen omdat de oplossing voor de hand lag. Aanvankelijk bezat de federale Staat alle bevoegdheden. Bijgevolg is al wat niet naar de gewesten en de gemeenschappen is gegaan, een federale aangelegenheid gebleven. Tot heden heeft niemand er ooit aan gedacht aangelegenheden van het Burgerlijk Wetboek aan de gewesten en de gemeenschappen over te dragen. Het lid verklaart het niet eens te zijn met de heer Coenraets, als die beweert dat men hier de knoop niet kan doorhakken wegens het ontbreken van een tekst.
De heer Coenraets wijst erop dat de redenering in termen van residuaire bevoegheid eenvoudig is : alles wat niet naar de gemeenschappen en de gewesten is gegaan, blijft een bevoegdheid van de federale overheid. In een aantal gevallen echter heeft de bijzondere wet bevoegdheden verleend aan de gemeenschappen en de gewesten maar daarbij een aantal uitzonderingen ingevoerd ten gunste van de federale overheid. Dan geldt er een omgekeerde redenering : als de wetgever met een bijzondere meerderheid heeft besloten dat een aantal aspecten aan de bevoegdheid van de gewesten of de gemeenschappen wordt ontnomen om ze bij de federale overheid te laten, betekent zulks dat het gewest of de gemeenschap bevoegd is voor al wat niet onder die uitzondering valt. Dat heet dan residuaire bevoegdheid in de tweede graad.
Een ander lid zegt dat men zich ook op het tegenovergestelde standpunt kan stellen : waarom geven we de gewesten niet de mogelijkheid bepaalde maatregelen te nemen die te maken hebben met een wijziging van het Burgerlijk Wetboek ? Een deel van de huurwetgeving, bijvoorbeeld, is al naar de gewesten overgeheveld. Bovendien evolueert de opvatting over de huurwetgeving, in samenhang met de opvatting over het vastgoedpatrimonium, in het ene gewest anders dan in het andere.
De heer Coenraets antwoordt dat hij de zaken meer genuanceerd ziet. In de bijzondere wet wil hij het beginsel opnemen volgens hetwelk de federale overheid bevoegd is inzake het burgerlijk recht en volgens hetwelk de gemeenschappen en de gewesten terzake kunnen optreden binnen de perken van artikel 10 van de bijzondere wet. Men mag niet raken aan het beginsel van de economische en monetaire unie.
Het tweede lid zegt dat de Belgische monetaire unie en de beperking die ermee verband houdt, niet meer bestaan, want de Belgische frank bestaat niet meer.
De heer Coenraets brengt daartegen in dat het begrip van twee kanten bekeken kan worden. Er is ook nog de economische unie. In feite is de economische en monetaire unie in de Belgische rechtsorde opgenomen met verwijzing naar een begrip dat reeds bestond in de Europese rechtsorde. Dat beginsel heeft uiteraard alleen een bestaansreden wanneer de doelstellingen vervat in artikel 6 van de BWHI niet bereikt kunnen worden binnen de Europese eenmaking. Dat beginsel maakt deel uit van de economische bevoegdheden en via de jurisprudentie van het Arbitragehof heeft men daarvan een transversale uitzondering gemaakt op de bevoegdheden van de gemeenschappen en de gewesten. Uiteraard dient men dat begrip te zien tegen de achtergrond van het Europese recht. Indien dat Europees recht de plaats inneemt van het Belgisch recht, is het duidelijk dat een aantal aspecten van dat beginsel verdwijnen. De heer Coenraets meent dat precies daarom het beginsel veeleer in de economische sfeer toepassing zal krijgen.
Het tweede lid is niet overtuigd, omdat men dat argument altijd heeft aangehaald om verschillen in de wettelijke regeling te vermijden. Nu de Economische Unie op Europees niveau bestaat, stellen we vast dat er tussen de landen verschillen bestaan in regelgeving, zonder dat dat blijkbaar de Europese Economische Unie in gevaar brengt.
Een lid spreekt dit standpunt tegen. De Belgische economische en monetaire unie is niet ter ziele gegaan, zij is in een groter geheel opgegaan, althans wat een aantal van haar aspecten betreft.
Het eerste lid meent, zoals het tweede lid heeft gezegd, dat het tot stand komen van de Europese Monetaire Unie België ontslaat van een aantal integrerende verplichtingen, vermits Europa ervoor zorgt. De verschillen tussen lidstaten brengen de Monetaire Unie niet in gevaar. Ook verschillen binnen België kunnen dus normaal geen probleem opleveren.
De heer Coenraets herinnert eraan dat het Europese recht de problemen tussen de lidstaten onderling regelt. Het heeft geen oog voor de interne structuur van elk van de lidstaten. Aangezien wij in een federale Staat leven met autonome deelgebieden, is het duidelijk dat het beginsel van de economische unie van kracht blijft binnen de grenzen van de Staat zelf.
Een ander lid voegt hieraan toe dat de introductie van de Belgische Monetaire Unie in Europa aan een aantal voorwaarden was verbonden, die in de toekomst moeten gevrijwaard blijven. België zal altijd het referentiepunt zijn. Zolang de Belgische staatsschuld bestaat, zal België bestaan.
Een lid verklaart het voorstel van de heer Coenraets hoe dan ook niet te kunnen onderschrijven. In een bijzondere wet uidrukkelijk verwijzen naar de impliciete bevoegdheden lijkt hem in te gaan tegen de geest van wat impliciete bevoegdheden zouden moeten zijn. De bijzondere wet hoeft niet alles te regelen. Het lid maakt een vergelijking met de bevoegdheid inzake ioniserende stralingen. Indien de federale Staat in een bepaald gewest, iets wil realiseren, legt hij zich neer bij de plannen van dat gewest. Een gewest oefent zijn bevoegdheden inzake milieurecht uit binnen het Belgische recht. Komt men tot de vaststelling dat het burgerlijk recht aan wijziging toe is om rekening te kunnen houden met nieuwe milieu-eisen, dan is het voldoende het Burgerlijk Wetboek op het nationale niveau te wijzigen.
De heer Coenraets merkt evenwel op dat er voor een bepaalde gemeenschap een specifieke behoefte kan ontstaan en een federale oplossing krijgt uiteraard toepassing op alle gemeenschappen en alle gewesten.
Het eerste lid heeft de indruk dat dit geen reëel probleem vormt. Artikel 544 van het Burgerlijk Wetboek maakt wettelijke afwijkingen mogelijk, voor zover gemeenschappen en gewesten bevoegd zijn om wettelijke afwijkingen in te voeren. Hij vindt de huidige regeling waarin men impliciet kan afwijken van een bepaling van het Burgerlijk Wetboek een goede regeling op voorwaarde dat er duidelijke bevoegdheden voor bestaan en dat dit gebeurt in uitvoering van expliciete bevoegdheden van gemeenschappen en gewesten.
De heer Coenraets ziet twee manieren om het burgerlijk recht te omschrijven. Ofwel reikt men een aantal instrumenten aan om bepaalde aangelegenheden te regelen, dat wil zeggen als bijzaak ten opzichte van een hoofdbevoegheid, ofwel vormt het een aangelegenheid op zich en dan is het de vraag of het om een toegewezen bevoegdheid gaat. Die onduidelijkheid volgt uit het feit dat de bijzondere wet andere takken van het recht als gegroepeerde bevoegdheden ziet.
Het eerste lid antwoordt dat het hem onmogelijk lijkt om het hele Burgerlijk Wetboek als één materie te beschouwen. Daarvoor zitten er veel te uiteenlopende materies in.
8.4. Besluit van de commissie
De commissie vindt het niet nodig om in de bijzondere wet te bepalen wat de bevoegdheden zijn van de federale Staat inzake het Burgerlijk Wetboek, onverminderd de impliciete bevoegdheden van de gemeenschappen en de gewesten.
9. Raakpunten tussen het milieurecht en het procesrecht
9.1.Vraag van een senator (30 januari 1997)
Een gelijkaardige moeilijkheid stelt zich wanneer men aan de gewestelijke overheden het recht wil toekennen zich burgerlijke partij te stellen in een zaak die betrekking heeft op het leefmilieu of de ruimtelijke ordening. Moet dit gebeuren bij wet of bij decreet ?
9.2. Antwoord van de heer Coenraets (30 januari 1997)
Wat het gerechtelijk recht betreft, wijst de bijzondere wet een specifieke bevoegdheid toe aan de federale overheid. Zowel de gewesten als de gemeenschappen kunnen hier slechts optreden middels de impliciete bevoegdheden. Men vindt hierover in de rechtspraak van het Arbitragehof een voorbeeld met betrekking tot de jeugdbescherming. Het Hof aanvaardde dat de Franse Gemeenschap de regels van het Gerechtelijk Wetboek met betrekking tot de jeugdbescherming op een marginale wijze kan wijzigen.
Hierbij moeten uiteraard de toepassingsvoorwaarden voor de impliciete bevoegdheden worden nageleefd. De rechtspraak van het Hof is op dit punt zeer restrictief. Om de impliciete bevoegdheden te kunnen uitoefenen, moet :
de aangelegenheid een verschillende behandeling toelaten;
het gewestelijk optreden noodzakelijk zijn voor de uitoefening van de bevoegdheden;
de impact van het gewestelijke optreden op de uitoefening van de federale bevoegdheid marginaal zijn.
De vraag rijst of een gewestelijk optreden op welbepaalde punten niet mogelijk zou moeten zijn, bijvoorbeeld om het leefmilieu beter te beschermen. Op dit punt zou de bijzondere wet kunnen worden geamendeerd om de gewestbevoegdheid te versterken.
9.3. Standpunt van een lid (30 januari 1997)
Een lid verzet zich ertegen dat de gewesten middels hun impliciete bevoegdheden gerechtelijke procedures zouden kunnen wijzigen. Het rechtssysteem is per slot van rekening unitair en vindt in het Hof van Cassatie een sluitstuk dat waakt over de rechtseenheid.
Indien de gerechtelijke procedures verschillen van gewest tot gewest, zou dit de complexiteit van de rechtsgang sterk doen toenemen. Men denke maar aan de samenhang.
Weliswaar verschillen de administratieve procedures reeds, hetgeen uiteraard gevolgen heeft voor de wettelijkheidstoetsing die de Raad van State verricht. Dit verantwoordt evenwel niet dat die diversificatie ook in het procesrecht wordt doorgevoerd, noch in het gerechtelijk recht of het strafprocesrecht, noch in het administratief procedurerecht.
De vraag of iemand zich burgerlijke partij kan stellen, moet worden beantwoord aan de hand van artikel 63 van het Wetboek van strafvordering. De burgerlijke partij moet aantonen dat zij een belang heeft, dat wil zeggen dat zij schade geleden heeft. Dat is de algemene regel.
9.4. Repliek van de heer Coenraets (30 januari 1997)
Er bestaat een consensus over het behoud van een unitair procedurerecht.
Het Arbitragehof laat echter toe dat OVAM administratieve maatregelen kan nemen om milieuschade te herstellen, zonder dat daarop jurisdictionele controle wordt uitgeoefend. Waarom moet men dan de mogelijkheid uitsluiten dat de gewesten een zeer specifieke proceduremaatregel uitvaardigen die een publieke overheid toelaat zich burgerlijke partij te stellen voor een rechter, hetgeen de rechtsonderhorigen toch meer waarborgen zou geven ?
9.5. Eindbespreking (19 maart 1999)
9.5.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
Het twistpunt vindt zijn oorsprong in het feit dat een gewest zich in het kader van een gerechtelijke procedure burgerlijke partij kan stellen in zaken van leefmilieu of ruimtelijke ordening. Dit punt is reeds behandeld in het kader van de ruimtelijke ordening en stedenbouw. De commissie heeft toen besloten dat het belangrijk was de BWHI te wijzigen om de gewesten de kans te bieden zich burgerlijke partij te stellen in procedures over stedenbouwkundige en milieuregels.
Hier is het debat verruimd tot de vraag of men de gemeenschappen en de gewesten niet moet toestaan op te treden bij het bepalen van de regels van het burgerlijk procesrecht. Om duidelijke redenen van samenhang is de commissie het eens geworden om het procesrecht unitair te behouden. Het valt nauwelijks te verantwoorden dat in het noorden van het land een beroepsprocedure mogelijk is en in het zuiden niet.
9.6. Besluit van de commissie
De commissie meent dat enerzijds de bijzondere wet gewijzigd dient te worden opdat de gewesten zich burgerlijke partij kunnen stellen in procedures over stedenbouwkundige of milieuregels en dat anderzijds een eenvormig burgerlijk procesrecht voor het hele land behouden dient te blijven.
Artikel 6, § 1, III, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 :
(De gewesten zijn bevoegd voor)
III. Wat de landinrichting en het natuurbehoud betreft :
1º de ruilverkaveling van landeigendommen en de landinrichting;
2º de natuurbescherming en het natuurbehoud, met uitzondering van de in-, uit- en doorvoer van uitheemse plantensoorten evenals van uitheemse diersoorten en hun krengen;
3º de groengebieden, parkgebieden en groene ruimten;
4º de bossen;
5º de jacht, met uitzondering van de vervaardiging van, de handel in en het bezit van jachtwapens, en de vogelvangst;
6º de visvangst;
7º de visteelt;
8º de landbouwhydraulica en de onbevaarbare waterlopen met inbegrip van hun bermen;
9º de ontwatering;
10º de polders en wateringen.
(Uit de nota van de heer Coenraets van 2 september 1996)
De criteria die de wetgever hanteert om de bevoegdheden te bepalen die in deze aangelegenheid aan de gewesten worden toegewezen, zijn zeer uiteenlopend. Daartoe horen onder andere het te bereiken doel (zoals de natuurbescherming), de territoriale zones (zoals de groengebieden) en de activiteiten (zoals de jacht).
Opgemerkt zij evenwel dat het Arbitragehof in zijn arrest nr. 1/89 kritiek heeft op een afbakening van de bevoegdheden volgens het te bereiken doel. Volgens het Hof staat de doelstelling van een norm uit zichzelf niet toe te bepalen of de norm binnen de bevoegdheidssfeer valt van de wetgever van wie hij uitgaat.
De gewestelijke wetgever die voor natuurbescherming en natuurbehoud bevoegd is, is met uitsluiting van iedere andere ertoe gemachtigd maatregelen te nemen tot het bestrijden van de ziekten bij de in het wild levende dieren. De federale wetgever is evenwel bevoegd voor de organisatie van de bestrijding van ziekten bij dieren of van de voorkoming van die ziekten, behalve wanneer die bepalingen ook van toepassing zijn op in het wild levende dieren.
De uitzonderingen op de bevoegdheid van de gewesten tasten de homogeniteit van die gewestbevoegdheden niet aan.
Hoewel de gewesten bevoegd zijn voor de natuurbescherming en het natuurbehoud bepaalt de bijzondere wet dat de federale overheid bevoegd is voor de in-, uit- en doorvoer van uitheemse plantensoorten alsook van uitheemse diersoorten en hun krengen.
1. « Voorstel om natuurbehoud » onder te brengen bij « leefmilieu »
1.1. Opmerking van de heer Coenraets (6 februari 1997)
In het arrest nr. 1/89 geeft het Arbitragehof een omschrijving van het begrip natuurbehoud. Het gaat om het behoud van het karakter, de diversiteit en de integriteit van de natuurlijke omgeving door maatregelen ter bescherming van fauna en flora, hun gemeenschappen en hun leefgebieden alsmede van de bodem, de ondergrond, het water en de lucht.
Volgens de heer Coenraets rijst de vraag of het, gelet op deze omschrijving, niet aangewezen is de rubriek « natuurbehoud » onder te brengen in de rubriek « leefmilieu » (artikel 6, § 1, II), aangezien de doelstellingen die met dit begrip worden nagestreefd, nauw aanleunen bij het leefmilieu.
1.2. Eindbespreking (19 maart 1999)
1.2.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
Dit punt houdt geen verband met de regels inzake bevoegdheidsverdeling. Het gaat alleen om de presentatie van de tekst van de bijzondere wet. Er wordt voorgesteld om natuurbehoud en leefmilieu in één rubriek onder te brengen omdat de aspecten die onder deze rubrieken worden behandeld, onderling sterk verweven zijn.
1.3. Besluit van de commissie
De commissie stemt in met dit voorstel van rationalisering van de tekst van de bijzondere wet.
2. Bescherming van de dierengezondheid
2.1. Opmerking van de heer Coenraets (6 februari 1997)
De bevoegdheidsverdeling inzake de bescherming van de dierengezondheid leidt tot overlappingen.
De gewestelijke wetgever is met uitsluiting van iedere andere ertoe gemachtigd maatregelen te nemen tot het bestrijden van de ziekten bij de in het wild levende dieren. De federale wetgever is evenwel bevoegd voor de organisatie van de bestrijding van ziekten bij dieren of van de voorkoming van die ziekten, behalve wanneer die bepalingen ook van toepassing zijn op in het wild levende dieren.
Moet men deze bevoegdheidsverdeling behouden ?
2.2. Standpunt van de Waalse regering (brief van 18 maart 1998)
Het welzijn van de dieren valt onder de federale bevoegdheid. Dat geldt eveneens voor de invoer en de uitvoer van dieren. Daartegenover staat dat het gewest bevoegd is voor het natuurbehoud met inbegrip van de fauna. Om op dit punt tot een betere samenhang te komen dient er een procedure van betrokkenheid tussen de Staat en de gewesten gepland te worden.
2.3. Eindbespreking (19 maart 1999)
2.3.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De bevoegdheid inzake de gezondheid van in het wild levende dieren is verdeeld over de federale overheid en het gewest. De vraag is of deze verdeling behouden moet blijven. De federale wetgever is bevoegd voor de maatregelen inzake de bestrijding van ziekten bij dieren of van de voorkoming van die ziekten, behalve wanneer die bepalingen ook van toepassing zijn op in het wild levende dieren. Men kan altijd discussiëren over de vraag of een dier al dan niet in het wild leeft. De Waalse regering stelt voor een procedure van betrokkenheid tussen de Staat en de gewesten in de bijzondere wet op te nemen.
2.3.2. Bespreking
Een lid wijst erop dat eindeloos kan gediscussieerd worden over de vraag wat moet worden verstaan onder een « in het wild levend dier ». Wat « wild » is staat precies vast, maar dat geldt niet voor dieren waarop niet wordt gejaagd, bijvoorbeeld huisdieren die wild worden. Dieren stoppen niet voor taalgrenzen. Het probleem kan dus alleen door een goede samenwerking geregeld worden. De gezondheid van dieren behoort tot de bevoegdheden van de minister van Landbouw, maar er zijn ook andere aspecten zoals de veterinaire controle, de volksgezondheid, de kwaliteit van voedingswaren. Belangrijk is dat de maatregelen goed worden gecoördineerd.
Een lid wil weten wat het verschil is tussen een procedure van betrokkenheid en een samenwerkingsakkoord.
De heer Coenraets antwoordt dat de procedure van betrokkenheid betekent dat de federale overheid de gewesten bij het besluitvormingsproces moet betrekken alvorens een beslissing te nemen. Ze behoudt evenwel het laatste woord, wat niet het geval is in het raam van een samenwerkingsakkoord, waarbij een gezamenlijke beslissing nodig is. De formule van de betrokkenheid gaat dus minder ver dan het samenwerkingsakkoord.
3. De natuurlijke in het wild voorkomende planten- en diersoorten
3.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling :
Hoewel de gewesten bevoegd zijn voor de natuurbescherming en het natuurbehoud bepaalt de bijzondere wet dat de federale overheid bevoegd is voor de in-, uit- en doorvoer van uitheemse plantensoorten alsook van uitheemse diersoorten en hun krengen.
Als het gaat om wilde dieren en wilde planten die internationaalrechtelijk een beschermd statuut hebben verkregen, dan primeert het handelsaspect niet : de impact op het algemeen kader van de Economische en Monetaire Unie en de verstoring van het vrij verkeer van goederen zijn marginaal. Aangezien het een specialistische kennis betreft en ecologische en ethische motieven spelen, kan de controlebevoegdheid op deze beschermde soorten beter uitgeoefend worden door de bevoegde gewestelijke instanties.
Artikel 6, § 1, III, 2º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 moet worden aangevuld met een tweede lid, luidende :
« De gewesten zijn evenwel volledig bevoegd om uitvoering te geven aan de bescherming van de natuurlijke in het wild voorkomende planten- en diersoorten die opgenomen werden op de lijsten vastgesteld door of krachtens supra- of internationale akte. »
3.2. Standpunt van een lid (6 februari 1997)
Dit kan een praktisch probleem vormen in de mate waarin de controle op de illegale invoer van die soorten wordt verricht aan de landsgrenzen. Daardoor kan het behoud van de federale bevoegdheid in deze aangelegenheid gerechtvaardigd worden.
3.3. Standpunt van de heer Coenraets (nota van 12 november 1997)
De heer Coenraets gaat akkoord met het voorstel van de Vlaamse Gemeenschaps. Sinds de hervorming van de instellingen van 1993 en de nieuwe ordening van de internationale bevoegdheden hebben de gemeenschappen en de gewesten immers volle verantwoordelijkheid verkregen voor de omzetting en de naleving van de internationale normen in hun rechtsorde.
3.4. Opmerking van een lid (5 februari 1998)
Wat gebeurt er indien de gewesten in gebreke blijven bij het naleven van internationale verplichtingen ? Dan kan wel het substitutierecht worden toegepast wat betreft de omzetting van het internationale recht, maar hoe gaan die bevoegdheden dan worden uitgeoefend ?
3.5. Eindbespreking (18 maart 1999)
3.5.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De Vlaamse Gemeenschap stelt voor de gewesten bevoegd te maken voor de bescherming van de natuurlijke, in het wild voorkomende planten en diersoorten. Tegen dit voorstel worden twee bezwaren aangevoerd.
Hoe moet het, ten eerste, met de grenscontrole op illegale import ? Wie zal deze controle uitvoeren als deze materie wordt overgeheveld naar de gewesten ? Het is een netelige kwestie.
Wat gebeurt er wanneer de gewesten zich niet houden aan de regels waartoe België zich verbonden heeft in het kader van de internationale verdragen ? Deze vraag is minder pertinent, want het antwoord is te vinden in artikel 16, § 3, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 : er is voorzien in een substitutieprocedure ingeval België veroordeeld wordt voor niet-naleving van een internationale verplichting door een gemeenschap of een gewest.
3.5.2. Bespreking
Een lid meent ook dat het probleem van de grenscontrole de mogelijkheid van een volledige regionalisering in de weg staat.
Een lid vraagt in welke mate die controle aan de landsgrenzen nog belangrijk is, vermits deze grotendeels afgeschaft is in het Europese kader.
De heer Coenraets antwoordt dat de controle is afgeschaft voor Schengen-burgers maar niet voor landingen van vliegtuigen uit Zuid-Amerika of Afrika. De meeste planten- en diersoorten zijn uit deze landen afkomstig.
3.6. Besluit van de commissie
Gezien het probleem van de grenscontrole, meent de commissie dat deze materie niet volledig geregionaliseerd kan worden. Zij wil dus het de huidige toestand behouden.
4. De teelt, exploitatie en de productie in het bos
4.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
Artikel 42 van het bosdecreet stelt dat de Vlaamse regering de procedure tot erkenning van uitgangsmateriaal voor de productie van bosbouwkundig teeltmateriaal bepaalt.
Anderzijds bepaalt de Raad van State in zijn advies L. 19.705/VR/8 van 4 juli 1991 dat de reglementering inzake bosbouwkundig teeltmateriaal tot de residuaire bevoegdheid van de federale overheid blijft behoren.
Daar het hier een zuiver bosbouwkundige aangelegenheid betreft waarvoor de gewesten bevoegd zijn, is een wijziging van de bijzondere wet tot hervorming der instellingen vereist.
Artikel 6, § 1, III, 4º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 wordt gewijzigd als volgt :
« 4º De bossen met inbegrip van de teelt, de exploitatie en de productie in het bos »
4.2. Standpunt van de heer Coenraets (12 november 1997)
Men kan instemmen met het voorstel betreffende de teelt, de exploitatie en de productie in het bos aangezien deze materie rechtstreeks verbonden is met de bescherming van de bosgebieden.
4.3. Eindbespreking (19 en 24 maart 1999)
4.3.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
Dit voorstel heeft tot doel de gewesten, die al bevoegd zijn voor de bossen, toe te staan de aspecten in verband met teelt, exploitatie en productie in het bos meer specifiek te regelen. Het is er gekomen na een advies van de Raad van State dat leek te suggereren dat de bevoegdheidsverdeling niet duidelijk is en dat deze aspecten tot de restbevoegdheid van de federale overheid leken te behoren.
4.4. Besluit van de commissie
5. De vogelbescherming met inbegrip van de vogelvangst en de vogelhouderij
5.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
De Raad van State is van oordeel dat het Vlaams Gewest niet bevoegd is om regelen te treffen met betrekking tot de vogelhouderij, maar dat deze aangelegenheid tot de residuaire bevoegdheid van de federale overheid blijft behoren. Niettemin bestaat in het Vlaams Gewest sinds 1981 een dergelijke regeling. In het belang van de rechtszekerheid is een aanpassing van de bijzondere wet tot hervorming der instellingen vereist.
In artikel 6, § 1, III, 5º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 wordt het woord « vogelvangst » vervangen door de woorden « vogelbescherming met inbegrip van de vogelvangst en de vogelhouderij ».
5.2. Standpunt van de heer Coenraets (12 november 1997)
Akkoord (zie J.F. Neuray, Principes de droit de l'environnement, Brussel, Story-Scientia, 1995, blz. 183 en volgende).
5.3. Eindbespreking (19 maart 1999)
5.3.1. Opmerking van de heer Coenraets
Vogelvangst en vogelhouderij zijn een gevoelig onderwerp. De Raad van State is van oordeel dat deze materie niet tot de bevoegdheid van de gewesten behoort, maar een restbevoegdheid van de federale Staat is. De situatie moet worden opgeklaard. Het lijkt logisch dat de overheid die bevoegd is voor vogelbescherming, dat ook voor vogelvangst en vogelhouderij zou zijn. Hoe kan men anders vogels beschermen ? Dat is het doel van de jurisprudentie van de Raad van State die de bepalingen van de Waalse regering geregeld vernietigt maar dan vanwege problemen rond de omzetting van internationaal recht. Omwille van de coherentie zou deze bevoegdheid naar de gewesten moeten gaan. Dat geldt ook voor de jacht.
5.3.2. Bespreking
Een lid merkt op dat dit een eigenaardige interpretatie van de Raad van State is. Het gewest is bevoegd voor de vogelvangst, maar enkel wat het vangen betreft. Het gewest is niet meer bevoegd voor wat er gebeurt met de gevangen vogels. Men kan het vogelvangen verbieden, maar indien men niet gezien heeft dat vogels gevangen worden, kan men het houden van vogels die normaal vrij rondvliegen niet verbieden.
De heer Coenraets bevestigt dit : het gewest kan vogels beschermen zolang ze vliegen. Zodra ze in een kooi zitten, neemt de federale overheid de zaak over, hoe bizar dat ook mag lijken.
Een lid wijst erop dat deze vogels ook in het buitenland gevangen kunnen zijn, bijvoorbeeld in Polen, maar dat het probleem rijst zodra ze vervoerd moeten worden.
De gewesten hebben bepaald dat het vervoer van levende of dode vogels over hun grondgebied verboden is. Men mag ze, met andere woorden, wel eten in Brussel, maar ze kunnen niet tot in Brussel raken. Dan moeten ze namelijk over het territorium van Vlaanderen of van Wallonië, waarover ze niet mogen getransfereerd worden. Wat mag in één gewest, wordt verhinderd door de maatregelen die men neemt in een ander gewest. Indien de commissie hieruit afleidt dat deze materie geregionaliseerd moet bljven, dan blijft ook het probleem bestaan.
De heer Coenraets merkt op dat men deze bevoegdheid kan regionaliseren met een verplicht samenwerkingsakkoord in het vooruitzicht. Maar dat maakt de federale structuur van de Staat bepaald niet eenvoudiger.
Een lid meent dat de volledige regionalisering van deze materie een goede oplossing zou zijn, hoewel er voor- en nadelen aan verbonden zijn.
Een ander lid is het hier hoegenaamd niet mee eens. Hij wijst erop dat over vogelvangst een akkoord tussen de gewesten bestaat, die hierover ook al decreten hebben uitgevaardigd. Over de bescherming en het houden van vogels, met inbegrip van het kweken ervan, heeft het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen zich reeds uitgesproken. Het lid wil uitdrukkelijk dat beide aspecten van deze kwestie minstens voorlopig tot de federale bevoegdheid blijven behoren en meer bepaald tot die van de federale minister van Landbouw. Veel zaken zijn op het ogenblik immers nog niet geregeld.
5.4. Besluit van de commissie
In de commissie is er geen consensus over het voorstel om de gewesten bevoegd te maken voor de vogelbescherming en de vogelhouderij.
6. Middelen om ongewenste soorten te bestrijden
6.1. Nota van de Waalse regering (brief van 18 maart 1998)
De wet van 2 april 1971 betreffende de bestrijding van voor planten en plantaardige producten schadelijke organismen en de uitvoeringsbesluiten van deze wet verhinderen de gewestelijke overheid te strijden tegen uitheemse dieren die uit de kweek ontsnapt zijn (bijvoorbeeld de beverrat, de wasbeer, enz.) en die schadelijk kunnen zijn voor het milieu. Het is op zijn minst noodzakelijk de toestand op dat vlak te verduidelijken (artikel 6, § 1, III, 2º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980).
6.2. Eindbespreking (19 maart 1999)
6.2.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De Waalse regering wijst erop dat de federale wetgeving over de middelen om ongewenste soorten te bestrijden die schadelijk zijn voor planten en plantaardige producten, haar belet om alle middelen in te zetten die ze zou willen inzetten voor dit probleem. De Waalse regering wil deze situatie dan ook ophelderen met verwijzing naar artikel 6, § 1, III, 2º. Deze bepaling zegt in feite niets over de bestrijding van ongewenste soorten : de tekst gaat over de bescherming en het behoud van de natuur. De vraag is dus of de bestrijding van ongewenste soorten deel uitmaakt van de bescherming en het behoud van de natuur.
6.3. Besluit van de commissie
De commissie neemt kennis van het probleem waarmee de Waalse regering geconfronteerd wordt.
Artikel 6, § 1, IV, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980
(De gewesten zijn bevoegd voor)
De huisvesting en de politie van woongelegenheden die gevaar opleveren voor de openbare reinheid en gezondheid.
Nota van de heer Coenraets (2 september 1996)
De gewesten beschikken over een zeer ruime bevoegdheid inzake huisvesting.
Het Arbitragehof herinnerde daaraan in zijn arrest nr. 36/95 van 25 april 1995 op de volgende manier :
« Bij artikel 6, § 1, IV, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, dat is aangenomen ter uitvoering van artikel 39 van de Grondwet, is de aangelegenheid van de huisvesting in haar geheel naar de gewesten overgeheveld. »
Het gehele beleid inzake huisvesting en politie van woongelegenheden die gevaar opleveren voor de openbare reinheid en gezondheid is dus een gewestbevoegdheid.
In deze bevoegdheidssfeer rijzen er geen grote problemen.
Opgemerkt zij evenwel dat de federale wetgever een klein stukje bevoegdheid behoudt daar uitsluitend hij bevoegd is op het terrein van de huurovereenkomsten. De uitoefening van de gewestbevoegdheden inzake sociale huisvesting impliceert dus op dit niveau de uitoefening van impliciete bevoegdheden om te kunnen afwijken van de huurwetgeving.
1. Normen inzake veiligheid, gezondheid en bewoonbaarheid van de woningen
1.1. Opmerking van de heer Coenraets (6 februari 1997)
Kan een gewest de normen inzake de bewoonbaarheid van de woningen vaststellen ?
In zijn advies bij het wetsontwerp tot wijziging van sommige bepalingen betreffende de huurovereenkomsten (Gedr. Stuk Kamer, nr. 717-1, 96/97, blz. 24) oordeelt de Raad van State dat de gewesten op grond van hun bevoegdheden inzake huisvesting inderdaad normen inzake veiligheid, gezondheid en bewoonbaarheid van de woningen kunnen vaststellen(22).
Luidens het advies doet die gewestbevoegdheid evenwel geen afbreuk aan de bevoegdheid van de federale overheid om de contractuele betrekkingen tussen de huurder en de verhuurder bij de verhuur van een goed te regelen, ook wanneer die betrekkingen een goed betreffen dat bestemd is voor de huisvesting van de huurder. De huurovereenkomsten vormen immers een aangelegenheid die tot de restbevoegdheden van de Staat behoort.
De federale overheid is, op grond van haar bevoegdheid om de aangelegenheid van de huurovereenkomsten te regelen, bevoegd om de verhuurder verplichtingen op te leggen die verband houden met de staat van het gehuurde goed en inzonderheid,
om te bepalen dat het gehuurde goed moet beantwoorden aan de elementaire vereisten van veiligheid, gezondheid en bewoonbaarheid;
en om de bevoegdheid van de rechter te beperken om de inhoud van zulke vereisten te beoordelen, door de minimumvoorwaarden van overeenstemming van een goed met die vereisten te bepalen.
Zulke bepalingen zijn volgens de Raad niet strijdig met de bevoegdheid van de gewesten op het gebied van de huisvesting, daar ze burgerrechtelijke regels bevatten die eigen zijn aan de betrekkingen tussen de verhuurder en de huurder en die los staan van de bepalingen die de gewesten vaststellen of kunnen vaststellen om de kwaliteit van de op hun grondgebied gelegen woningen te waarborgen. Bovendien bemoeilijkt de federale overheid niet de uitoefening, door de gewesten, van hun bevoegdheden inzake huisvesting wanneer zij zich ertoe beperkt elementaire vereisten van veiligheid, gezondheid en bewoonbaarheid van de gehuurde goederen op te leggen en niet raakt aan de regeling inzake de straffen die worden gesteld indien de gewestbepalingen worden overschreden, inzonderheid de straffen van burgerrechtelijke aard die overeenkomstig het gemene recht door de rechter moeten worden uitgesproken indien die bepalingen worden geschonden.
Volgens de heer Coenraets rijst de vraag :
of de gewesten de normen inzake veiligheid, gezondheid en bewoonbaarheid van de woningen kunnen vaststellen indien de federale overheid geen minimumvoorwaarden heeft bepaald;
en of de vaststelling van de minimumvoorwaarden door de federale overheid wel steeds voldoende ruimte laat aan de gewesten om hun bevoegdheid terzake uit te oefenen.
Het probleem is des te ingewikkelder doordat de gewesten de normen inzake bewoonbaarheid ook zouden kunnen vaststellen middels hun bevoegdheid inzake ruimtelijke ordening.
Moet men de toestand niet verduidelijken door de bevoegdheid om de normen inzake bewoonbaarheid vast te stellen, aan de gewesten over te dragen ? Dit is des te meer gerechtvaardigd doordat er gewestelijke verschillen kunnen bestaan.
1.2. Standpunt van een lid (6 februari 1997)
Krachtens hun bevoegdheden inzake ruimtelijke ordening stellen de gewesten inderdaad reeds normen inzake bewoonbaarheid vast. De toekenning van bouw- of renovatiepremies is verbonden aan criteria zoals oppervlakte, isolatie, enz.
1.3. Opmerking van de heer Coenraets (6 februari 1997)
Indien een gewest de toekenning van die premies afhankelijk maakt van de naleving van bepaalde normen, en indien een woning wordt gebouwd of gerenoveerd om ze nadien te verhuren, kunnen zich blokkeringen voordoen. Het risico bestaat dat de gewestelijke normen strijdig zijn met de federale normen. Er zou dan een bouwwerk zijn dat werd gerealiseerd met gewestelijke premies maar naderhand niet kan worden verhuurd omdat de federale wet niet wordt nageleefd.
De normen inzake bewoonbaarheid moeten door de gewesten worden bepaald. De federale wetgever is bevoegd voor de huurwetgeving. De huurwet hoort de voorwaarden van de overeenkomst tussen huurder en verhuurder te regelen. Dat betreft de huurprijs, de duur van de overeenkomst, de wederzijdse verplichtingen, enz. Nu regelt de huurwet ook het voorwerp van de overeenkomst, waardoor een bevoegdheidsconflict ontstaat.
1.4. Repliek van sommige leden (6 februari 1997)
Het lijkt moeilijk om de verplichtingen van de eigenaar en het voorwerp van de overeenkomst van elkaar te scheiden. De verhuurder moet immers aan de huurder een goed ter beschikking stellen dat vrij is van gebreken en voldoet aan minimale normen inzake bewoonbaarheid.
Volgens de nieuwe invalshoek in de huurwet moet de woning aan een bepaalde kwaliteit voldoen. Desnoods moet de eigenaar van de woning daartoe de nodige werken verrichten. Kan men dat evenwel op een ander niveau dan het federale regelen ?
Indien ja, dan zou men drie soorten eigenaarsverplichtingen in het leven roepen, al naargelang het gewest waarin de woning gelegen is met de civielrechtelijke gevolgen vandien. De huurwetgeving zou dan alleen voorschrijven dat de huurwoningen aan minimale vereisten moeten voldoen. De invulling van die vereisten zou moeten gebeuren door de gewesten.
De huurwetgeving is het typevoorbeeld van de residuaire bevoegdheid van de federale overheid. Hier rijst de vraag hoe ver die residuaire bevoegdheid reikt.
De huurwet bepaalt minimale normen, waarbij het ieder gewest vrij staat bijkomende normen uit te vaardigen. Er zal dus mogelijkerwijze wel een discrepantie ontstaan tussen de eigenaarsverplichtingen. De minimale normen zijn evenwel verbonden aan het te huur stellen van een goed, hetgeen door de federale overheid wordt geregeld.
De oude huurwet maakte enkel gewag van « algemene beginselen », de wijzigingen spreken over « de minimale normen ».
De federale huurwetgeving streeft naar een vergelijk tussen de rechtspositie van de eigenaar en de huurder. Op gewestelijk niveau kunnen bijkomende verplichtingen worden opgelegd, die geen rekening houden met het bestaande evenwicht.
Kunnen de gewesten echter ook niet ingrijpen in fiscale aangelegenheden en zo een huisvestingsbeleid voeren, bijvoorbeeld door bijkomende voorwaarden op te leggen voor de toekenning van een vermindering van de hypothecaire rente of de BTW ?
1.5. Repliek van de heer Coenraets (6 februari 1997)
Wat de laatste opmerking betreft, moet erop worden gewezen dat de kredietpolitiek een federale bevoegdheid is.
1.6. Eindbespreking (19 maart 1999)
1.6.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De eerste opmerking betreft de normen inzake veiligheid, gezondheid en bewoonbaarheid. In de commissie is het tot een vrij intense gedachtewisseling gekomen over de definitie van de normen van bewoonbaarheid. Het probleem van de definitie van de bewoonbaarheidsnormen is met name gerezen toen gestemd moest worden over de wet-Wathelet inzake huurovereenkomsten, die kwaliteitsnormen oplegde voor het verhuren van een woning. De federale overheid krijgt in deze materie echter concurrentie van de gewesten, die menen dat zij ook bevoegd zijn om bewoonbaarheidsnormen vast te stellen, in het kader van enerzijds het huisvestingsbeleid en anderzijds het beleid inzake ruimtelijke ordening en stedenbouw.
In zijn advies over het wetsontwerp-Wathelet heeft de Raad van State, afdeling wetgeving, zich uitgesproken voor de bevoegdheid van de federale overheid in deze materie. Men kan zich afvragen of men de gewesten op die manier niet een belangrijk aspect ontneemt van hun bevoegdheid inzake huisvesting en stedenbouw. Denken we bijvoorbeeld aan het huidige ontwerp van de Brusselse regering over de gewestelijke stedenbouwkundige verordening, waarvan een van de titels een hele reeks bepalingen bevat over bewoonbaarheidsnormen. Tijdens de besprekingen in de commissie is gewezen op het risico van tegenstrijdigheid tussen de wetgeving op de huurovereenkomsten enerzijds en de vaststelling van gewestelijke normen anderzijds. Zo zou een stedenbouwkundige vergunning kunnen worden afgegeven op basis van gewestelijke normen die verschillen van de federale normen. Een huis opgetrokken met zo'n vergunning, zou dus regelmatig gebouwd zijn, maar zou niet verhuurd kunnen worden als blijkt dat normen die gelden in het kader van de stedenbouwkundige vergunning niet overeenstemmen met de vereisten van de federale wet. Daarom is de vraag of de bevoegdheden niet geharmoniseerd moeten worden en op een coherente manier gehergroepeerd, hetzij in handen van de federale overheid, hetzij, en dat lijkt logischer, in die van de gewestelijke overheid.
1.6.2. Bespreking
Een lid geeft te kennen dat hij het in grote lijnen eens is met de heer Coenraets. Er is inderdaad een overlapping en dit moet worden opgelost. Alles kan worden overgeheveld ofwel naar de regionale overheid ofwel naar de federale. Het hangt er natuurlijk van af of de feitelijke situatie op het terrein sterk verschilt in de gewesten onderling. Als dat verschil gering is, kan de bevoegdheid naar het federale niveau worden overgeheveld. Er moet echter worden vastgesteld dat er op het terrein belangrijke verschillen bestaan. Bijgevolg moet er worden gestreefd naar een harmonisatie op gewestelijk niveau en niet naar het federale niveau. De situatie in Brussel, Wallonië en Vlaanderen verschilt zo fundamenteel dat de aanpak ook fundamenteel anders moet zijn. Het heeft weinig zin terzake een uniform beleid te voeren over de drie gewesten, aldus het lid.
Een ander lid meent zich te herinneren dat tijdens de eerste bespreking was gezegd dat al wat verband houdt met huurovereenkomsten federaal moest blijven, maar dat een opening werd gelaten voor bewoonbaarheidsnormen. De gewestministers hebben hem trouwens bevestigd dat zij nu reeds bewoonbaarheidsnormen vaststellen.
Het lid is bereid om het probleem van de bewoonbaarheid nader te bekijken, maar niet dat van de huurovereenkomsten.
De heer Coenraets verklaart dat het hier gaat om een probleem van bevoegdheidsverdeling. De afdeling wetgeving van de Raad van State heeft gezegd dat de gewesten niet bevoegd zijn om dit aspect van de zaak te regelen omdat dat valt onder de federale bevoegdheid inzake huurovereenkomsten. Hij vindt het verontrustend dat de gewesten bewoonbaarheidsnormen vaststellen. Volgens spreker moet men wachten op het advies van de Raad van State over het ontwerp van gewestelijke stedenbouwkundige verordening in Brussel. Hij twijfel er evenwel niet aan dat dit probleem opnieuw zal opduiken.
Twee leden wijzen erop dat ze een politiek antwoord hebben gegeven, dat erin bestaat niet te raken aan de huurovereenkomsten maar een harmonisering inzake bewoonbaarheidsnormen te overwegen.
2. De sociale huisvesting en de onroerende voorheffing
2.1. Opmerkingen van de heer Coenraets (6 februari 1997)
Een ordonnantie van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest beoogde de federale wetgeving met betrekking tot de onroerende voorheffing te wijzigen zodat sociale woningen van een gunstiger regime kunnen genieten. Tegen deze ordonnantie werd een beroep bij hel Arbitragehof ingesteld.
Het Hof oordeelde dat de gewesten in deze aangelegenheid geen fiscale bevoegdheid hebben in zover er reeds een federale bevoegdheid bestaat om het kadastraal inkomen en de onroerende voorheffing te bepalen. De federale overheid moet de gewesten echter wel betrekken bij de bepaling van haar wetgeving ter zake.
Moet deze stelling van het Arbitragehof niet in een wettekst worden opgenomen om een grotere bindende waarde te hebben ?
2.2. Eindbespreking (19 maart 1999)
2.2.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
Het probleem is dat de gewesten geen fiscale bevoegdheid hebben op domeinen waarvoor de federale overheid fiscaal bevoegd is. Aangezien de federale overheid bevoegd is voor het kadastraal inkomen en de onroerende voorheffing, kunnen de gewesten zich niet bemoeien met de vaststelling van die concepten. Toch zullen ze dat soms moeten doen in het kader van bepaalde aspecten van het huisvestingsbeleid meer bepaald de sociale huisvesting om bijvoorbeeld fiscale voordelen toe te kennen op woningen die bestemd zijn voor personen met een laag inkomen. De vraag is of op dit vlak niet meer overleg nodig is tussen de federale overheid en de gewesten. Op die manier zouden de gewesten betrokken worden bij het besluitvormingsproces, wat nodig is omdat de beslissingen van de federale overheid een impact kunnen hebben op het beleid van de gewesten inzake sociale huisvesting.
2.2.2. Bespreking
Een lid verklaart dat zijn fractie gewonnen is voor meer overleg tussen de federale overheid en de gewesten. Overleg tussen de gewesten en de sociale huisvestingsmaatschappijen zou nuttig zijn, gezien de impact van de federale belasting op de werking van die maatschappijen. Hij heeft het hier over vennootschapsbelastingen.
Een aantal leden onderschrijven de opmerkingen van de heer Coenraets die de stelling van het Arbitragehof in een juridische tekst wenst te gieten.
3. Uitbreiding van de huidige gewestelijke bevoegdheid
3.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
De bevoegdheid inzake huisvesting is in de praktijk een impliciet gedeelde of gemengde bevoegdheid. Niet alleen is er binnen de gewestelijke bevoegdheidssfeer een ruime interdependentie met andere beleidsterreinen (bijvoorbeeld sociaal grondbeleid, stadsvernieuwing, economisch beleid, ...) maar bovendien zijn er nog twee andere bevoegdheidsrechtelijke verankeringspunten te vermelden inzake huisvesting :
1º het federale niveau via de toegewezen aangelegenheden (bijvoorbeeld het prijsbeleid), de voorbehouden materies (bijvoorbeeld de fiscaliteit) of de residuaire bevoegdheden (bijvoorbeeld het burgerlijk recht);
2º het gemeenschapsniveau via de persoonsgebonden aangelegenheden (bijvoorbeeld de bijzondere woonvormen die ontstaan zijn in het kader van de welzijnsvoorzieningen).
Dit brengt grote complicaties mee bij het uitwerken van een globaal en geïntegreerd huisvestingsbeleid.
Aan die moeilijkheden kan maar worden verholpen door de huidige multidimensionaliteit van het huisvestingsbeleid te verminderen. De versterking van het gewestelijke niveau lijkt daartoe het meest aangewezen omdat de woonproblematiek in de eerste plaats meer verbonden is met typische gewestelijke bevoegdheden.
De Vlaamse Gemeenschap stelt voor de huidige gewestelijke bevoegdheid inzake huisvesting uit te breiden met :
1) de verhuring van woningen als hoofdverblijfplaats, met inbegrip van het verband tussen huurprijs en woningkwaliteit;
2) de regelingen in het gemeenterecht die betrekking hebben op woongebouwen (onder andere artikelen 134bis en 135, § 2, van de nieuwe Gemeentewet);
3) de bijzondere woonvormen die zich momenteel situeren op het gemeenschapsniveau.
3.2. Nota van de Vlaamse regering in verband met de samenloop van federale en gewestelijke bevoegdheden inzake het beleidsdomein huisvesting (8 juli 1997)
3.2.1. Ruime bevoegdheid
De gewestelijke bevoegdheid inzake huisvesting is er één in de meest algemene, omvattende zin : er zijn geen beperkingen of uitzonderingen voorzien. Huisvesting wordt in zijn geheel een gewestelijke aangelegenheid (de bevoegdheidsverdeling op zich stelt geen problemen).
Probleem is evenwel dat bepaalde aspecten verbonden aan de huisvestingsmaterie, ofwel omwille van andere bevoegdheidsverdelende criteria aan andere overheden toekomen, ofwel door verschillende overheden op basis van een andere kwalificatie tot hun bevoegdheid gerekend worden. Dit remt een integraal huisvestingsbeleid af; een beleid op het gehele huisvestingsdomein is hierdoor niet steeds mogelijk.
3.2.2. Door de bevoegdheidsverdelende criteria problematische huisvestingsmateries
3.2.2.1. Het burgerlijk recht
Het burgerlijk recht is niet in zijn totaliteit aan de federale overheid toegewezen : bepaalde aspecten zijn ofwel exclusief toegewezen, ofwel via de residuaire bevoegdheid federaal gebleven.
Het verbintenissen- en contractenrecht is een federale materie. De regelen met betrekking tot de huur (in het bijzonder de woninghuur) en de koop zijn een federale bevoegdheid, terwijl toch algemeen aanvaard wordt dat de regelen met betrekking tot de sociale huur en koop tot de gewestelijke materie behoren (de theorie van de impliciete bevoegdheden laat toe dat een bevoegdheidsdomein van een andere overheid betreden wordt voor zover dit onontbeerlijk is om de eigen bevoegdheid te kunnen uitoefenen).
Volgende bedenkingen kunnen hierbij worden geformuleerd :
Een inconsequentie wordt vastgesteld :
Enerzijds wordt gemeend dat de regelen met betrekking tot de sociale huur de gewesten toekomen, terwijl anderzijds deze voor de private woninghuur hen niet toekomen. Het is niet consequent te oordelen dat de gewoonlijke huur van woningen niet tot de (huisvestings)bevoegdheid van de gewesten behoort, indien dit wel het geval is voor de huur van sociale woningen. Dit onderscheid tussen sociale en private woninghuur is volgens materie beschouwd onterecht. Het betreft immers telkenmale huur van onroerende goederen in functie van bewoning (huidig onderscheid is artificieel en formalistisch).
Een degelijk huisvestingsbeleid voor de gewesten is dan ook niet mogelijk als de integrale woninghuur niet tot de gewestmaterie behoort. Kan naar analogie met de sociale huur, eveneens de theorie van de impliciete bevoegdheid niet toegepast worden ? De heer Hubeau stelt dat noch de Grondwet, noch de BWHI de mogelijkheid uitsluiten dat gewesten (en gemeenschappen) de regels van het gemeen recht zouden aanpassen aan de specificiteit van de gewestelijke (of gemeenschaps)bevoegdheden.
Ook naar de geest van de Grondwet behoort de materie inzake woninghuur tot de gewesten. Immers het residu wordt krachtens artikel 35 van de Grondwet overgeheveld naar de gewesten (en gemeenschappen). Hoewel nog niet gerealiseerd, zal de overheveling het gestelde probleem oplossen.
Andere burgerrechtelijke aangelegenheden behorend tot de bevoegdheidssfeer van de federale overheid en die de uitoefening van een gewestelijk huisvestingsbeleid kunnen afremmen, zijn onder meer eigendom en medeëigendomsrecht; verkoop en aannemingsrecht (onder andere de woningbouwwet) : voorrechten en hypotheken (onder andere hypothecaire leningen); de zakelijke rechten (onder andere recht op bewoning als corollarium van vruchtgebruik).
Hoewel deze aangelegenheden het gewestelijk huisvestingsbeleid niet fundamenteel sturen, dient toch vastgesteld dat het ontbreken van gewestelijke bevoegdheid in deze materies een globaal huisvestingsbeleid in de weg staat.
3.2.2.2. Economische aangelegenheden
Het prijsbeleid waaronder evenzeer het huurprijzenbeleid wordt beschouwd als deel uitmakend van het algemeen kader waarbinnen de economische activiteit zich dient te ontplooien en is om die reden aan de federale overheid toegewezen. De nauwe band met bepaalde aspecten van het economisch beleid is met andere woorden de reden om de huurprijzenregeling niet onder de huisvestingsbevoegdheid van de gewesten te laten ressorteren. Vanuit het oogpunt van een (totaal) huisvestingsbeleid is deze keuze betwistbaar daar de beheersing van de huurprijs een belangrijk instrument is in het huisvestingsbeleid, niet alleen ter bescherming van de individuele huurder maar tevens om een redelijke prijs-kwaliteit verhouding te bekomen.
Het hypothecair krediet en het verzekeringsrecht (onder andere schuldsaldoverzekering) blijven federale bevoegdheidsaspecten. De sectoren krediet en verzekeringen zijn hoofdzakelijk van economische aard. Toch zijn er raakvlakken met huisvesting en deze sectoren kunnen hierbij een waardevolle inbreng hebben.
3.2.2.3. Privaatrechtelijke en publiekrechtelijke kwaliteitsnormen
Normen met betrekking tot veiligheid, bewoonbaarheid en gezondheid vormen de essentiële hoeksteen van een kwalitatief, gedegen huisvestingsbeleid, en dienen logischerwijze voorbehouden aan de gewesten. Nochtans stellen zich heel wat problemen :
Bouwtechnische normen werden omwille van de nauwe band met de economische sector traditioneel beschouwd als een federale materie. Een andersluidende visie werd gehanteerd door de Raad van State die, omwille van de verwantschap met het wetenschappelijk onderzoek, deze materie beschouwt als gewestelijk. Bouwverordeningen daarentegen worden beschouwd als instrumenten van een ruimtelijke ordening en ressorteren dientengevolge onder de gewestelijke bevoegdheid. Hierbij is zo stellen sommige auteurs het toepassingsgebied van deze bouwverordeningen erg ruim, voorschriften in verband met veiligheid, gezondheid, bouwhoogte, raamoppervlakte kunnen gesteld worden.
Inzake brandveiligheid, brandpreventie bestaan eveneens verschillende visies. De Raad van State beschouwt dit als een federale bevoegdheid. Het Arbitragehof oordeelt dat de federale overheid bevoegd is om de basisnormen uit te vaardigen, de deelgebieden kunnen de specifieke aspecten regelen (zonder de federale normen aan te tasten).
In de privaatrechtelijke, contractuele verhouding huurder-verhuurder, kunnen op basis van artikel 2 van de woninghuurwet normen opgelegd worden. Geoordeeld wordt dat de regelen met betrekking tot huur tot de residuaire bevoegdheid van de federale overheid behoort en het dus deze overheid toekomt hieromtrent regelen uit te vaardigen. De normen worden alsdan gekoppeld aan de leveringsplicht.
Volgende bedenkingen kunnen geformuleerd worden :
Deze normen situeren zich in de contractuele relatie huurder-verhuurder en zijn niet algemeen (voor alle woningen) verplichtend opgelegd. Dit beperkt toepassingsgebied kan niet een volledig « woningkwaliteitsbeleid » (zowel gericht naar objecten als subjecten) schragen.
De vraag dringt zich op, indien dit inderdaad een federale bevoegdheid zou zijn, of een publiekrechtelijke regeling door de gewesten dan uitgesloten is ? (zie hierna).
Artikel 6, § 1, IV, van de bijzondere wet verleent de gewesten de rechtsgrond om algemene normen aangaande de kwaliteit van een woning op te leggen. Immers de gewestelijke huisvestingsbevoegdheid zou dermate uitgehold worden indien geen normen omtrent kwaliteit, minimumvereisten opgelegd kunnen worden. Kwaliteit- en minimumvereisten zijn essentieel in een huisvestingsbeleid om een kwaliteitsgarantie in het globale woningpatrimonium te bekomen. Daarenboven is uitdrukkelijk gesteld dat eveneens de « politie » van de ongezonde woningen tot de bevoegdheid van de gewesten behoort. Dit expliciteren was noodzakelijk daar deze bevoegdheid reeds krachtens de nieuwe gemeentewet toegekend was aan de burgemeester.
Volgende bedenkingen kunnen geformuleerd worden :
De visie dat de federale overheid minimumnormen zou opleggen en de gewesten deze specifiëren, strookt niet met de geest van artikel 6, § 1, IV. Bovendien wat ware de rechtsgrond om minimumnormen uit te vaardigen, indien de federale overheid de gehele bevoegdheid verwierf op basis van het residu ?
De minimumregels worden algemeen opgelegd en zijn niet terug te voeren tot een contractuele relatie. Dit houdt in dat ze gesitueerd zijn in de publiekrechtelijke sfeer. Het is aldus mogelijk dat er conflicten kunnen optreden tussen de gewestelijk opgelegde regels en deze die bepaald zijn in de contractuele relatie huurder-verhuurder; wat duidt op een bevoegdheidsconflict. Uitgemaakt moet worden of het opleggen van minimumnormen tussen huurder-verhuurder sowieso geen (deel)facet is van de ruime bevoegdheid van de gewesten met betrekking tot de normen.
Hoe verhoudt zich de gewestelijke bevoegdheid met betrekking tot politie van woongelegenheden en de politiebevoegdheid van de burgemeester op basis van artikelen 134 en 135 van de nieuwe gemeentewet ? Algemeen wordt aangenomen dat de organen van de gemeente enkel kunnen optreden in bepaalde aangelegenheden, indien de exclusieve bevoegdheid in deze niet aan een orgaan van een andere overheid is toegekend.
Gemeend wordt dat, wat de politie van woongelegenheden betreft, de gemeente niet uitgesloten wordt van deze taken (het gewest zou bijgevolg kunnen de krijtlijnen uittekenen waarbinnen de gemeentelijke bevoegdheid kan worden uitgeoefend). De verhouding evenwel tussen beide overheden is in deze aangelegenheid noch uitdrukkelijk bepaald, noch eenduidig beslecht.
3.2.2.4. Fiscaliteit
In deze materie is geopteerd voor een gedeelde bevoegdheidsverdeling (onder andere registratierechten, onroerende voorheffing), naast een exclusieve bevoegdheid van de federale overheid (onder andere BTW-regeling).
Volgende bedenkingen kunnen worden geformuleerd :
Een eigen fiscaal huisvestingsbeleid wordt belemmerd. Een aantal huisvestingsinstrumenten staan maar deels (onroerende voorheffing) of helemaal niet (BTW) ter beschikking van de gewesten. Nochtans zijn dit essentiële instrumenten om een huisvestingsbeleid te sturen. Daarenboven kan de federale overheid via de fiscaliteit het huisvestingsbeleid voor een deel mede bepalen.
Gemeend wordt dat de fiscale bevoegdheden voor de deelgebieden niet in verhouding staan met de toegekende (nieuwe) materiële bevoegdheden, nochtans is een koppeling van materiële bevoegdheid en instrumentele bevoegdheid (onder andere fiscaliteit) een noodzaak om een volledig beleid te kunnen voeren.
3.2.2.5. Grondrechten
Als algemene regel stellen dat de grondrechten aan de federale overheid voorbehouden zijn, gaat zeker niet op. De verwantschap van het grondrecht inzake huisvesting met de gewestelijk toegekende bevoegdheid is nauw. De verantwoordelijkheid om het grondwettelijk recht inzake huisvesting te waarborgen ligt dan ook bij de gewesten.
3.2.2.6. De woonvormen voor specifieke groepen
Hoewel het hier duidelijk persoonsgebonden aangelegenheden betreft, waardoor op administratief bestuurlijk vlak een verkaveling optreedt, zou dit omwille van volgende redenen geen onoverkomelijk probleem mogen vormen :
van zodra woonvormen gecreëerd worden; situeert men zich in het bevoegdheidsfacet huisvesting (aldus gewestelijke materie). Huisvesting richt zich immers steeds tot personen of groepen van personen in de samenleving;
doordat voor de Vlaamse Gemeenschap en het Vlaamse Gewest er enkel één wetgevend en uitvoerend orgaan gecreëerd is, kan men zich de facto richten naar één en dezelfde overheid.
3.2.3. Besluit
Hoewel de bevoegdheid inzake huisvesting voor de gewesten omvattend en algemeen is en men steeds streeft naar de volheid van bevoegdheid, duiken zeker nog een aantal problemen op bij het nastreven van een eigentijds en kwalitatief gewestelijk huisvestingsbeleid.
Inzake de materies met betrekking tot de private huurwoningwet, de (kwaliteits)normen en bepaalde aspecten van fiscaliteit, dient nagegaan te worden in hoeverre de gewesten hierin een bevoegdheid (kunnen) hebben.
3.3. Standpunt van de heer Coenraets (12 november 1997)
In haar nota pleit de Vlaamse regering ervoor de normen betreffende bijzondere woonvormen die thans tot de bevoegdheid van de gemeenschap behoren (denken we maar aan de hotels), samen te brengen in de bevoegdheidssfeer van de gewesten. Naar aanleiding van de vragen in verband met de brandveiligheidsnormen (zie supra ) hadden wij terzake voorgesteld een ondergeschikte bevoegdheid in te stellen. Het voorstel dat de Vlaamse regering in een nota neergelegd heeft, bestaat erin alle aspecten die met het huisvestingsbeleid samenhangen, over te dragen aan de gewesten, voor zover ze nog tot de bevoegdheden van de federale overheid en de gemeenschappen behoren. Dit voorstel heeft verreikende gevolgen. Het maakt duidelijk dat naast het in de bijzondere wet bepaalde beginsel namelijk dat het huisvestingsbeleid in zijn geheel aan de gewesten wordt overgedragen tal van uitzonderingen blijven bestaan. De reden hiervoor ligt waarschijnlijk in het feit dat het kader van de federale economische unie bewaard moet blijven (inhoud van de huurcontracten, huurprijzenbeleid).
In de nota van de Vlaamse regering wordt geopperd gebruik te maken van de impliciete bevoegdheden om een federale wet te voorzien van gewestelijke accenten. De waarborgen die aan het gebruik van deze impliciete bevoegdheden verbonden zijn, doen evenwel enige twijfel rijzen over deze mogelijkheid. Hoe kan het gewest immers verantwoorden dat zijn optreden slechts een randeffect beoogt wanneer het voorschriften opstelt voor de inhoud van de huurcontracten ? Een ingreep op het vlak van de bewoonbaarheidsnormen past daarentegen beter in het schema van de impliciete bevoegdheden. Men moet evenwel opletten dat de gewesten hiermee geen afwijkende regelingen treffen voor bepaalde aspecten van de huisvestingsproblematiek die voor het overige op federaal vlak geregeld worden. Indien dat niet het geval was, zou men zich immers kunnen afvragen of de betrokken materies nog voor een afwijkende regeling in aanmerking kunnen komen (te vervullen voorwaarde om gebruik te kunnen maken van de impliciete bevoegdheden).
3.4. Standpunt van een lid (5 februari 1998)
Ter gelegenheid van de jongste wijziging van de huurwet werd duidelijk bepaald dat sommige goederen niet voor verhuring vatbaar zijn, tenzij ze voldoen aan een aantal criteria die door de bevoegde overheid moeten worden bepaald. De bevoegde overheid zijn de gewesten. De federale overheid erkent aldus de gewestelijke bevoegdheden.
Een overdracht naar de gewesten zou echter een weerslag hebben op het prijsbeleid. Indien de gewesten bevoegd worden, weze het impliciet, voor het « huurcontractenbeleid », kunnen zij ook de huurprijzen en het algemeen prijsbeleid beïnvloeden.
3.5. Standpunt van de Waalse regering (18 maart 1998)
Om de bevoegdheidsverdeling tussen de federale overheid en de gewesten te verbeteren, is het wenselijk de mogelijkheid van het instellen van een opeisingsrecht voor verlaten gebouwen over te dragen aan de gewesten (artikel 134bis van de nieuwe gemeentewet).
3.6. Eindbespreking (19 maart 1999)
3.6.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
Dit punt is tamelijk ingewikkeld en behelst meerdere aspecten. Het draagt als opschrift « uitbreiding van de huidige gewestelijke bevoegdheid ». Het is in feite het resultaat van twee nota's, de ene van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap en de andere van de Vlaamse regering. Op een aantal punten wordt een uitbreiding van de gewestelijke bevoegdheden inzake huisvesting voorgesteld.
Het eerste punt betreft het burgerlijk recht en met name het verbintenissen- en overeenkomstenrecht(23).
Het tweede punt betreft het prijsbeleid en dus ook het huurbeleid. Dit aspect moet in verband worden gebracht met de problematiek van de economische unie.
Het derde punt betreft de vaststelling van kwaliteitsnormen, die erg nauw aansluiten bij de bewoonbaarheidsnormen. Beide concepten houden met elkaar verband. Dit punt heeft ook veel te maken met de problematiek van de productnormen (federale bevoegdheid). Het Vlaamse Gewest wil dat deze bevoegdheid ten minste gedeeltelijk aan hem wordt overgedragen, zodat het in het kader van het huisvestingsbeleid bouwnormen kan vaststellen.
Het probleem rijst ook wat de brandbeveiliging betreft. De Raad van State vindt dat het om een federale bevoegdheid gaat terwijl het Arbitragehof pleit voor een gedeelde bevoegdheid, waarbij de federale overheid bevoegd zou zijn voor de basisnormen en de deelgebieden voor de meer specifieke aspecten.
Bovendien zijn er ook fiscale problemen. Daarmee komen we terug op het vorige punt, aangezien het Vlaamse Gewest een eigen fiscaal beleid wil voeren inzake huisvesting. Het vindt dat het momenteel niet over de nodige fiscale instrumenten beschikt om een efficiënt huisvestingsbeleid te voeren.
Het volgende punt gaat over de grondrechten.
Het laatste punt betreft de woonvormen voor specifieke groepen. Zoals de nota opmerkt, gaat het om een persoonsgebonden materie. Moet het behandeld worden in het kader van de gewestelijke of veeleer van de gemeenschapsbevoegdheden ?
3.6.2. Bespreking
Een lid heeft een vraag voor de heer Coenraets in verband met de grondrechten. Het recht op wonen is vervat in de Grondwet. De heer Coenraets schrijft dat de verantwoordelijkheid voor het waarborgen van het grondwettelijk recht op huisvesting bij de gewesten ligt. De uitvoering van hetgeen als een grondrecht in de Grondwet is ingeschreven, wordt aldus getransfereerd naar de gewesten ?
De heer Coenraets verklaart dat dit een heel specifieke zaak is, die verband houdt met de aard van de betrokken grondwetsbepaling. Deze heeft tot doel de overheid een aantal verplichtingen op te leggen. Het bijzondere van deze grondwetsbepaling ligt in het feit dat ze een programmatische inhoud heeft, en geen directe uitwerking. Om deze bepalingen inhoud te geven moet de wetgever optreden. Dat is het doel van bepaling van artikel 23 van de Grondwet. Aangezien de grondwetgever een beroep doet op de wetgever om dit grondrecht in te vullen en deze materie bovendien met toepassing van de Grondwet aan de gewesten is overgedragen, moet men besluiten dat de grondwetgever een beroep doet op de gewestelijke decreetgever. Daarom moeten de gewesten dit grondrecht in de praktijk omzetten. Het antwoord is dus zeer specifiek omdat de inhoud van de grondwetsbepalingen zeer precies is.
Het lid vraagt of de heer Coenraets dezelfde conclusie trekt met betrekking tot artikel 22 van de Grondwet over de bescherming van het privéleven ?
De heer Coenraets bevestigt dat beide grondwetsartikelen op vergelijkbare wijze geformuleerd zijn. De grondwetgever verklaart dat de wet, het decreet of de in artikel 134 bedoelde regel de bescherming van het recht waarborgen. De grondwetgever heeft zich dus expliciet gericht tot zijn gesprekspartners : de federale wetgever en de wetgevers van gewesten en gemeenschappen. De grondwetgever heeft een keuze gemaakt in de artikelen 22 en 23, zeer specifieke bepalingen. Dat geldt niet voor andere grondwetsbepalingen die grondrechten waarborgen.
Het gaat om nieuwe grondwetsbepalingen, om nieuwe grondrechten die in 1993 zijn ingevoegd en die volgens de heer Coenraets blijk geven van een nieuwe opvatting van de grondwetgever, die misschien rekening heeft willen houden met het bestaan van een federaal België. Hij wijst er evenwel op dat de grondwetgever niet heeft geraakt aan de andere bepalingen die de grondrechten waarborgen.
Artikel 6, § 1, V, eerste lid, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 :
(De gewesten zijn bevoegd voor :)
Wat het landbouwbeleid betreft :
« 1º De toepassing, in het kader van het Landbouwfonds, van de Europese maatregelen inzake het landbouwstructuurbeleid met betrekking tot :
de specifieke steun voor de landbouw in probleemgebieden;
de plattelandsontwikkeling;
2º Het Landbouwinvesteringsfonds;
3º De aanvullende of suppletieve hulp aan landbouwbedrijven;
4º Het promotiebeleid;
5º De toepassing van de Europese maatregelen in het raam van het gemeenschappelijk landbouwbeleid die betrekking hebben op het leefmilieu en op de landinrichting, de bosbouw en het natuurbehoud. »
Gezien een hiërarchie van de normen ontbreekt en de Europese Unie bovendien een doorslaggevende rol speelt in het landbouwbeleid, was het van meet af aan duidelijk dat de opdeling van de bevoegdheden tussen de verschillende overheden moeilijkheden kon meebrengen. De wetgever was zich hiervan bewust en voegde specifieke bepalingen toe betreffende de betrokkenheid en het overleg inzake het landbouwbeleid. Deze bepalingen zijn te vinden in artikel 6, § 1, V, tweede lid (beheer van het Landbouwfonds), in artikel 6, § 2bis (activiteiten van de Europese instellingen en artikel 6, § 3bis , 5º (maatregelen die een weerslag hebben op het landbouwbeleid).
Artikel 6, § 1, V, tweede lid, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 :
« Voor andere dan de in het eerste lid, 1º, bedoelde aangelegenheden worden de Gewesten betrokken bij het beheer van het Landbouwfonds. »
Artikel 6, § 2bis, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 :
« De federale overheid pleegt overleg met de betrokken Gewestregeringen voor de voorbereiding van de onderhandelingen en de beslissingen, alsmede voor het opvolgen van de activiteiten van de Europese instellingen die betrekking hebben op het landbouwbeleid. Op Europees niveau hebben de vertegenwoordigers van de Gewesten zitting naast de federale vertegenwoordigers in de technische comités. »
Artikel 6, § 3bis, 5º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 :
« § 3bis . Er wordt overleg gepleegd tussen de betrokken Regeringen en de betrokken federale overheid over :
5º de maatregelen die een weerslag hebben op het landbouwbeleid. »
Nota van de heer Coenraets (2 september 1996)
1. Omschrijving van de bevoegdheid
Door de hervorming van 1993 is een stap gezet in de richting van de regionalisering van sommige aspecten van die sector, die sterk afhankelijk is van de Europese beslissingen.
Van de gewesten hangen in het bijzonder af :
1. de toepassing, in het kader van het Landbouwfonds, van de Europese maatregelen inzake het landbouwstructuurbeleid met betrekking tot de specifieke steun voor de landbouw in probleemgebieden en de plattelandsontwikkeling;
2. de toepassing van de Europese maatregelen in het raam van het gemeenschappelijk landbouwbeleid die betrekking hebben op het leefmilieu en op de landinrichting, de bosbouw en het natuurbehoud;
3. het Landbouwinvesteringsfonds;
4. de aanvullende of suppletieve hulp aan landbouwbedrijven;
5. de promotie van de land- en tuinbouwproducten.
Dit in elkaar grijpen van federale en gewestbevoegdheden verplicht de twee bestuurslagen tot overleg voor de maatregelen waarbij er wederzijdse beïnvloeding is, alsook voor de voorbereiding en het opvolgen van de Europese beslissingen. De vertegenwoordigers van de gewesten zijn in de comités van de Europese Gemeenschap in de Belgische delegaties opgenomen.
Vóór de hervormingen van 1993 beschikten de gewesten niet over enige bevoegdheid van betekenis in landbouwzaken. Die bevoegdheden bleven beperkt tot het verlenen van « aanvullende of suppletieve hulp aan landbouwbedrijven », tot het gezamenlijk beheer van het Landbouwfonds en van het Landbouwinvesteringsfonds. Ten slotte bepaalde artikel 6, § 3, 7º, van de bijzondere wet : « Er wordt overleg gepleegd tussen de betrokken executieven en de bevoegde nationale overheid... voor de voorbereiding van de onderhandelingen en de beslissingen, evenals voor het opvolgen van de werkzaamheden van de Europese instellingen die betrekking hebben op de tot de bevoegdheid van de gewesten behorende aangelegenheden er op het landbouwbeleid. »
De bijzondere wet van 16 juli 1993 kent voor het landbouwbeleid een nieuwe reeks bevoegdheden toe en voegt die in artikel 6, § 1, V, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 in.
Sommige taken van het Landbouwfonds worden geregionaliseerd, voor zover zij betrekking hebben op « de toepassing, in het kader van het Landbouwfonds, van de Europese maatregelen inzake het landbouwstructuurbeleid met betrekking tot de specifieke steun voor de landbouw in probleemgebieden en de plattelandsontwikkeling ». De bevoegdheden van het Landbouwinvesteringsfonds worden eveneens aan de gewesten overgedragen.
De gewesten worden eveneens bevoegd voor het promotiebeleid voor de afzet van land- en tuinbouwproducten.
De gewesten zijn ook bevoegd voor de uitvoering van sommige beslissingen van de Europese overheid in het raam van het gemeenschappelijk landbouwbeleid; die bevoegdheden hebben betrekking op « de toepassing van de Europese maatregelen in het raam van het gemeenschappelijk landbouwbeleid die betrekking hebben op het leefmilieu en op de landinrichting, de bosbouw en het natuurbehoud ».
De federale overheid blijft bevoegd voor alles wat niet aan de gewesten is overgedragen, dat wil zeggen het prijzen- en marktbeleid, het sanitaire beleid, de beheersing van de landbouwproductie, het bepalen van de produktietechnieken en -methodes, ...
Er bestaat op dat gebied nog praktisch geen constitutionele jurisprudentie, al schept de huidige wettekst enige verwarring.
1. Opmerkingen van een lid (20 februari 1997)
Landbouw werd altijd reeds op regionale basis georganiseerd. Het gaat dan echter om geografische regio's, gebaseerd op de eigenheid van de bodem, het klimaat, de hoogte, enzovoort. Dat beantwoordt meer aan de werkelijkheid dan de institutionele gewesten. De institutionele grenzen stemmen niet overeen met de geografische gewesten. Europa hanteert meer het geografische criterium om gewesten af te bakenen. Er is nood aan overeenkomsten tussen de gewesten om de geografische grenzen te eerbiedigen, zoniet creëert men ongeoorloofde discriminaties. Men moet meer rekening houden met de productieplaats dan met de plaats van de behandeling of de commercialisering.
De wijze waarop de problemen van de gewestelijke grensgebieden worden geregeld, moet van gebied tot gebied worden bestudeerd.
De gewesten zouden de productiestructuren (zoals de quota, het Investeringsfonds, de promotie,...) moeten organiseren en beheren, terwijl Europa per sector een minimumprijs waarborgt zodat de landbouwers kunnen blijven produceren. De gewesten zouden een volledig beleid moeten kunnen voeren, d.i. vanaf het vastleggen van de productie tot het in de handel brengen).
2. Opmerkingen van een ander lid (20 februari 1997)
Het lid stemt ermee in dat de aard van de landbouwactiviteit afhankelijk is van de bodem en het klimaat, twee elementen die niet overeenstemmen met de instellingen.
Er moet evenwel overleg zijn. Het overleg inzake de landbouw heeft niet goed gefunctioneerd. De overlegprocedures zouden verplicht moeten zijn.
Aangezien de beginselen van het landbouwbeleid worden bepaald op Europees niveau en de toepassing ervan toekomt aan de gewesten, is er nood aan een federale minister die waakt over de evenwichten en het overleg.
3. Hoorzitting met de heer De Cuyper, adjunct-kabinetschef van de minister van Landbouw en de Kleine en Middelgrote Ondernemingen, de heer Clément Crohain, secretaris-genereal bij het ministerie van Middenstand en Landbouw, de heer J. Demaiter, adviseur-generaal bij het Bestuur van het Landbouwbeleid van het ministerie van Middenstand en Landbouw (24) (30 oktober 1998)
Het federale departement Landbouw (nu samengevoegd met Middenstand) heeft de (nog altijd beperkte en betrekkelijk homogene) bevoegdheidsoverdrachten zonder al te veel schokken kunnen opvangen en heeft telkenmale een nieuwe structuur aangenomen (met telkens een tijdsverschil van 1 of 2 jaar gelet op de logheid van de administratieve statuten) die altijd in het teken stond van het dubbele principe van doorzichtigheid en homogeniteit van de bevoegdheden. De burger in dit geval de producent die regelmatig te maken heeft met dit departement op reglementair vlak, of op het vlak van premies, inspecties of controles, moet een duidelijk en eenvoudig beeld hebben van de situatie : hij moet weten tot welk « loket » hij zich moet wenden om alle antwoorden te krijgen.
De huidige organisatie is in ruime mate gebaseerd op de centralisering en op de informatisering van de dossiers, hetgeen onmisbare voorwaarden zijn voor een efficiënte behandeling van die dossiers. De vijf algemene directies zijn in ruime mate onderling van elkaar afhankelijk en vullen elkaar aan in de verschillende taken waarmee het departement belast is. Hetzelfde geldt voor de onderzoeksinstellingen waarvan de specialisatie niet beperkt is tot een gewest van het land (zelfs indien ze in een bepaald gewest gevestigd zijn) maar zich uitstrekt over heel het Rijk.
Wat de bevoegdheden en hun toepassing betreft, heeft de hergroepering in homogene blokken zowel bij de verschillende instanties als bij de administratieve structuren die instaan voor de uitvoering, geleid tot een harmonieuze werking (weinig conflicten).
De nieuwe structuren zijn nog maar drie jaren werkzaam. Het is duidelijk dat een nieuwe diepgaande wijziging hun werking zou verstoren en hun efficiënte kan verminderen, om nog te zwijgen van de kostprijs van dit soort beslissingen.
Men moet steeds voor ogen houden dat een overheid, zelfs een Europese overheid, er alle belang bij heeft enerzijds om te worden geconfronteerd met een volwaardige gesprekspartner die beslissingen kan nemen na het advies te hebben ingewonnen van diegenen die hij vertegenwoordigt, en anderzijds om te beschikken over diensten waarvan alle onderdelen in de verschillende fasen van de uitvoering op een coherente en doorzichtige manier kunnen optreden.
Het hoog niveau van integratie van het landbouwbeleid binnen de Europese Unie moet beklemtoond worden. Indien België bijgevolg actief betrokken wil blijven bij zo belangrijke onderhandelingen als die over de Agenda 2000, moet men ten stelligste ervoor zorgen de energie niet te versnipperen.
In een zo Europees geworden aangelegenheid mag men de illusie niet koesteren dat een enkele lidstaat hoe dan ook zijn stempel kan drukken op de besluitvorming wanneer men weet dat het hoofd van de afvaardiging ad referendum moet beslissen. Dat geldt overigens niet alleen voor de Raad maar ook voor het speciaal Comité voor de landbouw en Coreper, de talloze werkgroepen (± 95), de beheerscomités (± 30), de reglementeringscomités (11).
De overlegstructuren waarin de bijzondere wet van 1993 voorziet vergaderen normaal, en zorgen voor een consensus over het standpunt dat de ambtenaren van het federale ministerie van Landbouw en de federale minister van Landbouw (als vertegenwoordiger van de lidstaat) verdedigen in de internationale instellingen en vooral op het Europees niveau.
1. Het Landbouwfonds
Artikel 6, § 1, V, eerste lid, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 :
(De gewesten zijn bevoegd voor :)
« 1º De toepassing, in het kader van het Landbouwfonds, van de Europese maatregelen inzake het landbouwstructuurbeleid met betrekking tot :
de specifieke steun voor de landbouw in probleemgebieden;
de plattelandsontwikkeling;
1.1. Nota van de heer Coenraets (2 september 1996)
De formule « in het kader van het Landbouwfonds » is vaag (artikel 6, § 1, V, 1º). Men kan de vraag stellen of de geregionaliseerde hulp via het Landbouwfonds (dat tot de federale bevoegdheden behoort) moet verlopen, met de mogelijkheid voor de Staat om de begrotingstoewijzingen die daarop betrekking hebben, te wijzigen (zie ook F. Haumont en L. Barnich, « L'agriculture », in F. Delpérée, La Belgique fédérale, Bruylant, Bruxelles, 1994, blz. 260).
1.2. Standpunt van de Vlaamse regering (8 juli 1997)
De Vlaamse Gemeenschap pleit er sterk voor de rol van het Landbouwfonds als instantie waarlangs de geregionaliseerde hulp verloopt, te beperken. Het moet mogelijk zijn rechtstreekse financiële stromen tussen de EU en Vlaanderen te realiseren.
Daarom zou de structuur van het Landbouwfonds als begrotingsfonds tot financiering van het Belgisch Interventie- en Restitutiebureau (BIRB) moeten verdwijnen. Het BIRB moet rechtstreeks worden gefinancierd zonder de omweg van het Landbouwfonds. In een dergelijk concept kunnen de gewesten dan worden betrokken bij het beheer van het BIRB.
1.3. Repliek van de heer Coenraets (12 november 1997)
Akkoord met het standpunt van de Vlaamse regering over het doorstorten van de Europese hulp via het federaal gebleven Landbouwfonds.
1.4. Repliek van een lid (5 maart 1998)
Het Landbouwfonds is een budgettair fonds op de begroting van de minister van Middenstand en Landbouw. Op geen enkele wijze worden op dit ogenblik de geregionaliseerde steunmaatregelen getransfereerd via dit fonds, zelfs niet diegene die gecofinancierd worden door de Europese Unie en de gewesten.
De BIRB is een parastatale B die niet gefinancierd wordt via het Landbouwfonds, zoals verkeerdelijk beweerd wordt door de Vlaamse regering. De BIRB wordt gefinancierd door een dotatie van Middenstand en Landbouw. Voor een groot gedeelte beheert de BIRB voor rekening van de Europese Unie de steun aan de markt van landbouwproducten en de export en de stockage om de prijzen te ondersteunen. Dit is een federale bevoegdheid.
1.5. Hoorzitting met de federale vertegenwoordigers (30 oktober 1998)
Het Landbouwfonds is een begrotingsfonds dat opgenomen is in de begroting van het ministerie van Middenstand en Landbouw. Het bevat de begrotingsartikelen die noodzakelijk zijn voor de financiering van een hele reeks maatregelen van het federale landbouwbeleid (bedrijfsbegeleiding, brugpensioen in de landbouw, begeleidingsmaatregelen voor de hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid...).
Geen enkele steun die aan de gewesten toekomt, wordt nog via dit fonds gestort, ook niet de steun die medegefinancierd wordt door de Europese Unie. De geldstromen verlopen rechtstreeks tussen de EU en de gewesten of, naar gelang van het geval, de federale overheid.
Zo financiert het Landbouwfonds evenmin het Belgisch Interventie- en Restitutiebureau, een parastatale instelling van type B die een dotatie van het ministerie van Middenstand en Landbouw ontvangt. Het beheert, grotendeels voor rekening van de Europese Unie, de steunmaatregelen voor de markten van landbouwprodukten (exportsteun en voorraadvorming op de prijzen te ondersteunen). Het gaat om een federale bevoegdheid.
Dit alles is bevestigd in de laatste oriëntatienota landbouw, goedgekeurd door de ministerraad van 26 juni 1998, waarin de wijziging van de wet van 1955 in het vooruitzicht wordt gesteld, onder meer door de afschaffing van de verouderde Hoge Raad en door de bevestiging dat het om een gewoon begrotingsfonds gaat voor het deel van het landbouwbeleid dat federaal gebleven is.
1.6. Eindbespreking (24 maart 1999)
1.6.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
Dit punt handelt over het Landbouwfonds. De vraag of dit fonds als begrotingsfonds behouden blijft, is gerezen omdat het uiteindelijk niet anders functioneert dan als doorgeefluik tussen de Europese steun en de gewesten voor wie die steun eigenlijk bestemd is. Uit de hoorzitting met de vertegenwoordigers van de federale overheid kan men opmaken dat dit fonds in feite zelfs niet meer als doorgeefluik fungeert voor enige steun, zelfs niet voor de steun medegefinancierd door de Europese Unie. De geldstromen verlopen dus rechtstreeks van de Europese Unie naar de gewesten zodat de gemaakte opmerking niet meer terzake is.
1.6.2. Bespreking
Een lid onderstreept principeel niet gekant te zijn tegen een verdere regionalisering van federaal gebleven landbouwaangelegenheden. Eén vraag belet hem evenwel akkoord te gaan met de volledige regionalisering : wat zal er met de begrotingstransfers gebeuren ? Men dient na te gaan wat die voor elk punt voorstellen.
Spreker haalt het geval aan van een gefederaliseerde landbouwaangelegenheid, waarbij federale geldmiddelen hoe gering ook naar de bosbouw gaan. Onderzoek van de verdeling van de uitgaven tussen het noorden en het zuiden van het land wijst uit dat die uitgaven uiteraard vooral naar de productie in Wallonië gaan. Wordt de aangelegenheid geregionaliseerd, dan betekent de goedkeuring van een verdeelsleutel naar rata van 60/40 of 65/35 een aanzienlijke verliespost voor Wallonië.
Een ander voorbeeld vindt men bij de regeling inzake landbouwvoorlichting, meer bepaald bij de heffing van bijdragen voor de bevordering en de controle van landbouwproducten. Moet men de heffing of de teruggave van heffingen voor landbouwvoorlichting bepalen op basis van het gewest waar geproduceerd wordt of op basis van het gewest waar de produkten verkocht worden ? Wat de fruitveilingen betreft, geschiedt de heffing voor landbouwvoorlichting en bevordering van fruitsoorten op basis van de veiling zelf. Indien de teruggave aan de landbouwvoorlichtingsdiensten op basis van de plaats van de heffing gebeurt, dat wil zeggen de veiling, gaat 98 % van de heffing op de plaats van verkoop naar de diensten in Vlaanderen en 2 % naar die in Wallonië. Dat is niet representatief voor de spreiding van de productieplaatsen.
Om het debat in alle duidelijkheid te laten verlopen vraagt het lid vooraf om een aantal antwoorden. Hoe zal de regionalisering geschieden ? Volgens welke criteria ? In het algemeen is de begroting het belangrijkste aspect.
Hetzelfde lid haalt nog als voorbeeld de probleemgebieden aan, waarvoor de federale overheid nog steeds bevoegd is en die goeddeels of zelfs allemaal in Wallonië zijn gelegen. Wanneer men een vaste verdeelsleutel bepaalt, bijvoorbeeld 65/35, van de voor die gebieden bestemde geldmiddelen, betekent dat een verliespost voor Wallonië ten gunste van Vlaanderen dat, het zij gezegd, geen probleemgebied is. Het lid verklaart principeel akkoord te gaan met de regionalisering van de sectoren, doch men had vooraf al die aspecten moeten onderzoeken.
Een tweede lid wijst erop dat de gewestelijke aspecten van de landbouw geregionaliseerd zijn. Het is uiteraard zo dat de fundamentele aspecten Europees en dus federaal blijven. Tijdens de hoozittingen hebben de vertegenwoordigers van zowel de federale regering als van de gewestregeringen bevestigd dat het overleg vlot verloopt. De harmonisering en zelfs de overdrachten geschieden daardoor vlotter. Betwistingen wekken immers argwaan bij iedereen.
Het lid deelt mee dat indien men bij de onderhandelingen over Agenda 2000 had beslist het landbouwbeleid of een deel daarvan mede te financieren, er een probleem zou gerezen zijn voor de Belgische begroting : zouden die bedragen op de federale begroting of op de gewestelijke begroting ingeschreven moeten worden ? Spreker heeft die vraag aan de eerste minister gesteld na de informele Europese top. De eerste minister heeft bevestigd dat de federale overheid daarvoor bevoegd blijft omdat het over een toepassing van het gemeenschappelijke landbouwbeleid gaat. Bovendien meent het lid dat de verdeelsleutel voor de begroting doorslaggevend is om te bepalen of men verder wil regionaliseren los van een ideologie die min of meer regionalistisch dan wel min of meer federalistisch is. Hij benadrukt dat voor de toenmalige berekeningen, op het ogenblik van de regionalisering van het beleid betreffende achtergestelde gebieden die enkel in Wallonië bestonden , men een achtergesteld gebied in Vlaanderen heeft opgericht, waar er in het unitaire regime geen bestond. Dit toont aan dat de regionalisering ook een « wafelijzerpolitiek » kan in de hand werken.
Er bestaat een mogelijkheid om het Landbouwfonds aan de gewesten toe te wijzen wanneer men ervan uitgaat dat het geen zin heeft het in dubbelzinnige omstandigheden te laten voortbestaan omdat het toch enkel als doorgeefluik voor Europese geldmiddelen fungeert. Onder bepaalde voorwaarden kan hier een rationalisering worden doorgevoerd.
Een derde lid is van oordeel dat de verwijzing naar de wafelijzerpolitiek het beste argument is om aan te tonen hoe noodzakelijk het is dat het hele beleid wordt geregionaliseerd. Daar waar is geregionaliseerd, zijn de problemen op dat vlak juist verdwenen. In het onderwijs wordt geen vergelijking meer gemaakt tussen Vlaanderen en het Franstalige landsdeel. De gemeenschappen voeren een onafhankelijk beleid en nemen beslissingen rekening houdend met de beschikbare middelen. Deze logica moet ook worden doorgetrokken tot domeinen waarop Europa een zeer belangrijke rol speelt, zoals landbouw. Landbouw behoort een bevoegdheid te zijn van Europa en de gewesten. Het federale niveau hoeft op dit vlak niet meer op te treden. Dit zou volgens het lid pas een efficiënte oplossing zijn.
Het vorig lid wijst erop dat zolang de probleemgebieden tot de bevoegdheid van de nationale overheid behoorden, er niet meer dan één probleemgebied was... Sedert die aangelegenheid evenwel naar de gewesten is gegaan, bestaan er twee probleemgebieden. De regionalisering heeft de « wafelijzerpolitiek » dus in de hand gewerkt.
2. De betrokkenheid van de gewesten bij het beheer van het Landbouwfonds
2.1. Nota van de heer Coenraets (2 september 1996)
De wetgever heeft niet bepaald op welke wijze de gewesten betrokken worden bij het beheer van het Landbouwfonds in de twee gebieden waarvoor de gewesten bevoegd zijn (zie ook F. Haumont en L. Barnich, o.c ., blz. 261-262).
2.2. Hoorzitting met de federale vertegenwoordigers (30 oktober 1998)
Deze vraag is relevant maar achterhaald aangezien over alle maatregelen die gefinancierd worden door het Landbouwfonds, overleg wordt gepleegd met de gewesten (art. 6, § 2bis ). In dit verband is momenteel trouwens aan de regering een voorstel gedaan om de Raad van het Fonds af te schaffen. Deze aanpassing met betrekking tot het Landbouwfonds brengt dan ook mee dat artikel 6, § 1, V, tweede lid, en artikel 6, § 2bis , elkaar overlappen.
Om de wet aan te passen wordt dus voorgesteld artikel 6, § 1, V, tweede lid, te doen vervallen.
2.3. Eindbespreking (24 maart 1999)
2.3.1. Opmerkingen van de heer Coenaerts
De hoorzitting met de federale vertgenwoordigers heeft aangetoond dat er twee keer hetzelfde staat in de bijzondere wet aangezien zij erop hebben gewezen dat artikel 6, § 1, V, tweede lid, van de bijzondere wet en artikel 6, § 2bis , van dezelfde bijzondere wet van 8 augustus 1980 elkaar overlappen. Dat laatste artikel zegt immers dat de federale overheid overleg pleegt met de betrokken gewestregeringen voor de voorbereiding van de onderhandelingen en de beslissingen, alsmede voor het opvolgen van de activiteiten van de Europese instellingen die betrekking hebben op het landbouwbeleid. Op Europees niveau hebben de vertegenwoordigers van de gewesten zitting naast de federale vertegenwoordigers in de technische comités. Men kan zich evenwel afvragen of die twee bepalingen elkaar inderdaad overlappen aangezien men het hier heeft over de betrokkenheid van de gewesten bij het beheer van het Landbouwfonds. Indien het Landbouwfonds veel van zijn betekenis verloren heeft omdat het niet meer dient als doorgeefluik, kan men zich vanuit praktisch oogpunt afvragen of het wenselijk is te blijven verwijzen naar die vorm van beheer. De twee bepalingen zijn, zo blijkt, niet helemaal identiek : de eerste bepaling heeft betrekking op de betrokkenheid van de gewesten terwijl de tweede slaat op het overleg.
2.3.2. Bespreking
Een lid is van mening dat er inderdaad een belangrijk verschil is tussen die twee woorden. Het is normaal dat betrokkenheid bij de werking moet worden behouden blijven zolang Europa alleen maar staten erkent. Ook al heeft het fonds nog slechts een brievenbusfunctie, via het fonds geschiedt de verdeling van de Europese middelen ten voordele van de gewesten en naar gelang van de bevoegdheden. Men moet die bepaling dus behouden, ook al gebeurt dat impliciet.
3. Het onderscheid tussen de soorten toegekende hulp
3.1. Nota van de heer Coenraets (2 september 1996)
Naast de hulp aan landbouwers in probleemgebieden en in het kader van het programma van plattelandsontwikkeling, moeten belangrijke uitgaven in de vorm van hulp aan investeringen, installaties en diensten ook worden beschouwd als steun aan het landbouwstructuurbeleid (zie ook F. Haumont en L. Barnich, o.c ., blz. 261).
3.2. Standpunt van een lid (5 maart 1998)
Het lid ziet niet in wat het probleem juist is.
3.3. Hoorzitting met de federale vertegenwoordigers (30 oktober 1998)
Men ziet niet waar het probleem schuilt aangezien deze aangelegenheden besproken werden en hierover bij de praktische overdracht van deze bevoegdheden een akkoord Staat-gewesten werd gesloten : er is geen enkele betwisting gerezen.
3.4. Eindbespreking (24 maart 1999)
3.4.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
Er moet een onderscheid worden gemaakt in de toegekende hulp : de verdeling van de steun bij investeringen, bij vestiging, voor diensten, enz. die een wezenlijk onderdeel zijn van het structureel landbouwbeleid. Tijdens de hoorzitting hebben de federale vertegenwoordigers erop gewezen dat tussen de staat en de gewesten een overeenkomst is bereikt om die steun te verdelen. Indien dat het geval is, is de opmerking ten dele overbodig geworden.
3.4.2. Bespreking
Een lid wijst erop dat in dit kader ook gewezen moet worden op de autonomie van de gewesten, in het bijzonder in verband met landbouwinvesteringsfondsen, de aanvullende en suppletieve hulp aan landbouwbedrijven, enz, een terrein waarop de gewesten op specifieke en gedifferentieerde wijze kunnen optreden. De toegekende steun is over het algemeen reeds zeer goed gestructureerd. Het dilemma betreft de federale aangelegenheden die nog niet zijn overgedragen. Het lid kan akkoord gaan met een overdracht maar er moet onderzocht worden onder welke voorwaarden en op grond van welke criteria die overdracht moet geschieden.
4. Het begrip « plattelandsontwikkeling »
4.1. Nota van de heer Coenraets (2 september 1996)
Het begrip « plattelandsontwikkeling » moet beter worden omschreven (zie ook F. Haumont en L. Barnich, o.c. , blz. 261).
4.2. Repliek van een lid (5 maart 1998)
Het lid ziet niet in wat het probleem juist is.
4.3. Hoorzitting met federale vertegenwoordigers (30 oktober 1998)
De vroegere institutionele hervormingen hebben terzake geen problemen opgeleverd en brengen thans ook geen problemen mee aangezien alle aangelegenheden die tot de plattelandsontwikkeling behoorden, sinds de bijzondere wet van 1980 overgeheveld zijn.
4.4. Eindbespreking (24 maart 1999)
4.4.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
Voorgesteld werd dit begrip beter af te bakenen. De federale vertegenwoordigers hebben tijdens de hoorzitting verklaard dat deze aangelegenheid geen verdere definitie behoefde omdat zij in haar geheel is overgedragen aan de gewesten. De heer Coenraets is er niet van overtuigd dat daarmee alles gezegd is. Het is niet omdat men een aangelegenheid in haar geheel overdraagt aan de gewesten, dat er geen problemen meer zullen rijzen over de afbakening van die aangelegenheid.
4.4.2. Bespreking
Een lid is van oordeel dat het om een duidelijk omschreven begrip gaat.
Er is volgens hem dan ook geen knelpunt.
Een tweede lid is niet zeker dat de aangelegenheid in haar geheel is overgedragen. Kan men de landinrichting overdragen ? Als men het over plattelandsontwikkeling, in het algemeen, en over landinrichting heeft, wat doet men met artikel 5b , de Europese steunmaatregelen, de problematiek van de brugpensioenen ? In 1993 werden tal van mogelijkheden voor brugpensionering in de landbouw goedgekeurd die niet kunnen worden uitgevoerd omdat er al te veel problemen en verschillen zijn tussen het Noorden en het Zuiden van België
In theorie is het belangrijke deel van de aangelegenheid overgedragen. In de praktijk ziet de toestand er anders uit. Op het gebied van de landinrichting is er een vorm van organisatie-autonomie. Maar er zijn ook aanvullende steunmaatregelen, dat wil zeggen de Europese steunmaatregelen bedoeld in programma 5b die afhangen van het federale niveau. Op dat punt is het probleem niet geregeld.
Verschillende leden zijn de mening toegedaan dat het probleem niet echt voor conflicten zorgt. Een lid deelt die mening niet.
5. De grens tussen promotie en controle.
Artikel 6, § 1, V, eerste lid, 4º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 :
(De gewesten zijn bevoegd voor :)
4º Het promotiebeleid;
5.1. Nota van de heer Coenraets (2 september 1996)
De Nationale Dienst voor de Afzet van Land- en Tuinbouwproducten was bevoegd voor de promotie en de controle van de land- en tuinbouwproducten. Nu is de promotie een gewestbevoegdheid. De grens tussen promotie en controle is in de praktijk niet altijd precies te trekken (Zie ook F. Haumont en L. Barnich, o.c., blz. 262).
5.2. Standpunt van een lid (5 maart 1998)
Er is geen probleem om het onderscheid te bepalen tussen promotie en controle. In de praktijk stelt men sedert 1992 geen problemen meer vast.
5.3. Hoorzitting met de federale vertegenwoordigers (30 oktober 1998)
Het bepalen van een grens tussen promotie en controle schept geen enkele moeilijkheid.
De Nationale Dienst voor de Afzet van Land- en Tuinbouwproducten is ontstaan door de fusie van de algemene controledienst en een nieuw opgerichte promotiedienst. Door deze aangelegenheden opnieuw te scheiden, keert men dus terug tot een vroegere situatie : het zijn ook twee totaal andere zaken.
De toepassing sinds 1992, het jaar waarin de promotie overgedragen is aan de gewesten, levert overigens geen problemen op.
5.4. Eindbespreking (24 maart 1999)
5.4.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De gewesten zijn bevoegd voor het promotiebeleid. De vraag is of het risico bestaat dat bevoegdheden elkaar overlappen aangezien de grens tussen promotie van en controle op landbouwproducten niet altijd duidelijk te trekken is.
De federale vertegenwoordigers beweren dat dit niet het geval is : de taken die oorspronkelijk allemaal door de Nationale Dienst voor de Afzet van Land- en Tuinbouwproducten (NDALTP) werden verricht, zijn nu definitief gescheiden. De federale overheid houdt zich uitsluitend met controle bezig, terwijl de gewesten instaan voor de promotie van landbouwproducten. Volgens de federale vertegenwoordigers is er in de praktijk dus geen enkel probleem.
5.4.2. Besluit van de commissie
De commissie is het eens met de heer Coenraets
6. Het toezicht op de inning van de bijdragen voor de landbouwpromotie.
Artikel 6, § 1, V, eerste lid, 4º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 :
(De gewesten zijn bevoegd voor :)
« 4º Het promotiebeleid; »
6.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
De landbouwpromotie is aan de gewesten toevertrouwd (artikel 6, § 1, V, 4º). De promotie wordt in belangrijke mate gefinancierd met sectorbijdragen, vastgesteld door de gewesten. Het toezicht op de inning van de bijdragen voor de landbouwpromotie gebeurt echter door federale diensten.
Een aantal ambtenaren, alsmede het overeenstemmend bedrag van hun salarissen en werkingskosten, zouden moeten worden overgeheveld naar de regionale promotiediensten.
6.2. Repliek van de heer Coenraets (12 november 1997)
Akkoord met het voorstel om de gewesten te belasten met het toezicht op de inning van de bijdragen voor de landbouwpromotie.
6.3. Repliek van een lid (5 maart 1998)
Het lid heeft bedenkingen bij de vraag van de Vlaamse regering naar de overheveling van federale ambtenaren, alsook van het overeenstemmend bedrag van hun salarissen en werkingskosten : op dit ogenblik gebeurt het toezicht op de inning van de bijdragen voor de landbouwpromotie, op verzoek van de gewesten en voor hun rekening en levert deze situatie geen enkel probleem op.
6.4. Hoorzitting met de federale vertegenwoordigers (30 oktober 1998)
Momenteel is er geen enkele dienst van het federale departement meer die op enigerlei wijze optreedt in de sector van de landbouwpromotie. Integendeel, op verzoek van de gewesten stelt het federale departement (binnen de grenzen van de wet op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer en in het kader van de federale loyaliteit) zijn gegevens beschikbaar, om de gewesten te helpen bij de inning en de identificatie van de betrokkenen.
6.5. Eindbespreking (24 maart 1999)
6.5.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
Het probleem voor de Vlaamse Gemeenschap is dat de promotie in belangrijke mate gefinancierd wordt met sectorbijdragen, maar dat het toezicht op de inning van die bijdragen gebeurt door de federale diensten.
De federale vertegenwoordigers ontkennen dit, en beweren dat geen enkele federale dienst nog op enigerlei wijze optreedt in de sector van de landbouwpromotie, zodat de opmerking van de Vlaamse Gemeenschap kant noch wal raakt.
6.5.2. Bespreking
Volgens een lid is er een belangrijk verschil tussen een kwalitatieve controle en een controle op de inning van bijdragen. Voor de kwalitatieve controle bestond er al infrastructuur. Die was verbonden aan de NDALTP maar werkte niet altijd even goed. Momenteel worden bijvoorbeeld bij de controle van de kwaliteit van melk nog altijd stalen genomen in de landbouwbedrijven. Er is nooit aan gedacht een dubbel staal te nemen om eventuele beroepen mogelijk te maken. Bij een negatief controleresultaat, wordt geen informatie verstrekt. Dat zijn allemaal verouderde praktijken. Voor de NDALTP was het belangrijk om ook promotie te kunnen maken voor de voedingswaren die hij controleerde. Het kon wenselijk zijn om ervoor te zorgen dat de controleresultaten en de promotieresultaten min of meer gelijkliepen, waardoor een belangenconflict en een zekere verwarring ontstond.
Dat geldt ook voor het probleem van de inning van de bijdragen voor de promotie. Voor de fruitsector moet de inning in theorie gebeuren op de plaats van verkoop, dat wil zeggen op de veiling. Gebeurt de verdeling tussen de ORPAH en de Gewestelijke Dienst voor de promotie van de land- en tuinbouw (de Vlaamse tegenhanger) op basis van de plaats waar de inning gebeurt of op basis van de productieplaats, dat wil zeggen de bebouwde oppervlakte ? Dat is verre van duidelijk. Het feit dat de federale overheid zich zo weinig mogelijk met de zaken wil bemoeien, lost de problemen in de praktijk niet noodzakelijk op. De centra waar de producten verhandeld worden, verrichten de inning en zorgen voor de herverdeling in de promotie- en voorlichtingscentra van het gewest waar de verkoop is gebeurd. Op dat vlak is er een aanzienlijke leemte. Aanvankelijk was dat niet zo duidelijk omdat de betrokken organen de NDALTP, de voorlichtingscentra, enz. allemaal afhingen van het ministerie van Landbouw.
7.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
Het doel van de landbouwvoorlichting bestaat er in de regelgeving en resultaten van het landbouwkundig onderzoek bekend te maken om de kwaliteit van de producten en de concurrentiekracht van de bedrijven te verbeteren.
De landbouwvoorlichting is een gedeelde bevoegdheid :
de federale overheid is bevoegd voor de voorlichting over de Europese wetgeving betreffende de markt en het prijsbeleid, de federale wetgeving en het kwaliteitsbeleid, evenals voor de groepsvoorlichting;
de gewesten zijn bevoegd voor de voorlichting over de Europese wetgeving inzake het structuurbeleid en over de gewestelijke wetgeving en voor de individuele voorlichting.
Deze toestand is volkomen irrationeel.
De afdeling « Ontwikkeling », verbonden aan het landbouwkundig onderzoek van het federale ministerie van Landbouw en Middenstand, moet worden geregionaliseerd. Op die wijze worden de gewesten bevoegd voor de vorming, de groepsvoorlichting en de individuele voorlichting.
7.2. Standpunt van de heer Coenraets (12 november 1997)
De heer Coenraets gaat akkoord. Hoewel de bevoegdheid voor de landbouwvoorlichting weliswaar ondergeschikt is aan hoofdbevoegdheden die verdeeld zijn tussen de federale overheid en de gewesten, is een eengemaakte structuur die zich met de gehele informatie ter zake bezighoudt, veel rationeler.
7.3. Standpunt van een lid (5 maart 1998)
Een lid merkt op dat het wetenschappelijk onderzoek en de ontwikkeling tot nog toe de hoofdbevoegdheid volgen. Dit betekent dat de landbouw- en veterinaire wetenschappen en het onderzoek terzake belangrijke instrumenten zijn voor het normatieve federale landbouwbeleid, zoals bijvoorbeeld inzake het sanitaire beleid of het prijs- en inkomensbeleid.
7.4. Standpunt van de Waalse regering (18 maart 1998)
Bij de huidige stand van zaken vormt de voorlichting in de landbouw een gedeelde bevoegdheid en behoort de research tot de federale bevoegdheid.
Dat leidt tot een veelvoud van actoren in de overheidsdienst die informatie moet bezorgen aan de landbouwers. Het gevolg hiervan is dat deze laatsten versnipperde informatie ontvangen van uiteenlopende externe diensten.
Als gevolg hiervan krijgen de landbouwers de indruk dat zij aan hun lot worden overgelaten en dat elke vorm van samenhang ontbreekt.
Op het vlak van research wordt het gewest steeds vaker aangezocht om bij te dragen in de financiering van projecten, onder meer die waarvoor een aanvraag om tegemoetkoming moet worden ingediend bij het voormalig IWONL.
Er bestaan geen plannen inzake coördinatie noch samenwerking tussen de gewestelijke subsidiërende overheid en haar federale tegenhanger ofschoon de gewesten om een protocolakkoord vragen.
7.5. Opmerking van een lid (30 oktober 1998)
De problematiek van de voorlichting, het onderzoek, de ontwikkeling... lijkt weinig homogeen. De individuele voorlichting is een gewestelijke aangelegenheid, terwijl groepsvoorlichting een federale aangelegenheid is. Het lid begrijpt niet goed hoe men individueel kan voorlichten als men de globaliteit niet kent. Hij pleit dus om de problematiek van onderzoek, ontwikkeling, proefcentra, enz. samen te brengen en over te hevelen naar het gewestelijk niveau.
7.6. Hoorzitting met de federale vertegenwoordigers (30 oktober 1998)
De afdelingen Onderzoek en Ontwikkeling (O&O) in de landbouw, gefinancierd door de overheid, zijn altijd verenigd geweest onder eenzelfde overheid.
Het onderzoek-ontwikkeling is geen wetenschappelijk onderzoek sensu stricto maar een doelgericht onderzoek op korte en middellange termijn dat moet dienen als steunpijler en instrument hetzij voor het federale regelgevingsbeleid (gezondheidsbeleid), hetzij voor het economisch beleid (prijzen, markten, inkomens), hetzij voor het controle- en inspectiebeleid dat meestal gevoerd wordt in het kader van de verordeningen van de Europese Unie.
Het gaat dus om een overheidsonderzoek dat geïntegreerd is in het departement zelf. Landbouw is het enige departement dat een algemene directie « Landbouwkundig onderzoek » heeft die verbonden is met « Ontwikkeling ». Op die manier komen de resultaten van dit onderzoek sneller terecht bij het doelpubliek. Vanwege de versnippering van de landbouwsector en het feit dat men in vergelijking met de grote industriesectoren veel minder makkelijk kredietgevers vindt, heeft de overheid investeringen moeten doen met het oog op de technologische ontwikkelingen in de verschillende takken van de landbouwsector.
Het onderzoek begeleidt als het ware het economische aspect. Dat laatste is federaal gebleven en het onderzoek, dat de economische materie ondersteunt, blijft eraan verbonden. Het eerste stadium van de ontwikkeling, dat door de onderzoeker zelf of door een vervanger kan worden uitgevoerd wat men het stadium van de overdracht noemt is federaal gebleven. Beide aspecten scheiden zou een verlies aan efficiëntie betekenen.
Alles wat betrekking heeft op het individuele onderzoek-ontwikkeling, de hulp aan ondernemingen, is overgeheveld : de middelen en het personeel zijn tegelijkertijd met de kredieten van het Landbouwinvesteringsfonds overgedragen aan de gewesten (wet van 1993). De heer Crohain meent dat nog enkele verbeteringen mogelijk zijn hulp bij het beheer en bij de boekhouding , maar hij vindt het verkeerd om het onderzoek betreffende het eerste stadium van de ontwikkeling af te splitsen en om het onderzoek te scheiden van de andere verantwoordelijkheden van de overheid.
7.7. Eindbespreking (24 maart 1999)
7.7.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
Het gaat duidelijk om een bevoegdheid gedeeld tussen de federale overheid en de gewesten. Het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap stelt voor de afdeling Ontwikkeling, verbonden aan het landbouwkundig onderzoek van het federale ministerie van Landbouw en Middenstand, te regionaliseren. Op die manier wordt definitief vastgesteld dat de voorlichting in de eerste plaats een gewestelijke aangelegenheid is en dat de gewesten daarom de middelen moeten krijgen om een instrument in het leven te roepen dat voor deze landbouwvoorlichting kan instaan.
De federale vertegenwoordigers daarentegen hebben tijdens hun hoorzitting gepleit voor het behoud van deze dienst op het federale niveau. Zij beweren dat de afdeling Onderzoek en Ontwikkeling in feite geen wetenschappelijke onderzoekscel vormt, maar dat zij onderzoek verricht op korte en middellange termijn, dat moet dienen als steunpijler en instrument, hetzij voor het federale regelgevingsbeleid, hetzij voor het economisch beleid, hetzij voor het controle- en inspectiebeleid. Aangezien deze bevoegdheden federaal zijn gebleven, is het logisch dat ook de dienst federaal moet blijven. De dienst zou enorm aan efficiëntie inboeten als hij in twee zou worden verdeeld, of zelfs in drie, aangezien er drie gewesten zijn.
De gewesten en de federale overheid houden er dus een tegengesteld standpunt op na.
7.7.2. Bespreking
Een lid vindt dat beide standpunten elkaar juist aanvullen. De voorlichting heeft ook tot doel de resultaten van het onderzoek in de sector te verspreiden. Het onderzoek dat nog op federaal niveau gebeurt, moet ook als referentiepunt kunnen blijven dienen voor de promotie en de voorlichting in de landbouwsector. Het zou aberrant zijn als de voorlichting over landbouwpraktijken, gebaseerd op onderzoek in het centrum van Gembloux of andere centra met een internationale reputatie, beperkt zou blijven tot het Waalse Gewest. In het centrum van Gembloux wordt onderzoek verricht in een nationaal en vooral internationaal kader en het resultaat daarvan moet zowel in het Noorden als in het Zuiden van het land worden bekendgemaakt. Bij een eventuele opsplitsing zou het centrum van Gembloux, dat voorbeeldig werk verricht, alleen nog zorgen voor de voorlichting in het Waalse Gewest. Vlaanderen zou niet meer profiteren van de resultaten van het onderzoek in Gembloux. Als men niet oplet, zullen in de toekomst twee centra hetzelfde onderzoek verrichten met het oog op voorlichting. Het systeem moet verfijnd en verbeterd worden, maar tenzij men heel andere wegen wil inslaan, moeten de onderzoekscentra een bron van informatie blijven voor de voorlichting in de twee gewesten.
Een tweede lid is het volkomen eens met het standpunt van het eerste lid.
Een derde lid is echter van oordeel dat, wat niet met het gezond verstand kan worden gevat is dat groepsvoorlichting een federale bevoegdheid is terwijl individuele voorlichting een gewestbevoegdheid is. Het lijkt logisch dat de instantie die bevoegd is voor het voorlichten van individuen, eveneens bevoegd is om die individuen in groep voor te lichten. Op dat punt moet de wens van de Vlaamse Gemeenschap om deze bevoegdheid te regionaliseren, worden ingewilligd. Het gaat hier om een homogenisering van bevoegdheden.
Een volgend lid sluit zich aan bij dit standpunt.
8. De tuinbouwproeftuinen en tuinbouwproefcentra
8.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
De federale overheid is bevoegd voor de tuinbouwproeftuinen en tuinbouwproefcentra (koninklijk besluit van 29 oktober 1992 tot wijziging van het koninklijk besluit van 15 december 1975).
Het Vlaamse Gewest kent investeringssteun toe.
De erkenning gebeurt federaal. Op deze wijze hebben de gewesten geen inspraak in de planning van het geheel van tuinbouwproeftuinen en -centra in Vlaanderen. Deze planning op langere termijn beïnvloedt nochtans in belangrijke mate de efficiëntie van de investeringssteun.
Bovendien is de rol van proeftuinen als centra voor praktijkonderzoek, voorlichting en bedrijfsbegeleiding voor de leefbaarheid en de ontwikkeling van deze typisch Vlaamse sector die de tuinbouw is, van essentieel belang.
De bevoegdheid inzake tuinbouwproeftuinen en tuinbouwproefcentra (eventueel ook landbouwproefcentra) moet worden toegekend aan de gewesten.
8.2. Hoorzitting met de federale vertegenwoordigers (30 oktober 1998)
De proeftuinen en proefcentra behoren onbetwistbaar tot dat deel van onderzoek en ontwikkeling dat tot doel heeft de resultaten beschikbaar te stellen alsmede op het terrein experimenten uit te voeren, waarbij zij zich niet richten tot individuele gebruikers maar tot groeperingen die gemeenschappelijk optreden (groepsvoorlichting in plaats van individuele voorlichting). Zij zijn dus een volwaardig onderdeel van onderzoek en ontwikkeling in de landbouw.
8.3. Eindbespreking (24 maart 1999)
De problematiek is volledig analoog met punt 7. (De landbouwvoorlichting.)
9. De bedrijfseconomische boekhouding en bedrijfsleidingsgroepen, de bedrijfsleidingsadviezen en de onderlinge bedrijfshulp en bedrijfsverzorgingsdiensten.
9.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
De Europese Verordening 2328/91 heeft betrekking op de bedrijfseconomische boekhouding en bedrijfsleidingsgroepen, de bedrijfsleidingsadviezen en de onderlinge bedrijfshulp en bedrijfsverzorgingsdiensten.
De bedrijfseconomische boekhouding en de bedrijfsleidingsgroepen vormen een federale aangelegenheid. De individuele bedrijfsadvisering en de bedrijfsbegeleiding vormen daarentegen een gewestelijke aangelegenheid.
Bedrijfsleidingsadviezen zijn een federale aangelegenheid. De individuele bedrijfsbegeleiding is echter geregionaliseerd.
De onderlinge bedrijfshulp en de bedrijfsverzorgingsdiensten zijn een federale aangelegenheid. Zij sluiten echter aan bij de individuele bedrijfsbegeleiding, waarvoor de gewesten bevoegd zijn.
Het is niet logisch dat individuele bedrijfsadvisering en de bedrijfsbegeleiding geregionaliseerd zijn, terwijl de basis waarop deze steun wordt toegekend, nl. de gegevens en de resultaten van de bedrijfseconomische boekhouding federaal gebleven zijn. Evenmin is het logisch dat de bedrijfsleidingsgroepen federaal gebleven zijn terwijl ze een instrument zijn voor de bedrijfsbegeleiding die wel geregionaliseerd is.
Onderlinge bedrijfshulp en bedrijfsverzorgingsdiensten behoren eveneens duidelijk tot het landbouwstructuurbeleid dat geregionaliseerd is. De activiteiten die in dit kader gebeuren sluiten aan bij de individuele bedrijfsbegeleiding, waarvan de bevoegdheid overgedragen werd aan de gewesten.
De toepassing van de Verordening 2328/91 moet volledig aan de gewesten worden toevertrouwd. De federale overheid mag slechts een coördinerende en diplomatieke rol vervullen en kan desgevallend optreden als scheidsrechter tussen de gewesten voor wat betreft de verdeling van de geldmiddelen.
9.2. Standpunt van de heer Coenraets (12 november 1997)
Uitgaande van een streven naar rationalisatie zijn de opstellers van de nota van de Vlaamse regering tot hun voorstel gekomen om de bedrijfseconomische boekhouding en bedrijfsleidingsgroepen, de bedrijfsadviezen en de onderlinge bedrijfshulp en bedrijfsverzorgingsdiensten over te dragen aan de gewesten. Tegelijkertijd is het evenwel belangrijk te zorgen voor samenwerkingsmechanismen om bijvoorbeeld onderlinge bedrijfshulp mogelijk te maken tussen landbouwbedrijven die op het grondgebied van aangrenzende gewesten gelegen zijn. Op dit punt sluit de heer Coenraets zich aan bij de opmerking van een lid van de commissie dat het wenselijk is in de bijzondere wet meer mechanismen op te nemen voor overleg tussen de federale overheid en de gewesten.
9.3. Standpunt van een lid (5 maart 1998)
Een lid gaat in principe akkoord. De formulering « de federale overheid mag slechts een coördinerende en diplomatieke rol vervullen » lijkt evenwel een beetje mager.
9.4. Standpunt van de Waalse regering (18 maart 1998)
Deze verordening heeft in België tot een verdeling van de bevoegdheden geleid. De investeringssteun is aan de gewestelijke overheid toegewezen terwijl de bedrijfsbegeleiding en de bedrijfsverzorgingsdiensten tot de federale bevoegdheid behoren.
Omwille van de coördinatie en de samenhang in het structuurbeleid (Investeringsfonds voor de Landbouw) moeten de residuaire bevoegdheden als de bedrijfseconomische boekhouding, de bedrijfsbegeleiding en de bedrijfsverzorgingsdiensten, alsmede de bijbehorende budgettaire middelen, naar de gewesten overgeheveld worden. Ook het geheel van de betrekkingen met de landbouwers wat betreft de steunverlening, de adviezen en de controles moeten aan de gewesten overgedragen worden.
9.5. Hoorzitting met de federale vertegenwoordigers (30 oktober 1998)
Het is juist dat er in de praktijk argumenten bestaan om deze bevoegdheden te voegen bij de bevoegdheden die reeds aan de gewesten overgedragen zijn (economische expansie en individuele voorlichting in 1993).
Het is daarentegen fout te beweren dat « de federale overheid slechts een coördinerende en diplomatieke (?) rol mag vervullen... ».
9.6. Eindbespreking (24 maart 1999)
9.6.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
Deze kwestie houdt verband met de toepassing van de Europese verordening 2328/91. Het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap pleit voor regionalisering van die uiteenlopende aangelegenheden en voor een coördinerende taak voor de federale overheid. Volgens de leden van de Waalse regering en zelfs volgens de vertegenwoordigers van de federale overheid bestaan er redenen om die bevoegdheden te voegen bij het pakket dat naar de gewesten is gegaan. In zijn nota van november 1997 vestigt de heer Coenraets de aandacht van de commissie op de noodzaak om ondanks alles voor samenwerkingsmechanismen te zorgen zodat de gewesten de bevoegdheden die hun worden verleend in het kader van de Europese verordening, op een homogene wijze uitoefenen.
9.7. Besluit van de commissie
De toepassing van de Verordening 2328/91 wordt best volledig toevertrouwd aan de gewesten.
10.8. Eindbespreking (24 maart 1999)
10.8.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De standpunten staan diametraal tegenover elkaar op dit punt. Het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap gaat ervan uit dat de toepassing van verordening 3950/92 inzake de melkquota moet worden opgedragen aan de gewesten. De vraag is hoe men de verdeling van die quota kan regelen, hoe de arbitrage verloopt bij de verdeling van die quota. Dit probleem zorgt ervoor dat die bevoegdheid federaal blijft. Het probleem is des te moeilijker op te lossen omdat de melkquota gevolgen hebben voor de problematiek van de Economische Unie en omdat men het beheer van die melkquota niet gewoon kan overlaten aan de gewesten zonder dat er tenminste een band is met het federale niveau dat kan zorgen voor arbitrage tussen de gewesten.
Volgens de federale vertegenwoordigers is « de contingentering van de productie een maatregel om de markten te reguleren, net als de suikerbietenquota en de braaklegging. Het prijs- en marktbeleid is federaal gebleven ».
Het is de vraag of men een nieuwe stap zal zetten en verder gaan op de weg van de regionalisering van de melkquota. In de huidige stand van zaken ziet de heer Coenraets niet in onder welke voorwaarden zulks zou kunnen geschieden.
10.8.2. Bespreking
Het probleem is te weten of de quota's worden toegekend aan de melkfabrieken, de producenten, de gewesten of de Belgische Staat. Op Europees niveau is een quotum vastgesteld voor België; het is min of meer verdeeld over de producenten en vooral over de melkfabrieken. Vandaag de dag zijn de melkfabrieken in het Waalse Gewest gedoemd te verdwijnen. Zij groeien en bloeien in Vlaanderen. Het grote gevaar schuilt in de volgende vraag : moeten de quota's worden vastgesteld op grond van de plaats waar de melk geproduceerd wordt of op grond van de plaats waar ze in de handel wordt gebracht ? De gegevens zijn vanzelfsprekend totaal verschillend. Tijdens de besprekingen die thans in het kader van Euro 2000 plaatshebben, is een verhoging van het quota voor België in het vooruitzicht gesteld. Hoe zal de verdeling geschieden ? Ten opzichte van de gewesten, de melkfabrieken, de producenten ? Het is belangrijk dat te weten. Men moet zich bezinnen over het referentiepunt. Is dat de producent, de melkfabriek of het gewest waartoe beide behoren ?
Een tweede lid deelt de mening van het eerste lid.
Een volgend lid is van oordeel dat het enigszins logisch is dat de quota's de investeringssteun volgen, zoals de Vlaamse regering het zegt. Hij begrijpt dat dit praktische toepassingsmoeilijkheden kan opleveren. Indien deze te groot blijken te zijn, moet men de stap naar regionalisering ook niet zetten. Principieel blijft het lid echter wel voorstander van regionalisering. Er moet volgens het lid een technisch onderzoek worden ingesteld met betrekking tot de eventuele uitvoering.
Een volgend is van mening dat beide leden gelijk hebben. Het gaat hier om een maatregel inzake marktbeheer die verband houdt met het beleid dat gevoerd wordt ten aanzien van elk bedrijf en ten aanzien van het investeringsfonds. Het is dezelfde koe die melk en vlees produceert. Het gaat om een beleid dat verschillende aspecten heeft. Men discussieert op Europees niveau over premies aan zoogkoeien. Dit is een typisch onderwerp waarover overleg vereist is.
Men kan het federale niveau die bevoegdheid niet ontnemen omdat het dat niveau is, dat onderhandelt met Europa. Anderzijds zijn het de gewesten die de betrekkingen met de bedrijven onderhouden. Men moet dus met elkaar overleggen. Aangezien het overleg in de landbouwsector goed functioneert, onderschrijft het lid de voorstellen van de heer Coenraets.
10.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
De Europese Unie stelt melkquota vast met garanties aan de producenten inzake de melkprijs (Verordening 3950/92).
Het federale ministerie van Landbouw is bevoegd voor het beheer van de melkquota. De gewesten zijn, middels de landbouwinvesteringsfondsen, bevoegd voor investeringssteun.
De toekenning van melkquota door de federale overheid bepaalt de ontwikkelingskansen van de landbouwbedrijven, en dus ook de investeringsmogelijkheden.
Een goede coördinatie van de melkquota's en het VLIF is slechts mogelijk als ze zich binnen dezelfde organisatie (ministerie van de Vlaamse Gemeenschap) bevinden.
De toepassing van de Verordening 3950/92 inzake de melkquota moet, samen met de begrotingsmiddelen en het personeel, worden toevertrouwd aan de gewesten.
10.2. Standpunt van een lid (20 februari 1997)
Een lid gaat akkoord. De investeringshulp hangt vaak af van de toekenning van melkquota. De landbouwer die een quota wil verkrijgen, moet echter een aanzienlijke investering doen.
10.3. Standpunt van de heer Coenraets (12 november 1997)
De problemen op het vlak van de melkquota zijn moeilijk te regelen. Het beheer van de melkquota veronderstelt immers dat er een verdeling tussen de gewesten bestaat, hetgeen thans geen problemen oplevert aangezien de arbitrage op federaal niveau geschiedt. Men kan zich afvragen door middel van welk verdelingsmechanisme de gewesten toepassing kunnen geven aan verordening 3950/92/EEG. Hetzelfde geldt voor de visquota bedoeld in verordening 3362/94/EEG en voor de suikerbietenquota. Aangezien de nota van de Vlaamse regering ter zake geen duidelijkheid verschaft, zijn deze drie punten moeilijk te aanvaarden. Eventueel kan men wel beslissen de gewesten te betrekken bij de federale beslissingsbevoegdheid inzake de quota.
10.4. Standpunt van een lid (5 maart 1998)
De redenering van de heer Coenraets is logisch, maar lost het door de Vlaamse regering geschetste probleem niet op.
10.5. Standpunt van een lid (5 maart 1998)
Quota zijn instrumenten om marktprijzen te regelen. Dit heeft bijgevolg betrekking op het prijs- en inkomensbeleid, wat een gereserveerde federale materie is.
De indirecte impact hiervan op de inrichting en organisatie van de landbouw rechtvaardigt echter geen regionalisering.
Bovendien mag men de band tussen de verschillende sectoren niet uit het oog verliezen : dezelfde koe die melk geeft, wordt ook gebruikt voor vleesproductie. Het huidige systeem is bijgevolg coherent.
10.6. Standpunt van de Waalse regering (18 maart 1998)
Aangezien de gewesten bevoegd zijn voor de investeringssteun, moeten de melkquota, die bovendien een deel van de structuurpolitiek vormen, aan de gewesten overgedragen worden.
10.7. Hoorzitting met de federale vertegenwoordigers (30 oktober 1998)
De contingentering van de productie is een maatregel om de markten te reguleren, net als de suikerbietenquota en de braaklegging. De Europese Unie gebruikt deze instrumenten om vraag en aanbod op elkaar af te stemmen. De prijzen en bijgevolg ook de inkomsten worden op die manier beheerd. Het prijs- en marktbeleid is federaal gebleven.
De indirecte weerslag op de structuren bestaat voor alle maatregelen van dit soort en vormt geen rechtvaardiging om deze bevoegdheid af te splitsen van de andere federale beleidsaspecten waarvan dit een onderdeel is.
De overdracht van het beleid inzake melkquota naar de gewesten zou onmiddellijk een ander probleem doen rijzen, namelijk het verband tussen de opvattingen die men heeft over het gemeenschappelijk landbouwbeleid en de toepassing daarvan in de praktijk. In het kader van het gemeenschappelijke landbouwbeleid is het wenselijk dat in overleg met de gewesten een consensus wordt bereikt waarin alle standpunten verzoend zijn. Tijdens deze zittingsperiode en misschien ook al tijdens de vorige zijn de conflicten hierover verdwenen omdat in de federale wetgeving rekening is gehouden met de wensen van alle partijen.
10.8. Eindbespreking (24 maart 1999)
10.8.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De standpunten staan diametraal tegenover elkaar op dit punt. Het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap gaat ervan uit dat de toepassing van verordening 3950/92 inzake de melkquota moet worden opgedragen aan de gewesten. De vraag is hoe men de verdeling van die quota kan regelen, hoe de arbitrage verloopt bij de verdeling van die quota. Dit probleem zorgt ervoor dat die bevoegdheid federaal blijft. Het probleem is des te moeilijker op te lossen omdat de melkquota gevolgen hebben voor de problematiek van de Economische Unie en omdat men het beheer van die melkquota niet gewoon kan overlaten aan de gewesten zonder dat er tenminste een band is met het federale niveau dat kan zorgen voor arbitrage tussen de gewesten.
Volgens de federale vertegenwoordigers is « de contingentering van de productie een maatregel om de markten te reguleren, net als de suikerbietenquota en de braaklegging. Het prijs- en marktbeleid is federaal gebleven ».
Het is de vraag of men een nieuwe stap zal zetten en verder gaan op de weg van de regionalisering van de melkquota. In de huidige stand van zaken ziet de heer Coenraets niet in onder welke voorwaarden zulks zou kunnen geschieden.
10.8.2. Bespreking
Het probleem is te weten of de quota's worden toegekend aan de melkfabrieken, de producenten, de gewesten of de Belgische Staat. Op Europees niveau is een quota vastgesteld voor België; het is min of meer verdeeld over de producenten en vooral over de melkfabrieken. Vandaag de dag zijn de melkfabrieken in het Waalse Gewest gedoemd te verdwijnen. Zij groeien en bloeien in Vlaanderen. Het grote gevaar schuilt in de volgende vraag : moeten de quota worden vastgesteld op grond van de plaats waar de melk geproduceerd wordt of op grond van de plaats waar ze in de handel wordt gebracht ? De gegevens zijn vanzelfsprekend totaal verschillend. Tijdens de besprekingen die thans in het kader van Euro 2000 plaatshebben, is een verhoging van het quota voor België in het vooruitzicht gesteld. Hoe zal de verdeling geschieden ? Ten opzichte van de gewesten, de melkfabrieken, de producenten ? Het is belangrijk dat te weten. Men moet zich bezinnen over het referentiepunt. Is dat de producent, de melkfabriek of het gewest waartoe beide behoren ?
Een tweede lid deelt de mening van het eerste lid.
Een volgend lid is van oordeel dat het enigszins logisch is dat de quota's de investeringssteun volgen, zoals de Vlaamse regering het zegt. Hij begrijpt dat dit praktische toepassingsmoeilijkheden kan opleveren. Indien deze te groot blijken te zijn, moet men de stap naar regionalisering ook niet zetten. Principieel blijft het lid echter wel voorstander van regionalisering. Er moet volgens het lid een technisch onderzoek worden ingesteld met betrekking tot de eventuele uitvoering.
Een volgend is van mening dat beide leden gelijk hebben. Het gaat hier om een maatregel inzake marktbeheer die verband houdt met het beleid dat gevoerd wordt ten aanzien van elk bedrijf en ten aanzien van het investeringsfonds. Het is dezelfde koe die melk en vlees produceert. Het gaat om een beleid dat verschillende aspecten heeft. Men discussieert op Europees niveau over premies aan zoogkoeien. Dit is een typisch onderwerp waarover overleg vereist is.
Men kan het federale niveau die bevoegdheid niet ontnemen omdat het dat niveau is, dat onderhandelt met Europa. Anderzijds zijn het de gewesten die de betrekkingen met de bedrijven onderhouden. Men moet dus met elkaar overleggen. Aangezien het overleg in de landbouwsector goed functioneert, onderschrijft het lid de voorstellen van de heer Coenraets.
11.1. Standpunt van een lid (20 februari 1997)
Volgens een lid moet ook de toepassing van de Europese regelgeving inzake suikerbietenquota worden toevertrouwd aan de gewesten.
11.2. Standpunt van een ander lid (20 februari 1997)
Het grootste bedrijf voor de verwerking van suikerbieten bevindt zich in het Vlaamse Gewest (Tienen), terwijl de grootste productieoppervlakten zich in het Waalse Gewest bevinden. Wie gaat de controle op de productiequota organiseren ?
11.3. Antwoord van een lid (20 februari 1997)
De suikerbietenquota vormt een waarborg voor het inkomen van de landbouwers. Dat heeft niets te maken met de plaats waar de suiker wordt geraffineerd.
11.4. Standpunt van de heer Coenraets (12 november 1997)
Zie de repliek bij punt 10 (melkquota).
11.5. Hoorzitting met de federale vertegenwoordigers (30 oktober 1998)
De problematiek van de suikerbietenquota past in hetzelfde kader als de in 10 vermelde melkquota.
11.6. Eindbespreking (24 maart 1999)
Zie punt 10 (melkquota)
12.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
De EG-Verordening 3362/94 legt per lidstaat en per vissoort de visquota vast die vervolgens door de federale overheid worden toebedeeld aan de vissersvaartuigen.
Het economisch ondersteuningsbeleid voor de visserijsector wordt gevoerd door het Vlaamse Gewest.
De toekenning van visquota heeft een sterke socio-economische impact op de ganse bedrijvigheid in deze uitsluitend Vlaamse sector, meer bepaald op de sloop van vaartuigen, nieuwbouw, visaanvoer, rentabiliteit van vismijnen, bevoorrading vishandel en visverwerking, scheepswerven en scheepsherstellingsateliers.
Deze bedrijvigheid wordt op een coherente wijze beheerd door het Vlaamse Gewest. Het beleid in Vlaanderen voor de visquota's ontsnapt aan dit coherent economisch beleid en aan de lange termijn visie waarvan het de uitdrukking is.
De toepassing van de Verordening 3362/94, inbegrepen de bilaterale contacten terzake, moet worden toegekend aan het Vlaamse Gewest, samen met de budgettaire middelen en het personeel.
12.2. Standpunt van een lid (20 februari 1997)
Een lid gaat akkoord met deze zienswijze.
12.3. Standpunt van de heer Coenraets (12 november 1997)
Zie de repliek bij punt 10 (melkquota)
12.4. Eindbespreking (24 maart 1999)
Zie punt 10 (melkquota)
13.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
De Verordening 3699/93 regelt de cofinanciering van diverse maatregelen met een structurele impact in de visserijsector.
De basisfinanciering voor alle belangrijke maatregelen gebeurt door het Vlaamse Gewest.
Een aantal minder belangrijke maatregelen ressorteren onder de bevoegdheid van de federale overheid (samenwerkingsverbanden (gedeeltelijk), de aanleg van mariene zones langs de kusten en stillegpremies).
Dergelijke toestand staat een homogene toepassing van Verordening 3699/93 in de weg, in het bijzonder m.b.t. een efficiënt budgettair beheer.
De toepassing van de gehele Verordening 3699/93 moet worden toegekend aan de gewesten. De federale overheid mag slechts een coördinerende en diplomatieke rol vervullen en kan desgevallend optreden als scheidsrechter tussen de gewesten voor wat betreft de verdeling van de geldmiddelen.
13.2. Standpunt van de heer Coenraets (12 november 1997)
De moeilijkheden vermeld bij punt 10 (melkquota) bestaan niet voor het regionaliseren van de structurele financiering in de vissector (verordening 3699/93).
13.3. Standpunt van een lid (5 maart 1998)
Het lid deelt de analyse van de heer Coenraets niet : de bovenvermelde EEG-verordeningen voorzien ook in inkomenssteunmaatregelen en hulp aan bepaalde landbouwproducties : beide bevoegdheden moeten blijven behoren tot de bevoegdheid van de federale overheid.
13.4. Hoorzitting met de federale vertegenwoordigers (30 oktober 1998)
Aangezien de zeevisserijsector zich slechts in een enkel gewest bevindt, kan het probleem zeker opgeworpen worden. Om de gevolgen van deze overdracht in te schatten, zou het nuttig zijn vooraf een grondige studie te verrichten.
13.5. Eindbespreking (24 maart 1999)
13.5.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
Inzake de landbouwproblematiek is aangevoerd dat de toepassing van de Europese verordening 3699/93 naar de gewesten moet gaan omdat deze aangelegenheid uitsluitend voor het Vlaamse Gewest geldt. Naar men kon vaststellen is niet iedereen het daarmee eens. Een lid kon deze analyse niet onderschrijven. Uit de hoorzitting met de vertegenwoordigers van de federale overheid eind 1998 is daarentegen gebleken dat men uiteindelijk het probleem toch aan de orde kon stellen omdat ook de sector van de zeevisserij in één enkel gewest bestaat. Deze vertegenwoordigers hebben niettemin om een omstandig en voorafgaand onderzoek gevraagd. Omzichtigheid en voorbehoud waren dus geboden. Kennelijk bestaat er op dit punt een meningsverschil.
13.5.2. Bespreking
Een lid merkt op dat de neiging bestaat te beweren dat de visserij een uitsluitend aan de Noordzee gebonden sector is. Zo houdt men geen rekening met de visgronden, de rivieren en tal van andere plaatsen waar vis wordt gekweekt, bijvoorbeeld forellen. De tilapias die in Tihange worden gekweekt, vertegenwoordigen een aanzienlijk gewicht.
Een lid is van oordeel dat de Europese regelgeving hoofdzakelijk betrekking heeft op de visquota, en dus op de zeevisserij in Vlaanderen. Vandaar dat het lid voorstelt deze materie te regionaliseren.
Het eerste lid kan deze zienswijze niet delen. Zo vertegenwoordigen de vijvers van Malmédy een zeer belangrijk gewicht. Volgens hem eet men in België niet meer zeevis dan gekweekte vis. Er bestaan viskwekerijen op tal van plaatsen in Wallonië. Verordening 3699/93 voorziet in steun aan die productieplaatsen.
Een ander lid wijst erop dat het om regulering van de markt gaat. Op een bepaald ogenblik moet de Belgische minister van Landbouw, die deel uitmaakt van de Raad voor de Landbouw, kiezen tussen initiatieven voor suikerbieten, graan, visserij, vlees. Hij moet alles onder ogen houden, ook al is er uiteraard alleen in Vlaanderen zeevisserij.
14. Uitvoering van de EG-Verordening 2078/92 betreffende milieuvriendelijke landbouwproductiemethoden en de EG-Verordening 2080/92 inzake bosbouwmaatregelen in de landbouw
14.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
De EG-Verordening 2078/92 betreffende milieuvriendelijke landbouwproductiemethoden en de EG-Verordening 2080/92 inzake bosbouwmaatregelen in de landbouw worden in België deels door de federale overheid, deels door de gewesten uitgevoerd.
Daar het maatregelen met een structureel karakter betreft, hoort de toepassing van beide verordeningen aan de gewesten te worden toevertrouwd. Dit belet versnippering, bevordert efficiëntie en de mogelijkheid tot éénlokkettenpolitiek.
Dit impliceert tevens een overheveling van de nodige begrotingsmiddelen en personeel.
14.2. Standpunt van de heer Coenraets (12 november 1997)
De moeilijkheden vermeld bij punt 10 (melkquota) bestaan niet voor het regionaliseren van de milieuvriendelijke landbouwproductiemethoden (verordening 2078/92/EEG) en van de communautaire steunregeling voor bosbouwmaatregelen in de landbouwsector (verordening 2080/92/EEG).
14.3. Standpunt van de Waalse regering (18 maart 1998)
Deze verordening wordt in België door de federale overheid en de gewesten uitgevoerd.
Deze structurele maatregelen zouden aan de gewesten moeten worden overgedragen en zouden gepaard moeten gaan met een overdracht van de nodige budgettaire middelen en het nodige personeel.
14.4. Hoorzitting met de federale vertegenwoordigers (30 oktober 1998)
De analyse is niet juist. De aangehaalde Europese verordeningen voorzien eveneens in inkomenssteun en/of ondersteuning van landbouwproductiemethoden, en dat zijn aangelegenheden waarvoor de federale overheid bevoegd is. De memorie van toelichting van de bijzondere wet van 16 juli 1993 is ter zake duidelijk.
14.5. Eindbespreking (24 maart 1999)
14.5.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
A priori had dit punt geen problemen hoeven op te roepen. Opnieuw gaat het hier om de toepassing van een Europese verordening betreffende milieuvriendelijke landbouwproductiemethoden en een verordening inzake bosbouwmaatregelen in de landbouw.
Men had effectief kunnen overwegen de toepassing en de uitvoering van die verordeningen aan de gewesten toe te wijzen met een overdracht van begrotingsmiddelen. De vertegenwoordigers van de federale overheid hebben er evenwel op gewezen dat die verordeningen niet alleen regels inzake milieubescherming en milieuvriendelijke ontwikkeling bevatten, maar eveneens een aantal maatregelen inzake inkomenssteun en steun aan landbouwproductiemethodes. De vertegenwoordigers van de federale overheid zijn dan ook van oordeel dat men daarmee een andere kwestie aansnijdt : het marktbeleid. Het gaat immers om inkomenssteun. In de gegeven omstandigheden gaan zij ervan uit dat het niet raadzaam is deze aangelegenheden te regionaliseren. De samenhang die er moet zijn tussen de doelstellingen en de financiële middelen die naar de landbouwers en de bosbedrijven gaan, pleit in feite voor het behoud van die bevoegdheden bij de federale overheid.
14.5.2. Bespreking
Twee leden zijn van oordeel dat productiemethodes, milieuaspecten, enz., uiteraard veeleer verband houden met geografische streken dan met politieke gewesten. In het land van Herve verloopt de melkproductie anders dan in de polders. De landbouwtechnieken zijn volstrekt anders en dat leidt ook tot andere gevolgen voor de bescherming van het leefmilieu. Al die criteria veranderen naar gelang van de geografische streek. Daarom blijft omzichtigheid geboden en moet men de toestand bekijken uit een federaal oogpunt.
Een volgend lid stelt vast dat beide gewesten de overheveling van deze materie vragen. De federale overheid repliceert hierop niet dat deze vraag niet terecht zou zijn, ze werpt alleen op dat deze materie tot op vandaag een federale bevoegdheid is gebleven. Dat is natuurlijk geen voldoende reden om niets te veranderen.
Een ander lid wijst echter op de invloed op de inkomenssteun.
Het vorige lid repliceert dat de activiteiten van het Landbouwinvesteringsfonds ook een invloed hebben op de inkomensteun. Elke overheidsmaatregel van dat type heeft een invloed op de inkomensteun.
15. Steunverlening aan veeteeltverenigingen en selectieactiviteiten
15.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
De organisatie van de veeteeltverenigingen en selectie-activiteiten gebeurde steeds lokaal, provinciaal en regionaal.
Dit verantwoordt dat de bevoegdheid inzake steunverlening aan veeteeltverenigingen en selectieactiviteiten, samen met budgettaire middelen en personeel, wordt overgedragen aan de gewesten.
15.2. Standpunt van de heer Coenraets (12 november 1997)
Het lokale karakter van de veeteelt en de selectie kan de regionalisering van de steun aan veeteeltverenigingen en selectieactiviteiten rechtvaardigen.
15.3. Standpunt van de Waalse regering (18 maart 1998)
Aangezien de veeteeltverenigingen en de selectieactiviteiten op lokaal, provinciaal of regionaal vlak georganiseerd worden, moet deze thans nog federale bevoegdheid naar de gewesten overgeheveld worden. Het dualisme van de huidige bevoegdheden veroorzaakt op tal van punten een onsamenhangend beleid.
15.4. Hoorzitting met de federale vertegenwoordigers (30 oktober 1998)
De veeteeltverenigingen en de federaties voor ziektebestrijding, de selectiecentra stemmen op het vlak van de veeteelt overeen met de tuinbouw- en landbouwcentra in de plantenteelt. Zij vormen niet alleen de basisinstrumenten voor Onderzoek-Ontwikkeling maar ook de steunpunten die met andere taken (gezondheid...) van het departement belast worden.
15.5. Eindsbespreking (24 maart 1999)
15.5.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
Het gaat om een voorstel van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, gebaseerd op het feit dat de verenigingen altijd op lokale, provinciale of regionale basis georganiseerd zijn. In die omstandigheden ziet het ministerie van het Vlaamse Gewest geen beletsel voor de regionalisering van deze materie.
De Waalse regering is het eens met dit voorstel, maar dat geldt niet voor de federale vertegenwoordigers die erop wijzen dat de rol van de veeteeltverenigingen in zekere zin vergelijkbaar is met die van de tuinbouw- en landbouwcentra. De federale vertegenwoordigers vinden dat dezelfde redenering moet worden toegepast als voor de landbouw en dat deze bevoegdheid dus op federaal niveau moet blijven, met name om redenen van volksgezondheid.
15.5.2. Bespreking
Een lid is van oordeel dat dit punt samenhangt met punt 7, de groepsvoorlichting inzake landbouw. Hij pleit bijgevolg voor een regionalisering.
Een tweede lid maakt gebruik van de gelegenheid om een probleem van de volksgezondheid aan te snijden. Het groeiende succes van de GGO, de genetisch gemodificeerde organismen, zou een gewest op het idee kunnen brengen om genetische wijzigingen in sommige landbouwproducten op te nemen, terwijl een ander gewest dat om verschillende redenen niet wil. Hoe kan deze productie gecontroleerd worden met het oog op de volksgezondheid ?
Momenteel moet het IVK zorgen voor de naleving van de normen en de controle in de sector van de veeteelt. In geval van regionalisering is niet duidelijk wat er moet gebeuren.
Momenteel staat Europa weigerachtig tegenover de GGO. Als een gewest in de toekomst beslist de productie van GGO te ontwikkelen, zal het grote problemen doen rijzen in verband met de volksgezondheid.
Een volgend lid stemt in met het standpunt van het federaal ministerie, namelijk een status quo .
16.1. Standpunt van een lid (20 februari 1997)
Volgens een lid moeten in het landbouwbeleid meer verplichte overlegvormen worden ingebouwd.
16.2. Standpunt van de Vlaamse regering (8 juli 1997)
Er moet toch worden gewezen op de verschillende vormen van structureel overleg die in landbouwaangelegenheden reeds bestaan :
wekelijks is er op maandag permanent overleg tussen de administraties;
ter voorbereiding van de Europese Landbouwraden is er elke maand voorbereidend overleg tussen de betrokken kabinetten.
16.3. Standpunt van de heer Coenraets (12 november 1997)
Zie het standpunt bij punt 9.
16.4. Hoorzitting met de federale vertegenwoordigers (30 oktober 1998)
Het overleg dat voorzien is door artikel 6, § 2bis , van de BWHI vindt plaats, onder meer via de Interministeriële Conferentie Landbouw (ICL). De ICL wordt bijgestaan door een permanente werkgroep; tevens kan de ICL beslissen het overleg toe te vertrouwen aan een « ad hoc werkgroep ».
Overleg wordt gepleegd over :
a) alle voorstellen voor verordeningen, richtlijnen en beschikkingen van de Raad inzake landbouw en gebaseerd op art. 42 en 43 van het Verdrag;
b) alle Commissievoorstellen voor verordeningen, richtlijnen en beschikkingen in uitvoering van art. 42 en 43 van het Verdrag;
c) alle ontwerpen van wetten, KB's en MB's waarbij de in a) en b) genoemde verordeningen, richtlijnen en beschikkingen worden omgezet in de federale wetgeving.
De Raad van EU-ministers van Landbouw wordt op ministerieel niveau voorbereid : de overlegprocedures van de ICL zijn van toepassing.
Zoals de Vlaamse regering opmerkt, wordt er sinds 1989 overleg gepleegd over landbouwzaken en dat overleg is in de loop van de tijd intensiever geworden. Het Bestuur van het Landbouwbeleid organiseert elke maandagochtend vergaderingen. Voor de jongste staatshervorming was de federale overheid verplicht overleg te plegen over de toen nog nationale bevoegdheden. In de diverse betrokken diensten moest de federale loyauteit stilaan groeien. Momenteel is deze gewoonte gevestigd en gaat men ervan uit dat over alle aangelegenheden overleg moet worden gepleegd. De gewesten lijken tevreden.
Daartegenover staat dat er ondanks de wettelijke verplichting (art. 6, § 3bis , 5º) met de federale overheid minder systematisch overleg wordt gepleegd over gewestelijke maatregelen die een weerslag hebben op het landbouwbeleid. De heer De Cuyper meent dat deze gewoonte nog niet gevestigd is bij de gewestelijke ambtenaren. Het is geen kwestie van slechte wil. Om deze situatie te verhelpen, zullen op provinciaal niveau een drietal keer per jaar gemeenschappelijke vergaderingen worden georganiseerd met de federale en gewestelijke ambtenaren. De bedoeling is de doorzichtigheid te bevorderen : een ambtenaar die een landbouwbedrijf betreedt, moet met kennis van zaken kunnen antwoorden of doorverwijzen naar een andere ambtenaar.
16.5. Opmerking van een lid (30 oktober 1998)
Nu het aantal bevoegde overheden steeds talrijker wordt, weten de landbouwers niet meer tot wie ze zich moeten richten. Het lid geeft het voorbeeld van de dioxine in de melk.
16.6. Hoorzitting met de federale vertegenwoordigers (30 oktober 1998)
De dioxineproblematiek is complex : het gaat hier om de bescherming van het leefmilieu, de volksgezondheid, de bescherming van de consument en de landbouw. De heer De Cuyper denkt niet dat er bij de producenten verwarring is ontstaan over wie nu bevoegd is voor al die verschillende aspecten. Zij hebben zich gericht tot het ministerie van Landbouw, dat besprekingen is aangegaan met de departementen Volksgezondheid en Leefmilieu om te weten welke maatregelen genomen waren. Gezien de polemiek die tussen de verschillende gewestelijke overheden is ontstaan over wie nu verantwoordelijk is voor de schadeloosstelling, heeft het departement Landbouw een bewarende maatregel genomen tot schadeloosstelling van de producenten.
Bevoegdheidsconflicten zijn er altijd geweest, ook voor de regionalisering. Toen was er overleg binnen één en dezelfde regering, nu zijn er meerdere overheden. Het ministerie van Landbouw blijft echter pleiten voor overleg en samenwerking.
Correcties in ieders belang, zeker in het belang van de producenten, zijn voor het departement Landbouw steeds bespreekbaar.
16.7. Eindbespreking (24 maart 1999)
16.7.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
In de bijzondere wet zouden meer verregaande verplichte overlegvormen moeten worden opgenomen dan nu het geval is.
Artikel 6, § 2bis , van de BWHI voorziet nu reeds in overleg. Algemeen gesproken wordt in deze materie op tamelijk efficiënte manier overleg gepleegd. Op een aantal kleine punten de vraag is gesteld naar aanleiding van de aanwezigheid van dioxine in melk moeten deze mechanismen misschien verbeterd worden. Moet daarom de opzet van de bijzondere wet helemaal overhoop gehaald worden ? De heer Coenraets heeft de indruk dat het veeleer om losstaande dan om structurele problemen gaat.
16.7.2. Besluit van de commissie
De commissie deelt de zienswijze van de heer Coenraets.
17. De naleving van de Europese verplichtingen
17.1. Hoorzitting met de federale vertegenwoordigers (30 oktober 1998)
Sinds 1995 moesten alleen al voor het departement van Landbouw 75 richtlijnen worden omgezet. Soms rijzen problemen rond de omzetting, omdat bepaalde richtlijnen betrekking hebben op materies waarvoor zowel de gewesten als de federale overheid bevoegd zijn of op verschillende materies die respectievelijk tot de federale en de gewestelijke bevoegdheid behoren.
Aangezien de gewesten een amalgaam van uiteenlopende bevoegdheden hebben, is het niet verwonderlijk dat zij er niet altijd dezelfde opvattingen op na houden en men het niet altijd eens raakt over de basisprincipes.
In 1992 is bijvoorbeeld tot een prijsdaling besloten, die zou worden gecompenseerd met steun- en « begeleidende » maatregelen. De begeleidende maatregelen namen drie vormen aan. Het eerste soort maatregelen viel volledig onder de bevoegdheid van de federale overheid, de twee andere betroffen zowel federale als gewestelijke aangelegenheden. Het ging met name om maatregelen inzake landbouw en leefmilieu. Er is met de gewesten lang onderhandeld over wie welke materies zou behandelen. De federale overheid heeft zich ontfermd over de demonstratie- er steunprojecten inzake biologische landbouw, terwijl de steun aan de beheerscontracten werd beschouwd als een gewestelijke materie. Men is het met de gewesten dus eens geworden over de taken die eenieder moest vervullen zodat de Europese Commissie een homogeen programma kan worden voorgelegd met een federaal, een Waals en een Vlaams gedeelte.
17.2. Eindbespreking (24 maart 1999)
De commissie verwijst naar het Tweede luik, Afdeling 12. De impact van de Europese wetgeving op de Belgische bevoegdheidsverdelende regels.
Artikel 6, § 1, VI, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 :
(De gewesten zijn bevoegd voor :)
VI. Wat de economie betreft :
1º Het economisch beleid;
2º De gewestelijke aspecten van het kredietbeleid met inbegrip van de oprichting en het beheer van de openbare kredietinstellingen;
3º Het afzet- en uitvoerbeleid, onverminderd de federale bevoegdheid om :
a) waarborgen te verstrekken tegen export-, import- en investeringsrisico's;
b) een beleid van coördinatie en samenwerking te voeren;
c) een beleid van bevordering te voeren in overleg met de gewesten en, met het oog op een maximale efficiëntie, bij voorkeur via in artikel 92bis , § 1, bedoelde samenwerkingsakkoorden met één of meer gewesten;
5º De natuurlijke rijkdommen.
Evenwel,
1º wordt iedere door het Gewest uitgevaardigde reglementering met betrekking tot fiscale voordelen die in het kader van de nationale fiscaliteit en met toepassing van de wetten op de economische expansie worden verleend, voor akkoord voorgelegd aan de bevoegde federale overheid;
2º kan de Ministerraad op het gebied van de economische expansie, op voorstel van de betrokken gewestregering, de Staatswaarborg verlenen bedoeld in de artikelen 19 tot 21 en 22, derde lid, e, van de wet van 30 december 1970 betreffende de economische expansie.
In economische aangelegenheden oefenen de Gewesten hun bevoegdheden uit met inachtneming van de beginselen van het vrije verkeer van personen, goederen, diensten en kapitalen en van de vrijheid van handel en nijverheid, alsook met inachtneming van het algemeen normatief kader van de economische unie en de monetaire eenheid, zoals vastgesteld door of krachtens de wet, en door of krachtens de internationale verdragen.
De federale overheid is met dit doel bevoegd om algemene regels vast te stellen inzake :
1º de overheidsopdrachten;
2º de bescherming van de verbruiker;
3º de organisatie van het bedrijfsleven;
4º de maxima voor hulp aan ondernemingen op het gebied van de economische expansie, die slechts gewijzigd kunnen worden met het akkoord van de gewesten.
Bovendien is alleen de federale overheid bevoegd voor :
1º het muntbeleid, zowel intern als extern;
2º het financieel beleid en de bescherming van het spaarwezen, met inbegrip van de reglementering en de controle op de kredietinstellingen en andere financiële instellingen en op de verzekeringsmaatschappijen en daarmee gelijkgestelde ondernemingen, de holdings en de gemeenschappelijke beleggingsfondsen, het hypothecair krediet, het consumptiekrediet, het bank- en verzekeringsrecht, alsmede de oprichting en het beheer van haar openbare kredietinstellingen;
3º het prijs- en inkomensbeleid;
4º het mededingingsrecht en het recht inzake de handelspraktijken, met uitzondering van de toekenning van kwaliteitslabels en oorsprongsbenamingen van regionale of lokale aard;
5º het handelsrecht en het vennootschapsrecht;
6º de vestigingsvoorwaarden met uitzondering van de bevoegdheid van de gewesten voor de vestigingsvoorwaarden inzake toerisme;
7º de industriële en intellectuele eigendom;
8º de contingenten en vergunningen;
9º de metrologie en de normalisatie;
10º het statistisch geheim;
11º de Nationale Investeringsmaatschappij;
12º het arbeidsrecht en de sociale zekerheid.
1. Nota van de heer Coenraets (2 september 1996)
1.1. Omschrijving van de bevoegdheid
Op dit terrein werden aan de gewesten aanzienlijke bevoegdheden toegewezen en in het bijzonder de principiële bevoegdheid voor het hele economische beleid. De uitzonderingen daarop die onder de bevoegdheid van de federale overheid ressorteren, moeten restrictief geïnterpreteerd worden.
De gewesten zijn evenwel verplicht een aantal spelregels in acht te nemen die de wetgever onder één noemer brengt : de economische unie en de monetaire eenheid.
Daarbij gaat het om de volgende principes :
het vrije verkeer van de productiefactoren en de producten (personen, kapitalen, goederen, diensten);
de vrijheid van handel en nijverheid;
de muntunie en een eenvormig financieel beleid.
Daar de wet voor dit onderdeel voorziet in talrijke bevoegdheidsregelingen, moet een onderscheid gemaakt worden tussen :
De exclusieve en volle bevoegdheden van de gewesten
Daartoe behoren de residuaire bevoegdheden voor het economisch beleid en de natuurlijke rijkdommen (behalve voor het continentaal plat).
De exclusieve en volle bevoegdheden van de federale overheid
Daartoe behoren :
het muntbeleid, zowel intern als extern;
het financiële beleid en de bescherming van het spaarwezen;
het prijs- en inkomensbeleid;
het mededingingsrecht en het recht inzake de handelspraktijken (25);
het handelsrecht en het vennootschapsrecht;
de vestigingsvoorwaarden met uitzondering van de bevoegdheid van de gewesten voor de vestigingsvoorwaarden inzake toerisme;
de industriële en intellectuele eigendom;
de contingenten en vergunningen;
de metrologie en de normalisatie;
het statistisch geheim;
het arbeidsrecht en de sociale zekerheid.
De parallelle bevoegdheden
In sommige gevallen kunnen zowel de federale overheid als het gewest, elk op hun eigen terrein, een aangelegenheid regelen door eigen instellingen op te richten. Dat is het geval voor :
1. het kredietbeleid;
2. de overheidsholdings (de Nationale Investeringsmaatschappij, gewestelijke investeringsmaatschappijen);
3. de buitenlandse handel. In dit verband beschikt elke bestuurslaag over haar beleidsinstrumenten.
De gewesten zijn, zoals de federale overheid, bevoegd om waarborgen te verstrekken tegen exportrisico's. Maar in de federale instanties (Belgische Dienst voor Buitenlandse Handel, Compromex, Delcredere, Fonds voor buitenlandse handel) worden de gewesten betrokken bij het beleid. De gewesten hebben eigen handelsattachés bij de ambassades.
De gewestelijke aanvullende of ondergeschikte bevoegdheden
De gewesten kunnen hun bevoegdheid uitoefenen maar met inachtneming van hogere normen of op suppletieve wijze. Dat is het geval voor :
de aanvullende of suppletieve hulp aan landbouwbedrijven;
de inachtneming van de principes van de economische unie en de monetaire eenheid als vastgesteld door of krachtens de wet, en door of krachtens de internationale verdragen;
de inachtneming van algemene regels betreffende : de overheidsopdrachten, de bescherming van de verbruiker, de organisatie van het bedrijfsleven, de maxima voor hulp aan ondernemingen op het gebied van de economische expansie.
de concurrerende bevoegdheden.
De gewesten kunnen suppletieve hulp verstrekken aan de landbouwbedrijven.
Domein waarop de wet voorziet in een federaal coördinatiebeleid
Het gaat om het afzet- en uitvoerbeleid.
1.2. Analyse
De verdeling van de bevoegdheden in economische aangelegenheden wordt gekenmerkt door een overlapping van gewestelijke en federale bevoegdheden. Sedert 1988 zijn in beginsel de gewesten bevoegd voor alles wat te maken heeft met het economisch beleid.
De federale overheid heeft slechts de bevoegdheden die haar door de bijzondere wet uitdrukkelijk zijn toegewezen.
De federale bevoegdheden beperken de gewestelijke autonomie in economische aangelegenheden maar hebben ook een invloed op andere gewestelijke bevoegdheidspakketten.
De federale bevoegdheid voor economische aangelegenheden impliceert niet alleen in deze aangelegenheid, maar ook in andere bevoegdheidsdomeinen een gezamenlijk beheer door de federale overheid en de gewesten.
1. In verband met de spelregels die de gewesten in acht dienen te nemen in economische aangelegenheden, is het Arbitragehof in zijn arrest nr. 35/95 van mening dat :
« Artikel 6, § 1, VI, derde lid, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 geldt als de uitdrukkelijke uiting van de wil van de bijzondere wetgever om een eenvormige basisregeling van de organisatie van de economie in een geïntegreerde markt te handhaven. Die wil moet in aanmerking worden genomen wanneer de decreetgever maatregelen neemt op het vlak van de economie waarmee hij het leefmilieu, dat door de uitbating van de grindlagen wordt bedreigd, wil beschermen.
Het bestaan van een economische unie impliceert in de eerste plaats het vrije verkeer van de goederen en produktiefactoren tussen de deelgebieden van de Staat.
Wat het verkeer van goederen betreft, zijn niet bestaanbaar met een economische unie de autonoom door de deelgebieden van de unie in casu de gewesten vastgestelde maatregelen die het vrije verkeer belemmeren.
De vrijheid van handel en nijverheid kan niet als een absolute vrijheid worden opgevat. De bevoegde wetgever kan ertoe worden gebracht zij het in de economische sector dan wel in andere sectoren de handelingsvrijheid van de betrokken personen of ondernemingen te beperken, wat noodzakelijkerwijze een weerslag zal hebben op de vrijheid van handel en nijverheid.
De gewesten zouden slechts de vrijheid van handel en nijverheid zoals bedoeld in artikel 6, § 1, VI, derde lid, van de bijzondere wet van 8 augustus1980 schenden, indien ze die vrijheid zouden beperken zonder dat daartoe enige noodzaak bestaat of indien die beperking totaal onevenredig zou zijn met het nagestreefde doel of aan dat beginsel op zodanige wijze afbreuk zou doen dat de economische unie erdoor in het gedrang komt ».
2. In verband met de exclusieve bevoegdheid van de federale wetgever voor contingenten en vergunningen, zoals ze wordt bepaald door artikel 6, § 1, VI, vijfde lid, 8º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 bevestigt het Arbitragehof dat « deze bevoegdheid van de federale wetgever luidens de parlementaire voorbereiding verband houdt met de tussenstaatse handel en de compenserende monetaire bedragen in de landbouwsector ».
De crisis rond de wapenuitvoer naar het Midden-Oosten heeft ertoe geleid dat in de nationale regering gewestelijke ministeriële comités werden opgericht die bevoegd zijn om wapenexportvergunningen af te geven (26). Bij de Kamers had een wetsontwerp ingediend moeten worden tot regionalisering van het verlenen en het verlengen van uitvoervergunningen met uitzondering van die waarvoor een Europese reglementering inzake vergunningen en contingenten bestaat. De bijzondere wetgever van 16 juli 1993 heeft die belofte niet in daden omgezet.
3. In verband met de exclusieve bevoegdheid van de federale overheid voor het mededingingsrecht en het recht inzake de handelspraktijken meent het Arbitragehof in zijn arrest nr. 35/95 van 25 april 1995 het volgende :
« Decreetsbepalingen die de exploitatie van sommige natuurlijke rijkdommen aan een aantal voorwaarden onderwerpen met het oog op de stopzetting ervan, kunnen niet worden gelijkgesteld met regels die tot doel hebben een concurrentie onder de marktdeelnemers te waarborgen, krachtens welke het mededingingsrecht en het recht inzake de handelspraktijken aan de federale overheid zijn voorbehouden (artikel 6, § 1, VI, vijfde lid, 4º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen).
4. De bijzondere wet van 8 augustus 1980 verleent aan de gewesten de bevoegdheid om de buitenlandse handel te bevorderen, daar zij bevoegd zijn voor het afzet- en uitvoerbeleid (27). In de tekst van de bijzondere wet wordt evenwel gepreciseerd dat die bevoegdheid moet worden uitgeoefend « onverminderd een nationaal beleid van coördinatie, bevordering en samenwerking terzake, door middel van daartoe geschikte instellingen en instrumenten ».
Tijdens de parlementaire werkzaamheden werden de respectieve bevoegdheden van de Staat en van de gewesten op dit terrein gekwalificeerd als parallelle bevoegdheden, d.w.z. bevoegdheden die elke bestuurslaag op autonome wijze uitoefent zonder de andere te hinderen (28).
Aan de federale overheid werden drie bevoegdheden toegewezen.
Een eerste bevoegdheid is het verstrekken van waarborgen tegen export-, import- en investeringsrisico's. Opgemerkt zij evenwel dat de gewesten de mogelijkheid behouden dit soort waarborgen te verstrekken doch uitsluitend met eigen middelen en door toedoen van eigen diensten en instellingen.
De federale overheid is eveneens bevoegd om een beleid van coördinatie en samenwerking te voeren.
Ten slotte is de federale overheid bevoegd om een beleid van bevordering te voeren in overleg met de gewesten.
Zo blijft de federale overheid haar bevoegdheden uitoefenen via de Belgische Dienst voor Buitenlandse Handel, het Fonds voor buitenlandse handel en de nationale Delcrederedienst. De gewesten werden bij hun beleid betrokken en hebben eigen bevoegde instellingen opgericht op het stuk van de buitenlandse handel [de « Agence wallonne à l'exportation » (29) en Export Vlaanderen (30)].
Daar de parallelle bevoegdheden vaak aanleiding gaven tot allerlei incoherenties werd op 9 oktober 1990 tussen de federale minister van Buitenlandse Handel en de leden van de bevoegde gewestexecutieven (31) een « afspraak » gemaakt om via de BDBH te zorgen voor een coherent optreden van de Belgische vertegenwoordiging in haar betrekkingen met de buitenlandse autoriteiten.
Artikel 6, § 1, VI, 3º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 bepaalt sinds het door de bijzondere wet van 16 juli 1993 gewijzigd werd, dat de federale overheid niet alleen een beleid van coördinatie en samenwerking moet voeren, maar ook overleg moet plegen met de gewesten wanneer zij een initiatief wil nemen ter bevordering van de buitenlandse handel. Dat overleg moet bij voorkeur via samenwerkingsakkoorden verlopen.
Ten slotte zullen alle handelsattachés worden geregionaliseerd in overleg met de gewesten (32).
5. Artikel 6, § 1, VI, tweede lid, 2º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980, dat de federale regering machtigt op het gebied van de economische expansie de staatswaarborg te verlenen op voorstel van de betrokken gewestregering, werd gewijzigd om te preciseren dat alle waarborgen waarin de wet van 30 december 1970 voorziet onder deze bepaling vallen (33). Die bepaling zegt voortaan dat « de Ministerraad op het gebied van de economische expansie, op voorstel van de betrokken gewestregering, de staatswaarborg kan verlenen bedoeld in de artikelen 19 tot 21 en 22, derde lid, e, van de wet van 30 december 1970 betreffende de economische expansie ».
6. De bepaling van de vestigingsvoorwaarden behoort niet meer tot de exclusieve bevoegdheden van de federale overheid (34) aangezien de gewesten bevoegd zijn geworden voor de vestigingsvoorwaarden inzake toerisme, d.w.z. »de vestigingsvoorwaarden voor exploitanten van reisbureaus en van logiesverstrekkende bedrijven met winstgevend doel (zoals hotels, campings...) » (35). Hetzelfde geldt niet voor de vestigingsvoorwaarden inzake restaurants en cafés die tot de federale bevoegdheid blijven behoren. Hierdoor ontstaat een dubbele regelgeving inzake vestigingsvoorwaarden voor de hotels die over een restaurant beschikken (36).
Een uitbreiding van de gewestbevoegdheden op dit terrein kan dus worden overwogen teneinde een zekere samenhang tot stand te brengen en de gewesten de middelen te geven om de vestigingsvoorwaarden te controleren in aangelegenheden die op materieel gebied reeds tot hun bevoegdheid behoren.
2. Vraag van een lid (27 februari 1997)
Stemmen de beperkingen op de gewestbevoegdheden wel overeen met het doel van deze beperkingen ? Zijn alle beperkingen werkelijk noodzakelijk met het oog op de bescherming van de economische unie en de monetaire eenheid ?
3. Antwoord van de heer Coenraets (27 februari 1997)
Men moet een onderscheid maken tussen de materiële bevoegdheidsverdeling en de wijze waarop de gewestbevoegdheden worden uitgeoefend.
De bescherming van de economische unie en de monetaire eenheid is geen echte materiële bevoegdheid die aan deze of gene overheid wordt toegekend. Het gaat veeleer om de wijze waarop de materiële bevoegdheden moeten worden uitgeoefend. De materiële bevoegdheden in economische aangelegenheden mogen niet protectionistisch worden uitgeoefend.
Het lijkt weinig waarschijnlijk dat de uitzonderingen ingevoerd ten voordele van de federale overheid, kunnen worden opgeheven op grond van de overweging dat men toch steeds kan terugvallen op het kader van de economische unie en de monetaire eenheid. De uitzonderingen ten voordele van de federale overheid worden behouden ter wille van de verdeling van de materiële bevoegdheden.
4. Standpunt van een lid (27 februari 1997)
De voornaamste beginselen inzake het economische beleid zijn opgenomen in het Europese gemeenschapsrecht. Andere essentiële beginselen bevinden zich in het Belgische handelsrecht.
De regels worden bijgevolg in essentie op Europees en Belgisch niveau vastgelegd. Wat de economie betreft, is alleen het economische beleid geregionaliseerd.
1. Het verlenen en het verlengen van uitvoervergunningen
Artikel 6, § 1, VI, vijfde lid, 8º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 :
Bovendien is alleen de federale overheid bevoegd voor :
8º de contingenten en vergunningen;
1.1. Opmerking van de heer Coenraets (2 september 1996)
In verband met de exclusieve bevoegdheid van de federale wetgever voor contingenten en vergunningen, bevestigt het Arbitragehof dat « deze bevoegdheid van de federale wetgever luidens de parlementaire voorbereiding verband houdt met de tussenstaatse handel en de compenserende monetaire bedragen in de landbouwsector ». De crisis rond de wapenuitvoer naar het Midden-Oosten heeft ertoe geleid dat in de nationale regering gewestelijke ministeriële comités werden opgericht die bevoegd zijn om wapenexportvergunningen af te geven. Bij de Kamers had een wetsontwerp ingediend moeten worden tot regionalisering van het verlenen en het verlengen van uitvoervergunningen met uitzondering van die waarvoor een Europese reglementering inzake vergunningen en continenten bestaat. De bijzondere wetgever van 1993 heeft die belofte niet in daden omgezet.
1.2. Standpunt van de minister van Buitenlandse Handel (brief van 30 april 1997)
Krachtens de BWHI blijft het verlenen en het verlengen van uitvoervergunningen een federale aangelegenheid. De gewestelijke comités zijn opgericht bij het koninklijk besluit van 29 september 1991, maar aan hun bestaan kwam er echter spoedig een einde door het koninklijk besluit van 16 maart 1992.
De regeling die thans nog geldt stelt dat « voor het verlenen en verlengen van de uitvoervergunninngen, met uitzondering van die waarvoor een Europese reglementering inzake vergunningen en contingenten bestaan, zijn bevoegd :
de minister van Buitenlandse Handel voor het Waalse Gewest;
de minister van Buitenlandse Zaken voor het Vlaamse Gewest;
de minister van Buitenlandse Handel of de minister van Buitenlandse Zaken voor het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest, naar gelang van de taal waarin het dossier is ingediend.
1.3. Standpunt van het ministerie van Economische Zaken Bestuur Economische Betrekkingen Dienst Vergunningen (23 april 1997)
De vergunningsproblematiek wordt grotendeels beheerst door Europese reglementeringen. Alleen inzake diamant, hennepzaad en huiden bestaat nog een nationale invoerreglementering, terwijl ook nog een nationale uitvoerreglementering van kracht is voor schroot en diamant, steenkool, huiden en burgerluchtvaartuigen.
Inzake de in-, uit-, en doorvoer van wapens, munitie en speciaal voor militair gebruik dienstig materieel en de daaraan verbonden technologie geldt de wet van 5 augustus 1991 en het koninklijk besluit van 8 maart 1993 (gewijzigd door een koninklijk besluit van 10 december 1998).
Inzake het verlenen en verlengen van uitvoervergunningen werd bij koninklijk besluit een praktische regeling uitgewerkt. (Zie standpunt van de minister van Buitenlandse Handel), maar deze regeling doet geen afbreuk aan het feit dat het gaat om een federale materie.
Dienvolgens kan geen wetsontwerp neergelegd worden inzake de regionalisering van het verlenen en het verlengen van uitvoervergunningen.
1.4. Standpunt van de heer Coenraets (nota van 12 november 1997)
De antwoorden van het ministerie van Buitenlandse Handel en van het ministerie van Economische Zaken bevestigen dat de thans toegepaste oplossing mank loopt en tot een feitelijke regionalisering van het verlenen van wapenuitvoervergunningen leidt. De reacties van de ministeries doen vermoeden dat men genoegen zou kunnen nemen met dit mechanisme dat in zekere zin een aansluiting is van het principe dat de beslissingen in de federale regering bij consensus worden genomen. Men is misschien terughoudend om in deze materie wat dan ook te regionaliseren omdat het afgeven van gewestelijke wapenuitvoer-vergunningen voor bepaalde landen een gevaar zou kunnen betekenen voor de naleving door het Koninkrijk België van de internationale verbintenissen die het ondertekend heeft. In dit verband zij opgemerkt dat het vergroten van de internationale bevoegdheden voor de deelgebieden ook inhoudt dat zij hun verantwoordelijkheid nemen in geval van niet-naleving van internationale verbintenissen die zij aangegaan zijn in domeinen die tot hun materiële bevoegdheden behoren.
1.5. Opmerkingen van de leden (5 maart 1998)
Een lid meent dat de consensusregel binnen de regering onverkort blijft gelden. Het volstaat dat één regeringslid het dossier aankaart bij de Ministerraad.
Verscheidene andere leden delen deze opvatting niet. Het koninklijk besluit heeft tot gevolg dat er over dergelijke dossiers geen debat meer wordt gevoerd in de Ministerraad.
Verschillende leden stellen voor om het koninklijk besluit dat betrekking heeft op de wapenuitvoervergunningen op te heffen en dergelijke dossiers, vanuit de bekommernis om de eenheid van Belgisch buitenlands beleid, terug te behandelen op de Ministerraad.
Een lid pleit voor de regionalisering van de bevoegdheid inzake de wapenuitvoervergunningen : het verlenen van exportvergunningen is immers een economische aangelegenheid die de gewesten toebehoort.
1.6. Standpunt van de Waalse regering (18 maart 1998)
In 1991 is een maatregel genomen om binnen de federale regering gewestelijke ministercomités in te stellen met de bevoegdheid om wapenuitvoerlicenties te verlenen.
Het is raadzaam deze aangelegenheid naar de gewesten over te hevelen om de bevoegdheden inzake buitenlandse handel na de staatshervorming van 1993 beter op elkaar af te stemmen.
1.7. Eindbespreking (19 maart 1999)
1.7.1. Samenvatting van de heer Coenraets
Er werd gediscussieerd over de vraag of deze aangelegenheid al dan niet moet worden geregionaliseerd. De standpunten liggen nogal ver uit elkaar. De minister van Buitenlandse Handel is tegen een dergelijke regionalisering gekant. Enkele commissieleden zijn dezelfde mening toegedaan en onderstrepen dat de beste plaats om die problemen te behandelen ongetwijfeld de federale Ministerraad is. Andere leden delen die mening niet en verkiezen deze aangelegenheid te regionaliseren. Aldus sluiten zij zich aan bij het standpunt van de Waalse regering. Over dit probleem zijn de meningen duidelijk verdeeld.
2. Toegang tot het beroep vestigingsvoorwaarden
2.1. Opmerking van de heer Coenraets (2 september 1996)
De bepaling van de vestigingsvoorwaarden behoort niet meer tot de exclusieve bevoegdheden van de federale overheid aangezien de gewesten bevoegd zijn geworden voor de vestigingsvoorwaarden inzake toerisme, dit wil zeggen « de vestigingsvoorwaarden voor exploitanten van reisbureaus en van logiesverstrekkende bedrijven met winstgevend doel (zoals hotels, campings, ...). Hetzelfde geldt niet voor de vestigingsvoorwaarden inzake restaurants en cafés die tot de federale bevoegdheid blijven behoren. Hierdoor ontstaat een dubbele regelgeving inzake vestigingsvoorwaarden voor de hotels die over een restaurant beschikken.
Bovendien kan de vraag gesteld worden of deze uitzondering volstaat. Talrijke bevoegdheden bevatten aspecten die betrekking hebben op de toegang tot het beroep. Zo zijn de gewesten bevoegd voor de erkenning van uitzendbureaus. Wordt daarmee niet meteen ook de toegang tot het beroep in de sector van de uitzendbureaus geregeld ?
Dezelfde opmerking kan worden gemaakt bij een gewestelijk decreet dat een erkenning voor afvalverwerkers invoert. Regelt zo'n decreet niet de toegang tot het beroep van afvalverwerker ?
2.2. Standpunt van het ministerie van Economische Zaken Bestuur van het Handelsbeleid (23 april 1997)
Wanneer men de essentie van de federale wetgevingen inzake vestigingsvoorwaarden zou samenvatten, dan merkt men dat zij in hoofdzaak betrekking hebben op vereisten inzake de beheers- en beroepskennis om het desbetreffende beroep te mogen uitoefenen alsmede op een toezicht dat er in feite neerkomt dat wordt nagegaan dat het beroep volgens de regels van de kunst wordt uitgeoefend.
Het departement is, ingevolge de toepassing van de wet van 16 februari 1994 tot regeling van het contract tot reisorganisatie en reisbemiddeling, in de praktijk geconfronteerd geweest met de moeilijkheden waartoe de BWHI in de toeristische sector aanleiding geeft.
Het is een basisvergissing geweest een afwijkend regime in te stellen voor de toegang tot de beroepen inzake het toerisme door deze toegang te regionaliseren. Het is absurd, naargelang het gewest waar men zich bevindt, andere kennis- en beheersvereisten te stellen voor de uitoefening van eenzelfde beroep. Bijgevolg zou men deze toegang best terug naar het nationale niveau brengen.
Het voorgaande doet evenwel geen afbreuk aan de bevoegdheden van de gewesten en gemeenschappen om voor de andere materies, waarvoor zij bevoegd zijn, andere vereisten te stellen die bijkomend zijn aan de toegang tot het beroep. Zo is het, bijvoorbeeld, denkbaar dat de beheers- en beroepskennis van een afvalverwerker op federaal niveau geregeld worden, maar dat de exploitatievoorwaarden voor een concrete uitbating aan de bevoegde regionale overheden wordt overgelaten. Bij sommigen bestaat er een verwarring tussen de toegangsvoorwaarden tot het beroep en de concrete exploitatievoorwaarden.
2.3. Standpunt van de minister van Kleine en Middelgrote Ondernemingen (22 mei 1997)
De vestigingsvoorwaarden voor de toegang tot een zelfstandig beroep worden geregeld door de wet van 15 december 1970 op de uitoefening van beroepswerkzaamheden in de kleine en middelgrote handels- en ambachtsondernemingen.
De federale regering heeft het ontwerp van programmawet tot bevordering van het zelfstandig ondernemerschap goedgekeurd, waarvan het eerste hoofdstuk de modernisering van deze vestigingswet behandelt.
Vandaag behoren de vestigingsvoorwaarden tot de exclusieve bevoegdheid van de nationale overheid. De ratio legis hiervoor namelijk het vrijwaren van de economische Unie blijft vandaag onverkort geldig. Met een regionalisering van deze materie kan de minister dan ook niet akkoord gaan.
Wat het argument betreft van de dubbele regelgeving biedt het genoemde wetsontwerp hiervoor een voldoende oplossing. De evaluatiecriteria op basis waarvan een beroep zal worden gereglementeerd, voorzien immers dat voor elk beroep moet worden nagegaan welke wettelijke of reglementaire bepalingen er reeds op van toepassing zijn, om op die manier overbodige dubbele regelgeving te vermijden.
2.4. Repliek van de heer Coenraets (12 november 1997)
De antwoorden van de ministeries van Economische Zaken en van de Kleine en Middelgrote Ondernemingen bevestigen op de eerste plaats het imbroglio, waarop in de eerste nota werd gewezen, in verband met de hotels die over een restaurant beschikken. De wettelijke oplossing die in de nota van dit tweede ministerie geopperd wordt, biedt slechts een gedeeltelijke oplossing voor de moeilijkheid. Indien de federale wet de bestaande vergunning op dat vlak handhaaft door middel van de bepaling dat de evaluatiecriteria rekening moeten houden met de andere bestaande reglementeringen (dus ook met de gewestelijke normen), dan komt er immers geen einde en is het niet mogelijk een einde te maken aan het stelsel van de dubbele vergunning.
In tegenstelling tot wat in de nota van het ministerie van Economische Zaken verdedigd wordt, bestaat er geen verwarring tussen de vestigingsvoorwaarden voor het beroep die gedefinieerd worden als de regels inzake beroeps- en beheerskennis en de concrete exploitatie-voorwaarden. We vermelden als voorbeeld artikel 10 van het decreet van de Waalse gewestraad van 27 juni 1996 betreffende de afvalstoffen :
« Natuurlijke personen of rechtspersonen die beroepshalve gevaarlijke afvalstoffen inzamelen of vervoeren, zijn aan een voorafgaande erkenning onderworpen.
De erkenning betreft met name de moraliteit, de technische en financiële middelen van de persoon. (...) ».
Dit is een perfecte illustratie van onze opzet en brengt helemaal geen verwarring mee tussen de vestigingsvoorwaarden die onderworpen zijn aan een erkenning en de concrete exploitatievoorwaarden waarvoor een bestuurlijke exploitatievergunning wordt afgegeven.
2.5. Opmerkingen van leden (5 maart 1998)
Het probleem is nog complexer. De gemeenschappen zijn immers bevoegd voor de promotie van het toerisme.
Het is vaak moeilijk om de voorwaarden van toegang tot het beroep en de exploitatievoorwaarden uit elkaar te houden. Deze verwarring moet worden opgelost.
2.6. Eindbespreking (19 maart 1999)
2.6.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De heer Coenraets verklaart samenvattend dat deze aangelegenheid voornamelijk een federale aangelegenheid is gebleven, op één uitzondering na : de opening van een reisbureau. Doch het gewestelijk optreden op terreinen zoals het milieubeleid kan voor moeilijkheden op dit punt zorgen. De gewesten moeten immers erkenningsregelingen uitwerken met het oog op de uitoefening van bepaalde beroepsactiviteiten. Die erkenningsregelingen zijn bedoeld om het milieu beter te beschermen maar leiden wel tot een zekere beperking van de toegang tot het beroep.
Er werden reacties gestuurd door enerzijds het ministerie van Economische Zaken en anderzijds het ministerie van Kleine en Middelgrote Ondernemingen. Die reacties werden onderzocht in de nota van 12 november 1997. De conclusie was dat de gesprekspartners misschien niet de volledige draagwijdte van de opmerkingen begrepen hadden en dat het op zijn minst interessant zou zijn dat de bijzondere wetgever een standpunt inneemt in dit verband om te voorkomen dat het beleid in zijn geheel, bijvoorbeeld dat van het Waalse Gewest inzake milieu, opnieuw op de helling wordt geplaatst. De erkenning is een klassiek instrument in het administratief recht maar doet vanuit het oogpunt van de toegang tot het beroep moeilijkheden rijzen. Die moeilijkheden zouden kunnen worden verholpen in de bijzondere wet.
2.6.2. Besluit van de commissie
De commissie is het erover eens dat de bepalingen in de bijzondere wet tot hervorming der instellingen terzake moeten worden verduidelijkt. Er is echter geen eensgezindheid over de wijze waarop de tekst moet worden verduidelijkt.
3. De vestiging van handelsondernemingen.
3.1. Standpunt van de Waalse regering (brief van 18 maart 1998)
De bepaling van artikel 6, § 1, VI, vierde en vijfde lid, van de BWHI is zeer duidelijk : alleen de federale overheid is bevoegd om de algemene regels te bepalen inzake de vestiging van handelsondernemingen.
Het Arbitragehof heeft opgemerkt dat deze bevoegdheid ertoe strekte de regels inzake de vestiging van handelsondernemingen te bepalen.
Deze federale bevoegdheid kan dan ook uitgeoefend worden zowel door middel van verordenende bepalingen als door middel van wetten. In de bijzondere wet of in de arresten van het Arbitragehof is echter niet vermeld welke het bevoegde niveau is om individuele uitvoeringsmaatregelen te nemen voor de regels die op federaal vlak uitgevaardigd worden.
Het zou dan ook mogelijk moeten zijn duidelijkheid te scheppen in deze aangelegenheid aangezien de bevoegdheid over de economie in zeer ruime mate aan de gewesten toegekend is en de kwestie van de vestiging van handelsondernemingen sterk verbonden is met het gewestelijke beleid.
3.2. Eindbespreking (19 maart 1999)
3.2.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De heer Coenraets legt uit dat de handelsvestigingen, de supermarkten, bovenop de klassieke vergunningen moeten beschikken over een vergunning van de federale overheid.
De Waalse regering is de mening toegedaan dat hier iets niet klopt aangezien de gewesten bevoegd zijn voor economische aangelegenheden. Hij is van mening dat dit soort activiteit handelsvestigingen deel uitmaakt van de economische bedrijvigheid van een gewest. Afhankelijk zijn van beslissingen die door de federale overheid genomen worden, kan bijgevolg een gewestelijk ontwikkelingsbeleid doorkruisen. Dit soort vestigingen kan dus wenselijk zijn in het kader van het opnieuw leefbaar maken van bepaalde gronden, van een zonering. In de huidige stand van zaken is het zonder vergunning van de federale overheid niet mogelijk zich als nieuwe handelsonderneming te vestigen. Het gewest voelt zich ongetwijfeld te veel afhankelijk van beslissingen van de federale overheid. Is die federale bevoegdheid nog verantwoord, gelet op de economische bevoegdheden van de gewesten ?
De heer Coenraets veronderstelt dat het Waalse Gewest voorstelt die bevoegdheden over te dragen aan de gewesten.
3.2.2. Bespreking
Een lid onderstreept dat de Waalse regering duidelijkheid wenst en geen overdracht van bevoegdheden.
De heer Coenraets antwoordt dat de Waalse regering zegt dat die problematiek moet worden opgehelderd. Het door de Waalse regering gebruikte woord « clarifiée » lijkt hem ondoordacht gebruikt want de toestand is duidelijk : het Waalse Gewest is niet bevoegd om aan handelsondernemingen vestigingsvergunningen af te geven. Dat is een federale bevoegdheid. De Waalse regering vraagt een opheldering : indien niet een overdracht van bevoegdheden wordt gevraagd, dan ziet hij niet in wat hier wel wordt gevraagd.
Het lid is van mening dat er heel wat te bespreken valt door de gewesten en de federale overheid. Hij is van mening dat de zogenaamde « grendelwet » toch een algemeen probleem vormt in economische aangelegenheden. Aangezien die wet gevolgen heeft voor de toepassing ervan door de gewesten moet hierover door de gewesten en het federaal niveau overleg worden gepleegd. Dit is geen louter institutioneel probleem, het is ook een beleidsprobleem.
De heer Coenraets onderstreept dat de huidige toestand van hypocrisie getuigt. De gewesten verzetten zich tegen nieuwe handelsvestigingen door te weigeren de stedenbouwkundige vergunning af te geven om redenen die zij niet openlijk willen toegeven. Het zou veel coherenter zijn aan het gewest de verantwoordelijkheid voor het afgeven van een en ander toe te kennen in plaats van de uitvoering van een administratieve regeling gelijktijdig op te dragen aan twee overheden.
Een ander lid wenst te vernemen welke hogere belangen eventueel gediend zouden kunnen zijn met het behouden van de besluitvorming hierover op het federale niveau in plaats van de overheveling ervan naar de gewestelijke niveaus ? Persoonlijk ziet hij er geen. De logische samenhang zelf van de economische materies in hun geheel noopt tot een volledige overheveling naar de gewesten. Het behouden van enige besluitvorming terzake op federaal niveau biedt geen enkel pluspunt.
Een derde lid herinnert aan de internationale concurrentie in de grensgebieden om nieuwe supermarkten te vestigen. Hij denkt aan de driehoek België, Luxemburg, Frankrijk, waar de supermarkten oververtegenwoordigd zijn. Die toestand is schadelijk voor de handel en voor het evenwicht. Door de betrokken bevoegdheid over te dragen aan de gewesten wordt het gevaar voor een interregionale concurrentie zeer groot.
3.2.3. Besluit
De commissie is het eens met de wens van het Waalse Gewest dat er duidelijkheid zou worden geschapen. Over de wijze waarop deze verduidelijking wordt bereikt, is de commissie verdeeld. Sommige leden wensen een verduidelijking binnen het kader van de bijzondere wet, anderen pleiten voor de overdracht van de bevoegdheid naar de gewesten.
4. De statistiek
4.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap- Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
De wet van 4 juli 1962 kent aan het Nationaal Instituut voor de Statistiek een monopolie toe om :
statistische onderzoekingen uit te voeren betreffende de demografische, economische en sociale toestand van een land, een gemeenschap of een gewest;
onderzoekingen uit te voeren die onmisbaar zijn voor de voorbereiding, de uitwerking of de uitvoering van een wet, decreet of administratieve reglementering;
algemene volkstellingen te houden;
andere statistische onderzoekingen uit te voeren na beslissing van de bevoegde federale minister.
In de BWHI worden onder de titel « Wat de economie betreft » een twaalftal aangelegenheden opgesomd waarvoor alleen de federale overheid bevoegd blijft. Een van deze twaalf punten is het statistisch geheim.
Bij de bespreking in de Kamer werd gesteld dat het verzamelen van gegevens eveneens was voorbehouden aan de federale overheid. De Senaat was evenwel van mening dat deze aan de federale overheid voorbehouden bevoegdheid niet impliceert dat de gewesten geen enkele statistieken zouden mogen opstellen.
In het licht van de staatshervorming dient dus gesteld te worden dat de gemeenschappen en gewesten wel statistieken mogen opstellen, maar dat het normatief kader, zoals gesteld in de wet van 4 juli 1962, dient gerespecteerd. Zo kunnen de onderzoeken die zij voorschrijven, krachtens art. 16 van deze wet, slechts worden verricht door tussenkomst van het Nationaal Instituut voor de Statistiek.
De monopoliepositie van de federale overheid inzake regionale statistiek moet worden opgeheven en vervangen door een partnersituatie.
Dit betekent dat artikel 6, § 1, VI, vijfde lid, 10º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 en de wet van 4 juli 1962 betreffende de openbare statistiek in die zin moeten worden aangepast.
Hierdoor zouden de bevoegde ministers van de deelregeringen het initiatiefrecht krijgen voor de statistische onderzoekingen, zowel voor zuiver documentaire als voor administratieve doeleinden.
De coördinatiebevoegdheid zou via meldingsplicht federaal kunnen blijven.
4.2. Standpunt van het ministerie van Economische Zaken Bestuur Algemene Diensten Juridische Afdeling (brief van 25 april 1997)
Statistieken zijn als meetinstrument onontbeerlijk in het kader van de economische en monetaire unie. Statistieken moeten met elkaar vergeleken kunnen worden zowel binnen België als daarbuiten. In deze context kan perfect worden ingespeeld op de behoeften van de gewesten aan informatie. Alleen over specifieke punten dienen samenwerkingsakkoorden gesloten te worden. Er kan wel een initiatiefrecht worden toegekend maar het statistisch onderzoek moet worden verricht door het NIS, dat daartoe gefinancierd moet worden. Dit is de bevestiging van het functionele dualisme : één enkel statistisch instituut voor alle gezagsniveaus, dat ten dienste staat van allen.
Het standpunt van de Vlaamse Gemeenschap berust op een eenzijdige bewering, die door het NIS wordt betwist : er zouden geen geweststatistieken bestaan. Alle gepubliceerde tabellen bevatten echter altijd een geografische indeling : Koninkrijk/gewesten, Vlaams, Waals, Brussels Gewest, Duitstalig taalgebied en vervolgens eventueel provincie/arrondissement/gemeente.
In de gevallen waarin het niet mogelijk is de resultaten per gewest exact uit te splitsen (bijv. : Nationale rekeningen, statistieken van de buitenlandse handel of andere statistieken betreffende één enkele onderneming), beperken het NIS en het INR de uitsplitsing per gewest tot de grote totalen.
De zogenoemde administratieve statistiek waarbij gegevens worden verzameld voor de tenuitvoerlegging van een bepaald beleid, moet afgeschaft worden. Ze is onverenigbaar met verordening 322/97 van de Raad.
4.3. Standpunt van de Waalse regering (brief van 18 maart 1997)
Uit de memorie van toelichting van de bijzondere wet blijkt dat men onder statistisch geheim moet verstaan « het statistisch geheim met inbegrip van het inzamelen van informatie ».
In het verslag aan de Senaat heeft de staatssecretaris voor de Hervorming der Instellingen erop gewezen dat het statistisch geheim in de nieuwe wet werd opgenomen om de bepalingen van de wet van 4 juli 1962 betreffende de openbare statistiek te waarborgen. Dat betekende evenwel niet dat de gewesten geen statistieken mogen opmaken.
De wet van 1 augustus 1985 heeft de wet van 4 juli 1962 betreffende de openbare statistiek ingrijpend gewijzigd. Er werd evenwel niet geraakt aan de exclusieve bevoegdheden van de Koning, de minister tot wiens bevoegdheid het Nationaal Instituut voor de Statistiek behoort, en het NIS zelf wat betreft het statistisch onderzoek. Deze wet bepaalt alleen dat het NIS statistieken vertrouwelijk kan meedelen aan belanghebbende diensten van een regering en dat « de Koning bijzondere onderzoekingen kan doen verrichten om deze inlichtingen ter beschikking te stellen van de door hem aangewezen diensten van een regering ».
Het Waals Gewest beschikt dus over geen enkel middel van statistisch onderzoek waarover de federale overheid wel beschikt. Dat valt niet te rijmen met de autonomie die het geniet als deelgebied.
Er is gepoogd deze toestand te verhelpen via een samenwerkingsakkoord. Tot op heden heeft deze poging tot geen enkel resultaat geleid. Volgens het Waals Gewest zou dit akkoord er moeten komen rond de volgende thema's :
1º Het verzoek de statistieken op te stellen volgens de aggregaatmethode, waarbij als algemene regel wordt uitgegaan van de gemeenschappen en de gewesten om de federale aggregaten vast te stellen;
2º De macro-economische aggregaten en de gewestelijke werkgelegenheidsstatistieken gaan voor; bijgevolg en na de oprichting van het INR een correcte vertegenwoordiging van de gewesten in die instelling;
3º Gratis inzage van de informatie van de federale instellingen en mededeling van informatie over bronnen en methodes, in ruil waarvoor gewesten en gemeenschappen bereid zouden zijn hun informatie en hun methodologie mee te delen;
4º Inrichting van een juridisch kader om aan gewesten en gemeenschappen het statuut van volwaardig partner van de federale Staat te verlenen. Dat houdt meer bepaald in dat zij statistisch onderzoek kunnen uitvoeren met naleving van de verplichtingen van het statistisch geheim.
4.4. Standpunt van de heer Coenraets (12 november 1997)
Het Vlaamse en het Waalse Gewest gaan blijkbaar akkoord om de statistiek gedeeltelijk te regionaliseren. Elk deelgebied moet aangepaste statistische gegevens kunnen bezitten en beheren, als neveninstrument bij zijn hoofdbevoegdheden. De statistiek zou zo een gedeelde bevoegdheid worden.
Een lid wijst erop dat het « Statistisch geheim » een federale bevoegdheid is gebleven. Kan daaruit niet worden afgeleid dat de bijzondere wetgever heeft gezegd dat het bijhouden van statistieken een aangelegenheid is die elke overheid mag uitoefenen, maar dat ze hierbij het statistisch geheim niet mogen schenden ?
Volgens de heer Coenraets is dit een interpretatie die steun vindt in de rechtsleer en die verwijst naar de zogenaamde residuaire bevoegdheden van de tweede graad. Het Arbitragehof heeft zich hierover echter nog niet uitgesproken. Een precisering van de tekst van de bijzondere wet zou de rechtszekerheid ten goede komen.
4.5. Standpunt van een lid (5 maart 1998)
Een gedeeltelijke regionalisering van de statistiek brengt technische problemen met zich. België heeft bovendien internationale verplichtingen inzake statistiek. Als men besluit tot een gedeeltelijke regionalisering, moeten er samenwerkingsakkoorden worden gesloten, ware het slechts voor de standaardisering van de gegevens.
4.6. Hoorzitting met de heer Cheruy, Directeur-generaal van het Nationaal Instituut voor de Statistiek (25 juni 1998)
A. Algemeen
De taak van het Nationaal Instituut voor de Statistiek draait rond drie sleutelwoorden : « verzamelen », « behandelen » en « verspreiden » van statistische informatie. Alle afzonderlijke nominatieve gegevens worden gevalideerd, bekritiseerd en omgevormd tot anonieme, globale gegevens. Daarna worden de resultaten bekendgemaakt voornamelijk onder de vorm van tabellen. Die hebben namelijk veel voordelen in vergelijking met een eenvoudige indeling in rubrieken, activiteiten of geografische zones. De kunst van de statistiek ligt in het kruisen van de gegevens. Zo kan men, om een voorbeeld te geven, informatie opzoeken over de woonplaats van een persoon en zijn werkplaats om het pendelprobleem te bestuderen. De taak van het Nationaal Instituut voor de Statistiek bestaat erin een objectief, kwantitatief beeld te geven op basis van individuele gegevens die worden omgezet in globale en anonieme gegevens.
Er zijn drie groepen van gebruikers van « klanten » : de overheden, de bedrijven en de burgermaatschappij. Als voorbeeld van die laatste groep denken we aan een wijkcomité dat zich zorgen maakt om een gevaarlijk kruispunt bij een school : dat wijkcomité kan statistische gegevens opvragen over verkeersongelukken. Verenigingen die zich met het plaatselijke leefmilieu bezighouden zullen gegevens opvragen over de staat van het leefmilieu. Het NIS probeert een dialoog aan te knopen met de hele burgerlijke gemeenschap.
Het NIS heeft geen monopolie op het statistisch onderzoek. De wet staat iedereen toe « aan statistiek te doen » : de officiële overheden, ondernemingen, studiediensten, beroepsverenigingen enz. Er is uitdrukkelijk bepaald dat elke overheidsdienst zijn eigen gegevens statistisch mag verwerken op voorwaarde dat een procedure van « methodologische aanbevelingen » is doorlopen.
Het NIS heeft wel het monopolie van de dwang. Een onderzoek kan exhaustief zijn dat betekent dat de hele doelgroep wordt ondervraagd , of kan gebeuren op basis van een steekproef, wat betekent dat een representatief staal wordt samengesteld op basis van een stabiele mathematische methode.
Er zijn directe waarnemingen (de betrokken personen worden ondervraagd) en indirecte waarnemingen (de informatie wordt opgezocht in administratieve bestanden). Tenslotte kan het onderzoek verplicht zijn, d.w.z. dat de aangevers verplicht zijn te antwoorden op straffe van een strafrechtelijke sanctie, of gebeuren op vrijwillige basis (bijvoorbeeld de jaarlijkse enquête over de huishoudbudgetten, of de enquête over de gezondheid, uitgevoerd samen met het Instituut voor Volksgezondheid Louis Pasteur). Alleen het NIS kan verplichte enquêtes uitvoeren.
Enquêtes uitgevoerd op vrijwillige basis geven niet noodzakelijk minder betrouwbare resultaten. De kwantiteit van een enquête hangt volledig af van de kwaliteit van de wetenschappelijke voorbereiding ervan : vooral van de kwaliteit van het staal, maar ook van de kritische bewerking. Dat hangt ook samen met de manier waarop de statistische enquêteformulieren zijn opgesteld. Er bestaan kleine trucjes om slechte aangiften op het spoor te komen.
Het NIS staat borg voor de bescherming van de persoonlijke levenssfeer : in die zin heeft het een monopolie op het statistisch geheim. Het statistisch geheim wordt niet gedefinieerd in de huidige wet. Het NIS heeft getracht een positieve definitie te geven in een voorontwerp van wet : « Het statistisch geheim is het geheel en het resultaat van de juridische bepalingen inzake organisatie en controle die het Instituut voor de Statistiek toepast om de persoonlijke levenssfeer en het zakengeheim te beschermen. » Het statistisch geheim is een geheel : het bevat elementen van het klassieke beroepsgeheim, een gedrags- en een technisch aspect, maar ook bijvoorbeeld een buitengewoon voorrecht. De ambtenaren van het NIS zijn inderdaad vrijgesteld van de verplichting om voor het gerecht te getuigen over feiten waarvan zij kennis hebben genomen bij hun statistische werkzaamheden. Deze vrijstelling betreft de deelname aan voorbereidende werkzaamheden en aan gerechtelijk opsporingsonderzoek en onderzoek. Er wordt geen onderscheid gemaakt op basis van de ernst van het misdrijf, of het nu gaat om overtredingen, wanbedrijven of misdaden. Dit is dus een zeer sterke waarborg. Dit monopolie beschermt het NIS maar ook al degenen die gegevens meedelen. Bovendien moeten de statistici zich krachtens de wet onthouden van alle daden die de geloofwaardigheid van hun toekomstige opnamen in gevaar kunnen brengen.
Het NIS staat in voor de coördinatie van de openbare statistiek. Eén van de belangrijkste problemen in de statistiek is de vergelijkbaarheid. Vanaf de 19e eeuw hebben statistici verschillende classificatiestelsels uitgedacht : activiteiten, producten, beroepen, ziekten (bijvoorbeeld via de Wereldgezondheidsorganisatie)... Dankzij deze systemen kunnen ruimtelijke en chronologische vergelijkingen worden gemaakt van statistische gegevens. Zij betreffen de coördinatie van de openbare statistiek. Het NIS is bij wet met deze coördinatie belast en voert deze taak uit op basis van de « methodologische aanbevelingen ». Wanneer een dienst zijn eigen gegevens statistisch wil behandelen, moet hij het NIS daarvan op de hoogte brengen, waarna de Hoge Raad voor de Statistiek aanbevelingen kan doen inzake methodologie. Deze Raad is het wetenschappelijk, economisch en sociaal adviesorgaan van het NIS. De Raad richt een voorstel tot de minister, die dan een methodologische aanbeveling doet. Deze procedure wordt evenwel niet altijd gevolgd. Het NIS herinnert de overheden die statistische initiatieven nemen er geregeld aan dat zij deze procedure moeten volgen.
De laatste activiteit van het NIS bestaat uit het verspreiden van statistische gegevens. De tabellen worden ter beschikking gesteld van de gebruikers.
Het NIS is dus de eerste en voornaamste officiële instelling voor statistiek. Een tweede, gespecialiseerde officiële instelling voor statistiek is opgericht in 1994 : het Instituut voor de Nationale Rekeningen. Dit instituut is belast met de Nationale boekhouding en met de statistieken van de buitenlandse handel. Deze twee opdrachten zijn bij wet van het NIS overgedragen aan het INR. In de raad van bestuur van het INR zijn drie ermee verbonden overheden vertegenwoordigd : de Nationale Bank van België, het Federaal Planbureau en het NIS. De facto wordt het werk gedaan door de diensten van de Nationale Bank en in mindere mate door het Federaal Planbureau op basis van statistische gegevens die het NIS verstrekt.
B. De eisen van de gewesten
Met betrekking tot de eisen van de gewesten, kan op verschillende facetten worden gewezen :
Wanneer gegevens beschikbaar zijn op het niveau van de deelgebieden (gewesten, gemeenschappen, ...), worden die altijd gepubliceerd door het NIS. Het NIS publiceert « driekleurige » brochures en geen afzonderlijke brochures per gewest.
Bepaalde gegevens kunnen nu eenmaal niet per gewest worden opgedeeld, bijvoorbeeld de buitenlandse handel. Daarvoor zou een aangifte van de gewestelijke export nodig zijn, wat aberrant is.
Wanneer het NIS kan beschikken over gewestelijke gegevens, worden die systematisch gepubliceerd. Daar wordt niet steeds genoeg aandacht aan besteed. Een positief voorbeeld in dit verband is de recente brochure van het Waalse Gewest, getiteld « La Wallonie, quelques repères » . De algemene afdeling van het statistische jaaroverzicht van Wallonië is gebaseerd op statistische gegevens van het NIS. Onder elke rubriek wordt de bron vermeld : « ministerie van het Waalse Gewest » of « Bron NIS ». Het is geen enkel probleem dat het Waalse Gewest een eigen statistisch jaaroverzicht produceert en daarin gegevens van het NIS gebruikt. Het is integendeel een zeer positieve houding, waardoor dubbel werk wordt vermeden.
Soms moeten de gegevens van de gewesten komen. Zo moet het NIS samenwerken met de gemeenschappen om gegevens te verkrijgen over de doodsoorzaken, aangezien gezondheidsaangelegenheden voortaan tot de bevoegdheden van de gemeenschappen behoren. Gegevens betreffende het transport over water worden traditioneel verzameld door de sluiswachters die gewestelijke ambtenaren zijn. Het NIS kan dus toegang krijgen tot de administratieve bestanden van de gewesten.
Het NIS heeft de gewoonte ontwikkeld die niet uitdrukkelijk wordt opgelegd noch verboden door een wet om op basis van zeer nauwkeurige vertrouwelijkheidsovereenkomsten individuele anoniem gemaakte gegevens door te zenden naar de gewesten of andere entiteiten, bijvoorbeeld universiteiten, om hen te helpen bij hun statistische werkzaamheden. Zo is op 24 juni 1998 met de directeur-generaal van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Departement Leefmilieu en Infrastructuur een overeenkomst afgesloten op basis waarvan het bestand over verkeersongevallen zal worden meegedeeld. Om het beleid te kunnen aanpassen aan de realiteit, moet de overheidsdienst die verantwoordelijk is voor de wegeninfrastructuur kunnen beschikken over gegevens die nauwkeuriger zijn dan de gepubliceerde statistieken.
Het NIS is dus bereid om aan een overheid in dit geval een gemeenschap, maar ook aan het Waalse Gewest, universiteiten- of federale overheidsdiensten individuele gegevens, die het NIS anoniem heeft gemaakt, mee te delen. Er is gezocht naar een evenwicht tussen de dienstverlening aan de gewestelijke overheden, die erin bestaat hen de nodige basisgegevens te verstrekken om hun beleid voor te bereiden, te evalueren en te wijzigen, en de plicht van het NIS om individuele gevallen te beschermen.
De gegevens zijn dus individueel maar er wordt geen enkele naam genoemd. Alleen het NIS beschikt over de concordantietabel van de arbitraire identificatie van elk gegeven en de werkelijke situatie.
Het NIS werkt dus op twee manieren samen met de deelgebieden : hij verstrekt klassieke statistische gegevens die worden opgenomen in algemene tabellen, en daarnaast verstrekt hij ook individuele gegevens, die anoniem zijn gemaakt om de persoonlijke levenssfeer van de aangevers te beschermen, om de betrokken overheid toe te staan zijn taak uit te voeren met kennis van zaken.
De gewesten vragen dat zij ook dwang mogen gebruiken, wat nu het monopolie is van het NIS. Deze eis is niet nieuw. In 1994 heeft het NIS zich ertoe verbonden alle onderzoeken die hem gevraagd worden, op dezelfde manier te behandelen, ongeacht of de vraag kwam van de deelgebieden, van de federale overheid of van een internationale overheid. In zes jaar dat de heer Cheruy werkzaam is bij het NIS, heeft hij geen enkel verzoek van de gewesten ontvangen. Daarom is er ook geen vooruitgang geboekt.
Verzoeken, zoals dat van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Departement Leefmilieu en Infrastructuur heeft altijd betrekking op gegevens uit onderzoeken die het NIS reeds heeft uitgevoerd. Een soortgelijk voorbeeld betrof een statistisch onderzoek op basis van een steekproef : onderzoek over de beroepsbevolking bij 30 000 gezinnen. Het Waalse Gewest heeft het NIS gevraagd het Waalse staal uit te breiden om preciezere resultaten te krijgen. Het NIS heeft dat aanvaard op voorwaarde dat het gewest de bijkomende kosten zou dragen, vooral de bezoldiging van de onderzoekers. Het NIS voert de statistische behandeling van de gegevens gratis uit omdat de bijkomende werklast niet overdreven was.
Geen enkel gewest heeft het NIS ooit gevraagd om voor haar een enquête uit te voeren. Voorbeeld : de transit in de havens is van belang voor het Vlaamse Gewest, omdat dat verantwoordelijk is voor het havenbeleid. Het is zelfs eerder een lokaal belang, vooral voor het Antwerpse havenbedrijf. Men kan zich inbeelden dat het Vlaamse Gewest statistieken zou willen hebben over deze materie.
4.7. Opmerking van een lid (25 juni 1998)
Wanneer een gewest het NIS vraagt om meer verfijnde statistieken over zijn grondgebied, moet het bepaalde kosten dragen. Welnu, indien men uitgaat van het beginsel dat de statistiek een gedeelde bevoegdheid is en de BWHI spreekt dat niet uitdrukkelijk tegen , is het niet evident dat het gewest moet betalen voor hetgeen het NIS extra doet, wanneer de financieringswet geen financiële middelen aan de gewesten overdraagt met betrekking tot de statistiek.
Het lid vraagt voorts of de federale overheid bijkomende vragen stelt en of zij daarvan dan de kosten moet dragen.
4.8. Antwoord van de heer Cheruy, Directeur-generaal van het Nationaal Instituut voor de Statistiek (25 juni 1998)
De heer Cheruy erkent dat de BWHI niet duidelijk is met betrekking tot de bevoegdheden inzake statistiek, aangezien er alleen sprake is van het statistisch geheim het inzamelen. Hierover geraadpleegd, meende de grondwetspecialist de heer Uyttendaele dat de begrippen « statistisch geheim en inzameling » verbonden zijn aan het geheel van de bestuurlijke activiteit, doch dat de gewesten zelf statistisch onderzoek kunnen verrichten, tabellen opstellen, enz. De gewesten kunnen gegevens inzamelen om hun eigen bevoegdheden uit te oefenen. Of de kosten worden betaald aan het NIS of aan een privé-bureau verandert daaraan niets. Het gaat er slechts om te betalen om de gegevens te ontvangen die zij nodig hebben.
Op de vraag of de federale overheid ook bepaalde kosten voor bijkomende verzoeken moet dragen, antwoordt de heer Cheruy dat dat ervan afhangt of het gaat om gegevens waarover het NIS reeds beschikt of dat er onderzoek moet gebeuren. Het NIS publiceert niet al zijn gegevens, omdat dat te duur en te onoverzichtelijk zou worden. Een gegeven kan dus in een administratief bestand opgeslagen zijn, bijvoorbeeld de gegevensbank van het RSZ, het Rijksregister van de natuurlijke personen, het BTW-bestand, enz.
4.9. Eindbespreking (19 maart 1999)
4.9.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De deelgebieden lijken er zich over te beklagen dat de bevoegdheden voor de statistiek federale bevoegdheden gebleven zijn. Het Nationaal Instituut voor de Statistiek zou aldus beschikken over een monopolie terzake en zou onvoldoende oog hebben voor de noden van de gemeenschappen en de gewesten. Bijgevolg hebben verschillende personen de wens geuit dat de aangelegenheid gecommunautariseerd en geregionaliseerd zou worden, dat wil zeggen dat men ze zou omvormen tot een accessoire bevoegdheid van de gemeenschappen en de gewesten.
In dit verband werd de directeur generaal van het NIS gehoord. Hij heeft het NIS verdedigd en gezegd dat het Instituut goed werk levert en dat er misschien bij de gemeenschappen en de gewesten een zekere terughoudendheid bestaat om statistische gegevens mee te delen. De conclusie is vrij eenvoudig : ofwel maakt men van die bevoegdheid een accessoire bevoegdheid, wat betekent dat de federale overheid haar bevoegdheid voor statistiek niet ontnomen wordt en dat elke gemeenschap en elk gewest zijn eigen instrumenten kan ontwikkelen, ofwel verandert men niets aan de bestaande toestand maar kent men de gemeenschappen en gewesten de bevoegdheid toe om over die instrumenten te beschikken zonder dat dat met zoveel woorden gezegd wordt. Zij kunnen met andere woorden statistieken beheren zonder het openlijk te zeggen voor zover die bevoegdheid als federale bevoegdheid in de bijzondere wet vermeld staat. Het is immers zo dat men in de praktijk de gemeenschaps- en gewestoverheden niet kan verbieden een beroep te doen op opiniepeilingsbureaus welke die taak ook zeer goed aankunnen. De heer Coenraets ziet niet in wat tegen een dergelijke toestand in te brengen zou zijn. Alleen is in de bijzondere wet een monopolie inzake officiële statistieken toegekend aan het NIS.
De heer Coenraets stelt voor hiervan een accessoire bevoegdheid te maken.
4.9.2. Bespreking
Een lid is van mening dat de huidige toestand absurd is. Het ontbreekt het NIS aan doeltreffendheid : dat is ten dele zijn schuld en ten dele de schuld van de gewesten en de gemeenschappen. Anderzijds beschikken de gewesten over prachtige statistische instrumenten. De hele discussie is een beetje schijnheilig omdat de wettelijke toestand anders is.
Een ander lid blijft van mening dat de gedeeltelijke regionalisering van de statistiek tot technische problemen zal leiden. België moet daarenboven zijn internationale verbintenissen naleven. Indien men beslist over te gaan tot een gedeeltelijke regionalisering zijn ten minste samenwerkingsakkoorden noodzakelijk voor de standaardisering van de gegevens.
Die statistieken moeten bruikbaar blijven. Het zou interessant zijn dat men de statistieken van de gewesten harmoniseert om ze op andere niveaus te kunnen gebruiken, onder meer op het Europese niveau. Het lid merkt op dat de commissie eindeloos kan blijven discussiëren over de opdracht van het NIS dat nochtans sedert geruime tijd over inlichtingen beschikt die zowel voor het federale, het gewestelijke als het gemeenschapsniveau nuttig zijn.
Indien het lid het over een gedeeltelijke regionalisering van de statistiek heeft, beoogt hij uitsluitend de bestaande statistiek. Het zou niet goed zijn deze aangelegenheden institutioneel tot in de kleinste details te regelen. Er moet met omzichtigheid worden te werk gegaan, waarbij wordt uitgegaan van de bestaande toestand en gestreefd wordt naar een geoptimaliseerd systeem.
Een volgend lid benadrukt dat het noodzakelijk is dat elke deelentiteit verantwoordelijk zou zijn voor die statistieken over de materies waarover ze de bevoegdheid hebben. Dit is essentieel om tot goede resultaten te komen. Samenwerkingsakkoorden zijn wel nodig om te komen tot homogene definities voor het aantekenen van de statistieken. Op voorwaarde dat men minimumnormen respecteert, zijn deze diverse entiteiten vergelijkbaar niet enkel op het Belgische niveau maar ook op het Europese.
Een volgend lid is van mening dat het gerechtvaardigd lijkt dat de gewesten en de gemeenschappen hun eigen statistieken opstellen. Hij denkt bijvoorbeeld aan de grote statistische jaarboeken in het onderwijs. Hij vraagt zich af wie anders dan de gemeenschappen daarvoor zouden zorgen. Hetzelfde geldt in andere sectoren.
Het is ook juist dat de statistieken moeten worden geharmoniseerd om vergelijkingen mogelijk te maken.
Nog een lid blijft erbij dat elke entiteit met de huidige bijzondere wet bevoegd is om statistieken op te stellen. Maar elke entiteit moet zich houden aan het statistisch geheim zoals dit bepaald is door de federale wetgever. Deze zegt in welke mate bepaalde dingen geheim blijven. De bijzondere wet verhindert vandaag reeds niet dat elke entiteit bevoegd is.
In de bijzondere wet leest hij dat het economisch beleid een gewestelijke bevoegdheid is. Als uitzondering daarop houdt de federale overheid nog een paar bevoegdheden. Zo is het statistisch geheim een bevoegdheid van de federale overheid. Uitzonderingen moet men restrictief interpreteren. Niet het opmaken van statistieken, maar het statistisch geheim is een bevoegdheid van de federale overheid. Impliciet betekent dit dat het opmaken van statistieken een bevoegdheid van de gewesten is.
Andere leden delen deze visie niet en zijn van oordeel dat deze impliciete bevoegdheid geëxpliciteerd zou moeten worden in de bijzondere wet van 8 augustus 1980. Bijgevolg zou het volgens deze leden goed zijn te bepalen dat er een accessoire, bijkomende bevoegdheid zou zijn van de gewesten en de gemeenschappen op het vlak van statistiek.
5. De Belgische Geologische Dienst artikel 6, § 1, VI, eerste lid, 5º
Artikel 6, § 1, VI, eerste lid, 5º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 :
(De gewesten zijn bevoegd voor :)
VI. Wat de economie betreft :
5º De natuurlijke rijkdommen.
5.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
De gewesten zijn bevoegd voor de natuurlijke rijkdommen.
Een deel van de taken wordt echter nog steeds, in samenwerking met het gewest, uitgeoefend door de Belgische Geologische Dienst.
Een officieel samenwerkingsakkoord kwam niet tot stand ondanks aandringen van zowel de Vlaamse administratie als de Belgische Geologische Dienst.
Geologisch advies (bij exploitatievergunningen voor ontginningen, storten...) betreft gewestelijke materies. Het geologisch onderzoek is ook regionaal gebonden en ondersteunt een volledig geregionaliseerde materie, namelijk de natuurlijke rijkdommen.
De gewestelijke aspecten van de Belgische Geologische Dienst moeten, samen met de personeelsleden van de respectieve taalrollen, aan de gewesten worden overgedragen.
De uitbouw van een nieuwe cel zou de handicap hebben niet te beschikken over de archieven, de basisgegevens en de omvangrijke bibliotheek, en evenmin over de opgebouwde ervaring in de sterk gespecialiseerde domeinen.
Het feit dat het beheer van het Continentaal Plat nog federaal geregeld wordt, kan als enige reden worden ingeroepen voor het behoud van een federale Geologische Dienst. Alle andere taken zijn in feite gewestelijke taken.
5.2. Standpunt van het ministerie van Economische Zaken Bestuur Algemene Diensten Juridische afdeling (25 april 1997)
Het lijdt geen twijfel dat de BGD moet functioneren binnen een wettelijk kader dat volkomen onduidelijk is. De dienst vervult niet alleen taken binnen het kader van de federale bevoegdheden maar is ook nauw betrokken bij taken die tot de gewestbevoegdheid behoren (openbare werken, hydrologie...) zonder dat daarvoor de vereiste samenwerkingsakkoorden zijn gesloten.
Het archief van de Belgische Geologische Dienst (BGD) moet nationaal blijven : het is onmogelijk de honderdjarige en belangrijke bibliotheek van de BGD in tweeën (of in drieën) te splitsen.
Zoals in de andere landen van de Gemeenschap kunnen de betrekkingen tussen de geologische diensten, vooral via « EuroGeoSurvey », alleen op het niveau van de Staat plaatshebben.
De splitsing van de BGD zou drie (of vier) instellingen opleveren (twee of drie gewestelijke en 1 federale) waarvan geen enkele de kritische omvang zou bereiken en die hun gegevens voortdurend zouden moeten uitsplitsen of met elkaar uitwisselen.
Het intellectueel potentieel van de BGD bestaat uit een aantal personen die elk hun eigen vakgebied hebben en kan dus niet over de gewesten verdeeld worden. Het is bijvoorbeeld niet mogelijk de specialist van lössafzetting over de verschillende gewesten te verdelen.
Het is veel beter de thans bestaande BGD te laten voortbestaan, een regeling te treffen voor het verstrekken van en de toegang tot de geologische gegevens van de BGD en de samenwerking van de BGD met de gewesten te regelen door middel van samenwerkingsakkoorden, zoals is bepaald in artikel 92bis van de Grondwet.
Op het federaal niveau is de BGD de enige gesprekspartner van het Nationaal Geografisch Instituut, het Koninklijk Instituut voor Natuurwetenschappen en het Koninklijk Museum voor Midden-Afrika.
5.3. Standpunt van de heer Coenraets (12 november 1997)
Wat de regionalisering van de Belgische Geologische Dienst betreft, blijken de opportuniteitsredenen die het ministerie van Economische Zaken aanhaalt, een pleidooi in te houden om het federale karakter van de genoemde dienst te behouden. Het is dan ook moeilijk het beleidsdomein van de geologie te regionaliseren.
5.4. Standpunt van een lid (5 maart 1998)
De gewesten zijn bevoegd inzake de natuurlijke rijkdommen. Het lijkt dan ook logisch dat de BGD zou worden overgeheveld. Het probleem van de schaaleconomie zou kunnen worden opgelost via een samenwerkingsakkoord. Op dit ogenblik zit men immers in een bevoegdheidsonwettelijkheid.
5.5. Hoorzitting met de heren Possemiers, Directeur-generaal van het Bestuur Kwaliteit en Veiligheid en Paepe, Hoofdgeoloog-directeur bij de Belgische Geologische Dienst (25 juni 1998)
Sinds de herstructurering van het departement Economische Zaken, is de Belgische Geologische Dienst ondergebracht als vierde afdeling in het Bestuur Kwaliteit en Veiligheid. Vroeger vormde de BGD praktisch één navelstreng met de Administratie voor het Mijnwezen. Dat had natuurlijk zijn historisch gegeven : op het einde van de vorige eeuw begon men reeds interesse te vertonen naar het verzamelen van gegevens over natuurlijke rijkdommen. Energie was heel belangrijk, namelijk de kolenwinning in België. De meeste geologische diensten in Europa zijn ongeveer rond het einde van de vorige eeuw ontstaan. Zij hebben bijna allemaal een directe band gehad met de respectievelijke administraties van het Mijnwezen.
De herstructurering van Economische Zaken was een feit in 1995. Dat belet echter niet dat er nog heel wat bevoegdheden overbleven in andere nijverheidstakken zoals ijzer, staal, groeven en dergelijke meer, die onmiddellijk verband houden met de geologische dienst. Vandaar dat ook die geologische dienst is overgeheveld naar dat nieuwe bestuur binnen de Economische Zaken.
De argumentatie die bij de vorige regionalisering gebruikt is om de geologische dienst federaal te houden, is vandaag nog steeds actueel. De voornaamste argumenten waren de volgende :
het behoud van de gelijke interpretatie over de informatie waarover de BGD sinds een eeuw beschikt;
de noodzaak om een correlatie tussen de gewestelijke kartering te behouden;
de opsplitsing van de BGD naar drie eenheden zou een duidelijke verzwakking betekenen van het wetenschappelijk potentieel van die dienst en zou in ieder geval duurder uitvallen;
de opsplitsing van de BGD zou ook een verzwakking zijn van het imago van de Belgische Geologische Dienst ten aanzien van de omringende buitenlandse instituten;
Sinds de laatste regionalisering, zijn de opdrachten van de BGD zich aan het wijzigen. Men beperkt zich niet meer tot het verzamelen van gegevens van de ondergrond, omdat die althans wat België betreft tot een zekere maturiteit zijn gekomen. Men gaat zich veel meer richten naar de omgevingsfactoren die rechtstreeks gebonden zijn aan de geologie, zoals milieu, energie, verstedelijking, verhoogde klimaatrisico's bijvoorbeeld de frequentere overstromingen , de kusterosies die zich manifesteren. Al deze materies worden meer en meer door de diverse geologische diensten in Europa bekeken en worden gecoördineerd in het Euro-Geo-Survey, een instituut dat door de Europese Unie opgericht werd. Die onderwerpen hebben in feite niets meer gemeen met gewestelijke materies. De opgesomde risico's zijn inderdaad grensoverschrijdend;
De Belgische Geologische Dienst blijft de bevoorrechte gesprekspartner voor de equivalente instituten op nationaal vlak, zoals bijvoorbeeld het Nationaal Geografisch Instituut, het Koninklijk Instituut voor Natuurwetenschappen en het Koninklijk Museum voor Midden-Afrika, een museum dat beschikt over een belangrijke buitenlandse geologische sectie;
Europa gaat zich hoe langer hoe meer bezighouden met de reorganisatie van de geologie. De geologische regio's komen niet overeen met taalkundige regio's;
Het beheer van het continentaal plat wordt nog federaal geregeld. Er gebeuren hoe langer hoe meer natuurlijke winningen, zoals zandwinningen, waarvoor dikwijls een beroep gedaan wordt op de kennis die de BGD heeft over dat continentaal plat en over de structuurlagen ervan. De BGD is dan ook regelmatig in contact met alle gewestelijke diensten die te maken hebben met een goede en milieuvriendelijke winning van zand, onder andere op het continentaal plat (bijvoorbeeld de Dienst voor Zeevisserij).
De kennis van de natuurlijke rijkdommen kan perfect worden geregionaliseerd. Men weet waar de boringen plaatsvinden, de informatie over de ondergrond is gekend. De heer Possemiers heeft argumenten gegeven die aanwijzen waarom het interessant zou zijn om die informatie verzameld te houden.
Voor de staatshervorming was de BGD belast met de kartering (37); de BGD beschikte dus over de specialisten terzake. Nu wordt de kartering door de gewesten uitgevoerd. Toen de regionalisering zowel aan Vlaamse als aan Waalse zijde de kartografie heeft willen voortzetten, stelde men echter vast dat voor het onderzoek van de ondergrond het geld geregionaliseerd was bij de gewesten terwijl de « knowhow » en ook de ervaring van de geologen bij de BGD was gebleven. Daarom is er een stilzwijgend akkoord met beide gewesten gesloten om de kartering niet op te geven. De experts van de BGD voeren de kartering uit op aanvraag van de gewesten. Het Waalse Gewest heeft personeel ter beschikking gesteld van de BGD en die werken dus samen aan hun kartering binnen de BGD.
De BGD heeft, voor het aanvullen van de geodocumentatie, kunnen profiteren van het budget dat bij de gewesten aanwezig was voor het verkennen van de natuurlijke rijkdommen. Vermits al de experts zich bij de BGD bevonden, is er een zeer goede, spontane samenwerking ontstaan. Moest dit systeem versnipperd worden, zou het niet alleen duurder uitvallen dan moeten immers geologen aangeworven worden bij de gewesten maar het zou eveneens een versnippering van kennis en knowhow veroorzaken. Deze kennis en knowhow zal voor de drie afzonderlijk minder sterk zijn, vergeleken met een enkele federale stem die op een uitstekende manier functioneert.
In verband met de kartering voegt de heer Paepe toe dat de gewesten geopteerd hebben voor twee verschillende karteringssystemen. Op federaal niveau vormt dit een probleem wanneer vragen uit het buitenland gesteld worden. Vlaanderen heeft voor een andere schaal geopteerd dan Wallonië. Wanneer de twee aan elkaar moeten gelast worden, dan gaat dat via de Belgische Geologische Dienst, omdat zij ter plekke de specialisten van de twee regio's tezamen hebben.
De BGD bezit nog steeds de bevoegdheid voor het opmaken van de geologische kaart. De regionalisering heeft dat niet veranderd. In samenwerking met de regio's kunnen zij best een uniforme kaart opmaken door te kiezen voor één van beide schalen of voor een grotere schaal. Het is de bedoeling om tenminste een uniformiteit voor de Belgische staat te bereiken. Momenteel wacht de BGD tot de twee gewesten hun kartografie hebben beëindigd om dan een minimumbasis te zoeken die gebruikt kan worden om terug een federale kaart te maken. Eens dat gebeurd is, zal de Belgische Geologische Dienst op een minimumkostbasis een kaart maken voor de federale staat. Deze elementen moeten in overeenstemming gebracht worden met de Europese vereisten.
5.6. Opmerking van een lid (25 juni 1998)
Dat probleem van de schaal van de kaarten zeer gedetailleerde of meer synthetische weergave maakt traditioneel deel uit van het spel der kaarten, zowel de geologische als de geografische. Men kan onmogelijk voor gans Europa dezelfde standaarden en schalen hebben. Dat is ook een erfenis uit het verleden.
5.7. Hoorzitting met de heren Possemiers, Directeur-generaal van het Bestuur Kwaliteit en Veiligheid en Paepe, Hoofdgeoloog-directeur bij de Belgische Geologische Dienst (25 juni 1998)
Het Vlaamse en het Waalse Gewest maken beide gebruik van de gegevens die op de geologische dienst beschikbaar zijn. Een gegeven over geologie is iets statisch. Het evolueert niet in de tijd. De bevinding die werd gemaakt uit een boring die bv. in 1899 uitgevoerd werd, is even actueel vandaag. Die documentatie gaat dus niet verloren en is niet tijdgebonden. De BGD houdt al die informatie ter beschikking van de gewesten voor alle doeleinden die ze nodig achten.
5.8. Opmerking van een lid (25 juni 1998)
Het verzamelen van gegevens is federaal gebleven en de BGD beschikt vandaag over alle gegevens. De exploitatie van de ondergrond, echter, is gewestelijk. Door een bepaalde vorm van exploitatie zou de federale informatie in het gedrang kunnen komen of eventueel foutief worden, bij gebrek aan doorstroming van informatie.
5.9. Hoorzitting met de heren Possemiers, Directeur-generaal van het Bestuur Kwaliteit en Veiligheid en Paepe, Hoofdgeoloog-directeur bij de Belgische Geologische Dienst (25 juni 1998)
De heer Possemiers verklaart dat er tot hier toe geen probleem is geweest. Er bestaan momenteel geen samenwerkingsakkoorden, maar de samenwerking is optimaal.
Voorlopig is er een zeer goede coördinatie tussen de regio's die gegevens komen zoeken op de BGD en de geologische dienst zelf. Misschien dient er op termijn te worden gedacht aan een nog grotere coördinatie tussen federale en regionale overheden.
5.10. Opmerking van een lid
Een lid merkt op dat er tot hier toe in feite geen probleem is. De heren Possemiers en Paepe pleiten duidelijk voor het gezamenlijk houden gelet op de verschillende aspecten.
5.11. Eindbespreking (19 maart 1999)
5.11.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De Vlaamse Gemeenschap vraagt een regionalisering van deze dienst en gaat uit van de vaststelling dat de gewesten bevoegd zijn voor de natuurlijke rijkdommen.
De juridische dienst van het federale ministerie van Economische Zaken is in dit verband evenwel de mening toegedaan dat men voorzichtig moet zijn : « Het intellectueel potentieel van de dienst bestaat uit een aantal personen die elk hun eigen vakgebied hebben en kan dus niet over de gewesten verdeeld worden. »
De opmerking is terecht aangezien de dienst een zeer gespecialiseerde dienst is. Moeten de bevoegdheden ervan worden versnipperd en opgedeeld ? Voor de dienst explosieven was voorgesteld een regeling te treffen in een samenwerkingsakkoord. De formule die in aanmerking werd genomen voor de dienst explosieven, zou hier ook goed kunnen werken.
In het algemeen kan gesteld worden dat de verstandigste oplossing is voor al die diensten die vrij gespecialiseerd zijn en zijn samengesteld uit een klein aantal personeelsleden die in gedeeltelijk geregionaliseerde aangelegenheden optreden, een algemeen samenwerkingsakkoord te sluiten. Voor al die kleine diensten zou een globaal samenwerkingsakkoord moeten worden gesloten waarin de nadere werking ervan op coherente wijze wordt bepaald. Dit is een vaak terugkerende problematiek in federale overheidsdiensten.
5.11.2. Bespreking
Sommige leden zijn van oordeel dat het voorstel van de heer Coenraets een betere oplossing is dan de oplossing waarvoor men in het verleden al te vaak heeft gekozen, namelijk een uitzondering op de bevoegdheden te maken om te proberen een relatief kleine instelling te laten overleven, omdat ze niet gesplitst kan worden. In het verleden koos men ervoor de bevoegdheid niet te regionaliseren of te communautariseren en dat was verkeerd. Het is beter, zonder de instellingen over te hevelen, een samenwerkingsakkoord te sluiten waardoor de drie gewesten of de twee gemeenschappen de instelling samen kunnen beheren. Op die manier worden de continuïteit, de rijkdom aan gegevens en ervaring uit het verleden en de intellectuele knowhow bewaard. Een dergelijk systeem heeft in België een relatief slechte reputatie, maar dat heeft te maken met het feit dat er in dergelijke samenwerkingsakkoorden te veel blokkeringsmogelijkheden zijn ingebouwd. Eén partij kan dan de hele zaak blokkeren. Het lid stelt voor te streven naar één samenwerkingsakkoord om al de kleine, gespecialiseerde entiteiten zoals de Belgisch Geologische Dienst te laten voortbestaan en hun kennis en ervaring voldoende te valoriseren. De praktijk heeft voldoende bewezen dat de oplossing van het verleden niet de goede is. Vandaar dat de instelling niet als federale instelling moet blijven bestaan maar dat men iets nieuws zal moeten vinden; een instelling die noch federaal, noch regionaal, noch gemeenschappelijk is. Uit het statuut moet blijken dat het om een instelling gaat die op een gezamenlijke manier beheerd wordt door diverse instanties.
Deze leden zijn echter van oordeel dat, vermits er geen federale bevoegdheid meer is, er ook geen federale tussenkomst meer moet zijn. De gewesten kunnen een samenwerkingsakkoord sluiten voor het runnen van deze instelling en voor de financiering ervan.
Tenslotte benadrukken deze leden dat zij het niet eens zijn met wat door de Vlaamse Gemeenschap naar voren wordt gebracht. De Belgische Geologische Dienst moet niet gesplitst worden; het geheel moet onder de bevoegdheid van de gewesten worden gebracht.
Een van de leden die deze stelling verdedigt, wijst erop dat men hier te maken heeft met een evolutief gegeven. In 1988 werden een heleboel bevoegdheden overgedragen, maar vaak botste men op het probleem dat een of andere instelling zo een beperkte activiteit had dat de opsplitsing ervan haar leefbaarheid in het gedrang zou hebben gebracht. De oplossing die men daarvoor in 1988 heeft bedacht, bestond erin die instellingen gewoon federaal te houden. Omdat de problemen die 10 jaar geleden bestonden, zich nog steeds voordoen, moet men voor deze instellingen een nieuw statuut uitwerken, er een soort autonome instelling van maken, die bestaat als een soort emanatie van de drie regio's of de twee gemeenschappen. De oplossing van 1988 was tijdelijk bedoeld, omdat men het probleem van de beperkte schaal van sommige instellingen niet opgelost kreeg.
De heer Coenraets merkt op dat in dit scenario die dienst een autonome rechtspersoonlijkheid moet krijgen zoals indertijd « l'établissement » voor de Franse Gemeenschap en het Waalse Gewest.
Een ander lid antwoordt dat de Vlaamse Gemeenschap vraagt dat de gewestelijke aspecten van het werk van de Belgische Geologische Dienst zouden worden overgedragen. Zij heeft het niet over de Belgische Geologische Dienst in zijn geheel.
Verscheidene leden zijn van oordeel dat de Belgische Geologische Dienst als federale instelling moet behouden blijven maar dat de gewesten via een samenwerkingsakkoord bij het beheer van deze dienst moeten worden betrokken. Zij wijzen erop dat de federale overheid voor het uitoefenen van bepaalde van haar bevoegdheden ook soms nood heeft aan geologische gegevens (bijvoorbeeld bij het implanten van een nieuwe kerncentrale of voor het leger). Vandaar dat de federale overheid als gelijkwaardige partner bij het beheer van deze dienst moet betrokken blijven.
Eén van de leden die de eerste stelling verdedigt, merkt op dat niets de federale overheid belet om in die autonome entiteit een vertegenwoordiger te hebben die toegang heeft tot alle gegevens. Zo kan het federale niveau in geval van nood over alle gegevens beschikken, maar moet ze niet beleidsmatig interveniëren in de besluitvorming. Voor hem mag de federale overheid onbeperkt toegang krijgen tot de gegevens.
Een ander lid merkt op dat men onlangs door een stemming van een internationaal akkoord in de commissie voor de Buitenlandse Aangelegenheden van de Senaat een bijkomende bevoegdheid heeft verworven over 2 000 km2 op het continentaal plateau. Moet er een afzonderlijke (federale) geologische dienst worden opgericht voor het continental plat ?
De heer Coenraets merkt op dat men punt 5 en punt 7 betreffende het Belgisch continentaal plat aan elkaar zou kunnen koppelen voor zover de regionalisering die door het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap wordt voorgesteld, grotendeels verantwoord wordt door het feit dat de bevoegdheid van de Belgisch Geologische Dienst op federaal niveau niet langer te rechtvaardigen is omdat dit continentaal plat zou moeten worden overgedragen aan het Vlaamse Gewest. In het Noorden van het land vraagt men zich immers af waarom die dienst eigenlijk nog federaal is aangezien het beheer van het continentaal plat toekomt aan het Vlaamse Gewest en er derhalve geen reden meer is om de Belgische Geologische Dienst aan het federale niveau te linken.
5.12. Besluit van de commissie
De commissie is het erover eens dat het omwille van schaalvoordelen wenselijk is dat de Belgische Geologische Dienst niet wordt opgesplitst. Er wordt dan ook voorgesteld een samenwerkingsakkoord te sluiten. Sommige leden van de commissie zijn van oordeel dat dit samenwerkingsakkoord moet gesloten worden tussen de federale overheid en de gewesten; andere commissieleden zijn van oordeel dat, aangezien de natuurlijke rijkdommen een gewestelijke aangelegenheid zijn, dit samenwerkingsakkoord tussen de gewesten moet worden gesloten.
6. De administratie van het Mijnwezen
Artikel 6, § 1, VI, eerste lid, 5º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980
(De gewesten zijn bevoegd voor :)
Wat de economie betreft :
5º De natuurlijke rijkdommen.
6.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling,
De administratie van het Mijnwezen is federaal gebleven. Het Mijnwezen is nog bevoegd voor de veiligheid in mijnen, graverijen en groeven evenals de ijzer- en staalnijverheid. Ondanks de regionalisering heeft het Mijnwezen zijn toezicht op de openbare gasdistributie nog niet overgedragen aan de gewesten.
Ondertussen werd de administratie van het Mijnwezen omgevormd tot de afdeling Veiligheid van het bestuur Kwaliteit en Veiligheid van het ministerie van Economische Zaken.
In de huidige toestand behandelt de federale als de gewestelijke administratie met ontoereikend personeelsbestand gelijksoortige materie.
Het geregionaliseerde personeel van de administratie van het Mijnwezen, waaronder zich ingenieurs bevinden, kan nuttig ingeschakeld worden in de administratie Economie waar vooral bij de afdeling Natuurlijke Rijkdommen en Energie behoefte bestaat aan ervaren personeel dat de extractieve nijverheid goed kent.
6.2. Standpunt van het ministerie van Economische Zaken Bestuur Algemene Diensten Juridische Afdeling (25 april 1997)
Ten gevolge van de wet op de hervorming der instellingen is het personeelsbestand van de administratie van het Mijnwezen in tweeën gesplitst en is het personeel dat nodig is voor de uitoefening van alle gewestbevoegdheden overgedragen naar de gewesten. Dat is onder meer het geval wat betreft het toezicht op de gasvoorziening.
De federale diensten zijn bevoegd gebleven voor de interne politie met betrekking tot de arbeidsbescherming.
6.3. Standpunt van de minister van Tewerkstelling en Arbeid (16 mei 1997)
Wat de bevoegdheden van de administratie van Veiligheid en Kwaliteit de vroegere administratie van het Mijnwezen , m.b.t. de arbeidsbescherming betreft, werd naar aanleiding van een beslissing van de Ministerraad van 30 juli 1993 tussen hoge ambtenaren van de betrokken administraties een protocol over de bevoegdheidsafbakening afgesloten.
Afspraken m.b.t. de middelen (budgettair en personeel) werden nog niet gemaakt.
6.4. Standpunt van de heer Coenraets (12 november 1997)
Wat de administratie van het Mijnwezen betreft, kan verwezen worden naar de opmerkingen die gemaakt zijn in verband met de overdracht van de bevoegdheden inzake interne politie.
6.5. Eindbespreking (19 maart 1999)
6.5.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
Het probleem is min of meer geregeld door het ministerie van Economische Zaken dat op 25 april 1997 heeft meegedeeld dat het personeel van die administratie in werkelijkheid gesplitst werd in twee groepen en dat de ambtenaren verdeeld werden over de gewesten, met uitzondering van de bevoegdheden inzake interne politie betreffende de arbeidsbescherming, die federaal gebleven zijn. Hier komt men bij de problematiek van de interne politie en de externe politie in bepaalde bedrijven. Dit werd geregeld in een administratie die grotendeels geregionaliseerd is. Er blijft een kleine kern arbeidsinspecteurs over die zich over die problematiek buigen, maar die aan de gewesten zou kunnen worden overgedragen.
6.5.2. Bespreking
De commissie verwijst naar de bespreking hierover in afdeling 1. Leefmilieu en waterbeleid, discussiepunt 1. Interne politie van de bedrijven.
Een lid merkt op dat hij het wat ver gezocht vindt dat men mensen die vroeger bij het mijnwezen ondergebracht waren, nu heeft overgeheveld naar de sector van de veiligheid en interne politie. Is dat gebeurd om hen iets anders te laten doen ? Eigenlijk had men al deze mensen moeten overhevelen, niet alleen omdat zij zich bezighouden met de natuurlijke rijkdommen, maar ook omdat de nationale sectoren allang zijn opgesplitst. Wat nu is gebeurd, is dat men hun diensten federaal heeft gehouden en dat men hen wat anders heeft laten doen.
7. Het continentaal plat van België
7.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
De toekenning van bevoegdheden inzake het Continentaal Plat aan het Vlaamse Gewest werd beloofd bij de bespreking van het ontwerp van BWHI van 1980 en in een brief van de eerste minister aan de voorzitter van de Vlaamse Executieve (1984).
Het is nodig dat de federale overheid de toezeggingen uit 1980 en 1984 eindelijk nakomt. De ontginningen op het Continentaal Plat hebben immers invloed op de erosie van de Vlaamse kust en op het geologisch onderzoek.
Het gewest moet ook stem hebben als de begrenzing van het Continentaal Plat met Nederland en Frankrijk ter sprake komt. Tot slot moet het gewest meester blijven van de andere natuurlijke rijkdommen (aardolie en gas) die mogelijk op het Continentaal Plat aanwezig zijn. Daartoe moet het gewest bevoegd zijn voor alle geologisch onderzoek, inzonderheid onderzoek van diepe ondergrond, dat nu in handen is van de administratie van het Mijnwezen en de Belgische Geologische Dienst.
Voorstel :
Artikel 6, § 1, VI, eerste lid, 5º, wordt vervangen als volgt :
« 5º de natuurlijke rijkdommen, de geologie en de afbakening van het Continentaal Plat ».
7.2. Standpunt van het ministerie van Economische Zaken Bestuur Kwaliteit en Veiligheid (24 april 1997)
De afbakening van het Continentaal Plat is een federale bevoegdheid : het is de onderzeese voortzetting van het grondgebied van het Rijk en behoort dus niet alleen tot het aangrenzende gewest.
7.3. Eindbespreking (19 maart 1999)
7.3.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
Dit punt sluit aan op punt 5. Het gaat immers om een verzoek van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, die verwijst naar in 1980 en 1984 al dan niet ingeloste beloften betreffende de exploitatie van het Continentaal Plat. De volgende paragraaf gaat iets verder. Er wordt gevraagd dat het Vlaamse Gewest eveneens een stem zou hebben zonder verdere precisering, wanneer de afbakening van het Continentaal Plat in overleg met Nederland en Frankrijk ter sprake komt.
Men kan zich afvragen of het Vlaamse Gewest niet, samen met de federale overheid, met de buurlanden wil onderhandelen over een verdrag tot afbakening van zijn grondgebied. Dat is in ieder geval de betekenis die men moet geven aan de woorden « stem hebben ».
Dit probleem heeft twee aspecten, namelijk de exploitatie van het Continentaal Plat en het betrekken van het Vlaamse Gewest bij de onderhandelingen over een verdrag met de buurlanden Nederland en Frankrijk.
7.3.2. Bespreking
Een lid kant zich tegen het tweede verzoek van deVlaamse Gemeenschap, dat daarenboven geen zin heeft. De commissie Buitenlandse Aangelegenheden van de Senaat heeft zeer recent immers de nieuwe afbakening van het Contintenaal Plat goedgekeurd via een overeenkomst die gesloten werd met Frankrijk, Groot-Brittannië en Nederland.
Een ander lid is van oordeel dat de vraag van het Vlaams Gewest niet goed gesteld is. De juiste vraag die gesteld dient te worden is of het Vlaams Gewest zijn gewestelijke bevoegdheden ook zou kunnen uitoefenen op het Continentaal Plat. Het gaat dan om het leefmilieu en natuurlijke rijkdommen. De federale overheid blijft wel bevoegd voor die aspecten die onder de federale aangelegenheden vallen. Het kan echter niet dat de federale overheid op het Continentaal Plat plots gewestelijke bevoegdheden krijgt. Dat is nochtans de huidige situatie. Het zou logisch zijn moesten de gewestelijke bevoegdheden van het Vlaams Gewest doorlopen op het Continentaal Plat.
Tenslotte verduidelijkt het lid dat een groot stuk van de discussie in het verleden voortkwam uit het feit dat de financiering van de gewestelijke materies gebaseerd was op de oppervlakte van de gewesten. Dat is niet langer het geval sinds de financieringswet. Het Continentaal Plat had er toen voor gezorgd dat het Vlaams Gewest opeens veel groter zou geweest zijn en daarvoor ook zou betaald worden. Dit is voorbij. De reden om dit dispuut te laten voortbestaan is eveneens voorbij.
De heer Coenraets informeert de commissie over het bestaan van een samenwerkingsakkoord tussen de federale overheid en het Vlaamse Gewest over de uitbaggering van de Schelde. Met het oog op de naleving van het Verdrag van Oslo werd tussen de federale overheid en het Vlaamse Gewest een samenwerkingsakkoord gesloten om de verbintenissen na te leven die België is aangegaan. Men kan zich niettemin afvragen of het niet rationeler zou zijn dat het Vlaamse Gewest die verbintenissen in hun geheel voor zijn rekening neemt in plaats van de federale Staat voor een klein deel van het grondgebied verantwoordelijk te laten zijn voor taken die in niets verschillen van die van het Vlaamse Gewest.
Een ander lid suggereert te stellen dat het Vlaams Gewest verantwoordelijk is voor de exploitatie en voor alles wat gebeurt op het Continentaal Plat. Het maakt deel uit van het gewest. Het is bijgevolg normaal dat de Vlaamse Regering en het Vlaams Parlement alle verantwoordelijkheden en bevoegdheden daarover draagt en uitoefent.
Een aantal leden zijn van oordeel dat het Vlaamse Gewest zijn gewestelijke bevoegdheden ook moet kunnen uitoefenen op het Continentaal Plat.
8. Buitenlandse handel
Artikel 6, § 1, VI, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980
(De gewesten zijn bevoegd voor :)
Wat de economie betreft :
3º Het afzet- en uitvoerbeleid, onverminderd de federale bevoegdheid om :
a) waarborgen te verstrekken tegen export-, import- en investeringsrisico's;
b) een beleid van coördinatie en samenwerking te voeren;
c) een beleid van bevordering te voeren in overleg met de gewesten en, met het oog op een maximale efficiëntie, bij voorkeur via in artikel 92bis , § 1, bedoelde samenwerkingsakkoorden met één of meer gewesten.
De afspraak betreffende de coördinatie van de activiteiten inzake buitenlandse handel tussen de Staat en de gewesten van 9 oktober 1990 en de afspraak met betrekking tot de overdracht van nationale handelsattachés aan de gewesten van 30 juni 1991 zijn opgeheven door het « samenwerkingsakkoord van 17 juni 1994 tussen de federale Staat, het Vlaamse Gewest, het Waalse Gewest en het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest betreffende de gewestelijke economische en handelsattachés en de modaliteiten op het vlak van de handelspromotie » (Belgisch Staatsblad van 26 oktober 1994).
1. Hoorzitting met de heer Servotte, directeur-generaal van de Belgische Dienst voor de Buitenlandse Handel (10 juli 1998)
Sinds de buitenlandse handel tot de bevoegdheden van de gewesten behoort, moet een buitenlands zakenman die handelsbetrekkingen met België wil aanknopen zich wenden tot de Belgische ambassade van zijn land, die zijn verzoek doorzendt aan de handelsattachés van de drie gewesten. Er zijn geen federale handelsattachés meer.
De Belgische Dienst voor de Buitenlandse Handel is een federale instelling, die drie taken heeft :
1º een informatietaak (beheer van een centrale gegevensbank met betrekking tot zakenvoorstellen, aanbestedingen, en wet- en regelgeving);
2º een promotietaak in overleg en bij voorkeur in samenwerking met de gewestelijke instanties;
3º een coördinatietaak.
Zes artikelen uit het samenwerkingsakkoord van 17 juni 1994 gaan specifiek over de samenwerking tussen de BDBH en de gewesten. Sommige bepalingen worden goed toegepast, andere vormen een probleem (zie infra ).
Kortom, de tekst van het samenwerkingsakkoord kan verbeterd en bijgewerkt worden. Er moet echter ook benadrukt worden dat een mentaliteitswijziging nodig is. Te vaak stellen we vast dat de handelsattachés hun informatie en handelsvoorstellen uitsluitend doorspelen aan het gewest waartoe ze behoren. Op het vlak van de buitenlandse handel is het echter de buitenlandse zakenman die de uiteindelijke beslissing moet nemen. Om hem aan te trekken en te overtuigen, moet men het hem gemakkelijk maken. Het is dan ook in ieders belang dat de buitenlandse zakenmensen ervan op aan kunnen dat hun vraag wordt meegedeeld aan alle potentiële Belgische uitvoerders. De handelsattachés hebben niet altijd oog voor het algemeen belang van de Belgische ondernemingen.
De gegevens in verband met het handelsverkeer evolueren zeer snel. Er moet worden nagedacht over manieren om zich beter te profileren op de buitenlandse markten. Daarbij moet rekening worden gehouden met drie recente tendensen :
1º de ontwikkeling van nieuwe informatietechnologieën, vooral dan Internet, waar enorm veel gegevens te vinden zijn en dat steeds meer een internationale dienst voor de buitenlandse handel wordt;
2º de toenemende internationalisering van de ondernemingen, met inbegrip van de KMO's : de meeste exportondernemingen gaan samenwerkings- of partnerschapsakkoorden of joint ventures aan met buitenlandse collega's. Dat betekent vaak dat deze ondernemingen reeds beschikken over een netwerk om hun problemen gedeeltelijk op te lossen;
3º de europeanisering : de Europese Unie is weliswaar niet uitdrukkelijk bevoegd voor de buitenlandse handel maar lanceert steeds vaker programma's ter bevordering van de economische groei. Zowel de federale als de gewestelijke Belgische instellingen nemen deel aan deze programma's, maar dat moet in de toekomst nog meer het geval zijn.
2. Hoorzitting met de heer Van Houtte, directeur-generaal van Export Vlaanderen (13 juli 1998)
De bevoegdheid inzake Exportpromotie is overeenkomstig de artikelen 6, § 1, VI, 30, 88 en 92bis , § 1, verdeeld tussen de gewesten en de federale overheid. Voor een aantal onderdelen is de bevoegdheid goed uit elkaar gehouden, voor andere onderdelen heeft men eerder te maken met een gemengde bevoegdheid. Daar waar de bevoegdheden gemengd zijn, stellen er zich problemen.
Het samenwerkingsakkoord is goed en werkzaam, maar er zijn een aantal gebieden die toch wat problemen veroorzaken (zie infra ).
Wat de rol van de Europese Unie betreft, zijn er een aantal pilootprojecten geweest, die gedeeltelijk zijn gefinancieerd door de Europese Commissie. Maar de houding van Export Vlaanderen is dat de Europese Commissie dat niet moet doen. Handelspolitiek is voor de diensten van de Lid-Staten. Voor het overige staat de Europese Commissie veel te ver van de bedrijven en van de know how van de exportpromotie.
3. Hoorzitting met de heer Collignon, minister-president van de Waalse regering (30 oktober 1998)
In alle diplomatieke posten waar er een vertegenwoordiger van het Waalse Gewest is, wordt het samenwerkingsakkoord tussen de federale Staat en de gewesten op objectieve wijze nageleefd. Elk artikel wordt niet letterlijk nageleefd door de ambtenaren van de federale Staat of van de gewesten. Er bestaan interne werkmethoden die eigen zijn aan elke diplomatieke post. Maar dit akkoord biedt het personeel dat in het buitenland werkt, een kader, een model waarop alle dagelijkse betrekkingen tussen de verschillende vertegenwoordigers geënt zijn. Het wordt eveneens gebruikt om een aantal interne conflicten te beslechten.
De heer Collignon heeft de indruk dat de diplomaten de opeenvolgende overdrachten van bevoegdheden goed hebben opgevolgd en dat de samenwerking tussen vertegenwoordigers van gewesten en gemeenschappen enerzijds, en diplomaten anderzijds, goed verloopt. Op de vergaderingen in september, waar ook de gemeenschappen en de gewesten bij betrokken zijn, wordt alles op een rijtje gezet en worden een aantal problemen aangekaart; vaak gaat het om problemen van persoonlijke aard, en veel minder om moeilijkheden die nopen tot een aanpassing van de huidige wetgeving.
Wat de arbeidsomstandigheden in de diplomatieke missies betreft, is de toestand van de Waalse economische en handelsattachés die in de ambassade zelf werken, bevredigend. Ze treden zonder problemen naar buiten als vertegenwoordigers van de gewesten, en in die hoedanigheid genieten ze meestal ook de nodige erkenning. De meesten hebben een diplomatiek paspoort en vervullen hun opdracht in alle onafhankelijkheid en autonomie. De coördinatievergaderingen die het hoofd van de diplomatieke missie geregeld organiseert, werpen vruchten af. Communicatie en samenwerking verlopen vlot.
Wat de betrekkingen tussen de gewesten betreft, functioneert het akkoord op doeltreffende wijze en wordt het loyaal uitgevoerd. Daar waar een Waalse economische en handelsattaché alleen is, zal hij zonder onderscheid werken voor elke Belgische onderneming die een beroep op hem doet. De wederkerigheid geldt natuurlijk ook voor de Vlaamse en Brusselse economische en handelsattachés. De heer Collignon heeft kunnen vaststellen dat de economische attachés in ruime mate beschikbaar zijn voor de andere gewesten. Soms is er wel eens een onderneming die klaagt dat ze de gevraagde hulp niet ontvangen heeft, maar dat is uitzonderlijk en het akkoord wordt bijzonder goed nageleefd.
De diplomatieke posten maken in hoge mate gebruik van deze complementariteit, een toestand die gunstig beïnvloed wordt door het herstel van de intergewestelijke vergaderingen die regelmatig gehouden worden.
4. Hoorzitting met mevrouw De Clercq, adviseur bij het ministerie voor Buitenlandse Handel van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest (30 oktober 1998)
Mevrouw De Clercq is het in grote lijnen eens met de uiteenzetting van de heer Collignon.
5. Opmerking van professor Lejeune (11 maart 1999)
Professor Lejeune gelooft dat tot op zekere hoogte een vergelijking kan worden gemaakt tussen buitenlandse handel en ontwikkelingssamenwerking. Er zijn gewestelijke bevoegdheden, dat wil zeggen bevoegdheden van de deelgebieden, maar ook federale bevoegdheden en belangen die structureel gezien vooral tot uiting zijn gekomen in de oprichting van een publiek orgaan, de Belgische dienst voor buitenlandse handel.
Ter informatie verklaart professor Lejeune dat de Vlaamse regering een beroep heeft ingesteld tegen de wet tot wijziging van de wet tot oprichting van de BDBH. Dat beroep betrof zowel de bevoegdheid van de federale Staat om de opdrachten van dit orgaan vast te stellen als het ontbreken van efficiënt overleg betreffende de goedkeuring van deze wet. Het Arbitragehof heeft dit beroep verworpen : het oordeelt dat de nieuwe wet die de dienst belast met een studie-, documentatie- en informatieopdracht en met een promotiebeleid in samenwerking met de gewesten, de federale bevoegdheden niet overschrijdt. Wat de betrokkenheid van de gemeenschappen en gewesten bij de totstandkoming van wetten betreft, meent het Arbitragehof dat de overlegprocedures die de bijzondere wet oplegt voor een wet zoals die op de BDBH, niet zijn geschonden.
6. Opmerking van een lid (11 maart 1999)
Tijdens de hoorzittingen van de vertegenwoordigers van de BDBH van Export Vlaanderen en van l'Agence wallonne à l'exportation, is gebleken dat samenwerking wel degelijk bestaat, maar dat de organisatie op het vlak van de statistiek en van de uitwisseling van informatie efficiënter zou kunnen. Alle partijen streven ernaar om bijvoorbeeld de organisatie van de zendingen naar het buitenland beter te coördineren.
8.1. De samenstelling van de bestuursorganen van de BDBH
8.1.1. Opmerking van een lid (10 juli 1998)
Een lid herinnert eraan dat er een jaar geleden een wet is aangenomen om de samenstelling van de raad van bestuur van de BDBH te wijzigen, zodat ook de gewesten erin vertegenwoordigd zouden zijn. Hij vraagt of deze wet wordt toegepast en of de BDBH nu beter functioneert.
8.1.2. Hoorzitting met de heer Servotte, directeur-generaal van de Belgische Dienst voor de Buitenlandse Handel (10 juli 1998)
De samenstelling van de raad van bestuur van de Belgische Dienst voor de Buitenlandse Handel is gewijzigd zodat de gewesten erin vertegenwoordigd zijn (drievoudig evenwicht : federaal-gewestelijk; openbaar-privé; Nederlandstalig-Franstalig). Deze wet is echter nog niet toegepast omdat het Vlaamse Gewest vindt dat het onvoldoende vertegenwoordigd is (de Dienst telt 24 leden, waarvan 12 vertegenwoordigers van de gewesten, dit wil zeggen vier per gewest).
8.1.3. Eindbespreking
Een lid verklaart dat het Vlaamse Gewest de samenstelling van de raad van bestuur van de BDBH tegenhoudt in afwachting van het arrest van het Arbitragehof betreffende het beroep dat het Vlaamse Gewest, onder andere over de samenstelling van de organen van de BDBH heeft ingesteld. Dit arrest is ondertussen gewezen in het nadeel van het Vlaamse Gewest. Vanuit juridisch oogpunt, zijn de problemen opgelost, doch niet op het politieke vlak.
8.2. De actieprogramma's van de BDBH
Samenwerkingsakkoord van 17 juni 1994 tussen de federale Staat, het Vlaamse Gewest, het Waalse Gewest en het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest betreffende de gewestelijke economische en handelsattachés en de modaliteiten op het vlak van de handelspromotie, artikel 19.1 :
19.1. Ieder jaar, in de maand april, plegen de federale overheid en de gewesten overleg om hun actieprogramma's voor het volgende jaar op te stellen en optimaal op elkaar af te stemmen, met eerbiediging van de bijzondere wet van 16 juli 1993 tot vervollediging van de federale staatsstructuur en van de voorbereidende werken daartoe.
8.2.1. Hoorzitting met de heer Servotte, directeur-generaal van de Belgische Dienst voor de Buitenlandse Handel (10 juli 1998)
Krachtens artikel 19 moeten de federale overheid en de gewesten overleg plegen over hun actieprogramma's. Dit overleg heeft in de praktijk bijna maandelijks plaats en de actieplannen worden elk jaar gezamenlijk bekendgemaakt. De gewesten vertonen de laatste tijd echter de neiging om de bepalingen van de bijzondere wet te overschrijden. Zij vinden immers dat de BDBH zich niet meer moet bekommeren om de Europese markt noch om andere markten waar de gewesten reeds zeer actief optreden. (Het Waalse Gewest verwijst bijvoorbeeld naar Canada en Brazilië, het Vlaamse Gewest naar Zuid-Afrika).
Artikel 20 bepaalt dat de gewesten hun handelsattachés ter beschikking stellen van de BDBH op de plaatsen waar deze dienst acties onderneemt. Deze bepaling wordt goed toegepast.
8.2.2. Opmerking van een lid
Een lid besluit hieruit dat de BDBH in sommige gevallen een aanvullende rol kan spelen, als hij tenminste weet waar de gewestelijke attachés tekort schieten. Die opdracht is niet bepaald eenvoudig.
8.2.3. Hoorzitting met de heer Van Houtte, directeur-generaal van Export Vlaanderen (13 juli 1998)
Zou het beter zijn dat de BDBH alleen maar op de markten buiten Europa optreedt ? Dat zou een té eenvoudige oplossing zijn. Een dienst moet al zijn bedrijven kunnen bijstaan in al zijn exportactiviteiten. Bovendien is er op een bepaald ogenblik gesteld dat de exportondersteuning binnen Europa beter zou worden afgebouwd. Deze redenering is tot op zekere hoogte juist voor de zeer grote bedrijven, maar niet voor de KMO's. Exportbevordering binnen de Europese Unie heeft nog steeds veel belang.
8.2.4. Hoorzitting met de heer Collignon, minister-president van de Waalse regering (30 oktober 1998)
Een geografische opdeling waarbij de gewesten bevoegd zouden zijn voor de Europese Unie, en de BDBH of een gemeenschappelijke dienst voor de meer afgelegen landen, is een interessante optie. Een dergelijke opdeling is verdedigbaar omdat de complexe juridische structuur van ons land zo moeilijk uit te leggen is in verre landen. Het ziet er echter niet naar uit dat deze opdeling er komt.
8.2.5. Opmerking van een lid (30 oktober 1998)
Een lid pikt in op wat reeds gezegd is (zie de taakverdeling tussen de gewesten en de BDBH) en vraagt zich af of er geen onderscheid moet worden gemaakt tussen de opdrachten binnen de Europese Unie enerzijds, en de export op wereldvlak anderzijds. De economische en monetaire unie wordt steeds meer een feit en ontwikkelt zich tot een soort interne markt. Moet de samenwerking tussen de gewesten en de BDBH dan niet op een andere leest worden geschoeid, ook al omdat de Europese Unie bepaalde taken op zich neemt voor de export op wereldvlak ? Het lid herinnert eraan dat de directeur van de BDBH voor dit soort opdrachten buiten de economische en monetaire unie aandringt op een betere samenwerking tussen de Europese Unie, de staten en de regio's.
8.2.6. Hoorzitting met de heer Collignon, minister-president van de Waalse regering (30 oktober 1998)
De heer Collignon geeft toe dat het om een heel ander soort opdrachten gaat. In Europa houden de economische en de handelsattachés zich weinig bezig met politieke problemen. Ze richten zich rechtstreeks tot de ondernemingen. In verre landen moeten de economische en de handelsattachés aan hun gesprekspartners de eigenheid van België uitleggen en het imago van ons land aan de man of de vrouw brengen. De attachés worden dan eigenlijk vertegenwoordigers van de gemeenschaps- en de gewestregeringen.
8.2.7. Hoorzitting met mevrouw De Clercq, adviseur bij het ministerie voor Buitenlandse Handel van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest (30 oktober 1998)
De taken van de BDBH moeten opnieuw omschreven worden. Middelen, personeel en deskundigheid zijn volop aanwezig, en toch is de BDBH een lege doos, precies omdat niet duidelijk is welke opdracht de dienst nu heeft. De BDBH kan een consultancybureau worden voor de drie gewesten op het vlak van internationale procedures inzake recht en handel en op het vlak van gegevensbanken, maar dan niet zoals dat vroeger gebeurde. Om de mogelijkheden van een bepaalde markt te kennen, richtte men zich vroeger tot de BDBH, maar dankzij Internet is dat soort informatie de dag van vandaag in een handomdraai beschikbaar. Het potentieel van de BDBH moet dus anders worden benut.
8.3. De gegevensbestanden van de BDBH
Samenwerkingsakkoord van 17 juni 1994 tussen de federale Staat, het Vlaamse Gewest, het Waalse Gewest en het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest betreffende de gewestelijke economische en handelsattachés en de modaliteiten op het vlak van de handelspromotie, artikelen 15 en 17 :
Art. 15.1. De Belgische Dienst voor de Buitenlandse Handel (BDBH), verantwoordelijk voor het verzamelen, het behandelen en de spreiding van gegevens en informatie over de buitenlandse markten stelt een centraal gegevens- en informatiebestand over de buitenlandse markten (handelswetgevingen, douanereglementeringen, normen, handelsstatistieken, zakenvoorstellen, aanbestedingen, grote projecten, en dergelijke) en zijn andere bestanden op een rechtstreekse en kosteloze wijze toegankelijk voor de gewesten. Over elke wijziging die een weerslag heeft op het invoeren in de bestanden en op de rechtstreekse aansluiting van de gewesten, moet overleg gepleegd worden.
Art. 15.2. De gewesten voeden geregeld en op een gestructureerde manier, door toedoen van hun economische en handelsattachés, de gegevensbank waarvan sprake in artikel 15.1.
Art. 15.3. De BDBH beantwoordt de rechtstreeks aan hem gestelde vragen van federaties en bedrijven over het in artikel 15.1 bedoelde centraal gegevens- en informatiebestand, met kennisgeving aan de gewesten.
Art. 17. De gewesten verlenen hun medewerking aan het bijwerken van een exporteursbestand van de BDBH.
8.3.1. Hoorzitting met de heer Servotte, directeur-generaal van de Belgische Dienst voor de Buitenlandse Handel (10 juli 1998)
Artikel 15 bepaalt dat de BDBH een centrale gegevensbestand opbouwt over de buitenlandse markten. Krachtens het tweede lid moeten de gewesten deze gegevensbank op geregelde tijdstippen aanvullen. Deze bepaling wordt in de praktijk niet of zelden toegepast. Sommige attachés werken wel mee maar de meesten brengen geen informatie aan. Het is in feite een kwestie van personen. mentaliteit. Een handelsdienst kan alleen goed werken als het hoofd van de zending, de diplomaten en de attachés een team vormen, waarbij ze elkaar geregeld ontmoeten en spreken over hun problemen en doelstellingen. Alleen zo kunnen ze een positieve bijdrage leveren tot de databank.
Artikel 17 bepaalt dat de gewesten hun medewerking verlenen aan het bijwerken van een exporteursbestand van de BDBH. Hier rijst hetzelfde probleem als voor artikel 15 : sommige provinciale bureaus werken mee door faillissementen en de komst van nieuwe ondernemingen of producten op de markt mee te delen, maar andere bureaus verschaffen hoegenaamd geen informatie aan de BDBH. Uiteraard dient het centrale exporteursbestand op heel België te slaan, aangezien het een werkinstrument is voor buitenlandse zakenmensen die willen weten wie wat produceert in België.
8.3.2. Hoorzitting met de heer Van Houtte, directeur-generaal van Export Vlaanderen (13 juli 1998)
De informatiebestanden van de BDBH zijn, volgens het samenwerkingsakkoord, federaal en staan ter beschikking van de gewesten. Binnen het eigen beleidsplan van Export Vlaanderen wordt een een bedrijfsintern informatiesysteem uitgewerkt, dat de efficiëntie van Export Vlaanderen moet verhogen ingevolge transparantie en « sharing » (delen van informatie). De informatie over de export van bedrijven is beschikbaar bij de BDBH. Export Vlaanderen kan geval per geval die gegevens opvragen, maar ze krijgt niet de conversietabel. Het gevolg is dat Export Vlaanderen opnieuw alle gegevens moet verzamelen bij de bedrijven en zelf in het eigen systeem invoeren.
8.3.3. Opmerking van een lid (13 juli 1998)
Een lid stelt vast dat uit de twee hoorzittingen blijkt dat er vooral problemen zijn met de gegevensbanken. De BDBH beklaagt er zich over dat de handelsattachés niet genoeg informatie doorspelen, terwijl Export Vlaanderen vindt dat de gegevens van de BDBH onvoldoende beschikbaar zijn. Dit probleem is makkelijk op te lossen in de praktijk, tenzij men natuurlijk informatie wil achterhouden om met de andere diensten te concurreren.
8.3.4. Standpunt van de heer Van Houtte (13 juli 1998)
Volgens de heer Van Houtte is er geen probleem van voeding van de databank, maar wél een tijdsprobleem om de gegevens te coderen. De gewestelijke diensten wordt gevraagd vanuit de centra in de gewesten gegevens door te geven (adreswijzigingen, namen van nieuwe exporteurs, enz.) Dat wordt geregistreerd en de gewestelijke diensten kunnen daarvan dan fiches krijgen. Tevens is er de voeding van de databank met handelsvoorstellen uit het buitenland. Dit materiaal wordt geleverd door het netwerk van handelsattachés. Sommige handelsattachés hebben daar echte problemen mee omdat de BDBH vraagt om deze gegevens gecodeerd door te geven. De omzetting van een handelsvoorstel naar een gecodeerd handelsvoorstel vergt veel tijd. Die tijd hebben de handelsattachés niet of voelen zij niet altijd als nuttig besteed aan. Indien ze de handelsvoorstellen ongecodeerd aan de BDBH zouden mogen overmaken, zou er geen enkel probleem meer zijn.
8.3.5. Hoorzitting met de heer Collignon, minister-president van de Waalse regering (30 oktober 1998)
De informatiebestanden van de BDBH zijn erg interessant voor het Waalse Gewest, dat ze in de mate van het mogelijke gebruikt en aanvult. Er is in ieder geval opdracht gegeven collegiaal samen te werken met de BDBH.
8.3.6. Besluit van de commissie
De commissie leidt uit het voorgaande af dat er geen fundamenteel probleem bestaat. Het gaat om het probleem van hoe de gegevensbanken gevoed worden, het is met andere woorden een kwestie van loyale uitvoering van het samenwerkingsakkoord.
8.4. De reglementeringen
8.4.1. Hoorzitting met de heer Van Houtte, directeur-generaal van Export Vlaanderen (13 juli 1998)
De bevoegdheid inzake reglementeringen behoort tot de federale overheid. De invoer- en uitvoerreglementeringen worden door de BDBH bijgehouden en geïnterpreteerd en er wordt advies verstrekt aan de bedrijven op basis van deze regelgeving. In de praktijk richt een bedrijf zich tot een exportcentrum van Export Vlaanderen. De vragen om reglementeringen over in- en uitvoer worden aan de BDBH overgemaakt. De BDBH checkt haar informatie bij het posthoofd. Deze laatste vraagt aan de handelsattaché om daarop antwoord te geven. Het antwoord van de handelsattaché doet dan dezelfde weg terug tot bij de BDBH, die dan het antwoord geeft aan de bedrijven met een kopie voor het exportcentrum van Export Vlaanderen. De toegevoegde waarde van deze ronde is dat er binnen de BDBH een korps van juristen aanwezig is dat dergelijke vragen kan ontleden. De bedoeling in 1993 was dat de BDBH zou behouden blijven als een soort kenniscentrum voor de drie gewesten.
De heer Van Houtte meent dat het de efficiëntie en de transparantie voor de bedrijven zou ten goede komen wanneer een aantal juristen toch zou worden geregionaliseerd, maar dat de databank met invoer- en uitvoerreglementeringen centraal wordt gehouden en dat de adviezen die worden verstrekt in een gemeenschappelijke databank worden opgeslagen, consulteerbaar voor de drie gewesten.
Ook voor het inzamelen van de in- en uitvoerreglementeringen en de wijzigingen ervan zijn de gewesten verantwoordelijk en dit heeft voor gevolg dat zij momenteel ervoor moeten zorgen dat de federale BDBH de reglementeringen heeft en dat alle vragen van de bedrijven worden beantwoord.
Een ander probleem betreft de handelsgeschillen : de vraag komt binnen bij het exportcentrum, wordt doorgegeven aan de BDBH, er wordt nadere toelichting gevraagd aan het posthoofd. Het posthoofd geeft het meestal door aan de economische vertegenwoordiger die de zaak onderzoekt, contacten legt met de partijen, het advies geeft aan het posthoofd. Via de BDBH komt het bij het bedrijf.
8.4.2. Hoorzitting met de heer Collignon, minister-president van de Waalse regering (30 oktober 1998)
Voor de economische en de handelsattachés is de kennis van de markt doorslaggevend. De samenwerking met de BDBH op dat vlak is goed en begint reeds bij de uitbouw en de voorbereiding van de actieprogramma's ter plaatse. De BDBH moet een gegevensbank blijven inzake normen, tarieven en specifieke kenmerken van de diverse markten. Daar zou ook juridisch advies kunnen bijkomen. Volgens de heer Collignon kan een kleine juridische cel in de BDBH informatie verstrekken over normen en tarieven op bepaalde markten.
8.4.3. Eindbespreking
Een lid merkt op dat de standpunten enigszins tegenstrijdig zijn. De heer Van Houtte acht het beter de juristen van de BDBH naar de gewesten over te hevelen terwijl de heer Collignon van mening is dat deze juridische cel van de BDHB haar belang heeft.
Een ander lid verwijst naar de opmerkingen van mevrouw Declerck, vertegenwoordiger van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest, die vermeld zijn in de afdeling met betrekking tot de actieprogramma's van de BDBH. Zij heeft gezegd dat de zaken sterk aan het veranderen zijn. Men vindt met veel meer gemak dan vroeger informatie, met name dankzij het Internet. Het lid denkt dus dat men de taken van de BDBH zou moeten herbepalen, aangezien zijn rol als informatiecentrum een beetje achterhaald is door het Internet. Het instrument is goed maar misschien moet men zijn functies opnieuw bepalen. Men moet dus misschien niet zozeer op zoek gaan naar feitenmateriaal dat op het Internet beschikbaar is, maar zich sterker richten op de cel « kennis van de reglementering ».
Indien de juristen aan de gewesten worden overgedragen terwijl de gegevensbank met reglementering inzake in- en uitvoer gecentraliseerd blijft en de adviezen opgeslagen worden in een gemeenschappelijke gegevensbank die door de drie gewesten geconsulteerd kan worden, raakt men volgens het eerste lid in feite niet aan een bevoegdheid.
8.4.4. Besluit van de commissie
Het gaat in werkelijkheid om de organisatieregels van het werk die de bevoegdheidsstructuur zelf van de BDBH niet aantasten.
8.5. Specifieke en niet-specifieke vragen
Samenwerkingsakkoord van 17 juni 1994 tussen de federale Staat, het Vlaamse Gewest, het Waalse Gewest en het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest betreffende de gewestelijke economische en handelsattachés en de modaliteiten op het vlak van de handelspromotie, artikelen 9.4 en 9.5 :
Art. 9.4. De specifieke vragen die ter plaatse aan de zending worden gericht, worden overgemaakt aan de betrokken economische en handelsattaché. In die zendingen waar geen enkele economisch en handelsattaché werd aangeduid, worden deze specifieke vragen rechtstreeks overgemaakt aan de gewestelijke diensten van buitenlandse handel.
Art. 9.5. De niet-specifieke vragen die ter plaatse aan de zending worden gericht, worden overgemaakt aan de BDBH en aan alle economische en handelsattachés die van de zending afhangen.
Op die zendingen waar er geen enkele economische en handelsattaché werd aangeduid, worden deze niet-specifieke vragen doorgezonden naar de BDBH die deze zonder verwijl verspreidt onder de gewesten.
8.5.1. Hoorzitting met de heer Servotte, directeur-generaal van de Belgische Dienst voor de Buitenlandse Handel (10 juli 1998)
Artikel 9 maakt een onderscheid tussen « specifieke vragen » (artikel 9.4) en « niet-specifieke vragen » (artikel 9.5). Alleen die laatste moeten worden doorgezonden aan de BDBH. Wat dit onderscheid precies inhoudt, weet niemand. Het resultaat is in elk geval dat de BDBH bijna geen vragen meer krijgt, noch van de zendingen, noch van de attachés omdat die alle vragen uit het buitenland als « specifiek » beschouwen. De tekst moet worden aangepast zodat het concept « niet-specifieke vragen » niet langer een lege doos is.
8.5.2. Besluit van de commissie
De commissie stelt voor het onderscheid tussen « specifieke vragen » en « niet-specifieke vragen » in artikel 9 van het samenwerkingsakkoord te verduidelijken.
8.6. De statistieken
8.6.1. Hoorzitting met de heer Van Houtte, directeur-generaal van Export Vlaanderen (13 juli 1998)
De statistieken worden bijgehouden door het INR (Instituut der Nationale Rekeningen), dat de gegevens doorgeeft aan het Bureau voor de Statistiek in Luxemburg. Dit vormt de basis om op heel wat vragen van bedrijven te kunnen antwoorden. Zowel de BDBH als de gewestelijke diensten zijn gebruiker van deze cijfers. Export-Vlaanderen heeft een eigen statisticus aangeworven. Deze statisticus heeft onder andere als opdracht om, uit de analyse van in- en uitvoercijfers, nieuwe opportuniteiten en actiemogelijkheden te distilleren. De heer Van Houtte heeft niet het gevoel dat deze aanwerving in strijd zou zijn met het samenwerkingsakkoord. Export Vlaanderen verstrekt echter geen statistieken aan de bedrijven; dergelijke vragen worden doorgespeeld naar de BDBH.
8.6.2. Besluit van de commissie
De commissie besluit dat er zich niet echt problemen voordoen wat het verstrekken van statistieken betreft.
8.7. De bevoegdheid inzake exportbevordering
8.7.1. Hoorzitting met de heer Van Houtte, directeur-generaal van Export Vlaanderen (13 juli 1998)
De overdracht van de handelsattachés naar de gewesten is voor Export Vlaanderen een zeer goede zaak gebleken. Export Vlaanderen heeft vandaag een operationeel netwerk met zeer goede mensen en deze mensen werken ook volgens procedures die kwaliteit moeten waarborgen.
Daarnaast zijn er in de verschillende landen andere diensten, organisaties, ... die optreden in het domein van de exportbevordering. Er zijn een aantal kamers van koophandel die zeer dynamisch werken. Elk van die kamers heeft financiële moeilijkheden. Zij krijgen dan ook steun via het Fonds voor Buitenlandse Handel, dat momenteel federaal is, maar de gewesten hebben terzake een adviserende bevoegdheid. Er is wel vastgesteld dat dit economisch instrument zichzelf enkel via subsidiëring kan in stand houden.
Het federale niveau heeft vorig jaar opgeroepen tot het creëren van nieuwe, gemengde kamers van koophandel in landen met opkomende economieën. De exportbevordering is echter de taak van de handelsattachés. Waarom instrumenten in het leven roepen als zij geen echte economische reden van bestaan hebben ? Export Vlaanderen heeft dit ervaren als een poging om een net te creëren op het federale niveau dat aan het federale niveau ook de nodige structuren zou geven om in het buitenland actief te kunnen zijn, parallel met de gewestelijke structuren. Dat vindt Export Vlaanderen niet noodzakelijk.
8.7.2. Vraag van een lid (10 juli 1998)
Een lid vraagt of het de buitenlandse investeerders vrij staat zich tot de Belgische ambassade te richten dan wel rechtstreeks tot een gewestelijk attaché.
8.7.3. Hoorzitting met de heer Servotte, directeur-generaal van de Belgische Dienst voor de Buitenlandse Handel (10 juli 1998)
De heer Servotte verduidelijkt dat de BDBH zich enkel bezig houdt met buitenlandse handel en niet met het aantrekken van nieuwe investeringen. Dat is nu een bevoegdheid van de gewesten, en de kandidaat-investeerder richt zich dus normaal gezien tot iedere gewestelijke attaché. Met drie « loketten » werken is echter niet bepaald praktisch, en het systeem is dan ook aan het veranderen. Zo wil men in sommige landen Belgische « contactpunten » oprichten voor buitenlandse investeerders, om eerste contacten te leggen, algemene informatie te vestrekken over ons land, zijn sociale wetgeving, enz. Het « contactpunt » zou de betrokkene dan doorwijzen naar de verantwoordelijke gewestelijke attachés. Dit systeem wordt weldra uitgetest in een aantal landen. In ieder geval is de BDBH terzake niet bevoegd.
8.8. De handelsmissies
8.8.1. Hoorzitting met de heer Van Houtte, directeur-generaal van Export Vlaanderen (13 juli 1998)
a) Het organiseren van groepszakenreizen, handelsmissies of het organiseren van groepsstanden op buitenlandse beurzen is een gemengde bevoegdheid en de praktijk leert dat het moeilijk is om tot overeenkomsten te komen. Het zijn in eerste instantie de gewesten die bevoegd zijn voor de exportbevordering en hiervoor plannen uitwerken, maar ze hebben niet altijd voldoende middelen om uit te voeren wat gewenst wordt. Wegens het gebrek aan voldoende middelen moeten bepaalde taken noodgedwongen aan de federale instantie worden overgelaten, die wél die middelen op de begroting heeft (ongeveer 825 miljoen voorhanden).
b) Export Vlaanderen is van oordeel dat de aanwezigheid van de prins een pluspunt vormt voor handelsmissies en dat ze verder moeten gevoerd worden. Maar de organisatie van deze missies geeft aanleiding tot complicaties aangezien deze data niet erg lang van tevoren worden vastgesteld, en vaak veranderen. Het actieprogramma van Export Vlaanderen, dat ook aan de Vlaamse bedrijven lang van tevoren wordt bekendgemaakt, moet daardoor worden omgegooid.
c) Daar waar de BDBH zelf initiatieven ontplooit die niet gebonden zijn aan ministeriële of prinselijke reizen, zijn de problemen nog groter. Zo heeft de federale dienst ook de ambitie om zendingen te organiseren en in een aantal gevallen is dat conflicterend met het beleid dat de gewesten wensen te voeren. Die gemengde bevoegdheid is problematisch voor de bedrijven, die niet meer weten wie waarvoor bevoegd is.
8.8.2. Eindbespreking
Een lid meent dat de klacht van Export Vlaanderen c) opgelost moet worden door de samenstelling van de organen van de BDBH volgens de nieuwe regels. De samenstelling van deze organen is immers gewijzigd op basis van een evenwicht federale Staat-gewesten, publiek-privé, Nederlandstaligen-Franstaligen. Wil men de BDBH verhinderen initiativen te nemen in domeinen die tot de bevoegdheid van de gewesten behoren, dan is dit een zaak van de raad van bestuur. Aangezien het Arbitragehof zich heeft uitgesproken en de leden van de raad van bestuur nu aangewezen kunnen worden, is de oplossing van het probleem in de maak.
Een lid werpt tegen dat de raad van bestuur van de BDBH op dit ogenblik ook uit vertegenwoordigers van de gewesten bestaat en dat dit soort conflicten zich toch voorgedaan hebben. Met deze nieuwe samenstelling zullen deze gewestelijke vertegenwoordigers nog minder sterk vertegenwoordigd zijn. Op dat punt is dus geen vooruitgang geboekt.
Meer in het algemeen vraagt het lid zich af of men niet teveel energie besteedt aan het behoud van een klein stukje bevoegdheid op het federale vlak wat de buitenlandse handel betreft, terwijl men deze energie zou kunnen besteden aan het eigenlijke bevorderen van de buitenlandse handel. Zou het niet functioneler zijn heel deze materie aan de gewesten toe te kennen ? Deze zouden samenwerken indien ze dat goed achten, zonder dat het om een verplichte samenwerking gaat, zoals thans het geval is.
Een lid merkt op dat men natuurlijk ook de tegenovergestelde thesis kan ontwikkelen, als men ziet hoe bepaalde posten functioneren waar drie vertegenwoordigers zich met de export bezighouden, hetzelfde werk doen en dat vaak ook in elkaars plaats doen.
Het tweede lid geeft toe dat er een zekere overbodigheid is. In het beste geval doen ze elkaars werk, maar in het slechtste geval doen ze elkaar concurrentie aan. Er zijn dus zeer veel goede argumenten om precies het tegenovergestelde te verdedigen.
Het eerste lid vestigt de aandacht op het feit dat tegenover de theorie van de volledig overgedragen bevoegdheden het feit staat dat er in alle gevallen raakpunten zijn met andere verantwoordelijkheden. De buitenlandse handel is niet gescheiden van de economie, van de macro-economie, van de internationale betrekkingen. Er zullen altijd wrijvingen zijn met de andere bevoegdheden, bij voorbeeld met die van de minister van Buitenlandse Zaken, want er zijn politieke problemen verbonden aan de buitenlanse handel. De theorie van de homogene bevoegdheidspakketten zal niet alles oplossen, er zijn samenwerkingsmechanismen nodig met de andere sectoren die in elk geval federaal zullen blijven.
Een ander lid meent ook dat de handelsattachés elkaar in het algemeen in hun concreet werk onderling helpen. Als zij een vraag niet kunnen beantwoorden, plegen zij onderling overleg. Zoals het eerste lid meent hij dat iets wat in de praktijk werkelijkheid is, ook in België zou moeten kunnen. Men moet bijgevolg afwachten hoe het nieuwe beheerscomité van de BDBH zal werken alvorens conclusies te trekken. Men moet geen argumenten halen uit de volledige reionalisering van een aantal bevoegdheden, die in de feiten aanleiding geeft tot gevallen van samenwerking.
Het tweede lid stelt vast dat er eensgezindheid bestaat over een punt, namelijk de samenwerking tussen de gewesten in de praktijk. Daarvoor hoeft het federale gezag niet te beschikken over een coördinerende bevoegdheid.
Een ander lid voegt aan dat het probleem de bevoegdheid van de gewesten, niet is maar wel de manier waarop ze wordt uitgeoefend. Het is perfect mogelijk dat één persoon een contract heeft met de drie gewesten. Het gebeurt in de praktijk niet omdat de federale regering nog wat bevoegdheid heeft. Het feit dat de federale overheid nog ergens verplicht een rol moet spelen als coördinator is eerder een bron van probleem dan een oplossing.
Een lid denkt dat er misschien enkele experimenten kunnen worden opgezet.
8.9. De aanwerving van de handelsattachés
8.9.1. Hoorzitting met de heer Collignon, minister-president van de Waalse regering (30 oktober 1998)
De ambtenaren van de BDBH hebben het gezelschap gekregen van nieuw aangeworven personeel. Het Vast Wervingssecretariaat inschakelen is moeilijk : de wetgeving is geëvolueerd en de manier van werken van het VWS beantwoordt niet aan de noden van het gewest. Het Waalse Gewest is dan ook overgegaan tot de aanwerving van contractuelen. Voortaan moet een handelsattaché niet alleen Waalse producten, maar ook het beeld van Wallonië zelf verkopen. Hij moet ook investeringen aantrekken, vooral in sterk geïndustrialiseerde landen. De handelsattachés moeten de Waalse ondernemingen die ze in het buitenland zullen promoten, goed kennen, vandaar hun bezoek aan de ondernemingen zelf. Wat talen betreft is Engels alleen onvoldoende; de kennis van de taal van het land is onontbeerlijk.
8.9.2. Hoorzitting met mevrouw De Clercq, adviseur bij het ministerie voor Buitenlandse Handel van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest (30 oktober 1998)
Net als het Waalse Gewest heeft het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest attachés overgenomen die waren aangeworven volgens de criteria van de BDBH. De BDBH was een dienst die de export op allerlei manieren bevorderde : er werden gegevens doorgespeeld, kansen aangewezen enz. Het ging er vooral om producten te verkopen, verbruiks- en uitrustingsgoederen. De opdracht van de economische en de handelsattachés van vandaag is veel breder, en staat los van de relaties tussen het gewestelijk en het federaal niveau. De attaché heeft eerst en vooral een economische taak : hij moet perfect op de hoogte zijn van de specifieke kenmerken en de mogelijkheden van de markt in zijn land. Een universitair diploma en een zekere talenkennis volstaan echter niet.
Om in een bepaald land te kunnen werken moet men over de nodige communicatieve vaardigheden beschikken en zich kunnen inleven in een andere cultuur. Net als de heer Collignon meent mevrouw De Clercq dat de aanwervingsprocedure van het Vast Wervingssecretariaat niet voldoet.
8.10. De titels van de handelsattachés
Samenwerkingsakkoord van 17 juni 1994 tussen de federale Staat, het Vlaamse Gewest, het Waalse Gewest en het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest betreffende de gewestelijke economische en handelsattachés en de modaliteiten op het vlak van de handelspromotie, artikel 3.1 :
Artikel 3.1. Behoudens bezwaar van de ontvangststaat worden de economische en handelsattachés van Belgische nationaliteit opgenomen op de diplomatieke of consulaire lijst van de zending. Zij hebben evenwaardige rechten en plichten als deze die de ontvangststaat voorziet voor de leden van diplomatieke of consulaire zendingen met een vergelijkbare graad en functie.
8.10.1. Hoorzitting met de heer Van Houtte, directeur-generaal van Export Vlaanderen (13 juli 1998)
Er zijn hierover bepalingen opgenomen in de samenwerkingsovereenkomst maar de praktijk heeft voor gevolg dat zij omwille van hun titel zeer laag staan en dat zij protocollair pas vermeld worden nadat alle federale niveaus zijn genoemd. De handelsattachés blijven dan ook vaak verstoken van de mogelijkheid om aan brede netwerking te doen. De heer Van Houtte vindt het noodzakelijk de titulatuur van handelsattaché op te trekken naar « raad ».
8.10.2. Hoorzitting met de heer Collignon, minister-president van de Waalse regering (30 oktober 1998)
Al te vaak staan de economische en handelsattachés op de diplomatieke lijst na het overige diplomatiek personeel, zonder onderscheid van graad. Voor protocollaire aangelegenheden en wanneer zij wegens de waardigheid van hun ambt uitgenodigd worden op economische, commerciële of culturele evenementen, moeten ze aanspraak kunnen maken op een meer bevoorrechte plaats. Dat geldt vooral in de weinig geïndustrialiseerde landen waar het diplomatieke optreden nog vele handelsactiviteiten of vertegenwoordigingsopdrachten met zich brengt.
Om overeenstemming te bereiken tussen het ambt dat de economische en handelsattachés uitoefenen, en hun rol als vertegenwoordiger van het gewest, zou men hun titel misschien moeten veranderen in « economisch en handelsadviseur ». In de hiërarchie van de diplomatieke missies ligt de titel van economisch adviseur echter moeilijk, omdat hij nog steeds bestaat voor het federale diplomatieke personeel.
8.10.3. Hoorzitting met mevrouw De Clercq, adviseur bij het ministerie voor Buitenlandse Handel van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest (30 oktober 1998)
De titel van handelsattaché dient dringend opnieuw omschreven. Vroeger was dit « de vuilbak van de diplomatie », maar dat is lang niet meer het geval.
Er moet een loopbaan worden opgesteld, want men kan moeilijk op zijn vijftigste nog het statuut hebben dat men had toen men dertig was. Het statuut is trouwens niet duidelijk en de bezoldiging varieert van gewest tot gewest. Naast de vaste betrekkingen werkt men nu ook met contractuelen. Bovendien is de attaché tewerkgesteld in het buitenland, met een gewone arbeidsovereenkomst, waarin de werkgever bepaalde voorwaarden stelt. Het Brusselse Gewest meent dat men moet vermijden dat de attachés het voorwerp worden van opbod tussen de verschillende gewesten.
Het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest kan de weddeschaal voor het personeel met een vaste betrekking trouwens niet toepassen voor de contractuelen. Zij krijgen een diplomatieke vergoeding die wordt vastgelegd volgens internationale criteria. Het budget van het gewest is ontoereikend om hen dezelfde wedde uit te keren als de ambtenaren van niveau I in overheidsdienst. Voor de handelsattachés houdt het gewest het dus noodgedwongen op een statuut « sui generis », dat aangepast is aan hun opdracht. Het Brussels Gewest is dan ook voorstander van een harmonisering, met respect voor de eigenheid van de gewesten. Zo zal een attaché die Brussel vertegenwoordigt, misschien minder goed op de hoogte moeten zijn van landbouwtechnologieën dan een vertegenwoordiger van het Waalse Gewest.
8.10.4. Eindbespreking
8.10.4.1 Opmerkingen van professor Lejeune
De opmerking handelt over de titel, niet over de functie. Bij herhaling heeft men het gehad over de moeilijkheden om de verdeling van de interne bevoedheden onder meer inzake begroting zo getrouw mogelijk over te brengen naar het vlak van de buitenlandse betrekkingen. De heer Lejeune vergelijkt de toestand van de handelsattachés, die onder de bevoegdheid van de gewesten vallen, met die van de landbouwattachés op de Belgische diplomatieke posten bij de vaste vertegenwoordiging van ons land in de Europese Unie. De federale overheid regelt het statuut van deze laatsten ofschoon de gewesten gedeeltelijk bevoegd zijn voor de landbouw op het interne vlak. Het is evenwel niet denkbaar op de diplomatieke posten een gewestelijke landbouwattaché te benoemen naast elke federale landbouwattaché. Men mag niet vergeten dat toevallige aspecten van de structuren en van de internationale context het niet mogelijk maken de verdeling van de interne bevoegdheden met al haar nuances volledig getrouw over te plaatsen op het internationale vlak.
8.10.4.2 Bespreking
Een lid meent dat het gebrek aan samenwerking tussen de gewesten de oorsprong van het probleem is. Ieder gewest wil ambtenaren aanstellen. Het lid denkt dat de opdracht aan één gemeenschappelijk persoon moet worden uitbesteed, en dat moet geen ambtenaar zijn. Zo zal het probleem van de onderlinge rivaliteit en de versplintering worden vermeden. Dat is een veel efficiëntere manier van werken dan het georganiseerd, gestructureerd, zwaar systeem van de ambtenarij.
8.10.5. Besluit van de commissie
Men kan overwegen om de handelsattachés een beter statuut toe te kennen.
8.11. De samenwerking tussen diplomaten en handelsattachés
8.11.1. Hoorzitting met de heer Van Houtte, directeur-generaal van Export Vlaanderen (13 juli 1998)
In het samenwerkingsakkoord staat dat de diplomaten kunnen worden gevraagd om hun medewerking te verlenen aan de economische initiatieven. Wanneer bijv. een handelsattaché vindt dat een bedrijf een introductie nodig heeft op een plaats waar een diplomaat het beste kan tussenbeide komen, moet dit kunnen.
Soms verspreidt de BDBH echter berichten dat « volgende ambassadeurs ter beschikking zullen staan van de bedrijven die problemen ondervinden op de buitenlandse markten ». Dit is een bevoegdheid die in eerste instantie bij de gewestelijke diensten hoort. De ambassadeur heeft immers geen handelsbevorderende opdracht.
Voor wat de samenwerking met het diplomatieke niveau in de posten betreft, zijn de handelsattachés niettemin voor 90 % tevreden, maar het komt nog voor dat men redeneert in een andere constellatie dan degene die voorzien is in het samenwerkingsakkoord. Het laatste jaar is daarin een goede evolutie gekomen. Het overleg met het federale niveau verloopt goed.
8.11.2. Hoorzitting met de heer Collignon, minister-president van de Waalse regering (30 oktober 1998)
Er moet meer aandacht worden besteed aan een open en onbevangen communicatie tussen de hoofden van de missies en de gewestelijke bestuursdiensten als de toepassing van het akkoord op het terrein aanleiding geeft tot problemen op het vlak van de werking. Het probleem doet zich vaak voor in de vorm van een conflict van bevoegdheden, waarin het micro- en het macro-economische aspect vaak moeilijk afgebakend zijn.
In het merendeel van de gevallen vormt een diplomatieke post een microkosmos waar naast occasionele menselijke conflicten communautaire of institutionele problemen aan de oppervlakte komen. Er moeten goede menselijke betrekkingen, een permanente communicatie en bepaalde vormen van overleg bestaan. De meeste gewestelijke ambtenaren zijn overgekomen van de Belgische Dienst voor Buitenlandse Handel. Sommigen hebben het nieuwe, gewestelijke kader goed verwerkt, anderen zijn blijven steken in voorbijgestreefde schema's, maar dat is allemaal een kwestie van tijd. Uiteindelijk zal alles in de juiste plooi vallen.
8.11.3. Opmerking van een lid (30 oktober 1998)
Een lid verheugt er zich over dat de samenwerking vlot verloopt en dat men met de huidige verdeling van de bevoegdheden synergieën kan ontwikkelen.
Het lid wijst erop dat het positief en belangrijk is dat het moreel gezag van de hoofden van de missies wordt erkend. Vaak worden deze mensen getraumatiseerd door persberichten die hun bevoegdheden in twijfel trekken. In dergelijke omstandigheden kunnen ze de attachés moeilijk met het nodige zelfvertrouwen tegemoet treden. Het is dan ook wenselijk dat de gewesten tijdens de vergaderingen in september het moreel gezag van het hoofd van de missie opnieuw zouden bevestigen, en dat ze erop zouden wijzen dat een goede werking van de missies in ieders belang is. Het is bovendien ook logisch dat het hoofd van de missie rechtstreeks verslag zou kunnen uitbrengen aan het betrokken gewest over het land waarin hij zijn taak uitoefent.
8.11.4. Hoorzitting met mevrouw De Clercq, adviseur bij het ministerie voor Buitenlandse Handel van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest (30 oktober 1998)
De relatie tussen het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest en de hoofden van de diplomatieke missies is optimaal, al zijn er weleens moeilijkheden van persoonlijke aard.
De procedures zijn lang en met de bestaande taakverdeling bereikt België in het buitenland slechts langzaam zijn doel. Er is maar één oplossing : binnenwegen nemen, het hoofd van de missie aan de telefoon halen en hem persoonlijk uitleggen waar de problemen liggen. Als de interne communicatie niet wil vlotten, heeft ook de buitenwereld daar hinder van.
8.12. Het gezag van het hoofd van de zending
Samenwerkingsakkoord van 17 juni 1994 tussen de federale Staat, het Vlaamse Gewest, het Waalse Gewest en het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest betreffende de gewestelijke economische en handelsattachés en de modaliteiten op het vlak van de handelspromotie, artikel 10.2 :
Art. 10.2. Zowel binnen de diplomatieke of consulaire zending als naar buiten uit handelen de economische en handelsattachés onder het diplomatiek gezag van het hoofd van de zending. In hun persoonlijk en professioneel gedrag moeten zij de diplomatieke regels en gebruiken eerbiedigen. In alle omstandigheden dient de economische en handelsattaché net zoals de andere leden van de zending blijk te geven van onberispelijk gedrag.
8.12.1. Hoorzitting met de heer Collignon, minister-president van de Waalse regering (30 oktober 1998)
Inspanningen zouden moeten worden geleverd om de gewestelijke economische en handelsattachés te doen inzien dat ze respect moeten betonen voor het morele gezag dat het hoofd van de missie uitoefent. Het hoofd van de missie is ten aanzien van de plaatselijke overheid verantwoordelijk voor het goede gedrag van het personeel dat in de post werkzaam is. In geval van problemen moet het hoofd van de missie optreden. Sommige ambassadeurs beklagen er zich echter over dat ze geen enkel gezag hebben over een blunderend economisch of handelsattaché. De heer Collignon spreekt de wens uit dat de ambassadeurs zouden optreden en dat ze alle nuttige informatie doorspelen aan het gewest; het systeem dat hiervoor nodig is, kan worden vastgelegd in het kader van de interministeriële conferentie voor het buitenlands beleid. Dat vereist een voortdurende en constructieve communicatie tussen de vertegenwoordigers.
De jaarlijkse evaluatie door het hoofd van de diplomatieke missie is meestal een formaliteit, en niet bepaald boeiend of opbouwend. De evaluatie zou grondiger moeten gebeuren, zodat de toezichthoudende gewestelijke overheid, zo nodig preventief, kan ingrijpen.
8.12.2. Eindbespreking
Een lid merkt op dat er nog twijfel bestaat over de vraag hoever het gezag van de ambassadeur precies reikt. Voor een aantal aangelegenheden treden de attachés volstrekt autonoom op en hangen zij uitsluitend van hun gemeenschap af. Wat nu de Belgische vertegenwoordiging in haar geheel in het betrokken land betreft, moet men overigens zorgen voor een enigszins samenhangende houding. Er moet worden bepaald welk soort gezag de ambassadeur uitoefent. Deze moet ook werkelijk gezag uitoefenen doch alleen binnen de perken van zijn bevoegdheid. Immers, een aantal ambassadeurs beschouwen zichzelf als Belgische vertegenwoordiger van de uitvoer, zonder een onderscheid te maken tussen Walen en Vlamingen.
8.12.3. Besluit van de commissie
De commissie spreekt de wens uit dat het interministerieel comité ht gezag van het hoofd van de zending duidelijker afbakent en de samenwerking tussen diplomaten en handelsattachés beter omschrijft. Zij merkt evenwel op dat het niet om een structureel probleem gaat.
8.13. Herkenbaarheid
8.13.1. Hoorzitting met de heer Van Houtte, directeur-generaal van Export Vlaanderen (13 juli 1998)
In 1996 is er een nieuw decreet in werking getreden voor Export Vlaanderen. Er is een nieuwe raad van bestuur en een nieuwe strategie werd ontwikkeld : alles is nu veel meer geënt op marktprincipes. Export Vlaanderen stelt zich op als dienstverlenend bedrijf dat werkt voor de bedrijven. In artikel 5 van het gewijzigde decreet van 23 januari 1991 tot oprichting van Export Vlaanderen is voorzien dat Export Vlaanderen haar dienstverlening aan de ondernemingen kan tariferen en met ondernemingen terzake overeenkomsten kan sluiten. Tevens is er voorzien dat er beheersovereenkomsten door de Vlaamse overheid kunnen worden afgesloten met Export Vlaanderen, ook alweer met de tendens meer responsabilisering te geven aan de instelling.
Er is een marketingplan opgesteld om de diensten te kunnen verkopen. Een onderdeel hiervan vormt herkenbaarheid, visibiliteit bij de bedrijven. Deze herkenbaarheid wordt geschraagd door een nieuw logo, dat zichtbaar moet worden in binnen- en buitenland.
Tijdens een prinselijke missie houden BDBH en de diplomatie zich bezig met het organiseren van de officiële contacten, terwijl de gewestelijke diensten de « business-to business » contacten organiseren. Dit is een goede taakverdeling, maar dat vindt zijn weerspiegeling niet in de communicatie daarrond.
Er is een vorm van concurrentie met andere verenigingen, beroepsfederaties, banken, kamers van koophandel... die ook initiatieven op het buitenland ontplooien. Al deze initiatieven hebben een behoefte aan bundeling. In deze concurrentie moet Export Vlaanderen, als overheidsdienst met een specifieke decretale opdracht, een duidelijke visibiliteit hebben.
Een ander probleem is dat de overheidsdiensten voor een stuk oneerlijke concurrentie zijn. Ze worden immers betaald door de belastingbetaler, terwijl de privé-initiatieven zichzelf moeten financieren. De mogelijkheid om de dienstverlening te tariferen kan het oneerlijke aspect van de concurrentie geleidelijk aan opheffen. Maar voor vele kleine bedrijven is de gratis dienstverlening van de overheidsdiensten onmisbaar. De heer Van Houtte is ervan overtuigd dat het een rol van de overheid is om een dergelijk netwerk in het buitenland uit te bouwen.
8.13.2. Opmerking van een lid (13 juli 1998)
Het lid meent dat de hogere graad van herkenbaarheid, waar Export Vlaanderen om vraagt, makkelijk te realiseren is.
8.13.3. Hoorzitting met de heer Van Houtte, directeur-generaal van Export Vlaanderen (13 juli 1998)
Wat de profilering betreft, wijst de heer Van Houtte erop dat niet iedereen aan het woord kan komen op een persconferentie, en dat wordt ook niet verlangd. Maar het zou nuttig zijn dat tijdens de dagelijkse perscontacten, de nadruk wordt gelegd op de grote bijdrage van de gewestelijke handelsattachés in het welslagen van de missie.
8.13.4. Hoorzitting met mevrouw Declercq, adviseur bij het ministerie voor Buitenlandse Handel van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest (30 oktober 1998)
Het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest is klein, en in de communicatie met de buitenwereld kan het gewest best beschouwd worden als een kleine naamloze vennootschap in de holding « België ». Potentiële klanten in het buitenland hebben weinig interesse voor de « interne Belgische keuken »; de Belgische organisatie raakt hun kouwe kleren niet, zolang ze zelf maar pragmatisch benaderd worden. Als er een referentiepunt is, kunnen ze van daaruit worden verder geholpen.
8.13.5. Opmerking van een lid (30 oktober 1998)
Een lid onderstreept dat men een onderscheid moet maken tussen doeltreffendheid en profilering, wat ook blijkt uit de uiteenzetting van mevrouw Declercq. Op een bepaald moment kan de profileringsdrang, de pogingen om « het laken naar zich toe te trekken » de wil tot samenwerking afremmen. Maar als de interne communicatie niet wil vlotten, dan is er ook geen goede communicatie met de buitenwereld. Minister-president Collignon zei het al : we moeten eendrachtig naar buiten treden.
9. Casino's en lunaparken
9.1. Opmerking van een lid (27 februari 1997)
Welke overheid is bevoegd voor de reglementering inzake casino's en lunaparken ? Gaat het om economisch beleid, dan betreft het een gewestelijke aangelegenheid.
Kan een federale wet de activiteiten van een casino aan een vergunning onderwerpen met het oog op de openbare veiligheid ?
9.2. Standpunt van de heer Coenraets (27 februari 1997)
De problematiek van de casino's heeft vele facetten : de economische ontwikkeling, ruimtelijke ordening, strafrecht. Gelet op de materiële bevoegdheidsverdeling is overleg tussen de verschillende overheden nodig. Bovendien moet elke overheid de federale loyauteit naleven bij de uitoefening van haar bevoegdheden.
Wat de onderwerping aan een vergunning betreft, lijken de gewesten bevoegd te zijn, gelet op hun bevoegdheden inzake economie en leefmilieu.
Anderzijds moet men ook oog hebben voor de gemeentelijke bevoegdheden. Krachtens de nieuwe gemeentewet beschikt de burgemeester over specifieke bevoegdheden om de verstoring van de openbare orde te bestrijden.
9.3. Eindbespreking (19 maart 1999)
9.3.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De vraag is of de federale overheid bevoegd moet blijven voor het afgeven van vergunningen aan casino's.
De gewesten zijn de mening toegedaan dat het om economische instrumenten gaat die de gewesten enorm veel geld opbrengen en vinden dat het redelijk zou zijn dat zij de plaats van vestiging mogen bepalen.
9.3.2. Bespreking
Een lid merkt op dat de Senaat onlangs in de commissie voor de Financiën een wetsvoorstel op het spel heeft aangenomen dat thans door de Kamer van volksvertegenwoordigers besproken wordt. Er bestaat zelfs een overeenkomst tussen de federale regering en de gewesten over de vestigingsplaats van de casino's. Het zou volgens het lid niet wenselijk zijn het debat hierover opnieuw te openen.
Een tweede lid deelt deze mening niet en pleit voor een regionalisering van het verlenen van dergelijke vergunningen. Elk Gewest kan dan zoveel casino's toelaten als het wil. De huidige toestand en de situatie die met de nieuwe wet wordt gecreëerd, zijn eigenlijk onhoudbaar.
Wat de lunaparken betreft, is het lid dezelfde mening toegedaan.
Men moet zich immers afvragen of dergelijke vergunningen niet beter worden toegekend door een overheid die dichter bij de burgers staat. Daar kan men met kennis van zaken over een dergelijke materie beslissen.
Een derde lid is ook van oordeel dat, ondanks de nieuwe wet, de problemen zullen blijven bestaan. Bovendien heeft het lid twijfels over de vraag of de nieuwe wet overeenstemt met de Europese regelgeving. Het aantal vestigingen wordt immers bepaald op basis van criteria die voor discussie vatbaar zijn en niet echt objectief zijn. De vraag naar wie het best bevoegd is over deze materie blijft dus hangende.
Twee andere leden delen het standpunt van de heer Coenraets. De vestiging van casino's is niet enkel een economisch probleem. Elke beslissing hierover moet bestudeerd worden vanuit het oogpunt van de openbare veiligheid. De federale Staat moet een toezichtsrecht behouden. De werkzaamheden van de commissie van onderzoek naar de georganiseerde criminaliteit van de Senaat hebben aangetoond in hoeverre casino's criminogene factoren kunnen zijn. Bij een overdracht van deze bevoegdheid zou het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest bijvoorbeeld kunnen beslissen tien casino's op te richten. Dat zou volstrekt onredelijk zijn. De gerechtelijke autoriteiten moeten enig toezicht op deze aangelegenheid kunnen blijven uitoefenen.
Een ander lid is van mening dat voorkomen moet worden dat een gewest geneigd is geld te verdienen via casino's door het publiek van de twee andere gewesten aan te trekken. Zo is het ook een goede zaak dat het verbod op tabaksreclame een federale bevoegdheid is, want de druk van subregionale belangengroepen duwt het gewest op een onomkeerbare wijze in een twijfelachtige richting. Het is duidelijk dat « checks and balances » op het federale niveau leiden tot meer voorzichtigheid in aangelegenheden die onderhevig zijn aan subregionale rivaliteiten. Soms behoedt men elkaar voor stommiteiten.
10. Uitzondering op de gewestbevoegdheden inzake economie : de sociale zekerheid
10.1. Opmerking van een lid
Overeenkomstig artikel 6, § 1, VI, 5e alinea, 12º, van de BWHI blijft de federale overheid bevoegd voor de sociale zekerheid. Is dit wel de geëigende plaats om de bevoegdheid inzake sociale zekerheid aan de federale overheid toe te kennen ? Is het behoud van de sociale zekerheid als een aangelegenheid waarvoor de federale overheid bevoegd is, noodzakelijk met het oog op de economische eenheid en de monetarie unie ?
10.2. Antwoord van de heer Coenraets
Men kan inderdaad overwegen de sociale zekerheid onder te brengen in een aparte rubriek. Zij overstijgt immers het kader van de economische eenheid en de monetaire unie.
10.3. Eindbespreking (19 maart 1999)
10.3.1. Bespreking
Een lid verduidelijkt dat sociale zekerheid ook een onderdeel kan zijn van artikel 5 BWHI over de persoonsgebonden aangelegenheden. De principiële discussie gaat hierover : in artikel 6 staat dat de sociale zekerheid een federale bevoegdheid is. Dat moet geïnterpreteerd worden als een uitzondering op de gewestbevoegdheden. Dat betekent echter niet dat het een uitzondering is op de persoonsgebonden aangelegenheden die in artikel 5 staan.
Een volgend lid stelt voor sociale zekerheid niet onder te brengen in een aparte rubriek maar het toe te voegen aan de persoonsgebonden materies.
11. De structuur van artikel 6, § 1, VI van de BWHI
11.1. Opmerking van de heer Coenraets
Artikel 6, § 1, VI, vertoont een zeer chaotische structuur. Het artikel moet worden herschreven ten einde de leesbaarheid ervan te bevorderen.
11.2. Eindbespreking (19 maart 1999)
11.2.1. Opmerking van de heer Coenraets
Deze bepaling is op een lineaire manier opgesteld met leden die ten opzichte van elkaar uitzonderingen vormen. Zonder een welomschreven voorstel te willen doen, is hij van mening dat de bijzondere wetgever er goed zou aan doen de opbouw van de tekst te verduidelijken en de structuur te verbeteren zonder te raken aan de inhoud ervan.
11.2.2. Bespreking
Twee leden zijn het niet eens met de formulering « het artikel moet worden herschreven ». Het systeem werkt en het is veeleer een evaluatieprobleem dat zich ooit kan voordoen, zoals voor andere wetten die moeten worden geëvalueerd.
Een ander lid is echter van oordeel dat artikel 6, § 1, VI, best zou worden herschreven.
Artikel 6, § 1, VII, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 :
(De gewesten zijn bevoegd voor :)
Wat het energiebeleid betreft :
De gewestelijke aspecten van de energie, en in ieder geval :
a) De distributie en het plaatselijk vervoer van elektriciteit door middel van netten waarvan de nominale spanning lager is dan of gelijk is aan 70 000 volt;
b) De openbare gasdistributie;
c) De aanwending van mijngas en van gas afkomstig van hoogovens;
d) De netten van warmtevoorziening op afstand;
e) De valorisatie van steenbergen;
f) De nieuwe energiebronnen met uitzondering van deze die verband houden met de kernenergie;
g) De terugwinning van energie door de nijverheid en andere gebruikers;
h) Het rationeel energieverbruik;
De federale overheid is echter bevoegd voor de aangelegenheden die wegens hun technische en economische ondeelbaarheid een gelijke behandeling op nationaal vlak behoeven, te weten :
a) het nationaal uitrustingsprogramma in de elektriciteitssector;
b) de kernbrandstofcyclus;
c) de grote infrastructuren voor de stockering, het vervoer en de productie van energie;
d) de tarieven.
1. Nota van de heer Coenraets (2 september 1996)
Op dit gebied leert de bijzondere wet ons dat de gewesten bevoegd zijn om de gewestelijke aspecten van de energie te regelen, terwijl de federale overheid alleen gemachtigd is om aangelegenheden te regelen die wegens hun technische en economische ondeelbaarheid een gelijke behandeling op nationaal vlak behoeven.
In feite moet men vaststellen dat het energiebeleid niet uitsluitend tot de bevoegdheid van de federale overheid behoort en evenmin uitsluitend tot die van de gewesten.
Die realiteit geeft de werkelijke bedoeling van de bijzondere wetgever weer om in die aangelegenheden het samenwerkingsfederalisme te bevorderen.
Het Arbitragehof zegt daarover het volgende :
« Uit artikel 6, § 1, VII, tweede lid, vloeit voort dat de federale overheid, onverminderd het bepaalde in artikel 6, §§ 3 en 4, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980, ter zake van het energiebeleid een ruime bevoegdheid heeft behouden. Niettemin houdt die bevoegdheidsverdeling niet in dat de federale overheid bij het aanwenden van haar energiebevoegdheid niet onderworpen kan zijn of worden aan de voorschiften en verplichtingen die de gewesten vaststellen op grond van een bevoegdheid die zij aan een andere bepaling van de bijzondere wet ontlenen, zoals artikel 6, § 1, I, 1º, van de voormelde bijzondere wet.
Hieruit volgt dat wanneer bij de uitvoering van het nationale uitrustingsprogramma, de produktie van kernbrandstrof of de productie van energie, handelingen of werken worden verricht waarop de gewestvoorschriften inzake stedebouw en ruimtelijke ordening van toepassing zijn en die voorschriften ook maatregelen inzake leefmilieu bevatten, deze laatste maatregelen ook voor de bedoelde handelingen en werken gelding hebben, behalve voor zover zij de bescherming tegen ioniserende stralingen beogen. »
2. Algemene opmerking van het bestuur Energie (brief van 24 april 1997)
Het energiebeleid in de huidige regionaliseringsfase functioneert coherent dank zij de overlegstructuren en ondanks een reeks van institutionele hervormingen waardoor ons land opvalt op het internationale forum. Het Internationaal Agentschap voor de Energie heeft, naar aanleiding van een onderzoek van het Belgische energiebeleid, de inspanningen op dit vlak gunstig beoordeeld.
Het energiebeleid lijkt dus niet het uitgelezen domein te zijn voor nieuwe institutionele hervormingen.
1. Wie heeft de residuaire bevoegdheid ?
1.1. Opmerking van de heer Coenraets (6 maart 1997)
De wetgever hanteert een vrij eigenaardige werkwijze om de bevoegdheden te verdelen tussen de gewesten en de federale Staat. De gewesten zijn bevoegd voor « de gewestelijke aspecten van de energie, en in ieder geval » voor een bepaald aantal rubrieken. Wat betekenen de woorden « en in ieder geval » ? Dat wekt de indruk dat de wetgever aan de gewesten een minimale waarborg heeft willen bieden en de deur op een kier heeft gezet om hen andere bevoegdheden toe te kennen.
Wat de federale bevoegdheden betreft kent de wetgever vier bevoegdheden bij uitsluiting aan de federale overheid toe en gaat daarbij uit van het criterium van de technische en economische ondeelbaarheid. Betekent dat dat de gewesten bevoegd zijn zodra de technische en economische ondeelbaarheid geen homogene uitvoering vergt op het nationale niveau ?
Kortom, hier rijst de vraag wie uiteindelijk principieel bevoegd is. Wie kan de bevoegdheden uitoefenen die de bijzondere wet niet opsomt ?
Volgens de heer Coenraets zou de residuaire bevoegdheid veeleer naar de gewesten moeten gaan. Dat standpunt kan men verantwoorden door
de woorden « en in ieder geval »
de verantwoording van de federale bevoegdheid via de technische en economische ondeelbaarheid.
Het gaat hier om een zogeheten residuaire bevoegdheid in de tweede graad.
Wat betreft maatregelen genomen buiten de twee lijsten in artikel 6, § 1, VII, voorziet men in overleg tussen de Staat en de gewesten. Zo is het probleem van de bevoegdheidsverdeling nog niet van de baan. Deze bepaling is zo dubbelzinnig dat de twee lijsten naast elkaar bestaan.
Het belangrijkste probleem betreft de manier waarop de bijzondere wet is opgesteld. De heer Coenraets stelt voor deze aangelegenheid duidelijker af te bakenen met de formulering : « de gewesten zijn bevoegd voor de gewestelijke aspecten van de energie, behalve voor die aspecten waarvan de technische en economische ondeelbaarheid verantwoordt dat ze tot de federale bevoegdheid behoren. »
1.2. Standpunt van een lid (6 maart 1997)
Indien de residuaire bevoegdheid in de tweede graad tot de gewesten behoort, moet men die redenering blijven aanhouden. Dit betekent dat in alle aangelegenheden waar er sprake is van technische en economische ondeelbaarheid, de bevoegdheid naar de federale overheid gaat. Dat brengt dus een residuaire bevoegdheid in de derde graad mee.
1.3. Eindbespreking (19 maart 1999)
1.3.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De vraag is of de residuaire bevoegheid inzake energie toebehoort aan de gewesten of aan de federale overheid. Deze vraag vloeit voort uit de onduidelijke formulering van de bijzondere wet volgens welke de gewesten bevoegd zijn voor « de gewestelijke aspecten van de energie, ... en in ieder geval ... ». De woorden « in ieder geval » zijn ongelukkig gekozen aangezien zij laten veronderstellen dat er een onaantastbaar pakket bevoegdheden bestaat, naast iets vrij vaags.
De heer Coenraets vraag zich af of men hieruit iets kan besluiten met betrekking tot een bevoegdheidsverdeling of -overdracht. De bedoeling van dit debat is uit te maken wie bevoegd is voor datgene dat niet toegewezen is. Komt het niet aan het Arbitragehof toe om deze vraag op te lossen ? Men kan inderdaad besluiten dat de tekst moet worden gewijzigd om hem begrijpelijker te maken. De enige nuttige punten zijn de vier uitzonderingen die tot de federale bevoegdheid behoren. Ofwel wil de tekst meer zeggen en zijn er, naast de vier uitzonderingen opgesomd in a, b, c, d, andere aangelegenheden waarvan de technische en economische ondeelbaarheid vereist dat zij tot de bevoegdheid van de federale overheid behoren. Wat de interpretatie betreft, is dit een tekst vol onzekerheden en valstrikken.
1.3.2 Bespreking
Een lid stelt vast dat de bevoegdheidsverdeling in dit geval slecht is. Bij de bevoegdheidsverdeling is het niet correct dat slechts een gedeelte ervan aan de ene en aan de andere overheid wordt toegewezen, maar dat er niets wordt vastgelegd met betrekking tot het resterende gedeelte. De restbevoegdheid moet uitdrukkelijk aan de ene of aan de andere overheid worden toegewezen.
Het lid denkt dat nog een ander onderdeel van de bevoegdheidsregeling terzake voor kritiek vatbaar is. Onder punt c wordt de uitzondering van « de grote infrastructuren » vermeld. Dergelijke termen moeten net als de woorden « maximaal » en « minimaal » uit de wetteksten met betrekking tot de bevoegdheidsverdeling worden geweerd.
Een ander lid merkt dat de woorden « in ieder geval » niet exclusief lijken. Dit veronderstelt dat men in bepaalde gevallen een afweging maakt om vast te stellen of de aangelegenheid al dan niet tot de bevoegdheid van de gewesten behoort. De tekst lijkt leesbaar. Men moet ook nalezen wat tijdens de parlementaire voorbereiding is gezegd. De belangrijkste vaststelling is dat de regeling werkt met de tekst zoals hij nu is geformuleerd.
Een ander lid heeft niet de indruk dat de bepaling aanleiding geeft tot concrete problemen. Het betreft hier veeleer een bezorgdheid om de esthetische kwaliteit van de tekst.
Volgens een lid betekent « in ieder geval » alleszins dat de residuaire bevoegdheid terzake bij de gewesten ligt. Die bevoegdheden staan niet vermeld onder het « te weten » bij de federale bevoegdheden, die beperkend worden opgesomd. Al de rest hoort dus bij de gewesten. De interpretatie is duidelijk.
De heer Coenraets werpt op dat men dit veel eenvoudiger had kunnen uitdrukken. Hij is van oordeel dat men tijdens de parlementaire voorbereiding bij wijze van voorbeeld had moeten uiteenzetten dat de gewestelijke aspecten van de energie deze of gene aangelegenheid betreffen.
Een lid stelt voor om de formulering aan te passen zodat er geen twijfel meer bestaat over het feit dat de residuaire bevoegheden aan de gewesten toekomen.
Het derde lid werpt op dat hij niet noodzakelijk tot de slotsom komt dat de residuaire bevoegdheid aan de gewesten toekomt. De plaatselijke elektriciteitsvoorziening met een nominale spanning die lager is dan of gelijk aan 70 000 volt, behoort tot de bevoegdheid van de gewesten. Vanaf 71 000 volt gaat het misschien om een federale bevoegdheid. Aangezien dat niet vermeld is in de vier uizonderingen ten voordele van de federale overheid, kan men dat echter ook betwisten.
De heer Coenraets vestigt de aandacht op de betekenis van de uitdrukking « in ieder geval » : dat betekent dat men de rest niet uitsluit. Het probleem met deze tekst is juist dat de formulering gelijk geeft aan degenen die beweren dat alles wat niet wordt bedoeld met de woorden « in ieder geval », tot de federale bevoegdheid behoort, maar ook aan degenen die beweren dat « in ieder geval » betekent dat voor het overige de gewesten bevoegd zijn.
1.4. Besluit van de commissie
De commissie stelt vast dat de formulering van artikel 6, § 1, VII, van de BWHI niet zeer geslaagd is en kan worden verbeterd. Anderzijds lijkt deze bepaling geen praktische toepassingsproblemen te hebben veroorzaakt.
2. De bouwvergunning voor een kerncentrale
2.1. Opmerkingen van de heer Coenraets (6 maart 1997)
Het is de vraag of men de splijtstofcyclus op het federale niveau moet behouden. Gesteld dat men hierop bevestigend kan antwoorden, is het dan werkelijk raadzaam over te gaan tot een bevoegdheidsverdeling waarbij de gewesten optreden voor de bouwvergunning en waarbij de federale overheid optreedt voor de afgifte van de exploitatievergunning ? Dat moet tot klaarheid worden gebracht. Een aantal bevoegdheden van de gewesten zou men opnieuw kunnen toekennen aan de federale overheid.
De beslissing over de bouwvergunning voor kerncentrales is heel belangrijk. Moeten de exploitatievergunningen blijven behoren tot de bevoegdheid van de federale overheid ? Kan het belang in hoofdzaak als federaal worden beschouwd (energiebeleid) of als regionaal (stedenbouw en milieu) ?
Het is zeer de vraag of men alles kan oplossen met overleg. Op een bepaald ogenblik moet men toch de knoop doorhakken.
2.2. Bedenkingen van sommige leden (6 maart 1997)
De vraag of de bevoegdheden van de gewesten inzake de kerncentrales opnieuw over te dragen zijn, is voer voor juristen. Het is haast niet denkbaar dat de federale overheid kan beslissen een kerncentrale te vestigen zonder overleg te plegen met het betrokken gewest. Daar komt nog bij dat het om een zeer zeldzaam geval gaat. Het is dus niet zo erg dat men hier met een tweevoudige bevoegdheid te maken heeft. Het lid verklaart het eens te zijn met de werkwijze waarbij de instelling die de exploitatievergunning afgeeft ook de bouwvergunning afgeeft. Zo dringend is de zaak nu ook niet. Het is een in hoofdzaak technische aangelegenheid die de besturen afhandelen. Afwijkingen van de regel hebben geen gevolgen voor privé-personen. Met overleg kan men bijgevolg heel wat problemen oplossen.
Een lid maakt uitdrukkelijk voorbehoud tegen het idee om de federale overheid bevoegd te maken voor de bouwvergunningen van kerncentrales. Er bestaan middelen om samen te werken omdat de wet bepaalt dat er overleg moet komen tussen de Staat en de gewesten. Het gewest moet volledig bevoegd blijven voor de afgifte van bouwvergunningen, anders raakt men aan de beginselen zelf van de regionalisering (ruimtelijke ordening en stedenbouw zijn gewestelijke bevoegdheden). Dat moet zo blijven. De problemen moeten met overleg opgelost worden.
Volgens een lid komt de beslissing over de noodzaak van een kerncentrale toe aan de federale overheid. De gewesten horen te beslissen over de vestigingsplaats van de kerncentrale. Een gewest kan zich wel verzetten tegen de vestiging van een kerncentrale op een welbepaalde plaats, maar heeft dan de verplichting een alternatieve vestigingsplaats voor te stellen. Zo zou althans de theorie moeten luiden.
Een lid merkt op dat er nog een derde betrokkene is, met name degene die de bouwaanvraag doet. Kan men hem zomaar een andere vestigingsplaats opleggen ?
2.3. Besluit van de commissie
Het probleem van de bevoegdheidsverdeling inzake de vergunningen voor kerncentrales is reeds aan bod gekomen in de afdeling nr. 2 « Leefmilieu ». De commissie verwijst naar haar besluit bij die afdeling.
3. Regionalisering van het Controlecomité voor de electriciteit en het gas, voor wat de regionale bevoegdheden betreft
3.1. Standpunt van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
Het Controlecomité voor de elektriciteit en het gas heeft tot taak de tarieven en de leveringsvoorwaarden vast te stellen in functie van het algemeen belang, de verwezenlijking van een gecoördineerd en eenvormig beheer, de rationele aanwending van de energie, klachten omtrent de levering van gas en elektriciteit te behandelen, enz. Dit Comité is een federale instelling waarvan de beslissingen in ruime mate de distributie aanbelangen.
Het is een anomalie dat het federaal georganiseerde Controlecomité zich uitspreekt over geregionaliseerde materies zoals energiedistributie en rationeel energiegebruik.
Een gewestelijk Controlecomité zou veel dichter staan bij de consument en de regionale overheid beter kunnen bijstaan in haar taken van de distributie en het rationeel omgaan met energie.
3.2. Opmerking van een lid (6 maart 1997)
Dit comité heeft onder meer bevoegdheden met betrekking tot de distributie, hetgeen een gewestelijke bevoegdheid is. Ofwel draagt men sommige bevoegdheden van het huidige Controlecomité over aan afzonderlijke gewestelijke organen, ofwel neemt men in het bestaande comité ook vertegenwoordigers van de gewesten op.
3.3. Standpunt van het ministerie van Economische Zaken Bestuur Energie (24 april 1997)
De bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen bepaalt dat, wat het energiebeleid betreft, de federale overheid alleen bevoegd is voor « de aangelegenheden die wegens hun technische en economische ondeelbaarheid een gelijke behandeling op nationaal vlak behoeven ».
Het Controlecomité is vooral belast met de tarifering, de investeringsprogramma's en de programma's ter uitrusting van de middelen voor de productie, de invoer en het groot vervoer die worden voorgedragen door de gas- en elektriciteitssector. Daarbij moeten de verschillende soorten klanten die op het nationaal grondgebied voorkomen, op een homogene en evenwichtige wijze behandeld worden teneinde discriminatie te voorkomen.
Zo blijkt dat de elektriciteits- en gasvoorziening, die een gewestbevoegdheid zijn, slechts een beperkt onderdeel vormen van de werkzaamheden van het Controlecomité voor de elektriciteit en het gas. Er is wel voor gezorgd dat de gewestregeringen vertegenwoordigd zijn in het Controlecomité, waar zij in de aangelegenheden die tot hun bevoegdheid behoren over dezelfde bevoegdheden beschikken als de federale regering.
Overigens dient onderstreept te worden dat de Europese richtlijn betreffende de interne markt voor elektriciteit, die op 19 december 1996 is aangenomen, en de richtlijn die de interne markt voor aardgas moet liberaliseren, die wellicht binnenkort aangenomen zal worden, het nodig maken dat een regulerings- en controleorgaan voor beide markten wordt ingesteld teneinde misbruik van machtsposities ten nadele van de consumenten te voorkomen. Wat ook de vorm zal zijn die dat orgaan of die organen zullen aannemen, eventueel een versterking van het bestaande Controlecomité of de oprichting van nieuwe organen, het is hoe dan ook onontbeerlijk dat ze een federale structuur hebben.
3.4. Standpunt van de heer Coenraets (12 november 1997)
De ontwikkelingen op de Europese energiemarkt lijken te pleiten voor het behoud op federaal vlak van het Controlecomité voor de elektriciteit en het gas. Overigens zijn de gewesten in het Comité vertegenwoordigd.
3.5. Eindbespreking (19 maart 1999)
3.5.1 Opmerkingen van de heer Coenraets
Het gaat hier om hetzelfde probleem als bij de Dienst der springstoffen, de Aardkundige Dienst, de Administratie van het mijnwezen, enz. De dienst is federaal gebleven maar de bevoegdheden zijn naar de gewesten gegaan. Naargelang van het geval pleiten de enen voor het behoud van de federale bevoegdheid en de anderen voor het toewijzen van die bevoegdheid aan de gewesten. Gezien de ontwikkelingen op de Europese energiemarkt meent de heer Coenraets dat het verantwoord is het Controlecomité op het federale niveau te behouden temeer omdat de gewesten daarvan deel uitmaken.
3.5.2 Bespreking
Een lid merkt op dat er hier toch een fundamenteel verschil bestaat met de andere vermelde diensten. In dit geval gaat het niet om wetenschappelijk onderzoek maar om tarifering. Het Controlecomité beschikt dus over een volwaardige beslissingsbevoegdheid.
Een lid doet een voorstel. Misschien is het niet zinvol om het Controlecomité op te splitsen, maar is het niet mogelijk om bij louter gewestelijke materies te werken met kamers ? Wanneer uitspraak wordt gedaan omtrent gewestelijke bevoegdheden, zou het advies enkel door de Waalse of de Vlaamse Kamer worden gegeven. Hij geeft het voorbeeld van energiedistributie, rationeel energiegebruik, ...
Een ander lid verklaart het daarmee eens te zijn.
Het eerste lid vraagt hoe die structuur georganiseerd zal zijn gelet op de aanwezigheid van vertegenwoordigers van de federale overheid.
Een aantal leden is van oordeel dat het verantwoord is het Controlecomité voor de elektriciteit en het gas op het federale niveau te houden doch achten het zeer belangrijk dat de gewesten vertegenwoordigd zijn in aangelegenheden waarvoor ze bevoegd zijn. Andere leden stellen voor de structuur van het Controlecomité te veranderen door het in twee kamers op te splitsen, een Vlaamse en een Waalse kamer. Zo zou het gewest alleen in aangelegenheden waarbij het betrokken is, een advies geven.
4. Opslag van brandbare gassen
Artikel 6, § 1, VII, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 :
(De gewesten zijn bevoegd voor :)
De gewestelijke aspecten van de energie, en in ieder geval :
c) De aanwending van mijngas en van gas afkomstig van hoogovens;
4.1. Nota van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
De boven- en ondergrondse opslag van aardgas gebeurt volledig op het grondgebied van een bepaald gewest en is reeds grotendeels gereglementeerd door decreten. Wat betreft het milieurisico en de veiligheid t.o.v. de bevolking is het gewest volledig bevoegd.
Om tot een homogeen bevoegdheidspakket te komen is het aangewezen het gewest ook de resterende bevoegdheden toe te kennen. Deze toekenning zou de overheid in staat stellen één enkele inspectiedienst in te schakelen voor het toezicht, wat de veiligheid t.a.v. de bevolking alleszins ten goede zou komen.
Om die reden wordt voorgesteld artikel 6, § 1, VII, tweede lid, c, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 te vervangen als volgt :
« c) De grote infrastructuren voor de stockering, het vervoer en de produktie van energie, met uitzondering van de boven- en ondergrondse opslag van brandbare gassen ».
4.2. Standpunt van het ministerie van Economische Zaken Bestuur Energie (24 april 1997)
Het Vlaamse Gewest motiveert dat voorstel met het feit dat sommige voorafgaande vergunningen voor opslaginstallaties nu reeds afgegeven moeten worden door het gewest (bouwvergunning, milieuvergunningen).
Deze overwegingen gaan voorbij aan « de technische en economische ondeelbaarheid « die het gevolg is van het eigen strategische belang van het energiebeleid en dus een « gelijke behandeling op nationaal vlak » van de aardgasopslag noodzakelijk maakt (aldus de letterlijke bewoordingen van de bijzondere wet tot hervorming der instellingen).
Er mag niet uit het oog worden verloren dat de liberalisering van de aardgasmarkt een van de voornaamste uitdagingen is van het huidig energiebeleid van de Europese Unie.
Men kan stellen dat de opslag niet los gezien kan worden van de energiebevoorrading van ons land, wat ongetwijfeld een bevoegdheid is van de federale Staat.
4.3. Standpunt van de heer Coenraets (12 november 1997)
De toelichting van het ministerie van Economische Zaken over de strategische rol van de grote opslagruimten voor gas vormt een pleidooi om de desbetreffende regelgeving binnen het bevoegdhedenpakket van de federale overheid te houden.
4.4. Eindbespreking (19 maart 1999)
4.4.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
Voorgesteld wordt voor de gewesten te voorzien in een uitzondering op een federale uitzondering op de regionale bevoegdheid (artikel 6, § 1, VII, tweede lid, punt c) . De verantwoording van dit verzoek bestaat in het groeperen van de bevoegheden inzake de opslag van brandbare gassen omdat het gewest reeds bevoegd is voor de bescherming van het leefmilieu en voor stedenbouw.
Het ministerie van Economische Zaken brengt daartegen in dat die zienswijze twee verschillende problemen met elkaar verwart, te weten de bescherming van het leefmilieu en de stedenbouw enerzijds en de energievoorziening anderzijds. De heer Coenraets verklaart zich te laten overtuigen door de argumenten inzake de verbintenissen binnen de Europese Unie aangegaan met betrekking tot de liberalisering van de aardgasmarkt.
4.4.2. Bespreking
Een lid meent dat de verwijzing naar grote infrastructuren in artikel 6, § 1, VII, 2e lid, c), in eerste instantie betrekking heeft op de elektriciteit. De gassector is ietwat uit het oog verloren. De gassector is in zijn geheel, behalve dan de tarievenstructuur, aan de gewesten toegewezen. Het lijkt hem dan ook logisch dat de infrastructuurwerken die met gas samenhangen naar de gewesten zouden worden overgeheveld. Hij pleit voor efficiëntie.
Het argument van de internationale overeenkomsten gaat niet op want de federale overheid kan in de plaats treden van de gewesten die hun internationale verplichtingen niet naleven
De heer Coenraets brengt daartegen in dat er op dit punt verwarring heerst tussen enerzijds de energievoorziening en anderzijds de beveiliging van de bevoorrading. Dat laatste is de taak van de federale overheid. Daarom is er in een uizondering voorzien voor de grote infrastructuurwerken voor de opslag, het vervoer en de productie van energie. De gewestelijke aspecten van de energie slaan op de openbare distributie van aardgas maar niet op de productie en de opslag ervan. Dat is iets anders. De redenering van de Vlaamse Gemeenschap is dat wie bevoegd is voor de distributie dat ook is voor de opslag. Het valt moeilijk die redenering te onderschrijven omdat de wetgever een uitzondering heeft willen behouden voor de grote infrastructuurwerken voor de opslag van energie.
Een ander lid repliceert dat het niet staat in de bijzondere wet dat de federale overheid exclusief bevoegd is om erover te waken dat het land in energie wordt bevoorraad. Er staat dat de federale overheid bevoegd is voor die aspecten die te maken hebben met de technische en economische ondeelbaarheid. Een grote gasbel onder de grond stoppen in de Noorderkempen is niet technisch en economisch ondeelbaar zodat dit aan de federale overheid voorbehouden zou moeten worden. Dat is stockeren.
De heer Coenraets brengt daartegen in dat er ook sprake is van economische ondeelbaarheid. Gesteld dat de opslagruimten zich uitsluitend in één gewest bevinden, is er dan geen probleem van economische ondeelbaarheid ?
Het eerste lid antwoordt dat Europa erover waakt dat de vrije distributie en het vrije aanbod van productie gegarandeerd blijven. Onder punt a) van het tweede lid staat niet de globale energiesector. De energievoorziening op het gebied van gas en dergelijke of de globale energievoorziening vallen daar niet onder. Had men de globale energievoorziening bedoeld, dan had men dat effectief zo geformuleerd. Het heeft natuurlijk ook te maken met de structuur van de elektriciteitsproductie en -distributie in België. Dat men in punt c) verwijst naar grote infrastructuren berust naar zijn mening op een argument van economische efficiëntie. Men bedoelt zo grote openbare werken waarvan de kostprijs niet door één gewest alleen kan worden gedragen, maar waarvoor een breder economisch draagvlak nodig is. De uitzondering van de grote infrastructuren moet ook een beetje worden gezien als tegenpool van wat in punt a) van het eerste lid bij de gewestelijke aspecten staat, namelijk de distributie en het plaatselijk vervoer van elektriciteit tot 70 000 volt. Al wat er boven zit, wordt voor een stuk gedeeld en de grote infrastructuren blijven in elk geval federaal.
De heer Coenraets antwoordt dat de punten a) en c) van het tweede lid twee afzonderlijke uitzonderingen vormen ten gunste van de federale overheid en dat die met twee verschillende energievormen overeenstemmen.
Een lid stelt vast dat de federale overheid ontegensprekelijk bevoegd is voor de punten in het tweede lid : de bevoorrading, de beveiliging van de bevoorrading, de strategische veiligheid, enz. Als men de teksten over de federale bevoegdheden in hun geheel leest, zoals de wetgever die destijds heeft opgesteld, valt de kwestie van de opslag van brandbare gassen kennelijk onder de bevoegdheid van de federale overheid. In het andere geval zou in de regeling van de federale bevoegdheden op het stuk van energie iedere samenhang ontbreken. Spreker verklaart het dus eens te zijn met de heer Coenraets om deze bevoegdheid bij de federale overheid te houden.
De commissie neemt nota van het verzoek van de Vlaamse Gemeenschap en van het antwoord van het ministerie van Economische Zaken. De commissie blijft evenwel sterk verdeeld over de interpretatie van artikel 6, § 1, VII, van de BWHI en bijgevolg over de oplossing die de voorkeur verdient.
5. De Instelling voor de Ontwikkeling van de Ondergrondse Vergassing (IOOV)
5.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
Het uitvoerend personeel van de IOOV is uitsluitend Franstalig. Het budget van de IOOV werd door de financieringswet van 1989 geregionaliseerd, de instelling en zijn personeelsbestand echter niet. Het Vlaamse Gewest komt niet aan bod bij de werking van de instelling en alle ervaring en internationale erkenning inzake de ondergrondse vergassing ligt in handen van de Franstalige leden. Bovendien zijn sinds 1992 geen Vlaamse kredieten meer ter beschikking gesteld van de IOOV, dit in tegenstelling tot het Waals Gewest. Dit was een bewuste beleidsoptie daar de ondergrondse vergassing van steenkool niet als prioritair werd beschouwd.
Daar wel het budget maar de instelling zelf niet geregionaliseerd werd, dient thans de instelling nog geregionaliseerd te worden.
5.2. Standpunt van het ministerie van Economische Zaken Bestuur Energie (24 april 1997)
Het is nogal vreemd dat deze eis uitgaat van het Vlaamse Gewest, dat bij de oprichting van de instelling weliswaar kapitaal en vervolgens expertise heeft ingebracht, maar sinds enige tijd geen belangstelling meer schijnt te hebben voor deze activiteit aangezien het niet meer bijdraagt aan de financiering van de instelling.
Wat de bevoegdheden betreft, leidt het geen twijfel dat het gaat om een nieuwe technologie van rationeel energieverbruik, die als zodanig behoort tot de gewestbevoegdheden zoals die thans omschreven zijn in de bijzondere wet tot hervorming der instellingen. Het is inderdaad zo dat de IOOV « vergeten » is bij de voorgaande fase van hervorming van de instellingen.
Indien het Vlaamse Gewest een deel van de activa van de instellingen wil opeisen dan zullen de gewesten overeenstemming moeten bereiken over de regels van die overdracht. Het zou immers jammer zijn dat de splitsing van een instelling schade berokkent aan een Europees samenwerkingsproject dat sedert verschillende jaren alleen nog door het Waalse Gewest gefinancierd wordt, temeer daar het Vlaamse Gewest de voorkeur schijnt te geven aan een andere technologie.
5.3. Hoorzitting met de heer Fiévez, directeur van de Instelling voor de ontwikkeling van ondergrondse vergassing en de heer Medaets, voorzitter van de Raad van beheer van de instelling (13 november 1998)
5.3.1. Toelichting : De IOOV is een instelling van openbaar nut die zich in België en Europa toelegt op onderzoek en ontwikkeling in twee domeinen : van bij het begin, de energie en het milieu, de dag van vandaag.
De IOOV heeft een andere opdracht dan de universiteiten en de laboratoria en doet niet aan fundamenteel onderzoek. Er worden wel een aantal experimentele projecten beheerd; waarbij men vertrekt van een concept, dat dan in situ wordt uitgewerkt. Bij dit soort demonstratieprojecten wordt ook een beroep gedaan op technologieën uit andere sectoren. De projecten worden beheerd in het kader van internationale contracten, die voor 40 % gefinancierd worden door de Europese Commissie. Er is een eerste project geweest in België en een tweede in Spanje. Momenteel wordt ook samengewerkt met de Nederlanders en de Engelsen.
Op dit ogenblik telt de instelling slechts zes personeelsleden, maar ze kan wel rekenen op een internationaal wetenschappelijk netwerk in Europa, de Verenigde Staten en nu ook Azië.
Omdat ze op lange termijn werkt, blijft de IOOV uit het vaarwater van de privé-sector. De instelling heeft altijd naar innovatie gestreefd, maar het wordt hoe langer hoe moeilijker om dit soort pionierswerk te blijven verrichten.
5.3.2. Voorgeschiedenis : Naar aanleiding van de energiecrisis in het begin van de jaren zeventig heeft de regering een aantal beleidsinstrumenten gecreëerd om de energietoevoer in ons land veilig te stellen; de IOOV was een van die instrumenten. Vandaag de dag liggen de zaken echter helemaal anders : de beschikbare energiebronnen zijn veel verscheidener geworden, de prijzen voor aardgas zijn sterk gedaald en er wordt veel meer geïnvesteerd in oliewinning in de Noordzee. Toch blijft steenkool een erg belangrijke energiebron, wegens de grote beschikbare reserves, zowel op Europees als op wereldvlak. De IOOV heeft technologieën ontworpen om de mijnconcessies voor diepgelegen steenkool, die met de klassieke technieken tot nu toe economisch niet haalbaar zijn, toch rendabel te maken.
Omdat ze een internationaal contract beheert is de IOOV als instelling niet geregionaliseerd; een opsplitsing zou goede resultaten in de weg staan. Het budget daarentegen is wel geregionaliseerd : het bedrag dat voorzien was in de federale begroting van 1988, is gelijk verdeeld over het Vlaamse en het Waalse Gewest.
Het gevolg is dat de IOOV afhangt van drie structuren : statutair gezien hoort de instelling bij het ministerie van Economische Zaken en sinds juli 1998 van het ministerie van Energie. Voor haar financiën hangt de IOOV af van het Waalse Gewest, dat als enige een deel van de werkingskosten blijft subsidiëren (7 miljoen per jaar). Het Vlaamse Gewest heeft zich uit het onderzoeksprogramma teruggetrokken, maar heeft nog steeds belangstelling voor de resultaten.
Men kan zich echter moeilijk voorstellen dat de IOOV haar resultaten zou overdragen aan het Vlaamse Gewest zonder financiële compensatie : het Waalse Gewest, dat al tien jaar een financiële bijdrage levert, zou zich hiertegen kunnen verzetten.
5.3.3. Vergelijking ISSEP - VITO : Het Waalse Gewest heeft een instelling in het leven geroepen, de ISSEP, die de tegenhanger is van de VITO in het Vlaamse Gewest. Het gaat hier om paragewestelijke instellingen die hun eigen statutaire verplichtingen hebben :
Een werknemer van de ISSEP kan onmogelijk drie maanden zonder onderbreking in Spanje werken, wat bij de IOOV wel kan;
Deze instellingen kunnen geen Duitse, Spaanse of Engelse ingenieurs in dienst nemen, om een internationaal project op te starten;
De budgettaire autonomie van de gewesten of van de administratieve diensten van deze instellingen is onvoldoende om de nodige onderzoeksprogramma's te beheren.
Een bijkomend probleem is dat dit soort instellingen een boekhouding opstelt op jaarbasis, terwijl de projecten van de IOOV gemiddeld over drie tot vijf jaar gepland worden. Als het programma kadert in een Europees programma dat vijftien jaar duurt, kunnen deze instellingen dit soort onderzoek ook niet tot een goed einde brengen.
De IOOV onderhoudt wel contacten met de ISSEP en de VITO, omdat deze instellingen hooggekwalificeerde wetenschappers en technici in dienst hebben, die kunnen antwoorden op precieze vragen.
5.3.4. Problemen : Het onderzoek inzake ondergrondse vergassing loopt al vijftien jaar, maar voor een grote industriële groep wordt deze technologie pas interessant over tien à vijftien jaar. In die jaren verdwijnt een generatie oud-mijnwerkers, uitbaters en geologen. Om toch een minimum aan technologische kennis en knowhow te behouden, moet er een zekere personeelsbezetting blijven.
Bij de ontwikkeling van projecten in België kan er gedacht worden aan parallelle projecten in het Waalse en in het Vlaamse Gewest, wat zal leiden tot een gunstige kruisbestuiving. Deze werkwijze komt weliswaar niet tegemoet aan de vraag van het Vlaamse Gewest, dat de instelling geregionaliseerd wil zien, maar de heer Fievez antwoordt hierop dat regionaliseren gelijkstaat met liquideren, en dat zo alle verworven kennis verloren gaat.
Overdracht van personeel is immers geen haalbare optie : de IOOV is een instelling van openbaar nut, terwijl de ISSEP en de VITO paragewestelijke instellingen zijn. De enige keer dat men zich aan een dergelijke overdracht heeft gewaagd, heeft het niet minder dan twaalf jaar geduurd voor de dossiers van het personeel in orde waren.
Er is ook een probleem met de loonschalen. Het IOOV richtte zich op contracten uit de privé-sector; als men zich nu gaat baseren op het salaris van werknemers met dezelfde verantwoordelijkheid in eenzelfde soort instelling, zal men moeilijk tot een aanvaardbaar loon komen; het personeel zal dan ook vertrekken.
Anderzijds is geen enkele wetenschapper van de VITO of de ISSEP in staat de lopende dossiers over te nemen of opnieuw op te starten in het kader van Europese programma's.
Bovenop deze structurele problemen kampt de IOOV ook met budgettaire moeilijkheden. Naast subsidies van het Waalse Gewest heeft de instelling nog haar « eigen vermogen », dat bestaat uit resten van subsidies van de Europese Commissie, de Duitse en de Belgische regering. Nu het budget is overgedragen aan de gewesten, krijgt de IOOV geen subsidies meer van de federale Staat en wordt de werking van de instelling alleen nog gefinancierd door het Waalse Gewest; voor het Vlaamse Gewest is het programma van ondergrondse vergassing geen prioriteit.
Er is ook weinig belangstelling uit de privé-sector, omdat de ontwikkelde processen nog niet rendabel zijn. Privé-investeerders worden ook afgeschrikt door de institutionele rompslomp, waardoor het bijvoorbeeld niet duidelijk is wie nu bevoegd is voor het beheer van het budget van de instelling.
Het eigen vermogen van de IOOV is niet onuitputtelijk, en de instelling zal dan ook financiële moeilijkheden ondervinden in 1999.
5.3.5. Desiderata van de IOOV : De instelling wenst onder meer :
een juridische structuur waarmee alle onderzoeksactiviteiten die in de nieuwe statuten vermeld staan, kunnen worden ontwikkeld : het is de bedoeling de mijnbouwtechnologie te gebruiken in de energie- en de milieusector en te kunnen deelnemen aan dit soort projecten in België en in het buitenland;
een privé-statuut; met dit statuut kunnen buitenlandse werknemers worden aangetrokken en kan er aan onderzoek worden gedaan met een aangepast uurrooster; voor de overheid worden de kosten zo laag mogelijk gehouden;
voldoende financiële middelen, gespreid over verschillende jaren.
De raad van bestuur van zijn kant wil het kaderpersoneel verjongen en een evenwicht tot stand brengen tussen de vertegenwoordigers van de overheid, de wetenschappelijke instellingen en de privé-sector.
De heer Medaets meent dat een federale structuur in samenwerking met de gewesten de beste oplossing is.
Als ze opgesplitst wordt, maakt de instelling geen schijn van kans. De IOOV moet zich richten op het buitenland, waar veel vraag is naar de technologie die ze ontwikkeld heeft, maar in de huidige structuur ligt dat moeilijk. Sinds een jaar wordt er aan een oplossing gesleuteld. Er is een ontwerp tot wijziging van de statuten ingediend bij de minister van Energie; met een nieuw statuut zou een onderneming uit de privé-sector kunnen investeren in een welbepaald project en eraan deelnemen zolang ze dat wenst. Om het voortbestaan van de instelling veilig te stellen, moet de overheid dringend de nodige maatregelen nemen en het model dat de IOOV voorstelt, in de praktijk omzetten. Overigens biedt dit nieuwe model geen oplossing voor de financiële problemen.
5.4. Eindbespreking (19 maart 1999)
5.4.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De Instelling voor de ontwikkeling van de ondergrondse vergassing is federaal gebleven maar haar budget is naar de gewesten gegaan. De minister van Economische Zaken erkent dat men die instelling uit het oog is verloren tijdens het vorige stadium van de hervorming der instellingen.
Uit een hoorzitting met de vertegenwoordigers van de Instelling is gebleken dat een federale structuur en samenwerking van de gewesten de meest aangewezen oplossing is. Indien men er niettemin van uitgaat dat men de Instelling bij de hervorming der instellingen gewoon vergeten is, zou die logischerwijze volledig geregionaliseerd moeten worden.
Thans bevindt de Instelling zich in de eigenaardige toestand dat de gewesten opnieuw gefinancierd worden door de federale overheid aangezien het budget naar de gewesten is gegaan maar de ambtenaren blijkbaar nog altijd door de federale overheid worden betaald.
5.4.2. Bespreking
Een lid meent dat het personeel moet overgedragen worden aan het Waalse Gewest. De budgettten om het personeel te betalen werden geregionaliseerd. De Vlamingen die er werkten, werken nu elders. Men is vergeten het personeel over te dragen naar de gewesten. Dit had moeten gebeuren op grond van de beslissing van 1989. Aangezien er geen Vlamingen meer werken, kunnen ze ook niet overgedragen worden naar het Vlaamse Gewest. In ieder geval is de Instelling voor de Ontwikkeling van de Ondergrondse Vergassing een gewestaangelegenheid.
Een ander lid merkt op dat er niet alleen een financieringsprobleem is maar ook de vraag welk nut het heeft de Instelling te behouden. Er dienen besprekingen te komen om deze toestand te regulariseren.
De heer Coenraets wijst erop dat wat de strikt materiële bevoegdheden betreft, de Instelling een zowel federale als gewestelijke taak vervult naar gelang van het standpunt dat men inneemt. Het is immers zo dat de Instelling wetenschappelijk onderzoek verricht op het stuk van de energie. Het wetenschappelijk onderzoek is echter een bijkomende bevoegdheid. Zowel het gewest als de federale overheid kunnen onderzoek verrichten omdat het gewest bevoegd is voor de gewestelijke aspecten van het energiebeleid en een aantal andere aspecten uit de aard van de zaak tot de federale bevoegdheid blijven behoren.
Een derde lid stelt vast dat de financiële toestand ertoe noopt een oplossing te vinden. Immers, de eigen middelen van de Instelling zijn niet onuitputtelijk en in 1999 gaat de Instelling financiële moeilijkheden tegemoet. Het Vlaamse Gewest neemt niet meer deel aan dat onderzoeksprogramma doch betoont nog altijd interesse voor de resultaten. Aangezien het wenselijk lijkt de Instelling te laten voortbestaan, behoren de verschillende partijen het probleem samen aan te snijden.
Een lid voegt eraan toe dat er een snelle beslissing moet komen opdat de Instelling kan overleven. Er staan twee meningen tegenover elkaar. Sommige leden steunen het standpunt van de instelling, met name het behoud van de instelling op federaal niveau, maar met de deelname van de gewesten. Verscheidene leden verdedigen een ander standpunt, namelijk dat de Instelling niets te maken heeft met het federale niveau en moet worden geregionaliseerd. Dit tweede voorstel betekent concreet een overdracht naar het Waalse Gewest, aangezien het Vlaamse Gewest niet meer tussen komt in de werking van de IOOV.
Een ander lid vindt dat het een praktisch probleem is. Hij ziet niet in hoe de overdracht van de zes mensen die er nog werken in een entiteit die in het Waalse Gewest verder functioneert de leefbaarheid in gevaar kan brengen. Hij begrijpt niet waarom men er absoluut een federale entiteit wil van maken.
5.5. Besluit van de commissie
De commissie besluit dat er een snelle beslissing moet worden genomen met betrekking tot de IOOV omdat de Instelling met financiële problemen wordt geconfronteerd.
Artikel 6, § 1, VIII, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 :
(De gewesten zijn bevoegd voor :)
1º de verenigingen van provincies en van gemeenten tot nut van het algemeen, met uitzondering van het door de wet georganiseerde toezicht inzake brandbestrijding;
2º de algemene financiering van de gemeenten, de agglomeraties en federaties van gemeenten en de provincies;
3º de financiering van de opdrachten uit te voeren door de gemeenten, de agglomeraties en federaties van gemeenten, de provincies en door andere publiekrechtelijke rechtspersonen in de tot de bevoegdheid van de Gewesten behorende aangelegenheden, behalve wanneer die opdrachten betrekking hebben op een aangelegenheid waarvoor de federale overheid of de Gemeenschappen bevoegd zijn.
Artikel 7 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 :
Tot de bevoegdheid van de gewesten behoren, de organisatie alsook de uitoefening van het administratief toezicht op de provincies, de gemeenten en de agglomeraties en federaties van gemeenten :
a) Wat betreft het gewoon administratief toezicht, dat elke vorm van toezicht omvat ingesteld door de gemeentewet, de provinciewet of de wet van 26 juli 1971; wat betreft inzonderheid de begrotingen, de jaarrekeningen, de personeelsinformaties;
b) Voor de andere handelingen, met uitzondering van die welke betrekking hebben op de aangelegenheden waarvoor de federale overheid of de Gemeenschapsoverheid bevoegd is en waarvoor bij de wet of het decreet een specifiek toezicht is georganiseerd.
De federale overheid blijft echter bevoegd voor :
1) de organisatie en de uitoefening van het gewoon administratief toezicht op de gemeenten van het Duits taalgebied;
2) de organisatie van het gewoon administratief toezicht op de gemeenten genoemd in artikel 7 van de wetten op het gebruik van de talen in bestuurszaken, gecoördineerd op 18 juli 1966, en op de gemeenten Komen-Waasten en Voeren.
Nota van de heer Coenraets (2 september 1996)
1. De gewesten zijn bevoegd voor de organisatie en de uitoefening van het gewone toezicht op de provincies en de gemeenten.
Een aantal bijzondere gevallen vormen hierop evenwel een uitzondering.
a. De federale overheid blijft bevoegd voor de organisatie en de uitoefening van het toezicht op de gemeenten van het Duitse taalgebied.
b. De federale overheid is bevoegd voor de organisatie (maar niet voor de uitoefening) van het toezicht op de gemeenten in de Brusselse rand, Voeren en Komen.
c. De federale overheid en de gemeenschappen kunnen voor de aangelegenheden waarvoor zij bevoegd zijn een specifiek toezicht instellen en uitoefenen. Als voorbeeld vermelden wij het toezicht van de federale overheid inzake brandbestrijding en het toezicht van de gemeenschappen op het bibliotheekwezen.
2. De gewesten zijn bevoegd voor het statuut van de intercommunales en de interprovinciales. Daardoor moet het statuut van dergelijke verenigingen die de grenzen van een gewest overschrijden, geregeld worden in een samenwerkingsakkoord.
Voor de verenigingen van gemeenten en de verenigingen van provincies die de grenzen van één gewest overschrijden, moet een onderscheid gemaakt worden tussen het probleem van het statuut en dat van de toetreding van die gemeenten of provincies : indien gemeenten of provincies van verschillende gewesten zich wensen te verenigen overeenkomstig de gewestwetgevingen, moet alleen het toezichtmechanisme worden toegepast.
Opgemerkt zij nog dat artikel 162 van de Grondwet de gewestbevoegdheid beperkt tot de regeling van « de voorwaarden waaronder en de wijze waarop verscheidene gemeenten of verscheidene provincies zich met elkaar kunnen verstaan of zich kunnen verenigen ». Andere aspecten zoals het fiscaal statuut van de intercommunales behoren tot de federale bevoegdheid.
3. De gewesten zijn bevoegd voor de algemene financiering van de gemeenten en de provincies. De gewesten, de gemeenschappen en de federale overheid kunnen overigens aan de plaatselijke besturen en aan publiekrechtelijke rechtspersonen taken opdragen in de aangelegenheden die tot hun respectieve bevoegdheden behoren, op voorwaarde dat zij in de financiering ervan voorzien.
4. Wat de fusies van gemeenten betreft, is vóór elke beslissing van de Ministerraad over een voorontwerp van wet betreffende een fusie van gemeenten of over een koninklijk besluit genomen ter uitvoering van de wet van 23 juli 1971 betreffende de fusies van gemeenten (44) het eensluidend advies van de gewestregering vereist.
Opgemerkt zij ten slotte dat het niet tot de bevoegdheden van de gewesten behoort zich te verzetten tegen de benoeming van een burgemeester door de Koning (45).
1. De organieke wetgeving inzake gemeenten en provincies
1.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap - Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
De gewesten oefenen het administratief toezicht uit op de gemeenten en dus ook op de werking van de gemeente-organen, terwijl de organieke werking (wetgeving) nog federaal geregeld wordt. Hetzelfde geldt voor het toezicht en de wetgeving i.v.m. de provincies.
De gewesten moeten bevoegd zijn voor de organisatie van de gemeentelijke en provinciale structuren waarop zijzelf toezicht uitoefenen of zouden moeten kunnen uitoefenen.
Daartoe moet de bevoegdheid over de organieke wetgeving inzake de gemeenten en de provincies aan de gewesten worden overgedragen.
1.2. Opmerkingen van sommige leden (6 maart 1997)
Wat de regionalisering van de gemeentewet en de provinciewet betreft, merkt een lid op dat de overeenkomst vooral betrekking heeft op het feit dat dit punt was opgenomen in de lijst van de voor herziening vatbaar verklaarde grondwetsbepalingen. De verbintenis van zijn fractie gaat niet verder. Als men daarvoor een tweederde meerderheid wil vinden, moet men niet rekenen op zijn fractie.
Een lid verwondert zich erover dat men de afspraken inzake de regionalisering van de gemeente- en provinciewet niet naleeft. Als men anderzijds pleit voor homogene bevoegdheidspakketten, is het onaanvaardbaar dat de gewesten bevoegd zijn voor de organisatie van het administratief toezicht op de gemeenten, met uitzondering van de Brusselse randgemeenten, de gemeenten van het Duitse taalgebied, Voeren en Komen-Waasten. Zo creëert men twee soorten gemeenten.
Een ander lid hoopt dat de voorstellen inzake de regionalisering van de gemeente- en de provinciewet in de nabije toekomst kunnen worden besproken.
Een lid merkt op dat de regionalisering geen sluitende remedie is voor alle opgeworpen problemen. Ieder gewest zal de resterende problemen dan zelf moeten oplossen.
1.3. Bijkomende bedenking van de Vlaamse regering (1 juli 1997)
De commissie Staatshervorming van het Vlaams Parlement pleit voor een regionalisering van de organieke wetgeving op gemeenten en provincies. Hierbij moeten de nodige wettelijke waarborgen worden voorzien voor de positie van de Vlamingen in de Brusselse gemeentebesturen. Daarom wordt voorgesteld eerst een federale wet te stemmen die een aantal nader aan te duiden bepalingen zou bevatten die enkel van toepassing zijn op de 19 Brusselse gemeenten. In een latere fase moet dan de gemeentewet voor Brussel worden geregionaliseerd waarbij de organieke regeling in de Hoofdstedelijke Raad met een volstrekte meerderheid van de stemmen in elke taalgroep moet worden goedgekeurd.
1.4. Opmerking van de heer Coenraets (12 november 1997)
De opmerkingen van de Vlaamse regering met betrekking tot de waarborgen die aan de Brusselse Vlamingen moeten worden verleend, behoeven verdere toelichting. Moeten, zoals in de Brusselse rand, waarborgen inzake het taalgebruik worden bepaald (waarschijnlijk niet aangezien deze waarborgen reeds bestaan want de gemeenten die het grondgebied van het Gewest vormen, zijn onderworpen aan een stelsel van tweetaligheid) ? Of is het veeleer de bedoeling mechanismen te bepalen die een minimale vertegenwoordiging van de Vlamingen in de gemeentelijke instellingen en in hun administraties moeten waarborgen ? Daaruit ontstaat misschien de behoefte om een nieuwe categorie van ordonnanties te creëren, namelijk de « bijzondere ordonnanties » aangenomen met een volstrekte meerderheid van de leden in elke taalgroep van de Brusselse Hoofdstedelijke Raad. Daaruit komt misschien de vraag voort om de gemeente- en de provinciekieswet te regionaliseren.
1.5. Standpunt van de Waalse regering (brief van 18 maart 1998)
Indien artikel 162 van de Grondwet voor herziening vatbaar wordt verklaard, is het wenselijk in het verlengde van het Sint-Michielsakkoord de bevoegdheid voor de wetten op de provinciale en de gemeentelijke instellingen over te dragen aan de gewesten zodat deze hun bevoegdheden ten aanzien van de ondergeschikte besturen op een meer samenhangende wijze kunnen uitoefenen. Een uitzondering wordt gemaakt voor de kieswetten. Ook moeten de rechten van de taalminderheden in de faciliteitengemeenten gevrijwaard worden en moet het beginsel van de gemeentelijke autonomie in de Grondwet behouden blijven zodat het door de plaatselijke besturen opgeworpen kan worden voor het Arbitragehof.
Verder moet artikel 162, tweede lid, 6º, van de Grondwet herzien worden om de gewestelijke wetgever in staat te stellen eventueel slechts een wettigheidstoezicht in te stellen.
1.6. Eindbespreking
1.6.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De gewesten vragen dat stappen worden gezet in de richting van een regionalisering van de organieke wetgeving op gemeenten en provincies zodat zij hun bevoegdheden ten aanzien van de ondergeschikte besturen op een meer coherente manier kunnen uitoefenen. De minister van de Vlaamse Gemeenschap gaat hierin verder dan de Waalse regering. Uit de opmerkingen van de leden tijdens de eerste besprekingen blijkt dat over deze voorstellen geen consensus bestaat.
1.6.2. Bespreking
Een lid maakt een opmerking in verband met de vraag van de Vlaamse regering inzake de gewaarborgde vertegenwoordiging van de Vlamingen in de Brusselse gemeenten. Die waarborgen staan nu al voor een deel in de gemeentewet ingeschreven, want ze biedt ten eerste de mogelijkheid om een extra schepen van de Nederlandse taalgroep aan te wijzen en ten tweede kent ze een regeling voor het geval de gemeenteraad geen enkele nederlandstalige telt. Dan kan een Nederlandstalig OCMW-raadslid hetzelfde inzagerecht krijgen als een gemeenteraadslid. Wanneer men de gemeentewet regionaliseert dan kan men die waarborgen alleen maar wijzigen door een bij dubbele meerderheid goedgekeurde wet. Verder zijn er, zowel voor de Nederlandstaligen als de Franstaligen nog enkele bijkomende waarborgen ingeschreven die moeten worden erkend wanneer men tot regionalisering overgaat.
Ter informatie wijst een lid erop dat het standpunt van de Waalse regering in maart 1998 is verstuurd en dat het er in maart 1999 anders zou hebben uitgezien.
2. De organisatie en het beleid inzake de financiën en het personeel van de gemeenten en de provincies
2.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap - Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling:
De scheidingslijn tussen de bevoegdheid van de federale en van de gewestelijke overheid is vaak bijzonder vaag. Hoewel de gewesten niet rechtstreeks over wetgevende bevoegdheid beschikken, bepalen zij via het toezicht welke de grenzen zijn waarbinnen beslissingen van de lokale en provinciale overheid uitwerking kunnen krijgen.
De overheid die via het toezicht voeling heeft met de gemeentelijke en provinciale problematiek, moet dezelfde zijn die ook wetgevend en organisatorisch kan optreden.
De organisatie en het beleid inzake de financiën en het personeel van de gemeenten en de provincies moeten toekomen aan de gewesten.
Artikel 6, § 1, VIII, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 moet daartoe worden aangevuld als volgt :
« 4º. De provinciale en de gemeentelijke instellingen, zoals bepaald in artikel 162 van de Grondwet, inzonderheid wat betreft de financiën en het personeel »
2.2. Standpunt van de heer Coenraets (12 november 1997)
De regionalisering van de organisatie en het beleid inzake de financiën en het personeel van de gemeenten en de provincies blijkt te passen in het streven naar de regionalisering van de organieke wetgeving. Het aspect « financiën » zal misschien moeilijker te regelen zijn.
2.3. Eindbespreking
2.3.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De heer Coenraets verwijst naar de opmerkingen in verband met het vorige punt.
3. De organisatie van het toezicht op de zes randgemeenten, Komen-Waasten en Voeren
3.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap - Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
De eenvormige uitoefening van het toezicht op alle gemeenten en provincies is nodig voor het ontwikkelen van een samenhangend beleid.
De gewestelijke overheid moet haar volle bevoegdheid kunnen uitoefenen over het gehele grondgebied, m.a.w. ook bevoegd zijn voor de organisatie van het toezicht op de 6 randgemeenten, Komen-Waasten en Voeren.
3.2. Bijkomende bedenking van de Vlaamse regering (1 juli 1997)
De homogene bevoegdheidsuitoefening betekent dat men verantwoordelijk is voor het gehele grondgebied. De Vlaamse regering moet dan ook bevoegd worden voor de organisatie van het administratief toezicht in de zes randgemeenten en Voeren. Ook de faciliteitenregeling kan op gewestelijk vlak worden behartigd. Een democratische rechtsstaat moet immers voldoende sterk zijn om regels vast te stellen voor al haar inwoners.
4. De organisatie van het administratief toezicht op de gemeenten in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest
4.1. Opmerking van een lid (6 maart 1997)
Een lid is niet overtuigd van het feit dat de overdracht van het administratief toezicht naar de gewesten een pluspunt is voor het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest. Dit Gewest bestaat maar uit 19 gemeenten, zodat het toezicht dikwijls heel individueel is. Het spreekt dan ook niet vanzelf dat regionalisering van de gemeentewet en de provinciewet positief zou zijn.
4.2. Repliek van een ander lid (6 maart 1997)
Een ander lid meent dat de regionalisering van het administratief toezicht niet nutteloos was. Vele gemeenten waren zeer gelukkig met de inspanningen van het gewest om de gemeentefinanciën recht te trekken.
5. Agglomeraties en federaties van gemeenten
5.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap - Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
De gewesten moeten bevoegd zijn voor de wetgeving inzake agglomeraties en federaties van gemeenten.
Het zou onzinnig zijn de gemeente- en provinciewet te regionaliseren en de agglomeratiewetgeving federaal te laten.
5.2. Repliek van de heer Coenraets (12 november 1997)
Indien de organieke wet inzake de gemeenten en de provincies geregionaliseerd wordt, zou ook de wetgeving op de agglomeraties en federaties van gemeenten geregionaliseerd moeten worden.
6. De gemeente- en provinciekieswet
6.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap - Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
Wanneer de organieke gemeentewet en provinciewet wordt geregionaliseerd, houdt het geen steek meer de wijze waarop de gemeente- en provincieorganen worden verkozen nog aan de federale wetgever voor te behouden.
6.2. Bijkomende bedenking van de Vlaamse regering (1 juli 1997)
Het is nodig de gemeente- en provinciekieswet te regionaliseren wanneer de organisatie van de verkiezingen van de parlementen van de gemeenschappen en gewesten zou worden geregionaliseerd.
6.3. Standpunt van de Waalse regering (brief van 18 maart 1998)
Indien artikel 162 van de Grondwet voor herziening vatbaar wordt verklaard, is het wenselijk in het verlengde van het Sint-Michielsakkoord de bevoegdheid voor de wetten op de provinciale en de gemeentelijke instellingen over te dragen aan de gewesten zodat deze hun bevoegdheden ten aanzien van de ondergeschikte besturen op een meer samenhangende wijze kunnen uitoefenen. Een uitzondering wordt gemaakt voor de kieswetten.
7. Wetgevende bevoegdheid inzake de lijkbezorging
7.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap - Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
De wetgevende bevoegdheid inzake de lijkbezorging, met inbegrip van begraafplaatsen, columbaria en asverstrooiing, is een louter gemeentelijke aangelegenheid, die federaal wordt geregeld maar gewestelijk toegepast. De efficiënte toepassing of verbetering van activiteiten i.v.m. de lijkbezorging is niet gewaarborgd.
De regionalisering van de regelgevende bevoegdheid maakt het mogelijk deze regelgeving als raamwerk op te bouwen binnen hetwelk de lokale overheden, via eigen politiereglementen, rekening kunnen houden met de lokale eigenheden.
Om die reden wordt voorgesteld de materie lijkbezorging aan het artikel 6, §1, VIII, van de BWHI toe te voegen.
7.2. Standpunt van de minister van Justitie (14 mei 1997)
De wet van 20 juli 1971 behoort tot de bevoegdheid van de departementen Binnenlandse Zaken, Justitie en Volksgezondheid.
Volgens het departement van Justitie moeten deze aangelegenheden blijven behoren tot de bevoegdheid van de federale Staat om eenvormige praktijken op heel het nationale grondgebied te waarborgen. Staat men toe dat de regelingen op het gewestelijke of zelfs op het plaatselijke vlak van elkaar afwijken, dan dreigen de openbare orde en de openbare veiligheid in het gedrang te komen.
Voorts is het zo dat de artikelen 20 tot 22 van de wet van 1971 de tegenhanger zijn van de artikelen 77 en volgende van het Burgerlijk Wetboek over de teraardebestelling. Bijgevolg is het niet raadzaam die twee aspecten van eenzelfde aangelegenheid onder te brengen enerzijds bij de gewestelijke bevoegdheden (lijkverbranding) en anderzijds bij de federale bevoegdheden (teraardebestelling).
Tot slot wordt erop gewezen dat de regering eerlang bij het Parlement een wetsontwerp zal indienen tot wijziging van de wet van 20 juli 1971 op de begraafplaatsen en de lijkbezorging. Met die hervorming wil zij de wet- en regelgeving op de begraafplaatsen en de lijkbezorging moderniseren en aanpassen, meer bepaald op het punt van de lijkverbranding.
Het departement van Justitie geeft dus een negatief advies over de regionalisering van de aangelegenheden die vallen onder de wet van 20 juli 1971 op de begraafplaatsen en de lijkbezorging.
7.3. Standpunt van de heer Coenraets (12 november 1997)
Het is niet erg duidelijk welke verantwoording de Vlaamse Gemeenschap geeft voor de regionalisering van de bevoegdheid inzake de lijkbezorging, met inbegrip van de begraafplaatsen, columbaria en asverstrooiing. De argumenten in de nota van het ministerie van Justitie om deze materie in de federale beleidssfeer te houden lijken daarentegen overtuigender.
7.4. Standpunt van sommige leden (12 maart 1998)
Een lid wijst erop dat het zeer gevaarlijk is te verwijzen naar titels van wetten. Veel wetten bevatten bepalingen met een zeer uiteenlopende draagwijdte.Voorbeeld : de wetgeving op de lijkbezorging : deze wet bepaalt ook hoe het overlijden moet worden vastgesteld. Een regionalisering van deze bepalingen zou strijdig zijn met de opvatting dat de fundamentele rechten en vrijheden hoe dan ook moeten worden gewaarborgd door de federale Staat.
Volgens een ander lid komen de bepalingen met betrekking tot de begraafplaatsen en de asverstrooiing in aanmerking voor regionalisering.
7.5. Eindbespreking
7.5.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De minister van de Vlaamse Gemeenschap vraagt om de regionalisering van de regelgevende bevoegdheid inzake begrafenissen, zodat deze regelgeving kan worden opgebouwd als raamwerk binnen hetwelk de lokale overheden rekening kunnen houden met de lokale eigenheden. De heer Coenraets begrijpt de reden achter dit verzoek niet.
7.5.2. Bespreking
Een lid zegt dat hij het standpunt van de minister van Justitie moeilijk kan begrijpen. Hoe kunnen de openbare orde en de openbare veiligheid in het gedrang worden gebracht door een regionalisering van deze bevoegdheden ? Het ligt volgens hem helemaal in de logica der dingen dat deze bevoegdheden aan de gewesten worden toegewezen.
Een ander lid meent dat de enige reden waarom deze bevoegdheid niet aan de gemeenschappen zou moeten worden toegewezen de verwevenheid is met het domein van de erediensten. De wijzigingen die destijds zijn aangebracht in de regeling rond de lijkbezorging, werden voorgelegd aan de vertegenwoordigers van de Joodse eredienst. Men zou inderdaad kunnen argumenteren dat, zolang de eredienst federaal blijft, ook de lijkbezorging dat moet blijven.
Een ander lid wijst erop dat veel Brusselse gemeenten hun begraafplaats aan de rand, dus in het Vlaamse Gewest hebben. Dat is een bijkomende reden om deze bevoegdheid niet te regionaliseren.
Een aantal leden vinden het standpunt van de minister van Justitie ongegrond, maar erkennen dat de federale bevoegdheid behouden moet blijven vanwege het verband met de bevoegdheid inzake erediensten. Andere leden begrijpen de reden van de eis van de Vlaamse Gemeenschap niet.
8. Het toezicht op de kerkfabrieken
8.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap - Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
De kerkfabrieken zijn organen die lokale belangen behartigen. Het toezicht op de besluiten van de kerkfabrieken wordt uitgeoefend door de federale regering.
De gemeenten staan in voor het werkingstekort en het eerste toezicht op de handelingen van de kerkfabrieken.
De gewesten moeten bevoegd zijn voor de organisatie en de uitoefening van de voogdij op de kerkfabrieken.
Om die reden wordt voorgesteld artikel 7 van de BWHI te wijzigen zodat de gewesten bevoegd zouden zijn om het toezicht ook op de kerkfabrieken te organiseren en uit te oefenen.
8.2. Standpunt van de minister van Justitie (14 mei 1997).
De kerkfabrieken hebben een tweevoudige hoedanigheid; ze zijn tegelijkertijd een openbare instelling en een religieuze instelling.
In de regel erkent de Raad van State dat de kerkfabrieken de hoedanigheid van administratieve overheid bezitten. In zijn advies van 16 april 1986 stelt de Raad dat de kerkfabrieken openbare instellingen zijn die bestaan binnen een gemeente en dat de temporaliën van de erediensten niet vallen onder de toepassing van artikel 7 van de BWHI. Zo is de raad van oordeel dat het toezicht op de kerkfabrieken een aangelegenheid is die « duidelijk te onderscheiden is van het administratief toezicht op de gemeenten en de andere plaatselijke overheden ». Dat toezicht is « een van de bestanddelen van de inrichting van de temporaliën van de erediensten (38) ».
Erediensten vallen niet onder het bestuur van een gemeente, noch onder dat van de provincie, omdat de respectieve belangen niet samenvallen. Anders dan de OCMW's, waarvan de boekhouding ter goedkeuring wordt voorgelegd, zijn kerkfabrieken geen openbare instellingen die onder de bevoegdheid van de gemeente vallen.
Draagt men aan de drie gewesten het administratief toezicht op over de kerkfabrieken, dan zou zulks leiden tot de invoering van drie uiteenlopende regelingen voor de parochies of de kerkelijke gemeenten die zich bevinden op het grondgebied van een, twee of zelfs drie gewesten.
Het is ondenkbaar dat er drie verschillende wetgevingen en drie verschillende regelingen komen voor beroep inzake de boekhouding.
Het departement van Justitie geeft dus een negatief advies over de regionalisering van het toezicht op de kerkfabrieken.
8.3. Standpunt van de heer Coenraets (12 november 1997)
Wat de regionalisering van de kerkfabrieken betreft, wordt in de nota van het ministerie van Justitie duidelijk gewezen op het specifieke karakter van deze instelling die ten onrechte in verband gebracht wordt met de gemeentelijke instellingen. Het is noodzakelijk een homogene wettelijke regeling te behouden over heel het grondgebied en dit wegens het « niet-gewestgebonden » karakter van de kerkelijke instellingen waarvan de structuren niet gefederaliseerd zijn (bisdom Mechelen-Brussel). Anderzijds kan men zich afvragen of een federaliseringsproces dat slechts een van de zes in België erkende erediensten aanbelangt, zinvol is.
8.4. Eindbespreking
8.4.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De heer Coenraets merkt op dat de structuren van de kerk niet geregionaliseerd zijn. Moet het toezicht op de kerkfabrieken dan geregionaliseerd worden ? Het probleem is dat sommige parochies zich op het grondgebied van twee gewesten bevinden. Zo strekt het aartsbisdom Mechelen-Brussel zich over twee gewesten uit, al is er wel een zekere interne regionalisering doorgevoerd.
8.4.2. Bespreking
Een lid vraagt of dit toezicht niet samengaat met het toezicht op de gemeenten. Uiteraard houden de bisdommen een oogje in het zeil, maar het echte toezicht wordt door de provincie uitgeoefend, samen met het toezicht op de gemeenten en de OCMW's. Is deze problematiek daarom niet verbonden met de algemene discussie over de regionalisering van het toezicht op de gemeenten ?
Een ander lid meent dat de parochies die op het grondgebied van meerdere gemeenten liggen, niet het enige probleem vormen. De minister van Justitie is bevoegd voor de erediensten terwijl de gewesten geen enkele bevoegdheid hebben in deze materie, en daarom is het toezicht niet overgedragen. Het toezicht wordt in zekere mate uitgeoefend door de provinciegouverneurs als orgaan van de centrale overheid. Er is geen beroep mogelijk, wel kan eventueel een vordering worden ingesteld bij de Raad van State.
De heer Coenraets voegt hieraan toe dat de minister van Justitie erop wijst dat de kerkfabrieken geen openbare instellingen zijn, ondergeschikt aan de gemeente. Het verband met de regionalisering van het toezicht op de gemeenten is onterecht. Beide staan functioneel gezien los van elkaar.
Een ander lid denkt dat, als het gemeentebeleid geregionaliseerd wordt, dit onderwerp ook moet
meegaan. Gezien de organieke en de financiële link met de gemeenten, is deze oplossing logisch.
De commissie is verdeeld over het voorstel om het toezicht op de kerkfabrieken te regionaliseren.
9. De vereniging van een provincie of een gemeente met derden
9.1. Nota van de heer Coenraets (2 september 1996)
Krachtens artikel 6, § 1, VIII, 1º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 zijn de gewesten bevoegd voor « de verenigingen van provincies en van gemeenten tot nut van het algemeen, met uitzondering van het door de wet georganiseerde specifiek toezicht inzake brandbestrijding ».
Alles wat verband houdt met de vorming van verenigingen van provincies en van gemeenten behoort duidelijk tot de bevoegdheid van de gewesten. Hetzelfde geldt niet voor andere verenigingsvormen waarbij een lokaal bestuur betrokken is.
Behoort de vereniging van een provincie of van een gemeente met derden tot de gewestbevoegdheid of tot de bevoegdheid van de federale wetgever die ook bevoegd is voor de organisatie van de lokale besturen ? Dit blijft een open vraag, maar de gewestbevoegdheid lijkt onvermijdelijk.
Een verduidelijking van de wettekst is wenselijk.
9.2. Opmerking van een lid (6 maart 1997)
Wat de vereniging van een gemeente of van een provincie met derden betreft, vraagt een lid zich af of men zich hier niet in het kader bevindt van de organieke wetgeving op de provincies en de gemeenten, wat dus een federale bevoegdheid is. In zijn nota zegt de heer Coenraets dat het een gewestbevoegdheid is.
9.3. Repliek van de heer Coenraets (6 maart 1997)
Er moet een onderscheid worden gemaakt tussen het onderwerp van de overeenkomst tussen een gemeente of een provincie en een privé-partner en de rechtsvorm van die overeenkomst. Het onderwerp moet van lokaal of provinciaal belang zijn en wordt gedefinieerd in de gemeentewet en de provinciewet. De opmerking in de nota heeft betrekking op de rechtsvorm van de overeenkomst.
Dat geldt ook voor de intercommunales, die alleen zaken van gemeentelijk belang in gemeenschap mogen brengen. De vorm en de werkwijze van de intercommunale behoren tot de bevoegdheid van het gewest.
9.4. Standpunt van de Vlaamse Regering (1 juli 1997)
Wat de vereniging van een provincie of een gemeente met derden betreft, kan het volgende worden opgemerkt.
Een vereniging van een provincie of een gemeente met derden behoort tot de bevoegdheid van de federale overheid vermits dit moet worden geregeld in de provincie- of gemeentewet. Het gaat per definitie niet om intercommunale samenwerkingsverbanden, want die veronderstellen meerdere gemeenten. Wanneer de gemeente- en provinciewet worden geregionaliseerd, zal de aangehaalde aangelegenheid uiteraard materie van de gewesten worden.
De toetreding van een intercommunale tot een andere rechtspersoon behoort wel tot de bevoegdheid van het Gewest en wordt geregeld in het op stapel staande ontwerp van decreet met betrekking tot de intercommunales.
9.5. Standpunt van de Waalse regering (18 maart 1998)
Zoals vermeld wordt in de nota van de heer Coenraets, moet het mogelijk zijn in de bijzondere wet van 1993 te bepalen, wat betreft de andere vormen van vereniging dan de verenigingen tussen provincies en gemeenten, waarin een plaatselijk bestuur betrokken kan zijn, of de gewesten dan wel de federale overheid bevoegd zijn om deze materie te regelen.
9.6. Eindbespreking
9.6.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De gewesten zijn bevoegd voor de verenigingen van gemeenten en provincies. De bijzondere wet spreekt niet over andere vormen van vereniging. Toch zullen gemeenten en provincies in vele gevallen willen samenwerken en nieuwe juridische structuren creëren met partners die niet noodzakelijk andere gemeenten of andere provincies zijn. Zo is bijvoorbeeld een vereniging tussen een gemeente en een gewest, tussen een provincie en een gewest of tussen een gemeente en een privé-partner denkbaar. Dat kan momenteel niet omdat de wet er niets over zegt. Het voorstel heeft tot doel de bijzondere wettekst te doen aanvullen zodat de gewesten via decreten of ordonnanties het juridische kader kunnen vaststellen voor deze nieuwe vormen van vereniging. Zo komt er plaats voor juridische vernieuwing en zijn we niet langer met handen en voeten gebonden aan de bestaande intercommunale en interprovinciale vormen van vereniging, die de bewegingsvrijheid van gemeenten en provincies ernstig beperken.
10. De overeenkomsten tussen gemeenten of tussen provincies
10.1. Opmerking van de heer Coenraets (nota van 2 september 1996)
Wie is bevoegd voor de overeenkomsten tussen gemeenten of tussen provincies ?
Artikel 162 van de Grondwet handelt weliswaar over de voorwaarden waaronder de lokale besturen zich met elkaar kunnen verstaan of zich kunnen verenigen, maar de bijzondere wet handelt alleen over verenigingen van gemeenten.
In de rechtsleer wordt ervan uitgegaan dat enkel de wetgeving op de intercommunales, d.w.z. op de oprichting van nieuwe rechtspersonen, tot de gewestbevoegdheid behoort.
10.2. Besluit van de commissie
De commissie verwijst naar het volgende punt.
11. Het statuut van de verenigingen van provincies en gemeenten die de gewestgrenzen overschrijden
11.1. Nota van de heer Coenraets (2 september 1996)
Door aan de gewesten de bevoegdheden toe te wijzen « betreffende de werkwijze, de controle en de vaststelling van het ambtsgebied van de verenigingen van gemeenten tot nut van het algemeen en de toepassing van de organieke wetten betreffende die verenigingen », heeft de bijzondere wet van 8augustus1980 de bevoegdheden op een zeer ingewikkelde wijze verdeeld(46).
De in 1993 herziene Grondwet en de bijzondere wet van 16juli1993 dragen de bevoegdheden inzake de verenigingen van gemeenten en de verenigingen van provincies integraal over aan de gewesten en zorgen dus voor een veel duidelijker toestand.
Het vierde lid van artikel 162 van de Grondwet maakt het immers voor de bijzondere wetgever mogelijk de regeling van de voorwaarden waaronder en de wijze waarop verscheidene provincies of verscheidene gemeenten zich met elkaar kunnen verstaan of zich kunnen verenigen, op te dragen aan de gewesten.
In de bijzondere wet wordt van die mogelijkheid gebruik gemaakt daar in artikel 6, § 1, VIII, 1º, als gewestbevoegdheden worden opgesomd « de verenigingen van provincies en van gemeenten tot nut van het algemeen, met uitzondering van het door de wet georganiseerde specifiek toezicht inzake brandbestrijding » (47).
Het is dus de organisatie van de intercommunales die tot de bevoegdheid van de gewesten behoort.
De problematiek van de verenigingen van gemeenten komt aan bod in een interessant arrest van het Arbitragehof, namelijk arrest nr. 58/92 van 12 juli 1995 waarvan wij hieronder een uittreksel weergeven.
« Artikel 6, § 1, VIII, 1º van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 moet worden gelezen in het licht van de artikelen 41 en 162 van de Grondwet, die de gemeenten een recht van initiatief toekennen om zich te verenigen met het oog op de gezamelijke behartiging van aangelegenheden van gemeentelijk belang.
Het komt de gewestelijke wetgever toe de voorwaarden en de wijze van die samenwerking te regelen.
Ten deze regelt de bevoegde federale wetgever een materie die tot de werkloosheidsreglementering behoort en bepaalt hij dat de gemeenten een plaatselijk werkgelegenheidsagentschap moeten oprichten, hetzij samen met andere gemeenten.
De plaatselijke werkgelegenheidsagentschappen behartigen in het raam van de werkloosheidreglementering een algemeen belang voor rekening van de federale overheid; zij streven niet een uitsluitend gemeentelijk belang na.
De bepalingen van artikel 162, vierde lid, van de Grondwet en van artikel 6, § 1, VIII, 1º van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 zijn dan ook niet van toepassing op die plaatselijke werkgelegenheidsagentschappen.
De gewesten zijn dus volkomen bevoegd voor de organieke wetgeving op de intercommunales en dus ook om de bevoegdheid, het beleid en de juridische aard van die intercommunales te bepalen.
De gewesten zijn overigens niet bevoegd om het fiscaal statuut van de intercommunales te regelen.
Wat de verenigingen van gemeenten betreft die de grenzen van één gewest overschrijden, wordt de bevoegdheid van de gewesten uitdrukkelijk bepaald door de bijzondere wetgever (zie ook artikel 92bis , § 2, d, dat voorziet in een verplicht samenwerkingsakkoord over dit onderwerp) (48). Hoewel de bijzondere wetgever vóór de hervormingen van 1993 bepaald had dat « iedere beslissing betreffende verenigingen van gemeenten waarvan het ambtsgebied zich over meer dan één gewest uitstrekt, in onderlinge overeenkomst tussen de betrokken executieven genomen moet worden », gaf hij geen uitsluitsel over de vraag wie bevoegd was om de organieke regeling van de interregionale intercommunales te bepalen. Het Arbitragehof had deze delicate kwestie al evenmin opgelost.
De bijzondere wet van 1993 heeft de voorkeur gegeven aan een verplicht samenwerkingsakkoord om de problemen te regelen die verband houden met « de verenigingen van provincies en van gemeenten tot nut van het algemeen die de grenzen van een gewest overschrijden ». In dit samenwerkingsakkoord zal niet alleen de rechtsregeling worden bepaald die op hen van toepassing is maar ook de concrete uitvoering ervan.
Dat samenwerkingsakkoord werd tot op heden niet gesloten. Daardoor bestaat er rechtsonzekerheid inzake het statuut van de betrokken verenigingen van provincies en gemeenten.
Zou men dat niet kunnen verhelpen door een substitutierecht toe te kennen aan de federale overheid, zodat zij in de plaats kan treden van de in gebreke blijvende gewesten ?
11.2. Standpunt van de Vlaamse Regering (1 juli 1997)
De Vlaamse Gemeenschap gaat niet akkoord met de overweging om aan de federale regering een substitutierecht toe te kennen om in de plaats te treden van Gewesten die nalaten een samenwerkingsakkoord te sluiten voor de regeling van aangelegenheden die betrekking hebben op verenigingen van gemeenten en van provincies tot nut van het algemeen die de grenzen van een gewest overschrijden.
Dit is onaanvaardbaar vermits het sluiten van zo'n samenwerkingsakkoord een toegewezen exclusieve bevoegdheid is van de gewesten. De federale overheid heeft trouwens geen enkele bevoegdheid meer inzake de organieke regelgeving over de verenigingen van provincies en van gemeenten tot nut van het algemeen (art. 6, § 1, VIII, 1º, BWHI).
11.3. Eindbespreking
11.3.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De gewesten zijn niet als zodanig bevoegd voor verenigingen van gemeenten en provincies die het grondgebied van het gewest overschrijden. Het territoriale bevoegdheidsprobleem is hier moeilijk te regelen. Volgens de heer Coenraets is de enige oplossing een soort intercommunale op te richten met een samenwerkingsakkoord en dit akkoord ter goedkeuring aan de respectieve parlementen voor te leggen. De oprichting van een publiekrechtelijk rechtspersoon moet via een wetgevende instelling gaan. Als een samenwerkingsakkoord nodig is, moet dat aan de goedkeuring van de respectieve parlementen worden voorgelegd.
Aangezien er geen samenwerkingsakkoord is dat een algemeen juridisch stelsel oplegt, moet per geval een samenwerkingsakkoord worden gesloten. Zonder deze akkoorden kan bij de huidige stand van zaken geen interregionale intercommunale worden opgericht, omdat dit een overschrijding zou inhouden van de territoriale bevoegdheid.
11.3.2. Bespreking
Een lid merkt op dat er een Europese regeling bestaat volgens welke grensgemeenten van een land een rechtspersoon kunnen oprichten samen met grensgemeenten van een ander land. Het kan dus wel met andere landen maar niet met een ander gewest.
Een lid merkt op dat niets twee gemeenten belet om zich te verenigen. Het probleem is welke wetgeving moet worden toegepast als die in de twee gemeenten anders is. Als de gemeenten de toestemming van de twee gewestregeringen krijgen die bevoegd zijn voor de intercommunales, zal er de facto een akkoord zijn, ook al ontbreekt de nationale wetgeving terzake.
De heer Coenraets antwoordt dat de gemeenten zich alleen in de door de wet vastgestelde gevallen kunnen verenigen. De jurisprudentie van de Raad van State bevestigt dit. De deelname van gemeenten in het kapitaal van handelsvennootschappen vormt dan ook een probleem. Een gemeente kan geen aandelen hebben in een privé-vennootschap omdat de verenigingsvrijheid van de gemeenten beperkt is door een wettelijk keurslijf Als de wet het juridische stelsel voor de interregionale intercommunale verenigingen niet regelt, kunnen de gemeenten niet zelf deze leemte opvullen. De oude nationale wet op de intercommunales kan niet meer gelden aangezien de materie geregionaliseerd is.
Een lid vraagt of de heer Coenraets spreekt over algemene samenwerkingsakkoorden of samenwerkingsakkoorden per geval.
De heer Coenraets antwoordt dat de wetgever in 1993 in het kader van de institutionele hervormingen heeft gekozen voor algemene akkoorden. Niets belet evenwel dat een specifiek akkoord wordt gesloten om het juridisch stelsel te bepalen als een algemeen akkoord ontbreekt. Het belangrijkste is dat beide partijen voor de parlementen van de betrokken gewesten verschijnen, met name om de organisatie van het toezicht te regelen, vast te stellen wie het toezicht zal uitoefenen en in welke gevallen het precies wordt uitgeoefend. Als de juridische stelsels die de gewesten bij decreet hebben vastgesteld voor hun eigen gewestelijke intercommunales, onderlinge verschillen vertonen, moet worden afgesproken welk gemeenschappelijk juridisch stelsel van toepassing zal zijn.
12. Het specifiek toezicht inzake brandbeveiliging
12.1. Opmerking van de heer Coenraets (nota van 2 september 1996)
De bijzondere wetgever heeft voorzien in een beperking van de bevoegdheden van de gewesten : het specifieke toezicht inzake brandbeveiliging wordt georganiseerd door de federale wet.
Deze uitzondering brengt op een specifiek punt de homogeniteit van de gewestbevoegdheden in het gedrang.
Het is wenselijk de grenzen van het vage begrip « specifiek toezicht » duidelijker af te bakenen.
12.2. Standpunt van de Vlaamse regering (1 juli 1997)
De Vlaamse regering kan zich achter deze opmerking scharen.
12.3. Eindbespreking
12.3.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De bijzondere wetgever heeft de gewestelijke bevoegdheid beperkt in die zin dat het specifieke toezicht inzake brandbeveiliging een federale bevoegdheid blijft. De heer Coenraets stelt voor de gewesten opnieuw homogene bevoegdheden toe te kennen.
12.3.2. Bespreking
Een lid vindt dat men vanuit zuiver operationeel oogpunt voorzichtig tewerk moet gaan. Enerzijds is er het administratief toezicht maar anderzijds zijn er ook functionele aspecten. Er is het probleem van de normen en de subsidies voor het materieel. De reginalisering van dit aspect doet meteen een probleem van budgettaire impact rijzen. Het lid vindt dat hij niet voldoende informatie heeft om het probleem te beslechten.
Een ander lid vindt dat dit alles verband houdt met veiligheidskwesties. Er zijn plannen voor een fusie van de brandweer en de civiele bescherming; voor het organiseren van verbindingen met het leger bij rampen ... Vanwege de impact op de begroting van de gemeenten, valt dit overigens ook onder het toezicht van de gewesten. De minister van Binnenlandse Zaken is momenteel bevoegd voor deze materie en volgens het lid moet hij dat blijven, zowel voor de operaties als voor het toezicht op de normen en de subsidies.
Een ander lid meent dat, als het gewoon administratief toezicht in zijn geheel wordt overgeheveld naar de gewesten, het logisch is dat de gemeenschappen en de federale overheid voor de bevoegdheden waarvoor ze met de gemeenten samenwerken specifiek administratief toezicht kunnen organiseren. Er is nu ook sprake van een specifiek administratief toezicht op de gemeentelijke politieaangelegenheden. Zonder dergelijk toezicht wordt functioneren moeilijk.
13. De financiering van de gemeenten en de provincies
13.1. Opmerking van een lid (6 maart 1997)
Een lid merkt op dat de nota bepaalt dat de gewesten, de gemeenschappen en de federale Staat aan de lokale overheden en aan publiekrechtelijke rechtspersonen opdrachten mogen toevertrouwen inzake de aangelegenheden die tot hun bevoegdheden behoren, op voorwaarde dat ze in de financiering ervan voorzien.
Wat is de wettelijke grondslag van die voorwaarde ? In de praktijk stellen wij hoe langer hoe meer vast dat de federale overheid wettelijke verplichtingen oplegt aan de gemeenten en aan de OCMW's. Over het algemeen zorgt de Staat maar gedeeltelijk voor de financiering.
13.2. Repliek van de heer Coenraets (6 maart 1997)
De financiering is van ondergeschikt belang ten opzichte van de materiële bevoegdheid. In principe impliceert de materiële bevoegdheid dat men over de financiële middelen beschikt om die bevoegdheid uit te oefenen. Er bestaat echter geen wet die bepaalt dat men financiële middelen ter beschikking moet stellen. Soms bestaat er een kloof tussen de materiële bevoegdheid en de financiering.
13.3. Opmerking van een lid (6 maart 1997)
Volgens een lid bevindt de wettelijke basis zich in het recht van de gewesten en de gemeenschappen om belasting te vestigen op materies die nog niet het voorwerp zijn van een rijksbelasting.
13.4. Opmerking van een ander lid (6 maart 1997)
Een lid betwist het punt van de nota waarin staat dat de gewesten, de gemeenschappen en de federale Staat aan lokale overheden opdrachten kunnen toevertrouwen op voorwaarde dat ze voorzien in de financiering ervan. Er is altijd een financiële bijdrage van de lokale overheden. De gewesten, de gemeenschappen en de Staat zijn dus niet verplicht om te financieren, zelfs niet om bij te dragen.
13.5. Eindbespreking
13.5.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
Deze kwestie houdt verband met de regionalisering van de organieke wet.
14. Autonome gemeentebedrijven
14.1. Standpunt van de Waalse regering (18 maart 1998)
Indien het niet mogelijk zou blijken de gemeentewet aan de gewesten over te dragen, moet worden overwogen het toezicht van het gewest op de autonome gemeentebedrijven uit te breiden.
De wet van 28 maart 1995 biedt de gemeenten de mogelijkheid autonome gemeentebedrijven op te richten, die over rechtspersoonlijkheid beschikken en activiteiten van industriële of commerciële aard, bepaald door de Koning, uitoefenen.
Deze wet vermeldt niets over de uitoefening van het bestuurlijk toezicht op deze instellingen.
Hetzelfde geldt voor de BWHI, als gewijzigd in 1988 en in 1993, in het bijzonder artikel 7, dat slechts melding maakt van het toezicht op de provincies, de gemeenten en de agglomeraties en federaties van gemeenten.
De toestand op dit vlak moet opgehelderd worden.
Aangezien de gemeentebedrijven plaatselijke overheidsinstellingen zijn, zou het logisch zijn dit toezicht uitdrukkelijk aan de gewesten toe te wijzen, hetgeen een wijziging van het voornoemde artikel 7 impliceert.
14.2. Eindbespreking
14.2.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
Op verzoek van de commissie stelde de heer Coenraets een nota op over het juridische statuut van de gemeentebedrijven van industriële en commerciële aard (zie bijlage).
Er wordt een onderscheid gemaakt tussen gemeentebedrijven met en gemeentebedrijven zonder rechtspersoonlijkheid.
De niet-gepersonaliseerde gemeentebedrijven zijn onderworpen aan de voogdij. De gewesten kunnen decretale bepalingen aannemen, met name om een goedkeuringstoezicht in te voeren.
Ingevolge de wet van 28 maart 1995 kunnen de gemeenten ook gemeentebedrijven met rechtspersoonlijkheid oprichten die van commerciële of industriële aard zijn. Het koninklijk besluit van 10 april 1995 bepaalt de activiteiten van commerciële of industriële aard die aan een gemeentebedrijf met rechtspersoonlijkheid kunnen worden toevertrouwd. Tot deze activiteiten behoren de aankoop en de bouw van onroerende goederen met het oog op verkoop of leasing. In de mate waarin landmaatschappijen dergelijke activiteiten voeren, kunnen zij dus worden opgericht onder de vorm van autonome gemeentebedrijven met een eigen rechtspersoonlijkheid. Indien de activiteiten dit kader overschrijden, gaat het om gemeentediensten zonder rechtspersoonlijkheid die onderworpen zijn aan het algemeen toezicht op de gemeenten.
Heeft de bijzondere wet de voogdij op de autonome gemeentebedrijven overgedragen aan de gewesten door aan hen de voogdij op de gemeenten over te dragen ? Dit is niet duidelijk, aangezien de wetgever hier niets over heeft bepaald. Mevrouw Deom pleit voor een regionalisering van de voogdij op de autonome gemeentebedrijven. De redenering van deze auteur is eenvoudig en duidelijk. Indien de federale wetgever de gemeenten toelaat afzonderlijke rechtspersonen op te richten, zou hij een niet onaanzienlijk gedeelte van de gemeentelijke activiteiten kunnen onttrekken aan de gemeenten. Dat zou strijdig zijn met het beginsel dat de gewesten de voogdij op de gemeenten uitoefenen. Zulks zou kunnen worden vergeleken met de debudgettering in het kader van de openbare financiën teneinde aan de controle van het Rekenhof te ontsnappen.
14.2.2. Bespreking
Een lid vindt dit deze suggestie logisch, maar zij vereist wel een wijziging van artikel 7 van de bijzondere wet.
Een ander lid benadrukt dat er reeds toezicht bestaat in de mate waarin de gemeentebedrijven hun begroting aan de gemeenteraad moeten voorleggen. De beslissing van de raad wordt vervolgens meegedeeld aan de voogdijoverheid zodat er minstens een indirecte voogdij is. Dit toezicht is echter beperkt tot de begroting.
Een lid meent dat het gezond verstand leert dat het toezicht op de autonome gemeentebedrijven tot de bevoegdheid van de gewesten behoort.
Een ander lid meent dat de redenering ook in de bijzondere wet zit. Het administratief toezicht op de gemeenten is aan de gewesten toegewezen. Het is niet gespecificeerd dat het de raden, de colleges en de burgemeester betreft. Het slaat dus net zo goed op de gemeentebedrijven. Men kan de wet wel wijzigen terwille van de rechtszekerheid.
De heer Coenraets werpt op dat het om rechtspersonen gaat die volledig onafhankelijk zijn van de gemeenten. De verwijzing naar de gemeenten lijkt dus niet voldoende. Men is verplicht de bijzondere wet op dit punt aan te vullen.
14.3. Besluit van de commissie
De commissie is unaniem van oordeel dat de autonome gemeentebedrijven aan de voogdij moeten worden onderworpen, en dat deze door de gewesten moet worden uitgeoefend. De tekst van artikel 7 van de bijzondere wet moet op dit punt dus worden aangevuld. Een lid meent dat een dergelijke interpretatie reeds uit de huidige tekst voortvloeit, maar hij verzet zich niet ertegen dat deze bevoegdheid in de tekst wordt gepreciseerd, weze het louter omwille van de rechtszekerheid.
15. Uitbreiding van de autonomiestatus van de Duitstalige Gemeenschap.
15.1.Nota van de Duitstalige Gemeenschap (nota van 28 september 1998)
De Raad van de Duitstalige Gemeenschap spreekt zich uit voor de samenstelling van een coherent bevoegdheidspakket (in de bevoegdheidssfeer van de Duitstalige Gemeenschap) wat de ondergeschikte besturen betreft. Wat de gemeenten en de OCMW's aangaat, zijn bv. de federale staat, het Waalse Gewest en de Duitstalige Gemeenschap bevoegd. Bovendien komt ook nog de provincie tussen (als toezichthebbend bestuur). De Duitstalige Gemeenschap zou deze ingewikkelde bevoegdheidsverdeling met betrekking tot de gemeente - het bestuur dat het dichtst bij de burger staat - willen vereenvoudigen en coördineren. Gelet op de territoriale nabijheid enerzijds en de taal- en cultuureenheid anderzijds zou een coherent bevoegdheidspakket moeten worden toegewezen aan de Duitstalige Gemeenschap.
A. De gemeenten
1) De Duitstalige Gemeenschap zou gewestelijke bevoegdheden willen overnemen die verband houden met de organisatie van de gemeenten (financiering door het Gemeentefonds, gesubsidieerde werken, toezicht op de intercommunales ..)
Argumenten :
opstelling van een coherent bevoegdheidspakket betreffende de ondergeschikte besturen;
de institutionele en ruimtelijke nabijheid tussen de gemeenten en de Duitstalige Gemeenschap/verband met andere gemeenschaps-aangelegenheden : de instellingen van de Duitstalige Gemeenschap onderhouden tamelijk nauwe betrekkingen met de 9 gemeenten van het Duitstalig gebied. Door de overname van de bevoegdheid inzake financiering van de gemeenten zou bv. een coherent investeringsbeleid kunnen worden gevoerd dat rekening houdt met de gemeenschapseigen investeringsprojecten.
Hetzelfde geldt voor het openbaar maatschappelijk welzijn, een bijzonder belangrijk luik van het alledaagse gemeenteleven. De regeling, de financiering en het toezicht op de OCMW's zijn bij de jongste staatshervorming grotendeels aan de Duitstalige Gemeenschap overgedragen; een overname van de aangehaalde bevoegdheden betreffende de gemeenten zou dit bevoegdheidsdomein aanvullen.
2) De wettelijke regeling van de gemeentelijke instellingen zou voor het Duitstalig gebied aan de Duitstalige Gemeenschap moeten worden overgedragen, parallel met de overdracht van die bevoegdheid aan de Gewesten in de andere taalgebieden (waarin de verklaring tot herziening van de Grondwet van 12 april 1995 voorziet).
Argumenten :
de betekenis van de betrekkingen tussen de Duitstalige Gemeenschap en de 9 gemeenten;
logisch gevolg van de communautarisering van de organieke wetgeving en het toezicht op de OCMW's;
opstelling van een coherent bevoegdheidspakket betreffende de ondergeschikte besturen.
3) De Duitstalige Gemeenschap zou het gewoon administratief toezicht op de 9 gemeenten van het Duitstalig gebied willen overnemen. De overdracht van deze federale bevoegdheid is door een gepaste wijziging van de BWHI mogelijk; voor de overdracht van de uitoefening ervan kan artikel 140 van de Grondwet worden toegepast.
Argumenten :
opstelling van een coherent bevoegdheidspakket betreffende de ondergeschikte besturen;
geen enkele reden voor het verblijf in het bevoegdheidsdomein van de federale Staat : als reden voor het behoud van het gewoon administratief toezicht op de 9 gemeenten van het Duitstalig gebied in het federaal bevoegdheidsdomein werd destijds hun bijzondere status als gemeenten met faciliteiten aangevoerd (zoals dit het geval was voor de « Malmedyse gemeenten »). Door de bijzondere wet van 8 augustus 1988 (art. 6, § 2) is dit toezicht op de laatstgenoemde gemeenten (Malmedy en Waimes) echter geregionaliseerd, alhoewel het nog steeds om gemeenten met taalfaciliteiten gaat. De oorspronkelijke argumentatie voor een verblijf van het gewoon administratief toezicht in het federaal bevoegdheidsdomein kan wegens de beslissing van 1988 niet worden gehandhaafd, des te meer aangezien de genoemde gemeenten buurgemeenten van het Duitstalig gebied zijn;
de betekenis van de betrekkingen tussen de Duitstalige Gemeenschap en de 9 gemeenten : de betrekkingen tussen de organen van de Duitstalige Gemeenschap en de 9 Duitstalige gemeenten (niet in het minst wegens de ruimtelijke nabijheid) zijn bijzonder nauw. Dit is ook waar op institutioneel vlak : bij de jongste staatshervorming zijn de regeling, de financiering en het toezicht op de OCMW's (een uiterst belangrijk luik van het alledaagse gemeenteleven) grotendeels aan de Duitstalige Gemeenschap overgedragen. De laatstgenoemde controlebevoegdheid van de gemeenschap zou door een overdracht van het gewoon administratief toezicht op de gemeenten zinvol kunnen worden aangevuld;
de vermindering van de administratieve rompslomp : de huidige regeling betreffende het gemeentetoezicht (door het inschakelen van de provincieorganen) is zowel voor de Duitstalige gemeenten als voor de burger helemaal onbevredigend. De administratieve wegen zijn veel te lang (ingrijpen van de Provincie Luik) en veel te omslachtig (voorgeschreven vertalingen). Door de overdracht van de toezichtbevoegdheid aan de Duitstalige Gemeenschap zou de administratieve rompslomp en de kosten aanzienlijk kunnen worden verlaagd, des te meer aangezien dit gewoon administratief toezicht zo nodig met bepaalde specifieke toezichtbevoegdheden van de Gemeenschap zou kunnen worden gecombineerd en gecoördineerd;
4) De Duitstalige Gemeenschap wenst dat de gewestelijke bevoegdheid tot wettelijke regeling van en toezicht op de intercommunales waarbij Duitstalige gemeenten betrokken zijn, aan de Duitstalige Gemeenschap wordt overgedragen. Dit zou natuurlijk ook de bevoegdheid inhouden om voor intercommunales met « taalgrensoverschrijdende deelneming » gepaste samenwerkingsakkoorden te sluiten.
Argumenten :
opstelling van een coherent bevoegdheidspakket betreffende de ondergeschikte besturen;
complementariteit met andere eisen : bv. overdracht van het toezicht op de gemeenten;
bijzonderheid van het Duitstalig gebied : in verband met de intercommunales heeft de klacht van verscheidene Duitstalige gemeenten tegen het decreet van het Waalse Gewest van 5 december 1996 betreffende de Waalse intercommunales bevestigd dat niet altijd voldoende rekening wordt gehouden met de bijzonderheden (in dit geval de politieke samenstelling van de gemeenteraden) van het Duitstalig gebied (zie arrest van het Arbitragehof nr. 66/98 van 10 juni 1998, Belgisch Staatsblad van 24 juni 1998).
B. De provincies
1) De Duitstalige Gemeenschap zou alle bevoegdheden van de verkozen organen van de provincie (provincieraad en bestendige deputatie) willen waarnemen. Hierbij kan zowel een oplossing vergelijkbaar met het zogenaamde « Brussels model » als de overdracht van de uitoefening van deze bevoegdheden op basis van artikel 140 van de Grondwet worden overwogen.
Argumenten :
opstelling van een coherent bevoegdheidspakket betreffende de ondergeschikte besturen;
overlapping met de bevoegdheden van de Duitstalige Gemeenschap : de provincie is actief op vele gebieden die tot het bevoegdheidsdomein van de Duitstalige Gemeenschap dus een hoger gerangschikt bestuur behoren (onderwijs, toerisme, sociale aangelegenheden, ...). Door de overdracht van de provinciebevoegdheden (en de bijhorige geldmiddelen) zou door het vermijden van overlappingen en het creëren van synergieën een efficiënter beleid kunnen worden gevoerd. De beschikbare middelen zouden doelmatiger kunnen worden gebruikt;
vereenvoudiging van de staatsstructuur en vermindering van de administratieve rompslomp : omdat het Duitstalig gebied qua oppervlakte en bevolking relatief klein is, schijnt de inschakeling van een gedecentraliseerd « tussenbestuur » weinig zinvol. Dit geldt in het bijzonder voor alle gemeenschaps-aangelegenheden. Bovendien zou de uitschakeling van de provincie de administratieve rompslomp aanzienlijk verminderen omdat het bijvoorbeeld niet meer nodig zou zijn elk dossier systematisch te vertalen. Door de vereenvoudiging van de administratie procedures (bewerking ter plaatse en niet meer in de provinciehoofdstad) en van de te investeren tijd (te wijten aan de veelvuldige vertalingen) verbetert uiteindelijk ook het contact tussen de administratie en de politici aan de ene kant en de burger aan de andere kant;
complementariteit met andere eisen : de overdracht van de provinciebevoegdheden kan als logisch gevolg van andere eisen van de Duitstalige Gemeenschap worden beschouwd omdat de taken van de provincie op die gebieden naar de organen van de Duitstalige Gemeenschap zouden worden overgeheveld en het ingrijpen van de provincie dus ongegrond zou zijn. Dit zou bv. het geval zijn bij de overdracht van het toezicht op de gemeenten of van de gewestelijke bevoegdheid inzake ruimtelijke ordening;
efficiënter gebruik van de gelden die de provincie in het Duitstalig gebied heft : de middelen die de Provincie tot nu toe in het Duitstalig gebied heft zouden efficiënter kunnen worden gebruikt indien zij in de begroting van de Duitstalige Gemeenschap zouden worden opgenomen.
2) Verkiezing van de provincieraad. Omdat volgens de wens van de Duitstalige Gemeenschap de Raad en de regering de bevoegdheden van de verkozen provincieorganen in de toekomst voor het Duitstalig gebied uitoefenen, is het maar logisch dat de inwoners van dit gebied de leden van de Luikse provincieraad niet meer verkiezen omdat deze niet meer voor dit gebied bevoegd zijn. Dientengevolge moet de provinciewet in die zin worden gewijzigd.
3) Wat het toezicht op de provincies aangaat, zou bijkomend aan de eis van de Duitstalige Gemeenschap tot uitoefening van provinciebevoegdheden de desbetreffende wettelijke grondslag in die zin moeten worden gewijzigd dat de bevoegdheid van het Gewest inzake het toezicht op het Duitstalig gebied wordt ingetrokken.
Inderdaad zouden de organen van de Duitstalige Gemeenschap bij de overname van provinciebevoegdheden de taken van de verscheidene provincieorganen (provincieraad, bestendige deputatie) waarnemen. Volgens de huidige juridische regeling zouden de desbetreffende beslissingen onderworpen zijn aan het toezicht van het Waalse Gewest, een in de staatsstructuur hiërarchisch evenwaardig onderdeel. Om een dergelijke, voor de autonomie van de Duitstalige Gemeenschap nadelige situatie te vermijden moet de wettelijke basis worden aangepast. Deze eis steunt ook op het voornemen om een coherent bevoegdheidspakket inzake ondergeschikte besturen te vormen.
15.2. Eindbespreking
15.2.1 Opmerkingen van de heer Coenraets
De Duitstalige Gemeenschap eist bevoegdheden vergelijkbaar met die van het Waalse Gewest, zelfs nog wat uitgebreider. Daardoor rijst opnieuw het probleem van de betrekkingen tussen het Waalse Gewest en de Duitstalige Gemeenschap.
15.2.2. Bespreking
Een lid herinnert aan het wetsvoorstel van senator Chantraine dat strekt tot de overdracht van de uitoefening van het gewoon administratief toezicht op de gemeenten van het Duitse taalgebied aan de Duitstalige Gemeenschap (Stuk Senaat, nr. 1120/1, 1998-1999). De Raad van de Duitstalige Gemeenschap heeft een lijstje met eisen opgesteld. Het reeds genoemde voorstel bevatte een meer precieze eis. De bespreking ervan is uitgesteld in afwachting van het advies van de Raad van State.
Een lid merkt op dat de hier opgesomde eisen inderdaad veel verder gaan en aan het hele evenwicht van de federale structuren raken.
Een ander lid is het daarmee eens. In feite zou de inwilliging van deze eisen leiden tot de oprichting van een Duitstalige Gewest-Staat. Het is een ingewikkeld probleem waarover niet zo maar beslist kan worden. Het zet ruimere, bestaande evenwichten opnieuw op de helling. De voorliggende tekst gaat heel ver in zijn drie eisen : punt 2 stelt de communautarisering van de gemeentewet voor de Duitstalige Gemeenschap voor. Daar kan men het op dit ogenblik moeilijk mee eens zijn.
15.3. Besluit van de commissie
De commissie is van oordeel dat er twee manieren zijn om tegemoet te komen aan de eisen van de Duitstalige Gemeenschap. Ofwel gaat men over tot een echte overdracht van bevoegdheden, wat een wijziging inhoudt van de bijzondere wet tot hervorming der instellingen. Ofwel beperkt men zich tot de overdracht door het Waalse Gewest van de uitoefening van sommige van zijn bevoegdheden, op grond van artikel 139 van de Grondwet. De commissie meent dat het verzoek van de Duitstalige Gemeenschap in het eerste geval een zodanig belangrijke overdracht van bevoegdheden meebrengt dat het evenwicht zelf van de instellingen in het geding komt. In het tweede geval staat het aan het Waalse Gewest het vraagtuk te onderzoeken met de Duitstalige Gemeenschap.
Verslag in opdracht van de commissie
Professor Dr. Rudolf Maes (KULeuven)
Professor Dr. Philippe De Bruycker (ULBruxelles)
Professor Dr. Filip De Rynck (Hogeschool Gent, UFSIA-Antwerpen) (eindredactie)
1 maart 1999
1. De vraag van de commissie
De commissie legde twee vragen voor :
· ondervinden de provincies moeilijkheden als gevolg van de huidige bevoegdheidsverdeling tussen de Staat, de gemeenschappen en de gewesten ? Indien er moeilijkheden bestaan, hoe zouden die kunnen worden opgelost ?
· bestaan er conflictpunten tussen de bevoegdheden van de provincies en die van andere overheden ?
Het onderzoek zou drie luiken moeten omvatten :
· een algemene beschrijving van de bevoegdheidsverdelende regels met betrekking tot de provincies;
· een inventaris van de structurele en organisatorische problemen die samenhangen met de bevoegdheidsverdeling;
· nader onderzoek van de weerslag van de bevoegdheidsverdeling op een aantal specifieke beleidsdomeinen.
De voorziene periode was zeer kort. De drie onderzoekers menen evenwel voldoende aan de vraag van de commissie tegemoet te komen door een status quaestionis te schetsen van de meest relevante aspecten van de huidige situatie in verband met de provinciale problematiek. Hierbij passen enkele voorafgaande bedenkingen als inleiding op elk hoofdstuk van dit rapport.
2. Toelichting bij de onderdelen van het rapport
Hoofdstuk 1
Dit hoofdstuk geeft een antwoord op de vraag van de commissie inzake de bevoegdheidsverdelende regels op het niveau van de Staat en de deelstaten, die het instituut provincie in zijn bestaan, werking en organisatie raken.
We geven geen overzicht van de verschillende fasen van de discussie over en de opeenvolgende hervormingen van de provinciebesturen, noch van de relatie tussen de verschillende etappes van de staatshervorming en de positie van de provinciebesturen. Die problematiek werd al herhaaldelijk in verschillende publicaties beschreven (39). We beperken ons tot een status quaestionis van de huidige toestand, met inbegrip van de positie van de gouverneur (het tweede deel van dit hoofdstuk).
De provinciale problematiek moet immers vooreerst vanuit een macro-institutioneel oogpunt worden bekeken. Hier gaat het dan om de fundamentele vragen die de provincie als instituut of bestuursfiguur vatten. In eerste orde is dit een publiekrechtelijke materie : op welke manier is de bevoegdheid voor de organisatie en de werking van het instituut provincie nu verdeeld over de Staat, gemeenschappen en gewesten als gevolg van de huidige stand van de staatshervorming, na de laatste herziening van de Grondwet in 1993 ? Op dit niveau hoort ook de analyse van de verklaring van de grondwetsherziening van 7 april 1995 die het mogelijk maakt om bepaalde artikelen te wijzigen, terwijl andere artikelen niet voor herziening vatbaar verklaard zijn.
Dit alles roept vragen op over eventuele komende grondwetsherzieningen in functie van het uiteindelijk beoogde perspectief en de visie op de positie van de bestuursfiguur in de Grondwet. Zodra evenwel de zaak van het perspectief aan de orde komt, gaat het uiteraard niet langer om een publiekrechtelijke materie, maar om een politieke keuze. Welke de beoogde hervorming ook weze, deze keuze zal in elk geval ook op het federale niveau moeten worden gemaakt. Is het wenselijk in de Grondwet bepalingen in verband met de schaal en basisbeginselen inzake organisatie en werking van de provincie op te nemen, welke moeten dat dan zijn, welke graden van vrijheid worden op dit vlak aan de deelstaten gelaten ? Of moet de politieke keuze inzake de inrichting en organisatie volledig aan de deelstaten worden overgelaten ? De politieke verhoudingen zullen allicht ook meebepalen of en in welke mate op het federale niveau terzake nog cruciale beslissingen kunnen worden genomen en een bepaalde gemeenschappelijke visie op de provincie nog tot bepaalde grondwettelijke bepalingen kan leiden.
De onderzoekers hebben zich over deze toekomstvraag uitdrukkelijk niet uitgesproken : dat was ook niet de opdracht van de commissie. We hebben ons in het laatste hoofdstuk van dit rapport wel veroorloofd een overzicht te geven van standpunten in de deelstaten over deze problematiek en over de wijze waarop de overheden op het niveau van de deelstaten de provinciebesturen in hun bestuursfilosofie zien. Dat is allicht nuttig voor de commissie, welke ook de gevolgtrekking is die de commissie hieraan wenst te verbinden. De oplossing van een aantal actuele knelpunten op het niveau van de provinciewet zou hiermee al kunnen rekening houden. In hoofdstuk 2 wordt toegelicht op welke wijze dit zou kunnen.
De regionalisering van de provinciewet was reeds opgenomen in het politieke akkoord van 1992 (het zogenaamde Sint-Michielsakkoord) en werd toen gezien als een logisch sluitstuk van de staatshervorming voor dit dossier. Deze had vroeger al geleid, ook voor wat de provinciebesturen betreft, tot de regionalisering van de bevoegdheden inzake het toezicht en de financiering. De onderzoekers hebben in het eerste hoofdstuk daarom wel aandacht besteed aan de publiekrechtelijke keuzes en hindernissen die de uitvoering van dit politieke akkoord zou kunnen meebrengen. Op dit punt zijn we er van uitgegaan dat dit onderdeel van het politieke perspectief als verworven mag worden beschouwd, maar we geven aan dat daarmee nog niet alle vragen opgelost zijn.
Hoofdstuk 2
De provinciewet is op dit moment een federale materie. In dit hoofdstuk wordt een beknopt overzicht gegeven van deze bepalingen in de provinciewet die organisatorische en bevoegdheidsproblemen geven. Naar het oordeel van de onderzoekers situeren deze zich vooral op twee velden : enerzijds de betrokkenheid van de organen van de provincie in het kader van medebewind bij opdrachten van de Staat, de gemeenschappen en de gewesten, anderzijds de problematiek van de positie van de gouverneur als provinciaal orgaan, als commissaris van de regering en als uitvoerder van besluiten van de executieven van de gemeenschappen en de gewesten.
Dit hoofdstuk behandelt vooreerst de complexe problematiek van de medebewindsdossiers die de provinciale organen uitvoeren in het kader van opdrachten van de Staat, de gemeenschappen en de gewesten. Terzake wordt een voorstel ontwikkeld dat tot grotere duidelijkheid van de provinciale organisatie en verantwoordelijkheden kan leiden en dat een aantal slepende organisatorische problemen kan helpen oplossen.
De gouverneur is een bijzonder provinciaal orgaan en de staatshervorming heeft de gouverneur in een nog meer bijzondere positie geplaatst. De positie van de Belgische gouverneur is in Europees perspectief uniek (40). Hij of zij is commissaris van de regering, benoemd door de federale overheid en blijft een federale ambtenaar. De gouverneur kan ingevolge de wet van 6 juli 1987 belast worden met de uitvoering van wetten, decreten en besluiten van algemeen bestuur, alsmede van de besluiten van de executieven van de gemeenschappen en gewesten (artikel 124 van de provinciewet). De figuur van de gouverneur is dus functioneel in meerdere stromen uiteengelegd. Dit hoofdstuk plaatst kritische bedenkingen bij deze bestuursfiguur vanuit het perspectief van de goede interne organisatie van de provinciebesturen zelf. Ruimere overwegingen over de functie van de gouverneur komen aan bod in punt 3 van hoofdstuk 1.
Dit hoofdstuk beschrijft verder een aantal kleinere maar daarom niet-onbelangrijke punten die kunnen bijdragen tot het verbeteren van het functioneren van de provinciale organisatie. Sommige van deze punten zijn reeds in behandeling in het kader van actuele parlementaire initiatieven.
Hoofdstuk 3
De provinciebesturen krijgen opdrachten vanwege gemeenschappen en gewesten en zij kunnen als territoriaal gedecentraliseerd en verkozen bestuur eigen provinciale initiatieven nemen. Vanuit deze al dan niet autonome handelingsruimte betreden de provinciebesturen een aantal beleidsdomeinen : verkeer, landbouw, milieuzorg, gezondheidszorg, toerisme en recreatie,... Bij het ontwikkelen van deze initiatieven en bekeken vanuit de provinciale beleidsdoelstellingen, komen de provinciebesturen op vele interferenties tussen de taken en bevoegdheden die door federale, gewestelijke of gemeenschapsoverheden worden uitgeoefend. Een volledige actuele inventaris hiervan maken, in dit korte tijdsbestek, was onmogelijk. In het kader van de doelstellingen van de commissie is dit wellicht ook van relatief belang en gaat het overigens ook niet om een exclusief provinciaal probleem. Deze problematiek is immers identiek voor gemeentebesturen : ook zij komen met de stand van de bevoegdheidsverdeling op de verschillende beleidsdomeinen in aanraking als zij vanuit het gemeentelijk belang activiteiten opzetten of door de centrale overheden gevraagd worden opdrachten in het kader van het medebewind uit te voeren. We beperken ons in dit hoofdstuk dan ook tot enkele illustraties.
We geven in dit hoofdstuk een overzicht van de standpunten ten opzichte van de provincies en de provinciale organen en van enkele feitelijke ontwikkelingen die een licht kunnen werpen op de positie van de provinciebesturen in Vlaanderen en Wallonië. Dat is voor de commissie wellicht belangrijk omdat kan verwacht worden dat deze opvattingen een belangrijke rol zullen spelen in het debat over de taak van de Grondwetgever en van de federale wetgever ten aanzien van het instituut en de organisatie van de provinciebesturen.
1. De provincies na de grondwetsherziening (1993)
De op 7 april 1995 aangenomen verklaring maakt artikel 162 voor herziening vatbaar om « met toepassing van artikel 39 van de Grondwet de organieke wetgeving inzake de provincies en de gemeenten te regionaliseren ... ». Zodoende wijkt de preconstituant niet af van de zogeheten Sint-Michielsakkoorden, die op 28 september 1992 tot stand zijn gekomen. De in het vooruitzicht gestelde werkgroep die de grondwetsherziening zou voorbereiden, is evenwel nooit ingesteld wegens het uitblijven van een politieke consensus over dit onderwerp.
Hoe moeilijk deze taak ook is, de noodzaak om ze uit te voeren wordt steeds duidelijker. Men kan zich vragen stellen bij de stapsgewijze federalisering (1980, 1988 en 1993) van het recht van de lokale besturen, die thans verdeeld worden tussen de Staat en de gewesten. Er moesten wel problemen ontstaan door de thans geldende bevoedheidsverdeling die de organieke wetgeving op de provincies uitsluitend aan de federale overheid overlaat en, het toezicht en de financiering aan de gewesten toewijst. De hervormingsplannen van de gewesten lopen vast op de grenzen van hun bevoegdheid zodra wordt geraakt aan het organiek statuut van de ondergeschikte besturen. Toen de federale wetgever de wet van 25 juni 1997 heeft goedgekeurd om de provincies te moderniseren, heeft dat geleid tot spannigen met Vlaanderen, dat een aantal vraagtekens heeft geplaatst bij de wenselijkheid van een federale hervorming wegens de gevolgen ervan voor de gewesden. Tot slot is men naar het Arbitragehof gestapt om een aantal bevoegdheidsconflicten daarover te laten oplossen. Uiteraard moet er een rationeler bevoegdheidsverdeling komen. Zonder op de details in te gaan wijst de logica van het federalisme uit dat de deelgebieden, met naleving van een aantal grondwettelijke beginselen, heel het statuut van de lokale besturen zelf moeten kunnen regelen, aangezien ze hun eigen decentralisatie tot stand moeten brengen veeleer dan die van de federale overheid.
Bij de herziening in 1993 van het vroegere artikel 1 van de Grondwet zijn de bepalingen verdeeld over de artikelen 1 en 5, wat een aantal formele ontwikkelingen op gang heeft gebracht in de verhoudingen tussen de Staat en de provincies. Volgens artikel 1 van de Grondwet was Belgiëverdeeld in provincies. Voortaan bepaalt artikel 5 : « Het Waalse Gewest omvat de provincies... en het Vlaamse Gewest de provincies... ». Zo lijken de provincies nog meer versnipperde indelingen van de gewesten en niet meer van de Staat. De wijziging van artikel 1 van de Grondwet heeft evenwel geen rechtstreekse invloed op de bevoegdheidsverdeling tussen de Staat en de gewesten. De organieke wetgeving op de provincies blijft een federale bevoegdheid in tegenstelling tot het toezicht en de financiering, die in twee stadia naar de gewesten zijn gegaan via de bijzondere wetten tot hervorming der instellingen van 8 augustus 1980 en 1988. Ook wijzen wij op een subtiele verandering in het taalgebruik : vroeger was België verdeeld in provincies, thans omvatten de gewesten de vijf provincies die de Grondwet opsomt. De term « omvatten » wijst op een feitelijke toestand terwijl de termen « verdeeld zijn in » heel wat gebruikelijker is wanneer men spreekt van het opsplitsen van het grondgebied van een Staat en duidelijker verwijst naar de juridische opvatting dat een aantal losse onderdelen behoren tot een groter geheel waaraan zij zijn onderworpen. De provincie is dus een territoriaal publiekrechtelijk lichaam dat heen en weer getrokken wordt tussen de gewesten en de Staat. De enige nieuwigheid bestaat erin dat artikel 5 van de Grondwet voortaan die indeling bekrachtigt zonder eraan te raken.
2. Institutionele alternatieven
A. Welke grondwettelijke grondslag voor de provincies ?
In de eerste plaats is het de vraag of de provincies nog een grondwettelijke grondslag behoeven. Men kan die vraag aansnijden uit het oogpunt van de constitutieve autonomie van de deelgebieden. In het Belgisch publiekrecht is die autonomie tot heden zeer beperkt gebleven maar ze zou zich logischerwijze moeten verruimen tot de lokale besturen.
Op dit punt kan de grondwetgever verscheidene mogelijkheiden hanteren :
· de meest ingrijpende oplossing bestaat er uiteraard in elke verwijzing naar de provincies in de Grondwet te schrappen zodat het de gewesten voortaan volstrekt vrij staat hun organisatie naar eigen keuze in te richten.
· een tussenoplossing bestaat erin dat enkel de verdeling van de gewesten in provincies in de Grondwet blijft staan en aan de gewesten op te dragen vaste vorm te geven aan dat beginsel. Er staan verschillende mogelijkheden open : ofwel laat men de gewesten volledig vrij inzake het aantal provincies ofwel waarborgt men het voortbestaan van de huidige tien provincies en biedt men de gewesten de mogelijkheid er nieuwe op te richten. Dat veronderstelt uiteraard dat zij bevoegd worden om het grondgebied van de provincies af te bakenen.
Op te merken valt dat die twee werkhypotheses vergen dat verscheidene grondwetsartikelen voor herziening vatbaar worden verklaard :
· in de eerste plaats artikel 5, dat bij de huidige stand van zaken een solide grondslag biedt voor de tien provincies omdat hun bestaan wordt gewaarborgd door een bepaling waarin de vijf Vlaamse en de vijf Waalse provincies opgesomd staan. Dat geldt niet voor de 589 gemeenten, waarvan het autonoom bestaan alleen door de wet wordt erkend. Deze bepaling komt thans niet in aanmerking voor herziening omdat zij niet voorkomt in de lijst van 7 april 1995. Om de inrichting van de provincies te kunnen regionaliseren moet men het tweede lid van artikel 5 van de grondwet aldus wijzigen : de woorden « de wet kan » vervangen door de woorden « het decreet kan ».
· volgens artikel 7 kunnen « de grenzen van de Staat, van de provincies en van de gemeenten niet worden gewijzigd of gecorrigeerd dan krachtens een wet » (deze bepaling is thans al evenmin vatbaar voor herziening). Ook hier vergt een regionalisering dat de woorden « dan krachtens een wet » worden vervangen door « dan krachtens een decreet » of veeleer nog door de woorden « door een decreet » om het grondgebied van de provincies dat men aldus aan de bevoegdheid van de uitvoerende macht onttrekt, beter te beschermen.
B. Status van de provincie als publiekrechtelijk lichaam
Het is ook mogelijk de provincies als politiek lichaam te doen verdwijnen maar ze te behouden als een gedeconcentreerde overheidsdienst. Het komt er in feite op neer dat men moet beslisen welke van de waarborgen uit artikel 162 van de Grondwet voor de provincies moeten blijven gelden :
1) De rechtstreekse verkiezing van de provincieraadsleden (artikel 162, 1º)
In het bestuursrecht mag men nooit het belang onderschatten van de manier waarop de leden van een orgaan worden aangewezen. Met betrekking tot het concept decentralisatie wordt in de doctrine meestal nogal wazig gedaan over de verkiezingsprocedure, die als een bijkomstig element wordt beschouwd, veeleer politiek dan juridisch van aard. Dat komt omdat het bestuursrecht zich van oudsher baseert op de status van de administratieve handelingen veeleer dan op de status van de organen waarvan die uitgaan, terwijl dat laatste element juist van fundamenteel belang moet zijn in een algemene theorie over behoorlijke bestuursorganisatie. Aangezien het hiërarchische gezag van de overheid over de gedeconcentreerde organen in beginsel gebaseerd is op haar bevoegdheid om de leden ervan aan te wijzen, heeft de verkiezing van de leidinggevende organen van de lokale besturen door hun leden in feite tot gevolg dat zij aan de hiërarchische betrekkingen met de centrale overheid ontsnappen. De organen van de lokale besturen zijn tegenover de kiezers alleen gebonden door de normale verplichtingen van het politieke mandaat, dat in ons systeem representatief en niet dwingend is, zodat de centrale overheid van rechtswege geen enkel middel heeft om hun optreden te beïnvloeden. De enige uitzondering op deze regel zijn de controlemogelijkheden die uitdrukkelijk in de wet zijn opgenomen wat men meestal het toezicht (41) noemt en die betrekking hebben op de handelingen van de lokale organen en niet op de personen die daarvan deel uitmaken.
Artikel 162, 1º, van de Grondwet moet dus de kern vormen van het debat over de provincies. Bij een eventuele regionalisering mag aan dit artikel niet worden geraakt als men de provincies als politiek lichaam wil behouden, tenzij de rechtstreekse verkiezing door de bevolking wordt afgeschaft zodat het tussenniveau kan worden opgebowd vanuit het gemeentelijk niveau (in dat geval moet de term « rechtstreekse » worden geschrapt, zodat de provincieraadsleden indirect verkozen kunnen worden).
Men moet evenwel voor ogen houden dat artikel 162, 1º, alleen de rechtstreekse verkiezing oplegt en dat indien geen voorbehoud wordt geformuleerd de wetgeving betreffende de provincieraadsverkiezingen en de eigenlijke organieke wetgeving volledig geregionaliseerd zullen worden, zoals ook is gebeurd in 1993 met de gedeeltelijke communautarisering van de organieke wetgeving op de OCMW's. Tijdens de debatten over de herziening van artikel 8 van de Grondwet teneinde het kiesrecht toe te kennen aan buitenlandse burgers, is de vraag gerezen of een eventuele regionalisering niet gepaard moet gaan met het vastleggen in de Grondwet van een aantal basisprincipes over actief en passief kiesrecht.
2) De toewijzing van alle materies van provinciaal belang aan de provincieraden (artikel 162, 2º).
De crisis rond de legitimiteit van de provincies betreft vooral hun werking. Als men de grote principes waarop de provincies zijn gebaseerd, wil bewaren of zelfs versterken, moet het als vaststaand worden beschouwd dat er bevoegdheden bestaan die door politieke verantwoordelijken op het tussenniveau moeten worden uitgeoefend. De verkiezing van een provincieraad en de aanwezigheid van zes leden van de bestendige deputatie met een kabinet hebben alleen zin als deze organen echt een politieke rol kunnen spelen en niet als hun taken net zo goed kunnen worden uitgevoerd door een gedeconcentreerde overheidsdienst, samengesteld uit ambtenaren die door de gewesten zijn aangewezen.
De commissie Bestuurlijke Organisatie heeft zich in Vlaanderen duidelijk uitgesproken voor het behoud van de provincies en tracht de bevoegdheden af te bakenen die aan deze instellingen legitimiteit kunnen verlenen als politiek lichaam gesitueerd tussen de gemeenschap en de Vlaamse gemeenten. Volgens deze commissie hebben de taken van de provincies vooral betrekking op de verdeling van openbare middelen tussen de gemeenten en de burgers en hun spreiding over de verschillende sectoren en geografisch gebonden belangen, alsook de arbitrage met betrekking tot de territoriale ontwikkeling. Er kan uiteraard gediscussieerd worden over de vraag of bepaalde taken veeleer politiek dan wel technisch van aard zijn en het is niet eenvoudig om de bevoegdheden af te bakenen die moeten worden toegewezen aan de overheid van het tussenniveau om te voldoen aan de eisen van de bestuurswetenschappen, namelijk nabijheid, efficiëntie, zuinigheid en snelheid. Toch is het duidelijk dat het debat over de taken van de provincies alleen op het niveau van de gewesten kan worden gevoerd, en moet worden gevoerd als men hun legitimiteit echt wil onderbouwen.
Het concept provinciaal belang, vermeld in de artikelen 41 en 162 van de Grondwet, vormt de kern van deze discussie. Op basis van de algemene bevoegdheid die hun hier wordt toegekend, kunnen de provincies, net als de gemeenten, initiatieven nemen over alle aangelegenheden die zij van belang vinden, zolang deze niet uitdrukkelijk zijn toegewezen aan of volledig en tot in de details geregeld door een andere overheid.
Sommigen vinden dit concept te weinig nauwkeurig. Het zou inderdaad nuttig zijn om de bevoegdheden van de provincies zeer precies op te sommen in de provinciewet, en hetzelfde geldt voor de gemeenten. Op die manier krijgen deze instituten niet alleen een duidelijker profiel, maar bovendien worden ze door de precieze afbakening van hun bevoegdheden ook beter beschermd. Als de bevoegdheden van de provincies vasliggen in een organieke wet, is het niet meer mogelijk om de bevoegdheden van de lokale besturen heimelijk af te bouwen maar ook uit te breiden wat de financiële lasten betreft , zoals dat nu vaak gebeurt op basis van zogenaamde vergaarbakwetten. Zo zou men zich op de verschillende wetgevende niveaus ook meer bewust worden van de impact van de eigen wetgeving op de lokale besturen.
De opsomming van de bevoegdheden van de provincies in hun organieke wet hoeft niet automatisch te betekenen dat het concept provinciaal belang wordt afgeschaft. Iedereen is het erover eens dat dit concept zijn nut heeft bewezen doordat het de provincies toestond initiatieven te nemen op de meest diverse vlakken. Het behoud van dit concept hoeft geen anachronisme te zijn, zoals het Franse voorbeeld aantoont : de traditionele algemene bevoegdheidsbepaling bleef daar behouden, ook toen een precieze lijst van bevoegdheden werd opgesteld naar aanleiding van de decentralisatie in de jaren 80 (42). Het risico dat de provincies initiatieven nemen die initiatieven van andere bestuursniveaus overlappen, blijft inderdaad bestaan. Wij menen echter dat men dat risico op een andere manier kan opvangen dan door het concept provinciaal belang af te schaffen, en met name door het algemene toezicht of, als dat wordt afgeschaft, door de invoering van een administratieve overleg- en coördinatieprocedure die momenteel nog ontbreekt tussen de verschillende bestuursniveaus. De algemene bevoegdheidsbepaling is het bewijs van het uitgesproken politieke, veeleer dan administratieve karakter van de lokale besturen waarop vaak ten onrechte de nadruk wordt gelegd alsook een van de specifieke eigenschappen die hen onderscheiden van de publiekrechtelijke instellingen waarvoor het specialiteitsbeginsel geldt.
Op de vraag of het concept provinciaal belang behouden moet bijven of moet verdwijnen, moet een politiek antwoord komen, en afhankelijk daarvan zullen artikel 160, 2º, en artikel 40, eerste lid, onveranderd behouden blijven of integendeel worden opgeheven.
3) artikel 162, 3º, kan waarschijnlijk worden opgeheven aangezien het een politieke keuze uitdrukt veeleer dan een juridische verplichting. Als programmapunt is het in elk geval nooit uitgevoerd.
4) artikel 162, 4º, moet uiteraard behouden blijven, maar als men overgaat tot regionalisering moeten de grenzen van de openbaarheid van de vergaderingen der provincieraden en gemeenteraden bij decreet worden geregeld.
5) artikel 162, 5º, kan onveranderd behouden blijven als de organieke wet op de provincies wordt geregionaliseerd.
6) artikel 162, 6º, kan onveranderd behouden blijven; het tweede lid van artikel 162 legt reeds de basis voor de regionalisering van het toezicht. Eventueel kan men de verwijzing naar het optreden van de « federale wetgevende macht » als toezichthoudende overheid schrappen, want dat wordt een anachronisme.
Volledigheidshalve dient vermeld dat het vierde lid van artikel 162 van de Grondwet met betrekking tot de vereniging van provincies niet gewijzigd hoeft te worden.
7) Artikel 170 van de Grondwet betreffende de provinciale fiscaliteit.
Deze bepaling is gewijzigd om de federale wetgever in staat te stellen de provinciale belastingen af te schaffen. Artikel 16 van de gewone wet tot hervorming der instellingen van 9 augustus 1980 bepaalt dat de provincies vanaf 1 januari 1982 geen belasting meer konden opleggen. Omdat de toenmalige regering er door technische moeilijkheden niet in geslaagd is om een alternatief financieringssysteem voor de provincies binnen de vastgestelde termijnen in te voeren, is de provinciale fiscaliteit uiteindelijk opnieuw ingevoerd door een wet van 9 juli 1982 (43).
Als de provincie als politiek lichaam behouden blijft, moet zij haar fiscale bevoegdheid behouden en moet het derde lid van artikel 170, § 3, worden opgeheven. Het tweede lid van § 3 moet daarentegen worden gewijzigd. Het kent de federale wetgever de exclusieve bevoegdheid toe om de fiscale opdracht van de provincies in te perken. Los van de organieke wet op provincies, moet deze materie naar de deelgebieden gaan om twee redenen : enerzijds houdt zij nauw verband met de financiering van de provincies, die nu al tot de bevoegdheden van de gewesten behoort krachtens artikel 6 van de bijzondere wet tot hervorming der instellingen; anderzijds is gebleken dat de gewesten nood hebben aan deze bevoegdheid die zij nu indirect in handen trachten te krijgen op basis van hun toezichthoudende bevoegdheid over de lokale besturen (zoals is gebleken in Wallonië naar aanleiding van de zogenaamde « belastingvrede »).
De financiering van de provincies door de gewesten doet een ander probleem rijzen. De federale overheid kan de lokale besturen bepaalde opdrachten geven; soms ontstaan betwistingen omdat geen of onvoldoende fianciële middelen worden vrijgemaakt voor die opdrachten, die dan indirect worden gedragen door de gewesten omdat zij belast zijn met de algemene financiering van de provincies. Misschien is het een goed idee om de federale overheid of de gemeenschappen die de provincies een opdracht willen geven met financiële gevolgen, te verplichten om overleg te plegen met het betrokken gewest en eventueel zelfs zijn toestemming te vragen wanneer de voorgenomen operatie finaciële gevolgen heeft.
C. Regionalisering van de provinciewet
Wat de eerste lid van artikel 162 betreft, is iedereen het erover eens dat de organieke wetgeving op de provincie uisluitend tot de bevoegdheid van de decreetgever moet behoren. Men kan dat evenwel op twee verschillende manieren doen.
Ofwel neemt de bevoegdheden van de gewesten op in de Grondwet zelf via een herziening van artikel 162 die als volgt zou luiden : « De provinciale en gemeentelijke instellingen worden geregeld bij decreet of bij de in artikel 134 bedoelde regel » (dit wil zeggen de verordening van het Brussels Gewest) en « Het decreet en de in artikel 134 bedoelde regel verzekeren de toepassing van de volgende beginselen ... ». Deze oplossing biedt het voordeel de gewestbevoegdheden te versterken doch zij wijzigt zijdelings artikel 134 dat het afbakenen van de gewestbevoegdheden toewijst aan de bijzondere wet (in tegenstelling tot de bevoegdheden van de gemeenschappen die in grote trekken voorkomen in de Grondwet). Wil men niet afwijken van de strakke procedureregels van een grondwetsherziening, dan kan men ofwel het derde lid van artikel 162, dat thans alleen handelt over de organisatie en de uitoefening van het administratief toezicht op de provinciale en gemeentelijke instellingen verruimen, ofwel aan artikel 162 een nieuw lid toevoegen, dat zou luiden : « Ter uitvoering van een wet aangenomen met de in artikel 4, laatste lid, bedoelde meerderheid, regelt het decreet of de in artikel 134 bedoelde regel de provinciale en gemeentelijke instellingen ».
Men mag het taalaspect van de regionalisering van de organieke wetgeving op de provincies niet uit het oog verliezen. Men behoort immers na te gaan of er op de eventuele bevoegdheid van de gewesten geen uitzondering moet worden gemaakt voor de federale overheid wat betreft de vice-gouverneur te Brussel, de adjunct-gouverneur van Vlaams-Brabant alsook het college van gouverneurs.
Een andere vraag is of men al dan niet bijzondere voorwaarden moet invoeren voor het aannemen door de gewesten van de organieke decreten op de provincies. Aangezien de deelgebieden niet beschikken over een grondwettelijke autonomie, kan men zich afvragen of het wenselijk is de gewesten te verplichten bijzondere decreten aan te nemen zoals er thans reeds bestaan in vrij gespecialiseerde aangelegenheden. Op dit punt is het belangrijk te wet dat de gewesten tot op heden het toezicht op en de financiering van territoriale publiekrechtelijke lichamen hebben kunnen regelen met gewone regels, zoals ook de federale gemeentewet en provinciewet gewone wetten zijn. De grondwetgever van 1830 heeft het voldoende geoordeeld te bepalen dat de inrichting van de gemeenten en de provincies een bevoegdheid was van de wetgever en te verbieden dat alleen de uitvoerende macht optreedt. De wijziging van artikel 41 van de Grondwet op 11 maart 1997 heeft de oprichting van « binnengemeentelijke territoriale organen » mogelijk gemaakt. Dat artikel bepaalt eveneens dat « dat decreet en in de artikel 134 bedoelde regel moet worden aangenomen met een meerderheid van twee derden van de uitgebrachte stemmen op voorwaarde dat de meerderheid van de leden van de betrokken Raad aanwezig is ». Dat zijn de enige regels voor de lokale besturen die met een bijzondere meerderheid aangenomen moeten worden.
Gaat men tot de regionalisering over, dan dient men er ten slotte aan te denken artikel 46 van de gewone wet tot hervorming der instellingen van 9 augustus 1980, zoals gewijzigd bij de nieuwe gemeentewet, aan te passen, zelfs in de Grondwet op te nemen door te bepalen dat de federale overheid de provincies en de gemeenten kan belasten met de uitvoering van de door haar uitgevaardigde regels, zoals de gemeenschappen dat ook kunnen.
Het spreekt vanzelf dat de waarborgen die de provincies krijgen, omgekeerd evenredig zijn met de autonomie van de gewesten op dat punt. Het lijkt dan ook onvermijdelijk dat de voorstanders en de tegenstanders van de provincies tijdens dit debat een laatste maal de degens zullen kruisen op het federale vlak wanneer zij pogen de inhoud van de grondwetsbepalingen aan te passen aan hun specifieke inzichten. Op dat ogenblik mag men niet uit het oog verliezen dat sommigen gekant kunnen zijn tegen het opnemen van die waarborgen voor de provincies in de Grondwet, niet omdat zij die lichamen vijandig gezind zijn, maar omdat zij ervan uitgaan dat de gewesten die aangelegenheid volledig autonoom moeten kunnen afwikkelen. Daar komt nog bij dat uiteenlopende standpunten in het Noorden en het Zuiden van het land over het lot van de provincies, er dreigen toe te leiden dat die waarborgen niet in de Grondwet kunnen blijven staan.
3. De functie van de gouverneur in het Belgisch bestuurssysteem
Indien er een orgaan is waarvan men zich kan afvragen welke functie het na de staatshervorming nog bekleedt in de Staat dan is het wel de provinciegouverneur. Als commissaris van de federale regering kan hij immers overkomen als een overblijfsel van de unitaire Staat dat niet meer thuishoort in het nieuwe federale België. Tot op heden heeft men zich weinig afgevraagd welke bestemming men aan dit orgaan moet geven. Weliswaar is de figuur van de gouverneur niet bedreigd in zijn bestaan, aangezien het voornemen om de provincie als politiek lichaam af te schaffen logischerwijze geen invloed heeft op de gouverneur omdat hij een gedeconcentreerd orgaan van de Staat is. Tot op heden heeft men zich in werkelijkheid voornamelijk toegelegd op zijn rol in de bestendige deputatie (44). De opstellers van de wet van 25 juni 1997 hebben vermeden de gouverneur te definiëren als commissaris van de federale regering en hebben het adjectief « federaal », dat in de voorgestelde wijziging van artikel 3 van de provinciewet voorkwam, geschrapt, zonder evenwel zijn benoeming door de Koning op de helling te plaatsen (45).
De hamvraag is of de samengestelde staatsvorm (46) verenigbaar is met het bestaan van territoriale vertegenwoordigers (gouverneur, prefect of commissaris). Het idee van vertegenwoordiging van de Staat wordt natuurlijk problematisch in een dergelijke context : door wie kunnen de vertegenwoordigers in dat geval gemandateerd worden ? Men denkt natuurlijk aan de Staat als centraal of federaal gezagsniveau maar aangezien de samenstellende delen van een federatie vele kenmerkende trekken van een Staat vertonen, zouden het ook de deelgebieden kunnen zijn. Hoet zit het dan in regionale Staten als Italië en Spanje ? Naast deze existentiële vragen rijst de vraag wat de functie van territoriale vertegenwoordiger kan inhouden tegenover de talrijke gezagsniveaus die in die landen bestaan. Op die vragen moet men een antwoord trachten te formuleren om een zicht te krijgen op de mogelijkheden die in het nieuwe federale België open komen te liggen voor de gouverneurs. Een kleine rechtsvergelijkende studie (47) toont het bestaan aan van drie verschillende soorten van territoriale vertegenwoordiger, die in de samengestelde trouwens en onvindbare figuur kan zijn of juist in vele vormen verschijnen.
1) In het eerste geval is de territoriale vertegenwoordiger de reproductie van de unitaire Staat (48) : dat doet zich in principe voor binnen de federale Staat.
De situatie van de territoriale vertegenwoordiger in dit soort samengestelde Staat is uiteindelijk vrij eenvoudig : aangezien er geen vertegenwoordiger is van de federale Staat die de band met de deelstaten moet onderhouden, wordt zijn rol alleen bepaald binnen deze deelgebieden. Uit dit oogpunt is de situatie van de vertegenwoordiger van de deelstaat want daarover gaat het uiteindelijk vergelijkbaar met die van de vertegenwoordigers van de unitaire Staat, wat niet zo verbazend is aangezien men de deelstaat kan vergelijken met een echte Staat.
De vraag rijst dan hoe het kan dat de federale Staat geen vertegenwoordiger heeft in de betrekkingen die zijn verschillende onderdelen onderling onderhouden (inclusief de betrekkingen tussen het federale gezagsniveau en de deelstaten). Het antwoord ligt vervat in de wijze waarop de federale Staten functioneren. De betrekkingen tussen de onderdelen van een federale Staat laten weinig ruimte voor een vertegenwoordiger omdat men zich moeilijk kan voorstellen dat deze vertegenwoordiger voor eenheid moet zorgen binnen een geheel dat volledig gebouwd is op het principe van de autonomie in de verscheidenheid. Men kan zich trouwens afvragen door wie hij gemaandateerd zou kunnen zijn en over welke bevoegdheden hij zou beschikken ten aanzien van deelgebieden die in principe op gelijke voet met elkaar staan. Dit laatste principe brengt mee dat de uitvoerende organen van de deelgebieden moeten samenwerken (zowel onderling als met het federale gezag) : dat noemt men het coöperatief federalisme, waardoor het in feite mogelijk is een vertegenwoordiger van het federale gezagsniveau uit te sparen. Sommigen zullen zich natuurlijk afvragen of dit soort Staat erin slaagt de nodige samenhang te bereiken in zijn optreden. In dit verband mag men niet uit het oog verliezen hoe belangrijk het uitvoeringsfederalisme op bestuurlijk vlak wel is. Overeenkomstig dit idee ontwikkelt het federale gezagsniveau geen eigen administratie en maakt het gebruik van de administratie van de deelgebieden, die zich functioneel opsplitsen om het federale beleid ten uitvoer te leggen.
Het geval van Duitsland vormt een perfecte illustratie van de zojuist beschreven toestand. In de Länder (behalve in de stadstaten) bestaan er vertegenwoordigers van de regering van het Land; het gaat om een Regierungspräsidium (49) dat een autonoom gezagsniveau vormt tussen de ministeries van het Land enerzijds en de lokale besturen anderzijds (Landkreise, dat zijn de arrondissementen en Gemeinden, dat zijn de gemeenten).
2) In het tweede geval bestaat er concurrentie tussen verschillende territoriale vertegenwoordigers van de Staat : het komt voor in de regionale Staten (50).
Regionalisering leidt vaak tot het ontstaan van een nieuwe vertegenwoordiger van de Staat. Deze wordt toegevoegd aan de bestaande vertegenwoordiger op het oude provinciale tussenniveau. Dat is het geval in Italië. Artikel 124 van de Grondwet bepaalt dat een commissaris van de regering die in de hoofdplaats van de regio verblijft, toeziet op de door de Staat uitgeoefende functies. De vertegenwoordiger van de regering op provinciaal vlak draagt zoals zijn Franse ambtsgenoot de titel van prefect. Dat is eveneens het geval in Spanje waar artikel 154 van de Grondwet duidelijk teruggaat op de Italiaanse Grondwet; volgens deze bepaling wordt een door de regering benoemde vertegenwoordiger belast met de leiding van de administratie van de Staat op het grondgebied van de Autonome Gemeenschap en zorgt deze indien nodig voor coördinatie met de eigen administratie van de Gemeenschap.
Er zij opgemerkt dat de rol die op regionaal vlak aan de vertegenwoordiger van de gemeenschap toebedeeld wordt, coördinatietaken omvat. In dit verband moet vermeld worden dat deze coördinerend moet optreden tussen partners en niet tussen een centraal gezag en uitvoeringsinstanties. Men kan zich afvragen of de regionale vertegenwoordiger niet zou kunnen verdwijnen ingeval de betrokken landen overgaan op een federale staatsvorm, tenzij ze zich ontwikkelen tot een toestand waarin deze figuur afhankelijk is van verschillende gezagsniveaus, zoals het model van de Belgische provinciegouverneur (infra) . De Spaanse gouverneurs en de Italiaanse prefecten op provinciaal niveau zijn niet verdwenen na het instellen op regionaal vlak van het ambt van vertegenwoordiger, maar men kan zich vragen stellen over de rol die zij nog kunnen spelen. Zij kunnen immers in concurrentie treden met de nieuwe regionale vertegenwoordiger, wat eventueel kan leiden tot een hiërarchische ordening van de verschillende vertegenwoordigers naar gelang van het niveau waar ze zich bevinden. Naast de discussie over de vraag of het wel noodzakelijk is hun ambt te handhaven komt hun legitimiteit in het gedrang : als vertegenwoordigers van het oude centrale gezag kunnen ze beschouwd worden als een overblijfsel van de unitaire Staat die de regio's misschien willen uitschakelen, zo niet op zijn minst geheel of gedeeltelijk willen overnemen.
3) In het derde geval is de territoriale vertegenwoordiger gehoorzaamheid verschuldigd aan de verschillende geledingen van de Staat : dit type komt slechts zelden voor en met name in het bijzondere geval van België.
Theoretisch gezien is het mogelijk de moeilijkheden in verband met de positie van de territoriale vertegenwoordiger op te lossen door zijn taken functioneel op te splitsen zodat hij niet alleen afhankelijk zou zijn van het centrale gezag maar eveneens van de geledingen van de Staat. Een dergelijk toestand is tot ontwikkeling gekomen in België : van vertegenwoordiger van het federale gezag oorpronkelijk is de gouverneur eveneens de vertegenwoordiger van de deelgebieden geworden. Dat blijkt uit de volgende wijziging die door de wet van 6 juli 1987 aangebracht is in artikel 124 van de provinciewet : « De gouverneur is belast in de provincie met de tenuitvoerlegging van de wetten, van de decreten en van de besluiten van algemeen bestuur, alsmede van de besluiten van de regeringen van de gemeenschappen en de gewesten, tenzij de wet, het decreet, de Koning of de regeringen er anders over beslissen ».
De Raad van State heeft zeer duidelijk beschreven in welke bijzondere positie de gouverneur zich bevindt na de federalisering van ons land, in een advies van de afdeling Administratie verstrekt aan de regering op 31 januari 1984 (51). Om te beginnen vermeldt het advies het volgende : « De rechtstoestand van de gouverneur is fundamenteel niet gewijzigd; in voornoemde aangelegenheden zal hij gewoon niet meer optreden als orgaan van de centrale Staat, maar wel als een overheid die door een gemeenschap of een gewest met bepaalde opdrachten belast is; derhalve kan hij van deze laatste ook richtlijnen ontvangen ». Vervolgens wordt opgemerkt : « Als regeringscommissaris is de gouverneur eerst en vooral een rechtstreekse ambtenaar van de centrale overheid. Hij wordt door die overheid benoemd en ontslagen en zijn belangrijkste bevoegdheden zijn die welke hij als gemachtigde van de Staat in de provincie uitoefent. Zijn andere bevoegdheden, met name die welke hem krachtens de voormelde wetten van 8 en 9 augustus 1980 zijn toebedeeld, oefent hij slechts uit krachtens een « functionele ontdubbeling » wegens zijn bevoorrechte positie in de provincie. Die bevoegdheden zijn belangrijk maar bijkomstig ten opzichte van die welke hij als regeringscommissaris uitoefent; hij heeft ze niet ontvangen als gevolg van een benoeming die van hem een ambtenaar van de gemeenschap of van het gewest zou maken. Uit hetgeen voorafgaat kan men derhalve afleiden dat de gouverneur als ambtenaar van de centrale overheid in de provincie, die onder het rechtstreeks gezag van die overheid staat en erdoor benoemd en ontslagen wordt, in principe aan die overheid gehoorzaamheid is verschuldigd ». De Raad van State voegt er onmiddellijk aan toe : « Voor één aangelegenheid echter kan die regeling betwijfeld worden. Het betreft het gewone toezicht bedoeld bij artikel 108, tweede lid, 6º, en het derde lid, van de Grondwet (...) Aangezien de provinciegouverneur met toepassing van artikel 94 bepaalde bevoegdheden in verband met de uitoefening van het gewone toezicht blijft behouden en hij uit dien hoofde een plaats inneemt in de hiërarchie van de « toezichthoudende overheden », kan men zich afvragen of het niet zo is dat hij, niettegenstaande zijn hoedanigheid van ambtenaar van de centrale overheid, inzake het gewone toezicht uitsluitend gehoorzaamheid verschuldigd is aan de onderrichtingen en richtlijnen van het gewest, dit is het orgaan dat krachtens de Grondwet door de wet als « toezichthoudende overheid » is aangewezen. In dat verband kan men immers stellen dat zijn organisationele binding met de centrale overheid plaats moet ruimen voor de nieuwe hiërarchie van de door de bijzondere wet tot hervorming der instellingen in het leven geroepen toezichthoudende overheden (...) Hieruit volgt dat aangenomen mag worden dat de gouverneur, die een plaats inneemt in de hiërarchie van de toezichthoudende overheden, aan de top waarvan het gewest staat hetwelk volledig autonoom bekleed werd met de bevoegdheid om de wettigheid en de opportuniteit van de handelingen van de ondergeschikte machten op volstrekt algemene wijze te beoordelen, slechts gehoorzaamheid verschuldigd is aan de richtlijnen die hij van het gewest in verband met de uitoefening van het gewone toezicht krijgt. (...) »
Ons land lijkt zo een uitzondering te maken op wat wij bij de aanvang gezegd hebben over de positie van de territoriale vertegenwoordiger in de federale Staat. De federale regering beschikt in feite, met de elf gouverneurs, van wie er tien (52) regeringscommissaris in de provincies (53) zijn, over haar eigen vertegenwoordigers op het grondgebied, overeenkomstig artikel 4 van de provinciewet, gewijzigd door artikel 3 van de wet van 25 juni 1997. Deze uitzonderlijke toestand wekt niet zoveel verbazing omdat België het experimentele resultaat is van de opsplitsing van een unitaire staat en niet van het samengaan van de verschillende onderdelen. De Belgische gouverneur kan dan ook duidelijk aangemerkt worden als een erfenis van de unitaire Staat die voortbestaat in de federale Staat. De Belgische uitzondering is echter meer schijn dan werkelijkheid omdat de gouverneur slechts een marginale rol speelt in de betrekkingen tussen het federale gezag en de Belgische gewesten en de gemeenschappen, waarvoor zoals in Duitsland samenwerkingstechnieken toegepast worden (54).
Het gevolg van deze toestand van afhankelijkheid van vele instanties uiteindelijk een originele oplossing zal er waarschijnlijk toe leiden dat het organiek statuut van de gouverneur op de helling wordt geplaatst. Hoewel zijn bestaan zelf niet bedreigd hoeft te worden wegens de bijzondere toestand van België, een land dat op het vlak van de politie en de veiligheid een steeds sterkere administratie handhaaft, kan men zich afvragen of men de wijze van benoeming van dit orgaan door het federale gezag eeuwig moet behouden, aangezien de gouverneur steeds meer taken moet vervullen voor rekening van de gewesten en, in mindere mate, voor rekening van de gemeenschappen. Om het ambt te kunnen aanpassen aan de nieuwe federale realiteit, kan het een oplossing zijn het desbetreffende gewest, volgens af te spreken regels, te betrekken bij de procedure van benoeming van de gouverneur door het federale gezag. Zo zal de gouverneur, die verschillende instanties vertegenwoordigt, de kans krijgen om zijn functie als coördinator van het optreden van de Staat, de gewesten en de gemeenschappen de nieuwe impuls te geven die hij blijkbaar niet gekregen heeft door de oprichting, krachtens de wet van 6 juli 1987, van de interministeriële commissie voor coördinatie en overleg (55).
Inleiding
Deze nota is toegespitst op de provinciewet en wordt opgevat vanuit een dubbel perspectief :
· enerzijds worden daarin een aantal knelpunten vermeld die voortvloeien uit de provinciewet, zoals die gewijzigd werd door de wet van 25 juni 1997 en die verband houden met het feit dat meerdere wetgevende instanties en regeringen bevoegd blijven voor de organieke en de werkingsregelen van de provinciebesturen;
· anderzijds zijn daarin ook voorstellen opgenomen voor mogelijke aanpassingen van de provinciewet; de bevoegdheden van de gewesten zouden tengevolge hiervan op een meer gestroomlijnde wijze aan bod kunnen komen terwijl de mogelijkheden voor gewestelijke differentiatie verder uitdrukkelijk worden gegarandeerd. In essentie betreffen deze voorstellen de provinciegouverneur, de bestendige deputatie en het op provinciaal niveau actief zijnde personeel. Zij gaan uit van een andere invulling van de begrippen « provinciaal belang » en « medebewind ».
In deze deelnota komen de volgende punten achtereenvolgend aan bod, geordend in drie onderdelen :
· onduidelijkheden die bestaan met betrekking tot de begrippen « provinciaal belang » en « medebewind » en een voorstel tot vereenvoudiging van de provinciale organisatie en verantwoordelijkheden
· de positie en het statuut van de provinciegouverneur en de hiermee samenhangende organisatorische elementen :
de gouverneur als voorzitter van de provinciale interministeriële commissie,
het voorafgaand onderzoek van de door de provincieraad, de bestendige deputatie en de gouverneur te behandelen zaken,
personeelsaangelegenheden,
de ondertekening van de stukken van het provinciebestuur.
· de beknopte opsomming van een aantal deelaspecten met betrekking tot de provinciale organisatie, zonder exhaustieve analyse
de vergoedingen, die kunnen toegekend worden aan de provincieraadsleden,
het budgettair, financieel en boekhoudkundig beheer,
bepalingen in de provinciewet, die niet meer in overeenstemming te brengen zijn met de staatshervorming,
onduidelijke bepalingen in de provinciewet.
1. Onduidelijkheden, die bestaan met betrekking tot de begrippen « provinciaal belang » en « medebewind »
Het is voldoende bekend dat het klassiek in de rechtsleer gemaakte onderscheid tussen zaken van provinciaal belang en zaken van medebewind niet meer beantwoordt aan de huidige bestuursopvatting, die ervan uitgaat dat meer en meer beleidsdomeinen over de beleidsniveaus heen vervlochten zijn en een gezamenlijke of complementaire inbreng vereisen van deze beleids- of bestuursniveaus. Het gaat niet langer op telkens een wet of een decreet een kader creëert voor de provinciale beleidsvoering of bijkomende voorwaarden stelt dit als een medebewindstaak af te doen.
Wat traditioneel medebewind wordt geheten, moet dan ook worden opgesplitst tussen :
aangelegenheden, die tezelfdertijd én van algemeen én van provinciaal belang zijn. Voor deze aangelegenheden moet worden aangenomen dat het voor de centrale overheden van belang is om daarvoor algemene beleids- of bestuursregelen uit te vaardigen doch dat deze niet uitsluiten dat er op provinciaal niveau nog discretionaire bevoegdheden en beoordelingsruimte worden gelaten. Provincies hebben wel degelijk verantwoordelijkheid voor beleidsdomeinen als leefmilieu, ruimtelijke ordening, streekontwikkeling, cultuur, welzijn, gezondheid en onderwijs, doch zij oefenen hun bevoegdheden uit binnen de door de centrale overheden gegeven beleidskaders (gebonden bevoegdheden);
aangelegenheden, die uitsluitend van algemeen belang zijn en waar de provincie wordt ingeschakeld omdat zij om schaal- of andere organisatorische redenen, v.b. de noodzakelijke spreiding van de diensten of de wenselijkheid van de externe deconcentratie, daartoe een meer geëigend bestuurlijk kader biedt. Voorbeelden daarvan zijn : de coördinatie bij rampenbestrijding; de benoeming van gewestelijke ontvangers; de bevoegdheden ter attentie van de erkende erediensten; de uitvoering van de wetgeving met betrekking tot de bestrijding van voor planten en plantaardige producten schadelijke organismen; de opeising van personeel bij staking; de ordehandhaving; de coördinatie en het toezicht op de politie; de behandeling van schadedossiers bij natuurrampen, en dergelijke meer.
Men zou er op dit gebied vanuit juridisch oogpunt trouwens een eenvoudige redenering kunnen op nahouden. Telkens de wetgever de bestendige deputatie of de provincieraad met een bepaalde opdracht belast, moet worden aanvaard dat ook het provinciaal belang daarbij op enigerlei wijze betrokken is. Indien een opdracht aan de commissaris van de regering wordt toevertrouwd moet daarentegen worden aanvaard dat het om een loutere medebewindsopdracht gaat. Het in de provincie bevoegde orgaan laat dan meteen toe uit te maken tot welke categorie de opdracht behoort. En uiteindelijk wordt deze categorie door de centrale wetgevende instantie of in uitvoering van de desbetreffende wetten, decreten en besluiten door de bevoegde regering bepaald. Dit kan tevens tot gevolg hebben dat op deelstatelijk niveau verschillende keuzes worden gemaakt. Men kan bij voorbeeld het administratief toezicht op de gemeenten en de OCMW's enerzijds zien als een aangelegenheid, waarbij eerder sprake is van gebonden bevoegdheden en anderzijds evenzeer als een loutere medebewindsopdracht.
Als de hiervoor gemaakte politieke keuze hierop neerkomt dat terzake alleen wettigheidstoezicht en toezicht op het begrotingsevenwicht moet worden verzekerd, dan is dit een medebewindsopdracht die best wordt toevertrouwd aan de regeringscommissaris. Indien men integendeel aanneemt dat de toezichthoudende overheid ook over een discretionaire beslissingsruimte moet beschikken bij voorbeeld om ook in te grijpen ter attentie van bepaalde gemeentelijke begrotingsposten of om beleid af te stemmen dan is dit een gebonden bevoegdheid die best wordt toevertrouwd aan de bestendige deputatie. Het moet daarenboven geenszins worden uitgesloten dat daarover niet alleen per deelstaat doch ook per deelmaterie binnen dezelfde deelstatelijke toezichtsregeling verschillende keuzes worden gemaakt bij voorbeeld verschillen ter attentie van de begrotingen en ter attentie van de rekeningen.
Een dergelijke regeling zou een einde kunnen stellen aan de steeds terugkerende discussies over de doorzichtigheid van het provinciaal bestuur, over het recht om vragen te stellen en over het recht op informatie van de provincieraadsleden. In dit verband moet trouwens worden opgemerkt dat de omzendbrief van 28 oktober 1998 (56) een uiterst stricte interpretatie geeft aan het huidige artikel 65bis van de provinciewet. Het recht om vragen te stellen wordt daarin uitdrukkelijk beperkt tot « aangelegenheden die uitsluitend betrekking hebben op het provinciaal belang ». Het recht om vragen te stellen (artikel 65bis , § 3) zou daarentegen steeds van toepassing dienen te zijn, telkens de bevoegde centrale overheid van oordeel is geweest om de bevoegdheidsuitoefening aan de bestendige deputatie toe te vertrouwen. Weliswaar komt ook de vraag naar voor met betrekking tot de rechtsprekende bevoegdheden van de deputatie, doch over deze aangelegenheid wordt hieronder uitgeweid.
Het recht om geïnformeerd te worden, dat in voormelde omzendbrief trouwens gereduceerd wordt tot de toepassing van de wettelijke regeling betreffende de openbaarheid van bestuur, zou dan alleen moeten behouden blijven ter attentie van de opdrachten die de regeringscommissaris vervult.
In het licht van het bovenstaande moet tevens voorbehoud worden gemaakt ter attentie van het bepaalde in artikel 65bis , § 3, dat het vraagrecht geen betrekking kan hebben op dossiers van administratief toezicht. Alles hangt af, binnen de hier ontwikkelde filosofie, van de vraag of de gewesten deze aangelegenheid hebben ondergebracht onder de bevoegdheid van de bestendige deputatie of onder de bevoegdheid van de regeringscommissaris. Als de gewesten van oordeel zijn dat daarbij ook de provinciale beleidsvisie aan bod kan komen, is het ook logisch dat provincieraadsleden wat deze aspecten betreft hierover vragen kunnen stellen. Uiteindelijk maken de gewesten in dit geval dus uit waarop het vraagrecht al dan niet slaat.
In dat verband kan ook voorgesteld worden dat de federale wetgever deze bestuursfilosofie zelf ook consequent hanteert. In bijlage voegen we een lijst, eertijds opgemaakt door de Vereniging van Vlaamse provincies, waarin deze vereniging een summier en niet exhaustief overzicht biedt van de taken die de bestendige deputatie in het kader van federale bevoegdheden uitoefent. In een andere tekst in bijlage staat een summier overzicht van taken van de gouverneur vanwege de federale overheid (57). Bij elke materie kan de vraag worden gesteld of hier van enige discretionaire ruimte sprake is of moet zijn en aan wie deze materie dan best wordt toevertrouwd. De tijd voor dit rapport was te kort om dit op een behoorlijke wijze te doen. Overigens zouden deze lijsten op de eerste plaats moeten worden geactualiseerd. Voor een aantal materies is de regelgeving ondertussen reeds gewijzigd. Als denkoefening binnen de hier geschetste kaders, kan dit een interessante aanzet zijn.
Tenslotte wordt het in deze context van gescheiden verantwoordelijkheden en van een beter afgebakende bevoegdheidsverdeling tussen de bestendige deputatie en de regeringscommissaris ook denkbaar om in de provinciewet ter attentie van de bestendige deputatie de invoering van een constructieve motie van wantrouwen te overwegen. Voorstellen in deze zin hebben het tot nu toe niet gehaald.
2. De positie en het statuut van de provinciegouverneur
In het vorige hoofdstuk (punt 3) werd de algemene situatie van de provinciegouverneur geschetst vanuit een beknopt comparatief overzicht. We onthouden dat de figuur van de gouverneur in België zeer specifiek is : nergens anders in Europa vinden we een dergelijke combinatie van taakprofielen in één en dezelfde figuur.
In dit onderdeel bundelen we de voornaamste organisatorische elementen die met de positie en de rol van de gouverneur ten aanzien van de provinciale organen te maken hebben. Een aantal materies geregeld in de provinciewet, in het bijzonder personeelsaangelegenheden en ondertekening van stukken, houdt zo nauw verband met de invulling van deze functie, dat ervoor is gekozen om deze in dit onderdeel bijeen te brengen.
2.1. De algemene problematiek van de positie van de gouverneur
A. De in de wet van 25 juni 1997 tot wijziging van de provinciewet betreffende de provinciegouverneur opgenomen regeling kan niet consequent worden geheten. Vooral de volgende bedenkingen dringen zich daarbij op.
1) Indien de bestendige deputatie optreedt als politiek of bestuurlijk orgaan is het niet logisch dat deze wordt voorgezeten door een commissaris van de regering, ook al heeft die geen stemrecht (artikel 104 van het provinciewetboek). Wel kan niets er zich tegen verzetten dat de gouverneur, zoals een regeringscommissaris in andere openbare besturen, de vergaderingen van de bestendige deputatie zou bijwonen en daarbij kan beschikken over een schorsingsrecht om aldus een zaak aanhangig te maken bij de regering. Het ontnemen van het stemrecht aan de gouverneur heeft trouwens weinig gevolg ten aanzien van de in feite toch mogelijke dominante rol, die een niet verkozen door de Koning benoemde gezagsdrager, kan blijven uitoefenen in dit politiek orgaan. Van de bestendige deputatie wordt verwacht dat deze in eerste instantie de stuwende motor zou zijn van de provinciale beleidsvoering en grondwettelijk is daarbij vastgelegd dat de beleidsvoering toekomt aan rechtstreeks verkozen mandatarissen.
Terecht is trouwens de vraag opgeworpen of de provincieraadsleden de gouverneurs ook kunnen ondervragen over zaken van provinciaal belang. Volgens artikel 65bis , § 3, van het provinciewetboek is dit geenszins uitgesloten en om die reden wordt in de omzendbrief van 28 oktober 1998 (Belgisch Staatsblad van 4 november 1998) door de minister van Binnenlandse Zaken ook aangegeven dat de gouverneur zich in deze beter onthoudt om politieke keuzes, die de bestendige deputatie of de provincieraad gemaakt hebben, toe te lichten of om daarbij overwegingen naar voor te brengen. De dubbelzinnige formulering van artikel 65bis , § 3, van het provinciewetboek maakte deze precisering in een omzendbrief nodig, doch als zodanig gaat deze omzendbrief dan weer in tegen de letter van de wet. Dit illustreert dat de huidige regeling voor de gouverneur geenszins als consistent kan worden beschouwd.
2) Los van de overweging dat het voorzitterschap van de bestendige deputatie niet meer verenigbaar kan worden geacht met de functie van de provinciegouverneur, moet er op gewezen worden dat thans een veel te stricte interpretatie wordt gegeven aan het bepaalde in artikel 104 van het provinciewetboek dat in geval van verhindering van de gouverneur de deputatie één van haar leden aanwijst om het voorzitterschap waar te nemen. Volgens de ministeriële onderrichtingen van 28 oktober 1998 heeft de in artikel 104 van de provinciewetboek bedoelde hypothese alleen betrekking op het geval waarin de gouverneur tijdelijk of voorlopig niet kan deelnemen aan een vergadering en zijn afwezigheid niet voorzien was op het moment van de vaststelling van de datum van de vergadering van de bestendige deputatie. Deze al te restrictieve interpretatie is trouwens niet in overeenstemming met de wil van de wetgever, zoals die al tot uiting kwam in de wet van 6 juli 1987. Reeds voordien had de Raad van State geoordeeld dat in de hypothese, vermeld in de ministeriële omzendbrief, de bestendige deputatie geldig kan beraadslagen in afwezigheid van de gouverneur (Raad van State, Vanhorenbeeck, nr. 4516, 20 juli 1955). Aan de wil van de wetgever met betrekking tot de verhindering van de gouverneur moet dan ook een ruimere toepassing worden verleend, indien men deze wettelijke regeling niet volledig wenst te ontkrachten.
3) Blijft nog wel de vraag of de gouverneur als stemgerechtigd voorzitter kan optreden als de bestendige deputatie optreedt als rechtsprekend orgaan. Deze vraag roept echter in de eerste plaats het probleem op van de wenselijkheid om rechtsprekende functies toe te blijven kennen aan politieke organen (die onder meer ook oordelen over geschillen met betrekking tot de provinciale belastingen en over betwistingen met betrekking tot verkiezingen op gemeentelijk vlak). Als zodanig kan het behoud hiervan niet verdedigd worden. Indien men hierin toch wenst te volharden, is het evenwel meer logisch dat een rechtsprekend orgaan wordt voorgezeten door een magistraat in plaats van door een regeringscommissaris.
B. Indien de functie van de gouverneur deze is van commissaris van de regering dan moet tevens voor ogen worden gehouden dat hij commissaris is, zowel van de federale als van de gewest- en gemeenschapsregeringen :
1) in federale aangelegenheden treedt hij op als vertegenwoordiger van het federaal bestuur en moet hij zich houden aan de richtlijnen van dit bestuur;
2) in gewest- of gemeenschapsaangelegenheden vertegenwoordigt hij het gewest- of gemeenschapsbestuur en houdt hij zich daarentegen aan de richtlijnen van dit bestuur.
Ook bij deze uitgangspunten dringen zich belangrijke bedenkingen op :
1) Ook al hebben er zich in de loop van de laatste jaren geen uitgesproken conflicten voorgedaan, toch moet dit niet worden uitgesloten, bij voorbeeld op die domeinen waar beide bestuursniveaus zich bevoegd achten en menen aan de gouverneur tegenstrijdige richtlijnen te moeten geven. In deze zij eraan herinnerd dat in de jaren 1980 voor de wedderegelingen van de burgemeesters twee tegenstrijdige besluiten werden uitgevaardigd, één door de federale regering en één door de regering van het Waalse Gewest. Uiteindelijk werden beide besluiten, zij het om verschillende redenen, nietig verklaard door de Raad van State. Doch ondertussen was voor de Waalse provinciegouverneurs een bijzonder hachelijke toestand gecreëerd, waarbij zij zelf beoordelaar moesten zijn van de wettigheid van deze besluiten. Toch komt volgens de Raad van State deze taak niet aan hen toe, tenzij het zou gaan om grove onwettigheid (Raad van State, gemeente Presles, nr. 13.406, 14 februari 1969). In deze conflicten, die zich trouwens meer zullen voordoen indien de ministerportefeuilles van binnenlandse zaken door vertegenwoordigers van verschillende politieke families worden bezet, zal voor de gouverneur uiteindelijk de hoedanigheid van door de federale regering benoemde ambtenaar de bovenhand halen op zijn andere functies en opdrachten en zal hij zich dus naar de richtlijnen van deze overheid de enige die hem desnoods ook kan ontslaan schikken, in afwachting dat het gerezen geschil beslecht wordt op jurisdictioneel vlak.
2) Als hij zowel vertegenwoordiger is van de federale als van de gewest- en gemeenschapsregeringen is het trouwens evenmin verantwoord dat hij benoemd wordt door de Koning, zonder enige betrokkenheid of voorafgaand advies van de andere regeringen. Hetzelfde geldt trouwens voor het ontslagrecht, dat alleen aan de Koning toekomt. Hoe logisch deze bedenking ook is, toch is zij niet zonder gevaar voor de goede werking van de instellingen. Hierbij wordt duidelijk geen pleidooi gehouden om de functie van de gouverneur op te splitsen in twee functies naar Italiaans of Spaans model (zie hoofdstuk 1), die zouden uitgeoefend worden door twee los van elkaar staande regeringscommissarissen, de ene benoemd door de federale regering en de andere benoemd door de gewestregering. Het feit dat hij namens de beide bestuursniveaus optreedt maakt juist een sterk punt uit van zijn opdracht van vertegenwoordiger van het centraal bestuur (zowel op federaal als gewest- en gemeenschapsvlak) en biedt ook mogelijkheden tot coördinatie en afstemming. Doch dan is het toch minstens vereist dat de beide bestuursniveaus ook akkoord gaan over de persoon, die zij als hun vertegenwoordiger in de provincie wensen aan te stellen. Een eensluidend advies van de gewestregering zou hieraan op de meest uitgesproken wijze tegemoet komen.
3) De bepaling van artikel 123 van het provinciewetboek, waarbij de gouverneur de provincieraad kan verzoeken bepaalde aangelegenheden te behandelen, kan nog wel in overeenstemming worden geacht met de functie van een regeringscommissaris doch indien zij wordt behouden moet zij vanuit de hier geschetste filosofie ook worden uitgebreid tot de bestendige deputatie. Ook zou kunnen aangevoerd worden dat de gouverneur dit recht alleen nog zou mogen uitoefenen indien het om loutere medebewindsopdrachten of om taken gaat die opgelegd werden bij wet of decreet. In dat geval moet artikel 123 van het provinciewetboek volledig worden geherformuleerd.
C. Er moet gewezen worden op de gevolgen van de wet van 7 december 1998 (Belgisch Staatsblad van 5 januari 1999) betreffende de hervorming van de politiediensten. De bevoegdheden, die door deze wet aan de gouverneur worden toegekend, houden het gevaar in dat hij tezelfdertijd rechter en partij wordt in aangelegenheden van de lokale politie. De provinciegouverneur krijgt zowel belangrijke coördinerende taken als belangrijke taken op het vlak van de goedkeuring van de gemeentelijke begrotingen en gemeentelijke bijdragen voor de regiopolitie. Daardoor kan een zeer groot beslag worden gelegd op de gemeentelijke middelen zodat desgevallend zelfs de gouverneur, hier als commissaris van de federale regering, het profiel van de gemeentelijke organisatie en werking zeer sterk kan beïnvloeden of wijzigen. Interferenties met gewestelijke prioriteiten en keuzes inzake gemeentelijke financies zijn niet uitgesloten.
2.2. De gouverneur als voorzitter van de provinciale interministeriële commissie
Artikel 124 van de provinciewet omschrijft de gouverneur als vertegenwoordiger van de staat in de provincie. In die hoedanigheid zit hij een interministeriële commissie voor die gelast is de coördinatie en het overleg te bevorderen tussen de besturen en de openbare inrichtingen en instellingen van de staat die in de provincie gevestigd zijn (met uitzondering van de diensten die afhangen van de departementen van Justitie en van Landsverdediging). Indien de werking van deze commissie zou uitgebreid worden tot de diensten van een gewest- of gemeenschapsregering, zoals voorzien in het bewuste artikel, dan moeten de modaliteiten van deze uitbreiding bepaald worden bij een in Ministerraad overlegd koninklijk besluit na advies van de betrokken gewest- of gemeenschapsregering.
Deze bepalingen zijn niet werkbaar gebleken, zij miskennen daarenboven ook de zelfstandige positie van de gemeenschappen en van de gewesten in de staatsorganisatie. Indien trouwens op provinciaal vlak coördinatie en overleg wordt beoogd, gebeurt dit meestal buiten de formele regeling om, zoals die bevat is in artikel 124 van de provinciewet.
1) Indien de wettekst letterlijk wordt opgenomen is er zelfs geen sprake van betrokkenheid van het provinciebestuur zelf bij dit overleg en bij de beoogde coördinatie. Terecht bepaalt het koninklijk besluit van 4 februari 1988 tot regeling van de samenstelling en de werkwijze van de interministeriële commissies in de provincie dat de bestendige deputatie daarvoor ambtenaren kan aanwijzen, die het provinciebestuur vertegenwoordigen, doch dit volgt niet uit de tekst van artikel 124 van de provinciewet zelf.
2) Vervolgens is het onlogisch dat alleen de Koning de modaliteiten kan bepalen om in deze commissies ook één of meer vertegenwoordigers van de gewest- of gemeenschapsregeringen op te nemen. Weliswaar wordt hierover het advies gevraagd van deze regeringen, doch op zijn minst zouden deze modaliteiten, indien zij juridisch moeten worden vastgelegd, het gevolg moeten zijn van overleg of van een samenwerkingsakkoord tussen de federale en de gewest- en gemeenschapsregeringen. Men kan echter ook van oordeel zijn dat deze wettelijke bepalingen geen verdere uitvoeringsbesluiten vereisen. In dat geval kan aan de gouverneur zelf de bevoegdheid worden toegekend om, met vertegenwoordiging van de diensten van de betrokken regeringen, de samenstelling en de werkwijze van deze commissies te regelen. Tevens moet hierbij gewag worden gemaakt van vormen van overleg, die uitdrukkelijk in andere wetten zijn geregeld zoals onder meer op het gebied van de politie. Het louter vermelden van de diensten van justitie en van landsverdediging als vallende onder een uitzonderingsregeling is bijgevolg niet adequaat.
2.3. Het voorafgaand onderzoek van de door de provincieraad, de bestendige deputatie en de gouverneur te behandelen zaken
Krachtens artikel 106 van de provinciewet draagt de bestendige deputatie zorg voor het voorafgaand onderzoek van de zaken van provinciaal belang, die aan de raad of aan haarzelf zijn onderworpen. Vervolgens bepaalt artikel 122 van de provinciewet dat de gouverneur zorg draagt voor het onderzoek van alle zaken, andere dan die bedoeld in artikel 106 van de provinciewet.
Deze bepalingen worden daarenboven in de praktijk vaak zeer restrictief geïnterpreteerd. Indien een dossier niet duidelijk van provinciaal belang is of indien daaromtrent enige twijfel bestaat, wordt de voorkeur gegeven aan de toepassing van artikel 122 in plaats van de toepassing van artikel 106.
De inschakeling van de provinciale organen in het medebewind en de organisatorische problemen op dit vlak zijn in de Senaat al aan de orde geweest in het kader van de hervorming van de provinciewet door de wet van 25 juni 1997. Het aanvankelijke voorstel om de bestendige deputatie met de voorbereiding van alle aan haar toegewezen dossiers te belasten, ook deze van algemeen belang, stootte op verzet van de Vlaamse regering (19 september 1996). Deze stelde de bevoegdheid van de federale wetgever in vraag om de praktische organisatie van door de gewesten en gemeenschappen gedeconcentreerde dossiers te regelen. Het aanvankelijke voorstel is in de door de Vlaamse regering gewenste zin geamendeerd (58).
Er bestaat evenwel geen discussie dat het voor een goede bestuursorganisatie op provinciaal vlak veel logischer ware dat de deputatie zelf zou instaan voor het voorafgaand onderzoek van alle dossiers, die tot haar bevoegdheid behoren. De gouverneur kan wel belast blijven met het onderzoek van de dossiers die hij zelfstandig opvolgt. Men mag verwachten dat deze bestuurlijke logica uiteindelijk toch zal zegevieren, eens de provinciewet geregionaliseerd is en de gewesten zelf deze materie kunnen regelen.
Desnoods kan hier een uitzondering worden gemaakt voor die dossiers, die te maken hebben met de rechtsprekende functie van de bestendige deputatie omdat de gouverneur hier nog de deputatie blijft voorzitten. In dit verband vermelden we reeds dat deze rechtsprekende functie een oneigenlijke opdracht uitmaakt voor een politiek en bestuurlijk orgaan en dat op dit gebied beter wordt uitgezien naar een andere regeling (zie hierboven).
2.4. Personeelsaangelegenheden
1) Ingevolge de wet van 16 juli 1993 werd in de gemeentewet (artikel 145) de bevoegdheid van de Koning geschrapt om algemene voorwaarden te stellen met betrekking tot het statuut van het gemeentepersoneel. Logischerwijze had dezelfde schrapping moeten gebeuren in artikel 4 van de provinciewet, dat thans nog bepaalt dat de Koning de benoemings-, schorsings- en afzettingsvoorwaarden voor de provinciegriffiers vaststelt.
2) Wat verder de personeelsorganisatie in de provincies betreft zou het een vereenvoudiging betekenen de scheidingslijnen tussen de decentralisatie en de deconcentratie te verduidelijken en consequent toe te passen.
º Alle taken van de provincieraad en van de bestendige deputatie ongeacht of het gebonden opdrachten zijn die door het federaal of het gewest- of gemeenschapsbestuur worden gereguleerd worden ondersteund door provinciaal personeel. Dit gebeurt ook op dezelfde wijze in de gemeenten bijvoorbeeld op het gebied van de burgerlijke stand.
º Alle taken, die de gouverneur vervult als commissaris van de betrokken regeringen, worden ondersteund door personeel dat door deze regeringen ter beschikking wordt gesteld.
Weliswaar lost dit voorstel nog niet het probleem op van het samenbestaan van gedifferentieerde statutaire regelingen voor de betrokken personeelsleden doch er wordt wel een grotere duidelijkheid gecreëerd. Alleen de gouverneur heeft nog personeelsleden ter zijner beschikking die ofwel federale of gewest- en gemeenschapsambtenaren zijn en de bestendige deputatie werkt met provinciaal personeel, geleid onder haar toezicht door de provinciegriffier. Het verschil in personeelsstatuut wordt ook meer aanvaardbaar daar de ambtenaren die werken onder de leiding van de gouverneur, al naargelang de te vervullen opdrachten, zich ook duidelijker zullen identificeren als rijkspersoneel of als personeel van de gemeenschaps- en gewestbesturen.
In dezelfde context kan artikel 126 van de provinciewet worden geschrapt. Wel is het nodig dat de betrokken regeringen, naast de eigen verantwoordelijkheid voor de ondersteuning van de diensten van de gouverneur als regeringscommissaris, ook voldoende middelen toekennen aan de deputatie voor de ondersteuning van de diensten, die desgevallend nog medebewindsopdrachten blijven vervullen voor de federale of de gewest- en gemeenschapsbesturen. Hierboven werd een voorstel geformuleerd om de deputatie te ontlasten van taken, die louter en alleen medebewindsopdrachten zijn, namelijk opdrachten die uitsluitend van algemeen belang zijn en waar de provincie wordt ingeschakeld louter omwille van schaal- of andere organisatorische redenen (zie hierboven).
2.5. De ondertekening van de stukken van het provinciebestuur
Indien de provinciegouverneur optreedt als regeringscommissaris is het niet meer verantwoord de volgende bepalingen in de provinciewet te behouden :
artikel 112 : de bevelschriften tot betaling worden ondertekend door de gouverneur;
artikel 117 : de reglementen en verordeningen van de bestendige deputatie worden ondertekend door de voorzitter;
artikel 118, § 2 : de briefwisseling van de provincie wordt ondertekend door de gouverneur.
Evenmin is het, rekening houdende met voorgaande uitgangspunten, nog verantwoord de gouverneur alleen te belasten met de verificatie van de provinciale kas (artikel 131 van de provinciewet). Wel kan aan een regeringscommissaris het recht worden toegekend inzage te nemen van de financiële en boekhoudkundige documenten doch de verantwoordelijkheid voor de boekhouding moet bij het uitvoerend orgaan namelijk de bestendige deputatie worden gelegd. Daarenboven zij opgemerkt dat ingevolge artikel 113octies van de provinciewet de ontvanger ieder jaar aan het Rekenhof rekening en verantwoording moet doen van zijn beheer.
3. Specifieke problemen van organisatie en bevoegdheid als gevolg van bepalingen in de provinciewet
In dit onderdeel bundelen we een aantal andere organisatie-aspecten die tot problemen leiden als gevolg van de huidige bevoegdheidsverdeling.
3.1. Vergoedingen die kunnen toegekend worden aan provincieraadsleden
Voor de provincieraadsleden stemt het presentiegeld overeen met een deling door 180 van het hoogste bedrag van de weddeschaal van de bestuursassistenten in dienst bij de federale staat, verhoogd of verlaagd volgens de voor die schaal geldende regels van indexkoppeling (artikel 61 van de provinciewet).
Voor gemeenteraadsleden geldt geen gelijkaardige regeling en kunnen de gewestregeringen hierover aanbevelingen doen aan de gemeentebesturen. Onlangs gebeurde dit ook ter attentie van de gemeenteraadsleden in het Vlaamse Gewest. De Vlaamse regering had tevens de intentie de provincies aan te bevelen de presentiegelden voor de provincieraadsleden te verhogen doch dit werd onmogelijk gemaakt door de bepalingen van artikel 61 van de provinciewet Op dit vlak is het wenselijk artikel 61 van de provinciewet in overeenstemming te brengen met artikel 12 van de gemeentewet.
3.2. Het budgettair, financieel en boekhoudkundig beheer
Verschillende bepalingen in de provinciewet kennen aan de Koning de bevoegdheid toe de begrotings-, de financiële en boekhoudkundige voorschriften te bepalen (artikel 66, waarin tevens het principe van de dubbele boekhouding is opgenomen; artikel 112, algemeen reglement betreffende de controle op de vaststelling van de uitgaven; artikel 113, reglement op de belegging van de provinciale gelden).
Het feit dat deze voorschriften door de Koning worden vastgesteld blijft een anomalie wanneer men aan de andere kant moet aannemen dat het toezicht op het budgettair en het financieel beheer een gewestaangelegenheid is en in de decreten in verband met het toezicht ook nog aanvullende of andersluidende bepalingen kunnen worden opgenomen in verband met de vorm van de financiële documenten en in verband met de bijlagen, die samen met de begrotingen en de rekeningen aan de toezichthoudende overheid moeten worden toegezonden. Zo is in het decreet van 22 februari 1995 van het Vlaamse Gewest tot regeling van het administratief toezicht op de provincies geen sprake van een jaarlijkse algemene beleidsnota (zoals bepaald in artikel 66, § 2, van de provinciewet) doch wel van een meerjarig financieel beleidsplan (artikel 16, decreet 22 februari 1995).
Op dit gebied doet zich een probleem voor dat moeilijk binnen de huidige bevoegdheidsverdeling met betrekking tot de provincies op adequate wijze kan worden opgelost. Toch moet men zich terdege realiseren dat de daaruit voortvloeiende situatie bijzonder verwarrend is en onnodig ingewikkelde eisen stelt ten aanzien van de verkozen mandatarissen en ten aanzien van de burgers, die inzage wensen te nemen van deze documenten. Er moet inderdaad gestreefd worden naar eenvormige regelen voor het budgettair en het financieel beheer, die zowel van toepassing zijn op de provincies, als op de gemeenten en de OCMW's. Zoniet stelt men ter attentie van de betrokken mandatarissen en aan de burgers overdreven eisen om zich, zonder dat daarvoor inhoudelijke redenen kunnen worden aangevoerd, vertrouwd te maken met verschillende regelingen.
Op dit ogenblik worden de begrotingsregels en de regels voor het financieel beheer voor de OCMW's reeds vastgesteld door de gemeenschappen, die volledig bevoegd zijn voor deze materie en hierop ook zelf toezicht uitoefenen (decreet van de Vlaamse Gemeenschap van 17 december 1997, artikel 12 tot vervanging van de bepalingen van artikel 87 van de OCMW-wet : « de Vlaamse regering stelt de nadere voorschriften vast inzake het budgettair en financieel beheer van de openbare centra voor maatschappelijk welzijn); over de begrotingen en de meerjarenplannen wordt overleg gepleegd met vertegenwoordigers van de gemeente in het overlegcomité en deze wordt ook voorgelegd aan de gemeenteraad zodat van de gemeenteraadsleden wordt vereist dat zij ook kennis hebben van een regeling die zij niet toepassen in de gemeente zelf;
Thans dreigt ook nog het probleem te rijzen dat de begrotingsregels voor de provincie nogmaals verschillend zullen zijn ter attentie van die voor de gemeenten en alleszins ten aanzien van die voor de OCMW's.
Het zou bijgevolg een vooruitgang betekenen indien voor de provincies, de gemeenten en de OCMW's een uniforme regeling zou gelden en indien deze regeling zou worden vastgesteld op deelstatelijk niveau, waar ook het toezicht wordt uitgeoefend. In afwachting dat dit reëel mogelijk wordt gemaakt, dringt een regeling zich op waarbij hierover tussen de betrokken regeringen duidelijke afspraken worden gemaakt of hierover een samenwerkingsakkoord zou worden afgesloten. Beter ware het natuurlijk nog dat artikel 6, VIII, 2º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980, dat nu reeds bepaalt dat de gewesten bevoegd zijn voor de algemene financiering van de provincies en de gemeenten zou worden aangevuld met een bepaling die inhoudt dat de gewesten ook de budgetregels en de regels voor het financieel beheer kunnen vaststellen voor deze besturen.
Hierbij aansluitend kan ook gewezen worden op het bepaalde in artikel 114quinquies van de provinciewet dat de Koning de activiteiten van commerciële of industriële aard bepaalt waarvoor de provincieraad een autonoom provinciebedrijf kan oprichten. Ook hier komt de toezichtsbevoegdheid toe aan de gewesten en is het evenmin nog logisch dat de Koning de hierbedoelde activiteiten nader bepaalt. Wat baten trouwens de bepalingen van een koninklijk besluit als de toezichthoudende overheid er een andere mening op nahoudt ?
3.3. Bepalingen in de provinciewet die niet meer in overeenstemming te brengen zijn met de staatshervorming
Het moge volstaan een opsomming te geven van enkele artikelen uit de provinciewet, die niet meer in overeenstemming zijn met de letter of met de geest van de wetgeving op de hervorming der instellingen :
· artikel 76 van de provinciewet : indien er onenigheid bestaat over de uitvoering van werken van onderhoud of van herstelling waarbij verscheidene provincies uit hetzelfde gewest zijn betrokken moet de gewestregering (in plaats van. de Koning) zich hierover uitspreken;
· artikel 78 van de provinciewet : over de indeling van de wegen wordt beslist door de gewestregering;
· artikel 79 van de provinciewet : het beroep tegen de beslissing van de provincieraad over het aandeel in de kosten van werken, waarbij verscheidene gemeenten zijn betrokken, moet indien deze gemeenten tot hetzelfde gewest behoren bij de gewestregering worden ingesteld.
3.4. Onduidelijke bepalingen in de provinciewet
· In de ministeriële omzendbrief van 28 oktober 1998 (Belgisch Staatsblad van 4 november 1998) wordt opgemerkt dat artikel 104 van de provinciewet niet meer bepaalt dat, wanneer de bestendige deputatie zetelt als administratieve overheid, voorstellen bij staking van stemmen worden verworpen. Op dit gebied is niets gewijzigd ten aanzien van de vroegere situatie en er wordt verwezen naar het algemene principe dat deze aangelegenheid regelt. De vraag kan wel worden gesteld of het niet beter is dit uitdrukkelijk in te schrijven in artikel 104 van de provinciewet.
· Verduidelijking is nodig ten aanzien van artikel 84 van de provinciewet. Welke « ondergeschikte » bestuursoverheden zijn bedoeld die aan de raad inlichtingen dienen te verstrekken ? Deze bepaling leidt trouwens tot verwarring wanneer zij samengelezen wordt met artikel 110 van de provinciewet.
· Is het nog nodig de discriminerende bepaling te behouden in artikel 69, 1º, van de provinciewet ? Op de begroting van de provincie moeten de huurgelden en sommige kosten worden ingeschreven betreffende de lokalen van de rechtbanken « wanneer de staat zelf geen eigenaar of huurder is van die lokalen ».
We wijzen in verband met een aantal in dit hoofdstuk aangehaalde problemen naar het wetsvoorstel Van Gheluwe tot wijziging van de provinciewet, ingediend bij de Kamer van volksvertegenwoordigers op 20 januari 1999.
1. Algemene bevoegdheidsinterferenties
De Commissie stelde de vraag of er conflicten zijn op het vlak van de bevoegdheden waardoor de provinciale organisatie en werking wordt gehinderd of daarvan de nadelen ondervindt.
In vorige hoofdstukken kwam reeds een aantal punten aan bod die te maken hebben met bevoegdheden op het vlak van de organisatie van de provincies. Deze knelpunten zitten vervat in de provinciewet of hebben te maken met de constitutionele problematiek. We vermelden bijvoorbeeld de federale bevoegdheid inzake het vaststellen van boekhoudkundige regels en de regionale verantwoordelijkheid voor de algemene financiering, de spanning tussen federale bevoegdheden voor aspecten van de werking van de provinciale organen en de uitoefening van het toezicht door de deelstaten.
We wezen ook al op de rol van de gouverneur en de spanningen die in deze functie vervat zitten omdat de gouverneur van twee overheden instructies krijgt. De politie-hervorming kondigt zich hier als een interessante test aan. Problemen in verband met de regeling van het statuut van de gemeentelijke mandatarissen bieden ook potentieel gelegenheden tot conflicten in hoofde van de gouverneur omwille van tegenstrijdige interpretaties van de federale en van de gewestelijke minister van Binnenlandse Zaken of Binnenlandse Aangelegenheden.
Hierboven werd ook al aangegeven dat de bestendige deputatie nog steeds een aantal opdrachten vervult voor de federale overheid. In dit geval kan een gebrek aan gelijklopende logica over de wijze waarop de provinciebesturen worden ingeschakeld, door hetzij de federale overheid, hetzij gemeenschappen of gewesten, evenzeer tot problemen leiden. Het is mogelijk dat rond deze dossiers ook inhoudelijke beleidsconflicten ontstaan, al hebben wij de indruk dat dit, wat de medebewindsdossiers ten aanzien van de bestendige deputaties betreft, beperkt is tot nog slechts enkele mogelijke kleinere punten die in een aantal gevallen trouwens door regionale regelgeving kunnen worden weggewerkt. Deze restanten situeren zich eerder nog op het vlak van secundaire aspecten inzake waterbeheer en verkeer.
De bevoegdheidsinterferenties tussen federale en deelstaatoverheden op de verschillende beleidsdomeinen, zoals die ervaren worden door de provinciebesturen, verschillen naargelang de mate waarin de provincies vanwege de gemeenschappen en gewesten bepaalde taken toegewezen krijgen. Het is vanuit dit perspectief dat er, bekeken vanuit de werking van de provinciebesturen, spanningen kunnen optreden met de federale bevoegdheden. In het kader van dit tijdsbestek was het onmogelijk om deze analyse uit te voeren.
Op vele beleidsterreinen zijn er interferenties tussen de federale bevoegdheden en deze van de gewesten en gemeenschappen. Elkeen die initiatief ontwikkelt of taken toegewezen krijgt, hetzij private actoren, hetzij gedecentraliseerde besturen, ondervindt deze interferenties. Dat geldt dus zeker voor gemeenten en provincies die ook vanuit hun eigen belangensfeer eigen initiatief kunnen nemen. Het heeft evenwel weinig zin hiervan overzichten te geven omdat dit niet specifiek een provinciaal probleem is, maar evenzeer de gemeenten raakt. Of en hoe groot het probleem is, hangt bovendien in belangrijke mate af van de vraag of de provincies nog door de gemeenschappen of gewesten gerechtigd zijn initiatief te ontwikkelen, het hangt af van de aard en de intensiteit van het initiatief dat de provincies ontwikkelen en van het aantal provincies dat betrokken is. Het is immers evenzeer kenmerkend dat de profielen van de provinciebesturen gevoelig verschillen zodat algemene analyses slechts een beperkte relevantie hebben. Bij elke interferentie kan natuurlijk ook de vraag worden gesteld of de provinciebesturen van een bepaalde opdracht wel een provinciale kerntaak moeten maken en welke inhoud deze taken eventueel moeten krijgen in het licht van de bestuursorganisatie van gemeenschappen en gewesten.
We geven enkele voorbeelden.
Op eigen initiatief ontwikkelen de provinciebesturen acties op het vlak van de exportbevordering. Dat behelst contacten in het buitenland, missies met bedrijven, deelname aan beurzen, informatieverstrekking aan bedrijven, ondersteuning van exporterende bedrijven. Op dit terrein ervaren de provinciebesturen de gevolgen inzake de concurrerende bevoegdheden van de Staat en de gewesten, geconcretiseerd in de relaties met de gewestelijke en met de federale diensten voor exportbevordering.
Vele provinciebesturen hebben in het verleden initiatieven ontwikkeld ter ondersteuning van specifieke landbouwteelten in hun werkgebied. Vaak heeft dat geleid tot de oprichting van provinciale landbouwinstituten die onderzoek, advies en ondersteuning voor landbouwers leveren. Op dit terrein hebben deze instituten te maken met de bevoegdheidsverdeling op het vlak van de landbouw tussen de gewesten en de staat, bijvoorbeeld inzake bestrijding van ziekten, verdeling van onderzoeksgelden, vorming en begeleiding van landbouwers. De begeleiding van landbouwers bijvoorbeeld is deels regionaal, deels federaal geregeld, voor dat laatste inzake bedrijfsboekhouding, adviezen inzake bedrijfsleiding, onderlinge bedrijfshulp.
De provinciebesturen worden door de Vlaamse Gemeenschap ingeschakeld om de gezondheidspreventie te organiseren. Voor een aantal deelaspecten, bijvoorbeeld inzake drugspreventie, treedt ook de federale overheid op met bepaalde programma's en maatregelen. Zo werd door de minister van Binnenlandse Zaken aan de gouverneur opdracht gegeven om preventieplatformen op te richten en voor te zitten.
In een aantal gevallen krijgen de provinciebesturen, althans aan Vlaamse zijde, opdrachten die in de coördinerende sfeer liggen. Dat geldt bijvoorbeeld voor het uitwerken van Europese programma's, voor planningstaken op het vlak van verkeer, milieuzorg, ... Het spreekt voor zich dat bijvoorbeeld coördinatie en afstemming op het vlak van milieuzorg en verkeer op de wip zit tussen regionale en federale bevoegdheden.
Besluit
We herhalen dat elk voorbeeld telkens ook tot de vraag kan leiden of de betrokken taken of taakaspecten wel tot de provinciale opdrachten moeten horen. Dat is een vraag die verder reikt dan de opdracht vanwege de Commissie.
We hebben in het algemeen de indruk dat dit type van bevoegdheidsinterferenties eerder beperkt is. Contacten met de respectieve verenigingen van provincies lijken dat te bevestigen.
Als gevolg van de staatshervorming is het duidelijk dat het gros van de taken die de politieke organen van de provinciebesturen vervullen en die zij vanuit eigen initiatief ontwikkelen, hen in hoofdzaak tot een bestuurlijke actor maken voor de gemeenschappen en gewesten. Bevoegdheidsproblematieken leiden op de eerste plaats naar de vraag hoe taken verdeeld moeten worden binnen de deelstaten. Ook dat is een problematiek die de vraagstelling van de Commissie ruim overstijgt.
Eerder dan op het terrein van inhoudelijke bevoegdheidsinterferenties, is het voor ons duidelijk dat de voornaamste problemen te maken hebben met de huidige bevoegdheidsverdeling op het vlak van de provinciale organisatie. Deze vergen op de eerste plaats uitklaring van de bevoegdheidsverdeling voor de structurele en organisatorische aspecten van de werking van de provinciebesturen.
2. De visies op deelstaatniveau
We beperken ons in dit onderdeel tot een beknopte weergave van opvattingen en feitelijke ontwikkelingen met betrekking tot de provinciebesturen in Vlaanderen en Wallonië vanaf 1992, het moment waarop in het Sint-Michielsakkoord werd vastgelegd dat de regionalisering van de provinciewet zou worden uitgevoerd. We geven eerst enkele algemene vaststellingen (A) en gaan vervolgens kort in op relevante onderdelen voor Vlaanderen en voor Wallonië (punten B en C). Om redenen die in punt A worden uitgelegd, is het overzicht voor Wallonië (punt C) beperkt.
A. Algemene vaststellingen en verschillen tussen Vlaanderen en Wallonië
De opeenvolgende hervormingen van de provinciewet en de bepalingen die inzake de provinciebesturen werden opgenomen in de akkoorden over de staatshervormingen, zijn overwegend pragmatisch geïnspireerd en gingen nooit gepaard met grote debatten over de rol en de functie van de provinciebesturen. Daarover zijn alle commentatoren het eens. Het ging steeds om een discussie in de marge van andere debatten. Er tekende zich evenwel geleidelijk een wijziging van de basishouding af, tenminste op het niveau van het federale politieke milieu. Waar in de jaren 70 nog plannen werden gemaakt met ingrijpende gevolgen voor de provinciebesturen, is de basishouding in de periode 80-90 vooral gericht op pragmatische modernisering van de provinciale organisatie en op de aanname dat het « grote » debat over de provinciebesturen zo al niet voorbij dan toch al bij al weinig vruchtbaar is. In de inleiding en in hoofdstuk 1 hebben we evenwel aangegeven dat dit debat, tenminste voor wat de positie van de provincie betreft in de federale grondwet, vroeg of laat toch aan de orde zal zijn. Of dit nog een « groot » debat wordt op het federale niveau dan wel dat het zwaartepunt zich op regionaal niveau zal ontwikkelen, zal mede afhangen van de houding van de deelstaten. We sluiten niet uit dat bij gebrek aan consensus tussen Vlaanderen en Wallonië de volledige regionalisering van alle aspecten die met de provinciebesturen te maken hebben nog de enige haalbare en pragmatische oplossing zal zijn.
Ondertussen hebben de opeenvolgende rondes van de staatshervorming geleid tot omvangrijke bevoegdheidsoverdrachten zodat de provinciebesturen, voor veel van hun provinciale acties, vaak alleen nog te maken hebben met de gewesten en gemeenschappen en niet met de federale overheid, al blijven er enige overlappingen, zoals in het eerste deel van dit hoofdstuk werd aangetoond. In elk geval kan zonder overdrijven gesteld worden dat 80 tot 90 % van de provinciale acties van de provinciebesturen eerder een actor maakt van het bestuurlijke apparaat op regionaal niveau (zowel politiek als administratief).
In een eerste vergelijking tussen Vlaanderen en Wallonië vallen een aantal zaken op.
Aan Vlaamse zijde is sedert 1993 herhaaldelijk over de provinciebesturen gediscussieerd. We overlopen de inhoud daarvan verder. Indien we het aantal documenten, debatten in de regionale parlementen, standpunten van partijen en van betrokken verenigingen als graadmeter nemen van « publiek politiek debat » over de provinciebesturen, dan lijdt het volgens ons geen twijfel dat in Vlaanderen toch van een beperkt debat sprake is, terwijl dezelfde graadmeters erop wijzen dat dat in Wallonië veel minder uitgesproken het geval is geweest.
Het geheel van rapporten, standpunten en nota's in Vlaanderen heeft alvast tot een discussiepatroon geleid over taken, taakverdeling, verhouding van de provinciebesturen tot gemeentebesturen en de Vlaamse overheid, relatie tussen gouverneur en provinciale politieke organen. Er is een zekere discussiebasis ontstaan, zij het dat dit ook in Vlaanderen niet continu is en dat lang niet alle aspecten goed zijn gedocumenteerd en bestudeerd. Een objectief waarnemer kan echter niet anders dan vaststellen dat deze discussiebasis in Wallonië eerder zwak is ontwikkeld. Dat blijkt ook uit de verschillen op het vlak van de documenten en publicaties van de Verenigingen van Provincies. De Vereniging van Vlaamse Provincies profileert zich, ontwikkelt marketingacties om de initiatieven van de provinciebesturen bekend te maken, komt met standpunten en is een actieve lobbyist (59). We beweren zeker niet dat dit aan Waalse zijde allemaal niet gebeurt, maar verschillen in intensiteit en omvang zijn niet te ontkennen. Ze vormen een bijkomende indicator : men mag verwachten dat dergelijke belangenverenigingen zich actiever ontplooien naarmate het publieke debat in de deelstaat zelf ook actiever verloopt. Het verschil tussen Vlaanderen en Wallonië is markant.
We hebben geen onderzoek kunnen doen dat het ons mogelijk maakt om over deze verschillen tot besluiten te komen en hypothesen in dit verband zijn ook gevaarlijk. Allicht is er ook niet één verklaring, maar zijn er verscheidene elementen die op elkaar inwerken. We beschrijven, met alle voorzichtigheid, enkele aspecten.
In het algemeen is de discussie over de regionalisering van de gemeente- en provinciewet prominenter aanwezig in het Vlaamse politieke milieu, zowel op regeringsniveau als in het parlement en bij de politieke partijen. Daarover werd studiewerk verricht en werden in het Vlaams parlement, zeer recent nog, voorstellen aangenomen (zie hieronder). In Wallonië is de regionalisering van de gemeente- en provinciewet nauwelijks een politiek thema. Het is normaal dat in dit klimaat in Vlaanderen dan ook meer aandacht gaat naar de toekomstige positie van de provinciebesturen, net zoals dat het geval is voor de toekomstige organisatie van de gemeentebesturen (60) : in Vlaanderen neemt men een voorschot op de toekomstige bevoegdheden. In Wallonië lijkt ons dat niet het geval te zijn.
Misschien is de positie van de provincie in een meer landelijk gebied anders dan in het meer verstedelijkte Vlaanderen. Men mag ook verwachten dat de partijpolitieke situatie meespeelt, ook op provinciaal niveau, en misschien ook de algemene politieke cultuur. Wellicht wordt Vlaanderen in dat laatste kader ook meer beïnvloed door de discussietermen en de bestuurskundige visies die in Nederland dominant zijn en werkt deze invloed veel minder of niet door in Wallonië. Vanuit Vlaanderen bekeken ontstaat soms de indruk dat bestuurlijke debatten in Wallonië eerder ingebed worden in de administratiefrechtelijke Franse tradities. In het kader van die politieke cultuur zou de aandacht voor overheidsmanagement in Vlaanderen sterker kunnen ontwikkeld zijn waardoor ook meer aandacht gaat naar taken en taakverdeling tussen bestuursniveaus. Meer dan een hypothese is dat echter niet.
Een volgende algemene vaststelling is dat de standpunten over de provinciebesturen ook binnen alle politieke partijen, zowel in Vlaanderen als in Wallonië, tot verdeeldheid leiden. Het is niet zo dat deze discussie de partijen onderling verdeelt, de standpunten lopen doorheen de verschillende politieke partijen. De meeste officiële standpunten van de politieke partijen, voorzover ze op dit punt zijn uitgewerkt en concreet zijn, blijken in de praktijk intern niet zo eensgezind te worden gedragen. Het is normaal dat thema's die tot verdeeldheid leiden binnen de politieke partijen minder op het publieke forum komen dan thema's waarbij de partijen zich ten opzichte van andere partijen kunnen profileren. Het gaat hier bovendien om een eerder abstract thema dat van technisch-bestuurskundige aard is. Het gaat eerder om instrumenten van beleid dan om beleidsinhouden zelf. Dat laatste leidt tot meer politieke passie dan de vraag hoe een ander bestuurlijk moet worden aangepakt, ook op het vlak van de taakverdeling.
Dat in Vlaanderen toch van debat en discussie sprake is, heeft op het niveau van de provinciebesturen zelf ook heilzame effecten gehad. Het is normaal dat besturen die zich bevraagd weten, een verhoogde dynamiek aan de dag leggen, voor hun zaak opkomen en dat zij ook in eigen huis proberen te werken aan de zwakke punten die hen door de buitenwereld worden toegeschreven. We zien daarom in Vlaanderen een zichtbare stroming van politieke en bestuurlijke vernieuwing op provinciaal niveau : men gaat de discussie aan over taken en taakverdeling en werkt aan betere planning en beleidsnota's, men werkt aan de personeelsversterking, intern wordt werk gemaakt van beter management, de provincieraad en zijn commissies functioneren beter, kritiek op ondoorzichtige besluitvorming wordt opgevangen door meer communicatie, meer openheid en een meer strikte verhouding met VZW's die vanuit de provincie werden opgericht. Het gaat hier natuurlijk altijd om moeizame veranderingsprocessen maar dat ze er zijn, lijkt voor Vlaanderen niet te ontkennen. Met alle voorzichtigheid die vereist is, menen we te mogen stellen dat deze beweging van politieke en bestuurlijke vernieuwing vanuit de provinciebesturen zelf, in Wallonië zwakker en minder ontwikkeld is.
De verhouding tussen grotere steden en provinciebesturen is altijd al anders geweest dan deze tussen landelijke gebieden en provinciebesturen. In Wallonië is vooral in Charleroi een zekere beweging merkbaar naar de oprichting van federatieve bovengemeentelijke structuren. Ook in Vlaanderen is zowel in de stedelijke gebieden zelf als in beleidsdocumenten sprake van geëigende bovengemeentelijke samenwerkingsverbanden rond grotere steden (61). Voor deze gebieden zou een dergelijke structuur logischerwijze in de plaats komen van het provinciebestuur. De volledige regionalisering van de wetgeving inzake agglomeraties en federaties komt op dit punt dan in de beide landsdelen ter sprake. Zowel voor Vlaanderen als voor Wallonië moet evenwel worden vastgesteld dat deze grootstedelijke discussie nu eens prominent is en dan weer marginaal. Het gaat meestal om tijdelijke initiatieven en voorstellen van invloedrijke lokale politici die er eerder in slagen enige dynamiek te velde te ontwikkelen in de mate zij ook op deelstaatniveau in een gunstige positie zitten. Van een krachtige en continue dynamiek naar grootstedelijke bestuursvernieuwing is er echter geen sprake, noch in Vlaanderen, noch in Wallonie.
B. Vlaanderen
a. Algemene trends inzake de houding ten opzichte van de organen van de provincie
De belangrijkste trends ten aanzien van de provinciebesturen in Vlaanderen, laten zich als volgt samenvatten.
Na een aanvankelijk negatief klimaat op het niveau van de Vlaamse regering, uitgedrukt in het eerste ontwerp van Vlaanderen-Europa 2002 (62), keerde het tij, mede onder druk van de provinciebesturen. De toenmalige minister van Binnenlandse Aangelegenheden, Theo Kelchtermans, nuanceerde eerst en stelde later uitdrukkelijk dat provinciebesturen bovenlokale opdrachten hadden (63). Zijn opvolger, Leo Peeters, verklaarde de discussie gesloten en wilde werken aan modernisering en taakvernieuwing van de provinciebesturen (64). De werkzaamheden van de Commissie Bestuurlijke Organisatie die door de minister werd ingesteld om de contouren te tekenen van een Vlaams binnenlands bestuurlijk beleid, moeten in dit perspectief bekeken worden (65).
Het advies van de Commissie Bestuurlijke Organisatie lokte veel reacties uit. Die werden overigens gebundeld en de CBO schreef een reactie op deze reacties (66).
Een belangrijk stuk in dat kader was het officiële advies dat door het college van secretarissen-generaal van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap over het CBO-rapport aan de Vlaamse regering werd overgemaakt. De keuze om het toezicht bij de gouverneur te concentreren werd gedeeld net als het advies van de CBO inzake het kerntakenprofiel van de provinciebesturen. Over de rol van de gouverneur inzake de coördinatie van Vlaamse buitendiensten zweeg het advies van het college evenwel.
Er kan nu in het algemeen gesproken worden van een voorzichtig positieve houding die ruimte laat om op een pragmatische manier over taken en taakverdeling te handelen. Het inschrijven van de provinciebesturen als planniveau inzake ruimtelijke ordening, voor de opmaak van provinciale ruimtelijke structuurplannen, kan als een belangrijk keerpunt worden aanzien (67). Zeker op dit punt was expliciet van discussie over de rol van de provinciebesturen sprake. Ook in het nieuwe ontwerpdecreet ruimtelijke ordening krijgen de bestendige deputaties belangrijke bevoegdheden voor de behandeling van beroepen tegen bouwvergunningen (68). De provinciebesturen kregen ondertussen ook decretale opdrachten op het vlak van het milieubeleid (provinciale milieubeleidsplannen) en het jeugdwerkbeleid (regionale jeugdwerkiniatieven) (69). In andere materies treden de provinciebesturen als coördinerende instanties op : dat geldt voor grensoverschrijdende programma's in het kader van Interreg, de welzijnszorg (voor de bovenlokale netwerkvorming), dat geldt voor de regionale landschappen (70). We haasten ons erbij te voegen dat ook in deze gevallen daarom nog niet altijd een sterke politieke rol van de provinciebesturen is weggelegd. Vaak blijkt de reële provinciale rol maar uit uitvoeringsbesluiten en omzendbrieven van de Vlaamse regering. Een aantal bevoegdheden kunnen daardoor feitelijk « leeg » blijken te zijn : dat is bijvoorbeeld een punt van discussie op het vlak van de milieubeleidsplanning.
We geven in de onderstaande passage de tekst weer uit het ontwerppact met de gemeenten waarin sprake is van de visie van de Vlaamse regering op de rol van de provinciebesturen.
Uit het ontwerp van het pact met de gemeenten :
« 3. De positie van de provincies
De provincies als intermediair niveau in Vlaanderen zijn het aangewezen niveau om de politieke keuzes te maken die niet redelijk kunnen genomen worden op lokaal of op centraal niveau. Hun kerntaken liggen op het bovenlokale vlak.
Met betrekking tot het pact verwacht de Vlaamse regering dat de provincies de gemeenten en OCMW's ondersteunen. Hun optreden moet, in samenspel met het Vlaamse beleid, de bestuurskracht van de lokale overheden mee versterken. De Vlaamse regering wenst dat de provincies daarbij een bijzondere aandacht besteden aan de kleinere gemeenten en OCMW's, evenals aan de centrumsteden.
De provincies moeten immers als prioritaire partners naast de gemeenten erkend worden. Dit sluit niet uit dat op termijn een afzonderlijk pact wordt gesloten met de provincies. Maar een pact met de lokale besturen kan niet kan worden afgesloten zonder dadelijk de rol van de provincies uit te klaren. Krachtlijnen hiervoor zijn :
Expliciet erkennen van de noodzaak van de provincies als intermediair niveau. Er zijn immers heel wat gebiedsgerichte of bovenlokale taken te vervullen. Er is dan ook nood aan een bestuurlijk middenveld om hieraan tegemoet te komen. Omwille van de democratische legitimiteit is het echter niet wenselijk dat al deze taken aan functionele bestuursvormen worden toegekend. Een aantal gebiedsgerichte taken die met sturing en planning te maken hebben horen immers bij een democratisch niveau, zodat voor de burger herkenbaar is wie verantwoordelijk is. Dat niveau moet ook zorgen voor de integratie en afstemming van afzonderlijke sectoriële gebiedsgerichte beleidsvoering; deze integratie wordt immers steeds belangrijker omwille van de verwevenheid van vele beleidsproblemen.
Voor het takenpakket van de provincies wordt voortgebouwd op het CBO-advies : medebewind, decretaal vastgelegde kernbevoegdheden, gebiedsgerichtheid, convenantsbeleid. Daarbij moet voldoende ruimte gelaten worden voor de provincies om nieuwe initiatieven te ontwikkelen op nieuwe terreinen. Voorafgaand overleg hierover tussen beide bestuursniveaus is wenselijk.
Het vergt aanbeveling om hierbij een onderscheid te maken tussen het « intergemeentelijke » (wat best via intercommunale verenigingen of andere vormen van samenwerking kan gebeuren) en het « bovenlokale » (wat een taak is voor provincies).
Gezien initiatieven van de provincies zoals aangehaald zeer belangrijk zijn voor de lokale besturen, moet de rol van de provincies bij de uitwerking van het pact gepreciseerd worden al naargelang het domein.
Tenslotte moet de coördinerende rol erkend worden die de provincies als intermediair niveau kunnen spelen bij het convenantsbeleid. Zie ook deel IV, hoofdstuk 4, punt 4.2.3. « De ervaringen met het SIF-convenant ».
Binnen het pact met de gemeenten moet ook het grote belang van de gouverneur erkend worden. Hiervoor wordt verwezen naar deel IV, hoofdstuk 6, punt 6.5.3. « De gouverneur als schakel naar de lokale besturen ».
Op het Vlaamse uitvoerende niveau leeft de overtuiging dat een scheiding tussen de taken van de gouverneur en deze van de politieke organen wenselijk is. Dat uit zich concreet in de concentratie van de gewone toezichtstaken op gemeenten en OCMW's bij de gouverneur (71). Het is duidelijk de bedoeling alle dergelijke taken bij de gouverneur te plaatsen. Dat is een belangrijk onderdeel van het zogenaamde « pact met de gemeentebesturen » dat de Vlaamse regering heeft opgesteld en dat nu in de eindfase is (72).
We citeren hier letterlijk uit de ontwerptekst van het pact met de gemeenten : hieruit blijkt welke visie de Vlaamse regering ontwikkelt inzake de rol van de gouverneur.
Uittreksel uit de ontwerptekst van het pact met de gemeenten en de Vlaamse regering (1998-1999) :
« In uitvoering van het pact zal de Vlaamse regering ervoor zorgen dat er tussen de Vlaamse regering en de gouverneurs eenheid en afstemming komt in het beleid zodat in Vlaanderen gelijke toestanden een gelijke behandeling krijgen, ongeacht de provincie waarin wordt opgetreden. Uiteraard heeft elke gouverneur een belangrijk appreciatierecht bij de beoordeling van een concrete situatie, doch een optreden namens de Vlaamse regering vergt dat er een gemeenschappelijke algemene beleidslijn gevolgd wordt in het gehele grondgebied op basis van een keuze die door de Vlaamse regering of door de bevoegde minister wordt gemaakt.
Het moet voor de lokale besturen en voor de burger zonder meer duidelijk zijn dat, wanneer de Vlaamse regering ervoor kiest om bij de uitoefening van het administratief toezicht een essentiële rol aan de gouverneurs te geven, de gouverneurs hun bevoegdheden ook herkenbaar namens die Vlaamse regering uitoefenen en niet namens het provinciale politieke gezag.
In het kader van het pact wenst de Vlaamse regering daarom duidelijk te maken dat de gouverneurs inzake de uitoefening van het administratief toezicht optreden als haar commissarissen en onder haar politieke verantwoordelijkheid.
Herkenbaarheid van het Vlaamse bestuur is inderdaad een centraal aandachtspunt in het beleid van de Vlaamse regering. Zij past wat de gemeenten betreft ook in de uitvoering van het rapport van de Commissie Bestuurlijke Organisatie (CBO).
Met betrekking tot de huidige positie van de gouverneur stelt de CBO in haar advies vast « dat de functie van de gouverneur helemaal niet duidelijk is in het perspectief van de verdere uitbouw van de Vlaamse administratie ». Het is daarom volgens de CBO nodig de verschillen tussen de diensten van de gouverneur enerzijds en de provincie anderzijds op alle punten duidelijk te maken zodat er geen misverstanden en verwarde beeldvorming blijven bestaan (advies blz 166-167, deel VI, 1.4). Deze voorstellen moeten ertoe leiden dat « het karakter van aangestelde vertrouwensambtenaar van de Vlaamse uitvoerende macht duidelijk wordt » (advies blz 165-166, deel VI, 1.3).
De Commissie Bestuurlijke Organisatie stelt verder : « Toezichtstaken horen volledig bij de gouverneur en de Vlaamse administratie (...). De CBO hoopt dat op deze wijze de organisatie van het toezicht vanuit het perspectief van de lokale besturen duidelijker wordt : de gouverneur is verantwoordelijk voor het toezicht in opdracht van de Vlaamse overheid (...). Het geheel van deze organisatie van het toezicht moet de verwarring over de rol van « de provincie » die nu nog vaak bij de lokale besturen aanwezig is uit de wereld helpen. »
De Vlaamse regering is het eens met de stelling van de Commissie Bestuurlijke Organisatie dat het toevertrouwen van toezichtstaken aan het provinciale politieke gezag (de bestendige deputatie) geenszins wenselijk is daar dit ten gevolge van de autonome beslissingsbevoegdheid van de bestendige deputaties leidt tot een verschillende behandeling van de lokale besturen, naar gelang van de provincie waarin zij gelegen zijn. In het kader van een samenhangend en duidelijk beleid is dit zeker niet aangewezen. De lokale besturen stellen, via hun Vereniging, terecht dat gelijke toestanden in het Vlaamse Gewest een gelijke behandeling moeten krijgen. Dit onderstelt eenheid van beleid inzake de uitoefening van het toezicht.
6.5.3. De gouverneur als schakel naar de lokale besturen
Eenheid in het binnenlandse bestuur is voor de Vlaamse regering een essentieel element van een pact met de lokale besturen. De gouverneurs, als commissarissen van de Vlaamse regering, kunnen hierin een belangrijke rol spelen vanuit hun eerstelijnspositie. Alle eerstelijnstoezichtstaken moeten trouwens in handen van de gouverneur komen. De Vlaamse regering wenst dat zij voor de lokale besturen zowel voor de beleidsvoorbereiding als voor de uitvoering, herkenbare Vlaamse aanspreekpunten zijn, gesitueerd op een korte afstand van de lokale besturen.
De Vlaamse regering is van oordeel dat de begeleidende rol van de gouverneurs een des te grotere hulp kan zijn voor de kleinere gemeenten en OCMW's, die vandaag niet over voldoende gekwalificeerd personeel beschikken.
De gouverneur kan als commissaris van de Vlaamse regering immers een belangrijke rol spelen :
· als tussenschakel in het contact tussen (centrale) administratie en lokaal bestuur;
· bij het structureren van het overleg tussen departementen van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap met betrekking tot maatregelen die betrekking hebben op gemeenten;
· bij het invoeren/begeleiden van (nieuw) beleid van de Vlaamse overheid;
· door het intrinsiek gezag van het ambt (dit gezag wordt maatschappelijk niet betwist en kan ingezet worden om het middenveld te ordenen);
· in het grensoverschrijdend overleg (Euregio-verbanden; Rijn-Schelde-Delta; ...);
· in gebiedsgerichte en bovenlokale dossiers;
· als aanspreekpunt voor de burger : zeer veel mensen schrijven de gouverneur aan met zeer uiteenlopende vragen.
De gouverneur heeft immers een belangrijke kruispunt- of brugfunctie : Een unieke brugfunctie tussen de federale en de gewestelijke overheid. Zo zal de functie van de gouverneur zeer belangrijk worden voor de afstemming tussen federale en regionale maatregelen. De functie van gouverneur als territoriale schakel in de afstemming van het gewestelijk, provinciaal en gemeentelijk beleid (zowel bottom-up als top-down). Op vele bestuurlijke echelons worden immers initiatieven genomen die niet kunnen worden uitgevoerd zonder overleg met de andere beleidsterreinen.
Dit alles betekent dus dat uitdrukkelijk gekozen wordt voor de invulling van het ambt van de gouverneur als commissaris van de Vlaamse regering.
De Vlaamse regering kan deze vertrouwensrol nochtans slechts aan de gouverneurs toekennen op voorwaarde dat deze hoge ambtenaren ten aanzien van zowel de lokale besturen als de burger duidelijk herkenbaar optreden als haar commissarissen om zo mee een samenhangend Vlaams beleid te implementeren.
In dezelfde gedachtegang is de Vlaamse regering het daarom ook eens met de aanbeveling van de Commissie Bestuurlijke Organisatie om de nog resterende toezichtsbevoegdheden van de bestendige deputaties over te hevelen naar de gouverneurs. Deze moeten, onder de politieke verantwoordelijkheid van de Vlaamse regering, bij de uitoefening ervan inderdaad ook handelen overeenkomstig het Vlaamse beleid en volgens de algemene of bijzondere richtlijnen van de bevoegde Vlaamse minister.
In concreto heeft het gewoon administratief toezicht dat door de bestendige deputaties wordt uitgeoefend nog slechts betrekking op de goedkeuring van de gemeentebegrotingen en de erin aangebrachte wijzigingen. In het kader van het pact met de lokale besturen wil de Vlaamse regering bij het Vlaamse parlement een ontwerp van decreet indienen waarbij het goedkeuringstoezicht op de begrotingen wordt opgeheven voor zover deze begrotingen en het erbij horende meerjarenplan met een correct evenwicht worden ingediend en er geen leningen werden afgesloten waaraan het Vlaamse gewest zijn waarborg heeft verleend.
Voor de gemeenten die een evenwichtig budgettair beleid voeren zonder dat de Vlaamse Gemeenschap daarin specifiek moet tussenkomen betekent dit een verdere versoepeling van het financieel toezicht, uiteraard onder voorbehoud dat de gouverneur binnen een beperkte termijn beroep kan instellen tegen begrotingen met een evenwicht dat fictief is of waarin de wettelijke verplichtingen van de gemeente niet opgenomen zijn.
Het administratief toezicht (zie verder : 6.6. « Het gewoon toezicht ») moet opgevat worden als begeleiding veeleer dan bestraffing van de lokale besturen. In dit verband nemen de gouverneurs met hun kruispunt- en brugfunctie een centrale plaats in. Ook in het kader van het specifiek toezicht (zie verder : 6.7) moet « begeleiding » prioritair zijn.
De buitendiensten staan in voor een veelheid aan opdrachten die onder diverse diensten ressorteren. De gouverneur kan hier een coördinerende rol spelen, en via overleg met de bevoegde ministers komen tot meer horizontale en verticale beleidsafstemming binnen zijn provincie. In het licht van het bovenstaande zal een beslissing getroffen moeten worden over de relatie van de gewestafdelingen met de centrale administratie Binnenlandse Aangelegenheden. »
Volgende problemen of vragen kunnen worden gesynthetiseerd.
Er is zeker geen eensgezindheid op Vlaams regeringsniveau over de rol van de provinciebesturen. Het gaat eerder om een functioneel pragmatische evolutie waarbij per beleidsdomein en afhankelijk van de regelgeving bepaalde provinciale taken worden formuleerd. Het ontbreekt aan een duidelijke politieke wil om van de relatie met de provinciebesturen een dynamisch project te maken. Zo is er wel sprake van een pact met de gemeentebesturen maar leeft niet dezelfde dynamiek op dit vlak bij de Vlaamse regering om ook met de provinciebesturen een pact te maken. Dat zou nochtans vanuit bestuurlijk oogpunt logisch zijn, omdat de verhouding tussen gemeenten en provincies een belangrijk onderdeel van het bestuurlijke debat is en omdat een heel aantal taken van de provincies gericht zijn op ondersteuning van gemeenten.
De positie van de gouverneur in relatie tot de Vlaamse buitendiensten is nog onduidelijk en het is in elk geval nu niet de praktijk van de Vlaamse regering en administraties om de rol van de gouverneur op dit vlak te versterken. De optie om de gouverneur als interdepartementeel coördinator van buitendiensten op het regionale niveau in te schakelen, verwerkt in artikel 124, lid twee tot vier van de Provinciewet, is leeg gebleven. Dat deze uitbreiding van de coördinerende functie moet verlopen via een in Ministerraad overlegd koninklijk besluit is zeker een grote hindernis (zie hierboven), maar biedt op zich zeker niet een voldoende verklaring.
Uit de tekst van het pact blijkt wel de wil om de gouverneur een prominente schakelrol te laten vervullen tussen de Vlaamse departementen voor alles wat hun relatie met de gemeentebesturen betreft en om dus op dit vlak tot betere afstemming en eenvormigheid te komen. De uitwerking zal moeten duidelijk maken wat dit voor de functie van de gouverneur betekent. Uit de tekst kan evenwel ook worden afgeleid dat de Vlaamse regering taken voor de gouverneur ziet, waarvan men zich moet afvragen of deze niet precies eerder aan de deputaties moeten worden toegewezen, conform de in hoofdstuk 2 van dit rapport ontwikkelde bestuursfilosofie. Taken met een eigen politieke beleidsruimte zouden in die filosofie eerder aan de deputatie moeten worden toegewezen. Dat wijst er op dat de Vlaamse regering soms eerder de intentie heeft om de gouverneur als vertrouwenspersoon in te schakelen dan een politiek orgaan. Deze passages in het ontwerp van het pact met de gemeenten duiden er op dat de positie van de provincie als politiek orgaan ook in Vlaanderen nog labiel is. Versterking van beleidsrollen rond de gouverneur met de eigen Vlaamse ambtenaren, zouden tot een toename van de spanningen en van de organisatorische conflicten binnen de provinciebesturen kunnen leiden.
Grosso modo betekent de actuele evolutie vooral dat de gouverneur, naast zijn duidelijk versterkte federale rol inzake veiligheidsmateries, op het regionale niveau steeds meer maar ook overwegend wordt vereenzelvigd met een toezichtsrol in opdracht van de Vlaamse regering.
b) Houding ten opzichte van de provinciale organen in het kader van de staatshervorming
In opdracht van de Vlaamse minister-president is in 1994 op ambtelijk niveau een werkgroep subsidiariteit ingesteld : deze moest vanuit een inventarisatie van taken van de provinciale en gemeentelijke organen komen tot voorstellen voor de afwerking van de staatshervorming en voor de contouren van een Vlaams beleid. In overzichtsnota's werd aangegeven welke bevoegdheden en taken toevertrouwd zijn aan de gemeentelijke en provinciale organen die verband hielden met de bevoegdheden van de Vlaamse Gemeenschap en/of het Vlaamse Gewest.
In een nota in 1995 over « Homogene bevoegdheidspakketten » opgesteld in opdracht van de minister-president wordt gepleit voor regionalisering van de gemeente- en provinciewet, de wetgeving inzake agglomeraties en federaties van gemeenten en de gemeente- en provinciekieswet. Dat laatste wordt als een logisch vervolg gezien op de regionalisering van de gemeente- en provinciewet. Tenslotte wordt ook gevraagd de toezichtsregeling op de kerkfabrieken te regionaliseren. In deze materie zijn tot nu toe ook voor provinciale organen bepaalde toezichtstaken in de wetgeving voorzien (37).
De discussienota « Voor een verdere staatshervorming » werd vervolgens goedgekeurd door de Vlaamse regering op 29 februari 1996 (26) en bevatte een onderdeel (bij III.4.1) over de regionalisering van de provincie- en gemeentewet. Dat leidde tot hoorzittingen en een debat in het Vlaamse Parlement (27). In mei en juni 1996 werden in het Vlaams Parlement hoorzittingen georganiseerd met de administratie binnenlandse aangelegenheden, de VVSG en de VVP en met Vlaamse senatoren over de toen op gang zijnde hervorming van de Provinciewet (28).
In dezelfde discussie in het Vlaams Parlement stelde de minister-president op 29 april 1996 de medebevoegdheid voor van de Vlaamse regering in de benoeming van burgemeesters en gouverneurs. Vanuit de dubbele bevoegdheid van burgemeesters en gouverneurs (als gemeentelijk respectievelijk provinciaal orgaan, en als orgaan van medebewind), is het volgens de minister-president logisch maar terzelfdertijd een gematigd standpunt dat de Vlaamse regering meebeslist over deze benoemingen. De minister-president stelde wel voor de uiteindelijke benoeming door de federale regering te laten gebeuren. Uit zijn toelichting bleek hij dit als een pragmatische oplossing te zien en hij refereerde daarbij naar andere benoemingsprocedures door de federale regering op basis van bindende voordrachten door de gewesten. In de mondelinge toelichting vroeg de minister-president zich op het einde van het debat zelf wel af of de benoeming door de federale overheid dan nog zin had, indien de voordracht vanuit de gewesten toch bindend is (29).
Een juridische oplossing zou er volgens de minister-president in kunnen bestaan om de gehele gemeente- en provinciewet te regionaliseren maar de figuur van de burgemeester en de gouverneur in de bijzondere wet te verankeren, zodat verder zowel de federale als de Vlaamse overheid via wet of decreet taken kunnen toewijzen (30). Uit de discussie in het Vlaamse Parlement bleken de meningen van de commissieleden op het punt van de benoeming van gouverneurs (en burgemeesters) zeer uiteenlopend : sommigen pleiten voor de volledige regionalisering van de bevoegdheid om de gouverneur (en de burgemeester) zelf door het gewest te laten benoemen, anderen pleiten uitdrukkelijk voor de federale eenheid op dit vlak.
Op 12 juni 1996 keurde de commissie bij indicatieve stemming, met 6 stemmen tegen 2, de hiernavolgende krachtlijn goed met betrekking tot de benoeming van gouverneurs (en burgemeesters) : « de functies van gouverneur en burgemeester zijn geregeld door de provinciewet en de gemeentewet. Bij een regionalisering van deze wetgevingen is het logisch dat deze aangelegenheden mee toevertrouwd worden aan de gewesten. Wat de eigenlijke benoeming van de burgemeesters en de gouverneurs betreft, wordt gekozen voor een benoeming door de Vlaamse regering, na gemotiveerd advies van de federale regering. De federale en de Vlaamse overheid kunnen gemeentelijke en provinciale overheden met de uitvoering van taken belasten. » (31)
c) Overzicht voor Wallonië
Omwille van de redenen die hierboven zijn uiteengezet, is het overzicht voor Wallonië beperkter. We kunnen minder terugvallen op officiële standpunten en documenten : deze zijn in Wallonië niet in dezelfde mate ontwikkeld. De Bruycker stelde eerder al vast dat de ideeën in beide deelstaten niet op dezelfde manier en zeker niet met dezelfde snelheid evolueren (32). Het debat in het Waals Parlement verliep eerder aan de hand van incidentele voorvallen en verder kan verwezen worden naar academisch studiewerk in de vorm van studiedagen en publicaties.
In november 1995 leidde een interpellatie van PSC-er Antoine tot een kort debat. Minister Anselme antwoordde toen dat de Waalse regering de modernisering van de provincies in haar regeringsverklaring had opgenomen en dat hij daarom hoopte dat de organieke wetten weldra zouden worden geregionaliseerd (33).
In januari 1996 organiseerde de Vereniging van Waalse provincies een colloquium « La province : une institution à redéfinir » (34). De Waalse minister-president verklaarde daar dat hij van drie bestuursniveaus in de 21e eeuw de sterkste ontwikkeling verwachtte : het Europese, het regionale en het gemeentelijke. Hij zag wel nog plaats voor intermediaire structuren maar deze zouden zich moeten aanpassen en hun nut bewijzen, waarbij het principe van de subsidiariteit centraal diende te staan. Hij verklaarde dat een bestuursniveau tussen regio en gemeenten noodzakelijk was. De kwestie van de schaal vond de minister-president minder relevant : de provincies bestonden, zodat het beter was deze laten functioneren. In een andere interventie had de minister-president stelling genomen inzake het « provinciaal belang » : hij vond deze notie te vaag en stelde voor de bevoegdheden van de provincies limitatief in de provinciewet op te sommen, zodat de vaagheid over de rol van de provincies zou verdwijnen : niemand, zo stelde de minister-president, weet nu wat de provincies mogen doen en vanuit welke legitimiteit zij acties ondernemen. Officiële uitgewerkte standpunten van de Waalse regering zijn er verder niet geweest.
De Vereniging van Waalse provincies gaf een ploeg juristen rond professor Herbiet de opdracht zich over de toekomst van de provincies te buigen (73). De academici stelden onder andere vast dat teksten van politieke partijen over de provincies uitblonken door algemeenheid en vaagheid.
In 1997 organiseerde de ULB samen met de Faculté de droit van Namen en de « Association pour la Recherche sur les Collectivités Locales en Europe » een studiedag over de toekomst van de gemeenten en provinciebesturen naar aanleiding van het tienjarig jubileum van het Europees Charter inzake lokale autonomie. Dat leidde tot een uitvoerige verslagbundel (74).
We stelden in het vorige punt een aantal trends vast in Vlaanderen. We hernemen deze punten en maken de vergelijking met Wallonië.
Ondanks het feit dat de tijd ontbrak voor een grondige analyse van de bevoegdheidsverdeling in de verschillende beleidsdomeinen, menen we toch te mogen vaststellen dat van versterking van de provinciale bevoegdheden via decentralisatie in Wallonië weinig sprake is. Ook in Vlaanderen is deze beweging zwak maar niettemin konden enkele voorbeelden gegeven worden van taken die eerder niet en nu wel naar provinciale organen werden gedecentraliseerd. We hebben evenwel ook voor Vlaanderen genuanceerd : op een aantal domeinen is deze beweging evenmin merkbaar en bovendien moet voor elke taaktoedeling aan Vlaamse provinciebesturen zorgvuldig worden nagegaan welke reële beleidsruimte er voor de provinciebesturen is, eens men alle regelgeving analyseert, ook de besluiten van de Vlaamse regering of de omzendbrieven van de Vlaamse ministers die op deze materies betrekking hebben.
We stelden in Vlaanderen vast dat de Vlaamse overheid een systematisch beleid voert om toezichtstaken op gemeenten en OCMW's bij de gouverneur te concentreren. De beperkte toezichtstaken die de bestendige deputaties nog hadden, zijn verdwenen en de enige belangrijke nog overblijvende toezichtstaak, deze op de gemeentelijke begrotingen, zal ook binnenkort bij de deputaties worden weggehaald. Op deze manier wil de Vlaamse overheid de deputaties niet langer beschouwen als « hiërarchisch » bestuur ten opzichte van de gemeenten en OCMW's en wil ze vermijden dat de provincies rechter en partij zijn vanuit hun eigen bevoegdheden via het toezicht dat zij op de gemeenten en OCMW's uitoefenen. In Wallonië is deze beweging niet aanwezig en wordt de bestendige deputatie versterkt in haar toezichtsfuncties. Het decreet van 20 juli 1989 heeft in de artikelen 13 tot 27 belangrijke toezichtstaken geconcentreerd op het niveau van de bestendige deputaties : een algemene bevoegdheid tot opschorting en vernietiging van gemeentelijke beslissingen en belangrijke specifieke toezichtstaken op het vlak van de gemeentelijke begroting, begrotingswijzigingen, begrotingsoverdrachten, personeelskaders, administratief en geldelijk statuut van het gemeentepersoneel, dwangtoezicht in begrotingsmateries (artikelen 22-24) (75).
We stelden vast dat de gouverneur zich in het Vlaamse bestuurlijke landschap in een ambigue positie bevindt en dat de gouverneur zeker niet de centrale coördinerende bestuursfiguur is ten opzichte van de Vlaamse buitendiensten of voor de programma's die de deelstaat in de provincies of in delen ervan wenst te ontwikkelen. Niettemin krijgt de gouverneur op een aantal vlakken wel opdrachten vanwege de Vlaamse overheid. De Vlaamse regering heeft ook intenties uitgesproken om de gouverneur centraal te plaatsen in alle relaties tussen Vlaamse besturen en de lokale besturen. Via de gouverneur zou een grotere gelijkvormigheid moeten tot stand komen in de betrekkingen tussen lokale en centrale administraties. Deze intenties vinden we aan Waalse zijde niet terug. De gouverneur lijkt ons in Wallonië minder dan in Vlaanderen erkend te worden als commissaris van de deelstaatoverheid.
C.2.1. Inleidende uiteenzetting door de professoren Ph. De Bruycker en R. Maes.
Professor De Bruycker heeft het in de eerste plaats over de huidige toestand van de provincies tegen de achtergrond van de bevoegdheidsverdeling tussen de federale Staat en de gewesten, meer bepaald wat hun grondwettelijk statuut betreft. De provincies zijn thans, zoals de gemeenten, het slachtoffer van touwtrekkerij tussen de federale overheid, die bevoegd blijft inzake het organieke recht, en de gewesten, die bevoegd zijn voor de financiering en het toezicht. Dat is al zo sedert de hervorming der instellingen van 1980 en 1989. In 1993 is daarin geen verandering gekomen. De voornamelijk formele veranderingen voor de provincies die in de Grondwet zijn aangebracht, nemen die toestand over aangezien niet meer België in provincies verdeeld is, maar veeleer de gewesten, al heeft de nieuwe grondwettelijke terminologie geen wijzigingen tot gevolg gehad voor de bevoegdheidsverdeling. Tijdens het debat over het lot van de provincies zijn twee problemen aan de orde gesteld : de bevoegdheidsverdeling enerzijds en het grondwettelijk statuut van de provincies anderzijds. Professor De Bruycker meent dat ondanks de huidige herrie rond artikel 162 van de Grondwet, dat in de komende maanden waarschijnlijk een veel besproken bepaling zal worden, de thans bestaande bevoegdheidsverdeling tussen de gewesten en de federale overheid te wensen overlaat omdat het thans uiterst moeilijk geworden is om op het federale vlak de provincies te hervormen. Het is ongetwijfeld zo dat een geslaagde poging daartoe in 1997 heeft geleid tot het goedkeuren van een wet. Professor De Bruycker meent evenwel dat de federale wetgever wel de uiterste grens van zijn bevoegdheden heeft bereikt en dat hij voortaan de provincies niet meer zal kunnen hervormen. Ook de gewesten, die bevoegd zijn inzake het toezicht op en de financiering van de provincies, botsen op de grens van de hun verleende bevoegdheden wanneer zij dat willen doen. Tijdens de parlementaire voorbereiding van de wijziging van de provinciewet in 1997 is touwtrekkerij aan het licht gekomen tussen de federale overheid en de deelgebieden. Zo heeft Vlaanderen meer bepaald zich afgezet tegen de federale hervorming wegens de mogelijke gevolgen voor de gewesten. Professor De Bruycker meent dat men de bevoegdheid inzake de organieke provinciewet aan de gewesten moet verlenen zodra dat dossier uit de impasse raakt. Voor een dergelijke hervorming moet er uiteraard een herziening van de Grondwet komen. Bij die grondwetsherziening moet men blijven stilstaan bij de vraag welke grondwettelijke grondslag de provincies nog moeten krijgen.
Volgens professor De Bruycker kan het debat alle richtingen uitgaan omdat er verschillende mogelijkheden openstaan. Zodra men het erover eens is dat de gewesten de bevoegdheid inzake de organieke provinciewet moeten uitoefenen, bestaat de meest ingrijpende oplossing er uiteraard in iedere verwijzing naar de provincies in de Grondwet te schrappen zodat de gewesten op dit punt de zaken naar eigen goeddunken kunnen regelen. Een tussenoplossing zou zijn in de Grondwet het beginsel van de indeling van het grondgebied in provincies te bewaren zodat de gewesten met andere woorden een autonome territoriale instantie moeten behouden net onder het gewestelijke niveau en boven het gemeentelijke niveau. Ook dan staan er heel wat oplossingen open voor het aantal provincies. Bij dit debat moet men bepalen in hoever de decentralisatie binnen de gewesten moet gaan. Moet er een gedecentraliseerd tussenniveau komen tussen de gemeente en het gewest ? Ook al beantwoordt men die vraag positief, toch moet de federale Grondwet vervolgens de knoop op dit punt al dan niet volledig doorhakken. Op basis van rechtsvergelijking meent spreker dat er zelfs bij de thans in België bestaande deelgebieden een tussenniveau moet blijven bestaan, zoals we dat ook vinden bij het merendeel van andere landen die ook uit deelgebieden zijn samengesteld. Het gaat uiteraard om een niveau van decentralisatie dat werkelijk aan de gewesten toebehoort. In dat geval zouden de provincies een decentralisatievorm van de gewesten moeten zijn en niet meer van de federale overheid. Wij hebben hier uiteraard met een uitgesproken politiek debat te maken. Juristen kunnen terzake richtlijnen verschaffen, maar het is niet hun taak de knoop door te hakken. Spreker wijst er overigens op dat deze kwestie meebrengt dat nog andere artikelen dan artikel 162 van de Grondwet aan herziening toe zijn. Als voorbeeld haalt hij de artikelen 5 en 7 aan. Volgens spreker behoort men onder andere voor ogen te houden dat de provincies meer nog dan de gemeenten een zeer sterke grondwettelijke basis hebben. Een eerste vraag is of het de moeite loont in de Grondwet een gedecentraliseerd provinciaal niveau te behouden. Zo ja, hoe ?
Een tweede vraag handelt over de kenmerken van de provincies, die thans opgesomd staan in de verschillende leden van artikel 162 van de Grondwet. Een reeks kenmerken levert echter ook de grondslag voor de aard van de provincies als gedecentraliseerde politieke instanties die ter discussie kunnen gesteld worden zodra men beslist hun organieke wet te herzien. De rechtstreekse verkiezing van de leden van de provincieraad is van groot belang voor een politieke instantie.
Het is de vraag of men dat in de Grondwet moet houden dan wel doorverwijzen naar de gewesten. Een ander aspect van het probleem is het toekennen aan de provincieraden van de bevoegdheid voor al wat met het provinciebelang te maken heeft. Deze vraag komt niet aan bod in deze inleidende uiteenzetting.
Artikel 162, 3º, « Het beginsel van de decentralisatie van bevoegdheden naar de provinciale en gemeentelijke instellingen », is een programmabepaling, die in 1970 in de Grondwet is opgenomen doch nooit is uitgevoerd.
Artikel 162, 4º, handelt over de openbaarheid van de vergaderingen van de provincieraden. Indien het gewest bevoegd wordt voor de organieke provinciewet, kan deze kwestie volgens professor De Bruycker bij decreet worden opgelost.
Artikel 162, 6º, over het toezicht, is volgens spreker niet aan wijziging toe omdat het reeds een mogelijkheid biedt om het toezicht te regionaliseren en omdat het reeds is uitgevoerd.
Ook is er het zeer belangrijke artikel 170 van de Grondwet, dat handelt over de provinciebelastingen en aan de federale overheid de kans biedt die belastingen af te schaffen. Deze bepaling is echter nooit uitgevoerd.
Professor De Bruycker vestigt ook de aandacht op een ingewikkeld aspect van de bevoegdheidsverdeling : de financiering van de provincies. Die hangt uiteraard van de gewesten af maar de federale overheid kan de provincies opdrachten meegeven. In een aantal gevallen heeft de federale overheid de provincies opdrachten gegeven zonder hen geldmiddelen toe te kennen. Dat heeft tot enig tandengeknars geleid bij de gewesten en een beroep bij het Arbitragehof.
Spreker rondt dit bondig overzicht van het lot van de provincies in de Grondwet af en heeft het vervolgens over de provinciegouverneur.
Meer nog wellicht dan de provincie zelf is de gouverneur een erfstuk van het unitaire België en moet hij zijn plaats krijgen in het federale België. Het is de vraag of men de gouverneur als instelling moet behouden, hem schrappen of hem omvormen tot een vertegenwoordiger van de gewesten ofschoon hij thans in hoofdzaak de vertegenwoordiger van de federale overheid is. In een federale Staat roept het beeld van een territoriale vertegenwoordiger van de Staat, zoals bijvoorbeeld een gouverneur, problemen op. Men kan zich uiteraard afvragen wiens volmachthebber deze vertegenwoordiger is. Spreker heeft een vergelijking gemaakt met andere federale Staten. In Duitsland, dat de meest uitgewerkte federale Staat is, heeft de kwestie van de territoriale vertegenwoordiger van de Staat uiteindelijk een vrij eenvoudige oplossing meegekregen.
In een echt federale Staat gaat het om een vertegenwoordiger van de deelgebieden die op dat niveau optreedt. Die deelgebieden zijn dan een unitaire Staat op schaalmodel. Dat is de situatie in Duitsland.
Een tweede soort territoriale vertegenwoordiger in federale Staten vindt men in prefederale geregionaliseerde Staten zoals Italië en vooral Spanje. In dat geval heeft de staatshervorming niet geleid tot het verdwijnen van de territoriale vertegenwoordiger van de Staat in de provincie in Italië bestaat die vertegenwoordiger nog altijd op het provinciale vlak maar tot het verschijnen van een nieuw soort territoriale vertegenwoordiger bij het gewest. Zo ontstaat het probleem van de concurrentie tussen die twee territoriale vertegenwoordigers, die uiteraard niet met dezelfde functies zijn bekleed : de vertegenwoordiger bij de provincie behoudt zijn gebruikelijke rol maar de vertegenwoordiger bij het autonome gewest of de autonome gemeenschap moet er rekening mee houden dat hij in een totaal andere omgeving functioneert dan de vertegenwoordiger bij de provincie. De instantie waar hij deel van uitmaakt, is geen ondergeschikte instantie, geen gedecentraliseerde instantie maar een instantie die min of meer op voet van gelijkheid staat met de centrale overheid.
Een derde en uitzonderlijk geval is België. Wij hebben hier te maken met een territoriale « gehoorzaamheid » verschuldigd aan verschillende geledingen van de Staat : de vertegenwoordiger van de Staat vertegenwoordigde aanvankelijk de federale overheid, vervolgens ook de deelgebieden en in België de gemeenschappen en de gewesten. In een dergelijke toestand bevindt zich de Belgische gouverneur, die volgens de organieke wet de vertegenwoordiger van de federale overheid blijft dat is zeer duidelijk omdat hij nog altijd door de Koning wordt benoemd, dus door de federale overheid maar die functioneel een aantal opdrachten kan krijgen en eventueel richtlijnen van de gemeenschappen en de gewesten. Volgens professor De Bruycker vormt dat een vrij interessante manier om het probleem op te lossen van de gouverneur als territoriale vertegenwoordiger van de federale Staat. Volgens hem heeft dat niet zoveel problemen meegebracht maar men zou daarover allicht meer vragen moeten stellen aan de gouverneurs.
Men kan uiteraard nagaan of het wenselijk is de benoemingswijze van de gouverneur te veranderen en daarbij de gewesten te betrekken omdat zij tal van opdrachten kunnen verlenen aan de gouverneur.
Professor Maes heeft zich voor zijn deel van de uiteenzetting vooral gebaseerd op het werk dat de Senaat in 1997 heeft gedaan, namelijk de hervorming van de provinciewet. Spreker heeft een aantal punten aangestipt waarvan hij van oordeel is dat men nog een stap verder had kunnen gaan in het licht van de verbetering en de modernisering van de provinciale organisatie. Ook staat hij stil bij de verdeling van de bevoegdheden. Wat kan op het niveau van de federale wetgever blijven ? Welke problemen zijn er bij de bevoegdheidsverdeling door de inmenging van gewesten en gemeenschappen ?
Ten eerste is het zo, volgens spreker, dat men wat de provinciale organisatie betreft, een belangrijke stap heeft gezet. Men had echter nog verder kunnen gaan door een striktere scheiding te maken tussen de decentralisatie en de deconcentratie. De decentralisatie heeft te maken met het provinciaal beleid en met allerlei bevoegdheidsdomeinen die niet in drie gescheiden kringen kunnen worden onderverdeeld. Spreker denkt hierbij aan bevoegdheden op het gebied van milieu, stedebouw, ruimtelijke ordening enz. In dit verband zijn de bevoegdheden over verschillende bestuursniveaus verspreid. Overigens is hierover reeds gediscussieerd in 1997.
Wanneer het om een beleidsmaterie gaat, moet men ervan uitgaan dat deze materie een zaak is voor de provincieraad of de bestendige deputatie. Wanneer het eerder gaat om de uitvoering van een beslissing van de federale, de gewestelijke of de gemeenschapsregering, dan is het een zaak van de gouverneur. In dit laatste geval spreekt men van deconcentratie. De spreker verduidelijkt dat hij dit voorstel doet omdat hiermee heel wat discussiepunten die de werking van de provinciale instellingen onnodig bemoeilijken, uit de weg worden geruimd. Het gaat dan om punten die de wetgever in 1997 in de provinciewet heeft laten staan. Dit deed men door te zeggen dat men vragen kon stellen over zaken van provinciaal belang aan de deputatie en de gouverneur. Als het geen zaken van provinciaal belang zijn, dan kan men enkel informatie inwinnen bij de deputatie of bij de gouverneur. In deze discussie moet men ook de omzendbrief van de minister van Binnenlandse Zaken betrekken. Deze werd gepubliceerd naar aanleiding van de wet van 1997. Daarin staat dat recht op informatie niets meer is dan het recht van elke burger op openbaarheid van bestuur.
Vanaf het ogenblik dat de wetgever de bestendige deputatie of de provincieraad heeft aangeduid, is het automatisch een zaak van provinciaal belang of een zaak waar provinciaal belang bij komt kijken. De provincieraadsleden moeten daarover altijd vragen kunnen stellen, zonder daarbij het deksel op de neus te krijgen.
Men kan niet zeggen dat ze enkel recht hebben op informatie. Op het ogenblik dat de wetgever of de decreetgever bepaald heeft dat iets bij de bestendige deputatie hoort, dan kan men er vragen over stellen. Als het bij de gouverneur hoort, dan heeft men recht op informatie in het kader van de openbaarheid van bestuur.
Als men deze optie nationaal neemt, kan men dat regionaal nog verschillend invullen. In Vlaanderen kan men bijvoorbeeld van oordeel zijn dat toezicht op de gemeenten medebewind is, dat daar geen provinciaal beleid bij komt kijken. Men is in Vlaanderen inderdaad deze mening toegedaan. In Wallonië gaat men ervan uit dat toezicht op de gemeenten een zaak is waar de bestendige deputatie moet optreden. Beide stellingen zijn volgens professor Maes evenwaardig. Zij kunnen beide verdedigd worden. Het kan een zaak zijn van de gouverneur ofwel van de bestendige deputatie.
Als de decreetgever in Wallonië beslist dat het een zaak is van de bestendige deputatie, dan moet de provincieraad daar vragen over kunnen stellen. Het is dan ook niet logisch dat in de provinciewet geschreven staat dat heel het domein van het toezicht op de gemeenten als een uitzondering moet worden beschouwd op het vragenrecht. Als men beslist dat dit een zaak is van de gouverneur, dan kan de provincieraad daarover geen vraagrecht uitoefenen. Er zijn volgens professor Maes verschillende redenen om deze stelling aan te hangen.
Een ander probleem waaraan vooraf de nodige aandacht moet worden besteed is dat de bestendige deputatie nog steeds een rechtsprekende functie vervult. De bestendige deputatie is echter niet het ideale niveau om rechtspraak te organiseren. Het is zelfs niet behoorlijk dat de bestendige deputatie als rechtsprekende instantie uitspraken kan doen over provinciale belastingen. Dan is ze rechter en partij, en dat kan voor geen enkel Europees Hof worden verdedigd. Er moet hierin een duidelijke scheiding gemaakt worden. Voor de provinciale belastingen, maar ook voor de gemeenteraadsverkiezingen, is de bestendige deputatie niet het beste niveau om rechtspraak uit te oefenen. Om tot een werkelijke scheiding te komen, zal men werk moeten maken van administratieve rechtbanken op het niveau van eerste aanleg, en zal men de bestendige deputatie moeten ontlasten van haar rechtsprekende functie.
Als de bestendige deputatie de echte beleidsinstantie wordt in de provincie, en alle zaken die ze behandelt beleidsaspecten betreffen, dan kan men opnieuw overwegen om een constructieve motie van wantrouwen te organiseren, aldus spreker. In 1997 is men niet uit die discussie geraakt. Dat is te wijten aan de gemengde functies die de bestendige deputatie vervult. Als men komt tot een werkelijke scheiding, tot decentralisatie en deconcentratie, is een belangrijke stap gezet op weg naar democratisering van de bestendige deputatie.
Het tweede punt in de uiteenzetting van professor Maes is het statuut van de provinciegouverneur. Er is in 1997 een belangrijke stap gezet, een logische stap, door te stellen dat de gouverneur niet langer de voorzitter van de bestendige deputatie is met stemrecht. Dit is zo, behalve wanneer de bestendige deputatie een rechtsprekende functie uitoefent.
Het voorzitterschap van een ambtenaar van een politiek orgaan dat zich met politiek moet bezighouden, met het beleid in de provincie, is echter, zelfs zonder stemrecht, maar een halfslachtige oplossing. In de praktijk zou er niets veranderd zijn. Of de gouverneur nu stemrecht heeft of niet, hij of zij blijft zwaar wegen op de debatten in de bestendige deputatie. Dit zijn de argumenten voor het voorliggend voorstel om de gouverneur reëel te beschouwen als een commissaris van de regering. Dit is te vergelijken met de commissarissen van de regering in parastatale instellingen. In Vlaanderen is er bijvoorbeeld een regeringscommissaris in de intercommunales.
Een dergelijke commissaris kan de vergadering bijwonen, kan opdragen dat er bepaalde punten worden besproken in de provincieraad, of in de bestendige deputatie. Dit is niet bepaald in de provinciewet, wat een lacune is. Als commissaris van de regering zou de gouverneur zelfs een schorsingsrecht kunnen uitoefenen, waarna de regering beslist.
De provinciewet moet ook nog op een ander punt worden uitgezuiverd. Er staat dat provincieraadsleden de gouverneur kunnen ondervragen over zaken van provinciaal belang. Het kan eigenlijk niet dat de gouverneur als ambtenaar deze vragen moet beantwoorden. Deze zaken betreffen bij uitstek beleid en politiek. De minister van Binnenlandse Zaken heeft trouwens gezegd dat de gouverneur daar best niet op antwoordt. Dit moet dus ook niet zo in de provinciewet staan.
De gouverneur kan commissaris zijn van de federale regering, maar ook van twee of drie regeringen (gewesten). Persoonlijk heeft spreker daar niet zoveel bezwaar tegen. Het zou een van de sterke punten van de gouverneur kunnen zijn, dat hij in hoofde van drie regeringen spreekt. Op deze wijze zouden de richtlijnen van verschillende regeringen op elkaar kunnen worden afgestemd. Er moeten echter twee dingen duidelijk gemaakt worden.
Er mogen geen tegenstrijdige richtlijnen gestuurd worden vanwege de ministers van Binnenlandse Zaken van het gewest en de federale minister van Binnenlandse Zaken.
Een voorbeeld van dergelijke tegenstrijdigheid heeft zich voorgedaan naar aanleiding van een beslissing van de federale minister van Binnenlandse Zaken om de wedden van burgemeesters te verhogen en een beslissing van de Waalse regering om de wedden van burgemeesters te verlagen. De gouverneurs hebben zich toen gebaseerd op een uitspraak van de Raad van State om te zeggen dat de gouverneurs niet de beoordelaars zijn van de wettelijkheid van de beslissingen. Bij betwisting van de legaliteit van een beslissing moeten de Raad van State of het Arbitragehof hierover een uitspraak doen. De gouverneurs hebben er toen op gewezen dat zij soms te maken hebben met tegenstrijdige richtlijnen en dat de Raad van State van oordeel is dat het gewest moet worden gevolgd wanneer het gaat over richtlijnen in het kader van het toezicht. Uiteindelijk kunnen de gouverneurs echter worden ontslagen door de federale overheid, de minister of de Koning. Het is in het verleden immers reeds gebeurd dat er gouverneurs werden ontslagen. De gouverneur blijft in laatste instantie de vertegenwoordiger van de federale regering. De gewest- of de gemeenschapsregering kan zich niet mengen in het sanctioneren van een gouverneur. Uiteraard gebeurt dit slechts in uitzonderlijke situaties.
Ten tweede meent professor Maes dat het logisch is dat wanneer men commissaris is van twee of drie regeringen, de benoemingsbevoegdheid over de gouverneur wordt verdeeld. De benoeming van de gouverneur kan gebeuren op eensluidend advies van de gewest- of de gemeenschapsregering. Persoonlijk pleit spreker er eerder voor de benoemingsbevoegdheid bij de Koning te laten omdat de gouverneur in het kader van de recente politiehervorming eigenlijk als de vertegenwoordiger van het centraal bestuur wordt beschouwd. Hij wordt in die functie sterk bevestigd ten opzichte van de federale overheid. Zowel de benoeming als het ontslag gebeurt dan op advies van de gewesten. Men heeft dus te maken met een gedeelde benoemingsbevoegdheid. Deze aangelegenheden zouden eventueel het voorwerp kunnen uitmaken van samenwerkingsakkoorden tussen de federale overheid en de gewesten.
Terloops haalde professor Maes reeds het punt aan van de te beperkende interpretatie van de vervanging van de gouverneur als voorzitter van de bestendige deputatie. In de jaren '80 is de provinciewet gewijzigd om het mogelijk te maken dat een lid van de deputatie als voorzitter optreedt wanneer de gouverneur niet aanwezig is. De interpretatie van de minister van Binnenlandse Zaken, die in de meeste provincies wordt gevolgd, is dat dit enkel het geval kan zijn wanneer de gouverneur op het laatste ogenblik verhinderd is om aan de vergadering deel te nemen. Normaal komt het niet aan een lid van een deputatie toe om in gewone omstandigheden gebruik te maken van deze bepaling van de provinciewet. De spreker denkt niet dat dit beantwoordt aan de wil van de wetgever. Ofwel moet men voor een duidelijkere bepaling zorgen, ofwel kiest men voor de vorige optie, namelijk dat de gouverneur nooit de deputatie mag voorzitten.
De volgende opmerkingen hebben, aldus spreker, betrekking op problemen die sterk worden aangevoeld in de middens van gemeente- en provinciemandatarissen en die het bestuur onnodig ingewikkeld maken voor de burger.
In het Vlaamse Gewest is de jongste weken of maanden beroering ontstaan omdat de gewestminister van Binnenlandse Aangelegenheden richtlijnen heeft verstrekt over de verhoging van de presentiegelden van de gemeenteraadsleden. Deze maatregel is niet van toepassing op de provincieraadsleden omdat de bepalingen met betrekking tot het presentiegeld van de provincieraadsleden in de provinciewet zijn ingeschreven. Het is volgens spreker echter niet nodig een verschil te maken tussen provincieraadsleden en gemeenteraadsleden.
Het tweede punt is belangrijker, volgens professor Maes. Het heeft betrekking op het feit dat ten opzichte van gemeenten en provincies eigenlijk de hele regeling van de comptabiliteit van het financieel beheer nog wordt vastgesteld door de Koning terwijl het toezicht en de regels van de financiering een gewestaangelegenheid zijn en de gemeenschappen eigenlijk al de boekhoudkundige regels bepalen voor de OCMW's. Men evolueert naar een totaal ondoorzichtige toestand : enerzijds moeten de gemeenteraadsleden de comptabiliteitsregels kennen zoals zij door de federale minister van Binnenlandse Zaken worden vastgesteld, maar wanneer zij moeten overleggen met de leden van het OCMW over de begroting, krijgen zij te maken met een materie waarvan zij niets begrijpen of die helemaal anders is geconstrueerd. Dit is buitengewoon verwarrend. Voor de provincies zou de Koning regels kunnen opleggen, die misschien hetzelfde zullen zijn als voor de gemeenten. Juridisch kunnen het echter weer totaal andere regels zijn. Het is mogelijk dat een gemeenteraadslid goed op de hoogte is van de gemeentebegroting, maar niets begrijpt van de provinciebegroting terwijl een provincieraadslid niets begrijpt van de OCMW-begroting. In zo'n situatie is het uiteraard niet eenvoudig voor een burger om zijn recht op inzage uit te oefenen en zijn weg te zoeken in deze materie. Zo maakt men alles onnodig ingewikkeld.
Het ligt voor de hand dat degene die het financieel toezicht uitoefent en verantwoordelijk is voor de financiering, de financiële werkingsregels vaststelt. Hoewel de provinciewet bepaalt dat de provicieraden jaarlijks een beleidsnota bij de begroting moeten krijgen van de deputatie, vindt professor Maes in de onderrichtingen van de Vlaamse Gemeenschap dat dit een financieel meerjarenplan is. Spreker pleit voor eenvormigheid en voor opvolging door de overheid die het financieel toezicht uitoefent.
Op het gebied van het personeel zijn sommige punten voor verbetering vatbaar. Bij het tot stand komen van het Sint-Michielsakkoord heeft men er niet aan gedacht dat er ook provincies bestonden. Men was bereid in de gemeentewet de bepaling te schrappen dat de Koning regels maakt voor het gemeentepersoneel. Men had dit volgens spreker niet mogen doen omdat er geen alternatief was. Na de uitvoering van het Sint-Michielsakkoord zou alles regionale materie worden, maar inmiddels is er niemand meer bevoegd. Men heeft wel laten staan dat de Koning nog bevoegd is voor het bepalen van het statuut van de provinciegriffier. De provinciegriffier behoort tot het personeel van de provincie. Het is dus niet logisch dat de lijn die ten opzichte van de gemeente reeds werd gevolgd, niet wordt doorgetrokken naar de provinciale organisatie.
Zodra de deputatie iets doet en er ook een beleidsdimensie aan is verbonden, is professor Maes van oordeel dat de deputatie ook alle dossiers zelf moet kunnen voorbereiden met eigen provinciaal personeel. Het zou niet logisch zijn te aanvaarden dat de gouverneur dossiers voor de deputatie voorbereidt. Een en ander heeft ook te maken met de heel moeilijke discussie over de bepaling van de provinciewet die luidt : « De deputatie bereidt de dossiers voor als ze van provinciaal belang zijn; in andere gevallen worden ze door de gouverneur voorbereid ». Wie ervan uitgaat dat wanneer de deputatie een dossier voorbereidt, dit dossier van provinciaal belang is, moet ook aanvaarden dat de deputatie alle dossiers die bij de provincieraad of bij haarzelf terechtkomen, volledig zelf kan voorbereiden, behandelen en uitvoeren.
Verder heeft professor Maes nog een aantal minder belangrijke bemerkingen over mogelijke verbeteringen van de provinciewet.
Wie er echt van uitgaat dat de provinciegouverneur een regeringscommissaris is, kan er onmogelijk mee akkoord gaan dat hij de bevelschriften voor betaling ondertekent, dat hij de provinciale briefwisseling, de reglementen en de verordeningen van de bestendige deputatie ondertekent. In die opvatting ligt het voor de hand dat die taken die nu nog door de gouverneur worden waargenomen, aan de politieke organen worden overgedragen.
In dit verband verwijst professor Maes naar een wetsvoorstel tot wijziging van de provinciewet dat door de heer Van Gheluwe c.s. werd ingediend in de Kamer van volksvertegenwoordigers (76). Dit wetsvoorstel vertoont een aantal gelijkenissen met het voorstel van spreker. Er wordt in het wetsvoorstel echter ook voorgesteld om de deputaties en de gouverneurs met eigen kabinetten te laten werken. Professor Maes steunt dit voorstel niet.
C.2.2. Gedachtewisseling
Een lid stelt een vraag met betrekking tot de rol van de gouverneur. Bij niet-goedkeuring van de begroting van de kerkfabriek door de gemeenteraad vindt er een arbitrage plaats tussen de gouverneur en de bisschop. Het lid wenst meer uitleg over deze procedure. Wanneer dit systeem eventueel wordt hervormd, zou deze procedure dan in de huidige vorm kunnen blijven bestaan of op een meer efficiënte wijze kunnen worden georganiseerd ?
Professor Maes heeft verder benadrukt dat niemand rechter en partij in zijn eigen zaak kan zijn. In dit verband verwijst het lid naar de definitieve regeling van de rechterlijke inrichting inzake fiscale zaken. Hierbij wordt een groot deel van de rechtsprekende bevoegdheid aan de bestendige deputatie ontnomen. De bevoegdheid voor de gemeentebelasting wordt zodoende overgedragen aan de gemeenten en daarmee bereikt men net het tegenovergestelde van het principe dat wordt nagestreefd. Het beroep tegen een gemeentebelasting moet worden aangetekend bij de gemeente die de belasting heeft ingesteld. Dat is een problematische regeling. Op die manier wordt immers een systeem in het leven geroepen dat tegen een aantal, of toch minstens tegen één fundamenteel rechtsprincipe zondigt. Door de gemeente daarover te laten oordelen, kent men het resultaat bij voorbaat. Op die manier wordt aan de rechtzoekende een graad van rechtspraak ontnomen.
Een lid vraagt of professor Maes dit probleem zou kunnen plaatsen in de algemene context van de rechtsprincipes. Hoe wordt dit het best geregeld ?
Professor Maes verduidelijkt dat deze vraag in eerste instantie betrekking heeft op de rol van de kerkfabrieken en in tweede instantie op de rol van de gouverneur.
De regeling voor de kerkfabrieken is verre van de meest moderne. Recentelijk werden verschillende voorstellen geformuleerd om de organisatie van de erediensten op een andere leest te schoeien. Spreker is van mening dat als de provincie in de huidige omstandigheden een rol te spelen heeft in deze materie, deze dient te worden gespeeld door de gouverneur. Het komt niet toe aan de bestendige deputatie om in deze een echt beleid te voeren of politieke keuzes te maken. Dit beleid behoort tot de bevoegdheid van de minister van Justitie. De uitvoering behoort zonder twijfel tot de bevoegdheid van de gouverneur, al weet de spreker dat het om een gemengde bevoegdheid gaat waarbij ook de kerkelijke overheid haar zeg heeft. Voor professor Maes mag deze materie ook aan de provincie worden onttrokken, maar als ze tot de provinciale bevoegdheid blijft behoren, dan ziet hij geen andere oplossing dan ze te laten behandelen door de gouverneur.
Verder lijkt het volgens spreker voor de hand te liggen dat de deputatie in haar rechtsprekende functie niet door de gouverneur wordt voorgezeten. Een rechtsprekend college kan immers niet door een ambtenaar worden voorgezeten, maar enkel en alleen door een magistraat.
Beweren dat de gouverneur altijd voorzitter moet blijven van de deputatie als deze laatste haar rechtsprekende functie uitoefent, vindt professor Maes dan weer getuigen van een verouderde opvatting over de organisatie van de rechtspraak.
In het verleden werd recht gesproken door de schepenbanken. De vredegerechten van vandaag hebben de rol van de schepenbanken overgenomen. De rechtspraak moest op professionele wijze worden georganiseerd en de schepenbanken zijn dan ook lang geleden afgeschaft.
Iedereen is het er volgens spreker over eens dat de huidige organisatie van de rechtspraak op provinciaal niveau verouderd is, maar wanneer de gevolgen van het onttrekken van deze bevoegdheid aan de provincie worden bekeken, zwicht iedereen voor de problemen die noodzakelijkerwijze met het oprichten van afzonderlijke rechtscolleges gepaard zullen gaan. Tot nu toe is dit nooit een echte beleidsprioriteit geweest. Vanaf de jaren 70 werden hierover verscheidene colloquia georganiseerd, documenten gepubliceerd en parlementaire initiatieven genomen. Spreker denkt hierbij onder andere aan de administratieve rechtbanken van eerste aanleg die ter sprake kwamen bij de reorganisatie van de Raad van State. Op dit ogenblik wordt een soortgelijke hervorming georganiseerd bij de herinrichting van de fiscale rechtbanken. Spreker vindt het maar logisch dat een dergelijke hervorming ook voor de administratieve rechtbanken wordt doorgevoerd.
Het optreden van de belastingdirecteur als rechter en partij bij het beslechten van fiscale geschillen, zou voor het Europees Hof niet met succes kunnen verdedigd worden. Om die reden heeft men de dubbele functie van de belastingdirecteur opgeheven. Iets soortgelijks zou hier moeten gebeuren.
Het lid meent dat het antwoord bevredigend is wat betreft de rol van de gouverneur, doch niet wat betreft de rol van de bisschop. In verband met het arrest Waleffe van het Arbitragehof stelt het lid dat de rechtsprekende bevoegdheid van de bestendige deputatie van Brabant voor Brussel wordt uitgeoefend door een college van 9 leden die door de Brusselse Hoofdstedelijke Raad, op voordracht van zijn regering, is aangesteld (77) en dat dit niet slecht functioneert. Door de nieuwe rechterlijke inrichting in fiscale zaken wordt de burger opnieuw een rechtsgraad ontnomen. Hij komt immers opnieuw terecht bij degene die de belasting heeft ingesteld. Want het is degene die de belasting heeft ingesteld die over zijn bezwaar moet oordelen. Pas nadien kan de burger naar de rechtbank gaan. Met andere woorden, hoezeer men ook het arrest Waleffe aanvoert, het systeem blijft bestaan zoals het was.
Professor Maes stelt dat het lid gelijk heeft en dat hij de huidige stand van zaken ook niet logisch vindt. Er is inderdaad de rol van de kerkelijke overheid en die van de burgerlijke overheid. Maar of dit het gevolg is van een concordaat dat werd afgesloten, of van het bestaan van verdragrechtelijke teksten, daarop moet professor Maes het antwoord schuldig blijven.
Een volgend lid vraagt of hij de stelling van professor Maes op de volgende manier kan samenvatten. Het gewone provinciale werk dat gebeurt door de bestendige deputatie en het provinciaal bestuur valt voor 80 à 90 % onder de gewestelijke bevoegdheden. Zij het op eigen initiatief als provinciaal belang, zij het als gedecentraliseerd bestuur. Het is dan ook logisch dat de organisatorische structuur, de organieke wetgeving wordt bepaald door diezelfde overheid, dus de gewestelijke overheid. De gouverneur is meer een gemengde figuur. De civiele bescherming is immers een federale materie. Politie en veiligheid zijn dat ook. De gouverneur vervult ook een aantal taken voor de gewestelijke overheid. De figuur van de gouverneur wordt misschien best in een bijzondere wet verankerd. De aanwijzing gebeurt best door de federale overheid, maar op eensluidend advies van de gewestelijke overheid.
Op grond van wat in de inleidende nota staat, kan men tussen de lijnen lezen dat 80 à 90 % van wat door de bestendige deputatie wordt behandeld, in de sfeer van de gewestelijke bevoegdheden ligt. Het kan zijn dat zij dit op eigen initiatief doet, zonder dat zij hiertoe de opdracht heeft gekregen van de gewestelijke overheid. Het is dan ook logisch dat de wijze waarop dit georganiseerd wordt, behoort tot de bevoegdheid van de gewesten. Spreker kan diezelfde stelling niet volgen wat de gouverneur betreft omdat hij een groot aantal taken die vandaag tot de federale overheid behoren, blijft vervullen.
Wat de gouverneur betreft, haalt professor Maes het grote verschil aan tussen Vlaanderen en Wallonië. Indien hij de wetgeving bestudeert, is de gouverneur meer een federaal vertegenwoordiger dan een gewestvertegenwoordiger. De politie is bijvoorbeeld uitermate belangrijk en steunt volledig op de gouverneur. Ook veiligheid, civiele bescherming, rampen enzovoort zitten in de federale sfeer. In Vlaanderen valt er echter een beweging te constateren waarmee professor Maes niet zo gelukkig is dat men aangelegenheden die tot de bevoegdheid van de gemeenten behoren, alsook alles wat het toezicht betreft, aan de deputatie wil onttrekken en aan de gouverneur wil overdragen. Bijzonder leerrijk is het derde hoofdstuk in de inleidende nota van professor De Rynck. Hierin verwijst hij naar richtlijnen van de Vlaamse regering die zegt dat het niet de bestendige deputatie is die de gemeenten ondersteunt bij de beleidsvoering, maar de gouverneur die de gemeenten helpt bij de voorbereiding van het beleid. Professor Maes meent echter dat dit niet de echte rol van de gouverneur is. Men krijgt te maken met een accentverschuiving. Naast het feit dat volgens de wet de gouverneur veel meer met federale materies bezig is, wordt in Vlaanderen diezelfde gouverneur meer en meer ingezet voor materies die het gewest toebehoren.
Professor De Bruycker meent dat het lid volledig gelijk heeft wanneer het de mening verdedigt dat de bestendige deputatie meer optreedt in gewestaangelegenheden terwijl de gouverneur natuurlijk veel meer optreedt in federale aangelegenheden, met desondanks een nuance die professor Maes zojuist aangebracht heeft. Maar spreker merkt op dat men er zich bewust van moet zijn dat het onderscheid tussen decentralisatie en deconcentratie niet eenvoudig is en dat men niet kan aannemen dat de gouverneur veeleer een gedeconcentreerd orgaan is, dat optreedt voor rekening van het federale of eventueel regionale gezag, terwijl de bestendige deputatie als gedecentraliseerd orgaan optreedt. Aan Vlaamse zijde blijkt het effectief zo te zijn dat men ernaar streeft de gouverneur veeleer te belasten met materies die men als deconcentratie kan aanmerken, waar de beoordelingsbevoegdheid zeer beperkt is en instructies worden gegeven door de federale regering of veeleer door de gewestregering. In Wallonië ziet men echter dat er zich zeer bijzondere gevallen voordoen waarin men in werkelijkheid de bestendige deputatie belast met aangelegenheden die als deconcentratie aangemerkt worden, hoewel de wetgever zich niet altijd zeer duidelijk uitspreekt over de vraag of het om een gedeconcentreerde dan wel om een gedecentraliseerde materie gaat. Heel de complexiteit van het systeem komt tot uiting in de materies waar de bestendige deputatie dossiers afhandelt waarvoor ze over beoordelingsbevoegdheid beschikt, hoewel deze dossiers in feite worden voorbereid door de diensten van de gewestregering en de gewestelijke administratie. Bij deze zeer bijzondere vorm van deconcentratie wordt een orgaan dat uit politieke verkozenen bestaat, met een taak belast die een beoordelingsbevoegdheid veronderstelt maar moet dit orgaan besluiten nemen op basis van dossiers die door de gewestadministratie voorbereid zijn.
Het onderscheid deconcentratie-decentralisatie is uiteindelijk zeer complex en komt niet altijd tot uiting in het uitvaardigen van richtlijnen door de gewestregering maar eventueel ook in de individuele dossiers die de gewestadministratie geval per geval voorbereidt, zelfs al is het de bestendige deputatie die in de zaak moet beslissen. Het is een zeer complexe materie waarin het moeilijk is duidelijk afgelijnde opinies te formuleren.
Professor De Bruycker brengt een kleine nuance aan in wat professor Maes gezegd heeft over het informatierecht van de leden van de provincieraad. Persoonlijk acht hij het niet onlogisch dat ze de mogelijkheid hebben om inlichtingen te vragen over dossiers van algemeen belang. Het kan natuurlijk vreemd lijken om, indien men een strikte scheiding wil bewaren tussen gedeconcentreerde en gedecentraliseerde aangelegenheden, een onderscheid te maken tussen provinciaal belang en algemeen belang. Maar zodra de organen die met een bepaalde bevoegdheid belast zijn, over een discretionaire beoordelingsbevoegdheid beschikken, kan men volgens spreker begrijpen dat deze politieke verkozenen gemachtigd zijn om hierover inlichtingen te vragen en om hierover vragen te stellen. Het is duidelijk dat men zich kan afvragen welke gevolgen hieruit voortvloeien. Het spreekt vanzelf dat wanneer een aangelegenheid tot het algemeen belang behoort en men de gouverneur of de bestendige deputatie daarover in de provincieraad ondervraagt, er geen echte mogelijkheden bestaan om hieruit gevolgen te trekken en om de verantwoordelijkheid van deze organen in het geding te brengen.
Professor Maes verduidelijkt dat zijn voorstel een vereenvoudiging inhoudt. Men kan in de doctrine blijven discussiëren over de vraag wat provinciaal belang is en wat medebewind is, maar dat is geen oplossing. Zo is er in de Grondwet ook de discussie over de vraag wat burgerlijke en wat politieke rechten zijn, waar er een rechtscollege kan worden opgericht en waar niet. Daar kan men hele handboeken over maken, zonder een sluitend antwoord te geven. De wetgever heeft daar het laatste woord gehad. Men kan het best de discussie over provinciaal belang en gemengd belang vereenvoudigen door te zeggen dat als de wetgever gezegd heeft dat het de taak van de deputatie is, dan was de wetgever van oordeel dat daarbij provinciaal belang komt kijken en dan moet men geen onderscheid maken en zich afvragen of de deputatie nu een zaak behandelt van algemeen belang en of een vraagrecht kan worden uitgeoefend of niet. Nu is het nutteloos ingewikkeld, vooral omdat men in de provincie de mogelijkheid heeft een strikte scheiding tussen decentralisatie en deconcentratie door te voeren. De gouverneur vertegenwoordigt de deconcentratie, de deputatie vertegenwoordigt de decentralisatie. Het lid verduidelijkt dat men het in Wallonië anders heeft opgelost. Daar zegt men dat de gouverneur de federale ambtenaar is en werkt de Waalse Gewestregering met de bestendige deputatie.
Professor Maes is van oordeel dat het niet alleen dat is. Het gaat bijvoorbeeld ook over de volgende vraag : is het toezicht op de begroting van de gemeente of het OCMW een zaak waar het beleid van de provincie bij komt kijken ? Speelt de deputatie een rol in het begeleiden van de gemeenten bij het voorstellen van prioriteiten en bij het leggen van klemtonen in de begroting of niet ? Moet men daarover met een politiek niveau discussiëren of met een ambtenaar ? In Wallonië gaat men ervan uit dat men daarover met de politiek moet discussiëren, in Vlaanderen vindt men dat het met een ambtenaar moet. Beide standpunten kan men verdedigen, met elk zijn pro's en contra's en zijn consequenties. In de provinciewet mag men echter niet laten staan dat er over zaken van toezicht geen vragen mogen worden gesteld, als de deputatie bevoegd is.
Een ander lid merkt op dat de algemene taak van de commissie erin bestaat een antwoord te formuleren op de volgende vraag : doen er zich in de werking van de federale Staat praktische problemen voor die op een of andere manier opgelost kunnen worden ? Zijn er in de bevoegdheidsverdeling dus bepaalde onoplosbare problemen naar voren gekomen en hoe kan men deze verhelpen ? Hebben de provincies in hun dagelijkse werking problemen gehad met de huidige verdeling van bevoegdheden met betrekking tot de provinciale belangen, de deconcentratie, de verhouding met de verschillende gezagsniveaus, met de gouverneurs, enz. ?
Het ware nuttig geweest vier jaar geleden aan de provincies te vragen om op te tekenen met welke moeilijkheden ze af te rekenen hebben, maar de commissie heeft dat niet gedaan. Het zou nuttig zijn daarover inlichtingen in te winnen. Het lid besluit dat de provincies hun bekwaamheid om de provinciale zaken te regelen niet hebben verloren ten gevolge van de bevoegdheidsverdeling tussen de gewesten en gemeenschappen.
Op de tweede plaats wil het lid de eerste spreker enigszins tegenspreken wat de organieke wet betreft. Hij verzet zich op dit forum tegen het ideaal dat men de bevoegdheden nauwkeurig zou moeten afbakenen, zodat er geen probleem meer zou zijn aangezien elk binnen zijn bevoegdheden blijft. De provincies bevinden zich in een complexe situatie. Het feit dat de provincies in het kader van het provinciaal belang veel materies besturen die meer verwantschap vertonen met de gewestmateries is niet noodzakelijk een argument om de organieke wet te regionaliseren. Men kan integendeel zeggen dat er teveel wrijvingen zijn met het gewest, dat ze op een of andere manier met het gewest rivaliseren. Bij het begin van het gewestvormingsproces heeft men gezien dat het beter was de organieke wet een beetje vanop afstand te bekijken. Het lid maakt een vergelijking met de economie : de economische expansie is een steun geweest voor het bedrijfsleven. Tegenwoordig zien we met Hoogovens en Boël dat het een zaak is die de gewesten aanbelangt; daarom heeft men de organieke wet over het bedrijfsleven, het vennootschapsrecht, enz., nog niet geregionaliseerd. De Belgische federale Staat is gegrond op het feit dat de organieke wetten nationaal zijn, zoals het fiscaal recht, het strafrecht, het burgerlijk recht, het vennootschapsrecht, de organisatie van het gerecht. Daarnaast oefenen de gewesten en de gemeenschappen belangrijke bevoegdheden uit. Men moet het ene dus niet noodzakelijk met het andere verbinden. In onze Staat bevindt degene die de organieke wet opstelt, zich een beetje verder van de realiteit; hij vormt geen rechtstreekse rivaal. Dat is ook een zekerheid voor de burger. Als bewijs hiervoor haalt hij aan dat men in het noorden van het land wel zegt dat men de provinciewet en de gemeentewet moet regionaliseren, maar dat dit niet geldt voor Brussel.
In het zuiden zegt men dat men dat moet doen, behalve in de randgemeenten want daar zijn er problemen. Het feit dat de organieke wet collectief behandeld wordt, biedt ook een zekerheid aan de burgers.
Professor De Bruycker zegt dat er nooit gebruik is gemaakt van de fiscaliteit. Er is gezegd dat de provinciale belastingen afgeschaft konden worden. Dat is een keer gebeurd maar anderhalf jaar later heeft men moeten terugkrabbelen want het is een absurditeit de mensen te belasten zonder over fiscale bevoegdheid te beschikken en zonder verantwoordelijkheid.
De provincies zijn een belichaming van ons gemengd systeem. Alle discussies over de rol van de gouverneur of van de bestendige deputatie geven deze dualiteit weer. Daar zijn voor- en nadelen aan verbonden. Hoeveel gouverneurs hebben niet gezegd dat indien hun het voorzitterschap van de bestendige deputatie wordt ontnomen, zij de mogelijkheid zouden verliezen om de discussie aan te gaan met de politici, hetgeen nuttig is in de uitoefening van hun politietaak in de provincie ? De politici hebben nochtans niets te maken met deze politietaken maar het feit dat in de deputatie over deze zaken gediscussieerd wordt, is een steun voor de gouverneur.
Omgekeerd kan de aanwezigheid van de gouverneur gunstig werken op discussies die over « taken van de bestendige deputatie » gaan. Zelfs al is het niet logisch noch gemakkelijk om uit te leggen, toch functioneert dit mechanisme goed in een reeks domeinen.
De huidige toestand, namelijk het bestaan van een nationale organieke wet, belet niet dat er verschillen kunnen ontstaan. Dat geldt bij voorbeeld voor de organisatie van het toezicht, dat in Vlaanderen volgens de daar heersende opvatting aan de gouverneur is toegekend, terwijl het in Wallonië bij de bestendige deputatie ligt. De twee theses kunnen verdedigd worden. Ieder heeft gekozen in overeenstemming met zijn eigen politiek-administratieve mentaliteit. Er bestaan zeer veel soortgelijke gevallen.
Over het algemeen hebben de provincies zich aangepast. Ze onderhandelen met de gewesten, passen zich aan en verlenen in heel wat materies actieve medewerking. Ze doen voorstellen en ze delen hun ervaringen. Het systeem werkt vrij soepel.
Toen de provinciewet twee jaar geleden ter discussie voorlag, heeft het lid kunnen vaststellen dat er over het concept van deze wet geen tegenstelling bestond tussen de senatoren van het noorden en van het zuiden van het land. De problemen spruiten niet voort uit de organieke wet maar uit de praktijk en uit de wijze waarop de provincies omgaan met hun autonomie.
Het verdelen van de bevoegdheid voor benoeming van de gouverneur is volgens hem een schijnprobleem. Wanneer de gouverneur benoemd wordt, blijft hij tien of twintig jaar aan en zal hij zijn werk verrichten met de beleidsvoerders die naast of tegenover hem staan.
Zoals in andere domeinen is het feit dat het om gemengde bevoegdheden gaat, geen reden om een drievoudige benoeming te verrichten. Anders worden de zaken onmogelijk, zal men uiteindelijk niemand meer benoemen en zal de regeling niet werken. Ten dienste van de gewesten staan betekent niet dat men door het gewest benoemd moet zijn. Zoals de politieagenten, de rechters en zelfs de Koning die zorgt voor de uitvoering van de wetten in België, staat de gouverneur die de decreten uitvoert, ten dienste van de gewesten maar dat betekent niet dat hij door de ene of de andere benoemd moet zijn.
Het lid heeft in het verslag van de professoren een toespeling gevonden op de provinciale interministeriële commissie die tot doel had het overleg ter plaatse te organiseren, opdat de onoplosbare problemen van conflicten en rivaliteiten beslecht zouden worden zonder dat men een beroep moet doen op het Arbitragehof of op de Raad van State. Dat is niet gebeurd. Het lid vraagt of professor Maes geen bijkomende toelichting kan geven. Zoals er samenwerkingsakkoorden nodig zijn op nationaal vlak, zijn er volgens het lid ook samenwerkingsakkoorden nodig op plaatselijk vlak om een oplossing te zoeken voor de bijzondere problemen van een provincie of van een aantal gemeenten samen. De regelingen van de organieke wet zijn niet ten uitvoer gebracht terwijl dat het overleg bevorderd zou hebben.
Inzake het rechtscollege waarnaar het eerste lid verwezen heeft tijdens de bespreking van de procedure voor de beslechting van fiscale geschillen, is het lid ten slotte van oordeel dat men tevreden zou zijn geweest met het bestaan van een orgaan op het tussenniveau. We zijn op een moeilijkheid gestoten omdat er in Brussel geen enkel overeenstemmend orgaan bestaat en de wet gewijzigd moest worden. Er is een ander systeem gevonden maar iedereen zegt dat het inderdaad beter zou zijn dat de provincie geen rechtsprekende functie meer vervult en dat men per provincie een administratieve rechtbank opricht. Men stelt vast dat daar een hoog prijskaartje aan verbonden is en dus doet men het niet. De provincies blijven in deze materie dan ook een gemengde rol spelen, niet alleen inzake de algemene organisatie van de rechtbanken maar ook als toezichthoudend orgaan.
De vraag van het lid is dus van het allergrootste belang : hebben de provincies af te rekenen gehad met moeilijkheden die te wijten zijn aan de huidige bevoegdheidsverdeling tussen de gewesten, de gemeenschappen en de federale Staat ?
Professor Maes antwoordt dat er terzake een bevraging was bij de Vlaamse en Waalse verenigingen der provincies. Om de vraag van het lid goed te kunnen beantwoorden zou er een diepgaandere bevraging moeten gebeuren. Er is evenwel nooit gebleken dat er grote problemen zijn op het vlak van de bevoegdheidsverdeling in bepaalde sectoren. De belangrijkste bevoegdheden van de provincies situeren zich op het vlak van onderwijs, milieu en ruimtelijke ordening, maar dat zijn gemeenschaps- en gewestaangelegenheden. In het derde hoofdstuk zijn enkele voorbeelden genoemd, onder meer exportbevordering. Sommige provincies nemen initiatieven op het vlak van exportbevordering, onder andere via de gewestelijke ontwikkelingsmaatschappijen. Naast de gezondheidspreventie worden drugsplatformen vermeld die vanuit de gemeenschap werken met de bestendige deputatie. Op het gebied van slachtofferhulp werkt de federale overheid samen met de gouverneur. Ook landbouw en landbouwteelten worden vermeld. Dat zijn nu niet precies de domeinen waar grote problemen rijzen. Het grootste probleem is de niet heel logische personeelsindeling en de financiële regeling die niet noodzakelijk de toezichtsregeling volgt.
Het lid vraagt zich af of men de provincie- en gemeentewet niet op federaal niveau kan laten. Volgens professor Maes is het belangrijk dat de federale Grondwet goede principes bevat, aangaande de organisatie van het binnenlands bestuur. Spreker is er voorstander van om in de federale Grondwet vast te leggen dat er binnen de gewesten twee verkozen niveaus zijn, met name een lokaal en een overkoepelend niveau. Onze Grondwet is zo geconstrueerd dat men in de richting gaat van een federale Staat. Hij kent geen enkel staatsbestel waar de organisatie van het binnenlands bestuur niet door de deelstaten wordt geregeld. In Duitsland zijn er 16 verschillende Länder en dus 16 verschillende gemeentewetten. Het solidariteitsprobleem tussen de Länder doet zich daar niet voor omdat elke deelstaat zijn eigen bestuursfilosofie kan ontwikkelen.
Professor Maes onderlijnt dat het één van de eerste kenmerken van het federalisme blijft dat de deelstaten hun eigen binnenlands bestuur organiseren. Dat moet dan wel uitgewerkt worden op basis van een goede federale uitwerking van de principes die daarbij moeten worden gerespecteerd. Men mag niet vergeten dat de deelstaten in zekere mate concurrenten zijn van provincies en gemeenten. Daarom is spreker van oordeel dat dergelijke zaken in de eerste plaats in de Grondwet moeten worden geregeld en niet in een federale wet.
Voor wat de idee van de interministeriële commissie betreft, is professor Maes voorstander van een interministeriële commissie die wordt voorgezeten door de gouverneur. Belangrijk is dat dit goed geregeld wordt. Nu zegt de provinciewet bijvoorbeeld dat de provincie in deze commissie niet vertegenwoordigd moet zijn.
Men moet de gewesten en de gemeeenschappen niet opdragen om aan de Koning toestemming te vragen om deel te mogen uitmaken van de interministeriële commissie. De idee is goed, maar ze moet op een moderne manier geregeld worden.
Een laatste bedenking betreft de rol van de gouverneur. Zoals het lid opmerkt, speelt de gouverneur nu een belangrijke rol in het veiligheidsbeleid en wil hij een goed contact onderhouden met de bestendige deputatie als politiek orgaan. Spreker wijst erop dat hij nooit heeft beweerd dat de gouverneur de vergadering van de deputatie niet zou mogen bijwonen. De gouverneur zou daar zelfs als regeringscommissaris mogen optreden en zijn aanwezigheid zou als dusdanig heel nuttig zijn. Spreker is wel van mening dat hij de vergadering van de bestendige deputatie niet mag voorzitten. Dat doet een regeringscommissaris trouwens in geen enkele parastatale instelling.
Professor De Bruycker betuigt zijn instemming met de verklaringen van professor Maes. Wat betreft het door een lid aangehaalde parallellisme tussen de organieke wet over de plaatselijke besturen en de organieke wetten inzake het bedrijfsleven of andere sectoren, is hij van mening dat men moet beseffen dat er andere beginselen meespelen. Zo hebben we in economische zaken bij voorbeeld te maken met de problematiek van de economische en monetaire unie. Er bestaat daarentegen geen enkele federale Staat die na het instellen van zijn gedecentraliseerde deelgebieden de bevoegdheid behoudt om de organieke regels van de plaatselijke besturen te bepalen.
Spreker merkt trouwens op dat het in het geval van onze provincies voor de bestendige deputatie en de provincieraad steeds vaker gaat om vormen van decentralisering binnen de bevoegdheden van de deelgebieden. Volgens spreker is het noodzakelijk in onze Grondwet de regels te behouden of zelfs te versterken die waarborgen bieden voor de autonomie van de gemeenten en de provincies, en dit naargelang van de beleidskeuzen die bepaald zouden moeten worden in de veronderstelling dat de organieke wet op de gemeenten en de provincies overgedragen zou worden aan de gewesten. Men moet misschien zelfs overwegen een of ander internationaal verdrag op dat vlak te ratificeren. Professor De Bruycker denkt aan het Europees Handvest van de plaatselijke autonomie, dat al vele jaren wacht op ratificatie door België maar dat op dit ogenblik wegens zijn gemengd karakter verdwaald is in de kronkelwegen van het overleg tussen de gemeenschappen, de gewesten en de federale overheid. Het ratificeren van een internationaal verdrag biedt natuurlijk mogelijkheden om de autonomie van de plaatselijke besturen te versterken door middel van de waarborgen die erin vervat zijn.
Spreker is volgens eigen zeggen een overtuigd voorstander van contacten tussen de gouverneur en de bestendige deputatie. Hij meent echter dat de provincies, voor zover ze als collectiviteit blijven bestaan, over een of andere vorm van gedecentraliseerde autonomie zouden moeten beschikken. Het is dan ook belangrijk dat ze over een eigen uitvoerend orgaan beschikken en over een eigen voorzitter in plaats van een commissaris van de federale regering die hun opgelegd wordt; de gouverneur is immers veel meer een orgaan van het federale gezag dan een orgaan van de provincie. In het buitenland ziet men belangrijke ontwikkelingen in die zin. Er bestaat thans een steeds scherper onderscheid, op alle gezagsniveaus, tussen de gedeconcentreerde territoriale besturen en de gedecentraliseerde territoriale lichamen, hetgeen daarom nog geen beletsel hoeft te vormen voor de samenwerking tussen deze twee bestuursstructuren. Er is bijgevolg geen enkele reden om hun autonomie niet te erkennen.
Artikel 6, § 1, IX, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 :
(De gewesten zijn bevoegd voor :)
1º de arbeidsbemiddeling;
2º de programma's voor wedertewerkstelling van de uitkeringsgerechtigde volledig werklozen of van de daarmee gelijkgestelde personen, met uitzondering van de programma's voor wedertewerkstelling in de besturen en diensten van de federale overheid of die onder het toezicht van deze overheid ressorteren.
Voor iedere binnen het raam van een arbeidsovereenkomst in een wedertewerkstellingsprogramma geplaatste uitkeringsgerechtigde volledig werkloze of iedere bij of krachtens de wet daarmee gelijkgestelde persoon, kent de federale overheid een financiële tegemoetkoming toe, waarvan het bij een in Ministerraad overlegd koninklijk besluit vastgestelde bedrag overeenstemt met een werkoosheidsvergoeding.
De financiële tussenkomst bedoeld in het vorige lid kan schommelen in functie van de werkloosheidsduur van de werkloze die wedertewerkgesteld wordt. Het bedrag van die tussenkomst wordt vastgesteld in akkoord met de gewestregeringen.
Onverminderd de voormelde bepalingen, en tot aan het verstrijken van de geldigheidsduur van het Interdepartementaal Begrotingsfonds, opgericht bij koninklijk besluit nr. 25 van 24 maart 1982, blijft de bestaande reglementering van kracht voor de overeenkomsten, bedoeld in afdeling 5 van het vermelde besluit nr. 25, die vóór de inwerkingtreding van de wet bedoeld in artikel 115, laatste lid, van de Grondwet werden gesloten;
3º de toepassing van de normen betreffende de tewerkstelling van buitenlandse arbeidskrachten.
Het toezicht op de naleving van deze normen ressorteert onder de bevoegdheid van de federale overheid.
De vaststelling van de inbreuken kan eveneens worden verricht door de daartoe door de gewesten gemachtigde ambtenaren.
A. Algemene opmerkingen
1. Nota van de heer Coenraets (2 september 1996)
A. Omschrijving van de bevoegdheid
De gewesten zijn bevoegd voor :
1. de arbeidsbemiddeling;
2. de programma's voor wedertewerkstelling van de uitkeringsgerechtigde volledig werklozen of van de daarmee gelijkgestelde personen, behalve in de besturen die onder de federale overheid ressorteren. Voor iedere binnen het raam van een arbeidsovereenkomst in een wedertewerkstellingsprogramma geplaatste uitkeringsgerechtigde volledig werkloze kent de federale overheid aan het gewest een financiële tegemoetkoming toe, waarvan het bedrag overeenstemt met een werkloosheidsvergoeding en dit voor de duur van de bovenvermelde arbeidsovereenkomst;
3. de toepassing van de normen betreffende de tewerkstelling van buitenlandse arbeidskrachten, dat wil zeggen de afgifte van arbeidsvergunningen.
De wet voorziet in een overleg tussen de federale overheid, de gemeenschappen en de gewesten over de initiatieven betreffende de arbeidsbemiddeling en de opleiding van werklozen.
B. Analyse
De bevoegdheden van de gewesten inzake werkgelegenheid zijn beperkt.
De gemeenschappen zijn immers bevoegd voor de aangelegenheden betreffende de beroepsopleiding en de federale overheid is bevoegd voor de aangelegenheden die ressorteren onder het arbeidsrecht of de sociale zekerheid.
Het werkgelegenheidsbeleid dat als een geheel werd opgevat is eigenlijk versnipperd over de Staat, de gewesten en de gemeenschappen.
Het arrest van het Arbitragehof nr. 58/95 van 12 juli 1995 in verband met de plaatselijke werkgelegenheidsagentschappen toont aan hoezeer de bevoegdheden inzake werkgelegenheid elkaar overlappen :
« Uit de parlementaire voorbereiding van de bijzondere wet van 8 augustus 1988 blijkt dat aan de gewesten zijn toegekend : de ruimste bevoegdheid voor de plaatsing van al dan niet werkloze werkzoekenden; en de bevoegdheid tot het zelf opzetten van programma's voor wedertewerkstelling, bevoegdheid die voordien beperkt was tot de uitvoering van door de federale overheid vastgestelde maatregelen.
Met de toepassing van artikel 6, § 1, VI, vijfde lid, 12º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 is het evenwel de federale wetgever die exclusief bevoegd blijft voor de sociale zekerheid, welke de reglementering van de werkloosheid omvat.
De analyse van de bestreden bepalingen in hun geheel leidt tot de vaststelling, enerzijds, dat het nieuwe stelsel van de plaatselijke werkgelegenheidsagentschappen een begeleidingsmaatregel invoert ten gunste van bepaalde categorieën van werklozen en, anderzijds, dat het gehele stelsel buiten de gewone arbeidscircuits verloopt.
De bestreden bepalingen moeten derhalve worden aangezien als een regeling van de werkloosheid en niet als een maatregel van plaatsing of een programma van wedertewerkstelling van werklozen.
Hoewel de federale wetgever bevoegd is om een werkloosheidsreglementering op te stellen, mag hij, bij de uitoefening van die bevoegdheid, niet op onevenredige wijze afbreuk doen aan de bevoegdheid van de gewesten inzake wedertewerstelling van werklozen. Die evenredigheid is een onderdeel van de bevoegdheid van de federale wetgever.
Een dergelijke overlapping van bevoegdheden in een zo gevoelige materie als het werkgelegenheidsbeleid maakt het onmogelijk een gecoördineerd beleid te voeren. Een rationalisering zou wenselijk zijn.
2. Nota van het federale ministerie van Tewerkstelling en Arbeid (10 juli 1998)
Krachtens artikel 6, § 1, VI, van de wet van 8 augustus 1980 is de bevoegdheid in verband met economie overgedragen aan de gewesten. Evenwel is krachtens het vijfde lid van dat artikel alleen de federale overheid bevoegd voor « 12º het arbeidsrecht en de sociale zekerheid ». Deze exclusieve bevoegdheid werd in deze bepaling ingeschreven ter vrijwaring van de economische unie en de monetaire eenheid. Nergens wordt een duidelijke en systematische melding gemaakt van wat onder het grote rechtsdomein « arbeidsrecht » dient begrepen te worden. Ook het begrip « sociale zekerheid » wordt nergens specifiek bepaald.
Derhalve dienen die begrippen in hun gewone betekenis te worden begrepen. Evenwel wordt de bevoegdheid inzake arbeidsrecht beperkt door de expliciet aan de Gewesten en Gemeenschappen toegewezen bevoegdheden.
Het is belangrijk te onderstrepen dat volgens de huidige wetgeving de federale overheid, behoudens uitdrukkelijke uitzondering, exclusief bevoegd is voor het arbeidsrecht en de sociale zekerheid.
Artikel 6, § 1, IX, van de wet van 8 augustus 1980 bepaalt dat de gewesten, wat het tewerkstellingsbeleid betreft, bevoegd zijn voor :
1º de arbeidsbemiddeling;
2º de programma's voor wedertewerkstelling van de uitkeringsgerechtigde volledig werklozen of van de daarmee gelijkgestelde personen, met uitzondering van de programma's voor wedertewerkstelling in de besturen en diensten van de federale overheid of die onder het toezicht van deze overheid ressorteren;
3º de toepassing van de normen betreffende de tewerkstelling van buitenlandse arbeidskrachten. Het toezicht op de naleving van deze normen ressorteert onder de bevoegdheid van de federale overheid. De vaststelling van de inbreuken kan eveneens worden verricht door de daartoe door de gewesten gemachtigde ambtenaren.
Het betreft hier een toegewezen bevoegdheid, zodat kan gesteld worden dat de federale overheid nog bevoegd is gebleven voor alle aspecten van het tewerkstellingsbeleid die niet onder één van de hierboven vermelde categorieën kunnen worden ondergebracht. Dit is, bijvoorbeeld, zo voor de maatregelen die bestaan in een vermindering van bijdragen voor sociale zekerheid, die bovendien eveneens kaderen binnen de exclusieve bevoegdheid van de federale overheid inzake sociale zekerheid.
Kortom, in België zijn de bevoegdheden inzake werkgelegenheid verdeeld tussen de federale overheid enerzijds en de gewesten en de gemeenschappen anderzijds. De sociale zekerheid, het arbeidsrecht en grotendeels ook de fiscaliteit behoren tot de bevoegdheid van de federale overheid. Onderwijs, opleiding, arbeidsbemiddeling, begeleiding van de werkzoekenden zijn regionale of gemeenschapsmateries.
Op het vlak van de werkgelegenheid bestaat de rol van de federale overheid er hoofdzakelijk in te zorgen voor een gunstig kader voor de maximale ontwikkeling van de werkgelegenheid en voor de onontbeerlijke solidariteit en gelijkheid qua rechten en qua kansen ten behoeve van alle werknemers.
De rol van de gewesten en gemeenschappen bestaat er vooral in om de beste omstandigheden voor toegang tot en deelname aan de arbeidsmarkt te verzekeren en om wederingschakelingsinitiatieven te ontwikkelen aangepast aan de specifieke situatie van de werkzoekenden.
Het is heel belangrijk dat het beleid dat op de diverse niveaus wordt gevoerd, complementair is opdat het effect ervan op de werkgelegenheid zo groot mogelijk zou zijn.
1. De herfederalisering van het werkgelegenheidsbeleid
1.1. Opmerkingen van sommige leden (20 maart 1997)
1) De bevoegdheidsverdeling inzake werkgelegenheid roept heel wat problemen op. Dat blijkt eveneens uit de conclusie in de nota van de heer Coenraets (Doordat de bevoegdheden elkaar overlappen in een zo netelige aangelegenheid als het werkgelegenheidsbeleid, valt er geen gecoördineerd beleid te voeren. Rationalisering is wenselijk.).
Rationalisering reikt verder dan coördinatie.
In zijn rapport van december 1996 komt de heer Jadot tot de volgende conclusie (blz. 23) :
« Paradoxaal genoeg beschikken de regionale overheden, waaraan door de jongste staatshervorming het merendeel van de bevoegdheden inzake werkgelegenheidsbeleid werd toevertrouwd, maar over betrekkelijk weinig middelen om het hoofd te bieden aan de vereisten van een structurele aanpak waarvan de krachtlijnen in het kader van de Europese Unie zijn vastgelegd. De meeste stelsels die de mechanismen van ons werkgelegenheidssysteem regelen, behoren nog steeds tot de bevoegdheidssfeer van de federale overheid. Door zijn centrale positie in het toezicht op de voornaamste van die stelsels (inzonderheid de arbeidsreglementering en het sociaal-overlegsysteem), wordt het ministerie van Tewerkstelling en Arbeid als het ware gestuwd naar het middelpunt van deze woelige problematiek. Daarom is het departement, meer dan andere, betrokken partij bij de tenuitvoerlegging van een Europees beleid.
(...) Zoals ik er in het vorige rapport al op wees, bestaan er teveel maatregelen die elkaar beconcurreren, elkaar neutraliseren of duidelijk onderbenut blijven, zulks inzonderheid door het verkeerdelijk versnipperen van de bevoegdheden tussen de verschillende overheidsniveaus. Daarbij komt nog de kwestie van de controle op de onbeschikbaarheid die kadert in de meer algemene problematiek van de stimulering van de werklozen, met andere woorden in de zoektocht naar oplossingen waarmee de herinschakelingsmechanismen op dynamischer wijze in het uitkeringsstelsel ingeschakeld geraken. Indien er achter alles wat wordt verkondigd over de homogene bundelingen van bevoegdheden geen machtsdenken schuilgaat en indien die verklaringen werkelijk de uiting zijn van de wil om onze instellingen doeltreffender te maken, zal men toch moeten toegeven dat de kwestie van de herfederalisering van het werkgelegenheidsbeleid aan de orde is. »
De fractie van de spreker wenst dat men hier niet met taboes werkt. Men moet doelmatigheid nastreven. Indien blijkt dat de bevoegdheidsverdeling in zo'n belangrijke sector geen vruchten afwerpt, moet men de mogelijkheid van herfederalisering onderzoeken.
2) Een lid erkent dat er op dit punt coördinatie moet komen. Eenieder gaat ervan uit dat deze aangelegenheid voorgaat. Dysfuncties hebben hier zwaardere gevolgen dan elders.
In zijn evaluatierapport verdedigt de heer Jadot het voorstel om een aantal onderdelen van het werkgelegenheidsbeleid opnieuw toe te wijzen aan de federale overheid. In hoofdzaak betreft het de arbeedsbemiddeling voor werknemers. De fractie van de spreker vindt het belangrijker onmiddellijk de coördinatie te waarborgen. In een latere fase kan men een onderzoek wijden aan de bevoegdheidsoverdracht.
De huidige toestand schenkt evenwel geen voldoening. De maatregelen inzake werkgelegenheid zijn te ingewikkeld en geven blijk van een gebrek aan coördinatie en samenhang. Er dient een ruimere samenhang en meer overleg te komen tussen de federale Staat en de gewesten.
Ook op het stuk van de energie komt er verplicht overleg. Waarom legt men geen overleg op voor prioritaire doelstellingen inzake het werkgelegenheidsbeleid, meer bepaald voor de maatregelen die de Staat overweegt inzake werkloosheidsbestrijding en de arbeidshervattingsprogramma's van de gewesten ?
3) Wat het opnieuw federaliseren van de arbeidsbemiddeling betreft, kan volgens een lid het argument van de heer Jadot met betrekking tot de controle van de beschikbaarheid van de werklozen niet gelden om een terugkeer van het beleid inzake arbeidsbemiddeling naar het federale gezagsniveau te vragen. De arbeidsbemiddeling kan immers niet beschouwd worden als een instrument om werklozen te controleren. De beschikbaarheid van werklozen controleren door hen naar ondernemingen te sturen, zonder na te gaan of dit beantwoordt aan de behoeften van de ondernemingen, is niet doeltreffend, noch uit het oogpunt van de werkgevers, noch uit dat van de werknemers.
De arbeidsbemiddeling kan op het niveau van de gewesten blijven omdat het nauw verband houdt met de beroepsopleiding en andere beleidsdomeinen van de gewesten. Zowel plaatselijke als internationale investeerders moeten in het gewest een enkele gesprekspartner vinden voor de stedenbouwkundige vergunning, de exploitatievergunning, de verschillende vormen van overheidshulp en het aantrekken van werknemers. Heel de arbeidsbemiddeling kan echter geschieden in overleg tussen het gewestelijke en het federale niveau.
1.2 . Opmerking van de heer Coenraets (20 maart 1997)
De heer Coenraets verklaart voorstander te zijn van een enkel loket. Het is niet logisch dat een werknemer zich moet richten tot zijn gemeenschap, zijn gewest en de federale overheid wanneer hij zonder werk valt. De werknemer raakt daar niet meer wijs uit. Ongeacht welke oplossing men kiest, altijd moet de voorkeur uitgaan naar een enkel loket.
Dat loket is een gesprekspartner die een gecoördineerd beleid uitvoert. De coördinatie kan er komen in de vorm van overleg. Niet in alle gevallen is dat overleg doelmatig wanneer men tot dringende maatregelen moet overgaan. Die coördinatie kan ook vaste vorm krijgen door herfederalisering of volledige regionalisering van de aangelegenheid. Dat is een politieke keuze. De coördinatie kan er evenwel niet komen door middel van een samenwerkingsakkoord. De tekst zelf van de bijzondere wet biedt geen uitsluitsel.
Het werkgelegenheidsbeleid dat als een geheel werd opgevat, is eigenlijk versnipperd over de Staat, de gewesten en de gemeenschappen. Een dergelijke overlapping van bevoegdheden in een zo gevoelige materie maakt het onmogelijk een gecoördineerd beleid te voeren. Een rationalisering zou wenselijk zijn.
In alle opmerkingen van het Vlaamse Gewest wordt gepleit voor uitbreiding van de gewestbevoegdheden op het vlak van het werkgelegenheidsbeleid. Men kan zich afvragen of de voorstellen in dit verband niet veeleer tot gevolg zullen hebben dat de verwarring die op dat vlak reeds bestaat (waar de federale overheid, de gewesten en de gemeenschappen om de beurt bevoegdheden ter zake opeisen), nog groter wordt. Het is noodzakelijk opnieuw bevoegdheden over te dragen aan het federale gezagsniveau.
1.3. Standpunt van de Vlaamse regering (juli 1997)
Met de door het federale ministerie van Tewerkstelling en Arbeid geformuleerde visie over de herfederalisering van het werkgelegenheidsbeleid kan door de Vlaamse Gemeenschap helemaal niet akkoord worden gegaan.
De stelling dat de herfederalisering van de arbeidsbemiddeling zou leiden tot een doelmatiger arbeidsmarktbeleid, steunt op een illusie. Een illusie omdat arbeidsbemiddeling hoe langer hoe meer een onderdeel gaat vormen van een integraal trajectbegeleidingsproces. Arbeidsbemiddeling kan bijgevolg niet meer worden losgekoppeld van andere herinschakelingsinstrumenten.
Bemiddeling vormt een procesonderdeel dat dient samen te gaan met vooropleiding, beroepsopleiding en « on the job training ». In het kader van de harmonisatie heeft het dus geen zin die bevoegdheid over te hevelen naar het federale niveau en de overige bevoegdheden op het niveau van de gemeenschappen of de gewesten te laten.
De overheveling van het hele pakket bemiddeling, opleiding en tewerkstellingsprogramma's is onbespreekbaar : deze uitholling van bevoegdheden maakt elk coherent beleid van gemeenschappen en gewesten onmogelijk.
Reeds in 1972 kwam de Nationale Tewerkstellingsconferentie tot de bevinding dat « wil een plaatsingsdienst doelmatig zijn, er geen storende binding mag bestaan tussen arbeidsbemiddeling en werkloosheidscontrole ». De regionalisering van de bemiddeling, waarbij de controledoelstelling niet primeert, biedt bijgevolg de beste waarborg voor de werkzoekende om werk op maat te vinden en voor de werkgever om snel een valabele invulling van een vacature te verkrijgen.
1.4. Standpunt van de Waalse regering (18 maart 1998)
Volgens de samenwerkingsbepalingen tussen de verschillende deelgebieden van de Belgische federatie, meer bepaald ingeval niet alleen de federale overheid bevoegd is, gelden er overlegmechanismen.
Inzake de tewerkstelling streeft dit overleg thans een tweevoudig doel na :
initiatieven inzake programma's voor hervatting van de arbeid ten gunste van werklozen;
uitwisseling van informatie tussen plaatsingsdiensten voor werklozen.
Omdat de Waalse regering haar autonomie inzake werkgelegenheids- en vormingsbeleid op een bepaalde manier aanwendt, dient er inzake het overleg in twee leemten te worden voorzien :
door het invoeren van een werkzaam overleg over alle maatregelen inzake werkgelegenheid meer bepaald die welke uitgaan van activeringsmaatregelen inzake werkloosheidsuitkeringen;
door het invoeren van overleg afgedwongen van de federale overheid over het behoud van het recht van stagiairs in deeltijdse opleiding op de reglementeringen inzake werkloosheid en sociale zekerheid en over het invoeren van een interprofessioneel aanvullend statuut inzake het leerlingwezen opdat er een werkzame regeling kan komen inzake deeltijdse opleiding.
Het is wenselijk de inhoud van het wettelijk voorzien overleg inzake het werkgelegenheids- en vormingsbeleid te verruimen om tot een volledige gelijkschakeling te komen met de huidige verdeling van de bevoegdheden terzake.
1.5. Hoorzitting met de heer Jadot, secretaris-generaal van het ministerie van Arbeid en Tewerkstelling, de heer Baeck, administrateur-generaal van de RVA en de heer Cox, kabinetschef van de minister voor Tewerkstelling en Arbeid (10 juli 1998)
Sedert het rapport van het federale ministerie van Tewerkstelling en Arbeid uit 1996 heeft het werkgelegenheidsbeleid diepgaande ontwikkelingen gekend. De zienswijze die men daarin vindt, vraagt thans om enige nuancering. In de jaren tachtig waren er 700 000 werklozen en uiteraard ging de denkoefening over de vraag hoe men die opnieuw werk kon bezorgen. De Europese topconferenties over de werkgelegenheid en meer bepaald de richtlijnen vastgelegd tijdens de Top van Cardiff, hebben de noodzaak benadrukt om de arbeidsmarkten te herstructureren door middel van structurele ingrepen, zoals flexibiliteit, employability (soepele inzetbaarheid van de werknemers), aanpassingsvermogen, alternatieve financiering van de sociale zekerheid, ... Al deze structurele maatregelen behoren tot de bevoegdheid van de federale Staat. Bijgevolg kon de federale overheid het best aan de Europese eisen tegemoetkomen. Daar komt nog bij dat de werking van de departementen van het federale ministerie van Tewerkstelling en Arbeid verstoord werd door een opeenstapeling van maatregelen van zowel federale als regionale en communautaire aard en dat er geen enkele samenhang meer te bespeuren viel.
Dat neemt echter niet weg dat de samenwerkingsakkoorden een nieuwe dimensie aangemeten gekregen hebben met de bedoeling zoveel mogelijk resultaten te behalen door middel van werkgelegenheidsmaatregelen. Er wordt meer informatie uitgewisseld. In het raam van het Cardiff-plan worden er vaak vergaderingen gehouden. In dit verband kan men trouwens wijzen op de dynamiek die uit de Europese convergentie is ontstaan. De opstelling en de uitvoering van het Belgisch actieplan hebben de vier overheden tot een verplichte samenwerking gebracht. Dat heeft het bewijs geleverd dat het federale en het regionale werkgelegenheidsbeleid elkaar kunnen aanvullen. Een ander voordeel is dat men rekening kan houden met de economische en sociale kenmerken van de verschillende gewesten.
Men hoeft dus niet meer zo sceptisch te staan tegenover de samenwerking tussen de federale overheid en de gewesten op het stuk van het werkgelegenheidsbeleid. De bepalingen van de bijzondere wet maken het mogelijk samenhang, coördinatie, doelmatigheid en vereenvoudiging te bereiken. Samenwerking behoort tot de mogelijkheden, onder meer door de uitvoering van samenwerkingsakkoorden. Het lijkt dus niet meer nodig de bevoegdheden opnieuw te federaliseren.
Voorts is het zo dat men geen rekening meer hoeft te houden met de opmerkingen van de Vlaamse regering ingegeven door de Nationale Aarbeidsconferentie van 1972. De omstandigheden zijn niet meer dezelfde : in 1972 waren er 70 000 werklozen en thans telt men er 950 000. Nu probeert men de uitkeringen dynamisch te beheren.
Daar komt nog bij dat de studies van de OESO tot het besluit hebben geleid dat de interactiviteit tussen de verschillende overheidsdiensten bevoegd voor de werkgelegenheid voorrang moet krijgen en dat de samenwerking op het gebied van employability, flexibiliteit en aanpasbaarheid bevorderd moet worden in het belang van de werkloze en niet van de sanctie.
1.6. Opmerking van een lid
Tijdens de hoorzitting heeft de heer Jadot het standpunt dat hij in het evaluatieverslag van 1996 naar voren heeft gebracht, op een aantal punten genuanceerd. Een lid meent dat deze nuancering ingegeven is door de noodzaak om een gecoördineerd beleid te voeren. Aan herfederalisering kan immers gedacht worden als een efficiënte coördinatie via goede samenwerkingsakkoorden mislukt. Maar als men voortdurend institutionele veranderingen eist, wordt samenwerking onmogelijk gemaakt.
De drie sprekers hebben bevestigd dat het overleg nu veel vlotter verloopt en dat de ervaring en de impulsen op Europees niveau goede resultaten opleveren, waardoor iedereen zich beter op zijn gemak voelt. Dat is volgens het lid goed nieuws.
1.7. Hoorzitting met mevrouw Stappaerts, directeur-generaal en mevrouw Van Hal, adjunct van de directeur, van de administratie Werkgelegenheid van de Vlaamse Gemeenschap (13 juli 1998)
Concrete analyse van het veld toont aan dat er over de huidige bevoegdheidsverdeling grondig moet worden nagedacht. Er is weliswaar een positieve evolutie naar meer samenwerking, maar te vaak moet worden vastgesteld dat overeenkomsten, protocollen, enz. met tegenzin worden nageleefd : bijvoorbeeld in het kader van de trekkingsrechten, regularisering van de tewerkstellingsprogramma's, buitenlandse arbeidskrachten, het structureel betrekken van de regio's bij de internationale vertegenwoordiging. Dit is in het belang van de werkgelegenheid geen goede zaak.
Er bestaat geen strijd tussen de administraties. Omwille van de recente datum van de staatshervorming zijn heel wat ambtenaren van de administratie Werkgelegenheid van de Vlaamse Gemeenschap vroegere federale ambtenaren en zijn er bijgevolg nog heel wat persoonlijke banden tussen de verschillende administraties. Het is voornamelijk op het politieke niveau dat de problemen zich voordoen. Daarnaast bestaan er discussies over de interpretatie van teksten. Zo heeft het Arbitragehof gesteld dat de PWA -regeling een begeleidingsmaatregel ten gunste van werklozen was, terwijl de Vlaamse overheid van oordeel was dat het duidelijk om tewerkstellingsbeleid ging.
Deze problemen moeten worden opgelost want het is de werkzoekende die onder deze verwarring lijdt. Men heeft reeds gepoogd de situatie voor hem eenvoudiger te maken door gemeentelijke convenanten af te sluiten zodat alles wat op gemeentelijk niveau gebeurt, gebundeld wordt. Maar deze oplossing stuit op verzet van het federale niveau.
1.8. Opmerking van een lid
Een lid meent de verschillende opmerkingen van mevrouw Stappaert als volgt te kunnen resumeren : enerzijds wil men meer samenwerking en overleg, anderzijds tracht men meer bevoegdheden te krijgen. Beide eisen kunnen met dezelfde argumenten worden onderbouwd en een homogeen bevoegdhedenpakket inzake werkgelegenheid zou hetzelfde resultaat opleveren als betere samenwerking tussen de gewesten. Maar zolang de betrokken diensten elkaars bevoegdheden betwisten en opeisen, ligt samenwerking erg moeilijk.
1.9. Opmerking van een ander lid
Een lid merkt op dat mevrouw Stappaerts vraagt om bepaalde bevoegdheden over te dragen aan het gewest. Op andere punten stelt ze de bevoegdheidsverdeling niet ter discussie, maar wijst ze op moedwil bij de uitvoering van sommige samenwerkingsakkoorden of bij het naleven van de bevoegdheidsverdeling. Het is dus eigenlijk niet zo dat de bevoegdheden worden betwist, maar dat de situatie zoals ze nu is, niet voldoet.
1.10. Hoorzitting met de heer Stokkink, adjunct-kabinetschef van de minister-president van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest, belast met Werkgelegenheid (30 oktober 1998)
Het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest neemt ongeveer hetzelfde standpunt in als de andere gewesten. De basisregel inzake tewerkstelling moet nageleefd worden. In feite is het een tweevoudige regel : de federale Staat houdt zich bezig met het normatieve aspect van het arbeidsrecht en met de sociale zekerheid. De gewesten hebben drie elkaar versterkende bevoegdheden : de arbeidsbemiddeling, de wedertewerkstellingsprogramma's en ten slotte de tewerkstelling van werknemers van vreemde nationaliteit, een meer specifieke bevoegdheid. De twee eerste punten gaan uit van hetzelfde idee : de werkzoekenden moeten zo efficiënt en zo goed mogelijk aan werk worden geholpen, rekening houden met de sociaal-economische context van het gewest waarin ze wonen.
De toepassing van deze regel kan in de praktijk nog verbeterd worden. Ten eerste moet het subsidiariteitsbeginsel, dat aan de basis ligt van de bevoegdheidsverdeling, worden versterkt. Alles wat met werkgelegenheid te maken heeft moet naar de gewesten gaan, behalve het normatieve aspect. De federale overheid heeft in haar beleid niet altijd evenveel oog, om het zacht uit te drukken, voor dit subsidiariteitsbeginsel. Dat leidt tot dysfuncties.
Een tweede beperking is de volgende : de toepassing van de basisregel moet vereenvoudigd worden om de burger beter te dienen. De vereenvoudiging op bestuurlijk, reglementair en wettelijk vlak moet ervoor zorgen dat de burger de bestaande wetgeving beter begrijpt en niet steeds wordt verwezen naat het gewest, de gemeenschap, de federale Staat of Europa.
Net als minister van Cauwenberghe, gelooft de heer Stokkink dat de sinds enkelen maanden geldende samenwerkingsakkoorden de situatie kunnen verbeteren en de toepassing van de regel vergemakkelijken voor de burger en voor iedereen die te maken heeft met tewerkstelling.
Het nationaal actieplan dat België aan de Europese instellingen heeft bezorgd, is een voorbeeld van zeer positieve samenwerking tussen de federale Staat en de drie gewesten. Het is voor de partners van de drie gewesten een lang en moeizaam werk geweest, maar het heeft geleid tot een samenhangende tekst waaraan elk van de partijen meegewerkt heeft. Dit voorbeeld toont aan dat een eenvoudige, efficiënte en coherente benadering van het werkgelegenheidsbeleid mogelijk is.
1.11. Eindbespreking (24 maart 1999)
1.11.1. Opmerkingen van de heer Coenraets.
Het eerste punt betreft de eventuele herfederalisering van het werkgelegenheidsbeleid. Het is gebaseerd op de vaststelling dat de bevoegdheden inzake werkgelegenheid momenteel verdeeld zijn over de federale overheid, de gemeenschappen en de gewesten. A priori lijkt het niet makkelijk om met zo'n bevoegdheidsverdeling een coherent beleid te voeren. Het probleem treft ook de werkzoekenden en de mensen die zich op de arbeidsmarkt bevinden : zij worden geconfronteerd met drie verschillende gesprekspartners en met een niet altijd even rationele bevoegdheidsverdeling.
Twee oplossingen zijn hier denkbaar. Ten eerste kan men besluiten dat als een bevoegdheidsverdeling schadelijk is voor de uitoefening van die bevoegdheden, deze opnieuw in één loket, bij één gesprekspartner moeten worden samengebracht. Een tweede oplossing bestaat in samenwerking, in het sluiten van samenwerkingsakkoorden tussen de federale overheid, de gemeenschappen en de gewesten.
Tijdens zijn hoorzitting heeft de heer Jadot, secretaris-generaal van het ministerie van Arbeid en Tewerkstelling, die jaarlijks een verslag indient met de balans van het werkgelegenheidsbeleid in België, gezegd dat de ontwikkelingen van de jongste jaren veeleer pleiten voor samenwerking. Hij stelt inderdaad vast dat in deze aangelegenheid samenwerkingsakkoorden zijn gesloten om de resultaten van werkgelegenheidsbevorderende maatregelen zoveel mogelijk te optimaliseren, en dat ook meer informatie wordt uitgewisseld. De heer Jadot komt nu tot een heel andere conclusie dan enkele jaren geleden, namelijk dat scepticisme ten aanzien van de samenwerking tussen de federale Staat en de gewesten inzake werkgelegenheidsbeleid ongegrond is.
1.11.2. Opmerkingen van de leden
Een senator merkt op dat men zou verwachten dat de heer Jadot zal pleiten voor herfederalisering, maar dat heeft hij niet gedaan. In deze sector is men inderdaad tot meer samenwerking gekomen : het nationaal plan voor de werkgelegenheid, dat aan Europa is voorgelegd, is daarvan een bewijs. Iedereen heeft aan dit plan meegewerkt, binnen de grenzen van zijn bevoegdheden en met het akkoord van de sociale partners. Als een coherent beleid kan worden gevoerd met een verdeling van de bevoegdheden, is er geen enkele reden om te herfederaliseren. Alleen als de huidige bevoegdheidsverdeling het beheer van deze belangrijke materie onmogelijk zou maken, zou men voor herfederalisering moeten pleiten.
Een lid merkt op dat op het terrein de samenwerking verbeterd blijkt te zijn, maar dat uit de hoorzittingen met mevrouw Stappaerts van de Vlaamse Gemeenschap en de heer Stokkink van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest toch nog heel wat problemen blijken. Zo zouden er dysfuncties bestaan en zou er onwil zijn om het subsidiariteitbeginsel toe te passen. Er is dus de noodzaak alle bevoegdheden onder één niveau te brengen. Het is evenwel nog geen uitgemaakte zaak op welk niveau die bevoegdheden moeten liggen. De huidige situatie is onbevredigend. Er is een nationaal tewerkstellingprogramma, maar dat is veeleer een samenraapsel van kleine, individuele maatregelen. Er is alleszins geen coherent beleid. De slechte werking van de arbeidsmarkt is één van de gevolgen van de splitsing van de bevoegdheden en het gebrek aan samenwerking tussen de twee niveaus. Ondanks de verbeterde samenwerking blijven er ernstige problemen bestaan. Een reorganisatie van de bevoegdheden op één niveau is noodzakelijk.
Een lid sluit zich aan bij het standpunt van een vorige spreker. Verschillende sprekers hebben er al op gewezen dat het systeem van de samenwerkingsakkoorden in de praktijk moet worden toegepast. Deze akkoorden schijnen nogal recent te zijn, aangezien de afgevaardigde van het Brusselse Gewest beweert « dat de sinds enkele maanden geldende samenwerkingsakkoorden de situatie kunnen verbeteren en de toepassing van de regel vergemakkelijken ». De heer Jadot is niet langer voorstander van een hergroepering van de bevoegdheden inzake werkgelegenheid. Het werkgelegenheidsbeleid moet worden uitgestippeld aan de hand van een « behoorlijke » samenwerking tussen de twee bestuursniveaus.
Volgens een commissielid mag men niet uit het oog verliezen dat bij dit soort zaken niet alleen zuiver politieke opties betrokken zijn, maar ook een werkzoekende die zijn weg moet vinden. In zijn nota pleit de heer Coenraets voor één loket. Dat betekent noch « herfederalisering », noch « herregionalisering ». De andere sprekers zijn voostander van samenwerkingsakkoorden. Kunnen deze akkoorden zorgen voor de invoering met het oog op het gemak van de werkzoekende van één loket dat door de verschillende niveaus samen wordt beheerd ? Dat lijkt hem een goede zaak.
De heer Coenraets antwoordt dat een overdracht van bevoegdheden niet nodig is om één loket te organiseren. Daarvoor volstaat een samenwerkingsakkoord, dat inderdaad ook een autonome structuur in het leven kan roepen die door de bevoegde overheden samen wordt beheerd. De werkzoekende moet te maken krijgen met één persoon, die hem alle inlichtingen kan verstrekken en eventueel doorverwijzen naar de bevoegde overheid die hem kan helpen. Bedoeling is evenwel dit pingpongspelletje te vermijden.
Een lid meent dat het idee van een eenheidsloket interessant is en dat de gebruiker daar alle voordeel bij zal hebben. Het probleem is echter dat het gezamenlijk beheer van het loket zal geschieden door de federale overheid, die bepaalde maatregelen zal uitvaardigen, terwijl ook de regionale overheid dat zal doen. Deze maatregelen stemmen niet noodzakelijk overeen met die van de federale overheid. Het probleem ten opzichte van de werklozen is opgelost, maar een eenheidsloket is geen garantie voor een coherent beleid. Het gevaar bestaat immers dat de diverse maatregelen elkaar tegenwerken. De bevoegdheden moeten coherent gestructureerd zijn om de arbeidsmarkt op een efficiënte manier te laten functioneren.
Een senator meent dat het werkgelegenheidsbeleid naar de gewesten moet gaan, omdat de werkloosheidstructuur in het Noorden en in het Zuiden van het land zeer verschillend is. In een Europees kader moeten er gezamenlijke initiatieven worden genomen, maar binnen België moet het werkgelegenheidsbeleid zoveel mogelijk worden gediversifieerd. Zoniet, wordt het probleem van de werkloosheid nooit opgelost, noch in het Noorden noch in het Zuiden.
Een lid is het eens met deze stelling. Werk en werkgelegenheid zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden. Tewerkstellingsmaatregelen op het federale vlak hebben meer te maken met al of niet uitsluiting uit de werkloosheidsuitkering, maar voor de burgers is het werk hebben het belangrijkste. In Denemarken bijvoorbeeld zijn de bevoegdheden geglobaliseerd op het regionale vlak. De lang verwachte samenwerkingsakkoorden zijn eigenlijk maar een surrogaat- oplossing.
Uiteraard is het altijd beter dat de burger op één en dezelfde plaats een volledige dienstverlening kan krijgen. Dit is nu in zekere mate al het geval. Wie nu in Vlaanderen aan arbeidsbemiddeling doet, ten behoeve van werklozen of van werkgevers, moet nu ook al een overzicht hebben van alle werkgelegenheidsmaatregelen die op de verschillende niveaus worden getroffen.
Een vorige spreker onderstreept dat, als het tewerkstellingsbeleid wordt geregionaliseerd, ook de werkloosheid worden geregionaliseerd. Is dit wel wenselijk ?
1.11.3. Besluit van de commissie.
De commissie beschouwt het idee van het eenheidsloket ten behoeve van de gebruiker als een goed idee, ook al lost het het probleem ten gronde niet op. Het stelt de gebruiker wel in staat om zijn individueel probleem op een meer efficiënte manier op te lossen dan wanneer hij van het ene loket naar het andere moet lopen.
Inzake de inhoud zelf van het werkgelegenheidsbeleid, stelt de commissie vast dat er nog geen oplossing is. Sommige senatoren zien veel heil in de samenwerkingsakkoorden, maar anderen noemen dat niet meer dan een pleister op een houten been, iets wat niet kan leiden tot de noodzakelijk gedifferentieerde aanpak, die per regio moet worden uitgetekend.
2. De specifieke kenmerken van de gewesten
2.1. Opmerking van een lid
De sociaal-economisch toestand in het noorden en in het zuiden van het land verschillen grondig van elkaar. Beschikken de gewesten over voldoende bevoegdheden om deze specifiek verschillende toestanden op een geschikte manier te kunnen aanpakken ? Het federale bevoegdhedenpakket inzake werkgelegenheid is nog steeds zeer uitgebreid. Kan men op die manier wel een goed beleid voeren, op maat van elk gewest ? Het lid heeft de indruk dat het zuiden van het land nood heeft aan een algemene aanpak gericht op een sterkere concurrentiepositie, terwijl men zich in het noorden moet concentreren op specifieke problemen.
2.2. Hoorzitting met de heer Jadot, secretaris-generaal van het ministerie van Arbeid en Tewerkstelling, de heer Baeck, administrateur-generaal van de RVA en de heer Cox, kabinetschef van de minister voor Tewerkstelling en Arbeid (10 juli 1998)
Het is juist dat de arbeidsmarkt in het noorden van het land verschilt van die in het zuiden maar de gewesten beschikken over de noodzakelijke bevoegdheid om voor hun gewest de specifieke maatregelen te nemen die zij geschikt achten. Op gewestelijk niveau wordt de nadruk gelegd op het scheppen van banen terwijl het federale niveau tot taak heeft voorwaarden te scheppen die de werkgelegenheid bevorderen (bijvoorbeeld door specifieke maatregelen inzake vermindering van de bijdragen voor de sociale zekerheid te nemen). Op die manier komt een evenwicht tot stand.
De bevoegdheden inzake arbeidsbemiddeling, herintredingsprogramma's, opleiding en onderwijs maken het mogelijk de werklozen te begeleiden bij het zoeken naar een baan. Het scheppen van een gunstig werkgelegenheidsklimaat blijft een federale bevoegdheid. Dat kan gebeuren via het arbeidsrecht, de sociale zekerheid en het grootste deel van de fiscaliteit. Indien een van deze drie onderdelen geregionaliseerd wordt, zal men vlug vaststellen dat er niet langer een economische en monetaire unie bestaat. Dit gaat in tegen het Europese streven naar een grotere cohesie tussen de lidstaten.
De opvatting van de federale minister voor Tewerkstelling en Arbeid is dat de huidige bevoegdheidsverdeling voldoende waarborgen biedt om te kunnen beantwoorden aan de sociaal-economische realiteiten die inderdaad anders zijn in de verschillende regio's en ook in de verschillende subregio's. De verschillen tussen Limburg en de regio van Kortrijk zijn immers wellicht groter dan tussen het gemiddelde van Vlaanderen en het gemiddelde van Wallonië. Bovendien pleit de minister voor een hechtere samenwerking tussen alle regionale arbeidsbemiddelingsdiensten en de RVA, ingegeven vanuit de vaststelling dat de problemen terzake zich in het Noorden zoals in het Zuiden voordoen. Hoewel er ogenschijnlijk een groter gemiddeld werkloosheidspercentage is in Wallonië, heeft men daar, zoals in Vlaanderen, problemen met niet ingevulde vacatures.
2.3. Hoorzitting met mevrouw Stappaerts, directeur-generaal en mevrouw Van Hal, adjunct van de directeur, van de administratie Werkgelegenheid van de Vlaamse Gemeenschap (13 juli 1998)
De regionale overheden moeten de kans krijgen om hun bevoegdheden optimaal uit te voeren. Indien de Vlaamse overheid van mening is dat werkervaring prioritair is, dan moet ze alle middelen kunnen inzetten om deze werkervaring te kunnen uitvoeren voor de doelgroepen die ze wil bereiken. De Vlaamse overheid moet ook de private sector kunnen activeren om ook de lagergeschoolden een kans te geven en dit structureel uitbouwen. Eén van de voorbeelden is de WEP-privé, maar de financiering ervan is zeer ingewikkeld en komt uit drie potten.
2.4. Opmerking van een lid
De besprekingen over de werkgelegenheidsproblematiek wekken volgens een lid de indruk dat de verschillende gewesten er een heel eigen visie op nahouden en andere prioriteiten leggen. Als dat zo is, is er maar een oplossing : alle bevoegdheden regionaliseren. Zo zal elk gewest volledig autonoom en volgens zijn eigen visie prioriteiten kunnen leggen. Deze opmerking geldt niet alleen voor het werkgelegenheidsbeleid; het zou een algemene regel zijn en dat betekent dat men de federale bevoegdheden in belangrijke mate uitholt.
2.5. Hoorzitting met mevrouw Stappaerts, directeur-generaal en mevrouw Van Hal, adjunct van de directeur, van de administratie Werkgelegenheid van de Vlaamse Gemeenschap (13 juli 1998)
Het is niet de bedoeling de federale bevoegdheden uit te hollen maar de zaken te verduidelijken en te voorkomen dat de federale staat zich bevoegdheden toe-eigent die krachtens het subsidiariteitsbeginsel de gewesten toekomen.
De gewesten onderhouden goede betrekkingen en hebben overeenkomsten kunnen sluiten. Dergelijke overeenkomsten zijn ook mogelijk met de federale Staat op voorwaarde dat ze worden nageleefd en dat elke partij de bevoegdheden van de andere respecteert.
2.6. Opmerking van een lid
De regelgeving in sociale aangelegenheden is vaak opgelegd door de Europese Gemeenschap en de eenheid van regelgeving draagt bij tot de mobiliteit op de arbeidsmarkt. Zullen er geen problemen rijzen indien de regelgeving van gewest tot gewest verschilt ?
2.7. Hoorzitting met mevrouw Stappaerts, directeur-generaal en mevrouw Van Hal, adjunct van de directeur, van de administratie Werkgelegenheid van de Vlaamse Gemeenschap (13 juli 1998)
Het is juist dat een groot deel van de regelgeving bepaald wordt door het Europees recht maar op Europees niveau bepaalt men zich ertoe een algemeen kader uit te werken. Is het dan wel wenselijk, binnen dit kader, een ander kader te ontwerpen dat niet meer beantwoordt aan de economische en sociale realiteit ? Er werd hierboven al gewezen op twee actuele ontwikkelingen : enerzijds de Europese invloed en anderzijds de subregionale ontwikkelingen. Men mag de impact van die twee tendensen niet onderschatten.
Het federale kader moet er uitzien als volgt : voor arbeidswetgeving zijn algemene richtlijnen nodig, maar de federale overheid moet niet regelen welke doelgroepen in de gewesten specifiek moeten worden bereikt. Binnen Vlaanderen werkt men tegenwoordig binnen subregio's. Binnen subregio's is de problematiek zeer verschillend en moet dan ook een gediversifieerd beleid worden gevoerd. A fortiori bestaat hetzelfde op het federale niveau. In Wallonië bestaat er een heel andere structuur van de werkloosheid dan in Vlaanderen.
De vraag is dus wat het meest passende kader is om op dat niveau beslissingen te nemen, rekening houdend met de Europese trend enerzijds en met de subregionale trend anderzijds.
2.8. Opmerking van een lid
Een lid heeft vragen wat betreft de specificiteit van het Brusselse Gewest. Hij vraagt of er samenwerkingsakkoorden zijn met het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest.
2.9. Hoorzitting met mevrouw Stappaerts, directeur-generaal en mevrouw Van Hal, adjunct van de directeur, van de administratie Werkgelegenheid van de Vlaamse Gemeenschap (13 juli 1998)
Er zijn meerdere samenwerkingsakkoorden gesloten met het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest, maar er is geen algemeen samenwerkingsakkoord.
Een twaalftal jaar geleden is in Vlaanderen een werkervaringsplan (WEP) opgestart en er is toen gevraagd om deze maatregelen ook in Brussel te kunnen invoeren. Het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest kon hier, bij gebrek aan een eigen werkervaringsplan en de nodige regelgeving terzake, niet op ingaan. Om die reden is een protocol tot samenwerking gesloten, waarmee de Brusselse overheid de Vlaamse overheid groen licht gaf om ook op het grondgebied van het Brusselse Gewest werkgelegenheidsactiviteiten te organiseren.
Een soortgelijk protocol is ondertekend in het kader van het programma WEP-plus, dat dateert van 1997. In dat protocol spelen opleiding en begeleiding tijdens de job een belangrijke rol. Het protocol bepaalt dat het Vlaamse Gewest deze opleiding en deze begeleiding organiseert, zoals dat ook op Vlaams grondgebied gebeurt.
2.10. Eindbespreking (24 maart 1999)
Een commissielid ontwikkelt twee argumenten. Het feit dat de werkloosheidsgraad verschilt van gewest tot gewest, betekent niet dat die aangelegenheid geregionaliseerd moet worden. Dit zou immers betekenen dat wanneer er slechts één gewest in België is dat met werkloosheid kampt, men dat gewest zijn problemen alleen zou laten regelen. Net zoals men bij overstromingen die veroorzaakt worden door een stijging van de zeespiegel met twee of drie meter, daarin een reden zou zien om het probleem te regionaliseren ! Een tweede argument, dat door de heer Van Cauwenberghe, Waals minister voor Tewerkstelling, wordt aangevoerd, is dat het federale niveau op het gebied van de werkloosheid reeds een beleid voert dat van subregio tot subregio verschilt. Het is duidelijk dat het werkloosheidsprobleem in streken die heel erg getroffen zijn, zoals Mons-Borinage, anders moet worden aangepakt dan in streken die weinig werkloosheid kennen, zoals Luxemburg. Ook al maken beide streken deel uit van hetzelfde gewest. Dat is ook het geval in het Vlaamse Gewest. Ook daar zijn er in bepaalde gebieden meer problemen dan in andere. Het probleem is te weten waar men solidair moet optreden.
Zelfs wanneer het gaat om een federale bevoegdheid, kan men in het kader van een globale federale procedure het beleid aanpassen naargelang van de werkloosheidsgraad in de getroffen streken, het aantal langdurig werklozen, enz. In de praktijk gebeurt dit reeds. Men moet dus de coördinatie vanuit individueel oogpunt onderzoeken, de weg die de werkloze aflegt in de administratie, en vanuit een globaal oogpunt om ervoor te zorgen dat de hulpmaatregelen van de Staat billijk worden verdeeld, wat niet betekent gelijk. Men moet optreden op de plaats waar het probleem zich voordoet. Het is verkeerd een bevoegdheid te willen regionaliseren zodra het probleem in het ene gewest ernstiger is dan in het andere.
Een senator merkt op dat men bij de hulpverlening aan nieuwe werklozen de vakbonden niet mag vergeten, die een belangrijke rol spelen in het systeem. De werkloze staat niet alleen, tenzij hij geen lid is van een vakbond. Hij kan een beroep doen op de bijstand van de vakbond die hem wegwijs maakt in de te vervullen formaliteiten en hem vaak nog meer kan helpen wanneer het gaat om een sluiting van een bedrijf.
In verband met het belang van het federale niveau, kan worden gesteld dat het Europese werkgelegenheidsbeleid gelukkig steeds belangrijker wordt.
3. Overleg
3.1. Opmerking van een lid
Over de prioriteiten in het werkgelegenheidsbeleid, en zeker over de federale maatregelen in de strijd tegen de werkloosheid en over de gewestelijke wedertewerkstellingsprogramma's, zou verplicht overleg moeten worden gevoerd.
3.2. Hoorzitting met mevrouw Stappaerts, directeur-generaal en mevrouw Van Hal, adjunct van de directeur, van de administratie Werkgelegenheid van de Vlaamse Gemeenschap (13 juli 1998)
De actieve aanpak en goede wil van elkeen mag niet verhinderen dat de vraag omtrent de bevoegdheden aan de orde wordt gesteld. In de mate dat de genomen initiatieven horen onder begeleidings-, bemiddelings- of tewerkstellingsmaatregelen, vallen zij onder de bevoegdheid van de gewesten.
Naar de gebruikers toe komt het veelvoud aan federale en regionale initiatieven verwarrend en complex over. De doelgroep en het doel van de maatregelen overlappen elkaar deels, terwijl ze op een aantal domeinen verschillen. De werkzoekende treedt toe tot het programma dat voor hem/haar de meeste « voordelen » biedt. Op het veld wordt dan ook een zekere vorm van « concurrentie » tussen de verschillende maatregelen aangevoeld. Dit kan niet de bedoeling zijn van een werkgelegenheidsbeleid.
Een echte bekommernis om de werkgelegenheid is op een gestroomlijnde en inzichtelijke aanpak gestoeld. Dit houdt in dat de bevoegdheden van elkeen worden gerespecteerd en dat er een constructief overleg plaatsvindt. Recente ervaringen wijzen in een positieve richting. Dit doet geen afbreuk aan het feit dat de Vlaamse regering zelf meer armslag moet krijgen om haar bevoegdheden inzake tewerkstelling ten volle uit te voeren. Deze behoefte wordt nog versterkt door twee onomkeerbare tendensen : enerzijds weegt Europa steeds meer door in de regelgeving en anderzijds wordt het subregionaal niveau in het arbeidsmarktbeleid alsmaar belangrijker.
De samenwerking dient nog verder en intenser te worden uitgewerkt. Een maximale eigen bevoegdheid blijft evenwel een centraal uitgangspunt in het streven naar een doelmatige en efficiënte benadering.
3.3. Hoorzitting met de heer Van Cauwenberghe, Waals minister van Tewerkstelling (30 oktober 1998)
Met het oog op een coherenter en een efficiënter werkgelegenheidsbeleid, is het in ieders belang dat we ons concentreren op de acties van de federale Staat.
De onderhandelingen over de laatste twee samenwerkingsakkoorden betreffende het nieuwe begeleidingsplan voor werklozen en de beroepsinschakeling zijn in een uitstekende sfeer verlopen. Deze akkoorden tonen aan dat de twee bevoegdheidsniveaus in staat zijn samen te werken om gemeenschappelijk gefinancierde maatregelen ten uitvoer te leggen.
De heer Van Cauwenberghe blijft nog altijd bereid gemeenschappelijke maatregelen op te zetten, zelfs al is het gebruik van samenwerkingsakkoorden een logge procedure. Als men van goede wil is, verdwijnt dit ongemak op de achtergrond.
3.4. Opmerking van een lid
Een lid verheugt er zich over dat de nadruk wordt gelegd op coördinatie, samenwerking en gemeenschappelijke programma's. Deze aanpak verdient aanmmoediging en laat tezelfdertijd ruimte voor overdracht van bevoegdheden in de ene of andere richting, mocht dit echt nuttig zijn.
4. Samenwerking tussen de RVA en de gewestelijke diensten
4.1. Hoorzitting van de heer Jadot, secretaris-generaal van het ministerie van Arbeid en Tewerkstelling, de heer Baeck, administrateur-generaal van de RVA en de heer Cox, kabinetschef van de minister voor Tewerkstelling en Arbeid (10 juli 1998)
Vanuit Europa komt een steeds grotere druk om meer coherentie te brengen tussen de verschillende beleidsdomeinen en -niveaus. Er moet echter ook een verhoogde druk georganiseerd worden op de ingeschreven werkzoekenden om zich werkelijk actief op de arbeidsmarkt bezig te houden met werk te zoeken. De evolutie van de laatste jaren heeft meegebracht dat de ingeschreven werkzoekenden onder geen enkele controle meer staan voor de reële beschikbaarheid voor de arbeidsmarkt. Gevolg hiervan is dat men de werkloosheidsvergoeding gaat beschouwen als een recht omdat men geen werk heeft, en niet meer als een recht omdat men werk zoekt. Dit zou, volgens de heer Baeck, een gevolg van de splitsing van de bevoegdheid inzake arbeidsbemiddeling (gewesten) en werkloosheidsuitkering (federale overheid) zijn.
Het gebrek aan controle vormt een bedreiging, niet alleen voor het stelsel van sociale zekerheid waarvoor het veel uitgaven veroorzaakt, maar ook voor de rigiditeit op de arbeidsmarkt. De « dienstenbanen » die de minister van Tewerkstelling en Arbeid heeft gecreëerd, hebben niet tot het verhoopte succes geleid omdat de werkgevers beweren geen geschikte gegadigden te vinden ofschoon deze banen bestemd zijn voor laag geschoolden.
Om de werklozen die niet actief naar een baan zoeken te straffen moet de RVA kunnen rekenen op de medewerking van FOREM, BGDA en VDAB. Die diensten zijn nogal terughoudend wanneer het erop aankomt de namen van die werklozen mee te delen. Die terughoudendheid kan op twee manieren verklaard worden. In eerste instantie gaan de gewestelijke diensten ervan uit dat het hun eerste taak is de werklozen te begeleiden bij het zoeken naar een geschikte baan. Indien die diensten echter dingen doen die ertoe leiden dat de betrokken werklozen hun uitkering verliezen, wordt de vertrouwensrelatie verbroken en een latere samenwerking onmogelijk. Daarenboven is de federale regelgeving zeer strikt en de RVA heeft niet het recht die te interpreteren. Het zou goed zijn te voorzien in een gradatie van de sancties, waarvan de eerste een ernstige verwittiging kan zijn en waarbij het uitkeringsbedrag misschien ook verminderd kan worden zonder dat dit bedrag ooit lager wordt dan het bestaansminimum.
Dit laatste idee wordt overgenomen door de minister van Tewerkstelling en Arbeid, belast met het beleid van Gelijke Kansen voor mannen en vrouwen. Met de huidige regeling lopen nauwelijks 20 % van de werklozen samenwonenden een sanctie op wegens langdurige werkloosheid terwijl er toch enorm veel werklozen zijn die niet echt naar een baan zoeken. Daarom heeft de minister een voorstel geformuleerd dat enerzijds van de werklozen eist dat zij sneller bewijzen voorleggen van hun dynamisme bij het zoeken naar werk en anderzijds een grotere progressiviteit in de straffen inbouwt. Over dit voorstel wordt thans informeel overleg gepleegd met de sociale partners en de ambtenaren van de gewestelijke diensten. Er zijn eveneens contacten gepland om te onderzoeken in hoeverre dit voorstel van de minister kan leiden tot een betere samenwerking met FOREM, BGDA en VDAB. Dit zou verandering moeten kunnen brengen in de tot nog toe te passieve houding van die diensten.
4.2. Opmerking van een lid :
Een lid merkt op dat de respectieve rol van RVA, FOREM, BGDA en VDAB voor de werkzoekenden niet altijd duidelijk is en dringt erop aan dat de instellingen zich beter zouden profileren. Het lid wil weten of aanmelding bij een van deze diensten ook kan gelden voor de andere diensten (« enig loket »).
4.3. Hoorzitting van de heer Jadot, secretaris-generaal van het ministerie van Arbeid en Tewerkstelling, de heer Baeck, administrateur-generaal van de RVA en de heer Cox, kabinetschef van de minister voor Tewerkstelling en Arbeid (10 juli 1998)
Kort na de splitsing van de diensten werd gepoogd een soort « enig loket » in te voeren waarbij aanmelding bij één dienst ook zou gelden voor de andere diensten. Dat is nu mogelijk geworden. De hoge ambtenaren van de verschillende diensten zijn het eens geworden om aan de kruispuntbank voor te stellen de regionale diensten te integreren in het sociale zekerheidsnetwerk. Zo zal een inschrijving als werkzoekende bij de gewestelijke diensten terzelfdertijd gelden als een aanvraag om werkloosheidsuitkeringen. Met het oog op de gegevensuitwisseling door de verschillende diensten wordt elke maand met de hoge ambtenaren een informatievergadering gehouden en initiatieven van één dienst worden regelmatig overgenomen door de andere diensten.
4.4. Hoorzitting met de heer Van Cauwenberghe, Waals minister van Tewerkstelling (30 oktober 1998)
De BWHI voert een verplicht overleg in tussen de betrokken regeringen over de uitwisseling van informatie tussen de diensten die belast zijn met de beroepsopleiding, de werkloosheid en de arbeidsbemiddeling, alsmede over de wedertewerkstellingsprogramma's voor werklozen.
Het overleg over de uitwisseling van informatie wordt geregeld in het protocol van 22 december 1988. Dat bepaalt dat de instellingen voor arbeidsbemiddeling en beroepsopleiding de Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening inlichten over de gevallen van weigering van betrekking of van beroepsopleiding en de gevallen van stopzetting van de beroepsopleiding.
Zowel in het kader van het begeleidingsplan voor werklozen als buiten dit kader deelt FOREM deze gevallen mee aan de RVA. Als men in de loop der jaren een vermindering vaststelt van het aantal gevallen die aan de RVA gemeld worden, dan is dit helemaal niet te wijten aan een ommekeer in de houding van FOREM die volgens wat de minister van Tewerkstelling en Arbeid enkele jaren geleden verklaarde, op degelijke wijze samenwerkt maar wel aan het feit dat het aantal werklozen die een betrekking of een opleiding weigeren of een opleiding stopzetten, in de loop van de tijd vermindert. Dit is een bemoedigende constatering want het getuigt van de positieve instelling die de overgrote meerderheid van de werklozen aan de dag leggen om werk te zoeken en om hun beroepsbekwaamheid te verbeteren.
De heer Van Cauwenberghe is een resoluut voorstander van een strenge toepassing van het protocol van 1988 en is tegen het idee om de arbeidsbemiddeling opnieuw federaal te maken.
Weliswaar zouden de werkloosheid en de arbeidsbemiddeling een coherent geheel vormen indien ze opnieuw samen in handen van de federale Staat zouden komen, want door de arbeidsbemiddeling zou men de beschikbaarheid van de werklozen voor de arbeidsmarkt kunnen controleren. Toch kan tegenover dit streven naar coherentie, dat als negatief kan bestempeld worden, een positieve vorm van coherentie geplaatst worden : namelijk een regeling waarin het Waalse Gewest de arbeidsbemiddeling behoudt met alle steurunaatregelen voor werklozen die daaraan verbonden zijn, ook omdat alle maatregelen voor opleiding en begeleiding tot de bevoegdheid van het Gewest behoren. Alleen op die wijze kan het gewest een positief en efficiënt beleid inzake arbeidsbemiddeling voeren.
Alle instanties die bij het banenvraagstuk betrokken zijn, moeten aangesproken worden wanneer het erom gaat werklozen te bestraffen die onvoldoende inspanningen hebben geleverd om een baan te vinden. Het is beter de nodige maatregelen te plannen om mensen die geen baan hebben aan de slag te helpen. Ondertussen wordt ervoor gezorgd dat de RVA ingelicht wordt over de zware gevallen wanneer iemand een betrekking weigert die overeenstemt met zijn bekwaamheid, of kennelijk een opleiding stopzet waarmee hij een hoger opleidingsniveau kan verwerven en een baan kan vinden.
Het plan van de minister van Tewerkstelling en Arbeid om de beschikbaarheid van de werklozen te controleren bepaalt dat het werkloosheidskantoor de werkloze inlicht over zijn kansen op hernieuwde toetreding tot op de arbeidsmarkt. Dit is een taak van de gewestelijke instellingen voor arbeidsbemiddeling en niet van de RVA.
Aan de minister van Tewerkstelling en Arbeid is gevraagd hierover overleg te plegen met de gewesten. Het zou niet overbodig geweest zijn te overleggen voordat het plan ten uitvoer wordt gebracht.
4.5. Hoorzitting met de heer Stokkink, adjunct-kabinetschef van de minister-president van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest, belast met Werkgelegenheid (30 oktober 1998)
In het Brusselse Gewest is men van oordeel dat de gewesten effectief bevoegd zijn om controle uit te oefenen over de beschikbaarheid van de werklozen. Het is de gewestelijke overheid die moet nagaan in hoeverre de sociaal-economische realiteit hiermee overeenstemt, met dien verstande dat zij aan de RVA de lijst moet mededelen van de gevallen die een sanctie verdienen. De gevallen van fraude kunnen vastgesteld worden op grond van een heel aantal sociaal-economische gegevens van het gewest. Het is niet de bedoeling de werklozen achterna te zitten op basis van algemene regels die niet overeenstemmen met de realiteit van het terrein.
Het probleem van de beschikbaarheid van de werklozen is complex. Elke waarnemer erkent dat het systeem slecht werkt maar niemand beschikt over een helder en eenvoudig antwoord om de situatie te verbeteren. Het doel is niet aparte regels op te stellen naar gelang van het gewest. Fraudeurs moeten gestraft worden maar deze gevallen moeten binnen het gewest onderzocht worden.
Het probleem van de beschikbaarheid van de werklozen moet immers ook bekeken worden op basis van de werkaanbiedingen die in het gewest bestaan. ORBEM, FOREM en de VDAB zijn goed op de hoogte van de bestaande vraag en aanbod naar gelang van het beroep en de leeftijdscategorie. Zij kunnen duidelijk antwoorden op de vraag of een persoon die een bepaald profiel heeft, normaal gezien werk zal vinden. De gewestelijke diensten beschikken bovendien over een begeleidingsdienst die een antwoord kan geven op de eventuele problemen van mensen die normalerwijze werk hadden moeten vinden.
4.6. Opmerking van een lid
De regelgeving over hoe men werklozen controleert en hoe men vastlegt in welke gevallen vervolging kan worden ingesteld, moet volgens de heer Stokkink gebaseerd zijn op de sociaal-economische situatie in het gewest. Een lid begrijpt echter niet goed hoe de gewesten zich van elkaar onderscheiden en hoe men hiermee rekening kan houden in een nieuwe wetgeving.
4.7. Opmerking van een ander lid
Een lid is van mening dat men weliswaar rekening moet houden met de objectieve feiten, maar dat elk gewest daarom nog geen aparte regels behoeft. Deze zaak kan worden opgelost in een samenwerkingsakkoord.
4.8. Aanvullende opmerkingen van de heer Van Cauwenberghe, Waals minister van Tewerkstelling (30 oktober 1998)
De heer Van Cauwenberghe meent ook dat de norm federaal moet blijven. Er is één geval waarin de federale overheid zelf een verschillende toepassing van de norm heeft toegestaan. Het gaat om de langdurige werklozen waarvoor een vergelijking wordt gemaakt met een subregionale norm. Dat is een verstandige benadering, een positieve discriminatie naar gelang van de situatie.
Verder zijn twee situaties samen mogelijk. Het probleem doet zich voor bij de gewestelijke diensten voor arbeidsbemiddeling die werklozen een baan bezorgen, opleidingen organiseren en die verzocht worden de RVA in te lichten over de personen die overduidelijk een passende betrekking weigeren, of een opleiding die tot een baan zou moeten leiden, stopzetten of weigeren. Weinig mensen weigeren systematisch een passende betrekking of een opleiding die hen naar een baan zou kunnen leiden.
Thans voert men echter een nieuw idee in, dat niet in de wet omschreven is : men wil de beschikbaarheid controleren. Dat is een subjectiever element. Een baan in een ondernemingen weigeren is een feit dat in een document vastgesteld wordt. Een opleiding die men aangevat had in de steek laten, is een element dat men kan bewijzen. Maar om zijn beschikbaarheid te bewijzen zal de werkloze met zijn documentatie moeten komen, de sollicitatiebrieven die hij naar bedrijven heeft gestuurd, al de stappen die hij ondernomen heeft, een map met alle werkaanbiedingen die hij uitgeknipt heeft, de data en de uren van de telefoontjes die hij gepleegd heeft,... De RVA-controleur zal oordelen of dit toereikend is of niet !
De heer Van Cauwenberghe pleit ervoor vertrouwen te hebben in de bestaande mechanismen. Als men een nieuw actieterrein opent, zal men te maken krijgen met een dubbele controle : voor zeer concrete elementen zullen de mensen door FOREM gecontroleerd worden terwijl ze daarnaast ook gecontroleerd worden door de RVA op grond van een moeilijker te vatten begrip. Men zal een systeem organiseren om mensen op te roepen, men zal de bureaucratie nog logger maken, en het is niet zo zeker of dit een doeltreffender banenbeleid zal opleveren.
4.9. Eindbespreking (24 maart 1999)
4.9.1. Toelichting door de heer Coenraets
Dit punt hangt samen met de drie vorige punten aangezien het de samenwerking tussen de RVA en de gewestelijke diensten beoogt alsmede de eventuele werkingsmoeilijkheden. Volgens de heer Van Cauwenberghe bestaat er evenwel een vorm van positief overleg tussen de federale overheid en de gewesten. Misschien vallen er op sommige punten zaken te betreuren. De heer Van Cauwenberghe had een voorafgaand overleg over sommige punten gewenst. Over het algemeen zijn alle gesprekspartners het erover eens geworden dat de problematiek reeds via overleg geregeld wordt en dat het sluiten van een samenwerkingsakkoord een nuttige aanvulling zou zijn.
4.9.2. Opmerkingen van de leden
Een lid stelt dat dit punt overduidelijk illustreert dat er fundamentele problemen zijn die niet met samenwerkingsakkoorden kunnen worden opgelost, maar die handelen over de verdeling van de bevoegdheden. Hierin moet absoluut veel meer coherentie komen. Dat zou een groot deel van dit soort problemen al uit de wereld helpen.
Een commissielid merkt op dat de Waalse minister voor werkgelegenheid zegt « être toujours disposé à concevoir des mesures communes, même si le recours aux accords de coopération est une procédure lourde » en verder « la bonne volonté fait passer cet inconvénient au second plan » . De heer Jadot verheugt zich over het werkgelegenheidsplan voor Cardiff. Ten slotte lijken het federale niveau en de gewesten overeenstemming te hebben bereikt. Bij de lezing van de teksten krijgt men de indruk dat de zaken erop vooruitgaan.
5. Plaatselijke werkgelegenheidsagentschappen
(PWA)
5.1. Opmerkingen van de heer Coenraets (6 maart 1997)
Een ander voorbeeld van moeilijkheden bij het voeren van een samenhangend werkgelegenheidsbeleid is de kwestie van de plaatselijke werkgelegenheidsagentschappen (PWA's). Na de goedkeuring van de nieuwe reglementering op de PWA's zijn een aantal vakbondsorganisaties in beroep gegaan bij het Arbitragehof in een poging om de diverse bevoegdheden terzake tot klaarheid te brengen.
Aan het Arbitragehof hebben zij de vraag voorgelegd of de oprichting van PWA's al dan niet deel uitmaakt van de federale bevoegdheid dan wel of men een gewestelijke bevoegdheid in deze zaak kan verdedigen. Het antwoord van het Arbitragehof zelf is vatbaar voor interpretatie en kritiek. Volgens zijn gebruikelijke interpretatiemethode grijpt het Hof terug naar de parlementaire voorbereiding van de bijzondere wet van 8 augustus 1988 (arrest van 12 juli 1995) :
« Uit de parlementaire voorbereiding van de bijzondere wet van 8 augustus 1988 blijkt dat aan de gewesten zijn toegekend : a) de ruimste bevoegdheid voor de plaatsing van al dan niet werkloze werkzoekenden en b) de bevoegdheid tot het zelf opzetten van programma's voor wedertewerkstelling, bevoegdheid die voordien beperkt was tot de uitvoering van door de federale overheid vastgestelde maatregelen.
Met toepassing van artikel 6, § 1, VI, vijfde lid, 12º, is het evenwel de federale wetgever die exclusief bevoegd blijft voor de sociale zekerheid, welke de reglementering van de werkloosheid omvat. (...)
Een analyse van het geheel van de bestreden bepalingen leidt tot de vaststelling, enerzijds, dat het nieuwe stelsel van de plaatselijke werkgelegenheidsagentschappen een begeleidingsmaatregel invoert ten gunste van bepaalde categorieën van werklozen en, anderzijds, dat het gehele stelsel buiten de gewone arbeidscircuits verloopt. (...) »
Wat betekenen de woorden « gewone arbeidscircuits » ?
Het Arbitragehof vervolgt : « De bestreden bepalingen moeten derhalve worden aangezien als een regeling van de werkloosheid en niet als een maatregel van plaatsing of een programma van wedertewerkstelling van werklozen. »
« Hoewel de federale wetgever bevoegd is om een werkloosheidsreglementering op te stellen, mag hij, bij de uitoefening van die bevoegdheid, niet op onevenredige wijze afbreuk doen aan de bevoegdheid van de gewesten inzake wedertewerkstelling van werklozen. Die evenredigheid is een onderdeel van de bevoegdheid van de federale wetgever. »
Heeft het feit van over een PWA te kunnen beschikken nu net niet tot doel een aantal werklozen opnieuw in het arbeidscircuit op te nemen door hen met klusjes te belasten ?
Daar komt nog bij dat het Arbitragehof een begrip invoert dat de bijzondere wet niet hanteert, te weten de « evenredigheid ». In feite zegt het Arbitragehof dat men, rekening houdend met het feit dat de bevoegdheid verdeeld is tussen de federale overheid en de gewestelijke overheid, moet voorkomen dat bij de toepassing van ofwel de residuaire bevoegdheden ofwel de bevoegdheden die uitdrukkelijk aan de federale overheid zijn toegekend, deze laatste de gewestelijke bevoegdheid buiten elke verhouding beknot. Wanneer met andere woorden de federale overheid een specifieke wetgeving op de PWA's goedkeurt, mag zij geen hindernis opwerpen voor de wedertewerkstellingprogramma's van werklozen die de gewesten eventueel hebben goedgekeurd.
Dat begrip evenredigheid is zowel interessant als gevaarlijk. Het is interessant in zoverre het berust op de federale loyauteit. Men moet voorkomen dat een gewest zijn bevoegdheid niet kan uitoefenen omdat de federale overheid dat wel doet. Dit begrip houdt evenwel een gevaar in, in zoverre het ertoe leidt dat het Arbitragehof per geval uitspraak moet doen over de bevoegdheidsverdeling tussen de federale overheid en de gewestelijke overheid. Niet de wetgever zelf maar het Arbitragehof spreekt zich soeverein over dat criterium uit.
5.2. Standpunt van een lid (20 maart 1997)
Met verplicht overleg zou men conflicten kunnen voorkomen in schemerzones waar de thans geldende verdeling niet duidelijk is afgebakend en waar men de zaken snel en pragmatisch moet aanpakken. Was er vooraf overleg geweest over de oprichting van de PWA's, dan had men niet naar het Arbitragehof moeten stappen.
Het voorstel van resolutie van 13 maart 1997, dat thans in de Kamer in behandeling is, over de noodzaak aan actieve tewerkstellingsbevorderende initiatieven bepaalt overigens dat de minister van Tewerkstelling en Arbeid in samenspraak met de gemeenschappen, de gewesten en de gemeenten een kaderovereenkomst sluit over de ontwikkeling van de buurtdiensten, maatregelen ten gunste van de gemeenten die het ergst door werkloosheid worden getroffen in navolging van de veiligheid- en maatschappijcontracten, en de sociale economie, waarbij de PWA's als hefboom kunnen fungeren.
De procedure van het verplicht overleg verdient de voorkeur boven de verplichte samenwerkingsakkoorden. Komt er geen overleg dan volgen er sancties.
5.3. Opmerking van een senator (20 maart 1997)
Een senator verklaart dat er blijkbaar een breuklijn bestaat tussen het tewerkstellen van personen die aan de voorwaarden van de arbeidsmarkt beantwoorden en personen die daaraan niet (meer) beantwoorden. Deze groep, die zo'n 6 % van het aantal werklozen vertegenwoordigt, dreigt een groep van generatiearmen te worden.
Die scheidingslijn wordt mede veroorzaakt door het ontbreken van een degelijke coördinatie. Indien de plaatsingsdiensten zich ook zouden bekommeren om die tweede groep van personen, dan zou het probleem van de sociale uitsluiting goeddeels verholpen zijn. Men moet evenwel vaststellen dat zulks nu niet het geval is.
Er is dan ook een roep naar een wetgevend initiatief waardoor het lot van deze mensen niet langer afhankelijk is van het bestaan van een goede coördinatie, maar waardoor zij terug op de arbeidsmarkt terechtkomen.
Immers, als mensen niet meer in het « normale » arbeidscircuit terechtkunnen en als men de sociale uitsluiting wil tegengaan, moet men toestaan dat zij naast hun werkloosheidsuitkering een bijverdienste hebben. Voor deze mensen kan een arbeidsmarkt worden gecreëerd die zich situeert in de sociale dienstverlening en de maatschappelijke behoeften waaraan het privé-initiatief vandaag niet tegemoet komt.
Het gaat om een aangelegenheid die, juist omwille van haar sociaal gewicht, niet de speelbal mag zijn van een steeds onzekere coördinatie tussen de verschillende beleidsniveaus. In dat opzicht is het arrest van het Arbitragehof met betrekking tot de PWA's trouwens een teken aan de wand : men moet als het ware geval per geval afwegen of de gewesten dan wel de federale overheden bevoegd zijn.
Traditioneel wordt de sociale zekerheid voornamelijk beschouwd als een inkomensgarantie. Meer en meer wint de opvatting veld dat er ook een maatschappelijk luik aan verbonden is dat het debat van de bevoegdheidsverdeling overstijgt. In deze moet de bevoegdheidsverdeling vooral de verdienste van de doorzichtigheid hebben. Daarom dringt een duidelijke keuze voor het ene of het andere bevoegdheidsniveau zich op, zodat de klip van de coördinatie wordt vermeden.
Het komt spreekster voor dat het in wezen om een federale bevoegdheid gaat, vermits het in wezen de beheersing van de werkloosheid en de behartiging van de maatschappelijke belangen van de werklozen betreft. Toch heeft zij geen uitgesproken voorkeur, maar het probleem moet hoe dan ook ten gronde worden aangepakt.
5.4. Opmerking van een lid (20 maart 1997)
Men mag de doorlichting van de werking van de federale structuren inderdaan niet verengen tot een technisch-juridische discussie. De werking van de federale structuren heeft ook en vooral een sociale dimensie.
5.5. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
Elke gemeente of groep van gemeenten is wettelijk verplicht een plaatselijk werkgelegenheidsagentschap (PWA) op te richten, onder de vorm van een VZW, van waaruit langdurig werklozen kunnen worden tewerkgesteld voor activiteiten waaraan niet tegemoet wordt gekomen door de reguliere arbeidscircuits.
In feite betreft het een zuivere tewerkstellingsmaatregel, waavoor de gewesten bevoegd zijn. Een overheveling van de regelgeving inzake PWA's naar de gewesten dringt zich op.
5.6. Hoorzitting met de heer Jadot, secretaris-generaal van het ministerie van Arbeid en Tewerkstelling, de heer Baeck, administrateur-generaal van de RVA en de heer Cox, kabinetschef van de minister voor Tewerkstelling en Arbeid (10 juli 1998)
In het arrest nr. 58/95 van 12 juli 1995 heeft het Arbitragehof geoordeeld dat het systeem van de PWA's een regeling blijft van de werkloosheid, aangezien de aangevochten reglementering de organisatie en de controle van activiteiten die men niet aantreft in de reguliere arbeidcircuits tot voorwerp heeft, de activiteiten slechts mogen uitgeoefend worden door langduring uitkeringsgerechtigde volledig werklozen of langdurig werkloze bestaansminimumtrekkers en deze activiteiten slechts een bijkomende activiteit betreffen. Het betreft bijgevolg een begeleidingsmaatregel ten gunste van bepaalde categorieën werklozen buiten de gewone arbeidscircuits. Deze materie valt onder de bevoegdheid van de fedrale wetgever.
Zelfs als de materie op zich een federale bevoegdheid is, mag er evenmin op onevenredige wijze afbreuk worden gedaan aan de bevoegdheid van de gewesten inzake de wedertewerkstelling van werklozen. Aangezien er slechts bepaalde activiteiten mogen uitgevoerd worden (waarin de privé-sector niet voorziet) door langdurig werklozen of bestaansminimumtrekkers (eventueel bedreigd niet langer uitkeringen te ontvangen) en deze activiteiten een bijkomend karakter hebben voor de werkloze, is er niet op onevenredige wijze afbreuk gedaan aan de bevoegdheden van de gewesten. De betrokken personen blijven immers beschikbaar voor de door de gewesten georganiseerde wedertewerkstellingsprogramma's. Uit het arrest van het Arbitragehof kunnen de volgende drie criteria afgeleid worden :
a) het voorwerp van de reglementering is de organisatie en de controle van bepaalde activiteiten die men niet aantreft in de reguliere arbeidscircuits;
b) die activiteiten worden uitgevoerd door langdurig uitkeringsgerechtigde volledig werklozen of langdurig werkloze bestaansminimumtrekkers;
c) de verrichte activiteiten mogen slechts een bijkomend karakter hebben zodat de betrokkenen beschikbaar blijven voor de arbeidsmarkt en de door de gewesten georganiseerde wedertewerkstellingsprogramma's.
5.7. Hoorzitting met mevrouw Stappaerts, directeur-generaal en mevrouw Van Hal, adjunct van de directeur, van de administratie Werkgelegenheid van de Vlaamse Gemeenschap (13 juli 1998)
De oprichting van de Plaatselijke Werkgelegenheidsagentschappen heeft enerzijds tot doel een aantal activiteiten te laten uitvoeren die niet in het reguliere arbeidscircuits worden uitgevoerd en die niet met deze laatste concurreren. Anderzijds dienen de PWA's te voldoen aan de vraag naar werk vanwege langdurig werklozen, degenen die het bestaansminimum genieten en categorieën die moeilijk een plaats op de arbeidsmarkt vinden.
De doelgroep en het doel van de PWA's en de maatregel van de wedertewerkstellingsprogramma's overlappen elkaar gedeeltelijk. Het Vlaamse WEP-plus voorziet echter expliciet in een omkadering en « externe » begeleiding. WEP-plus (contract van één jaar) heeft tot doel dat de werkzoekende ervaring opbouwt zodat hij/zij kan doorstromen naar het normaal economisch circuit. Het PWA-stelsel leidt in de praktijk niet tot een doorstroming naar iets anders. Omdat dit stelsel niet aan een bepaalde duur is verbonden en aan de werkzoekende de gelegenheid biedt om bovenop de uitkering een loon voor de gepresteerde uren te ontvangen, is het veelal aantrekkelijker.
Ondanks het onderscheid dat in het arrest nr. 58/95 van het Arbitragehof van 12 juli 1995 inzake de PWA's werd gemaakt, is de grens tussen beide maatregelen onduidelijk.
Het veeleer artificiële onderscheid tussen een regeling van werkloosheid en een maatregel van plaatsing, kan moeilijk langer aangehouden worden indien de federale overheid de PWA-ers een arbeidsovereenkomst aanbiedt (cf. recente wetsontwerp). De PWA-er zou door de dienst worden aangeworven met een arbeidsovereenkomst en vervolgens worden uitgezonden of ter beschikking gesteld van de gebruikers. Hierdoor moet het PWA-stelsel worden beschouwd als een maatregel van plaatsing of een programma van wedertewerkstelling van werklozen. Daarenboven zal de PWA-dienst in feite de rol van uitzendkantoor gaan vervullen; hier moet naar de nieuwe IAO-conventie verwezen worden die de bevoegdheidsverdeling tussen de federale en de gewestelijke overheden in een ander daglicht plaatst.
Teneinde een samenwerking tot stand te brengen op gemeentelijk en stedelijk niveau met alle actoren actief op het vlak van tewerkstelling en opleiding, nam de Vlaamse regering het initiatief om met de Vlaamse steden en gemeenten tewerkstellingsconvenanten af te sluiten. De PWA's zouden hier actief deel van uitmaken. De regionale bevoegdheden inzake opleiding en begeleiding zouden dan complementair met de federale maatregelen kunnen aangewend worden. Ook de federale overheid wil een netwerk van lokale dienstverleningsinitiatieven stimuleren, steunend op de ervaringen met de PWA's. Het feit dat de gemeentelijke PWA-beambten van de minister voor Arbeid en Tewerkstelling verbod kregen om samen te werken met andere actoren in het kader van de tewerkstellingsconvenanten wekte dan ook verbazing. Er is nu overleg gepland. Er dient een optimale openheid en maximale complementariteit tussen de regionale en federale initiatieven nagestreefd te worden.
5.8. Hoorzitting met de heer Van Cauwenberghe, Waals minister van Tewerkstelling (30 oktober 1998)
Het werkgelegenheidsbeleid zou aan coherentie en efficiëntie winnen indien het Waalse Gewest bevoegd zou worden voor jongerenstages, plaatselijke werkgelegenheidsagentschappen en activering van werkloosheidsuitkeringen. Zoals de Vlaamse regering, is de heer Van Cauwenberghe van oordeel dat deze drie domeinen onder de bevoegdheid van de gewesten zouden moeten vallen.
Gaat het voor elk van deze maatregelen niet om stelsels voor tewerkstelling of wedertewerkstelling, zoals de maatregelen van het programma voor de bestrijding van de werkloosheid ? In al de gevallen krijgen de werknemers die in het kader van deze stelsels tewerkgesteld worden, een arbeidsovereenkomst. Dit is voor de werknemers van de PWA's nog niet het geval maar de beslissing is in die zin door de federale Staat genomen.
De argumenten die de afgevaardigden van de federale Staat uit het arrest van het Arbitragehof hebben geput, kunnen dan ook weerlegd worden.
5.9. Hoorzitting met de heer Stokkink, adjunct-kabinetschef van de minister-president van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest, belast met Werkgelegenheid (30 oktober 1998)
Het Brusselse Gewest heeft een aantal gedecentraliseerde programma's voor wedertewerkstelling van werklozen opgezet, in samenwerking met de BGDA, de gemeenten, de OCMW's, de plaatselijke vertegenwoordigers, de verenigingen en de instellingen voor beroepsopleiding. Parallel hiermee functioneert de structuur van de PWA's die geen arbeidsplaatsen aanbieden maar een vorm van tewerkstelling voor werklozen. De gewesten hebben geen enkele bevoegdheid om samen te werken met de PWA's omdat dit programma rechtstreeks opgezet is tussen de gemeenten en de federale Staat. Deze parallelle structuur vervalst het systeem.
De nieuwe doorstromingsprogramma's bij voorbeeld zijn bedoeld om de werkloosheidsuitkeringen voor de non-profitsector te activeren. Het systeem van de PWA's vervalst het systeem van de doorstromingsprogramma's om een materiële reden : de werkloze die tewerkgesteld wordt in kader van een PWA, behoudt zijn werkloosheidsuitkering en zal, tenminste in een aantal gevallen, meer verdienen dan iemand die een nieuwe baan krijgt in een systeem van activering van werkloosheidsuitkeringen. Sommigen verkiezen natuurlijk werkloos te blijven in een PWA aangezien ze meer verdienen dan in een systeem van activering van werkloosheidsuitkeringen, in de vorm van een doorstromingsprogramma of de « Smet-banen ».
Het feit dat de PWA's van de federale overheid afhangen, houdt de mensen in de praktijk in de werkloosheid, terwijl er tussen de federale Staat et de gewesten een samenwerking bestaat om mensen opnieuw aan het werk te helpen door middel van arbeidsovereenkomsten. De activering van de werkloosheidsuitkeringen geschiedt immers door een arbeidsovereenkomst. Dat is een dysfunctie. Het Brusselse Gewest vraagt dus met aandrang dat de PWA's aan de gewesten overgedragen worden en dat het PWA-systeem uitzicht geeft op een baan.
Een ontwerp van de minister van Tewerkstelling en Arbeid beoogt de PWA's zelf in een aantal gevallen arbeidsovereenkomsten te laten toekennen. Dat is duidelijk een bevoegdheid van de gewesten maar aangezien het om PWA's gaat, meent de minister dat de federale overheid bevoegd is om dit systeem in te voeren. Dat is volledig in strijd met het beginsel dat de burger duidelijkheid verwacht.
5.10. Eindbespreking (24 maart 1999)
5.10.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
Het punt over de PWA's doet moeilijkheden rijzen ondanks een arrest van het Arbitragehof van 12 juli 1995. Dit arrest verstrekt geen duidelijke toelichting over de verdeling van de bevoegdheden. Het probleem vloeit voort uit het feit dat het Arbitragehof criteria heeft gehanteerd die nog ruimte laten voor interpretatie. Het Hof vertrekt van het principe dat, op grond van een analyse van alle genomen maatregelen, vastgesteld wordt dat de nieuwe PWA-regeling een begeleidingsmaatregel invoert ten gunste van bepaalde categorieën van werklozen buiten de gewone arbeidscircuits. Het Arbitragehof verduidelijkt dat de genomen maatregelen moeten worden beschouwd als een werkloosheidsregeling en niet als een vorm van bemiddeling of een wedertewerkstellingsprogramma voor werklozen. Het Hof is van mening dat de federale wetgever weliswaar bevoegd is voor het uitwerken van een werkloosheidsregeling maar in de uitoefening van die bevoegdheid niet op onevenredige wijze afbreuk mag doen aan de bevoegdheid van de gewesten inzake wedertewerkstelling van werklozen. Die proportionaliteit is een onderdeel van de bevoegdheid van de federale wetgever.
Uit de lezing van de opmerkingen die door de commissie en door de gehoorde personen werden gemaakt blijkt hoe verschillend de interpretaties zijn. Voor sommigen zijn de PWA's wedertewerkstellingsprogramma's, voor anderen gaat het om een werkloosheidsregeling. Men kan hierover eindeloos discussiëren. Op zijn minst zou men moeten weten wat er gebeurt met de oorspronkelijke initiatieven van het federaal ministerie voor Tewerkstelling en Arbeid teneinde de werkloosheid te doen dalen. Die oorspronkelijke maatregelen zijn in werkelijkheid samengestelde maatregelen die zowel te maken hebben met de werkloosheidsregelgeving als met de wedertewerkstelling van werklozen.
5.10.2. Bespreking
Een lid meent dat professor Coenraets zeer goed heeft weergegeven hoe het probleem in elkaar zit. Hij heeft tevens goed geïllustreerd dat het hier gaat om een bevoegdheidsprobleem. Dit lost men niet op met een samenwerkingsakkoord. Dit illustreert eens te meer dat een herverkaveling van de bevoegdheden in dit domein noodzakelijk is. De rest zijn enkel pleisters op een houten been, die het fundamenteel probleem niet oplossen.
Een commissielid deelt de mening van de heer Jadot. Het gaat om een maatregel in het kader van het beheer van de werkloosheid aangezien men niet alle werklozen beoogt. Die bepaling is slechts van toepassing op langdurig werklozen, dat wil zeggen een klein deel van de werklozen. Indien de gewesten hun bemiddelingswerk in de twee eerste jaren hadden kunnen verrichten dan waren er geen kandidaten meer geweest voor de PWA's. Het toepassingsgebied is klein ten opzichte van het totale aantal werklozen. De werkloosheidsuitkering blijft steeds het belangrijkste inkomen en bijgevolg zou zulks moeten blijven behoren tot de bevoegdheden van de overheid die de werkloosheid beheert. Het gaat om een versoepeling van het verbod om te werken, gekoppeld aan de toekenning van een bescheiden aanvullende uitkering voor 45 werkuren per maand.
Een lid is van mening dat er een duidelijke band met het federale niveau is aangezien er een fiscale aftrek mogelijk is.
6. De dienstenbanen (« Smet-banen »)
6.1. Hoorzitting met mevrouw Stappaerts, directeur-generaal en mevrouw Van Hal, adjunct van de directeur, van de administratie Werkgelegenheid van de Vlaamse Gemeenschap (13 juli 1998)
De federale dienstenbanen zijn toegankelijk voor langdurig en laaggeschoolde werklozen en omvatten banen die over het algemeen niet of niet meer uitgeoefend worden omwille van het hoge prijskaartje. De inleiding van het dossier geschiedt door de PWA-beambte.
De dienstenbanen vertonen op het vlak van doel en doelpubliek gelijkenissen met de regionale werkervaringprogramma's (WEP-plus voor de openbare sector en WEP-privé voor de privé-sector). Deze dienstenbanen bieden evenwel een perspectief van 3 jaar, waardoor ze voor de werkzoekende aantrekkelijker ogen. Dit aantrekkelijk perspectief maakt eveneens dat de federale dienstenbanen de regionale opleidingsinitiatieven deels doorkruisen.
Op het vlak van de bevoegdheidsverdeling speelt de subtiele kwestie of dit een maatregel is tot « regeling van werkloosheid » of « ter plaatsing of programma van wedertewerkstelling van werklozen » opnieuw.
6.2. Hoorzitting met de heer Stokkink, adjunct-kabinetschef van de minister-president van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest, belast met Werkgelegenheid (30 oktober 1998)
De Smet-banen hebben betrekking op de profitsector. Het uitgangspunt was goed maar dit systeem van activering van werkloosheidsuitkeringen wordt log omdat het aantal deelnemende instanties te groot is, waardoor het niet kan inspelen op de sociaal-economische realiteit binnen het gewest. Het optreden van de vertegenwoordigers van de federale overheid valt immers samen met dat van de vertegenwoordigers van de gewesten en dat van de PWA's. De federale minister wilde absoluut de medewerking van deze laatsten want het was een manier om dit instrument te benutten : de PWA's creëren geen banen. Het systeem van de activering van de werkloosheidsuitkeringen is dan ook het gedroomde stelsel om de PWA's tot creatie van banen te bewegen.
Het basisbeginsel kan dus rekenen op instemming van de drie gewesten en van de federale Staat maar in de praktijk is het een log en complex stelsel door het feit dat verschillende instanties mee de beslissingen nemen. Zo is het moeilijk om snel in te spelen op de behoeften van de plaatselijke bedrijven die een aantal personen in dienst zouden kunnen nemen.
7. De stage en inschakeling van de jongeren in het arbeidsproces
7.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling.
Het koninklijk besluit nr. 230 van 21 december 1983 regelt de stage en inschakeling van de jongeren in het arbeidsproces.
Dit is een instrument ter bevordering van de tewerkstelling en moet bijgevolg worden overgedragen aan de gewesten.
7.2. Hoorzitting met de heer Jadot, secretaris-generaal van het ministerie van Arbeid en Tewerkstelling, de heer Baeck, administrateur-generaal van de RVA en de heer Cox, kabinetschef van de minister voor Tewerkstelling en Arbeid (10 juli 1998)
In zijn advies van 5 oktober 1983 heeft de afdeling wetgeving van de Raad van State herinnerd dat de bevoegdheid tot het vaststellen en uitvoeren van de regeling in verband met de stage der jongeren zaak is gebleven van de federale overheid. « Uit de bepalingen van de wet van 22 december 1977 en haar parlementaire voorbereiding, alsook uit de bepalingen van dit ontwerp blijkt dat de aan de besturen en de ondernemingen opgelegde verplichting van indienstneming van jongeren een speciale regeling van tewerkstelling is die, ofschoon ze in haar geheel deel uitmaakt van een programma tot opslorping van de werkloosheid, essentieel tot doel heeft, zoals inzonderheid in artikel 16 van het ontwerp is gesteld, aan de jongeren de kans doch niet de de verplichting te bieden om in een bestuur of een onderneming een praktische opleiding als overgang tussen het genoten onderwijs en de beoogde tewerkstelling te volgen. Aldus kan die bevoegdheid niet worden ondergebracht in de ene of andere aangelegenheid welke in haar geheel of voor een deel als een zaak van tewerkstellingsbeleid door artikel 6, § 1, IX, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming van de instellingen aan de gewesten is overgedragen. Ten overvloede mag erop gewezen worden dat in de parlementaire voorbereiding van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 de verplichting van tewerkstelling van jongeren als stagiair nimmer is vermeld als een zaak van « plaatsing van werklozen » als bedoeld in artikel 6, § 1, IX, 2º. Het gaat overigens om twee van elkaar terdege onderscheiden regelingen met een eigen finaliteit en met voor de betrokkenen een onderling sterk verschillende rechtspositieregeling. » Naar aanleiding van de bijzondere wet van 8 augustus 1988 werd in het verslag van de senaatscommissie opgemerkt dat het statuut van de stagiairs centraal blijft, maar hun plaatsing gewestelijk is.
De visie waarbij werd voorgehouden dat de stage der jongeren een beding is van de arbeidsovereenkomst, die bovendien een weerslag heeft op de sociale zekerheid, zodat zij niet als een tewerkstellingsprogramma kan worden beschouwd, werd ook na de bijzondere wet van 8 augustus 1988 herhaaldelijk impliciet of expliciet bevestigd. Zo stelde de Raad van State in een advies van 2 maart 1989 dat de wijziging van het koninklijk besluit nr. 230 van 21 december 1983 betreffende de stage en de inschakeling van jongeren in het arbeidsproces, zaak is van de nationale overheid.
7.3. Hoorzitting met mevrouw Stappaerts, directeur-generaal en mevrouw Van Hal, adjunct van de directeur, van de administratie Werkgelegenheid van de Vlaamse Gemeenschap (13 juli 1998)
De jongerenstage heeft/had tot doel de inschakeling van de jongeren in het arbeidsproces te bevorderen door de verplichting ten aanzien van de werkgevers een aantal jonge werkzoekenden in dienst te nemen. De helft van de stageplaatsen wordt voorbehouden aan jongeren die sedert ten minste negen maanden ingeschreven zijn als werkzoekende.
Het doel van de jongerenstage en het EWE-systeem sluit aan bij de door Vlaanderen georganiseerde werkervaringsprogramma's. In de Vlaamse werkervaringsprogramma's wordt een doelgroepenbeleid gevoerd voor laaggeschoolde langdurig werklozen. Dit aspect komt niet aan bod bij stages en EWE, wat op zich dus complementair werkt.
Indien het arrest van de Raad van State met betrekking tot de PWA's wordt toegepast op het stelsel van de stages en de EWE, kan worden gesteld dat het hier om een maatregel gaat die kadert binnen de tewerkstellingsprogramma's : stagiairs en EWE'ers zijn immers de facto werknemers die op basis van een overeenkomst (stage-overeenkomst) een loon (stagevergoeding) ontvangen.
Gelet op de Belgische acties in het kader van de Europese richtsnoeren zal deze EWE-maatregel vermoedelijk worden afgeschaft.
7.4. Hoorzitting met de heer Van Cauwenberghe, Waals minister van Tewerkstelling (30 oktober 1998)
Het werkgelegenheidsbeleid zou aan coherentie en efficiëntie winnen indien het Waalse Gewest bevoegd zou worden voor jongerenstages, plaatselijke werkgelegenheidsagentschappen en activering van werkloosheidsuitkeringen. Zoals de Vlaamse regering is de heer Van Cauwenberghe van oordeel dat deze drie domeinen onder de bevoegdheid van de gewesten zouden moeten vallen.
7.5. Eindbespreking
De commissie stelt vast dat de problematiek van de zogenaamde « dienstenbanen », op het vlak van bevoegdheidsverdeling tussen de federale overheid en de gewesten, dezelfde is als diegene die aan bod is gekomen onder punt 5 (plaatselijke werkgelegenheidsagentschappen).
8. Alternerend leren
8.1. Hoorzitting met de heer Van Cauwenberghe, Waals minister van Tewerkstelling (30 oktober 1998)
De Franse Gemeenschap is bevoegd voor het algemeen vormend onderwijs, dat ook gebruik kan maken van de techniek van het alternerend leren waarbij de betrokkene afwisselend theoretische vakken volgt en werkt in een bedrijf. Mevrouw Onkelinx, bevoegd minister, heeft maatregelen genomen om deze methode te bevorderen in het onderwijs, de centra voor alternerend leren en het technisch onderwijs, want deze formule is tot nog toe in België relatief weinig toegepast. De minister van Tewerkstelling is van zijn kant verantwoordelijk voor de beroepsopleiding van personen boven de 18, dit wil zeggen tussen 18 en 25. Het Waalse Gewest heeft een decreet goedgekeurd waardoor financiële steun wordt verleend aan de operatoren en de bedrijven die een jongere als stagiair aannemen, want dat kost uiteraard geld. Er is ook een samenwerkingsakkoord gesloten met de Franse Gemeenschap.
De Franse Gemeenschap heeft bovendien op 28 juli 1998 een besluit genomen waardoor leerplichtige jongeren die ingeschreven zijn in de centra voor alternerend leren, toch bepaalde voordelen kunnen genieten. Tot nog toe hadden zij geen echt statuut, waren zij niet beschermd door een arbeidsovereenkomst en hadden zij in feite ook geen andere relatie met hun werkgever.
Het samenwerkingsakkoord tussen de Franse Gemeenschap en de Waalse regering zorgt ervoor dat ook leerplichtige personen die een alternerende opleiding volgen, de financiële steun kunnen krijgen waarin het Waalse decreet voorziet. Zo wordt dus een brug geslagen tussen jongeren die nog leerplichtig zijn en jongeren van 18 en ouder. De alternerende opleidingen vinden voor een groot deel plaats in de instituten voor KMO-opleidingen, aangezien het leerlingwezen en het kwalificatiegetuigschrift dat zij afgeven, voornamelijk op het alternerend leren zijn gebaseerd.
Het Waalse Gewest heeft onderhandelingen aangeknoopt met bepaalde beroepssectoren de bouw-, de metaal- en de chemiesector ... over het alternerend leren en de opleiding-inschakeling. Dit laatste is geregeld in een ander decreet, dat voorziet in een opleiding in een bedrijf gedurende maximum zes maanden. De persoon in opleiding krijgt een werkloosheidsuitkering en bijkomende voordelen, op voorwaarde dat de werkgever hem daarna gedurende minstens zes maanden tewerkstelt.
8.2. Eindbespreking (24 maart 1999)
8.2.1. Toelichting door de heer Coenraets
De kwestie van het alternerend leren heeft haar beslag gekregen in een samenwerkingsakkoord tussen de Franse Gemeenschap en de Waalse regering. Het probleem lijkt belangrijker te zijn in het zuiden van het land dan in het noorden omdat het het gevolg is van een bevoegdheidsverdeling tussen de Franse Gemeenschap en het Waalse Gewest. Aangezien de Franse Gemeenschap bevoegd is voor het algemeen onderwijs moet zij optreden voor het alternerend leren omdat dit rechtstreeks verband houdt met de manier waarop het onderwijs wordt gegeven. Terzake is het debat gesloten.
8.3. Besluit van de commissie
De commissie sluit zich aan bij de vaststelling, gedaan door heer Coenraets.
9. De tijdelijke arbeid, de uitzendarbeid en het ter beschikking stellen van werknemers ten behoeve van gebruikers
9.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
De wet van 24 juli 1987 regelt de tijdelijke arbeid, de uitzendarbeid en het ter beschikking stellen van werknemers ten behoeve van gebruikers. Controle en toezicht wordt uitgeoefend door de federale overheid.
De erkenning om een uitzendbureau te exploiteren wordt geregeld door de gewesten. Ook het toezicht hierop wordt door de gewesten uitgeopend.
De gewestelijke inspectiediensten zouden ook op de uitvoering van de wet van 24 juli 1987 en van de uitvoeringsbesluiten ervan toezicht moeten kunnen uitoefenen.
9.2. Hoorzitting met mevrouw Stappaerts, directeur-generaal en mevrouw Van Hal, adjunct van de directeur, van de administratie Werkgelegenheid van de Vlaamse Gemeenschap (13 juli 1998)
De toelating (erkenning) om een uitzendbureau te exploiteren wordt geregeld in het Vlaamse Gewest bij een decreet van 6 maart 1991. Het toezicht hierop geschiedt door de daartoe aangewezen ambtenaren ic. de Inspectie Werkgelegenheid (Vlaamse Gewest).
Een essentiële voorwaarde om een erkenning te verkrijgen, opgenomen in het decreet, is « niet in ernstige overtreding zijn met de wettelijke of reglementaire bepalingen in verband met de uitoefening van de werkzaamheden als uitzendbureau ». Met andere woorden, met de bepalingen van onder andere de wet van 24 juli 1987.
De toekenning aan de gewestelijke inspectiediensten van de prerogatieven om ook toezicht te houden op de uitvoering van de wet van 24 juli 1987 en de uitvoeringsbesluiten ervan zou meer mogelijkheden te geven om de naleving en de toepassing van de decretale bepalingen te controleren.
Tot heden is de erkenning van de uitzendbureaus het enige aspect binnen het uitzendgebeuren waarvoor de gewesten bevoegd zijn. Conform de nieuwe IAO-conventie nr. 181 behoort de uitzendactiviteit thuis onder de noemer « arbeidsbemiddeling ». Dit betekent dat het hele actieterrein tussen uitzendbureau en gebruiker, het domein van de arbeidsbemiddeling, door de gewestelijke overheid moet geregeld worden.
Het actieterrein tussen het uitzendkantoor en de uitzendkracht is een verhouding van werkgever tot werknemer, en blijft bijgevolg behoren tot het arbeidsrecht wat een federale aangelegenheid is.
9.3. Standpunt van de Waalse regering (brief van 18 maart 1998)
De Waalse regering wil het samenwerkingsmechanisme gebruiken door een samenwerkingsakkoord te sluiten tussen de Staat en de gewesten zodat de gewestelijke inspectiediensten de kans krijgen toe te zien op de uitvoering van de wet van 24 juli 1987 wat betreft haar bepalingen over de gewestelijke bevoegdheid inzake de erkenning van uitzendbedrijven.
9.4. Hoorzitting met de heer Jadot, secretaris-generaal van het ministerie van Arbeid en Tewerkstelling, de heer Baeck, administrateur-generaal van de RVA en de heer Cox, kabinetschef van de minister voor Tewerkstelling en Arbeid (10 juli 1998)
a) De analogie met de bevoegdheden van de gewesten inzake de tewerkstelling van buitenlandse werknemers in niet helemaal juist. In het geval van de tewerkstelling van buitenlandse werknemers is het gewest belast met de volledige toepassing van de wetgeving. Daarenboven is door de wet van 16 juli 1993 slechts een beperkte bevoegdheid inzake toezicht op de naleving van de wetgeving toegekend aan de gewesten. In het geval van de uitzendarbeid is de bevoegdheid beperkt tot de erkenning van de uitzenbureaus. Alleen wat de naleving van de erkenningsvoorwaarden betreft, kan toezicht uitgeoefend worden door de gewesten.
b) De uitzendarbeid op zich is een federale materie, niet alleen wat de normering betreft, maar ook wat de toepassing ervan betreft. A fortiori kan alleen de federale overheid bevoegd zijn om toezicht uit te oefenen.
c) Momenteel is het feit dat een uitzendbureau dat niet erkend is door het gewest, personeel ter beschikking stelt van gebruikers, niet meer gesanctioneerd door de wet van 24 juli 1987. Men zou op dit punt deze wet kunnen wijzigen zodat het gebruik van uitzendarbeid niet mogelijk is via ondernemingen die niet erkend zijn.
d) De door de Vlaamse Gemeenschap voorgestelde oplossing is juridisch niet noodzakelijk, daar de gewestelijke inspectiediensten de nodige informatie voor de uitoefening van hun opdrachten kunnen krijgen met toepassing van de wet van 16 november 1972 betreffende de arbeidsinspectie. Deze wet maakt het mogelijk dat inlichtingen en vaststellingen van inbreuken worden uitgewisseld tussen de diverse diensten, bijvoorbeeld om de intrekking te bekomen van de erkenning van een onderneming die inbreuken pleegt. Deze procedure zou moeten geïntensifieerd worden in de mate dat ze meer doeltreffendheid zou vertonen dan de traditionele techniek van pro-justitia.
9.5. Hoorzitting met de heer Van Cauwenberghe, Waals minister van Tewerkstelling (30 oktober 1998)
De wet van 24 juli 1987 betreffende de tijdelijke arbeid, de uitzendarbeid en het ter beschikking stellen van werknemers ten behoeve van gebruikers, moet binnen de federale bevoegdheidssfeer blijven maar aangezien de erkenning van de uitzendkantoren tot de bevoegdheid van het Waalse Gewest behoort, zou het logisch zijn dat de gewestelijke inspectiediensten toezien op de toepassing van de regeling die in deze wet bepaald wordt aangaande de erkenning van uitzendondernemingen.
9.6. Eindbespreking (24 maart 1999)
9.6.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De wet van 24 juli 1987 regelt de tijdelijke arbeid, de uitzendarbeid en het ter beschikking stellen van werknemers ten behoeve van gebruikers. Nu regelt het gewest de erkenning van de uitzendbureaus en oefent het toezicht uit. Aangezien deze aangelegenheid verband houdt met het arbeidsrecht, oefent de federale overheid thans controle en toezicht uit met toepassing van een federale wet.
De Waalse regering stelt voor een beroep te doen op de techniek van de samenwerkingsakkoorden zonder evenwel te raken aan de federale dimensie van het arbeidsrecht. Met die regeling zouden de gewesten een beroep kunnen doen op de logistieke steun van het personeel dat controle en toezicht uitoefent op de naleving van de wetgeving. Op dit punt acht de heer Van Cauwenberghe het raadzaam dat de gewestelijke inspectiediensten toezien op de uitvoering van de wet althans wat betreft de aspecten van de erkenning van bedrijven. Hij wil daarin nog verdergaan wanneer hij zegt dat de wet van 24 juli 1987 tot de federale bevoegdheid moet blijven behoren.
Volgens de heer Coenraets zou men moeilijkheden kunnen hebben met de toegang tot het beroep. De toegang tot het beroep en het werkgelegenheidsbeleid zijn onderling verweven. In 1988 werd de bijzondere wet gewijzigd om de gewesten toe te staan erkenningen af te geven voor reisagentschappen. Het geval van de uitzendbureaus vertoont uiteindelijk niet zoveel verschilpunten. Het is de vraag of men deze kwestie niet in haar geheel kan oplossen via de regionalisering zoals men dat voor de reisagentschappen heeft gedaan, volgens wat de heer Van Cauwenberghe heeft meegedeeld. Bijgevolg zouden de gewesten de vrij bloeiende sector van de uitzendbureaus niet alleen kunnen erkennen maar ook controleren.
9.6.2. Bespreking
Een lid stelt voor dat men het houdt bij het verzoek van het Waalse Gewest zoals geformuleerd in punt 9.3. Het zou van roekeloosheid getuigen verder deze weg op te gaan zonder een diepgaand onderzoek. Het door de Waalse regering voorgestelde evenwicht vertoont ook een functioneel aspect.
Sommige leden onderschrijven de oplossing, zoals voorgesteld door de Waalse regering in punt 9.3.
Anderen sluiten zich aan bij de door de heer Coenraets voorgestelde regionalisering van deze materie.
10. De normen betreffende de tewerkstelling van buitenlandse arbeidskrachten
10.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
De gewesten zijn bevoegd voor de toepassing van de normen betreffende de tewerkstelling van buitenlandse arbeidskrachten (artikel 6, § 1, IX, 3º). De federale overheid is bevoegd voor de reglementering zelf.
Binnen de huidige federale reglementering is het voor de gewesten niet mogelijk eigen accenten te leggen inzake de globale migratiepolitiek.
Het is aangewezen de betrokkenheid van de gewesten te versterken bij reglementerend optreden van de federale overheid. De federale overheid verliest immers de praktijkervaring en de toetsing aan de dagelijkse realiteit van hun reglementering.
De ontwerpen van de federale normen terzake zouden voor bindend advies aan de gewestregeringen moeten worden voorgelegd.
10.2. Bijkomende bedenking van de Vlaamse Regering (juli 1997)
Ten gevolge van de bestaande bevoegdheidsverdeling heeft de federale overheid weinig of geen contact en slechts een zeer beperkte voeling met de realiteit.
Het zijn de uitvoerende instanties, in concreto de gewestelijke instanties, die de gevolgen en de neveneffecten van uitgevaardigde normeringen vaststellen of de onaangepastheid van bepaalde regelen aan de maatschappelijke realiteit ondervinden.
Voorbeelden uit het recente verleden, zoals de problematiek van de illegale fruitpluk, de ervaringen met betrekking tot de mensenhandel, het fenomeen van misbruiken in de au-pair tewerkstelling, de onduidelijke positie van de buitenlandse navorsers en wetenschappelijke medewerkers tewerkgesteld bij universiteiten en onderzoeksinstellingen, tonen aan dat er onvoldoende afstemming is tussen de federale regering en de maatschappelijke context.
Enerzijds is er ontegensprekelijk een noodzaak aan coördinatie tussen de federale overheid, bevoegd voor de normering van het arbeidsvergunningenstelsel en de verblijfswetgeving, en de gewestelijke instanties belast met de toepassing van het beleid inzake arbeidsvergunningen.
Anderzijds dient de directe band onderstreept tussen het arbeidsvergunningenbeleid en het arbeidsmarktbeleid. Deze relatie is overduidelijk, aangezien buitenlandse arbeidskrachten in principe pas kunnen worden aangeworven onder anderen indien de situatie op de regionale arbeidsmarkt dit mogelijk maakt. De koppeling tussen het arbeidsvergunningenbeleid en het arbeidsmarktbeleid van de gewesten mag niet op losse schroeven komen.
Om de noodzakelijke coördinatie en afstemming te realiseren moet uitvoering worden gegeven aan artikel 92bis , § 3, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming van de instellingen, gewijzigd bij de bijzondere wet van 16 juli 1993. Dit artikel bepaalt dat een samenwerkingsakkoord tussen de betrokken overheden moet worden afgesloten voor de coördinatie tussen het beleid inzake de arbeidsvergunningen en de verblijfsvergunningen en inzake de normen betreffende de tewerkstelling van buitenlandse arbeidskrachten.
Tot slot kan worden vermeld dat reeds een protocol van samenwerking bestaat tussen de diverse inspectiediensten. Dit protocol dient te worden geëvalueerd en waar nodig bijgestuurd op het vlak van de inning van administratieve geldboeten ingevolge optreden en verbalisering door de gewestelijke inspectiediensten.
10.3. Hoorzitting met mevrouw Stappaerts, directeur-generaal en mevrouw Van Hal, adjunct van de directeur, van de administratie Werkgelegenheid van de Vlaamse Gemeenschap (13 juli 1998)
De Vlaamse administratie ervaart heel wat problemen omwille van het feit dat de federale wetgever aarzelt om de vigerende federale wetgeving aan te passen. Er wordt aanvullend op gewezen dat ook de Europese regelgeving terzake niet stilstaat.
De vraag kan worden gesteld of de regelgeving omtrent arbeidsvergunningen en arbeidskaarten niet bij uitstek een Europese aangelegenheid vormt, die dan afhankelijk van de staatsstructuur van de lidstaten, door de centrale overheid of door de gewestelijke overheid dient uitgevoerd te worden. De link met het veld blijft immers onontbeerlijk bij het uittekenen van het beleid.
In België kan de regeling die van toepassing is bij de implementatie van de Europese structuurfondsen, waaronder het Europees Sociaal Fonds, toegepast worden bij de uitvoering van de arbeidsvergunningenbeleid : opstelling van richtsnoeren op Europees niveau en uitvoering door de gewesten.
10.4. Hoorzitting met de heer Jadot, secretaris-generaal van het ministerie van Arbeid en Tewerkstelling, de heer Baeck, administrateur-generaal van de RVA en de heer Cox, kabinetschef van de minister voor Tewerkstelling en Arbeid (10 juli 1998)
Wat de tewerkstelling van vreemde werknemers betreft, kan de volgende bevoegdeidsverdeling worden vastgesteld, ingevolge de bijzondere wet van 16 juli 1993 tot vervollediging van de federale staatsstructuur :
de federale overheid is belast met het opstellen van de normen, en, net zoals voor de andere sociale wetten, met het toezicht op de naleving van de normen;
de gewesten zijn bevoegd voor de toepassing van de normen, d.w.z. het toekennen van arbeidsvergunningen en arbeidskaarten;
binnen het kader van deze algemene toezichtsbevoegdheid hebben ook de gewesten de bevoegdheid om inbreuken op de wetgeving vast te stellen.
1) Enerzijds kan vastgesteld worden dat de bijzondere wetgever er in 1980 blijkbaar van uitging dat er drie arbeidsmarkten zijn, nl. één in Vlaanderen, één in Wallonië en één in Brussel.
Anderzijds is een arbeidskaart A afgegeven in Wallonië geldig voor het ganse land en dus ook in de andere gewesten, wat dan weer doet vermoeden dat er maar één enkele arbeidsmarkt is. Aldus wordt het principe dat een gewest een afzonderlijke arbeidsmarkt vormt in feite doorbroken.
2) Een tweede vraag betreft de draagwijdte van de bevoegdheid van de gewesten in verband met het toezicht op de naleving van de normen. De heer Jadot is van oordeel dat de bevoegdheid om inbreuken op de wetgeving vast te stellen eveneens inhoudt dat het gewest bevoegd is om volledig toezicht uit te oefenen, overeenkomstig de wet van 16 november 1972 betreffende de arbeidsinspectie.
De Vlaamse Gemeenschap stelt voor dat aan de gewesten een bindend adviesrecht zou worden toegekend bij de vaststelling van de normen. De vraag hierbij is echter of dergelijk standpunt kan ingenomen worden, nu er enerzijds meer en meer Europese regelgeving tot stand komt en anderzijds de verblijfsregeling die sterk gebonden is aan de arbeidsvergunning en de arbeidskaart, volledig een federale materie is gebleven. Het verlenen van een bindend adviesrecht aan de gewesten kan ook hier aanleiding geven tot een patstelling.
10.5. Hoorzitting met de heer Van Cauwenberghe, Waals minister van Tewerkstelling (30 oktober 1998)
De heer Van Cauwenberghe stelt tevreden vast dat de Staat de te bepalen normen inzake tewerkstelling van buitenlandse werknemers ter advies voorlegt aan de gewesten zonder dat dit wettelijk zo geregeld is. Het is raadzaam dit wettelijk te regelen opdat het recht overeenstemt met de praktijk.
10.6. Eindbespreking (24 maart 1999)
10.6.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
Het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap heeft het volgende opgemerkt : bij de huidige stand van de federale reglementering kan geen enkel gewest zijn eigen inzichten laten gelden inzake het migratiebeleid in zijn geheel. De Vlaamse regering merkt op dat de federale overheid geen voeling heeft met de werkelijkheid. Het gevoerde beleid is met andere woorden niet « realistisch ».
De heer Van Cauwenberghe is het daarmee niet eens. Immers, hij stelt vast dat de Staat het advies van de gewesten vraagt over het vaststellen van de regels inzake de tewerkstelling van gastarbeiders, doch dat geen enkele tekst daarin voorziet. De heer Van Cauwenberghe heeft een voorstel gedaan, waarmee de commissie het wellicht eens kan zijn. Hij wil in de bijzondere wet de volgende bepaling doen opnemen : « de federale overheid pleegt overleg met de gewesten inzake het vaststellen van regels inzake de tewerkstelling van gastarbeiders ». In zekere zin zou men de bijzondere wet moeten aanpassen aan de huidige handelwijze van de federale overheid.
10.6.2. Besluit van de commissie
De commissie onderschrijft het voorstel, gedaan door de Waalse regering om de bijzondere wet zo aan te passen, dat de federale overheid overleg moet plegen met de gewesten over de vaststelling van de normen met betrekking de tewerkstelling van buitenlandse arbeidskrachten.
11. Federale maatregelen tot vermindering van de werkgeversbijdragen voor de sociale zekerheid ter bevordering van de tewerkstelling
11.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
Voor een coherent tewerkstellingsbeleid en een gecoördineerde aanpak van de werkloosheid moeten de gewesten betrokken worden bij de federale maatregelen tot vermindering van de werkgeversbijdragen voor de sociale zekerheid ter bevordering van de tewerkstelling (zoals het Plus-een-plan, het Maribelplan, ...).
De doorzichtigheid van de maatregelen is nu niet verzekerd. De ongelijke doorstroommogelijkheden na afloop van de tewerkstelling in de verschillende programma's heeft een discriminerend gevolg voor de betrokkenen.
Artikel 6, § 3bis , 1º, moet worden aangevuld met een lid dat de gewesten een bindend adviesrecht verleent met betrekking tot het ontwikkelen, het implementeren, het evalueren en het bijsturen van federale maatregelen die de bevordering van de tewerkstelling van werklozen direct of indirect tot doel hebben, onder andere de bepalingen inzake vermindering van de werkgeversbijdragen voor de sociale zekerheid.
11.2. Hoorzitting met de heer Jadot, secretaris-generaal van het ministerie van Arbeid en Tewerkstelling, de heer Baeck, administrateur-generaal van de RVA en de heer Cox, kabinetschef van de minister voor Tewerkstelling en Arbeid (10 juli 1998)
De sociale zekerheid is nog altijd een federale materie. Bovendien lijkt het niet opportuun binnen het kader van een economische en monetaire unie te komen tot een al te verscheiden werkgelegenheidsbeleid tussen de verschillende regio's wanneer deze een weerslag hebben op het stelsel van de sociale zekerheid. In deze optiek lijkt een adviesrecht, dat ingeschreven wordt in de wet, dan ook niet noodzakelijk, zeker wanneer het adviesrecht van de gewesten bindend zou zijn. De federale overheid zou geen mogelijkheid meer hebben om een beslissing te nemen, wanneer de gewesten tegenstrijdige adviezen zouden uitbregen. Hierdoor zou men verzeild geraken in een patstelling. Er kan wel gedacht worden aan een verder uitwerking van de coördinatie en samenwerking door het sluiten van samenwerkingsakkoorden.
11.3. Hoorzitting met mevrouw Stappaerts, directeur-generaal en mevrouw Van Hal, adjunct van de directeur, van de administratie Werkgelegenheid van de Vlaamse Gemeenschap (13 juli 1998)
De federale maatregelen waarvan hier sprake is (het Plus-één-Plan, Sociale Maribel...) zijn instrumenten ter bevordering van de werkgelegenheid. Het bestaan van deze maatregelen met hun eigen regelgeving naast de gewestelijke tewerkstellingsinitiatieven zorgt niet alleen voor verwarring bij de gebruiker, maar beïnvloedt ook de effectiviteit van andere maatregels. Zo interfereerde het federale Jongerenbanenplan met het Vlaamse Jeugdwerkgarantieplan. Beide maatregelen hadden « jongeren » als doelgroep vooropgesteld. Vermits zowel de toegekende steun als het toekenningsgebied voor de federale maatregel veel ruimer lag, kende de Vlaamse maatregel geen bijval. Intussen zorgde het bestaan van beide maatregelen voor heel wat verwarring en ondoorzichtigheid.
Vlaanderen hecht belang aan het complementair karakter van programma's wanneer bevoegdheden van verschillende beleidsniveaus aan de orde zijn. Bijv. met de Vlaamse beslissing tot het instellen van WEP-privé, het Vlaamse werkervaringsplan voor de privé-sector speelt Vlaanderen in op het federale voordeelbanenplan : de ondersteuning die daar wordt gegeven in de vorm van een lastenverlaging, wordt versterkt met Vlaamse tegemoetkomingen (integratiepremie en begeleidingspremie). Dit heeft wel tot gevolg dat de werkgevers en werknemers zich moeten wenden tot twee beleidsniveaus voor het verkrijgen van de tegemoetkomingen.
Hoe dan ook, een gecoördineerd beleid inzake vermindering van sociale lasten is aangewezen en veronderstelt het toekennen van een adviesrecht van de gewesten ten aanzien van de ontwikkeling, implementatie en evaluatie van deze federale maatregelen.
11.4. Hoorzitting met de heer Van Cauwenberghe, Waals minister van Tewerkstelling (30 oktober 1998)
Krachtens de BWHI moet overleg worden gepleegd tussen de betrokken regeringen over de wedertewerkstellingsprogramma's. Dit overleg wordt systematisch gevraagd, telkens wanneer de Waalse regering een maatregel op dat vlak neemt en de minister van Tewerkstelling en Arbeid gaat snel op deze verzoeken in.
De heer Van Cauwenberghe wenst dat de federale Staat dezelfde houding aanneemt wat zijn initiatieven betreft, namelijk de federale werkgelegenheidsmaatregelen waarin een vermindering van de werkgeversbijdragen van de sociale zekerheid wordt toegestaan : het voordeelbanenplan, het plan + 1 en verschillende Maribel-systemen. De Waalse regering verlangt met andere woorden loyale wederkerigheid.
11.5. Eindbespreking (24 maart 1999)
11.5.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
Dit punt handelt over maatregelen tot verlaging van de werkgeversbijdrage in de sociale zekerheid om de werkgelegenheid te bevorderen. Uit de aard van de zaak worden die maatregelen thans uitsluitend op het federale vlak genomen. Via het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap spreekt het Vlaamse Gewest de wens uit in de bijzondere wet een lid in te voegen, waardoor de gewesten een recht van bindend advies wordt verleend over deze programma's. Dit voorstel reikt zeer ver, want wie van bindend advies gewaagt, spreekt in feite van beslissingsbevoegdheid. Wanneer iemand een advies geeft dat bindend is voor de overheid waarvoor het bestemd is, rest er voor die overheid kennelijk geen keuze meer tussen de te nemen maatregelen.
Aan Waalse zijde merkt de heer Van Cauwenberghe op dat er krachtens de bijzondere wet overleg moet komen tussen de regeringen over die beruchte programma's. Dat overleg wordt stelselmatig gevraagd. Volgens de heer Van Cauwenberghe is het wenselijk dat het mechanisme andersom werkt en dat de federale regering zeer goed toeziet wanneer de gewesten verzoeken om overleg tot haar te richten. Wanneer de gewestregeringen thans op dat punt initiatieven nemen volgt er automatisch overleg met de federale overheid. Dat blijkt dus goed en degelijk te werken. In de andere richting is dat echter niet zo. De regering wenst een zekere vorm van loyauteit bij de toepassing van dat overlegmechanisme. Dat verantwoordt wellicht het standpunt van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, dat bij de praktische problemen van het toepassen van overleg, om een ruimer inzagerecht vraagt in de vorm van bindend advies. Naar het zich laat aanzien is die opmerking veeleer door praktische problemen dan door juridische problemen te verantwoorden. Het is de vraag of men de toestand kan verhelpen met een dwingender mechanisme.
11.5.2. Bespreking
Een senator meent dat de opmerkingen van het Vlaamse gewest inderdaad iets te ver gaan, en dat het advies van de heer Van Cauwemberghe moet worden gevolgd. Voor een dynamische beleidsbevoegdheid is het niet aangewezen om met bindende adviezen te werken. Dergelijke adviezen kunnen wel worden gebruikt wanneer het om één concrete maatregel of beslissing gaat.
Een lid verklaart het eens te zijn dat het niet kan gaan om een recht van bindend advies. In punt 11.2 licht de heer Jadot toe waarom. Men mag niet in een onontwarbare toestand terechtkomen ten gevolge van strijdige adviezen.
11.5.3. Besluit van de commissie
De commissie gaat akkoord met het voorstel van de heer Van Cauwenberghe, zoals uiteengezet in punt 11.4.
12. Maatregelen tot het invoeren van werkgeversbijdragen voor de sociale zekerheid, waarvan de aanwending betrekking heeft op gemeenschaps- en gewestmateries
12.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
Maatregelen tot het invoeren van werkgeversbijdragen voor de sociale zekerheid, zoals de bijdrage voor de kinderopvang, de bijdrage voor de begeleiding van de werklozen, de bijdrage voor de tewerkstelling van risicogroepen, zijn instrumenten ter bevordering van de tewerkstelling. Voor een coherent tewerkstellingsbeleid en een gecoördineerde aanpak van de werkloosheid is samenspraak tussen de betrokken overheden noodzakelijk. De doorzichtigheid van de maatregelen is niet verzekerd.
Artikel 6, § 3bis , 1º, moet worden aangevuld met een lid waarbij de gewesten een bindend adviesrecht krijgen met betrekking tot het ontwikkelen, het implementeren, het evalueren en het bijsturen van federale maatregelen die de bevordering van de tewerkstelling van werklozen direct of indirect tot doel hebben, onder andere de bepalingen inzake het invoeren van de werkgeversbijdragen voor de sociale zekerheid waarvan de aanwending betrekking heeft op gemeenschaps- en gewestmateries (namelijk tewerkstelling en beroepsopleiding).
12.2. Aanvullende bedenkingen van de Vlaamse Gemeenschap (juli 1997)
In het verleden sloten de federale overheid en de sociale partners akkoorden af om specifieke bijdragen van werkgevers in te stellen die daarna werden aangewend voor initiatieven die betrekking hebben op gemeenschaps- en gewestmateries.
Deze akkoorden worden algemeen bindend verklaard door de federale overheid. Hierdoor worden aanzienlijke delen van het Vlaamse beleid door de federale overheid mee uitgetekend en opgezet.
Zo werden o.m. in het domein van de beroepsopleiding op interprofessioneel, sectoraal en ondernemingsniveau akkoorden gesloten om een bepaald gedeelte van de loonmassa voor te behouden voor de beroepsopleiding voor bepaalde groepen van personen. Ook werden afspraken gemaakt die resulteerden in de oprichting van het Fonds voor collectieve uitrustingen en diensten, van waaruit kinderopvang mee wordt gefinancierd.
Een actief en coherent tewerkstellingsbeleid veronderstelt evenwel medezeggenschap bij de invoering van maatregelen die de eigen normerende bevoegdheden sterk beïnvloeden.
Door de afhankelijkheid van projecten van zowel Vlaamse als federale subsidies, kan een eenzijdige federale beslissing tot stopzetting Vlaanderen confronteren met financieringseisen die door Vlaanderen niet kunnen worden ingewilligd en resulteert dit in een grotere kwetsbaarheid van de door Vlaanderen uitgewerkte maatregelen.
Zo voorziet Vlaanderen in het kader van projecten buitenschoolse kinderopvang via het stelsel van de Weer-Werk-Gesco's in een subsidie voor de begeleiders. De federale overheid subsidieert de provinciale en lokale coördinatoren via het Fonds voor collectieve uitrustingen en diensten. Deze subsidie zou echter binnenkort worden stopgezet. Dit brengt het Vlaamse beleid in moeilijkheden omdat een financiering ontbreekt voor de lokale coördinatoren.
Recente federale beslissingen om de middelen van de sectorale opleidingsfondsen in te perken, sluiten niet aan bij het Vlaamse beleid dat deze fondsen wil activeren in het kader van de intensifiëring van het vormingsbeleid.
Samengevat kan worden gesteld dat een eigen Vlaams overlegmodel moet worden uitgewerkt, waarbinnen omtrent de domeinen die tot de exclusieve bevoegdheid van de Vlaamse Gemeenschap behoren, Vlaamse CAO's kunnen worden gesloten.
12.3. Hoorzitting met de heer Jadot, secretaris-generaal van het ministerie van Tewerkstelling en Arbeid, de heer Baeck, administrateur-generaal van de RVA en de heer Cox, kabinetschef van de minister voor Tewerkstelling en Arbeid (10 juli 1998)
De Vlaamse Gemeenschap vraagt een bindend adviesrecht voor maatregelen waarbij werkgeversbijdragen voor systemen van aanvullende sociale zekerheid worden ingevoerd, door federale arbeidsovereenkomsten, voor de aanwending in materies die behoren tot de bevoegdheid van de gemeenschappen en gewesten, zoals kinderopvang, begeleiding van werklozen en tewerkstelling van risicogroepen. Ook hier gaat het in wezen om inkomsten die betrekking hebben op de sociale zekerheid die een aangelegenheid is welke behoort tot de bevoegdheid van de federale overheid. Niet alleen het invoeren van die bijdragen, maar ook de aanwending ervan is een federale materie. In dezelfde lijn ligt het standpunt dat de aanwending van die bijdragen voor bepaalde projecten kan beschouwd worden als een vorm van sociale zekerheid. Bovendien komen deze maatregelen tot stand binnen het kader van collectieve onderhandelingen tussen werkgevers en werknemers, die tot op heden een bij uitstek federale materie zijn gebleven. Door het afsluiten van een samenwerkingsakkoord zouden de interferenties met de gewestelijke en gemeenschappelijke bevoegdheden kunnen opgelost worden. Een bindend advies van de gewesten daarentegen moet om dezelfde redenen als hierboven vermeld onder punt 5) afgewezen worden.
12.4. Eindbespreking (24 maart 1999)
12.4.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
Dit punt betreft de maatregelen tot het invoeren van werkgeversbijdragen voor de sociale zekerheid, waarvan de aanwending betrekking heeft op gemeenschaps- en gewestmateries. Het bevat dezelfde eisen, dezelfde opmerkingen en dezelfde conclusie als het vorige.
12.4.2. Besluit van de commissie
De commissie gaat akkoord met het voorstel van de heer Van Cauwenberghe zoals uiteengezet in punt 11.4.
13. Activering van de werkloosheidsuitkeringen in de non-profitsector. De trekkingsrechten voor wedertewerkstelling
13.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
Het bedrag van de uitbetaalde trekkingsrechten voor wedertewerkstelling, alsmede het aantal gerechtigden waarvoor een trekkingsrecht wordt uitbetaald, is niet aangepast aan de initiatieven die de gewesten ontplooien.
Artikel 6, § 1, IX, 2º, tweede en derde lid, moet correct worden toegepast.
13.2. Aanvullende beschouwingen van de Vlaamse Gemeenschap (juli 1997)
De tewerkstellingsprogramma's kennen een dubbel financieringskanaal : het gewest betaalt de programma's maar kan een deel van de kost recupereren via de zogenaamde trekkingsrechten (artikel 35 van de Financieringswet). Dit betekent dat de federale overheid mee de bevoegdheid kan sturen die in se exclusief toebehoort aan het betrokken gewest.
Zowel het automatisme als het indexatieprincipe voor de toekenning van de trekkingsrechten, worden nog steeds door de federale overheid betwist. Dit resulteert in de overheveling van een vastliggend maximumbedrag dat jaarlijks wordt uitgekeerd, ongeacht het aantal tewerkgestelden in de tewerkstellingsprogramma's.
Het ontbreken van deze bijkomende middelen hypothekeert het tewerkstellingsbeleid van de gewesten.
Voor Vlaanderen worden er slechts 33 000 voltijdse equivalenten door de federale overheid gefinancierd, terwijl bijna 38 000 voltijdse equivalenten tewerkgesteld worden in de verschillende programma's.
Vertaald naar budgettaire termen betekent dit dat voor de jaren 1989 tot en met maart 1993 het gecumuleerd verschil tussen het bedrag van het aantal bewezen voltijdse equivalenten en het federaal voorziene bedrag 1,8 miljard frank bedroeg, steeg tot 2,5 miljard frank tegen eind 1994, over 3,4 miljard frank eind 1995, tot ongeveer 4,3 miljard frank eind 1996.
Vanaf 1990 startte Vlaanderen met programma's waarin het accent ligt op de werkervaring en doorstroming (weer-werk, jeugdwerkgarantieplan, WEP). Voor deze nieuwe programma's betaalt de federale overheid geen trekkingsrecht, het plafond van de trekkingsrechten is immers overschreden. Nochtans geniet de federale overheid niet alleen een tijdelijk voordeel via de tewerkstelling van een werkloze, maar eventueel zelfs van een blijvend voordeel, daar waar de betrokkene na de werkervaringsperiode effectief een job vindt.
13.3. Hoorzitting met mevrouw Stappaerts, directeur-generaal en mevrouw Van Hal, adjunct van de directeur, van de administratie Werkgelegenheid van de Vlaamse Gemeenschap (13 juli 1998)
1. Doorstromingsprogramma's, een alternatief
Om de Vlaamse beleidsoptie rond het uitbouwen en harmoniseren van programma's, gericht op werkervaring en doorstroming, te kunnen verwezenlijken werd overlegd met de federale overheid en de andere gewesten over een activering van de werkloosheidsuitkeringen.
Dit overleg resulteerde in het Samenwerkingsakkoord van 4 maart 1997 betreffende de « doorstromingsprogramma's ». Het akkoord stelt de gewesten in staat een nieuwe financieringsbron aan te boren voor het creëren van meer banen onder de vorm van werkervaring (WEP-plus). Te realiseren streefcijfers zijn vooropgesteld, maar er wordt geen begrenzing gesteld aan het aantal banen dat aldus door de federale overheid mee gefinancierd zal worden. Er worden momenteel besprekingen gevoerd om een gelijkaardig akkoord uit te werken voor de medefinanciering van sociale werkplaatsen.
Het contract omtrent de doorstromingsprogramma's kan niet eenduidig positief ingeschat worden. Een aantal categorieën van werknemers, die wel toegelaten worden tot de Vlaamse werkervaringsprogramma's, vallen voorlopig buiten deze maatregel (o.m. de bestaansminimumtrekkers die minder dan één jaar van het bestaansminimum genieten en de geschorste werklozen). Hetzelfde geldt voor de werkgevers die genieten van de voordelen van de Sociale Maribel.
Om deze uitgesloten werknemers en werkgevers toch te kunnen betrekken werd een aanvullend nieuw werkervaringsplan uitgetekend (het Gesco-WEP-plus). Beiden plannen (WEP-plus en Gesco-WEP-plus) hebben dezelfde krachtlijnen maar kennen een andere administratieve en financiële afhandeling. Dit heeft tot gevolg dat een werkgever kan geconfronteerd worden met verschillende procedures en tegemoetkomingen, al naargelang de sector waartoe hij behoort of de criteria waaraan de aangetrokken werknemer voldoet.
Daarenboven ontving de werknemer in de eerste generatie werkervaringsprojecten zijn loon van de werkgever, die van de Vlaamse overheid een subsidie in loonkost ontving. Met de nieuwe regeling ontvangt de werknemer zijn maandelijkse vergoeding vanuit twee uitbetalingsinstellingen, nl. een loonbetaling door de werkgever en een tegemoetkoming vanuit RVA.
De klantgerichtheid en doorzichtigheid vraagt een maximale eenvoud, zowel naar inhoud als administratieve afhandeling. De gevonden oplossing via de activering van de werkloosheidsuitkeringen bij de doorstromingsprogramma's is dan ook een tussenstap en betekent dus zeker geen einde voor de discussie omtrent de verwerving van de trekkingsrechten zoals voorzien in de financieringswet.
Een correct en op ruimer schaal toepassen van de trekkingsrechten (inclusief toepassing van principe automatisme, indexering en tijdige middelenoverdracht) maakt de uitvoering van een eigen beleid veel eenvoudiger, zowel naar de betrokken werknemer, werkgever als naar de administratieve uitvoering toe.
2. De problematiek van de regularisatie
De problematiek van de trekkingsrechten speelt ook ten aanzien van de oude klassieke tewerkstellingsprogramma's gericht op een tewerkstelling voor langere duur, stelt zich een probleem.
Bij de werkgelegenheidsconferentie van 1993 werd door de Vlaamse regering aan de federale regering gevraagd om de programma's die voldoen aan structurele behoeften te kunnen omzetten naar reguliere arbeidsplaatsen met behoud van het bestaande volume aan trekkingsrechten en RSZ-tegemoetkomingen. Begin 1995 werd een technisch akkoord gesloten die de regularisering onder deze voorwaarden zou mogelijk maken. De federale overheid heeft nog geen verdere politieke uitvoering gegeven aan dit technisch akkoord.
Omwille van deze problematiek wordt de door Vlaanderen voorgenomen regularisering, gerechtvaardigde vraag vanwege de social-profitsectoren, bemoeilijkt. Dit betekent dat het Vlaamse tewerkstellingsbeleid (te veel) blijvend energie moet steken in « klassieke » programma's die de facto een normale tewerkstelling vertegenwoordigen. Een groot deel van de inzet van middelen (80 %) en mensen voor het beheer en de opvolging van het tewerkstellingsbeleid gaat naar deze klassieke programma's. De gelijkschakeling van de tewerkgestelden binnen deze structurele programma's met hun collega's/gewone werknemers wordt blijvend uitgesteld.
13.4. Hoorzitting met de heer Jadot, secretaris-generaal van het ministerie van Arbeid en Tewerkstelling, de heer Baeck, administrateur-generaal van de RVA en de heer Cox, kabinetschef van de minister voor Tewerkstelling en Arbeid (10 juli 1998)
De vraag is of de Vlaamse Gemeenschap een correcte interpretatie geeft van het principe van de trekkingsrechten. Het mechanisme van de trekkingsrechten had tot doel de inschakeling van werklozen in het arbeidsproces te bevorderen. Dit betekent in concreto dat werklozen tijdelijk zouden worden tewerkgesteld in een wedertewerkstellingsprogramma om vervolgens door te stromen naar het gewone arbeidscircuit. Deze programma's zijn in feite alternatieve vormen van subsidiëring van bepaalde activiteiten geworden en meer bepaald subsidies voor het tewerkgestelde personeel, zodanig dat de programma's zich bestendigen... Dit druist in tegen de oorspronkelijke visie waarbij deze programma's zich mettertijd zouden overbodig maken. Gezien vanuit deze visie kan de vraag van de Vlaamse Gemeenschap tot verhoging van het bedrag van de trekkingsrechten moeilijk worden bijgetreden.
13.5. Hoorzitting met mevrouw Stappaerts, directeur-generaal en mevrouw Van Hal, adjunct van de directeur, van de administratie Werkgelegenheid van de Vlaamse Gemeenschap (13 juli 1998)
De trekkingsrechten zijn wél nog van belang om de volgende redenen :
1º het gaat om een specifieke doelgroep, met name laaggeschoolden (3/4 van het totaal) en een groot percentage vrouwen;
2º er is wél nog doorstroming binnen die doelgroep;
3º het gaat om taken die niet zouden uitgevoerd zijn indien ze niet via de huidige weg werden gesubsidieerd.
De financieringswet dateert van 1989 en toen was men akkoord dat voor elke binnen een tewerkstellingsprogramma tewerkgestelde werkloze een trekkingsrecht zou betaald worden. Toen bestond het DAC reeds 6 jaar en men wist dat het ging om projecten van onbepaalde duur met arbeidsovereenkomsten van onbepaalde duur. Vlaanderen heeft daarna het aantal DAC ook niet verder uitgebreid, maar is daarna met een nieuw project gestart. Zo ontstonden vanaf 1990 de eerste werkervaringsprojecten (Weer-werk-projecten nu het werkervaringsplan-plus) waar net die oude filosofie van de begintijd van de tewerkstellingsprogramma's terug opgenomen werd. Zo creëerde men terug een tewerkstellingsstelsel waar iedereen slechts 12 maanden in bleef en moest doorstromen. Maar op dat ogenblik zegt men op het federale niveau dat men dit aantal niet meer gaat honoreren terwijl toch continu mensen uit de werkloosheid worden gehaald, een arbeidscontract krijgen en een bepaald percentage van de betrokkenen toch doorstroomt. Dus zowel tijdens de tewerkstelling als nadien is er een vermindering van sociale zekerheidsgaven in het kader van de werkloosheidsuitkeringen.
13.6. Hoorzitting met de heer Van Cauwenberghe, Waals minister van Tewerkstelling (30 oktober 1998)
Zoals de andere gewestregeringen het hebben gezegd, moet het trekkingsrecht, dat de financieringsbron is van het programma ter bestrijding van de werkloosheid, worden toegepast overeenkomstig de bijzondere wet en volgens de logica.
Dat betekent dat het bedrag per eenheid van het trekkingsrecht, dat in 1988 bepaald werd, moet overeenstemmen met het bedrag van de huidige werkloosheidsuitkering en dat deze federale tegemoetkoming toegekend moet worden telkens wanneer een werkloze of hiermee gelijkgestelde persoon door middel van een arbeidsovereenkomst in een programma voor wedertewerkstelling van werklozen wordt opgenomen.
Toen de financieringswet in 1989 werd aangenomen, was de ratio legis dat het trekkingsrecht betaald zou worden voor elke werkloze die in het kader van een banenplan aangeworven werd.
Vandaag kunnen alleen maar de mensen die het verleden optimistisch bekijken, beweren dat deze programma's mettertijd overbodig zouden moeten worden. De enorme inspanningen die de gewesten leveren voor de wedertewerkstellingsprogramma's worden op dit ogenblik niet naar waarde geschat, aangezien de federale Staat het bedrag van 1988 sinds 1989 uitkeert als tegemoetkoming voor de gewesten.
13.7. Hoorzitting met de heer Stokkink, adjunct-kabinetschef van de minister-president van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest, belast met Werkgelegenheid (30 oktober 1998)
De financieringswet van 1989 voorziet in de mogelijkheid voor de gewesten om trekkingsrechten op de begroting uit te oefenen naar rata van het aantal mensen dat zij opnieuw aan het werk helpen. Het beginsel is duidelijk : de gewesten zijn bevoegd voor de arbeidsbemiddeling en de wedertewerkstellingsprogramma's en de financieringswet bepaalt het bedrag van het trekkingsrecht dat per tewerkgestelde persoon uitgekeerd kan worden door de federale begroting.
In de praktijk heeft de federale Staat echter op volkomen willekeurige wijze besloten een maximumbedrag vast te stellen voor de tegemoetkoming in het kader van de wedertewerkstellingsprogramma's. Dat is onlogisch, rekening houdend met de doelstelling die duidelijk in de wet bepaald is en die erin bestaat zoveel mogelijk werklozen opnieuw aan werk te helpen. De gewesten worden beknot in hun mogelijkheden om werklozen tewerk te stellen door het feit dat ze per tewerkgestelde werkloze 203 000 frank, dit is het in de wet bepaalde bedrag, moeten derven.
Wat de doorstromingsprogramma's betreft, is tussen de federale Staat en de drie gewesten een efficiënt samenwerkingsakkoord tot stand gekomen. Aangezien het om een activering van werkloosheidsuitkeringen gaat, dat wil zeggen een sociale uitkering, heeft de minister van Tewerkstelling aanvaard om geen maximumbedrag in te stellen, in tegenstelling tot het trekkingsrecht voor de programma's ter bestrijding van de werkloosheid. Deze laatste programma's staan immers op de rijksbegroting terwijl de doorstromingsprogramma's op de begroting van de sociale zekerheid staan.
Hoewel de doorstromingsprogramma's over het algemeen positief zijn, aangezien er een doorstroming opgezet wordt voor werklozen aan wie een arbeidsovereenkomst aangeboden wordt, is het systeem in de praktijk ingewikkeld en dit om zuiver administratieve redenen. De werkloze ontvangt op zijn rekening enerzijds een bedrag dat afkomstig is van de federale overheid en anderzijds een bedrag dat afkomstig is van het gewest... en de twee komen niet op dezelfde datum. Hoewel de werkloze een arbeidsovereenkomst aangeboden krijgt en hij aldus uit zijn statuut van werkloze kan stappen, komt hij terecht in een duistere toestand wat de betaling betreft, en dit uitsluitend omdat men een bestuurlijke verdelingsregel wil behouden. Het systeem is log terwijl het eenvoudig zou kunnen zijn.
13.8. Eindbespreking (28 maart 1999)
13.8.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
Dit punt betreft de activering van de werkloosheidsuitkeringen in de non-profitsector en de problematiek van de trekkingsrechten. Het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap is ontevreden omdat het vindt dat het bedrag van de uitbetaalde trekkingsrechten voor wedertewerkstelling, alsook het aantal gerechtigden voor wie de federale overheid een trekkingsrecht uitbetaalt, niet is aangepast aan de initiatieven die de gewesten ontplooien. Volgens het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap moeten de bepalingen van artikel 6, § 1, IX, 2º, tweede en derde lid, correct worden toegepast.
Gaat het hier om een probleem van bevoegdheidsverdeling ? De bijzondere wet voorziet in een aantal mechanismen die niet correct worden toegepast. De heer Coenraets vindt dat dit niets te maken heeft met de verbetering van de werking van de instellingen; het gaat om de toepassing van de bepalingen van de bijzondere wet. Er zijn bepaalde betwistingen : « zowel het automatisme als het indexatieprincipe voor de toekenning van de trekkingsrechten, worden nog steeds door de federale overheid betwist. » Aan de basis hiervan ligt een probleem van interpretatie en begrip van de bijzondere wet.
13.8.2. Bespreking
Een senator merkt op dat de bepalingen met betrekking tot de werklozen vaker worden toegepast in gewesten met een hoge werkloosheidsgraad. Dit tracht men te omzeilen door de bevoegdheid te betwisten. Sommigen hebben kritiek op dit systeem omdat het gewesten met een hoge werkloosheidsgraad bevoordeelt.
Een lid stelt dat bij het uitsluiten van werklozen rekening wordt gehouden met de gemiddelde werkloosheidsduur per subregio. Er is dus geen sprake van bevoordeling of benadeling, want er bestaan objectieve criteria.
De commissie besluit akte te nemen van de opmerking, geformuleerd door de Vlaamse Gemeenschap. Het gaat in dit geval evenwel niet om een bevoegdheidsconflict, maar om de toepassing van wat reeds bestaat.
14. Toewijzing van het werkgelegenheidsbeleid aan de Duitstalige Gemeenschap
15.1. Nota van de Duitstalige Gemeenschap (28 september 1998)
De Duitstalige Gemeenschap zou de verantwoordelijkheid willen overnemen voor het tewerkstellingsbeleid in de 9 gemeenten van het Duitstalig gebied.
Als motivering kunnen volgende argumenten worden aangevoerd :
het verband met andere gemeenschapsaangelegenheden : de Duitstalige Gemeenschap is onder meer bevoegd voor het onderwijs en de (beroeps)opleiding. Dat deze twee domeinen een aanzienlijke invloed op de tewerkstelling en de arbeidsmarkt hebben, ligt als het ware voor de hand en hoeft eigenlijk niet nader uiteengelegd. Voor de strijd tegen de werkloosheid is er behoefte aan een homogeen beleid dat rekening houdt met alle aspecten van het beroepsleven (van de vorming tot de vacature). De inspanningen van de Duitstalige Gemeenschap op het vlak van vorming zouden door een eigen tewerkstellingsbeleid aangevuld en bevrucht kunnen worden;
de bijzonderheid van het Duitstalig gebied : wegens de grenssituatie van het Duitstalig gebied kenmerkt ook de arbeidsmarkt ter plaatse zich door specifieke verschijnselen. Zo wijkt bijvoorbeeld de werkloosheid sterk van het Waalse gemiddelde af. Maar vooral de sterke mobiliteit van de werknemers (die in verband staat met het aantal werkplaatsen in de nabije buurlanden) onderscheidt het Duitstalig gebied van de aangrenzende gebieden. Zo bekeken is een eigen tewerkstellingsbeleid dus wel zinvol.
vereenvoudigde uitoefening van het tewerkstellingsbeleid en van de vorming door het Waalse Gewest : door het tewerkstellingsbeleid over te nemen kan het Waalse Gewest zijn bevoegdheden op dit vlak gemakkelijker waarnemen. Inderdaad tracht men van Waalse kant ook het tewerkstellingsbeleid en het vormingsbeleid, wiens uitoefening hem door de Franse Gemeenschap is overgedragen, te harmoniseren en met elkaar in overeenstemming te brengen. Daarbij duiken institutionele problemen op (bijvoorbeeld verschillend territoriaal toepassingsgebied, stemmingsgedrag van Duitstalige parlementsleden, enz.) die niet eenvoudig op te lossen zijn. De overdracht van deze bevoegdheid naar de Duitstalige Gemeenschap zou die problemen kunnen verhelpen.
15.2. Eindbespreking (28 maart 1999)
Een lid wijst op de Grondwetsbepaling, waarin de mogelijkheid wordt voorzien om de uitoefening van bevoegdheden niet de bevoegdheden zelf over te dragen naar de gemeenschappen. In deze bepaling kan een oplossing worden gevonden voor praktische problemen, eerder dan over te gaan tot een overdracht van bevoegdheden.
15.3. Besluit van de commissie
De commissie is van oordeel dat men twee manieren heeft om tegemoet te komen aan de verzuchtingen van de Duitstalige Gemeenschap. Ofwel voert men een daadwerkelijke overdracht van bevoegdheden door, hetgeen een wijziging van de bijzondere wet tot hervorming der instellingen met zich meebrengt. Ofwel beperkt men zich tot de overdracht, door het Waals Gewest, van de uitoefening van sommige van haar bevoegdheden op grond van artikel 139 van de Grondwet. De commissie is van mening dat, in het eerste geval, de vraag om overdracht van bevoegdheden zodanig belangrijk is dat zij raakt aan de evenwichten van het institutioneel systeem. In het tweede geval dient het Waals Gewest de vraag te bespreken met de Duitstalige Gemeenschap.
Artikel 6, § 1, X, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980
(De gewesten zijn bevoegd voor :)
Wat de openbare werken en het vervoer betreft :
1º de wegen en hun aanhorigheden;
2º de waterwegen en hun aanhorigheden;
2ºbis het juridisch stelsel van de land- en waterwegenis, welke ook de beheerder ervan zij, met uitzondering van de spoorwegen beheerd door de Nationale Maatschappij der Belgische Spoorwegen;
3º de havens en hun aanhorigheden;
4º de zeewering;
5º de dijken;
6º de veerdiensten;
7º de uitrusting en de uitbating van de luchthavens en de openbare vliegvelden, met uitzondering van de luchthaven Brussel-Nationaal;
8º het gemeenschappelijk stads- en streekvervoer, met inbegrip van de bijzondere vormen van geregeld vervoer, het taxivervoer en het verhuren van auto's met chauffeur;
9º de loodsdiensten en de bebakeningsdiensten van en naar de havens, evenals de reddings- en sleepdiensten op zee.
De bevoegdheden bedoeld in 2º, 3º, 4º en 9º, houden het recht in om in de territoriale wateren en op het continentaal plat de werken en activiteiten uit te voeren, met inbegrip van het baggeren, die noodzakelijk zijn voor de uitoefening van deze bevoegdheden.
1. Nota van de heer Coenraets (2 september 1996)
1.1. Omschrijving van de bevoegdheid
De gewesten zijn bevoegd voor :
1. de wegen, de autosnelwegen en hun aanhorigheden.
2. de waterwegen (bevaarbare waterlopen en kanalen) en hun aanhorigheden;
De wet bepaalt dat de gewesten samenwerkingsakkoorden sluiten die betrekking hebben op de hydrologie en de waterbeheersing, op de waterwegen die de grenzen van een gewest overschrijden, op de te beslissen werken en op de maatregelen die genomen moeten worden teneinde schade in een ander gewest te vermijden.
2bis . het juridisch stelsel van de land- en waterwegen, welke ook de beheerder ervan zij, met uitzondering van de spoorwegen beheerd door de Nationale Maatschappij der Belgische Spoorwegen;
3. de havens en hun aanhorigheden; bedoeld worden : Antwerpen, Zeebrugge, Oostende, Brussel, Luik, Namen en Charleroi. Voor de betrekkingen met Nederland betreffende de waterverdragen moet overleg worden gepleegd tussen de federale overheid en de gewesten.
4. de zeewering;
5. de dijken;
6. de veerdiensten;
7. de luchthavens en de openbare vliegvelden met uitzondering van Brussel-Nationaal;
De federale overheid blijft bovendien bevoegd voor de militaire vliegvelden en voor de veiligheid van het luchtverkeer. Er moet overleg worden gepleegd inzake vliegvelden, luchtverkeer en Sabena.
8. het gemeenschappelijke stads- en streekvervoer, met inbegrip van de bijzondere vormen van geregeld vervoer;
Daaronder vallen het taxivervoer en het verhuren van auto's met chauffeur, evenals de bijzondere vormen van geregeld vervoer. De spoorwegen vormen een uitzondering. Er moet overleg worden gepleegd over de coördinatie van de NMBS-diensten met de overige vormen van openbaar vervoer.
9. de loodsdiensten en de bebakeningsdiensten van en naar de havens, evenals de reddings- en sleepdiensten op zee.
Bepaalde bevoegdheden van het Vlaamse Gewest strekken zich uit tot de territoriale wateren en tot de internationale wateren op het continentaal plat. Dit betekent echter niet dat het Vlaamse Gewest eigenaar wordt van de natuurlijke rijkdommen die er ontdekt worden. Noch de territoriale zee noch het continentaal plat maken deel uit van het Vlaamse Gewest.
De gewesten zijn bevoegd voor het juridische stelsel van de land- en waterwegen, welke ook de beheerder ervan zij, met uitzondering van de spoorwegen beheerd door de Nationale Maatschappij der Belgische Spoorwegen.
De wet bepaalt dat tussen de federale overheid en de gewesten overleg gepleegd wordt over de planning en de compatibiliteit van het autosnelwegen- en waterwegennet, en over de coördinatie en bevordering van het openbaar vervoer.
Daarnaast worden de gewestregeringen betrokken bij het ontwerpen van de regels van de algemene politie en van de technische voorschriften inzake verkeer en vervoer. Hetzelfde geldt voor de reglementering betreffende de organisatie en de veiligheid van het luchtverkeer.
Ten slotte moeten de gewesten onderling, evenals de federale overheid met de gewesten, samenwerkingsakkoorden sluiten voor aangelegenheden waarbij hun bevoegdheden elkaar overlappen.
1.2. Analyse
De bijzondere wet van 16 juli 1993 heeft de bevoegdheidsverdeling inzake het beleid van de openbare werken en het vervoer op twee punten gewijzigd.
Een 2ºbis werd ingevoegd in artikel 6, § 1, X, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980. De gewesten zijn voortaan bevoegd voor « het juridisch stelsel van de land- en waterwegen, welke ook de beheerder ervan zij, met uitzondering van de spoorwegen beheerd door de Nationale Maatschappij der Belgische Spoorwegen ». Deze wijziging houdt dus in dat de gewesten bevoegd zijn voor de gemeentelijke en de provinciale wegen en voor de wegen van de agglomeratie.
Vervolgens werd het 8º van dezelfde bepaling aangevuld teneinde de gewesten bevoegdheid te verlenen voor het verhuren van auto's met chauffeur.
De bevoegdheden van de gewesten in deze aangelegenheden zouden hen in staat moeten stellen een eigen beleid uit te werken.
Toch behoudt de federale overheid een relatief belangrijke bevoegdheid inzake aangelegenheden waarbij een overlegprocedure vereist is.
Rond deze materie zijn weinig problemen inzake bevoegdheidsverdeling gerezen.
2. Opmerking van een lid (6 maart 1997)
Men kan ermee instemmen dat deze aangelegenheid weinig technische problemen berokkent. Dat neemt echter niet weg dat het ten gronde één van de grote pijnpunten in de bevoegdheidsverdeling betreft. De verdeling van de bevoegdheid tussen de gewesten en de federale overheid legt een hypotheek op een efficiënt vervoersbeleid. De fractie van de spreker pleit ervoor dat het beleid inzake mobiliteit volledig aan de gewesten zou worden overgedragen, hetgeen uiteraard niet wegneemt dat er enig overleg moet blijven. Het is in ieder geval onjuist te beweren dat er slechts marginale problemen zijn.
B. Discussiepunten
1. De waterwegen en hun aanhorigheden.
Artikel 6, § 1, X, 2º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 :
(De gewesten zijn bevoegd voor :)
2º de waterwegen en hun aanhorigheden;
Artikel 6, § 4, 3º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 :
De regeringen worden betrokken bij :
3º het ontwerpen van de regels van de algemene politie en de reglementering op het verkeer en vervoer, alsook van de technische voorschriften inzake verkeers- en vervoermiddelen
1.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
De gewesten zijn bevoegd voor de waterwegen en hun aanhorigheden (artikel 6, § 1, X, 2º).
Het ontwerpen van de regels van de algemene en de bijzondere politie en de reglementering op het verkeer en vervoer, alsook van de technische voorschriften inzake verkeers- en vervoersmiddelen, komt echter toe aan de federale overheid, die de gewestregeringen daarbij moet betrekken (artikel 6, § 4, 3º).
Deze situatie is volkomen onlogisch. Enerzijds heeft het gewest immers de volledige eigendom over de waterwegen en hun aanhorigheden, anderzijds absoluut onvoldoende bevoegdheid betreffende het ontwerpen van de reglementering inzake het varen. Het resultaat is dat zelfs het dagelijks beheer van de waterweg hierdoor wordt verhinderd, en zelfs onmogelijk gemaakt, aangezien daarenboven het personeel dat de bevoegdheden te velde moet uitoefenen, grotendeels overgedragen werd aan de gewesten.
De huidige reglementering omvat in hoofdzaak twee gedeelten.
In de algemene reglementering worden de gebruiksregels vastgesteld die gelden voor alle waterwegen. Meer en meer algemeen Europees geldende reglementen worden overgenomen. Het federale niveau wordt een overbodige schakel. Voorgesteld wordt dan ook om de volledige politie en reglementering op het verkeer en vervoer langs de waterwegen over te hevelen naar de gewesten.
De bijzondere reglementen zijn zeer gedetailleerde reglementen die het lokale gebruik van de waterweg beschrijven en regelen. In de huidige situatie is er enige onduidelijkheid over waar de bevoegdheid terzake ligt : gewestelijk of federaal. Deze onzekere situatie leidt tot immobilisme. Met zekerheid kan gesteld worden dat, indien deze bijzondere reglementering geen uitsluitende bevoegdheid van de gewesten alleen wordt, het dagelijks beheer van de waterweg onmogelijk te realiseren is.
Er dient dus klaar en duidelijk gesteld dat deze bijzondere reglementen tot de bevoegdheid van het gewest dienen te behoren. Dit impliceert meteen dat, gezien het nauwe verband met de algemene reglementering, ook dit algemeen reglement tot de bevoegdheid van het gewest dient te behoren.
Artikel 6, § 1, X, 2º, moet worden vervangen als volgt :
« de waterwegen en hun aanhorigheden, het ontwerpen van de regels van de algemene en de bijzondere politie en de reglementering op het verkeer en vervoer, alsook van de technische voorschriften inzake verkeers- en vervoersmiddelen. »
Artikel 6, § 4, 3º, moet worden geschrapt.
1.2. Standpunt van de minister van Vervoer (4 juli 1997)
De eigen bevoegdheid van de gewesten volstaat op zichzelf om de infrastructuur te regelen.
Het Arbitragehof heeft gesteld dat « Voor zover zij er niet anders over hebben beschikt, moeten de grondwetgever en de bijzondere wetgever worden geacht aan de gemeenschappen en de gewesten de volledige bevoegdheid te hebben toegekend tot het uitvaardigen van de regels die eigen zijn aan de aan hen toegewezen aangelegenheden » (78).
Artikel 6, §1, X, 2ºbis , van de BWHI draagt aan de gewesten de bevoegdheid over inzake « het juridisch statuut van de land- en waterwegenis, welke ook de beheerder ervan zij ».
Het is de bedoeling van de bijzondere wetgever « om de gewesten in de mogelijkheid te stellen om de wetgeving te wijzigen en één te maken die het statuut van de wegenis te regelen (begrenzing, rangschikking, beheer, domanialiteit, vergunningen voor privé-gebruik, bestraffing van inbreuken...). (79)
Het algemeen reglement van 1935 en de bijzondere reglementen bevatten onder meer beheersvoorschriften en informatie betreffende plaatselijke toestanden in de scheepvaartwegen. Een en ander kan dus in principe bij decreet geregeld worden door het gewest op basis van zijn beheersbevoegdheid. Het gewest kan evenwel niet zover gaan dat een aan de federale overheid voorbehouden bevoegdheid inzake algemene politie of inzake reglementering van verkeer en vervoer wordt uitgeoefend. (80)
De eigen bevoegdheid van de gewesten volstaat ook om gewestelijke personeelsleden te belasten met het toezicht op de naleving van de regionale wetgeving en reglementering inzake beheer. Krachtens artikel 11 van de BWHI kunnen de gewesten binnen de grenzen van hun bevoegdheden de niet-naleving van hun decreten strafbaar stellen, de straffen bepalen, de hoedanigheid van agent of officier van gerechtelijke politie toekennen aan beëdigde gewestambtenaren, de bewijskracht van processen-verbaal regelen.
Bovendien pleiten volgende argumenten voor het totale behoud van de federale bevoegdheid op het vlak van het ontwerpen van de regels van algemene en bijzondere politie en de reglementering van verkeer en vervoer, alsook de technische voorschriften inzake verkeers- en vervoermiddelen :
1) Het normatief kader van de economische en monetaire unie;
2) Het internationaal karakter van verkeer en vervoer en het belang van die internationale activiteiten voor 's lands economie;
3) De federale bevoegdheid inzake reglementering en handhaving van de openbare veiligheid.
1.3. Standpunt van de heer Coenraets (nota van 12 november 1997)
De heer Coenraets is niet erg overtuigd van de vraag om, wat de waterwegen betreft, de regels van de algemene en de bijzondere politie en de reglementering op het verkeer en het vervoer alsmede de technische voorschriften inzake verkeers- en vervoermiddelen door de gewesten te laten opstellen. De nota van het ministerie van Verkeerswezen legt uit welke bevoegdheden ter zake reeds tot de gewesten behoren en welke redenen aan de grond liggen van deze beperking. De heer Coenraets sluit zich aan bij de toelichting die in deze nota wordt gegeven.
1.4. Standpunt van de Waalse regering (brief van 18 maart 1998)
De interpretatie van dit artikel geeft aanleiding tot heftige controversen tussen de gewesten en de Staat en levert in de praktijk grote moeilijkheden op. De vraag is wat de wetgever verstaat onder algemene politie.
De reglementering van het gedrag van de gebruiker van waterwegen is onlosmakelijk verbonden met het ontwerpen en het onderhouden van het domein van de bevaarbare waterwegen, die tot de bevoegdheden van de gewesten behoren.
De waterwegen zijn immers bezaaid met grote, vaak sterk verschillende, kunstwerken en de bevaarbaarheid is nauw verbonden met de waterhuishouding. De algemene directie van de Waterwegen die de waterwegen exploiteert, is hierdoor als enige in staat de gedragsregels voor de gebruikers op te stellen.
De vaak snelle wijzigingen in de waterhuishouding, de werken die noodzakelijk zijn voor het goed functioneren van de kunstwerken brengen wijzigingen in de regelgeving mee die ter wille van een efficiënte en snelle exploitatie tot de gewestbevoegdheden moeten behoren.
Bijgevolg moet men tot de volgende regeling komen :
het deel van het algemeen reglement dat betrekking heeft op het gedrag van de vaartuigen, en rechtstreeks in verband staat met de infrastructuur, behoort tot de bevoegdheid van het gewest; in feite gaat het hoofdzakelijk om reglementen die eigen zijn aan elke waterweg;
het deel van het algemeen reglement dat zaken behandelt als de kwaliteiten die van het varend personeel gevraagd worden, de bemanning en de uitrusting, de classificatie, de meting van de schepen, ..., die niet rechtstreeks in verband staan met de infrastructuur, behoort tot de bevoegdheid van de federale regering in samenspraak met de gewesten.
Dit voorstel sluit aan bij de geest van de arresten die het Arbitragehof gewezen heeft in het kader van decreten van de Vlaamse Gemeenschap die betrekking hebben op een aantal van deze materies.
1.5. Hoorzitting met de heer Cosyn, directeur-ingenieur bij het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, afdeling « Beleid Havens, Waterwegen en Zeewezen » (6 juli 1998)
Twee problemen moeten in het bijzonder vermeld worden.
a) Het eerste heeft betrekking op het feit dat de gewestelijke ambtenaren van de waterwegen niet over politiebevoegdheid beschikken met betrekking tot het waterweggebruik. Aangezien het beheer van de waterwegen aan de gewesten overgedragen is, is het personeel overgeheveld naar de gewesten, maar niet hun hiervoorvermelde politiebevoegdheid. Daaruit volgt een juridisch vacuüm waarvan de gebruikers van de waterwegen steeds beter op de hoogte zijn. Men weet dat wanneer een proces-verbaal wordt opgemaakt, hieraan geen gevolg wordt gegeven. In heel wat gevallen moeten de gewestelijke ambtenaren van de waterwegen kunnen optreden met reglementerende bevoegdheid. Zij moeten bevelen geven in de omgeving van de sluizen, toezicht uitoefenen op de vervoerde goederen, de documenten of de staat van het schip controleren, enz. Thans bestaat die mogelijkheid niet. Er worden regelmatig borden geplaatst maar het is niet mogelijk na te gaan of ze nageleefd worden. Wanneer er zich een ongeval voordoet, zijn de ambtenaren van de waterwegen genoodzaakt een beroep te doen op de politiediensten of op de rijkswacht en hun bijstand te verlenen want politie en rijkswacht hebben geen enkele ervaring op het vlak van de waterwegen. Zij hebben ter zake geen enkele specifieke opleiding gekregen.
Er zijn weliswaar enkele ambtenaren federaal gebleven en zij hebben dus nog politiebevoegdheid behouden, in Brussel. Maar deze ambtenaren komen nooit op het terrein.
In de havens bestaat een speciale politie, de « waterschout », die uit federale ambtenaren bestaat en die in de toekomst in de rijkswacht opgenomen zal worden. In principe verrichten deze mensen geen werkzaamheden buiten de haven. De ambtenaren van de waterwegen doen soms een beroep op hen, bijvoorbeeld om snelheidsovertredingen vast te stellen. Maar zij treden niet graag op en oefenen hoe dan ook geen permanente controle uit.
b) Het tweede probleem heeft te maken met de reglementering. De reglementering wordt over het algemeen niet meer opgesteld op het niveau van de Staat maar in een internationaal kader, binnen de commissie van de Verenigde Naties voor Europa. Vervolgens moet deze reglementering omgezet worden in de Belgische regelgeving. Het algemeen reglement voor de scheepvaart is zo oud dat het in feite niet meer toepasbaar is. De ambtenaren van de waterwegen plaatsen de bebakening dus aan de hand van de internationale reglementering. Maar de problemen doen zich voor wanneer deze bebakening niet nageleefd wordt.
Er bestaan bovendien per waterweg bijzondere reglementen want elke waterweg is verschillend, behoort tot een bepaalde klasse, is toegankelijk voor schepen van een bepaald formaat, enz. Specifieke reglementen hebben betrekking op de diensturen, de toegelaten snelheid, enz. Ten slotte bestaan er nog specifieke reglementen op internationaal vlak (Grensmaas, Beneden-Zeeschelde,...).
1.6. Opmerking van een lid
Het valt een lid op dat de regelgeving inzake waterwegen vooral Europees of internationaal is. Is het dan wel aan te bevelen de gewesten bevoegdheden toe te kennen op dit vlak ?
1.7. Antwoord van de heer Cosyn, directeur-ingenieur bij het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, afdeling « Beleid Havens, Waterwegen en Zeewezen » (6 juli 1998)
De reglementering is hoofdzakelijk van internationale origine, maar er bestaan ook veel bijzondere regels om het kruisen van schepen op een bepaalde plaats toe te staan, scheepvaart toe te laten die een bepaalde hoogte niet overschrijdt, het vervoer van gevaarlijke goederen te regelen, enz.
De toestand op de waterwegen verandert zeer snel. Bovendien is het gebruik van de waterwegen sterk veranderd. Vroeger bestond er om zo te zeggen alleen maar binnenscheepvaart, de regels werden doorgegeven van vader op zoon, iedereen kende iedereen, het gebruik was gemakkelijk. Tegenwoordig zijn er uiteenlopende vormen van gebruik van de waterwegen ontstaan, de pleziervaart is tot ontwikkeling gekomen, met af en toe conflicterende aspecten. Bovendien kennen velen de regels niet, met name omdat veel schippers vreemdelingen zijn, die zelfs uit de landen van Oost-Europa komen. Dat heeft enorme gevolgen voor de reglementering die snel aangepast moet kunnen worden om het vreedzame samengaan van al deze vormen van scheepvaart mogelijk te maken. Deze bijzondere reglementering is onlosmakelijk verbonden met een goede kennis van het terrein.
Het beheer en de reglementering zijn in dit geval zo nauw met elkaar verbonden dat het bijna ondenkbaar is ze te scheiden.
1.8. Opmerking van een lid
Volgens een bepaalde interpretatie van de wet moeten de gewesten, wanneer ze belast worden met het beheer van de waterwegen, enerzijds regels kunnen opstellen in verband met het beheer en kan de wetgever anderzijds binnen de grenzen van zijn bevoegdheden politiebevoegdheden verlenen aan zijn ambtenaren.
1.9. Antwoord van de heer Cosyn, directeur-ingenieur bij het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, afdeling « Beleid Havens, Waterwegen en Zeewezen » (6 juli 1998)
Deze interpretatie is helemaal niet duidelijk. Er bestaat overigens geen samenwerkingsakkoord over de reglementering. De federale overheid is van mening dat de gewesten geen enkele bevoegdheid hebben inzake de reglementering. Telkens wanneer de gewesten reglementen trachten op te stellen, dreigt de federale regering ermee de zaak aanhangig te maken bij het Arbitragehof. Het Waalse Gewest heeft het initiatief genomen om de sluiswachters de bevoegdheid te verlenen om het domaniaal recht te controleren in de omgeving van de sluizen. Maar dat heeft alleen betrekking op het domaniaal recht, dat heeft niets te maken met het vervoer op de waterwegen. Samengevat, er is behoefte aan een duidelijke regel waarin de bevoegdheid van de gewesten bevestigd wordt om de reglementering op te stellen in verband met het gebruik van de waterwegen.
1.10. Repliek van het lid
In de geest van arrest nr. 68/96 van het Arbitragehof van 28 november 1996 kunnen de gewesten, zodra ze bevoegd zijn voor het beheer van de waterwegen, de specifieke reglementen wijzigen en kunnen zij politiebevoegdheden verlenen aan hun ambtenaren. Het zou wellicht beter zijn dit uitdrukkelijk te vermelden in de bijzondere wet, hoewel de geest van het arrest van het Arbitragehof deze interpretatie in elk geval mogelijk maakt.
1.11. Opmerking van een ander lid
Een ander lid heeft ook de indruk dat het gewest bij decreet zou kunnen beslissen de bestaande regelgeving toe te passen.
1.12. Hoorzitting met de heer J.-M. Crenier, eerste ingenieur-directeur Bruggen en Wegen van het Waalse ministerie voor Uitrusting en Vervoer (30 oktober 1998)
Zoals uit de nota van het Waalse Gewest blijkt, roept de interpretatie van het begrip « algemeen reglement van politie » een aantal problemen op. Sommige reglementaire aangelegenheden zijn kennelijk van regionale aard. Voor andere is dat helemaal niet zo duidelijk. Een beroep doen op het federale niveau om ze te reglementeren leidt evenwel tot niet te overzien tijdverlies, wat dan weer niet beantwoordt aan de behoefte aan een dynamisch beheer van de waterwegen.
Het probleem bestaat hierin dat de gewesten het reglement van politie onmiddellijk nodig hebben om de waterwegen te kunnen exploiteren. Zij vertonen dan ook de neiging op hun grondgebied naar goeddunken te handelen. De bevoegdheden zijn zelfs niet afgebakend voor de keuze van de plaatsen waar het verboden is in te halen, van de plaatsen waar men kan afmeren, ...
De signalisatie moet zo algemeen mogelijk gelden. Het is ondenkbaar dat de vorm van een stopbord verschilt naargelang van de plaats waar het zich bevindt. Wat de wegsignalisatie betreft, heeft men het probleem wel degelijk ingezien en is het tot een harmonisatie gekomen. Voor de waterwegen zijn de verkeerstekens niet opgenomen in het algemeen reglement. Om die verkeerstekens vast te stellen zijn de gewestelijke ambtenaren uitgegaan van aanbevelingen van een commissie van ministers van Verkeerswezen van de Europese Staten die al dan niet lid zijn van de Europese Unie (Europees reglement voor binnenlandse waterwegen - CEVNI). Deze aanbevelingen werden reeds opgenomen in de Nederlandse en de Franse wetgeving maar nog niet in onze eigen wetten. In het licht van wat hierboven werd uiteengezet, behoort de federale overheid deze reglementering aan te nemen.
Gesteld dat het Waalse Gewest de aanbevelingen van de CEVNI overneemt, dan antwoordt de federale overheid dat zulks niet tot de regionale bevoegdheid behoort. De zaken zitten aldus muurvast.
Volgens de heer Crenier moeten de gewesten bevoegd zijn voor alles wat rechtstreeks verband houdt met de infrastructuur. Vóór de hervorming der instellingen was het ministerie van Verkeerswezen bevoegd inzake het verkeersreglement en het ministerie van Openbare Werken inzake het reglement van de waterwegen. Dat verschil in bevoegdheid is te verklaren door het feit dat het reglement van de waterwegen zeer nauw verbonden is met de infrastructuur. Langs de weg zijn er plaatsen om te stationeren. Langs een waterweg moet de boot aanmeren aan de oever en daarbij een aantal voorschriften naleven. De gewestelijke ambtenaar belast met de infrastructuur is dan ook de aangewezen persoon om te bepalen hoe dat in zijn werk moet gaan.
Hetzelfde geldt voor het door een sluis varen. Elke sluis is verschillend in Vlaanderen zowel als in Wallonië. Vandaar het nut er een regionale bevoegdheid van te maken. Wordt een sluispoort beschadigd, dan beslist de met het beheer van de waterweg belaste ambtenaar de doorvaart op dat punt gedurende enige tijd te verbieden ofschoon het algemeen reglement de doorvaart in normale omstandigheden toestaat. De federale overheid stelt het reglement op terwijl de regionale overheid voorziet in iedere vorm van afwijking, ook van tijdelijke aard.
Het is evenwel de vraag of de huidige stand van de wetgeving een dergelijke interpretatie toestaat. Men dient de wet te verduidelijken om de bevoegdheden van de gewesten en die van de federale Staat nauwkeurig af te bakenen.
Van het antwoord op deze vraag hangt de invulling van de politiële bevoegdheid van de gewestelijke ambtenaren af. Het is immers zo dat officieren van gerechtelijke politie krachtens de wet processen-verbaal kunnen opstellen en dat die documenten bewijskracht hebben in aangelegenheden waarvoor de gewesten bevoegd zijn.
1.13. Opmerking van een lid
Een lid verbaast er zich over dat er geen structuur bestaat waarin dit soort problemen kan worden besproken.
1.14. Hoorzitting met de heer P. Lamot, adjunct-kabinetschef van de staatssecretaris van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest belast met de haven van Brussel en van de heer P. Leleu, bestuursdirecteur bij de haven van Brussel (30 oktober 1998)
De haven van Brussel is een in 1993 opgerichte pararegionale instelling van het type B die bij toepassing van de BWHI onder het toezicht van de Staatssecretaris die hiervoor bevoegd is, het beheer voert over 14 kilometer van het kanaal op het grondgebied van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. Voor dit eerder beperkt stuk waterweg gelden momenteel drie verschillende politiereglementen.
Voor de haven van Brussel bepaalt de wet van 5 mei 1936 tot vaststelling van het statuut der havenkapiteins, dat de havenkapitein (in de personeelsformatie van de Haven van Brussel wordt die functie slechts door één persoon bekleed) in de uitoefening van zijn ambtsplichten officier van de gerechtelijke politie en hulpofficier van de procureur des Konings is, voor de uitvoering binnen het ganse havengebied van de wetten en algemene reglementen, alsmede van de bijzondere reglementen betreffende de exploitatie en de politie van de haven, de veiligheid van de scheepvaart en de schepen en, ten slotte, de verrichtingen betreffende de goederen.
Het is belangrijk dat er klaarheid komt in de reglementering van het vervoer te water. De huidige reglementering moet dringend worden aangepast. Die herziening vergt nu voor het deel van het zeekanaal een artikelsgewijze aanpassing; sommige artikelen dienen te worden gewijzigd door de federale overheid, andere door de gewestelijke beheerders van de waterweg en nog andere door zowel de federale als de gewestelijke overheid.
Om die toestand zo goed mogelijk te regelen, kunnen 4 principes in aanmerking komen.
1º Voor een gezond beheer van de tot veertien kilometer beperkte waterweg moet kunnen worden beschikt over één enkel reglement dat over de ganse lengte uniform van toepassing is; het zou ook wenselijk zijn dat dit uniform reglement ook zou gelden voor de delen van het kanaal ten noorden en ten zuiden van Brussel. Daartoe blijkt overleg noodzakelijk te zijn tussen het Brussels Hoofdstedelijk Gewest en het Vlaamse en Waalse Gewest.
2º Een reglementering van de scheepvaart op een hoger niveau is nuttig, om reden van de internationalisatie van de scheepvaart en van het zeer grensoverschrijdende karakter van de binnenscheepvaart. De toepassingen van de bepalingen van de Europese code voor de bevaarbare binnenwateren (CEVNI), die is opgesteld door een werkgroep voor vervoer te water van de Economische Commissie voor Europa van de Verenigde Naties, is noodzakelijk om de goede werking van de waterwegen te reglementeren.
3º Het moet voor de beheerder van de waterweg evenwel mogellijk blijven de scheepvaart op zijn eigen niveau te reglementeren : vaststelling van de openingstijden van de waterweg, de maximumafmetingen van de schepen op sommige waterwegen, de snelheid van de schepen rekening houdend met de plaatselijke omstandigheden, enz. Die noodzaak wordt verantwoord door het feit dat al die aspecten in verband staan met het beheer van de infrastructuur, wat een gewestelijke bevoegdheid is. De beheerder moet dus kunnen interveniëren met een eigen reglement zoals voor de bepaling van de prioriteiten inzake de aanpassing van de infrastructuur.
4º Het probleem van het toezicht op de naleving van de gestelde regels moet worden geregeld. Voor het noordelijke deel van de waterweg op het grondgebied van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest bestaat er geen probleem aangezien het reglement van politie en scheepvaart voor het kanaal van Brussel naar de Rupel en voor de haven van Brussel bepaalt welke ambtenaren mogen optreden. Een goed beheer van de volledige waterweg in Brussel vergt dat sommige ambtenaren van de Haven de overtredingen kunnen vaststellen die over de ganse kanaallengte op het grondgebied van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest worden begaan en dat zij nadien die overtredingen -met de bewijzen tot staving- kunnen overmaken aan de Havenkapitein die dan maatregelen kan nemen overeenkomstig de bevoegdheden die hem door de wet zijn verleend.
Bij wijze van besluit en in de geest van het arrest van het Arbitragehof van 28 november 1996 moet het gewest dat bij toepassing van de BWHI bevoegd is voor het beheer van de waterwegen, ook een specifiek reglement kunnen opstellen voor sommige aangelegenheden die rechtstreeks in verband staan met het beheer van de infrastructuur en moeten zijn personeelsleden kunnen beschikken over specifieke gerechtelijke bevoegdheden om toezicht te houden op de toepassing van de reglementen. In de context van een eventuele hervorming der instellingen zouden die principes op nuttige wijze kunnen worden opgenomen of nauwkeuriger bepaald in de bijzondere wet om de toestand van de respectieve bevoegdheden van de federale Staat en de gewesten duidelijk te maken. Meer bepaald streeft men naar een nauwkeurige definitie van het begrip « algemene politie van de scheepvaart ».
1.15. Opmerking van een lid
Een lid stelt vast dat de vertegenwoordigers van de drie gewesten hetzelfde standpunt innemen en in feite een tweeledige oproep doen. Enerzijds moet in de BWHI verduidelijkt worden dat de gewesten bevoegd zijn voor de regelgeving inzake specifieke aspecten betreffende de waterwegen (deze bevoegdheid niet toekennen is ronduit absurd). Anderzijds moet de federale overheid de algemene regelgeving actualiseren.
Er is ongetwijfeld nood aan meer duidelijkheid, maar het lid heeft de indruk dat iedereen, zowel op federaal niveau als in de gewesten, het algemeen belang voor ogen heeft, niet alleen ten behoeve van de ambtenaren, maar ook en vooral in het belang van de gebruikers.
1.16. Opmerking van een ander lid
Een lid vraagt of men niet gewoon kan vertrekken van het idee dat de federale overheid bevoegd is voor al wat op internationaal vlak geregeld wordt, en dat de gewesten bevoegd zijn voor al de rest. Dat zou de meest praktische oplossing zijn. De regelgeving inzake verkeer en de signalisatie kunnen het best in heel de wereld, of toch minstens in Europa, dezelfde zijn. In de Belgische context is deze algemene materie een federale bevoegdheid, maar eigenlijk worden de zaken inhoudelijk op internationaal niveau geregeld en nadien door België als verdragsluitende partij bekrachtigd. Deze regelgeving inzake waterwegen in welbepaalde gevallen concreet toepassen, is dan weer een gewestelijke bevoegdheid.
1.17. Antwoord van de heer P. Lamot, adjunct-kabinetschef van de staatssecretaris van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest belast met de Haven van Brussel en van de heer P. Leleu, bestuursdirecteur bij de Haven van Brussel (30 oktober 1998)
Stellen dat de federale overheid globaal gezien bevoegd is voor het deel van de regelgeving dat op het internationaal niveau wordt uitgewerkt, is iets te eenvoudig. In ieder geval bestaat er een vrij grote eensgezindheid over de krachtlijnen, doch wanneer het erop aankomt iets op papier te zetten valt het niet zo best mee. Het zou daarom zo zijn nut hebben dat de gewesten overleg plegen om constructieve oplossingen voor te stellen.
1.18. Opmerking van de heer Coenraets
Waarom voert men in België geen subsidiariteitsregeling in voor de uitvoering van de bevoegdheden ? Wat de federale Staat niet tot stand kan brengen, kunnen de gewesten samen wel doen. De bijzondere wet tot hervorming der instellingen van 8 augustus 1980 voorziet in een mechanisme voor de bescherming van het leefmilieu dat thans een begin van oplossing zou kunnen aanreiken. De regeling bestond toen uit drie niveaus. De gewesten waren bevoegd om algemene en sectoriële regels uit te vaardigen met naleving van de federale regels wanneer die al bestonden en hoe dan ook met naleving van de Europese regelgeving. Het is dus denkbaar dat de gewesten bevoegd zijn om normen op te leggen inzake de waterwegen met de naleving van ten minste de internationale regels en de federale regels wanneer die bestaan. Zo zouden de gewesten initiatieven kunnen nemen en aan de federale overheid, wanneer die optreedt, de mogelijkheid laten die bevoegdheden samen te voegen en in stand te houden.
1.19. Hoorzitting met de heer J.M. Crenier, eerste ingenieur-directeur Bruggen en Wegen van het Waalse ministerie voor Uitrusting en Vervoer (30 oktober 1998)
De heer Crenier verklaart veel interesse te betonen voor deze subsidiariteitsregel. Hij verwijst naar het voorbeeld van de verkeerstekens in de aanbevelingen van de CEVNI. De gewesten zouden die dus kunnen overnemen wanneer de federale overheid niet optreedt.
1.20. Opmerking van een lid
Een lid vat de situatie samen als volgt : er moet een soepel systeem gevonden worden zodat de gewesten vaker kunnen optreden, zonder daarom de ene regelgeving na de andere uit te vaardigen om te bepalen wie wat mag doen. Het subsidiariteitsbeginsel kan een werkbare oplossing bieden. Volgens het lid moet men die richting uit om het systeem te doen functioneren.
1.21. Hoorzitting met de heer Forton, directeur-generaal bij het Bestuur van het Vervoer te land, ministerie van Verkeerswezen en Infrastructuur (13 november 1998)
Er bestaan vier verschillende soorten bevoegdheden :
1) Tot de exclusieve bevoegdheid van de gewesten behoren de openbare werken en het vervoer op de waterwegen en hun aanhorigheden en bijgevolg ook het juridisch statuut van de waterwegen. Die bevoegdheden verwijzen naar de infrastructuur en volgen uit de hoedanigheid van eigenaar, die de wet tot hervorming der instellingen aan de gewesten heeft overgedragen.
2) Een aantal bevoegdheden moet worden uitgeoefend in onderling overleg tussen de gewesten. Dat geldt bijvoorbeeld voor waterlagen die zich over meer dan één gewest uitstrekken.
3) Nog andere bevoegdheden worden uitgeoefend in overleg tussen de betrokken gewesten en de bevoegde federale overheid. Het gaat met name over het vaststellen van de minimale technische veiligheidsnormen inzake het bouwen en onderhouden van waterwegen en het vaststellen van de planning, de functionaliteit en de compatibiliteit van het waterwegennet. Gesteld bijvoorbeeld dat een waterweg over het grondgebied van meer dan één gewest loopt, moet er overleg komen over de maatregelen om éénvormige afmetingen te bepalen voor heel die waterweg.
4) Ten slotte moet de federale overheid haar bevoegdheden in overleg met een of meer gewesten uitoefenen. Hier wordt gedacht aan het ontwerpen van de regels van algemene politie en de algemene reglementering op het verkeerswezen.
Daar komt nog bij dat men ook rekening moet houden met een bepaalde vorm van bevoegdheid van de gewesten in strafzaken. Binnen de perken van hun bevoegdheden kunnen de gewesten bij decreet bepalen wanneer het niet-naleven van die bepalingen van de decreten een overtreding vormt. Om controle te kunnen uitoefenen en eventueel de niet-naleving te kunnen bestraffen staat de wet van 8 augustus 1980 uitdrukkelijk aan de gewesten toe hun personeelsleden te bekleden met de hoedanigheid van ambtenaar of officier van gerechtelijke politie.
De thans geldende reglementering ligt vervat in twee belangrijke teksten.
Het bij herhaling gewijzigde koninklijk besluit van 15 oktober 1935 stelt het algemeen reglement der scheepvaartwegen van het Koninkrijk vast. Het bepaalt onder meer de voorwaarden om te mogen varen (afmetingen van de vaartuigen volgens de waterweg of de sluizen, identificatie van de vaartuigen, reglementaire voorschriften over het minimumaantal bemanningsleden dat veiligheidshalve op de vaartuigen aanwezig moet zijn), de erkenningsvoorwaarden voor pleziervaartuigen, die steeds vaker de waterwegen bevaren, de vaartijden met voorbehoud van afwijkingen via bijzondere reglementen. Het voert eveneens een « verkeersreglement » in voor de waterwegen : hoe kruisingsmanoeuvres uitvoeren, hoe overstag gaan, hoe geluidssignalen opstellen, enz.
Dit reglement is van volstrekt algemene aard. Het vermeldt meer bepaald wie met de uitvoering ervan is belast. De rijkswacht bezit een algemene bevoegdheid. Dat geldt eveneens voor de politiekorpsen van de gemeenten die aan de waterwegen grenzen. Daarnaast gaan er nog bevoegdheden naar ingenieurs of conducteurs belast met de scheepvaart op de waterwegen, naar directeurs belast met het toezicht op bouwplaatsen en in bepaalde gevallen eveneens naar het personeel van de « Dienst van de Scheepvaart » of van « Office de la navigation ».
Naast het algemeen reglement geldt er nog een eveneens vaak gewijzigd koninklijk besluit van 7 september 1950, dat de voorwaarden goedkeurt waarin bijzondere reglementen voor een aantal waterwegen kunnen worden uitgevaardigd. Die bijzondere reglementen zijn effectief een noodzaak wegens de volstrekt eigen plaatselijke omstandigheden waarmee men rekening moet kunnen houden. Ook al bedraagt de in de regel toegestane snelheid X km per uur, toch moet die om bijzondere redenen en op bepaalde plaatsen verlaagd kunnen worden. Bijzondere voorwaarden betreffen het vastleggen van wat het jaagpad is en het gebruiken van kunstwerken. De toegang voor pleziervaartuigen kan worden beperkt en specifieke reglementen voor het aanmeren van schepen kunnen worden opgesteld.
Voor een aantal waterwegen gelden er bijzondere reglementen, vooral voor het kanaal van het Centrum, het kanaal Brussel-Charleroi, de Maas en de Ourthe, het kanaal Gent-Oostende, het gekanaliseerde deel van de Dender, de bovenloop van de Schelde en het kanaal Gent-Terneuzen.
Bij het lezen van de bijzondere wet tot hervorming der instellingen en van de memorie van toelichting, komt men tot de vaststelling dat de gewesten over voldoende bevoegdheden beschikken om het beheer van de infrastructuur der waterwegen of de algemene politie van het verkeer op die infrastructuur te regelen. Er lijkt geen volstrekte noodzaak te bestaan om nieuwe reglementaire bevoegdheden over te dragen.
1) Reglementering. De wet wijst duidelijk uit dat de wetgever aan de federale overheid, die op dit punt overleg moet plegen met de gewesten, de taak heeft opgedragen de regels van algemene politie voor de waterwegen uit te werken. Datzelfde geldt voor de wegeninfrastructuur. A contrario kan men eruit afleiden dat het opstellen van bijzondere reglementen tot de bevoegdheid van de gewesten behoort. De bijzondere wet van 8 augustus 1988 verbiedt geenszins dat de gewesten bijzondere aspecten van de waterwegen reglementeren. Volstrekt normaal is, dat de gewesten in specifieke en vaak plaatsgebonden omstandigheden tot maatregelen overgaan die des te efficiënter blijken naarmate zij ter plaatse worden vastgesteld.
Wat zijn de precieze grenzen van die bevoegdheid ? De gewesten zijn bevoegd om wel omschreven en bijzondere aspecten te regelen. Zij kunnen omstandigheden regelen rekening houdend met de ligging van de plaats of bijzondere afmetingen van een sluis. We kunnen hier een parallel trekken met het verkeersreglement : de gemeente-overheid kan bijvoorbeeld verbieden dat voertuigen van meer dan 3,5 ton in een bepaalde straat rijden.
Daar staat dan weer tegenover dat de gewesten niet zonder meer de voorrangsregels of de regels inzake het doorvaren van sluizen op een waterloop kunnen veranderen. Dat lijkt ook logisch, want die regels moeten zo algemeen als mogelijk kunnen gelden. Eenvormigheid waarborgt veiligheid.
Geen enkel gewest heeft een bijzonder reglement aangenomen. De bijzondere reglementen van vóór de bijzondere wet op de hervorming der instellingen zijn onverminderd van kracht gebleven. De gewesten beschikken op dit punt over een reële bevoegdheid doch oefenen die niet uit.
Daar komt nog bij dat de gewesten ervoor pleiten in de Belgische reglementering op te nemen het Europees reglement voor binnenlandse waterwegen, dat de Commissie Economie van de Verenigde Naties op 15 november 1985 heeft aangenomen. Dat vormt een resolutie over het verkeersreglement voor de waterwegen in heel Europa. Van dwingende aard is de tekst in feite niet. Men kan hem veeleer gelijkstellen met een aanbeveling, een moreel engagement van de Staten om op te treden zoals de resolutie vraagt, doch zonder daartoe juridisch verplicht te zijn. Hetzelfde gewicht als een Europese richtlijn of een Europees reglement bezit hij helemaal niet. De federale overheid ziet er hoe dan ook geen graten in om in samenwerking met de gewesten te pogen het Europese reglement of althans de belangrijkste en voor eenieder interessantste onderdelen ervan op te nemen in de Belgische rechtsorde. Op dat punt valt er zeker eensgezindheid te bereiken.
2) Politiële bevoegdheid. Ook al kunnen personeelsleden van de gewesten niet worden bekleed met de bevoegdheid om een algemene controle uit te oefenen op de waterwegen (onder meer op de aangelegenheden waarover het algemeen reglement handelt), toch kunnen de gewesten personeelsleden opdragen controle uit te oefenen op de naleving van de bijzondere reglementen. Dat is een mogelijk tegenargument wanneer zij aanvoeren niet over controlemiddelen te beschikken noch over politiële bevoegdheid voor hun personeelsleden. De gewesten zijn bevoegd om de naleving van de bepalingen te controleren in het kader van hun bevoegdheden, dat wil zeggen de bijzondere bepalingen van toepassing op een aantal gedeelten van de waterwegen.
Zo ziet de federale overheid de huidige stand van de verdeling van de bevoegdheden. Men kan daarin uiteraard verder gaan. Bij de huidige stand van de wetsbepalingen kunnen de gewesten hun personeelsleden alleen opdragen dat te controleren waarvoor ze zelf bevoegd zijn. De politiële bevoegdheid van de gewestelijke personeelsleden kan dus niet verder reiken dan de controle van de naleving van de bijzondere reglementen. De heer Forton verklaart er niettemin geen enkel fundamenteel bezwaar tegen te hebben dat personeelsleden van de gewesten de bevoegdheid krijgen om de naleving van algemene regels te controleren. Thans bestaan er alleen voor het Vlaamse Gewest gespecialiseerde personeelsleden met controlebevoegdheid. Dat houdt verband met de aanwezigheid van de zeevaartpolitie in zeehavens. Alleen op die manier valt er nog enige politie- en inspectiecontrole uit te voeren op de waterwegen van het Vlaamse Gewest. In het zuiden van het land bestaat die controle niet, behalve af en toe die van de gemeentepolitie die toeziet op de uitvoering van de geldende reglementen.
Nog vóór de regionalisering werd de controle van de waterwegen stiefmoederlijk behandeld. Sluiswachters beschikken over beperkte bevoegdheden doch hun controle verloopt zeer gericht en zeer beperkt. Over het algemeen vallen er vrij grote lacunes te bespeuren bij de algemene politiecontrole van de waterwegen.
De reorganisatie van de politie biedt hier geen soelaas. Bij het ministerie van Verkeerswezen blijkt echter weliswaar een dienst van zeevaartpolitie en -inspectie te bestaan, doch twee derde van de zeevaartpolitie gaat over naar de rijkswacht. Niet meer dan ongeveer zeventig van de tweehonderd personeelsleden blijven op hun post. Dat politiekorps zal dus nog altijd controle uitoefenen doch in hoofdzaak op de zeehavens. Nu is het zo dat een aantal waterwegen zelfs in het Vlaamse Gewest zeer ver van een zeehaven gelegen zijn. Dat geldt bijvoorbeeld voor het Albertkanaal.
Om uit de impasse te geraken staan er tot slot twee mogelijkheden open. Enerzijds wat het algemeen reglement betreft, alsook de bijzondere reglementen en het opnemen van het Europees reglement voor binnenlandse waterwegen in de Belgische reglementering, kan men via overleg tussen de federale minister en zijn gewestelijke collega's vrij snel oplossingen vinden. Het komt er dus op aan de betrokken instanties rond de tafel te brengen. Anderzijds beknot de bijzondere wet tot hervorming der instellingen uitdrukkelijk de bevoegdheden van de gewesten, onder meer die om aan hun personeelsleden de bevoegdheid te verlenen overtredingen op te sporen en te bestraffen. Wil men die bevoegdheden verruimen, dan moet men de bijzondere wet wijzigen.
1.22. Opmerkingen van de leden
Een lid merkt op dat de vertegenwoordigers van de gewesten en de heer Forton elkaar tegenspreken.
Een ander lid doet dezelfde vaststelling; uit deze situatie kan men onmogelijk wijs raken. De federale Staat verwondert er zich over dat de gewesten zich niet baseren op het koninklijk besluit van 1950 om bijzondere reglementen aan te nemen. De gewesten van hun kant zijn van oordeel dat ze hiervoor niet bevoegd zijn. De federale Staat beschikt niet over ambtenaren die toezicht kunnen uitoefenen in het Waalse Gewest, maar verzuimt terzelfder tijd de nodige maatregelen te nemen opdat de gewesten ambtenaren kunnen aanwijzen om de naleving van de algemene regelgeving te controleren. Tot nog toe hebben de ministers enkel en alleen overleg gepleegd over de toegang tot de markt en tot het beroep. Eén ding is duidelijk : overleg is absoluut noodzakelijk.
1.23. Eindbespreking (24 maart 1999)
Een lid merkt op dat er zijns inziens in de commissie een consensus was gegroeid om aan de gewesten de bevoegdheid te verlenen reglementen uit te vaardigen met betrekking tot specifieke situaties. Het lid meent overigens dat zulks nu al mogelijk is. Om alle onzekerheid weg te nemen, kan men overwegen die bevoegdheid uitdrukkelijk in de bijzondere wet in te schrijven.
Een ander lid merkt op dat de commissie openstond voor de mogelijkheid van een specifieke reglementering binnen de algemene regelgeving. Er is ook benadrukt dat de algemene regelgeving grotendeels op Europees vlak is vastgesteld.
Het probleem met betrekking tot de politie blijkt niet de bevoegdheidsverdeling maar het totale gebrek aan ambtenaren zowel op het federale als op het gewestelijk niveau, om de toepassing van de reglementen te controleren. Aangezien er weinig federale inspecteurs zijn, beschikken de gewesten de facto over een heel ruime autonomie.
Een lid besluit zoals een ander lid reeds heeft opgemerkt (punt 1.22) dat men absoluut rond de tafel moet gaan zitten. Er moet dringend overleg worden gepleegd en dat kan leiden tot een samenwerkingsakkoord. De lacune op dit vlak is onaanvaardbaar.
1.24. Besluit van de commissie
De commissie is van oordeel dat, indien nodig, in de bijzondere wet uitdrukkelijk kan worden gepreciseerd dat de gewesten, binnen de algemene regelgeving opgesteld door de federale overheid, specifieke reglementeringen kunnen opstellen.
2. Het Instituut voor het Transport langs de Binnenwateren
2.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
Het ITB is een federaal instituut dat de belangen behartigt betreffende het gebruik van de infrastructuur der waterwegen, een materie die reeds volledig aan de gewesten is overgedragen. Het werkterrein van dit federale instituut beslaat immers uitsluitend gewestelijke bevoegdheden.
Aan Vlaamse zijde werd trouwens reeds de v.z.w. Promotie Binnenvaart Vlaanderen opgericht die op gewestelijk vlak gelijkaardige taken uitoefent.
Het Instituut voor het Transport langs de Binnenwateren (ITB) moet dan ook worden geregionaliseerd.
Dit houdt tevens in dat de wet van 8 juli 1976 betreffende de vergunning voor de exploitatievergunning en betreffende de financiering van het Instituut voor het Transport langs de Binnenwateren moet worden opgeheven. Deze wet regelt de financiering van het ITB.
Artikel 6, § 1, X, 2º, moet worden aangevuld als volgt :
« met inbegrip van de volledige exploitatiebevoegdheid over het vervoer via deze wegen. »
2.2. Standpunt van de minister van Vervoer (4 juli 1997)
Het ITB is een VZW die beheerd wordt door het burgerlijk recht. Het maatschappelijk doel sluit aan bij de federale bevoegdheid inzake vervoer over de binnenwateren. Het fungeert als overlegforum terzake tussen de federale overheid en de vervoerders. Het Instituut kan dus niet geregionaliseerd worden.
Het wijzigen van de wet van 8 juli 1976 is eveneens een federale bevoegdheid. De exploitatievergunning wordt afgeleverd op grond van de vaststelling dat het schip in goede technische staat verkeert, met andere woorden in overeenstemming is met de technische voorschriften die door de federale overheid werden ingesteld. Het is niet wenselijk de regelgeving inzake technische voorschriften te regionaliseren.
2.3. Standpunt van de heer Coenraets (12 november 1997)
Het Instituut voor het Transport langs de Binnenwateren regionaliseren heeft geen zin aangezien het om een burgerrechtelijke rechtspersoon gaat die aan de controle van de overheid ontsnapt.
2.3. Eindbespreking (24 maart 1999)
Een lid geeft toe dat men de bevoegdheid over het Instituut weliswaar niet kan overdragen; men kan wel de financiering overdragen.
Verschillende leden zijn het eens met het standpunt van de heer Coenraets.
Een ander lid verwijst ook nog naar het standpunt van de minister van Vervoer.
2.4. Besluit van de commissie
De commissie is verdeeld. Rekening houdend met de argumenten van de minister van Vervoer en van de heer Coenraets, vinden sommige leden dat het ITB federaal moet blijven. Anderen willen de middelen die zijn toegekend aan dit Instituut, overhevelen naar de gewesten.
3. De Dienst Regeling Binnenvaart
3.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
De federale Dienst Regeling Binnenvaart (DRB) regelt het scheepvaartverkeer van een deel van de binnenvaart.
Gelet op de ruime bevoegdheid van de gewesten over de waterwegen, dient de DRB op te treden op een territorium waarop zij geen reële impact heeft, hetgeen de uitoefening van haar taak niet vereenvoudigt.
Anderzijds verliest het gewest een gedeelte van de mogelijkheden om de bevoegdheid over de binnenvaart optimaal te organiseren.
De taken van de DRB kunnen dan ook beter worden uitgevoerd op gewestelijk niveau.
Voorstel : regionaliseren van de DRB, door artikel 6, § 1, X, 2º, van de BWHI uit te breiden als volgt :
« 2º de waterwegen en hun aanhorigheden, met inbegrip van de volledige exploitatiebevoegdheid over het vervoer via deze wegen ».
3.2. Standpunt van de minister van Vervoer (4 juli 1997)
De DRB regelt geenszins het scheepvaartverkeer. De DRB voert de federale regels inzake marktordening in de sector binnenvaart uit. De reglementering van de toegang tot de markt is een voorbehouden federale bevoegdheid die federaal moet blijven om distorsies tussen vervoerondernemingen uit de verschillende gewesten te voorkomen.
Nu de toerbeurt eerlang verdwijnt wegens de vrijmaking van de markt in de binnenvaart ten gevolge van de inwerkingtreding van de Europese regelgeving terzake, zal de statutaire opdracht van de DRB per 1 januari 2000 komen te vervallen. De toekomstige rol van de DRB maakt thans het voorwerp uit van een diepgaande reflectie. De DRB zou tal van taken kunnen uitvoeren voor de federale overheid. De DRB zal waarschijnlijk nog een rol spelen inzake marktobservatie na 1 januari 2000.
3.3. Standpunt van de heer Coenraets (12 november 1997)
Wat de regionalisering van de Dienst Regeling Binnenvaart (DRB) betreft, wordt in de nota van het ministerie van Verkeerswezen duidelijk uiteengezet wat de huidige en toekomstige taken zijn. Deze taken behoren blijkbaar niet tot de bevoegdheidssfeer van de gewesten.
3.4. Eindbespreking (24 maart 1999)
Een lid merkt op dat er een wet is op grond waarvan aan een bepaalde instelling een exploitatievergunning wordt gegeven, in dit geval de DRB. Die exploitatiebevoegdheid behoort niet meer tot de federale overheid en zou zijns inziens tot de gewesten moeten behoren. Het gevolg zou kunnen zijn dat de DRB wordt gesplitst.
Volgens een ander lid is er reden om deze instelling zowel door de gewesten als door de federale overheid te laten beheren.
Het eerste lid merkt ook op dat deze dienst, door de afschaffing van de marktordening, in feite geen bestaansreden meer heeft. Toen de Vlaamse Gemeenschap haar standpunt kenbaar maakte, had die dienst nog wel degelijk een functie.
3.5. Besluit van de commissie
De commissie meent dat men zich dient te bezinnen over de toekomstige taken van de Dienst voor Regeling van de Binnenvaart, hetzij op federaal, hetzij op gewestelijk niveau.
4. Overleg inzake gewestgrensoverschrijdende autosnelwegen en waterwegen.
Artikel 6, § 3bis, 2º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980
Er wordt overleg gepleegd tussen de betrokken regeringen en de betrokken federale overheid over :
2º de planning, de functionaliteit en de compatibiliteit van het autosnelwegen- en waterwegennet.
4.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
Het gewest moet de volle bevoegdheid hebben over het beleid te voeren op zijn territorium en kan niet verplicht worden daarbij zijn beleid te wijzigen in functie van wat er in de aangrenzende gewesten of landen gebeurt.
Om tot een functionele infrastructuur te komen, eist de logica dat hiervoor overleg zal dienen te geschieden met de aangrenzende gewesten en landen, in het bijzonder wat betreft de grensoverschrijdende waterwegen, een overleg dat op grond van gelijkheid moet gebeuren.
De afspraken betreffende de planning, waarbij een determinerende factor de financiering kan zijn, worden best gemaakt tussen de betrokken gewesten zelf zonder dat de federale overheid daarbij betrokken wordt.
Artikel 6, § 3bis , 2º, vervangen als volgt :
« Er wordt overleg gepleegd tussen de betrokken gewestregeringen over de planning, de functionaliteit en de compatibiliteit van de aangrenzende infrastructuurgedeelten in gewestgrensoverschrijdende autosnelwegen en waterwegen. »
4.2. Standpunt van de minister van Vervoer (4 juli 1997)
Autosnelwegen en waterwegen hebben voornamelijk tot doel het verkeer en vervoer op lange afstand te verzekeren. Om deze reden zijn in de verschillende landen de nationale overheden bevoegd over het algemeen beheer van hun autosnelwegen en hun bevaarbare waterlopen. In België werd een veel verdere stap gezet door het beheer van autosnelwegen en van waterwegen aan de gewesten over te dragen. Wel werd in de BWHI een artikel 6, § 3bis , 2º, toegevoegd, dat een verplicht overleg voorziet.
De betrokkenheid van de federale overheid, die het Vlaams Gewest voorstelt af te schaffen, is echter noodzakelijk om volgende redenen :
1) de bevoegdheid van de federale overheid met betrekking tot het normatief kader van de economische en monetaire unie;
2) de federale bevoegdheid voor het uitvaardigen van uniforme technische voorschriften inzake aanleg en onderhoud van de infrastructuur (artikel 6, § 3, 4º, van de BWHI);
3) de federale bevoegdheid inzake openbare veiligheid en inzake reglementering van verkeer en vervoer;
4) de samenwerking tussen het Brussels Hoofdstedelijk Gewest en de federale overheid inzake initiatieven (onder meer met betrekking tot infrastructuurwerken) voor de bevordering van de internationale en hoofdstedelijke functies van Brussel;
5) de federale bevoegdheid inzake de luchthaven van Brussel-Nationaal. Zeer belangrijk voor de ontplooiing van deze luchthaven is de bereikbaarheid aan landzijde.
Artikel 6, § 3bis , 2º, dient dus in zijn huidige formulering te worden behouden.
4.3. Standpunt van de heer Coenraets (12 november 1997)
Het is niet wenselijk af te zien van de deelname van de federale overheid aan het overleg over het autowegennet en de waterwegen, om de redenen die in de nota van het ministerie van Verkeerswezen vermeld worden.
4.4. Eindbespreking (24 maart 1999)
Verschillende leden zijn het eens met het standpunt van de minister van Vervoer.
Andere leden zijn het eens met het standpunt van de Vlaamse gemeenschap.
5. Overleg voor de organisatie van en de infrastructuur voor alle vervoersmodi.
Artikel 6, § 3bis, 3º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980
Er wordt overleg gepleegd tussen de betrokken regeringen en de betrokken federale overheid over :
3º de samenwerking tussen de spoorwegen, enerzijds, en de maatschappijen voor stads- en streekvervoer, anderzijds, met het oog op de coördinatie en de bevordering van het openbaar vervoer.
5.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
Het voornaamste knelpunt bestaat erin dat het gewest geen zeggenschap heeft inzake het vervoer per spoor. Dit bemoeilijkt een efficiënt mobiliteitsbeleid.
Dit probleem kan worden opgelost door het voorgeschreven overleg over de samenwerking tussen de spoorwegen en de maatschappijen voor stads- en streekvervoer uit te breiden tot alle vervoersmodi.
Artikel 6, § 3bis , 3º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 moet worden vervangen als volgt :
« 3º de organisatie van en de structuur voor alle vervoersmodi, zowel voor het openbaar vervoer als voor het vervoer langs de weg. »
5.2. Standpunt van de minister van Vervoer (4 juli 1997)
Het is geenszins duidelijk wat het Vlaamse Gewest beoogt. Enerzijds wordt gesteld dat het gewest zeggenschap wenst inzake het vervoer per spoor. Vermoed wordt dat hiermee het goederenvervoer wordt bedoeld. Anderzijds heeft het tekstvoorstel betrekking op « vervoer langs de weg ».
Het Vlaamse Gewest claimt voor zichzelf een exclusieve bevoegdheid inzake mobiliteit. Krachtens de Grondwet worden de gewestbevoegdheden naar aangelegenheden bepaald. Er is echter in de BWHI nergens een bepaling te vinden die de gewesten exlusief bevoegd maakt inzake mobiliteit.
Mobiliteit heeft te maken met verkeersdeelneming. Het reglementeren van het gebruik door de burgers van de goederen van het openbaar domein en het ordenen van het verkeer over de wegen maken deel uit van de reglementering van het verkeer die een exclusieve federale bevoegdheid is, bij de uitvoering waarvan de gewesten moeten betrokken worden.
5.3. Standpunt van de heer Coenraets (12 november 1997)
We zien niet in welke logica ten grondslag ligt aan de vraag van de Vlaamse Gemeenschap om betrokken te worden bij de federale beslissingen inzake het vervoer per spoor, temeer daar ze een tekst voorstelt waarin alleen gesproken wordt over openbaar vervoer en wegvervoer. Overigens bestaan de zolang gevraagde samenwerkingsmechanismen reeds zowel in de vorm van overleg als in de vorm van samenwerkingsakkoorden.
5.4. Standpunt van de Waalse regering (10 maart 1998)
Het is ondenkbaar een mobiliteitsbeleid te voeren zonder dat men controle heeft niet alleen over de wegen en de autowegen maar ook over alles wat erop rijdt, en meer bepaald de vrachtwagens.
Hoe kan men immers een multimodaal vervoerbeleid (combinatie spoorweg, waterweg, wegvervoer) op het getouw zetten indien het vrachtwagenvervoer aan elke controle en elke dwangmaatregel vanwege het gewest ontsnapt ?
Indien de gewesten inzake goederenvervoer (een bevoegdheid van Directie C1 van het federaal ministerie van Verkeerswezen) in onderling overleg autonoom optreden, kunnen ze de noodzakelijke synergie tussen het spoor-, water- en wegverkeer tot stand brengen.
5.5. Nota van de heer Coomans, Brussels Hoofdstedelijk Gewest (15 januari 1999)
In het beleid inzake mobiliteit en ontsluiting voor het verkeer bestaat totaal geen verband of overleg tussen de verschillende gewestelijke plannen, met uitzondering van wat de conceptie en de exploitatie van een toekomstig voorstadsnet aangaat. Vooral voor de conceptie en de exploitatie van het autowegennet rond Brussel bestaat er geen overleg. De verzadiging van deze infrastructuur, de permanente verkeersopstoppingen, de talrijke en zware ongevallen die zich er voordoen, zijn bekend. Deze verzadiging is voor de 25 000 banen van Brussel-Nationaal en voor de 100 000 banen die geconcentreerd zijn in de oostelijke industriezones van Brussel zo bedreigend dat men er thans rekening mee moet houden dat de ene activiteit zich alleen nog kan ontwikkelen ten koste van de andere.
5.6. Eindbespreking (24 maart 1999)
Een lid, verwijzend naar hetgeen de minister van Vervoer heeft gezegd (punt 5.2), vindt de vraag van de Vlaamse Gemeenschap wel duidelijk. Terwijl nu alleen overleg moet worden gepleegd over het op elkaar afstemmen van het openbaar vervoer, vraagt de Vlaamse Gemeenschap te overleggen over de globale mobiliteitsproblematiek.
Volgens een ander lid gaat de Vlaamse overheid verder en wenst zij wel de verantwoordelijkheid over het spoorwegennet, teneinde een geïntegreerd vervoerbeleid te voeren. Samenwerkingsakkoorden zijn onvoldoende om een oplossing te bieden aan de verkeersproblematiek rond Brussel.
Het eerste lid merkt nog op dat het Vlaams Parlement inmiddels gepleit heeft voor de overheveling van de spoorinfrastructuur en de exploitatie. Dat gaat verder dan het standpunt dat door de Vlaamse regering in de commissie werd ingenomen.
Een derde lid benadrukt de noodzaak van overleg en samenwerking tussen alle overheden. Hij bedoelt hier meer bepaald de gemeenten, die over belangrijke bevoegdheden beschikken om het mobiliteitsprobleem aan te pakken. Zoals de heer Coenraets opmerkt, bestaan er inderdaad samenwerkingsmechanismen, zowel in de vorm van overleg als in de vorm van samenwerkingsakkoorden. Men stelt echter vast dat zij niet altijd in praktijk worden gebracht. Om tot een doeltreffend mobiliteitsbeleid te komen, dient het overleg dus nog verbeterd te worden.
Een lid wijst erop dat het van belang is alle vervoersmodi bij het overleg te betrekken.
Een ander lid vindt ook dat alle overheden die bevoegd zijn voor de mobiliteit, samen overleg moeten plegen. Het overleg dient alle aspecten van de mobiliteit te omvatten. Dat verschilt niet erg van het standpunt van het Vlaamse Gewest. Het is echter duidelijk dat de uitbreiding van de bevoegdheid beperkt dient te blijven tot het verplichte overleg.
5.7. Besluit van de commissie
De commissie besluit dat het wenselijk is het overleg bedoeld in artikel 6, § 3bis , 3º, van BWHI uit te breiden tot alle vervoersmodi en het overleg en de samenwerking tussen alle overheden en alle betrokken gezagsniveaus te bevorderen teneinde een doeltreffend mobiliteitsbeleid te ontwikkelen.
6. Aanvullende gemeentelijke verordeningen die betrekking hebben op gemeentewegen
Artikel 7, eerste lid, b), van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 :
Tot de bevoegdheid van de Gewesten behoren, de organisatie alsook de uitoefening van het administratief toezicht op de provincies, de gemeenten en de agglomeraties en federaties van gemeenten :
b) Voor de andere handelingen, met uitzondering van die welke betrekking hebben op de aangelegenheden waarvoor de federale overheid of de gemeenschapsoverheid bevoegd is en waarvoor bij de wet of het decreet een specifiek toezicht is georganiseerd.
Artikel 2, eerste lid, van de wet betreffende de politie over het wegverkeer :
Onder voorbehoud van artikel 3 van deze gecoördineerde wetten en van artikelen 2 en 3 van de wet van 12 juli 1956 tot vaststelling van het statuut der autosnelwegen, stellen de gemeenteraden aanvullende reglementen vast betreffende de op het grondgebied van hun gemeente gelegen openbare wegen. Die reglementen worden ter goedkeuring voorgelegd aan de minister tot wiens bevoegdheid het wegverkeer behoort, na advies van de betrokken raadgevende commissies, ingesteld met toepassing van artikel 7, eerste en tweede lid.
6.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
De gemeenten kunnen overeenkomstig artikel 2 van de wet inzake de politie over het wegverkeer aanvullende reglementen vaststellen.
Aanvullende gemeentelijke verordeningen die betrekking hebben op gewestwegen, worden goedgekeurd op gewestniveau. Aanvullende gemeentelijke verordeningen die betrekking hebben op gemeentewegen, worden goedgekeurd op federaal vlak.
De goedkeuringsbevoegdheid zou volledig aan de gewesten moeten worden toevertrouwd (wijziging van artikel 2 van de wet betreffende de politie over het wegverkeer).
6.2. Standpunt van de minister van Vervoer (4 juli 1997)
De uiteenzetting van het Vlaamse Gewest stemt overeen met de juiste feitelijke toedracht. Deze toedracht is echter, wat de aanvullende reglementen voor gewestwegen betreft, niet in overeenstemming met de voorschriften van de BWHI inzake de bevoegdheidsverdeling tussen het federaal en het regionaal niveau.
Het administratief toezicht op de gemeentelijke aanvullende reglementen, om het even of ze betrekking hebben op gemeente-, provincie- of gewestwegen, valt onder de toepassing van artikel 7, b, van de BWHI en blijft daarom uitdrukkelijk federaal;
De bevoegdheid door artikel 3, §1, van de wegverkeerswet opgedragen aan de (nationale) minister van Openbare Werken werd niet geregionaliseerd omdat het gaat om een bevoegdheid inzake de algemene politie of inzake de reglementering van het verkeer.
Het administratief toezicht op de aanvullende verkeersreglementen is federaal en moet dat blijven wegens de federale bevoegdheid inzake politie van het wegverkeer en omwille van de eenheid van het verkeersbeleid, m.a.w. in het algemeen belang van de veiligheid en het gemak van het verkeer.
6.3. Standpunt van de heer Coenraets (12 november 1997)
De heer Coenraets werd overtuigd door de argumenten van het ministerie van Vervoer tegen de regionalisering van de goedkeuring van de aanvullende gemeentelijke verordeningen inzake wegverkeer. Om klaarblijkelijke redenen van verkeersveiligheid is het ten zeerste aanbevolen deze bevoegdheid op federaal vlak te houden.
6.4. Eindbespreking (24 maart 1999)
Volgens een lid ligt het voor de hand dat de politiek van het wegverkeer een gewestelijke bevoegdheid zou moeten worden.
Wat de gemeentewegen betreft, worden de reglementen goedgekeurd door de gewesten. Wat de gewestwegen betreft, stelt het gewest zelf de reglementen op. Indien echter de gemeente op een gewestweg een aanvullend reglement maakt, moet de federale overheid daaraan haar goedkeuring hechten. Het is wenselijk dat aan één overheid de bevoegdheid wordt gegeven haar goedkeuring te verlenen.
Volgens een ander lid is het standpunt van het eerste lid, uit functioneel oogpunt, zinvol.
Een derde lid heeft moeite met het standpunt van de heer Coenraets, niet alleen in deze aangelegenheid. Het gaat vaak om opportuniteitsstandpunten en niet om standpunten ingenomen als juridisch expert. De vraag die hier rijst, is of het aspect verkeersveiligheid dient te primeren.
De tweede spreker repliceert dat de commissie niet noodzakelijk akkoord dient te gaan met het standpunt van de heer Coenraets. In dit geval werd de heer Coenraets overtuigd door het standpunt van de minister van Vervoer, die gewezen heeft op het aspect verkeersveiligheid.
Een ander lid vindt het logisch dat de federale overheid bevoegd blijft voor de goedkeuring van de gemeenteverordeningen. Afwijkingen op gemeentelijk en stedelijk niveau zijn immers niet uitgesloten. Dat wordt bijvoorbeeld bewezen door de verkeersdrempels, die in bepaalde gevallen tot ongevallen hebben geleid. Gecentraliseerd toezicht blijft dus onontbeerlijk.
Anderzijds mag men niet vergeten dat België zich op het vlak van de verkeersveiligheid steeds meer richt naar de internationale normen. Het is logisch dat er op het internationale niveau slechts een gesprekspartner is.
6.5. Besluit van de commissie
De commissie blijft verdeeld. Bepaalde leden vinden het logisch dat de federale overheid bevoegd blijft voor de goedkeuring van de aanvullende gemeenteverordeningen inzake verkeerspolitie. Andere leden willen die bevoegdheid opdragen aan de gewesten.
7. Het gebruik van onbemande camera's in het wegverkeer
7.1. Opmerking van een lid
In 1996 hebben de Kamer en de Senaat een wetsontwerp aangenomen dat later de wet zou worden van 4 augustus 1996 betreffende « de erkenning en het gebruik van bemande en onbemande automatisch werkende toestellen in het wegverkeer ».
Bij het Waalse Parlement werd een voorstel van decreet ingediend om het aanbrengen van verkeersborden die wijzen op de aanwezigheid van die radars verplicht te maken, zodat deze toestellen enkel voor preventieve doeleinden zouden kunnen worden gebruikt.
Om zekerheid te hebben over de gewestelijke bevoegdheid terzake (op basis van artikel 6, § 1, X, 1º, van de BWHI), werd tijdens de bespreking in het Waalse Parlement besloten het advies van de Raad van State in te winnen. In zijn advies stelde de Raad van State dat het Waalse Gewest bevoegd is om verkeerstekens aan te brengen voor afzonderlijke radars, maar dat het geen systematische signalisatie bij decreet mag opleggen.
Het Waalse Gewest mag dus overgaan tot het aanbrengen van verkeerstekens bij afzonderlijke radars, wat in de praktijk systematisch kan blijken, maar krijgt niet het recht een algemene regeling te treffen. Hier is sprake van een tegenstrijdigheid die het gevolg is van een weinig gelukkige verdeling van bevoegdheden.
7.2. Besluit van de commissie (24 maart 1999)
De commissie neemt nota van de opmerking van het lid.
8. Het Nationaal Geografisch Instituut
8.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
Het opmaken en actualiseren van geografische kaarten is toevertrouwd aan het Nationaal Geografisch Instituut. De geografische gegevens zijn grondgebonden en behoren dus de gewesten toe.
Inzake waterwegen, wegen, ruimtelijke ordening, milieuplannen, enz. dient nauwer en efficiënt samengewerkt te worden.
Het Nationaal Geografisch Instituut moet worden gesplitst en naar de gewesten worden overgeheveld.
8.2. Standpunt van de minister van Landsverdediging (4 juli 1997)
Tijdens de parlementaire voorbereiding van de verschillende institutionele hervormingen die sinds 1980 zijn doorgevoerd, is ieder plan om het NGI te ontmantelen of te splitsen verworpen. Uit de parlementaire stukken in verband met de institutionele hervorming van 1988-1989 kan niet worden afgeleid dat de bijzondere wetgever het voornemen had om bepaalde bevoegdheden of taken zoals die voorkomen in de organieke wet betreffende het NGI van 8 juni 1976, gewijzigd bij het koninklijk besluit nr. 234 van 22 december 1983 te regionaliseren.
Bijgevolg zijn aan het NGI opgedragen taken een federale bevoegdheid gebleven.
Dat lijkt overigens het meest logische. Het zou immers weinig zinvol zijn om een grondgebied van ± 30 000 km2 te verdelen over drie gewestelijke diensten voor cartografie die naast elkaar bestaan en daar bovenop nog een federaal gebleven dienst in stand te houden.
Op Europees niveau streeft men steeds meer naar homogene geografische systemen : men gaat van een gedecentraliseerde aanpak steeds meer naar een geïntegreerde aanpak. Het ligt dan ook voor de hand dat men met de splitsing van het NGI en de overheveling ervan naar de gewesten een proces op gang brengt dat ingaat tegen alle ontwikkelingen binnen Europa.
De samenstelling van de beheersorganen en de andere organen van het NGI weerspiegelen de federale structuur van de Staat. Sedert de wijziging, in 1983, van de wet van 8 juni 1976, zijn de gewesten vertegenwoordigd in het comité van beheer van het NGI. Dezelfde regeling geldt voor de comités, commissies of werkgroepen die binnen het NGI worden opgericht.
Mocht men echter menen dat de samenwerking met de gewesten verbeterd dient te worden wat betreft de organisatie en de werking van het NGI, dan kan de BWHI de mechanismen en juridische instrumenten aanreiken voor een dergelijke samenwerking tussen de federale Staat en de deelgebieden : het sluiten van samenwerkingsakkoorden, de vertegenwoordiging van de deelgebieden in de beheers- of beslissingsorganen, de taak van het overlegcomité en van de interministeriële conferenties.
8.3. Standpunt van de heer Coenraets (nota van de 12 november 1997)
Om de redenen die door het ministerie van Landsverdediging aangehaald worden, lijkt het moeilijk het Nationaal Geografisch Instituut aan de Gewesten over te dragen, rekening houdend met de beperkte oppervlakte van het grondgebied en met de gespecialiseerde taken die deze instelling vervult voor rekening van talrijke geïnteresseerde personen.
8.4. Eindbespreking (24 maart 1999)
Verschillende leden onderschrijven het standpunt van de minister van Landsverdediging.
Een lid onderschrijft weliswaar de conclusie van de minister, maar meent dat diens argumenten niet ter zake zijn. Het is vooral omwille van de efficiëntie dat één instelling moet behouden blijven.
Een ander lid is het eens met dit standpunt, tenminste voor zoverre de gewesten ten volle van de diensten van het Nationaal Geografisch Instituut gebruik kunnen maken voor wat hun bevoegdheden betreft (wegen, waterwegen, ruimtelijke ordening).
De vorige spreker voegt hieraan toe dat de gewesten mogelijk zelfs kunnen bijdragen in de werking van het Instituut voor dit deel van zijn werkzaamheden.
Een lid wijst erop dat het Instituut in die zin niet noodzakelijk als een federale instelling moet worden beschouwd. Het gaat om één instelling die ten dienste staat van de verschillende overheden.
Een ander lid meent dat één van de redenen om dit Instituut op federaal niveau te handhaven te maken heeft met de militaire veiligheid van het grondgebied en de bescherming van gegevens die op de kaarten voor militair gebruik zijn opgenomen.
Een lid meent dat het Instituut werkelijk gemeenschappelijk beheerd kan worden door vertegenwoordigers van de gewesten op te nemen in de raad van bestuur.
8.5. Besluit van de commissie
De commissie is het erover eens dat er een Nationaal Georgrafisch Instituut moet blijven bestaan, op voorwaarde dat de vier gewesten erin vertegenwoordigd zijn en de diensten van het Instituut ter beschikking staan van de gewesten.
9. De uitrusting en uitbating van de luchthavens en de openbare vliegvelden
Artikel 6, § 1, X, 7º van de bijzondere wet van 8 augustus 1980
(De gewesten zijn bevoegd voor :)
7º de uitrusting en de uitbating van de luchthavens en de openbare vliegvelden; met uitzondering van de luchthaven Brussel-Nationaal;
9.1. Opmerking van de heer Coenraets
De gewesten zijn bevoegd voor de uitrusting en uitbating van de luchthavens en de openbare vliegvelden.
De federale Staat blijft evenwel bevoegd voor de militaire vliegvelden en de veiligheid van het luchtverkeer. Dit kan coördinatieproblemen met zich brengen, bij voorbeeld voor vliegvelden die zowel voor de burgerlijke luchtvaart als voor militaire doeleinden worden gebruikt (Liège-Bierset).
9.2. Hoorzitting met de heer Kirsch, afgevaardigd bestuurder van de Regie der Luchtwegen (6 juli 1998)
De bijzondere wet tot hervorming der instellingen van 1988 heeft een ware omwenteling teweeggebracht in de bevoegdheidsverdeling. Vóór de hervorming werden de bevoegdheden inzake luchtvaart als een geheel beschouwd. Tot deze bevoegdheden behoorden de controle op Sabena, de toekenning van verkeersrechten, de reglementering en het verlenen van licenties voor de piloten en de luchtvaartmaatschappijen, het opstellen van technische normen in verband met de exploitatie van de luchthavens. Bovendien was een en dezelfde minister, de nationale minister van Vervoer en Verkeerswezen, bestuurder van de Regie der Luchtwegen en was hij ook belast met het aspect « exploitatie » van zowel de federale als de gewestelijke luchthavens.
Tegenwoordig moet een onderscheid worden gemaakt tussen enerzijds de algemene reglementering van de luchtvaart, inclusief de algemene reglementering met betrekking tot de luchthavens en de exploitatie ervan, en anderzijds de dagelijkse exploitatie van de luchthaven. Dit uiterst belangrijke onderscheid is echter niet altijd zeer duidelijk in de teksten.
Vooral op federaal vlak was het tot op heden niet altijd zeer duidelijk of de minister optrad als exploitant van Zaventem dan wel als bevoegde overheid voor de reglementering van de luchtvaart in het algemeen. De toestand zal duidelijker worden met de wet op de beheersstructuren van de luchthaven, die thans ten uitvoer wordt gebracht en die twee instellingen in het leven roept : BIAC (Brussels International Airport Company) zal zich toeleggen op het beheer en de exploitatie van de federale luchthaven terwijl Belgocontrol zich zal bezighouden met de controle van het luchtverkeer. BIAC zal natuurlijk werken in het kader van de reglementering die door de federale minister uitgevaardigd wordt maar deze instelling zal autonoom zijn voor de dagelijkse exploitatie en zal eigen initiatieven kunnen nemen. De toestand zal vergelijkbaar zijn met die van de gewestelijke luchthavens.
Voor de luchthaven van Luik-Bierset zijn er drie partners : enerzijds op federaal vlak de minister van Vervoer en Verkeerswezen en de minister van Landsverdediging en anderzijds het gewest dat voor de exploitatie zorgt. Er hebben zich altijd coördinatieproblemen voorgedaan doch daarvoor is steeds een oplossing gevonden.
In het verleden bestond er voor de coördinatie tussen deze twee functies, de militaire en de civiele, een overeenkomst tussen de minister van Landsverdediging en de minister van Verkeerswezen. Deze overeenkomst is hernieuwd in een trilaterale vorm (de minister van Landsverdediging, de minister van Verkeerswezen en de gewestminister van Uitrusting en Vervoer).
De problemen zijn niet verergerd, ze springen echter meer in het oog omdat de positie van de verkeersleiders en die van de exploitant vroeger tot uiting kwamen in een compromispositie belichaamd door de minister van Verkeerswezen. Thans zijn deze posities gescheiden en zijn er twee verschillende partners. Maar de contacten blijven over het algemeen verder bestaan, er worden regelmatig vergaderingen belegd en de overeenkomst vormt een passend kader voor het overleg.
9.3. Hoorzitting met de heer Diez, directeur-generaal van het directoraat-generaal voor het Vervoer van het Waals ministerie voor Uitrusting en Vervoer (23 oktober 1998)
De regionalisering van een aantal bevoegdheden heeft het Waalse Gewest vier luchthavens opgeleverd : Luik-Bierset, Charleroi-Gosselies, Spa en Saint-Hubert. Op basis van een decreet van de Waalse gewestraad heeft de Waalse regering de uitbating van deze luchthavens op twee manieren geregeld.
De vliegvelden van Spa en Saint-Hubert worden beheerd door de Waalse overheidsdiensten. In Spa wordt er vooral aan recreatiesport gedaan, in Saint-Hubert is er een school voor zweefvliegers.
Voor de vliegvelden van Luik en Charleroi, die een uitgebreide infrastructuur hebben, is de uitbating in concessie gegeven aan twee beheermaatschappijen; in Luik is dat de SAB, in Charleroi de BSCA. De concessieovereenkomsten hebben in beide gevallen betrekking op het beheer en de commerciële uitbating, het organiseren van de brandweer en natuurlijk ook het onderhoud van het domein, de pistes, enz.
De luchthaveninspectie daarentegen ressorteert nog altijd onder het directoraat-generaal voor vervoer. Zij ziet aan de grond toe op de veiligheid en op de correcte toepassing van de luchtvaartnormen.
Het bijzondere aan Luik en Charleroi is dat er een groot aantal partners zijn. In de luchthaven van Gosselies staat de beheers- en werkmaatschappij BSCA in voor het beheer van de site, terwijl de diensten van de MET erop toezien dat de concessieovereenkomst en de luchtvaartnormen worden nageleefd. De rijkswacht is verantwoordelijk voor de toegang tot het terrein; bij commerciële vluchten voor vrachtvervoer spreekt ook de douane een woordje mee. Opstijgen en landen valt dan weer onder de verantwoordelijkheid van de diensten van Belgocontrol (vroeger de diensten van de Regie voor Luchtwegen).
In Luik komt daar nog het ministerie van Landsverdediging bij, dat eigenaar is van de site (Bierset is nog altijd een militair domein) en een luchtmobiele compagnie van de landmacht (« helicopters ») ter plaatse heeft. De luchtverkeersleiding wordt verdeeld tussen de diensten van Belgocontrol en de diensten van de luchtmacht. Voor al deze aangelegenheden is de coördinatie met landsverdediging, die typisch is voor de luchthaven van Luik-Bierset, geregeld in een overeenkomst die daarbij ook de Regie der Luchtwegen bij de zaak betrekt. Alle problemen worden besproken in het kader van deze overeenkomst, en dat loopt niet altijd even vlot.
De heer Diez is het op vele punten eens met de heer Kirsch : op het terrein zijn er dagelijks coördinatieproblemen, maar dat is altijd zo als er veel partners zijn. De bestaande structuren functioneren dus wel vrij goed in de praktijk, maar leveren toch een aantal problemen op; niet alleen op juridisch vlak maar ook wat de verantwoordelijkheden betreft (zie punt 10 : de wetgeving inzake de luchtvaart).
9.4. Hoorzitting met de heer Cattrysse, hoofd van de sectie « Personenvervoer en luchthaven », departement leefmilieu en infrastructuur van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap (23 oktober 1998)
De heer Cattrysse gaat in grote lijnen akkoord met de uiteenzetting van de heer Diez. De Vlaamse Gemeenschap neemt geregeld contact op met het Waalse Gewest, en er heerst een goede verstandhouding. Vóór de regionalisering hadden de Belgische regionale luchthavens zich trouwens de facto reeds gegroepeerd in de Association of Belgian Regional Airports. Ze plegen minstens één keer per jaar overleg over communautaire problemen, en de informele samenwerking tussen de ambtenaren van de verschillende federale en gewestelijke diensten verloopt uitstekend.
De luchtvaartsector heeft grondige hervormingen ondergaan, onder meer wat het beheer van de regionale luchthavens betreft en die evolutie is nog niet voltooid. In alle luchthavens van Europa worden mogelijke hervormingen in het management uitgebreid bestudeerd, ook vanuit politieke hoek. Er is een hele waaier van mogelijkheden, maar ze gaan bijna allemaal dezelfde richting uit, die van een geleidelijke privatisering.
Aan Vlaamse kant is het beheer van de luchthavens van Antwerpen en Oostende ondergebracht in een aantal aparte diensten binnen het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap. Voor de twee luchthavens samen keert het ministerie een dotatie van 100 miljoen uit die het exploitatieverlies moet dekken, en een bijkomende dotatie van ongeveer 300 miljoen voor investeringen.
Het personeel van de luchthavens hoort bij het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap. De aparte dienst « Luchtvaart » kan een beroep doen op alle diensten van het ministerie, zoals de juridische dienst, de dienst investeringen, enz. Er wordt ook samengewerkt met het bestuur der luchtvaart en Belgocontrol.
9.5. Nota van de heer Coomans, Brussels Hoofdstedelijk Gewest (15 januari 1999)
De federale regering heeft specifieke bevoegdheden gekregen inzake « uitrusting en exploitatie van de luchthaven Brussel-Nationaal ». Zij heeft deze bevoegdheden op basis van een beheerscontract overgedragen aan een onderneming van openbaar nut, BIAC.
In het beheerscontract wordt niet gerept over de verplichting om de bevoegdheden van de gewesten inzake milieubescherming te eerbiedigen. Het verplicht wel tot dialoog, maar alleen met de gemeenten, die geen milieubevoegdheden hebben. Het beheerscontract legt BIAC zware investeringen op voor de ontwikkeling van de luchthaven tegen 2002. Het feit dat deze enorme investeringen moeten opbrengen, wordt gebruikt als excuus voor de weigering om langetermijnalternatieven ook maar te overwegen.
In het verleden heeft de federale overheid uitsluitend geïnvesteerd in de luchthaven van Brussel-Nationaal. De enorme sommen die zij geïnvesteerd heeft, hebben van deze luchthaven een uiterst belangrijke economische troef gemaakt voor het Vlaamse Gewest, wat het « Structuurplan Vlaanderen » overigens bevestigt.
De verdere ontwikkeling van deze luchthaven op basis van zware investeringen zou evenwel een strategische vergissing kunnen blijken met betrekking tot de federale economie.
De exploitanten weigeren de waarheid onder ogen te zien, namelijk dat de huidige vestiging van de luchthaven alle toekomstdromen onmogelijk maakt. Internationale voorbeelden tonen aan dat de problemen inzake geluidsoverlast deze lokalisatie op de lange duur onhoudbaar maken. Het antwoord op de vraag hoelang BIAC zijn vertragingsstrategie zal kunnen volhouden, hangt af van het politiek en financieel gewicht van de leidinggevende figuren, en dat is aanzienlijk. Toch kan deze strategie geen ander resultaat hebben (in het beste geval) dan dat Brussel-Nationaal een gespecialiseerde luchthaven wordt, zoals bijvoorbeeld Washington DC.
Ondertussen verliest men enorm veel tijd die gebruikt had kunnen worden om een beslissing te nemen over de bouw (of de ontwikkeling) van de luchthaven van de toekomst. Er zijn minstens 15 jaar nodig om een selectie te maken, effectenstudies uit te voeren, te plannen, gewestplannen te herzien (niet-bouwzones) en ten slotte de nieuwe luchthaven te bouwen. Zelfs als daarover vandaag nog een principiële beslissing wordt genomen, zou dat waarschijnlijk al te laat zijn om de belangen van de burgerlijke luchtvaart in België te vrijwaren.
Zolang niet objectief wordt nagedacht over de te volgen strategie, kunnen geen beslissingen worden genomen over het uitzicht van de nieuwe infrastructuur die hoe dan ook nodig zal zijn tegen 2015/2020. In de buurlanden is reeds over de nieuwe infrastructuur beslist, waardoor de toekomst van de burgerlijke luchtvaart in België rechtstreeks wordt bedreigd.
Dit volstrekt passieve beleid is een gevolg van de federalisering. De bevoegdheden inzake het beheer van de Belgische burgerlijke luchtvaart zijn versnipperd tussen de federale en de gewestelijke overheden. De deelgebieden geven nu al blijk van onderlinge rivaliteit terwijl de eigenlijke strijd zich zal afspelen tussen België enerzijds en Nederland en Frankrijk anderzijds. Deze twee landen beschikken over machtige en competente overheidsdiensten en een sterke centrale politieke overheid.
Men kan niet van BIAC verwachten dat het initiatieven neemt inzake luchthavenstrategie. Het beleid van deze financiële groep en de ondernemers erachter is noodzakelijkerwijs gericht op de korte en de middellange termijn. De financiële belangen hebben voornamelijk betrekking op de grote infrastructuurwerken voor Brussel-Nationaal, en de concessie van tax-free shops en parkings.
De verre toekomst van de burgerlijke luchtvaart in België en het urbanistieke, sociale en economische lot van de aanpalende regio's horen niet tot het vennootschappelijk doel (beperkt tot Brussel-Nationaal), noch tot het beheerscontract van BIAC.
10. De wetgeving inzake luchtverkeer.
Artikelen 43 tot 45 van het koninklijk besluit van 15 maart 1954 tot regeling der luchtvaart :
HOOFDSTUK VI. Burgerlijke luchtvaartterreinen
Art. 43. § 1. Geen burgerlijk luchtvaartterrein mag worden aangelegd zonder machtiging van de minister die met het bestuur der Luchtvaart is belast of zijn gemachtigde.
Bovendien is het advies van de minister belast met de ruimtelijke ordening en de stedenbouw of van zijn gemachtigde vereist als het ontworpen luchtvaartterrein een bestendig karakter heeft.
Betreft het een luchtvaartterrein voor hefschroefvliegtuigen, gelegen in een stad of in een bebouwd gedeelte van een gemeente, dan wordt de machtiging geweigerd als er geen toegangsweg voorhanden is, die het landen mogelijk maakt zonder gevaar voor personen en goederen op de grond. Bij ontbreken van een dergelijke toegangsweg kan de machtiging echter worden verleend als het luchtvaartterrein alleen wordt aangelegd om te voorzien in uitzonderlijke behoeften van menslievende aard. In dat geval is het luchtvaartterrein slechts toegankelijk voor tweemotorige hefschroefvliegtuigen waarvan hij het type zal hebben goedgekeurd.
§ 2. De minister die met het bestuur der Luchtvaart is belast of zijn gemachtigde stelt, voor elk geval, de technische eisen vast inzake gebruik van de luchtvaartterreinen.
In uitvoering van de internationale bepalingen inzake de beveiliging van de luchthavens en hun aanhorigheden, stelt de minister belast met het bestuur der Luchtvaart of de directeur-generaal van het bestuur der Luchtvaart de beveiligingsvoorschriften vast geldend op de luchtvaartterreinen en hun aanhorigheden en hun uitvoeringsmodaliteiten. Voormelde minister wijst de ambtenaren van het bestuur der Luchtvaart aan die toezicht uitoefenen op de naleving van deze voorschriften. Zij hebben toegang tot de plaatsen waar deze voorschriften gelden.
§ 3. Buiten het geval van overmacht, is het aan de gezagvoerders van vliegtuigen niet toegelaten landingen uit te voeren buiten de regelmatig aangelegde luchtvaartterreinen.
§ 4. De minister stelt de eisen vast waaraan de gezagvoerders van hefschroefvliegtuigen moeten voldoen om buiten de luchtvaartterreinen te mogen landen, onder voorbehoud van de verplichting die hun is opgelegd bij artikel 71 van het koninklijk besluit van 14 mei 1973 tot vaststelling van de vliegverkeersregelen.
Art. 44. Aan een luchtvaartterrein mag niets worden gewijzigd zonder dat de minister die met het bestuur der Luchtvaart is belast of zijn gemachtigde er vooraf in kennis van gesteld is. Bij die gelegenheid kan de minister of zijn gemachtigde de eisen inzake gebruik van een luchtvaartterrein wijzigen.
Bovendien kan de minister of zijn gemachtigde de eisen inzake het gebruik van een luchtvaartterrein wijzigen om rekening te houden met de aan de omgeving ervan aangebrachte wijzigingen.
Art. 45. De douane-luchtvaartterreinen worden in gemeen overleg aangewezen door de minister die met het bestuur der Luchtvaart is belast en de minister van Financiën.
Op deze luchtvaartterreinen beschikken de douanediensten en de diensten belast met de passencontrole kosteloos over de nodige bemeubelde, verwarmde, verlichte en op het telefoonnet aangesloten lokalen.
Het onderhoud van deze lokalen en de waterbedeling worden kosteloos verzekerd.
De inrichting van deze lokalen wordt vooraf aan de goedkeuring respectievelijk van de minister van Financiën en van de minister van Justitie of hun gemachtigde onderworpen.
10.1. Nota van de Waalse regering (18 maart 1998)
Noch de wet van 27 juni 1937 betreffende de luchtvaart noch het koninklijk besluit van 15 maart 1954 zijn aangepast aan de wetten tot hervorming der instellingen.
De bepalingen van deze teksten betreffende de luchthavens en de luchtvaartterreinen leveren dan ook interpretatieproblemen op indien men zich de vraag stelt wie nu de bevoegde overheid is om deze bepalingen toe te passen op de gewestelijke openbare luchthavens.
Dat geldt in het bijzonder voor de artikelen 43 tot 45 van het voornoemde koninklijk besluit van 15 maart 1954.
Zo bepaalt artikel 43, §1, van het genoemde koninklijk besluit dat geen burgerlijk luchtvaartterrein mag worden aangelegd zonder machtiging van de minister die met het bestuur der Luchtvaart belast is of van zijn gemachtigde.
Ook bepaalt § 2 van artikel 43 dat de minister die met het bestuur der Luchtvaart belast is of zijn gemachtigde voor elk geval de technische eisen vaststelt inzake het gebruik van de luchtvaartterreinen.
Verder mag volgens artikel 44 van hetzelfde besluit niets worden gewijzigd aan een luchtvaartterrein zonder dat de minister die met het bestuur der Luchtvaart is belast of zijn gemachtigde, vooraf ervan in kennis is gesteld. Bij die gelegenheid kan de minister of zijn gemachtigde de eisen inzake gebruik van een luchtvaartterrein wijzigen.
Het tweede lid van dit artikel 44 schrijft daarnaast voor dat de minister of zijn gemachtigde de eisen inzake het gebruik van een luchtvaartterrein kan wijzigen om rekening te houden met de wijzigingen die aangebracht zijn in de omgeving van het terrein.
De voornoemde bepalingen maken geen onderscheid tussen particuliere of publieke luchtvaartterreinen.
De vraag rijst evenwel of het sinds 1 januari 1989 nog wel de federale overheid is die zoals zij overigens zelf verklaart gemachtigd is om de voornoemde bepalingen toe te passen op de openbare luchthavens die van de gewesten afhangen.
10.2. Hoorzitting met de heer Kirsch, afgevaardigd bestuurder van de Regie der Luchtwegen (6 juli 1998)
Artikel 43 van het koninklijk besluit van 15 maart 1954 heeft betrekking op de oprichting van nieuwe luchthavens. De regionalisering van 1988 heeft de exploitatie van vijf welbepaalde luchthavens, namelijk Oostende, Deurne, Bierset, Charleroi en Saint-Hubert, bij de gewesten gelegd. Indien, ofwel op initiatief van het gewest, ofwel op particulier initiatief, een nieuwe luchthaven wordt opgericht, zal artikel 43 gewoon van toepassing zijn. Het gaat evenwel om een zeer theoretisch geval want de haalbaarheid van een dergelijk project is twijfelachtig.
De toepassing van artikel 45, dat betrekking heeft op de naleving van de technische normen (dat wil zeggen, de normen van de Organisatie voor de internationale burgerluchtvaart - ICAO), is minder theoretisch. Volgens dat artikel 45 kon de nationale minister ingrijpen in de exploitatie door bijvoorbeeld een exploitatievergunning in te trekken indien hij van mening was dat een bepaalde wijziging, door de luchthavenexploitant aangebracht in de luchthaven, niet overeenstemde met de normen van de ICAO. Dit had natuurlijk alleen maar betrekking op de privé-exploitanten want voor de anderen zouden over de wijziging voorafgaande besprekingen plaatsgevonden hebben tussen de verschillende diensten die van de minister van Vervoer en Verkeerswezen afhangen.
Het opleggen van technische normen, als de na te komen afstanden tussen de landingsbanen en de taxibanen, landingsbanen en obstakels, enz., blijft tot de federale bevoegdheid behoren. De parlementaire voorbereiding van de bijzondere wet van 8 augustus 1988 verwijst naar de ICAO-normen voor de bevoegdheden die, in onderling overleg met de gewesten, federaal gebleven zijn. De wijze waarop deze normen gecontroleerd worden, is echter minder duidelijk. Thans zou de bevoegde federale minister zijn toevlucht kunnen nemen tot het mechanisme van het Overlegcomité, zou hij in beroep kunnen gaan bij de Raad van State, bij het Arbitragehof, indien een gewest een beslissing zou nemen die kennelijk ingaat tegen de door de federale overheid vastgestelde normen.
Kenmerkend voor het Belgische systeem is dat er binnen het bestuur van de Luchtvaart geen dienst voor inspectie van de Luchtvaart bestaat, zoals bijvoorbeeld in Nederland. Daar bestaat binnen de Rijksluchtvaartdienst een specifieke inspectiedienst die bijvoorbeeld nagaat of de aanstelling van een boordcommandant wel in overeenstemming is met de bestaande nationale regelgeving. Deze inspectiedienst beschikt niet noodzakelijk over gerechtelijke mandaten. De dienst gaat gewoon na of alle internationale en nationale normen voor de exploitatie van de luchthaven nageleefd worden. In België hebben we dat nooit gekend omdat de voornaamste luchthavens in ons land vóór de hervorming van 1988 in handen waren van dezelfde minister, zowel voor de reglementering als voor het dagelijks bestuur. Als bestuurder van de Regie der Luchtwegen was hij bevoegd om de benoeming te verrichten en hij zou natuurlijk geen dienst oprichten om na te gaan of de benoeming volgens de regels was geschied.
Het is niet absoluut noodzakelijk een dergelijke controledienst op te richten. Op de eerste plaats omdat de verantwoordelijkheid voor de naleving van de normen bij de exploitant ligt want hij weet dat er internationale en nationale normen bestaan die hij moet naleven. Vervolgens bestaan er verschillende controlemogelijkheden zoals boven vermeld : het Overlegcomité, de Raad van State, het Arbitragehof.
De enige nadelen zijn de versnippering van deze actiemiddelen en het gebrek aan duidelijke organisatie op het vlak van het bestuur van de Luchtvaart, dat niet over een dienst beschikt om specifiek de naleving van de nationale normen te controleren. Het zou misschien interessant zijn expliciete regels uit te vaardigen om de federale overheid specifieke actiemiddelen te verschaffen met het oog op de naleving van deze normen.
10.3. Hoorzitting met de heer Diez, directeur-generaal van het directoraat-generaal voor het Vervoer van het Waals ministerie voor Uitrusting en Vervoer (23 oktober 1998)
Toen de gewesten de vier luchthavens alsook de bevoegdheid om ze uit te baten toegewezen kregen, dachten ze dat alles er behoorlijk aan toeging. Vandaag de dag draaien de Waalse openbare luchthavens en vliegvelden echter nog steeds zonder exploitatievergunning. Er is ook geen formele aanvraag ingediend bij het bestuur der Luchtvaart. Het gaat immers nog altijd om openbare luchthavens die niet gelijkgesteld kunnen worden met privé-vliegvelden. De rechtsonzekerheid die hier is ontstaan, moet worden weggewerkt.
De Waalse overheidsdiensten vragen zich ook af hoe de verantwoordelijkheden nu liggen. De regionalisering heeft niet bepaald geleid tot een duidelijke verdeling van de bevoegdheden en een ernstig ongeval zou dan ook wel eens een complex juridisch dossier kunnen opleveren.
De gewesten hebben de nodige diensten in het leven geroepen en dankzij de goede wil van de federale en gewestelijke ambtenaren verloopt alles normaal. Toch moet er dringend werk worden gemaakt van een samenwerkingsakkoord tussen de diensten onderling, waarin de verhoudingen tussen het bestuur der Luchtvaart en de verantwoordelijke dienst in de verschillende gewesten duidelijk worden vastgelegd.
Het Waalse Gewest vraagt dat de teksten zouden worden herwerkt en dat men daarbij rekening houdt met de hervorming van de instellingen, het Octopus -akkoord en de beslissingen betreffende de herstructurering van de Regie der Luchtwegen. De verantwoordelijkheden van de gewestelijke ambtenaren moeten duidelijk worden omschreven in functie van de nieuwe wetgeving.
Zolang de respectieve bevoegdheden niet correct zijn vastgelegd in de basisteksten, kunnen de gewesten moeilijk aan de onderhandelingstafel plaatsnemen; een samenwerkingsakkoord dat in die omstandigheden wordt afgesloten, zou elke juridische grond missen.
10.4. Opmerking van een lid
Een lid stelt vast dat de wet, volgens de heer Diez, eerst moet worden gewijzigd; pas dan kan het samenwerkingsakkoord goed functioneren. Als er een leemte is in de regionale bevoegdheden, dan moet die leemte regionaal worden ingevuld.
10.5. Hoorzitting met de heer Diez, directeur-generaal van het directoraat-generaal voor het Vervoer van het Waals ministerie voor Uitrusting en Vervoer (23 oktober 1998)
Volgens de heer Diez kunnen gewesten de lacunes niet in hun eentje opvullen, aangezien de normen inzake luchtverkeer en het uitwerken van de uitvoeringsbesluiten tot de federale bevoegdheid horen.
De heer Diez geeft een voorbeeld van de rechtsonzekerheid waarover hij het reeds had. Om de regelgeving van de ICAO na te leven zag het Waalse Gewest zich verplicht een nieuw veiligheidssysteem in de voeren in de luchthavens. Het is onduidelijk wie bevoegd is om deze regelgeving aan te nemen, maar omdat er nu eenmaal een internationale verplichting bestaat, heeft de Waalse regering een besluit aangenomen dat de vereiste technische regels oplegt. Het ingevoerde veiligheidssysteem is vergelijkbaar met dat van de luchthaven van Brussel-Nationaal.
Het bestuur der Luchtvaart heeft echter onmiddellijk beroep aangetekend tegen dit besluit bij de Raad van State. Er wordt hier veel tijd en energie verspild louter en alleen omdat de verdeling van de bevoegdheden juridisch gezien nog altijd niet is uitgeklaard.
10.6. Hoorzitting met de heer Cattrysse, hoofd van de sectie « Personenvervoer en luchthaven », departement leefmilieu en infrastructuur van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap (23 oktober 1998)
De heer Cattrysse beschouwt het bestuur der luchtvaart niet alleen als een orgaan dat bevoegd is voor regelgeving en controle, maar ook als een adviesorgaan. Op dat vlak levert het bestuur der Luchtvaart een bijzonder positieve bijdrage; het bestuur beschikt immers over heel wat « knowhow » , en het gewest kan daar als luchthavenexploitant zijn voordeel mee doen. In die zin vullen het gewest en het bestuur der Luchtvaart elkaar aan. Toch meent de heer Cattryse, net als de heer Diez, dat de bevoegdheden op sommige punten beter moeten worden afgebakend. Dit werk was in 1993 opgestart, maar is daarna blijven liggen. Intussen is de tijd rijp om sommige dossiers opnieuw te openen in de werkgroep van de Interministeriële Conferentie voor Verkeer en Infrastructuur.
10.7. Nota van de heer Coomans, Brussels Hoofdstedelijk Gewest (15 januari 1999)
De productnormen uit bijlage 16 van het Verdrag van Chicago moeten op een strategische manier opnieuw gedefinieerd worden. Dat is dringend nodig vanwege de huidige en toekomstige ontwikkeling van de technische kenmerken (vlucht en navigatie) en de geluidskenmerken van de commerciële vliegtuigen. De productnormen dateren immers uit de beginperiode van de naoorlogse burgerlijke luchtvaart.
11. De luchtvaartpolitie
11.1. Nota van de Waalse regering (18 maart 1998)
Sinds 1992, het jaar waarin het personeel van de Regie voor Luchtwegen overgedragen werd aan de diensten van de regering, wordt de luchthaveninspectie op de verschillende terreinen die door het Waalse Gewest beheerd worden, uitgeoefend door ambtenaren van het Waalse ministerie van Uitrusting en Vervoer. Deze inspectietaken omvatten op bepaalde ogenblikken de uitoefening van taken van zowel bestuurlijke als gerechtelijke politie.
Het gaat met name om maatregelen met betrekking tot de controle van de veiligheid van personen en hun goederen (bagage en voertuigen), onder meer fouilleringen en bestuurlijke of gerechtelijke aanhoudingen.
In de huidige stand van de wetgeving kan men zich afvragen of de ambtenaren die tot de gewestelijke overheid behoren, de wettelijke basis niet ontberen om deze maatregelen uit te oefenen op personen of op hun goederen.
Deze vraag spruit voort uit de volgende beschouwingen.
Volgens artikel 6, §4, 3º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen behoort het ontwerpen van de regels betreffende de organisatie en de uitwerking van de veiligheid van het luchtverkeer op de regionale luchthavens en de openbare vliegvelden duidelijk tot de bevoegdheid van de federale overheid.
Het betreft hier ontegenzeggelijk een normatieve bevoegdheid.
De bijzondere wet vermeldt echter niets over de bevoegde overheid inzake de toepassing van de veiligheidsregels en inzake de uitoefening van de politiebevoegdheid op de regionale luchthavens.
Dat is begrijpelijk aangezien de uitoefening van deze bevoegdheden nauw samenhangt met het eigenlijke beheer van de luchthavens, dat in dit geval uitsluitend tot de bevoegdheid van de gewesten behoort.
Dat is blijkbaar het standpunt van de federale wetgever geweest sinds de regionalisering van de sector. Bij de wijzigingen die de federale wetgever na 1 januari 1989 aangebracht heeft in de wet van 27 juni 1939 betreffende de luchtvaart, in het bijzonder om de tekst aan te vullen en om de luchtvaartpolitiebevoegdheden die in deze wet bepaald worden, uit te breiden tot de ambtenaren van de Nationale Maatschappij der luchtwegen, heeft hij immers geen voorschriften uitgevaardigd in verband met de politiebevoegdheden van de gewestelijke ambtenaren.
De nieuwe artikelen 39, §2, en 40ter , ingevoegd in de wet van 27 juni 1937 bij de wet van 21 maart 1991, bepalen integendeel wel dat de bevoegdheden van de inspecteurs van de luchtvaartpolitie (art. 40ter ) van de Nationale Maatschappij der luchtwegen (art. 39, §2) en de bevoegdheden van de agenten van de luchtvaartpolitie beperkt zijn tot de luchthaven Brussel-Nationaal en haar aanhorigheden.
De wet van 5 augustus 1992 op het politieambt spreekt evenmin over het onderwerp, tenzij om te vermelden dat de luchtvaartpolitie een bijzondere politiedienst is waarop de wet van toepassing is.
Er bestaat dus een leemte in het recht wat betreft de uitoefening van de politiebevoegdheden op de gewestelijke luchthavens en luchtvaartterreinen, meer bepaald wat de veiligheidscontrole van de personen betreft.
Ambtenaren van het ministerie van Uitrusting en Vervoer die op de luchthaventerreinen veiligheidscontroles zouden uitvoeren door middel van fouilleringen en bestuurlijke of gerechtelijke aanhoudingen, zouden dus op een bepaald ogenblik in een delicate positie terecht kunnen komen. Hetzelfde geldt voor hun hiërarchische meerdere die dergelijke handelingen zou bevelen of laten verrichten.
11.2. Hoorzitting met de heer Kirsch, afgevaardigd bestuurder van de Regie der Luchtwegen (6 juli 1998)
De vragen met betrekking tot de luchtvaartpolitie passen in de ruimere discussie over de hervorming van de politiediensten. In de huidige optiek van de regering moeten drie aspecten tot de verantwoordelijkheid van de exploitant blijven behoren, namelijk :
de controle van de toegang tot de « air side » zones van de luchthaven;
het fouilleren van de passagiers en de bagage;
een aantal « air side » inspectiehandelingen (bijvoorbeeld de controle op het verkeersreglement van de voertuigen op de platforms).
De eerste twee taken hebben een aanzienlijke invloed op het « day to day management », de passagiersstroom, de te verrichten investeringen. Zo heeft de keuze tussen een gecentraliseerde controle van de passagiers of een gedecentraliseerde controle per « gate » invloed op de investeringen; ook maakt de beslissing om een aantal « gates » op bepaalde uren te openen intrinsiek deel uit van de kwaliteit van de aangeboden dienst. Het is dus logisch dat men deze taken overlaat aan de verantwoordelijkheid van de exploitant.
De laatste taak heeft betrekking op louter technische ingrepen die eigen zijn aan de luchtvaartsector, zoals er gespecialiseerde inspectiediensten bestaan in alle departementen : sociale zekerheid, diergeneeskunde, enz. Het zijn zodanig gespecialiseerde taken dat het moeilijk zou zijn een algemene politiedienst hiermee te belasten.
Niettemin rijst de vraag of het opportuun is de bevoegdheden betreffende de dagelijkse organisatie van de veiligheidsdienst te vermengen met alles wat verband houdt met het opstellen van processen-verbaal en eventueel het geven van instructies aan deze personeelsleden. Zou het niet nodig zijn wijzigingen aan te brengen in de mandaten waarover het personeel van de exploitant beschikt om deze taken te vervullen ? Een wetsontwerp zal binnenkort de wet van 27 juni 1937 betreffende de regeling der luchtvaart wijzigen : voortaan zullen de personen die in de luchthaven werken, een beperkt inspectiemandaat krijgen dat sterk gespecialiseerd is. Bovendien zullen deze personen werken onder het toezicht van de directeur-generaal van het Bestuur van de Luchtvaart. Op deze manier zal de verantwoordelijkheid van de luchthavenexploitant duidelijk afgelijnd zijn en zal de onafhankelijkheid van de toezichthoudende overheid ten opzichte van de personen die in de luchthaven werken, gewaarborgd zijn. Dit is een verbetering ten opzichte van de huidige situatie waarin de bestuurder van de Regie der Luchtwegen terzelfdertijd belast is met de exploitatie van Zaventem en kan beslissen een proces-verbaal over te zenden aan het parket. Het is veel gezonder dat de bevoegdheid om instructies te geven aan de personeelsleden die over een beperkt mandaat beschikken, aan een onafhankelijke persoon toekomt. Dat geldt eveneens voor het personeel van de gewestelijke luchthavens : zij zullen in functioneel opzicht afhangen van de directeur-generaal van het Bestuur van de Luchtvaart.
Op dit ogenblik zijn ofwel de federale minister (Zaventem) ofwel de gewesten (gewestelijke luchthavens) belast met de exploitatie van de luchthaven. Zij kunnen, hetzij met toepassing van de wet van 21 maart 1991 hetzij door middel van specifieke overeenkomsten wat betreft de gewesten, het dagelijks bestuur of een aantal aspecten hiervan opdragen aan derden (bijvoorbeeld de SAB te Luik). Degene die belast is met de dagelijkse exploitatie, beschikt over een bepaalde reglementaire bevoegdheid (zie de drie bovengenoemde taken) gekoppeld aan een aantal sanctiebevoegdheden, want het gaat uiteindelijk nog altijd om een openbare infrastructuur. Moet de exploitant deze taken daarom vervullen met zijn eigen personeel ? Het fouilleren van de passagiers wordt opgedragen aan een maatschappij door middel van een dienstencontract maar deze taken worden verricht onder de verantwoordelijkheid van de agenten van de luchtvaartpolitie, die morgen agenten van de luchthaveninspectie zullen zijn met een beperkt mandaat. Deze laatsten dragen de verantwoordelijkheid voor het opmaken van processen-verbaal en nemen zelfs andere maatregelen als aanhoudingen, hetgeen morgen waarschijnlijk een bevoegdheid van de rijkswacht zal zijn.
11.3. Vraag van een lid
Kunnen de inspectiebevoegdheden opgedragen worden aan het privé-personeel van de exploitant wanneer een luchthaven geprivatiseerd wordt ?
11.4. Antwoord van de heer Kirsch, afgevaardigd bestuurder van de Regie der Luchtwegen (6 juli 1998)
In Bierset zijn de personen die over een mandaat van luchthaveninspectie beschikken, gewestelijke statutaire ambtenaren die van het ministerie van Uitrusting en Vervoer afhangen. Maar het zou kunnen dat de SAB op een dag eveneens belast wordt met de « air side » taken. Dan rijst de vraag of een contractuele werknemer van deze maatschappij belast kan worden met een gespecialiseerd mandaat, dat uitgeoefend wordt onder het toezicht van de directeur-generaal van het bestuur van de Luchtvaart. Het ontwerp van koninklijk besluit tot oprichting van BIAC bepaalt dat tijdens de inloopperiode een voorlopig mandaat gegeven wordt aan een aantal personen van de Regie der Luchtwegen die naar BIAC overgeheveld worden, in afwachting dat alles geregeld wordt in het kader van de integratie van de politiediensten. De opmerking is gemaakt dat deze taak enkel opgedragen kan worden aan statutaire ambtenaren. Maar in de toekomst zou de vraag kunnen rijzen zowel voor de gewestelijke luchthavens als voor de federale luchthaven.
Een andere politietaak, het regelen van het verkeer op de toegangswegen naar de luchthaven, wordt beschouwd als een taak van algemene politie en is opgedragen aan de rijkswacht.
11.5. Hoorzitting met de heer Diez, directeur-generaal van het directoraat-generaal voor het Vervoer van het Waals ministerie voor Uitrusting en Vervoer (23 oktober 1998)
De federale bevoegdheid om normen uit te werken wordt algemeen erkend, maar het implementeren van deze normen blijft een probleem. Een mogelijke oplossing is dat de gewestelijke ambtenaren optreden in het kader van een samenwerkingsakkoord met het bestuur der Luchtvaart, vooral op het vlak van de bestuurlijke en de luchtvaartpolitie.
De heer Diez wijst erop dat de vraag of het personeel van de exploitant kan instaan voor de controle van de veiligheid aan bod is gekomen in het kader van de oprichting van de BIAC en dat toen beslist is de exploitant verantwoordelijk te stellen voor de controle van de toegang. Op termijn kan dit problemen opleveren, wanneer de BIAC volledig geprivatiseerd zal zijn. In de overgangsfase zullen de ambtenaren die van de Regie der Luchtwegen overstappen naar de BIAC, voor twee diensten werken : voor sommige bevoegdheden werken ze voor de BIAC, voor welbepaalde gevallen staan ze onder het gezag van de directeur-generaal der Luchtvaart. Dit is een kortetermijnoplossing.
Ook in het Waalse Gewest is het beheer van de luchthavens in handen van privé-exploitanten, maar de Waalse wetgever heeft de controle- en inspectieopdrachten toevertrouwd aan beëdigde ambtenaren.
De heer Diez is van oordeel dat de overheid verantwoordelijk moet blijven voor de controleprocedures die te maken hebben met de veiligheid van de reizigers, en dat deze opdracht niet mag worden uitbesteed aan derden.
11.6. Hoorzitting met de heer Verbiest, veiligheidsofficier van de luchthavens van Oostende en Antwerpen (23 oktober 1998)
Toen de bevoegdheden inzake uitbating van regionale luchthavens in 1992 overgingen naar de gewesten, werd ook het personeel van de Regie der Luchtwegen, meer bepaald van de politie- en de luchtvaartinspectie, ten dele overgeheveld. De opdracht van deze personeelsleden bestond in hoofdzaak in het fouilleren van passagiers en het controleren van de veiligheid en de toegang tot de « air side »-zone. Zij hadden ook enkele taken van bestuurlijke politie, zoals bijvoorbeeld de ordehandhaving in de luchthaven zelf. Deze ambtenaren horen nu bij het gewest, maar in de wet staat nergens vermeld dat gewestelijke ambtenaren deze bevoegdheden mogen uitoefenen. Zij hebben van het bestuur der Luchtvaart een mandaat gekregen voor hun luchthaven alleen. In het Vlaamse Gewest voeren ze op grond van dit mandaat een aantal taken uit, waaronder het fouilleren van passagiers. Dit optreden is echter niet wettelijk onderbouwd, al is hun mandaat wel vergelijkbaar met dat van de personeelsleden van de Regie der Luchtwegen. De federale wetgeving vertoont hier duidelijk een leemte.
Het fouilleren van passagiers en de controle van de toegang en van de regelgeving inzake luchtverkeer zijn hoe dan ook onderworpen aan een specifieke internationale regelgeving. De bevoegdheden op dat vlak komen toe aan de gewesten en het is dan ook wenselijk dat de problematiek van de politionele bevoegdheden zou worden geregeld in een samenwerkingsakkoord tussen de gewesten en de federale overheid.
11.7. Hoorzitting met de heer Durinckx, verantwoordelijke voor de luchtveiligheid (23 oktober 1998)
Bij de bespreking van de wetgeving inzake de « kleine integratie » van de politiediensten, met andere woorden de integratie van de zeevaart-, de luchtvaart- en de spoorwegpolitie in de rijkswacht, heeft men getracht een duidelijk onderscheid te maken tussen politionele en inspectiebevoegdheden. De politionele bevoegdheden die in de toekomst voor rekening komen van de federale politie, zijn hoofdzakelijk bevoegdheden van gemeen recht. Daarnaast zijn er drie inspectiebevoegdheden : de controle op de toegang, de controle van de veiligheid en het technisch toezicht op de toepassing van de wetgeving inzake luchtverkeer. Na herziening van de wet van 27 juni 1937 betreffende de luchtvaart zullen die drie bevoegdheden worden opgedragen aan de inspectiediensten. Deze herziening is gepland voor maart-april 1999, wanneer ook de nieuwe wetgeving voor de politiediensten wordt uitgewerkt. Sommige bevoegdheden worden overgedragen aan de rijkswacht, andere blijven in handen van de inspectiediensten.
Bij het bestuur der Luchtvaart komt er een federale inspectiedienst die vooral bevoegd zal zijn voor regelgeving en controle. Voorts zal elke luchthaven een eigen inspectiedienst hebben, die ter plaatse bevoegd is voor de controle op de toegang en op de veiligheid en voor de toepassing van de wetgeving inzake het luchtverkeer. Wie op lokaal vlak voor dit alles verantwoordelijk is, zal beslist worden bij de herziening van de wet van 1937. Een deel van het personeel van de inspectiediensten zal een beperkt mandaat hebben van officier van de gerechtelijke politie. De heer Duerinkx meent dat het merendeel van deze personen ambtenaren moeten zijn, zeker als het gaat om inspectietaken op federaal of gewestelijk niveau waarvoor een mandaat van officier bij de gerechtelijke politie nodig is. Sommige meer « uitvoerende » taken kunnen worden uitbesteed aan derden.
Het ontwerp tot herziening van de wet van 1937 is bijna klaar. In december komt er een interministeriële conferentie met de gewesten tijdens welke men het ontwerp zal bespreken voor het in het parlement wordt ingediend. Zodra de tekst is aangenomen, kan er op basis van de nieuwe wetgeving een samenwerkingsakkoord worden gesloten.
11.8. Hoorzitting met de heer Diez, directeur-generaal van het directoraat-generaal voor het Vervoer van het Waals ministerie voor Uitrusting en Vervoer (23 oktober 1998)
Er is een bijkomend samenwerkingsakkoord nodig om de procedures op elkaar af te stemmen. De internationale of federale regelgeving is voor alle maatschappijen van toepassing, waar het vliegveld of de luchthaven ook gelegen is. De procedures moeten zo eenvoudig mogelijk zijn en bovendien eenvormig. Een landing in Oostende moet op dezelfde manier worden afgewerkt als een landing in Gosselies, zo blijven alle luchthavens aantrekkelijk.
Spreken over de noodzaak van eenvormigheid is spreken over de opleiding. In België is er geen echte luchtvaartschool. Voor een aantal beroepen inspectie en toezicht in de luchthaven, luchtverkeersleiding is er een opleiding in de onderneming zelf en het is van groot belang dat die niet van onderneming tot onderneming verschilt. Men hoeft niet te streven naar één enkele gecentraliseerde opleiding, maar toch is er ook voor dit aspect een samenwerkingsakkoord nodig. Op die manier kunnen de ambtenaren de best mogelijke opleiding krijgen, die bovendien in internationale luchtvaartkringen wordt erkend.
11.9. Hoorzitting met de heer Cattrysse, hoofd van de sectie « Personenvervoer en luchthaven », departement leefmilieu en infrastructuur van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap (23 oktober 1998)
Net als de heer Diez is de heer Cattrysse begaan met de opleiding van de personeelsleden. Als men weet dat een aantal onder hen weldra een punt zet achter zijn loopbaan, en dat het luchtverkeer alsmaar toeneemt en de regelgeving steeds ingewikkelder wordt, is meteen duidelijk dat men dringend moet samenwerken om de opleiding van nieuwe ambtenaren te verbeteren.
Een jaar geleden heeft de ICAO (International Civil Aviation Organisation) een Europese school voor veiligheid in de luchtvaart opgericht in Brussel. Deze gespecialiseerde instelling van de VN heeft een school in elk continent. In Brussel wordt de school gehuisvest door de technische directie van het bestuur der Luchtvaart. De oorspronkelijk idee was een opleiding aan te bieden inzake veiligheid in de luchtvaart, opdat uiteindelijk alle leden van het veiligheidspersoneel een dergelijk diploma op zak zouden hebben. Het federale ministerie van Vervoer heeft een akkoord gesloten met de ICAO waardoor de Europese school ook kan worden gebruikt op nationaal vlak.
Er zijn informele contacten met de gewesten, die op zeer korte termijn dit jaar nog een akkoord willen sluiten, zodat het veiligheidspersoneel van de Belgische luchtvaart in deze school kan worden opgeleid. De school legt zich immers in de eerste plaats toe op veiligheid in de luchtvaart, dat wil zeggen controle van de veiligheid en van de toegang en in de toekomst ook inspectiediensten. In een tweede fase wordt er ook gedacht aan specifieke vorming voor het vervoer van gevaarlijke goederen, de aanpak van crisissituaties in de luchthaven, van ongevallen, enz. De huidige opleiding besteedt geen aandacht aan de technische kant van de zaak.
Het bestuur der Luchtvaart wil samenwerken met de gewesten om gewestelijke instructeurs op te leiden die later in deze school aan de slag kunnen. In een eerste fase zal alles misschien gecentraliseerd worden, maar later kan de opleiding ook in verschillende luchthavens plaatsvinden.
11.10 Hoorzitting met de heer Diez, directeur-generaal van het directoraat-generaal voor het Vervoer van het Waals ministerie voor Uitrusting en Vervoer (23 oktober 1998)
De heer Diez vindt dit een goede oplossing, maar dringt er op aan dat men nog verder zou gaan en dat deze school ook getuigschriften zou afgeven; toekomstige kandidaten voor een baan in de luchtvaart zouden dan houder moeten zijn van zo'n getuigschrift. Het voordeel van dit systeem is dat de opleiding in de onderneming zelf, die de overheid handenvol geld kost, minder belangrijk wordt.
12. De veiligheid van de burgerluchtvaart
12.1. Nota van de Waalse regering (18 maart 1998)
a) De eerste problemen waarop de Waalse regering hier wijst, hebben betrekking op het koninklijk besluit van 3 mei 1991 houdende regeling van de beveiliging van de burgerluchtvaart.
Deze tekst bepaalt de veiligheidsmaatregelen die zowel op de luchtvaartterreinen als in de vliegtuigen toegepast moeten worden. De maatregelen in dit verband gelden niet alleen voor de openbare of particuliere luchthavenautoriteiten maar ook voor de luchtvaartmaatschappijen.
Het genoemde koninklijk besluit verleent de directeur-generaal van het Bestuur der Luchtvaart of de bevoegde federale minister een zeer ruime controlebevoegdheid over de veiligheidsmaatregelen die zowel door de luchthavenautoriteiten als door de luchtvaartmaatschappijen genomen moeten worden.
Zo stelt de directeur-generaal van het Bestuur der Luchtvaart overeenkomstig artikel 3 van het besluit een instantie of een onderneming aan die belast is met de toegangs- of veiligheidscontrole.
Zo worden de beveiligingsplannen verder overeenkomstig de artikelen 4 en 5 van het besluit goedgekeurd door de directeur-generaal van het Bestuur der Luchtvaart. Hetzelfde geldt voor de plannen van de nieuwe gebouwen (cf. artikel 35).
Krachtens de artikelen 6, 8, 10 en 20 van deze tekst worden afwijkingen van sommige maatregelen ook toegestaan door de federale minister of door de directeur-generaal van het Bestuur der Luchtvaart.
Voorts wijst de directeur-generaal van het Bestuur der Luchtvaart ofwel de instantie aan die belast is met het afgeven van luchthavenidentificatiebadges en de toegangsbewijzen (cf. artikel 9) ofwel bepaalt hij welke personeelsleden een specifieke veiligheidsopleiding moeten volgen.
Ook hebben de luchthavenautoriteiten in geval van incidenten een informatieplicht tegenover het Bestuur der Luchtvaart (cf. article 52 van het besluit).
Ten slotte wijst de bevoegde federale minister de ambtenaren aan die toezicht moeten uitoefenen op de naleving van de veiligheidsvoorschriften. Daartoe hebben zij vrije toegang tot de plaatsen waar deze voorschriften gelden.
De luchtvaartmaatschappijen zijn onderworpen aan soortgelijke verplichtingen (cf. artikelen 36 tot 49 van het besluit).
Sommige van de bovenvermelde bepalingen komen erop neer dat er een soort van goedkeuringstoezicht wordt ingesteld op de bestuurshandelingen die door of op verzoek van de gewestelijke luchthavenautoriteiten verricht zijn op het vlak van de veiligheid van de burgerluchtvaart (dat is het geval voor de veiligheidsplannen of de luchthavenplannen).
Sterker zelfs, door de federale overheid te machtigen ofwel rechtstreeks de persoon aan te wijzen die belast is met de toegangscontrole of de veiligheid, ofwel personeelsleden van de luchthavens aan te wijzen om een specifieke opleiding te volgen, of nog door de genoemde overheid te machtigen om afwijkingen van de maatregelen toe te staan, ontstaat er een vorm van inmenging van de federale overheid in het bestuur van de gewestelijke luchthavens.
Volgens artikel 6, § 4, 3º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen behoort het ontwerpen van de regels (37) betreffende de organisatie en de uitwerking van de veiligheid van het luchtverkeer op de regionale luchthavens en de openbare vliegvelden evenwel tot de bevoegdheden van de federale overheid.
Het betrokken koninklijk besluit reikt op verschillende punten verder dan deze normatieve bevoegdheid en voert mechanismen in die ertoe leiden dat de beheersautonomie van de luchthavens die aan de gewesten toegekend is in het kader van hun bevoegdheden, op de helling wordt geplaatst.
In dat opzicht vormt dit koninklijk besluit een aantasting van de bevoegdheidsverdelende regels bepaald door de bijzondere wet van 8 ugustus 1980 tot hervorming der instellingen.
Er zij opgemerkt dat de Raad van State wegens de spoedbehandeling niet geraadpleegd is over dit ontwerp. Men heeft dus nog niet de gelegenheid gehad het standpunt van de afdeling wetgeving te kennen over de voorliggende vraag.
Naast de voornoemde overwegingen van juridische aard doet de beschreven toestand problemen rijzen in verband met het eigenlijke beheer van de luchthavens en de vliegvelden voor zover de ingrepen van de overheid in dit beheer de werking van de betrokken diensten eventueel kunnen verstoren. Zo is in het koninklijk besluit geen enkele termijn bepaald voor de goedkeuring van de veiligheidsplannen. Wat gebeurt er overigens wanneer het gewest niet akkoord gaat met de aanstelling, door het Bestuur der Luchtvaart, van de personen die belast zijn met de toegangscontrole van een luchthaven ?
b) Er rijst ook een tweede probleem dat verband houdt met het vorige.
Het koninklijk besluit van 20 juli 1971 betreffende de oprichting van een Nationaal Comité voor de veiligheid der burgerlijke luchtvaart en van plaatselijke comités voor de veiligheid der luchthavens is nog steeds niet aangepast aan de wetten tot hervorming der instellingen en de gewesten zijn dus nog niet officieel vertegenwoordigd. Het Nationaal Comité moet echter een belangrijke rol spelen in het bepalen van een algemeen veiligheidsbeleid op de luchthavens, met name op de luchthavens die tot de gewesten behoren.
Het is dan misschien ook wenselijk dat de Interministeriële conferentie de gespecialiseerde werkgroep die op 18 februari 1993 ingesteld werd, opnieuw op gang brengt.
12.2. Hoorzitting met de heer Kirsch, afgevaardigd bestuurder van de Regie der Luchtwegen (6 juli 1998)
De controle van de veiligheid van het luchtverkeer is een zuiver federale bevoegdheid gebleven. Alleen voor de controle van het luchtverkeer op de gewestelijke luchthavens bestaat er overleg met de gewesten. De Regie der Luchtwegen heeft grote inspanningen geleverd om zich zo open mogelijk op te stellen en regelmatige contacten te onderhouden met de gewesten. Er is natuurlijk een inlooptijd geweest. In elk geval zullen de problemen nog sterk verminderen wanneer de controle die de Regie der Luchtwegen uitoefent op het luchtverkeer, overgedragen wordt aan Belgocontrol, dat over een ruimere autonomie zal beschikken en bijvoorbeeld gemakkelijker tijdelijk personeel in dienst kan nemen voor projecten van de gewestelijke luchthavens of van de federale luchthaven.
Het koninklijk besluit van 3 mei 1991 is de bijna letterlijke omzetting van bijlage 17 van het verdrag van Chicago. In deze bijlage wordt elke staat de verplichting opgelegd een passende overheid aan te wijzen met nationale bevoegdheid voor de veiligheid van de luchtvaart, de reglementering en de controle op nationaal vlak van deze veiligheid. Er bestaat een overlegorgaan voor de veiligheid van de luchtvaart, namelijk het Nationaal Comité voor de veiligheid der burgerlijke luchtvaart. Er is opgemerkt dat de gewesten hier op dit ogenblik niet bij betrokken zijn : het nationaal adviesorgaan van de regering bepaalt het veiligheidsbeleid voor de luchtvaart. In de praktijk worden de gewesten betrokken bij alle overlegvergaderingen van dit comité. Verder ligt thans een ontwerp tot wijziging van het koninklijk besluit voor en krachtens dat ontwerp zullen de gewesten uitdrukkelijk betrokken worden bij het overleg.
12.3. Hoorzitting met de heer Diez, directeur-generaal van het directoraat-generaal voor het Vervoer van het Waals ministerie voor Uitrusting en Vervoer (23 oktober 1998)
Op plaatselijk vlak is de coördinatie in handen van een plaatselijk veiligheidscomité en alle gebruikers van de luchthaven, waaronder de douane en de rijkswacht, worden uitgenodigd om hieraan deel te nemen. Er is hier een juridische malaise. Deze plaatselijke veiligheidscomités spruiten immers voort uit het nationaal veiligheidscomité dat bij koninklijk besluit geregeld is. Niettemin stemmen een reeks koninklijke besluiten niet overeen met de realiteit of met de wil van de wetgever die de bevoegdheden in dit domein in 1988 verdeeld heeft. Dit leidt tot paradoxale toestanden. Ondanks juridische problemen functioneert het Nationaal Comité voor de Veiligheid gewoon omdat de betrokken ambtenaren gewerkt hebben in de federale besturen die nu gewestelijk geworden zijn. Het zijn mensen van goede wil die elkaar begrijpen en de problemen kennen. Maar de volgende generatie zal soms een andere zienswijze hebben.
Men moet opnieuw een stabiel juridisch kader bepalen opdat de goede werking van het Nationaal Comité voor de Veiligheid niet alleen gegrond zal zijn op de wederzijdse goede wil van personen die elkaar van vroeger kennen.
13. De verkeersrechten
13.1. Nota van de Waalse regering (18 maart 1998)
De uitbouw van de regionale luchthavens hangt goeddeels af van de inning van verkeersrechten.
Het toekennen van verkeersrechten blijft thans volledig in handen van het Bestuur der luchtvaart, een federaal gebleven instelling. Ook al werden er overlegprocedures vastgesteld (cf. bijlage van het Belgisch Staatsblad van 27 november 1990) toch worden die in de praktijk niet toegepast.
Meer bepaald wat de bilaterale akkoorden betreft, werd de procedure vastgesteld in hoofdstuk II van de bijzondere wet van 8 augustus 1980; daarin staat dat « geen voorkeur kan gegeven worden aan een bepaalde Belgische luchthaven ». In de praktijk zijn de gewesten nooit partij bij deze akkoorden.
13.2. Hoorzitting met de heer Kirsch, afgevaardigd bestuurder van de Regie der Luchtwegen (6 juli 1998)
Onder « verkeersrecht » (« traffic right ») verstaat men het recht voor een bepaalde maatschappij om op een Belgische luchthaven te vliegen. Binnen de Europese Unie bestaat er een totale vrijheid om dat te doen op welke luchthaven dan ook. In het kader van de betrekkingen met landen van buiten de Europese Unie zijn de verkeersrechten afhankelijk van bilaterale overeenkomsten. Het Bestuur der Luchtvaart heeft duidelijke instructies gegeven opdat bij de onderhandelingen over deze akkoorden alle internationale luchthavens van het land op gelijke voet behandeld worden. In de praktijk vrezen de partners echter dat zij, wanneer het zover is, naar Oostende gestuurd worden in plaats van naar Brussel. Daarom oefenen ze vaak druk uit opdat de luchthaven van Brussel-Nationaal uitdrukkelijk in het akkoord vermeld wordt.
14. Controle en veiligheid van het luchtverkeer
14.1. Nota van de Waalse regering (18 maart 1998)
Sedert de jongste fase van de staatshervorming is de Regie der Luchtwegen verantwoordelijk voor de exploitatie van de luchthaven van Zaventem, doch blijft zij in de eerste plaats verantwoordelijk voor de controle en de veiligheid van het luchtverkeer.
Het samenwerkingsakkoord van 30 november 1989 legt de rechten en verplichtingen van de partijen vast (RLW, gewest) voor deze niet-geregionaliseerde sector.
Het Waalse Gewest kampt met tal van moeilijkheden bij de concrete uitvoering van dit akkoord met alle gevolgen van dien, onder meer op het stuk van de uitrusting van de regionale luchthavens inzake de begeleiding van het luchtverkeer.
14.2. Opmerking van een lid
Een lid wijst op de reorganisatie die het nationaal recht recent heeft ondergaan en nog ondergaat, en vraagt zich in het licht van deze ontwikkeling af of het samenwerkingsakkoord dat de betrekkingen regelt tussen de RLW of het ministerie van Verkeer en de gewesten, niet moet worden gemoderniseerd.
14.3. Hoorzitting met de heer Kirsch, afgevaardigd bestuurder van de Regie der Luchtwegen (6 juli 1998)
Het samenwerkingsakkoord dat de betrekkingen regelt tussen de Regie der Luchtwegen of het ministerie van Verkeer en de gewesten, bevatte een groot aantal bepalingen die alleen van toepassing waren tijdens de overgangsperiode van drie jaar. Die bepalingen zijn niet meer van toepassing maar voor het overige functioneert het akkoord goed omdat een zeer werkzame filosofie eraan ten grondslag ligt. Daar is trouwens naar verwezen tijdens de besprekingen over het toekomstige beheerscontract van BIAC : toen is de vraag gerezen naar de afbakening van de bevoegdheden inzake luchtcontrole en luchthavenexploitatie en is beslist dat men de filosofie van het akkoord zal blijven volgen.
14.4. Hoorzitting met de heer Diez, directeur-generaal van het directoraat-generaal voor het Vervoer van het Waals ministerie voor Uitrusting en Vervoer (23 oktober 1998)
Het samenwerkingsakkoord dat de betrekkingen regelt tussen de Waalse administratie en de Regie der Luchtwegen thans Belgocontrol wat de luchtcontrole betreft werkt goed en zal goed blijven werken te meer omdat Belgocontrol, rekening houdend met de nieuwe organisatie van de regie, aparte klanten zal hebben. In de vroegere situatie maakten de diensten van de Regie der Luchtwegen deel uit van een structuur die ook belast was met de luchthaven van Zaventem. Ze moesten op intern vlak zeer ingewikkelde keuzen maken omdat ze tegelijkertijd de rol vervulden van verkeersmaatschappij en van exploitant. Op dat vlak zal de herstructurering van de Regie der Luchtwegen gunstige gevolgen hebben. De betrekkingen zullen meer de vorm aannemen van betrekkingen tussen klanten en verstrekker van diensten.
14.5. Hoorzitting met de heer Cattrysse, hoofd van de sectie « Personenvervoer en luchthaven », departement leefmilieu en infrastructuur van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap (23 oktober 1998)
Zoals de heer Kirsch heeft opgemerkt, bevat het samenwerkingsakkoord dat de betrekkingen regelt tussen de Regie der Luchtwegen en de gewesten, beginselen voor een gezond beheer die perfect verder toegepast kunnen worden. De enige nieuwigheid is de oprichting van Belgocontrol, waarvoor de heer Cattryse overigens veel belangstelling heeft want Belgocontrol zal zich nu kunnen toeleggen op zaken als de luchtverkeersbegeleiding en de veiligheid van het luchtverkeer. Belgocontrol werkt voortaan op gelijke voet met vijf klanten, namelijk de vijf gewestelijke luchthavens.
Deze hervorming moet een gelegenheid zijn om de vijf gewestelijke luchthavens meer dan in het verleden nauw te betrekken bij het beleid. Daartoe moet Belgocontrol overlegformules ontwikkelen en impulsen geven voor een nieuwe cultuur van openheid tegen de achtergrond van de algemene regels die in het samenwerkingsakkoord vervat zijn.
14.6. Hoorzitting met de heer Paridaens, luchthavenmeester van de luchthaven van Antwerpen (23 oktober 1998)
De heer Paridaens merkt in verband met Belgocontrol op dat de luchthaven van Antwerpen bij voorbeeld een van diens grootste klanten is en desondanks geen stem in het kapittel heeft. Dat is bijzonder te betreuren voor de luchtverkeersbegeleiding. Belgocontrol bepaalt de « slots » voor de gewestelijke luchthavens volledig autonoom.
14.7. Opmerking van een lid
Een lid veronderstelt dat Belgocontrol dat toch doet aan de hand van vaste criteria en dat ze daarbij niet geheel willekeurig te werk gaat.
14.8. Antwoord van de heer Paridaens, luchthavenmeester van de luchthaven van Antwerpen (23 oktober 1998)
Er bestaan geen criteria : het hangt uitsluitend af van het luchtruim dat nog beschikbaar is nadat de luchthaven van Zaventem bediend is. Belgocontrol zou de gewestelijke luchthavens als handelsondernemingen dus zeer gemakkelijk schade kunnen berokkenen. Dat is een groot probleem.
14.9. Hoorzitting met de heer Diez, directeur-generaal van het directoraat-generaal voor het Vervoer van het Waals ministerie voor Uitrusting en Vervoer (23 oktober 1998)
In feite heeft Belgocontrol niet de volledige vrijheid om passende « slots » af te geven. Het is zelf op een aantal plaatsen ook beperkt omdat de strijdkrachten voor het gebruik van het luchtruim nog altijd voorrang krijgen. De luchthaven van Luik bij voorbeeld is nog altijd bestemd voor de NAVO maar wordt als dusdanig niet meer gebruikt. In afwachting moet men altijd een militaire vergunning verkrijgen wanneer men door het wijzigen van een aantal routes een milieuprobleem wil oplossen.
Op federaal vlak zou het wenselijk zijn een betere hiërarchie in te stellen voor het gebruik van het luchtruim. Men moet zich bezinnen over de vraag welk deel van het luchtruim bestemd moet blijven voor het militair gebruik. Als men zich daar niet over bezint, kan het luchtverkeer in de toekomst daar erg veel hinder van ondervinden, rekening houdend met de voorspellingen van alle deskundigen in verband met de groei van het luchtverkeer boven ons grondgebied.
15. Overlegstructuren
15.1. Nota van de Waalse regering (18 maart 1998)
Ten gevolge van de regionalisering van het vervoerbeleid werden er een aantal overlegstructuren opgericht :
de Interministeriële Conferentie voor verkeer en infrastructuur;
de Nationale Commissie voor het wegverkeer, thans de Federale Commissie voor het wegverkeer, waarin werkgroepen werden opgericht voor het verkeersreglement, de wet betreffende de politie over het wegverkeer, de wegeninrichtingen, de automatisch werkende toestellen voor verkeersovertredingen, de mobiliteit en de nieuwe technologieën;
in het kader van het verkeersbeleid van de Europese Unie, de vergaderingen van het Technisch en Financieel Comité, vroeger het comité voor de infrastructuurwerken, gehouden bij de Europese Commissie en de voorbereidende vergaderingen voor P 11 bij het ministerie van Buitenlandse Zaken.
Nu is het evenwel zo dat deze structuren niet efficiënt, noch harmonieus werken. Wat het vervoer betreft en dus vooral de reglementering, blijven de contacten beperkt tot adviezen van het Waals gewest volgens de schriftelijke procedure over wetsontwerpen of ontwerp-reglementen die de federale overheid voorstelt voor de omzetting van nieuwe Europese reglementering in de Belgische rechtsorde (richtlijnen).
Voorgesteld wordt dat deze structuren vaker bijeenkomen, dat de gewesten er daadwerkelijk worden bij betrokken en dat het advies van de gewesten bindend is wanneer er gemeenschappelijk overleg plaatsvindt.
15.2. Hoorzitting met de heer Kirsch, afgevaardigd bestuurder van de Regie der Luchtwegen (6 juli 1998)
De interministeriële conferentie voor verkeer en infrastructuur is de jongste maanden opnieuw in werking gesteld. In zes maanden zijn drie vergaderingen belegd met de gewesten met als belangrijkste doel Europese richtlijnen om te zetten, maar ook om naar gelang van de wensen van de gewesten elk mogelijk probleem te behandelen. Overleg is noodzakelijk en verloopt meestal op informele wijze (de aanschaf van een radar op de luchthaven van Oostende geschiedt bijvoorbeeld onder de verantwoordelijkheid van de Regie der Luchtwegen, in de toekomst Belgocontrol).
15.3. Hoorzitting met de heer Cattrysse, hoofd van de sectie « Personenvervoer en luchthaven », departement leefmilieu en infrastructuur van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap (23 oktober 1998)
Het overleg met de gewesten dat na de regionalisering opgezet is in het kader van de Interministeriële Conferentie voor verkeer en infrastructuur, is een beetje stilgevallen. Maar de jongste maanden heeft de Interministeriële Conferentie haar activiteiten hervat. Dat is een zeer goede zaak want er blijven problemen bestaan op het vlak van de wetgeving : een aantal wetsbepalingen zijn niet duidelijk en de bevoegdheden van het Bestuur der Luchtvaart en van de gewesten worden vaak verschillend geïnterpreteerd. Deze interpretatieverschillen slaan niet zozeer op de regelgeving zelf die hoofdzakelijk internationaal van origine is, maar wel op de controle, de toepassing en de afgifte van mandaten om deze controle uit te oefenen.
15.4. Nota van de heer Coomans, Brussels Hoofdstedelijk Gewest (15 januari 1999)
In het beleid op het vlak van de luchthavens heeft de regionalisering tot gevolg gehad dat er geen ruimte meer is voor enige vorm van strategisch denken of van langetermijnbeleid in algemene zin.
De enige denkoefeningen zijn afkomstig van de particuliere sector (BIAC) en het Structuurplan Vlaanderen. Ze hebben betrekking op de korte termijn (+/- 2005) en hebben geen oog voor een federale visie op langere termijn (2015/2020). Het is echter duidelijk dat de strategische beslissingen in verband met de toekomst van de burgerluchtvaart in 2020 nu moeten worden genomen, zo niet zullen de economische activiteiten die aan de ontwikkeling van de burgerluchtvaart verbonden zijn, uitwijken naar oorden die hen gunstiger gezind zijn.
In het vooruitzicht van een toenemende verzadiging van de bestaande luchthavens moet het mogelijk zijn onderhandelingen aan te gaan over een samenhangend luchthavenbeleid. Men verwacht dat deze luchthavens hun verzadigingspunt tussen 2010 en 2015 zullen bereiken.
Een beleidsvoorbereiding door middel van onderhandelingen moet het mogelijk maken zo optimaal mogelijke keuzen te maken in verband met de volgende vragen :
op welke wijze moeten de vijf bestaande openbare luchthavens die op dit ogenblik in exploitatie zijn, ontwikkeld worden ?
op welke wijze moeten deze luchthavens en anderzijds de luchthavens die zich in de aangrenzende regio's bevinden, ontwikkeld worden ?
Hierbij moet rekening worden gehouden met de waarschijnlijkheid dat er tegen 2015 op zijn minst een nieuwe internationale luchthaven noodzakelijk wordt :
met de mogelijkheid om zowel 's nachts als overdag te vliegen, in een weinig of niet bewoonde omgeving (die vanaf nu gevrijwaard moet worden door passende stedenbouwkundige regels);
met gemakkelijke en economisch haalbare verbindingen op het autowegen- en spoorwegennet (HST);
met het vermogen, zowel wat de opvangcapaciteit van de luchthaven als wat de breuksterkte van de landingsbanen betreft, om op zijn allerminst vliegtuigen van de generatie van Airbus A3XX van 550 ton MTOW te ontvangen die tot 900 passagiers vervoeren; deze vliegtuigen worden vanaf 2003 verwacht;
met een economisch hinterland dat de aangrenzende gebieden van Nederland, Frankrijk, Duitsland en Luxemburg dekt.
In België hebben sommigen de plaatsen van Chièvres en Oostmalle als mogelijke vestigingsplaats naar voren geschoven. Hierover is echter geen enkele diepgaande studie of gestructureerde bezinning gehouden.
Voor een strategische bezinning over de toekomst van de burgerluchtvaart in België moet er een passende operationele beleidsstructuur bestaan, een soort ad-hocgroep binnen de Interministeriële Conferentie voor verkeer en infrastructuur, die de beleidsinstanties moet voorbereiden op de eindonderhandelingen hierover.
Binnen de bestaande geregionaliseeerde structuur is de Interministeriële Conferentie thans het enige forum waar dit soort problemen, die het federale gezagsniveau en de gewesten aanbelangen, besproken kunnen worden. Maar dan moeten de betrokkenen uitgenodigd worden en moet het onderwerp op de agenda worden geplaatst, hetgeen tot op heden nog niet het geval is geweest.
16. Het luchtverkeer en de milieuhinder
16.1. Nota van de heer Coomans, Brussels Hoofdstedelijk Gewest (15 januari 1999)
Ook op wereldvlak wordt ruime aandacht besteed aan de problemen op het vlak van de milieubescherming (geluidsoverlast) en de ontsluiting voor het wegverkeer die verbonden zijn aan de exploitatie van luchthavens. De scherpste conflicten doen zich echter voor rond de luchthavens van de ontwikkelde landen met democratische systemen.
Het beheer van de luchthaven van Brussel-Nationaal is op dat vlak een extreem geval. Het gaat immers bijna om een schoolvoorbeeld van hoe de aanvliegroutes van de vliegtuigen enerzijds en het traditionele, dichtbewoonde stadsweefsel van vóór de ontwikkeling van de burgerluchtvaart anderzijds met elkaar verweven zijn. Voor zover er op wereldvlak vergelijkbare toestanden bestaan of bestaan hebben, heeft dit aanleiding gegeven of zal dit binnenkort aanleiding geven tot :
hetzij een overplaatsing, zonder meer, met de bouw van een nieuwe luchthaven (Denver, München - Riem, Hongkong, binnenkort misschien Schiphol);
hetzij een beperking van het gebruik, samen met een specialisering van het verkeer (bouw van een tweede luchthaven of betere benutting van secundaire luchthavens). Dat is het geval met Washington DC (National/Dulles), Milaan (Linate/Malpensa), Lyon (Bron/Satolas), Londen (Heathrow/Luton), Parijs (Bourget, Orly, Charles de Gaulle, Orléans), Osaka, Berlijn, ...
Het Brusselse Gewest is bij wet bevoegd voor de bescherming van het leefmilieu. In werkelijkheid heeft het Gewest deze bevoegdheid inzake het vliegtuiglawaai, dat op zijn grondgebied waargenomen wordt (immissienormen), nog nooit uitgeoefend. Ondanks de talrijke stappen die het ondernomen heeft, is het evenmin ooit betrokken geweest bij een echte politieke bezinning om op dat vlak een samenhangend beleid te bepalen.
Thans ligt een ontwerp van gewestelijke reglementering voor advies bij de Raad van State. Dat advies zal doorslaggevend zijn voor de uitoefening van een gewestelijk beleid inzake bescherming tegen geluidshinder in de hoofdstad.
17. De specifieke problemen waarmee Brussel te maken heeft
17.1. Nota van de heer Coomans, Brussels Hoofdstedelijk Gewest (15 januari 1999)
Het Brusselse gewest heeft af te rekenen met de volgende problemen :
het feit dat de federale overheid onaangepaste beleidsprogramma's opstelt zonder echt overleg of onderhandeling en hierbij geen rekening houdt met de belangen van het Brusselse Gewest. Dat blijkt in het bijzonder uit het plan om de capaciteit van de luchthaven van Brussel-Nationaal op 450 000 bewegingen per jaar te brengen (op dit ogenblik ongeveer 280 000 bewegingen per jaar) door een verhoging van de capaciteit van de startbanen tot 80 bewegingen per uur (op dit ogenblik 60 tot 65). Deze beleidskeuzen hebben een rechtstreekse invloed op de geluidshinder aan de grond alsmede op het gevaar voor neervallende vliegtuigen boven het stadsgebied;
het ontbreken van een duidelijk, samenhangend en doorzichtig federaal beleid : enerzijds is dat een bewuste keuze omdat men overleg vermijdt en anderzijds is dat ook te wijten aan :
· het ontbreken van een langetermijnvisie,
· overschilligheid voor de strategische keuzemogelijkheden,
· de onbestaande of onwerkzame overlegstructuren,
· of, in het ergste geval, de technische of professionele onkunde in de behandeling van de dossiers.
het feit dat de gewesten uiteenlopende beleidslijnen en plannen aannemen, hoewel de doelstellingen gelijklopend zijn, zonder dat overleg gepleegd wordt over de soortgelijke plannen van het naburige gewest. Dit blijkt met name uit de voorschriften van het Structuurplan Vlaanderen met betrekking tot het ontwikkelingsbeleid van het hinterland ten oosten van Brussel, met daarin ook de luchthaven van Brussel-Nationaal.
De twee voornaamste problemen waarmee het Brusselse Gewest af te rekenen heeft, zijn de volgende :
de geluidshinder door overvliegende vliegtuigen in dichtbevolkte gebieden, die al lang voor de huidige ontwikkeling van de luchthaven bebouwd en bewoond waren;
de verzadiging van de oostelijke ring van Brussel en de bedreiging die hiervan uitgaat voor de ontsluiting en dus de toekomstperspectieven van de bestaande industriezones.
Eindbespreking van de punten 9 tot 17 (24 maart 1999)
Een lid is getroffen door de opmerkingen van de vertegenwoordiger van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest over de huidige vestiging van de luchthaven van Brussel, die aan die luchthaven alle hoop op een toekomst ontnemen. Er moet grondig worden nagedacht over deze stategische keuze van een vestiging in een verstedelijkt milieu. Vanaf nu moet het probleem van een nieuwe vestiging bestudeerd worden. Dit lijkt hem veel belangrijker dan de bespreking van de marginale problemen waarover de commissie zich gebogen heeft.
Een ander lid wijst erop dat de uitzondering voor de luchthaven Brussel-Nationaal in artikel 6, § 1, X, 7º van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 de vraag doet rijzen in welke mate gewestelijke verordeningen van toepassing kunnen zijn. De Vlaamse regering heeft al geprobeerd geluidsnormen toe te passen op de luchthaven, maar is daar niet in geslaagd. De federale regering heeft haar bevoegdheid over de exploitatie van de luchthaven gedeeltelijk overgedragen aan een onderneming van openbaar nut. In het beheerscontract wordt nergens vermeld dat deze onderneming zich moet voegen naar gewestelijke reglementeringen. Het probleem van de geluidshinder zou dan ook bij wet moeten worden geregeld. Als de Vlaamse regering bepaalde milieunormen zou opleggen komt mogelijks de exploitatie van de luchthaven in het gedrang. Een duidelijke bevoegdheidsafbakening tussen de verschillende overheden is dus noodzakelijk. Het probleem dat door de vorige spreker is aangehaald is nauw verweven met deze problematiek.
Een lid wijst erop dat de huidige tekst van de bijzondere wet uitdrukkelijk verwijst naar « de luchthaven Brussel-Nationaal ». Als, volgens de huidige prognoses, vanaf 2010 een einde komt aan de mogelijke groei van de luchthaven moet, wil men elders een andere infrastructuur opbouwen, in elk geval ook de bijzondere wet gewijzigd worden.
Een lid is van mening dat de commissie zich niet uit te spreken heeft over uitbreiding of vestiging van een nieuwe infrastructuur voor de nationale luchthaven.
Een ander lid is van mening dat de commissie een ministeriële conferentie over dit thema in het begin van de volgende zittingsperiode kan voorstellen.
Besluit van de commissie
De commissie meent dat de bevoegheden van de gewesten nader bepaald dienen te worden wat betreft een van de laatste punten die aan de orde zijn gesteld, namelijk de milieunormen die vastgesteld moeten worden voor de luchthaven van Brussel-Nationaal.
AFDELING 1.
CULTURELE AANGELEGENHEDEN
Nota van de heer Pas (9 januari 1998)
De gemeenschappen zijn krachtens de artikelen 127, § 1, eerste lid, 1º, en 130, § 1, eerste lid, 1º, van de Grondwet bevoegd voor de culturele aangelegenheden. Deze worden gespecificeerd in artikel 4 BWHI (1).
De bevoegdheidsverdeling inzake culturele aangelegenheden stelt minder problemen dan die op andere vlakken aangezien de bevoegdheidstoewijzingen in het algemeen homogeen zijn (2). Problemen doen zich immers vooral voor wanneer er talrijke uitzonderingen voorzien zijn ten aanzien van een bevoegdheidsdomein. Artikel 4 zelf voorziet weinig uitzonderingen (4º, 6º en 16º), maar vanzelfsprekend moeten deze bevoegdheden wel gelezen worden in samenhang met de bevoegdheden van de federale overheid en de gewesten.
Als voorbeelden gelden aldus :
De wetenschappelijk-culturele instellingen zijn een gemeenschapsaangelegenheid (artikel 4, 4º, BWHI), maar de federale overheid blijft bevoegd voor een aantal « federale wetenschappelijke en culturele instellingen » (3). Deze worden aangeduid in een koninklijk besluit, waarbij het akkoord (eensluidend advies) van de gemeenschaps- en gewestregeringen vereist is (4).
De bevoegdheid inzake het cultureel patrimonium komt toe aan de gemeenschappen (artikel 4, 4º, BWHI). De gewesten zijn echter bevoegd inzake de monumenten en landschappen (5). In uitvoering van artikel 139 GW is deze bevoegdheid inzake monumenten en landschappen overgeheveld van het Waalse Gewest naar de Duitstalige Gemeenschap (6) (7).
Met betrekking tot de bevoegheid inzake cultureel patrimonium kan gewezen worden op de verdeling van de bevoegdheid inzake « archiefbeleid ». De Raad van State oordeelt hierover dat alhoewel archieven tot het cultureel patrimonium behoren, de bevoegdheid inzake het archiefwezen niet integraal naar de gemeenschappen is overgegaan. De bevoegdheid is verdeeld. Zo zouden de algemene voorzieningen omtrent het neerleggen en het bewaren van geschriften en andere stukken tot de federale bevoegdheid behoren. Anderzijds mag deze federale bevoegdheid niet zover reiken dat aan het belang van het cultureel patrimonium van een gemeenschap wordt voorbijgegaan. Zo zouden de gemeenschappen niet verplicht kunnen worden hun eigen archieven aan een nationale instelling over te dragen (8).
De bevoegdheden inzake het archiefwezen zijn niet op te splitsen in volledig gescheiden paketten. Samenwerking tussen de verschillende overheden is dus noodzakelijk (9).
Het beleid inzake toerisme is een gemeenschapsaangelegenheid (artikel 4, 10º, BWHI), maar de vestigingsvoorwaarden inzake toerisme zijn sinds 1993 een gewestelijke aangelegenheid (10). Het beleid inzake toerisme blijft opgesplitst, maar in de praktijk stelt dit geen grote problemen. Aan Vlaamse kant worden beide bevoegdheden immers uitgeoefend door de instellingen van de Vlaamse Gemeenschap en aan Franstalige kant is de uitoefening van het beleid inzake toerisme in toepassing van artikel 138 van de Grondwet overgedragen aan het Waalse Gewest en aan de Franse Gemeenschapscommissie (11).
Hetzelfde geldt voor de gemeenschapsbevoegdheden inzake de beroepsomscholing en -bijscholing (12) (artikel 4, 16º, BWHI), waar de gewesten bevoegd zijn voor een aantal aspecten die samenhangen met hun (algemene) bevoegdheid inzake tewerkstellingsbeleid (artikel 6, § 1, IX BWHI).
1. De algemene politie van de radio-electrische golven
1.1. Nota van de heer Pas (9 januari 1998)
Een aangelegenheid die in het verleden aanleiding gaf tot enige onduidelijkheid, en waarover in de toekomst nog vele vragen zullen rijzen, is die van de « radio-omroep en televisie ». We schetsen hier kort deze ingewikkelde problematiek.
Na de staatshervorming van 1988 ontstond er een praktijk waarbij de federale overheid in beginsel bevoegd was voor de technische omkadering van de omroep, o.m. voor het beheer van televisiekabels en van de frequenties. Daardoor heerste de praktijk van de dubbele vergunning : de federale overheid voorzag een technische vergunningsverplichting, terwijl de gemeenschappen de verplichting voor een culturele erkenning van audiovisuele initiatieven oplegden.
Het Arbitragehof stelde in 1990-1991 een einde aan deze praktijk (13). Het Hof besliste dat artikel 127van de Grondwet en artikel 4, 6º, BWHI « de aangelegenheid van de radio-omroep en de televisie in haar geheel naar de gemeenschappen hebben overgeheveld, behoudens de door de bijzondere wetgever bepaalde uitzondering ». De gemeenschappen zijn dan ook bevoegd om het concept, de realisatie, de programmatie en de verdeling van de uitzendingen te regelen ongeacht het statuut van het zendstation (14) en ongeacht de transmissiemethode (15). Alleen de gemeenschappen zijn nog bevoegd om de vergunningen te verlenen, met inbegrip van de technische (tenzij het gaat om vergunningen voor zend- en ontvangtoestellen die niets te maken hebben met de culturele aangelegenheid van de radio-omroep (16). Het Arbitragehof wilde daarmee vermijden dat de federale overheid via een technisch vergunningenbeleid de facto en op impliciete wijze een mediabeleid zou voeren.
Wel blijft de federale overheid bevoegd voor de algemene politie van de radio-elektrische golven. Deze « algemene politie »-bevoegdheid omvat de bevoegdheid tot het uitvaardigen en het doen naleven van de technische normen betreffende het toekennen van frequenties (17) en betreffende het vermogen van de zendtoestellen. Deze federale bevoegdheid werd gemotiveerd door de noodzaak van « integratie van elk van de radio-elektrische golven in het geheel van die welke over het nationale grondgebied worden uitgezonden », evenals om wederzijdse storingen te vermijden (18).
Ook in dit geval gebeurde de verzoening tussen de gemeenschapsbevoegdheid en de federale bevoegdheid door gebruik te maken van het systeem van de beperkte of oneigenlijke concurrerende bevoegdheden. Daarbij stelt de federale overheid de basisregelen vast en kunnen de deelgebieden de basisregelen toepassen of aanvullen, zonder ze evenwel te kunnen aantasten (cf. infra ).
Een eerste probleem waarop gewezen kan worden, betreft de algemene politie van radio-elektrische golven. Het is onbetwist dat deze aangelegenheid tot de federale bevoegdheid dient te behoren. Daarentegen bestaat er wel ontevredenheid over (het gebrek aan) de uitoefening van deze bevoegdheid. Zo doen zich in de praktijk problemen voor doordat gemeenschappen eenzijdig het zendbereik van vrije radio's bepalen. Men kan zich afvragen of dit niet tot de federale bevoegdheid behoort (19). In ieder geval is de federale overheid echter ten minste bevoegd om op te treden indien een te groot omschreven zendbereik leidt tot wederzijdse storingen. In de praktijk blijkt de federale overheid (het BIPT) (20) niet op te treden om dergelijke problemen het hoofd te bieden (21).
1.2. Standpunt van de regering van de Franse Gemeenschap (nota van 10 juni 1998)
De bevoegdheden m.b.t. het frequentiebeleid, met name inzake private radio's, zijn nog niet evenwichtig verdeeld tussen de federale Staat en de gemeenschappen.
Het Arbitragehof heeft met een aantal arresten wat meer duidelijkheid gebracht in de situatie en de principiële bevoegdheid van de gemeenschappen voor de technische aspecten van de radio-omroepen bevestigd. Het Hof heeft evenwel geoordeeld dat de federale Staat bevoegd blijft voor de radioverbindingen in het algemeen, met uitzondering van de radio-omroepen. Het is dan ook de federale overheid die het algemene beleid met betrekking tot de radiogolven uitstippelt.
Doordat deze bevoegdheid federaal blijft, moet het mogelijk zijn alle frequenties in het algemene netwerk van het Belgische grondgebied te integreren en onderlinge storingen te voorkomen. Daarom moeten ook de technische normen betreffende de toekenning van de frequenties en de sterkte van de zenders door een centrale instantie worden vastgesteld voor alle radioverbindingen, ongeacht de bestemmeling. Hetzelfde geldt voor de organisatie van de technische controle en het toezicht op de naleving van de genoemde normen.
Hier willen we evenwel twee belangrijke verduidelijkingen aanbrengen. Ten eerste kan de federale Staat alleen gemeenschappelijke normen uitvaardigen voor alle radioverbindingen, niet specifiek voor de radio-omroepen. Meer algemeen moet de uitoefening van deze bevoegdheid zo worden geregeld dat niet wordt geraakt aan de principiële bevoegdheid van de gemeenschappen voor de radio-omroepen. Dat houdt onder andere in dat de Franse Gemeenschap bevoegd is om met inachtneming van de nationale technische normen alle technische aspecten te regelen die specifiek te maken hebben met de radio-omroepen en de toekenning van de frequenties.
De rechtspraak heeft de bevoegdheidsverdeling in deze aangelegenheid dus verduidelijkt. Elke gemeenschap is in haar beleid echter afhankelijk van de toestemming van de andere gemeenschappen, zonder dat is voorzien in een specifieke procedure ingeval van onenigheid. De gemeenschappen en de federale Staat moeten dus overleg plegen over de technische basisnormen en de gemeenschappen onderling over een plan betreffende de toekenning van frequenties aan de respectieve private radio's. Tijdens dat overleg kan men het ook eens worden over de interpretatie en de toepassing van de nationale en internationale normen en de controle op deze normen door de federale overheid.
1.3. Aanvullende opmerkingen van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap (nota van 9 juni 1998)
Het koninklijk besluit van 10 januari 1992 betreffende de klankradiomroep in de frequentiemodulatie in de band 87,5 tot 108 Mhz. bevestigt de bevoegdheden van de gemeenschappen om hun eigen frequentieplannen op te stellen en regelt de manier waarop deze plannen moeten gecoördineerd worden tussen de gemeenschappen.
De heer Pas meent dat zich hierdoor in de praktijk problemen voordoen en vraagt zich af of deze bevoegdheid niet beter naar de federale overheid zou overgeheveld worden.
Dit kan echter door de Vlaamse Gemeenschap niet aanvaard worden omdat het overhevelen naar de federale overheid van de bevoegdheid om het zendbereik van radio's te bepalen, zou neerkomen op het volledig uithollen van de gemeenschapsbevoegdheid inzake omroep.
Het probleem in de praktijk is te herleiden tot het optreden van de Franse Gemeenschap die zich niet houdt aan de afgekondigde regelgeving en vergunningen aflevert op basis van niet vooraf gecoördineerde frequenties of frequentieplannen. Het BIPT moet hierop toezien en optreden, wat echter in de praktijk niet gebeurt.
De problematiek vraagt dus geen herziening van de bevoegdheden, maar wel het oplossen van het toepassingsprobleem in hoofde van het Belgisch Instituut voor Postdiensten en Telecommunicatie (BIPT).
Eventueel kan het geciteerde koninklijk besluit worden aangepast om overleg bij betwistingen en/of sanctionering mogelijk te maken.
Het BIPT moet als een autonome instelling worden ingericht waarin zowel de gemeenschappen als de federale overheid zetelen en dat kan functioneren los van het toezicht van de minister bevoegd voor telecommunicatie. Het BIPT moet ook autonoom uitvoerbare beslissingen kunnen nemen. Dit veronderstelt een loyale aanpassing van de bevoegdheden van het BIPT.
1.4. Eindbespreking (11 maart 1999)
1.4.1. Opmerkingen van de heer Depré
De bevoegdheidsverdeling tussen de gemeenschappen en de federale overheid wat betreft de vrije radio's is een oud zeer, dat opnieuw actueel is.
De gemeenschappen zijn bevoegd om zendvergunningen te verlenen en een frequentie toe te kennen aan vrije radio's. Daar komt nog bij dat de federale overheid volgens de jurisprudentie van het Arbitragehof bevoegd blijft inzake de algemene politie van de radio-elektrische golven. Dat betekent dat men alle uitgezonden golven in zowel de Vlaamse Gemeenschap als de Franse Gemeenschap moet coördineren. Men dient er ook op toe te zien dat het gebruik van een golflengte door een radio de frequentie van een andere radio niet verstoort, gesteld dat de radio zich aan de toegekende golflengte houdt.
Deze federale en via het BIPT uitgeoefende bevoegdheid is evenwel niet duidelijk afgebakend. Ingevolge een arrest van de Raad van State, die het frequentieplan van de Franse Gemeenschap heeft geschorst, is het BIPT opgetreden om een uitzendverbod op te leggen aan de vrije radio's van de Franse Gemeenschap. Deze bevoegdheid van het BIPT werd voor de rechtscolleges aangevochten. Het is zeer de vraag of het BIPT een autonoom en onafhankelijk orgaan is dat op eigen initiatief kan optreden dan wel of het alleen op verzoek van de ene of de andere gemeenschap mag optreden. Volgens de heer Depré bestaan er schemerzones in de regels inzake bevoegdheidsverdeling en in de thans geldende jurisprudentie van het Arbitragehof.
De wetgeving is wellicht aan wijziging toe. Niettemin laat de praktijk aan duidelijkheid te wensen over. Op dit punt staat de jurisprudentie nog niet vast zodat men de zaken tot klaarheid kan brengen met een verduidelijking van de wetteksten.
1.4.2. Bespreking
Een lid merkt op dat de Franse Gemeenschap enerzijds door overleg tot een concensus wil komen en dat de Vlaamse Gemeenschap anderzijds een verruiming van de federale bevoegdheid, in casu van het BIPT, niet genegen is. Op dit punt is de Franse Gemeenschap overigens al evenmin vragende partij. De Vlaamse Gemeenschap brengt de kwestie te berde van het statuut van het BIPT. Het lid vraagt of dat niet de kern is van een geschil dat thans nog niet is opgelost, te weten het probleem bij de toekenning van de golflengte, waarvoor het op het BIPT toezichthoudende ministerie is opgetreden.
Een lid vraagt wat de slotzin in de aanvullende opmerkingen van de Vlaamse Gemeenschap betekent : « Het BIPT moet ook autonoom uitvoerbare beslissingen kunnen nemen. Dit veronderstelt een loyale aanpassing van de bevoegdheden van het BIPT. »
De heer Depré vat de huidige toestand als volgt samen : een aantal maanden geleden heeft de Raad van State de schorsing uitgesproken van het frequentieplan van de Franse Gemeenschap omdat het niet tot stand is gekomen volgens de wettelijke procedure. Het gevolg hiervan is geweest dat alle door de Franse Gemeenschap toegekende frequenties in zekere zin zijn komen te vervallen. Naar aanleiding van dat arrest van de Raad van State heeft de Vlaamse minister Van Rompuy het BIPT verzocht maatregelen te nemen opdat de betrokken radio's hun uitzendingen staken. Het optreden van het BIPT heeft heel wat wrevel gewekt bij de Franse Gemeenschap en bij de betrokken radio's. Deze laatste hebben onmiddellijk een vordering in kort geding ingesteld om het optreden van het BIPT te laten bestempelen als onregelmatig en onwettig. Thans is het inderdaad zo dat een uitspraak van de rechter in kort geding te Brussel ervan uitgaat dat het BIPT niet op eigen initiatief, noch autonoom, noch rechtstreeks mocht optreden doch dat het via de Franse Gemeenschap moest gaan of meer bepaald dat deze gemeenschap het BIPT moest verzoeken op te treden omdat ze die frequenties als gemeenschap heeft toegekend. Dat betekent dat het BIPT niet anders is dan het uitvoerend orgaan van de ene of de andere gemeenschap.
Dat vormt de verklaring voor de slotzin in de aanvullende opmerkingen van de Vlaamse Gemeenschap, die er van haar kant van uitgaat dat het BIPT mocht en van ambtswege zelfs moest optreden zonder daartoe gemachtigd te zijn door de Franse Gemeenschap. Thans staat het dossier ter behandeling bij het hof van beroep te Brussel.
Een lid verklaart akkoord te gaan met het voorstel van de Vlaamse Gemeenschap, volgens hetwelk het BIPT een autonome instelling zou moeten zijn, waarvan zowel de gemeenschappen als de federale overheid deel uitmaken en die zou kunnen optreden zonder het toezicht van het federale ministerie noch, zo vermoedt hij, van de gemeenschappen.
De heer Depré erkent dat men de samenwerking tussen de twee grote gemeenschappen zo kan uitbouwen in een aangelegenheid die communautair zeer gevoelig ligt. Technisch gezien is het voorstel het overwegen waard. Juridisch gesproken zou het voor een oplossing van het probleem kunnen zorgen. Het is alleen de vraag of daartoe de nodige bereidheid bestaat. Een lid brengt daartegen in dat het BIPT nog andere opdrachten uit te voeren heeft dan die waarover het hier gaat. Het is bekleed met een groot aantal bevoegdheden. Het gaat hier om niet anders dan een specifiek probleem. Ongetwijfeld daarom stelt de Franse Gemeenschap in de eerste plaats voor overleg te houden. Aan de structuur van het BIPT mag men niet raken.
Een lid antwoordt dat er ongetwijfeld institutionele constructies bestaan waarmee het BIPT autonoom kan optreden wanneer het zijn aangelegenheden afhandelt, ook al maken daar zowel de gemeenschappen als de Staat deel van uit. Technisch lijkt hem dat haalbaar.
Een lid onderstreept dat de Franse Gemeenschap niet anders doet dan op overleg aansturen zonder de eigen taak van het BIPT erbij te betrekken. De Vlaamse Gemeenschap snijdt het probleem van de aan het BIPT te verlenen bevoegdheid aan. Het overleg zou onder meer daarover kunnen handelen.
Een lid stelt vast dat de Franse Gemeenschap het in algemene bewoordingen formuleert : zij vraagt om overleg om te bepalen op welke wijze de normen worden geïnterpreteerd en toegepast en ook de procedures vast te leggen voor het toezicht door de federale overheid. Van haar kant stelt de Vlaamse Gemeenschap reeds oplossingen voor. Dat is geen vorm van tegenspraak.
Volgens een lid bestaan er problemen inzake de interpretatie, de nuancering en de uitvoering. De twee partijen beweren niet dat het BIPT dat probleem moet oplossen doch dat men tot een oplossing moet komen. De enen verkiezen overleg, de anderen willen aan het BIPT een ruimere autonomie verlenen.
Een lid stelt voor te kiezen voor de oplossing waarbij het Instituut een ruimere autonomie krijgt en waarbij de federale Staat en de gemeenschappen er deel van uitmaken.
Een ander lid is het daarmee eens. Volgens hem lijken de standpunten elkaar aan te vullen. Het besluit van de Vlaamse Gemeenschap en dat van de Franse Gemeenschap wijken niet zo sterk van elkaar af.
Volgens een lid kan men vaststellen dat er wel degelijk een probleem bestaat, aangezien de twee partijen dat erkennen. Volgens hem moet men het echter bij overleg houden zoals vermeld in de laatste alinea van de nota van de Franse Gemeenschap. Dat sluit niet uit dat dit overleg kan leiden tot meer duidelijkheid of een formule voor het BIPT. Het lijkt hem evenwel van ondergeschikt belang. Hij wenst zich nog niet uit te spreken over de principiële wijzigingen inzake het BIPT zonder dat er eerst overleg is gepleegd.
Een lid vat de toestand als volgt samen : zowel bij de ene als bij de andere partij bestaat de wens niet noodzakelijk de bevoegdheden te wijzigen maar de problemen inzake de toepassing op te lossen. Overleggen betekent dat men het probleem samen wil oplossen.
Ook de heer Depré is van oordeel dat de twee gemeenschappen vaak een beroep doen op overleg en dat het hier ook noodzakelijk is. In welke vorm het geschiedt staat niet vast maar men wil principieel met overleg tewerkgaan. Ook al heeft de Franse Gemeenschap het niet uitdrukkelijk over het BIPT, toch doelt ze daarop stilzwijgend, want er is sprake van de frequentieplannen en daarvoor treedt het BIPT op.
1.5. Besluit van de commissie
De commissie pleit voor het plegen van overleg tussen enerzijds de gemeenschappen en anderzijds de federale Staat. Over de manier waarop dat overleg in de feiten moet geschieden, spreekt zij zich niet uit doch het is de bedoeling tot oplossingen te komen die de bevoegdheden klaar en duidelijk afbakenen.
2. Radio-omroep en televisie versus telecommunicatie
2.1. Nota van de heer Pas (9 januari 1998)
De BWHI gebruikt als bevoegdheidscriterium « de radio-omroep en televisie ». Dit impliceert dat de zgn. « telecommunicatie » tot de residuaire federale bevoegdheid behoort. De bijzondere wetgever gaat dus uit van de « divergentie » tussen telecommunicatierecht en mediarecht. Deze indeling beantwoordde aanvankelijk aan de gesegmenteerde markten waarop telecommunicatie en omroep plaatsvonden. Radio en televisie waren duidelijk onderscheiden van (vooral) de telefoon, en beiden beschikten over een afzonderlijke en sterk verschillende infrastructuur (22).
Het criterium van onderscheid tussen die twee gebieden vervaagt echter sterk door de technologische evolutie. Er is een duidelijk convergerende evolutie op de informatiemarkt. De nieuwe informatiemarkt kan niet langer ingedeeld worden op grond van infrastructuren of op grond van het al dan niet interactief karakter van de betrokken diensten (23).
Zo stelt men bijvoorbeeld vast dat het Internet oorspronkelijk een vorm van (interactieve) telecommunicatie was, maar dat er via Internet meer en meer ook radio en televisie wordt aangeboden. Anderzijds wordt de kabel, die aanvankelijk verbonden was met de omroep, meer en meer benut voor interactieve communicatie-doeleinden.
In het begin van de jaren 80 was de klassieke omroep het enige medium dat ter beschikking stond voor de elektronische informatie-doorgifte naar het grote publiek. De bijzondere wetgever besloot toen de bevoegdheid terzake aan de gemeenschappen toe te vertrouwen. Inmiddels is de technologie dermate geëvolueerd dat de traditionele omroep lang niet meer het enige medium is voor elektronische informatieverspreiding. Betaaltelevisie, video-on-demand, het opvragen van beeld en klank via Internet, worden dagdagelijkse dingen.
De BWHI vertrekt nog steeds van de indeling « omroep » - « telecommunicatie ». Nieuwe diensten die dit strikte onderscheid overstijgen moeten dus ondergebracht worden in een van de twee categorieën. Daarbij kan « omroep » gedefinieerd worden als « voor het (algemene) publiek bestemde klank-, televisie- of andere soorten uitzendingen via om het even welk transmissiekanaal » (24). « Telecommunicatie » is dan de algemene restcategorie van het verspreiden van om het even welke elektronische signalen via om het even welk transmissiekanaal(25)(26).
Binnen de informatiesector hebben dus zowel de federale overheid en de gemeenschappen hun bevoegdheden, en op basis daarvan proberen ze beide zoveel mogelijk van de nieuwe ontwikkelingen en aangelegenheden naar zich toe te halen.
Zo dient men er van uit te gaan dat de (teledistributie)kabel onder de bevoegdheid van de gemeenschappen valt voorzover het gebruik ervan kan worden beschouwd als behorend tot de radio-omroep of televisie, of op zijn minst als een accessorium dat onverbrekelijk verbonden is met die aan de gemeenschappen toevertrouwde bevoegdheid (27). In concreto betekent dit dat één infrastructuur (de kabel) ressorteert onder verschillende overheden, afhankelijk van het karakter van de aangeboden diensten.
Op basis hiervan argumenteert de federale overheid dat ze bevoegd is voor de kabel, inzoverre deze gebruikt wordt voor interpersonele diensten, d.w.z. inzoverre hij niet gebruikt wordt voor de omroep. Volgens een nota van het BIPT (28) vallen aldus onder de federale bevoegdheid : interactief onderwijs, interactieve teletekst, teleshopping, pay-per-view en video-on-demand.
De Raad van State sluit echter niet uit dat interactieve diensten wel eens als een onverbrekelijk accessorium van de omroep beschouwd zouden kunnen worden. De ombouw van het kabelnetwerk tot een multimediaproject of tot een video-on-demand systeem zou aldus wel onder de gemeenschapsbevoegdheid kunnen vallen (in tegenstelling tot bijvoorbeeld de uitbouw van een telefoonnetwerk via de kabel) (29).
De gemeenschappen zelf pleiten voor een ruime uitlegging van hun bevoegdheid. In de parlementaire voorbereiding van de BWHI werd immers o.m. verklaard dat « alle vormen van audiovisuele communicatie » een gemeenschapsbevoegdheid werden (30). In die optiek, en met het oog op homogene bevoegdheidspakketten, zouden de gemeenschappen bevoegd zijn voor het geheel van de elektronische informatievoorziening aan het publiek, of voor het geheel van de openbare elektronische informatievoorziening (31). Het al dan niet openbaar karakter van de boodschap zou als bevoegdheidsverdelend principe gelden.
Wat er ook van zij, de cumulatie van verscheidene bevoegde wetgevers voor eenzelfde infrastructuur (in het bijzonder de kabel) lijkt weinig efficiënt. Misschien kan men dan nog beter terugkeren naar de tijd voor de rechtspraak van het Arbitragehof, waar de bevoegdheden voor infrastructuur en inhoud duidelijk onderscheiden waren, zodat de federale wetgever één statuut kan uitwerken voor de hele communicatie-infrastructuur.
Dit brengt ons tot het weergeven van een aantal mogelijke oplossingen die (in de rechtsleer) reeds gesuggereerd werden.
Oplossingen
1. Een eerste optie bestaat in het verstevigen van de samenwerking tussen de federale overheid en de gemeenschappen (en de gewesten) (32). Zo kan gedacht worden aan de oprichting van een gemeenschappelijke instelling, toegevoegd aan het BIPT.
2. Een tweede oplossing houdt in dat de bevoegdheden inzake communicatie en informatie worden verdeeld volgens een andere criterium dan op dit moment (« omroep »).
a) Zo zou de telecommunicatie, via een wijziging van de BWHI, een paralle bevoegdheid kunnen worden. De vraag is dan wel in welke mate een eenheid van regulerend optreden kan worden gewaarborgd.
b) Daarom is het misschien interessanter te denken aan oneigenlijke concurrerende bevoegdheden, waarbij de federale overheid bevoegd is voor het algemeen kader inzake telecommunicatie en de gemeenschappen (of de gewesten) specifiekere regels kunnen bepalen.
c) Ook is, zoals al beschreven, een indeling en bevoegdheidsverdeling mogelijk op basis van het openbaar of niet-openbaar karakter van de informatie.
d) Een andere indeling bestaat erin een onderscheid te maken tussen infrastructuur en netwerken enerzijds, en informatieproduktie anderzijds. Op die wijze komt men tot eengemaakte wetgeving voor infrastructuur en transport enerzijds, en voor de inhoud (33) anderzijds. Ook hiervoor is een wijziging van de BWHI nodig.
3. Een derde oplossing bestaat erin alle bevoegdheden inzake media en telecommunicatie bij één overheid onder te brengen. Ook deze oplossing vereist een wijziging van de BWHI (34).
2.2. Standpunt van een lid (15 januari 1998)
Indien de radio-omroep en de televisie worden aangewend voor interactieve communicatiedoeleinden, behoren zij tot de federale bevoegdheidssfeer.
Het gaat dan immers om telecommunicatie.
2.3. Standpunt van de regering van de Franse Gemeenschap (nota van 10 juni 1998)
Na verloop van tijd zullen de traditionele telecommunicatienetwerken audiovisuele inhouden kunnen doorsturen en omgekeerd zullen de radio-netwerken, met name de teledistributie, spraaktelefonie kunnen aanbieden. Beide netwerken zullen toegang bieden tot het Internet en al zijn diensten.
De regelgeving terzake moest dus worden aangepast met inachtneming van de bevoegdheden van de gemeenschappen en de onderliggende algemene culturele doelstellingen. De audiovisuele communicatie kan niet zonder een inhoudelijke reglementering die ervoor moet zorgen dat bepaalde doelstellingen van algemeen belang worden bereikt (cultureel en educatief beleid, pluralisme, bescherming van minderjarigen, enz.) en dat de vrijheidsrechten niet worden aangetast (vrijheid van meningsuiting).
Deze doelstellingen en de daaruit voortvloeiende gemeenschapsbevoegdheden mogen niet worden gewijzigd of afgezwakt vanwege de technologische veranderingen die de bestaande diensten ondergaan. De Raad van State heeft deze zienswijze bevestigd : de bevoegdheid van de gemeenschappen inzake radio-omroepen geldt ongeacht de wijze van uitzenden.
Radio-omroepen zenden dus uit voor het grote publiek, terwijl privé-verbindingen gericht zijn tot welbepaalde personen.
De regering van de Franse Gemeenschap heeft drie criteria vastgesteld opdat er sprake kan zijn van een radio-omroep :
de uitzending moet gebeuren op basis van een techniek die te maken heeft met telecommunicatie;
de uitzending moet bestemd zijn voor een onbepaald publiek;
de doorgezonden boodschap mag geen privé-karakter hebben.
2.4. Aanvullende opmerkingen van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap (nota van 9 juni 1998)
De Vlaamse Gemeenschap kan niet aanvaarden dat convergentie wordt ingeroepen om aan te tonen dat « omroep » en « telecommunicatie » zich niet meer lenen om de respectieve bevoegdheidssferen van de gemeenschappen en de Staat af te bakenen.
Convergentie is er inderdaad wat het gebruik van infrastructuren betreft maar convergentie is geen middel om de bevoegdheid van de gemeenschappen uit te hollen. Deze stelling werd trouwens verdedigd door 14 lidstaten in de ministerconferentie te Manchester in maart 1998.
De Vlaamse Gemeenschap stelt zich op het standpunt van de Raad van State dat ook interactieve diensten als een onverbrekelijk accessorium van omroep moet worden beschouwd. In plaats van een restrictieve interpretatie van het begrip « omroep » zou een ruime interpretatie een oplossing kunnen bieden.
De Vlaamse Gemeenschap sluit zich aan bij de derde mogelijke oplossing die in de discussiepuntennota wordt aangehaald, met name het toevertrouwen van media en telecommunicatie aan één overheid op voorwaarde dat de bedoelde overheid de gemeenschap zal zijn.
De Vlaamse Gemeenschap pleit voor de uitbouw van het BIPT tot een autonome instelling. Er moet dus geen gemeenschappelijke instelling worden toegevoegd aan het BIPT zoals gesuggereerd onder punt 1 van de mogelijke oplossingen.
Op de voorlopige krachtlijnen inzake communicatiebeleid, zoals goedgekeurd door de commissie Staatshervorming van het Vlaams Parlement, wordt geopteerd voor de uitbouw van het BIPT tot confederaal orgaan.
Tot slot kan hier opgemerkt worden dat de Vlaamse Gemeenschap twijfelt aan de juridische juistheid van de stelling dat de telecommunicatie behoort tot de residuaire federale bevoegdheid.
2.5. Eindbespreking (11 maart 1999)
2.5.1. Opmerkingen van de heer Depré
De grens tussen enerzijds de begrippen radio-omroep en televisie en anderzijds het begrip telecommunicatie, dat traditioneel geacht wordt tot de bevoegdheid van de federale overheid te behoren, is niet altijd gemakkelijk te bepalen. Men denke bijvoorbeeld aan heel de communicatie die via Internet verloopt.
2.5.2. Bespreking
Een lid stelt vast dat de bevoegdheidscriteria die in de wet werden gebruikt door de feiten compleet achterhaald zijn. In de toekomst kan men niet verder gaan met de indeling die het onderscheid maakt tussen telecommunicatie aan de ene kant en radio of televisie aan de andere kant. De radio-omroep is immers ook meer en meer communicatie. De kabel wordt gebruikt voor Internet en telefoonverbindingen. Die twee begrippen kunnen moeilijk uit elkaar gehouden worden. De heer Pas heeft een reeks oplossingen voorgesteld, maar het lid meent dat er slechts twee echt in aanmerking komen. Ofwel opteert men voor telecommunicatie en media in één overheid samen te brengen, ofwel maakt men een nieuwe indeling tussen, enerzijds, infrastructuur en netwerken en, anderzijds, productie van informatie. Ook die oplossing kan op termijn aanleiding geven tot problemen.
Via de controle op de infrastructuur kan ook een controle worden uitgeoefend op de productie van de informatie. Zijn eerste keuze bestaat er dan ook in de toekomst alles bij één overheid onder te brengen. Er is duidelijk nood aan een andere aanpak en dus ook aan een wijziging van de bijzondere wet.
Een ander lid vraagt zich af of de in punt 2 voorgestelde oplossing, die erin bestaat de BWHI te wijzigen om van de telecommunicatie een parallelle bevoegdheid te maken, niet in aanmerking kan komen. Is er een probleem wanneer de telecommunicatie en de radio-omroep zich onafhankelijk van elkaar blijven ontwikkelen ? Als elke materie meer en meer het gebied van de andere inpalmt, betekent dit dat zowel de gemeenschappen als de federale overheid bevoegd zijn.
Een lid antwoordt dat iemand noodzakelijkerwijs het laatste woord moet hebben. Hij ziet echter niet goed in hoe dit probleem kan worden opgelost in België, waar er een systeem is van elkaar overkoepelende bevoegdheden. Er is dus geen echte oplossing voorhanden in dit eerste voorstel van punt 2, tenzij de federale overheid een coördinerende rol speelt.
Een lid stelt vast dat iets dergelijks beoogd wordt in de in punt 1 voorgestelde oplossing. Hij haalt ten slotte de nota van de heer Pas aan en onderstreept dat de grens tussen radio-omroep en televisie enerzijds en telecommunicatie anderzijds vager zal worden wegens de technische vooruitgang. Indien radio en televisie gebruikt worden als telecommunicatiemiddelen, zouden ze in die hoedanigheid onder de bevoegdheid van de federale Staat moeten vallen. Telecommunicatie kan anderzijds niet als culturele aangelegenheid bestempeld worden. Het lid vraagt zich bovendien af of het in een klein land als België de moeite loont de zaken te verdelen, zelfs indien de gemeenschappen op dat vlak degelijk wetgevend werk verricht hebben.
De heer Depré onderstreept dat het probleem effectief te wijten is aan de ontwikkeling van de techniek. De vraag komt erop neer of men heel de materie van radio en telecommunicatie bij een enkele overheid moet groeperen dan wel of men de bevoegdheden verder moet verdelen en het overleg tussen de verschillende gezagsniveaus moet versterken. Toen de begrippen telecommunicatie en radio-omroep voor de eerste maal gebruikt werden, wist men nog niets af van de huidige ontwikkelingen, die in de toekomst nog sterker zullen worden.
Een lid vraagt hoe de telecommunicatie in het huidige taalgebruik omschreven wordt. De teksten van de bijzondere wetten geven geen omschrijving van het begrip.
De heer Depré antwoordt dat de telecommunicatie betrekking heeft op alle communicatiemiddelen die niet het uitzenden van radiogolven noch het uitzenden van tv-golven behelzen. Bijvoorbeeld de interactieve communicatie, het telewinkelen, ...
Een lid merkt op dat het BIPT opnieuw een rol speelt op het vlak van de telefonische telecommunicatie. Wat het aspect wetgeving en bevoegdheden inzake telecommunicatie betreft, voelt het lid zich niet voldoende onderlegd om voor de ene of de andere oplossing te kiezen.
De heer Depré oppert een ander denkspoor : men kan de telecommunicatie beschouwen als een accessorium ten opzichte van de culturele bevoegdheid. Alles wat verband houdt met het gebruik van de kabel en geen radio of televisie is, is een accessorium van dit gebruik.
Deze zienswijze wordt voorgesteld door de Vlaamse Gemeenschap, die hiervoor verwijst naar een advies van de Raad van State.
Een ander lid merkt op dat meer en meer gesproken wordt over het invoeren van een enkele kabel waarmee het mogelijk wordt te telefoneren, op het Internet te surfen, televisie te ontvangen, bankverrichtingen te doen, ... Men gaat meer en meer naar een enkele aansluiting voor een hele reeks verrichtingen. Dat reikt veel verder dan de gemeenschapsaangelegenheden. Het Arbitragehof blijkt trouwens van mening te zijn dat de federale Staat bevoegd gebleven is voor de hele radiocommunicatie, met uitzondering van de radio-omroep. Het lid zou meer informatie willen over deze nieuwe aansluitingen, want we krijgen te maken met andere bevoegdheden dan die van de gemeenschappen.
Een lid zegt dat hij akkoord kan gaan met de derde optie, op voorwaarde dat de overheid die men op het oog heeft als zijnde de enige die voor de globaliteit van de telecommunicatie bevoegd wordt, de gemeenschapsoverheid is. Zijn voornaamste argument hiervoor is de verwevenheid met de wereld van de cultuur. Vanuit de bevoegdheid voor radio- en televisieomroepen evolueert dat als accessorium naar een stuk telecommunicatie. Wanneer een televisieprogramma maar door één persoon wordt bekeken, kunnen we dan nog spreken over een omroep of spreken we dan over iets interactiefs ? Als iemand op teletekst van pagina naar pagina surft, is dat dan nog een interactief medium of wordt dat telecommunicatie ?
Men kan dat onderscheid niet blijven volhouden.
Ofwel concludeer je daaruit dat alles integraal een accessorium wordt van radio of televisie, ofwel kies je ervoor om de gemeenschappen bevoegd te laten voor het instrument waarvoor ze destijds bevoegd werden gemaakt, maar dat ondertussen accessoria heeft gekregen en waarmee men ondertussen ook kan telefoneren. De federale overheid blijft dan bevoegd voor hetzelfde als bij het begin van de bevoegdheidsverdeling, namelijk de telefonie, die ondertussen al bijna als een omroep wordt gebruikt (Internet).
Een lid stelt vast dat die bevoegdheden ratione materiae heel duidelijk culturele bevoegdheden zijn. Wat hem bezighoudt is datgene wat door de heer Pas werd opgeworpen : inzake infrastructuur en technische mogelijkheden loopt alles door elkaar. Iedereen is het erover eens dat het vroegere onderscheid niet meer op dezelfde manier kan worden gemaakt en dat een nieuwe aanpak van het probleem noodzakelijk wordt. Hij komt terug op zijn vorige opvatting, namelijk dat telecommunicatie, radio, televisie, enz., eigenlijk een infrastructuur is die moet verdeeld worden.
Via de satellietcommunicatie gebeurt dit trouwens ook op internationale schaal.
Daarom zou hij veeleer geneigd zijn deze materie samen te brengen in de bevoegdheidssfeer van de federale overheid of zelfs van een hogere overheid als Europa.
Het lid sluit zich dus aan bij de oplossing die in het vierde punt van het tweede voorstel wordt uiteengezet.
Een onderscheid wordt gemaakt tussen enerzijds infrastructuur en netwerken, hetgeen desnoods federaal kan blijven, en anderzijds de informatieproductie, die een belangrijke culturele inhoud heeft.
Een lid heeft al gezegd dat zijn eerste keuze de derde oplossing was. De laatste gesuggereerde oplossing geniet zijn voorkeur. Hier is sprake van een onverdeelde bevoegdheid, in de praktijk die van de gemeenschappen.
Een lid vraagt wat er gebeurt met de algemene politie van de ether.
Een ander lid antwoordt dat deze via het BIPT kan worden uitgeoefend, die als autonome instelling op een of andere manier confederaal zou functioneren.
Een ander lid gaat niet akkoord. Deze instelling zou bestaan uit vertegenwoordigers van de twee gemeenschappen maar zou haar eenheid en bevoegdheid bewaren voor het geheel, ook wat de politie van de ether betreft.
Een lid antwoordt dat hij niet helemaal akkoord gaat met dit « paritair » model. Zelfs indien het aangenomen wordt, moet men een onderscheid maken tussen de « software » en de « hardware ». Men moet een onderscheid maken tussen enerzijds de infrastructuur, die afhangt van een enkele instelling, en anderzijds de inhoud en de productie van informatie, waarvoor de gemeenschappen bevoegdheid hebben en waarmee de federale Staat niets te maken heeft. Het is mogelijk dat het ene landsgedeelte intenser investeert dan het andere.
Een lid merkt op dat er toch een punt is waarvoor de verschillende standpunten gelijklopend zijn : de culturele bevoegdheid van de gemeenschappen komt niet in het gedrang. Alles wat inhoudelijk is, blijft tot de bevoegdheid van de gemeenschappen behoren. Voor het overige stoot men op de technologische revolutie. Er zijn steeds meer particuliere ondernemingen die niet noodzakelijk stoppen aan de grenzen van de gemeenschappen en de gewesten en die vaak internationale contactpunten hebben. Volgens hem hoeft men dus niet absoluut te kiezen tussen de verschillende oplossingen die de deskundigen voorstellen, met alle voordelen en nadelen die eraan verbonden zijn. Het ware beter de bestaande wetgeving aan te passen en de nodige aanvullingen aan te brengen in de definities en in de wijze van functioneren van alle structuren die in dit verband noodzakelijk zouden zijn, bijvoorbeeld op het vlak van het overleg. Het lid acht zich niet in staat een definitieve oplossing aan te reiken in een domein dat technisch gezien bijzonder ingewikkeld is. Hij meent hoe dan ook dat de federale Staat altijd betrokken is bij de problemen in verband met het beheer van de infrastructuur.
De leden gaan echter niet akkoord over de beheersvorm van het BIPT. Sommigen stellen overleg tussen de gemeenschappen voor; anderen stellen voor dat deze bevoegdheid uitgeoefend wordt door de federale Staat. Volgens een derde tussenvoorstel zou deze materie tot de bevoegdheid van de federale Staat blijven behoren en beheerd worden door een federale instelling, maar de gemeenschappen zouden hierin als dusdanig zitting hebben. Het gaat om keuzen die grondig van elkaar verschillen. Deze zaak moet geregeld worden door middel van verdere onderhandelingen. De commissie schaart zich dus achter geen enkel voorstel.
2.6. Besluit van de commissie
Het wordt steeds moeilijker een onderscheid te maken tussen telecommunicatie en radio en televisie en een herziening van de huidige wetgeving, die achterhaald is door de technische ontwikkelingen, is noodzakelijk.
3. De regeringsmededelingen van de Brusselse Hoofdstedelijke regering
3.1. Nota van de heer Pas (9 januari 1998)
Er kan gewezen worden op een kleine lacune in de uitzondering die de bijzondere wet zelf voorzien heeft ten aanzien van radio-omroep en televisie. De federale regeringsmededelingen blijven een federale aangelegenheid. De ratio legis hiervoor was dat onwil van de gemeenschappen het de federale regering onmogelijk zou kunnen maken het woord te voeren via de media. De BWHI bevat geen bijzondere bevoegdheidsregel voor de regeringsmededelingen van de gewestregeringen. Een eventueel probleem kan zich aldus stellen met betrekking tot de regeringsmededelingen van de Brusselse Hoofdstedelijke regering. De Vlaamse Gemeenschap en de Franse Gemeenschap dienen voor hun respectieve zenders een regeling te treffen. Een recent arrest van het Arbitragehof lijkt evenwel de weg vrij te maken voor het Brussels Hoofdstedelijk Gewest om via de impliciete bevoegdheden (artikel 10 BWHI) bepaalde mededelingen van zijn regering via radio en televisie te regelen (35).
3.2. Vragen van leden (21 januari 1998)
Hebben alle gewesten slechts een impliciete bevoegdheid met betrekking tot de regeringsmededelingen ?
Moeten de gemeenschappen de voorgestelde regeling bij decreet invoeren ?
3.3. Antwoorden van de heer Pas (21 januari 1998)
De bijzondere wet kent de bevoegdheden inzake regeringsmededelingen aan de gemeenschappen toe, met een uitdrukkelijke uitzondering voor de mededelingen van de federale regering. Wat de gewesten betreft, is er geen probleem voor wat het Vlaamse en het Waalse Gewest betreft.
De gemeenschappen moeten de regeling bij decreet invoeren.
3.4. Aanvullende opmerkingen van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap (nota van 9 juni 1998)
De Vlaamse regering heeft een besluit van 21 april 1998 dat het uitzenden van regeringsmedelingen van de Brusselse Hoofdstedelijke regering regelt.
Dit past bovendien volledig binnen de bevoegdheid van de gemeenschap zodat het Brussels Hoofdstedelijk Gewest derhalve niet kan of mag optreden.
3.5. Eindbespreking (11 maart 1999)
3.5.1. Opmerkingen van de heer Depré
Krachtens de bijzondere wet zijn de gemeenschappen bevoegd voor de regeringsmededelingen met uitzondering van de mededelingen van de federale regering. De tekst laat in het midden of de gemeenschappen kunnen optreden om de mededelingen van de regering van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest te regelen.
Volgens de heer Depré moet de materiële bevoegdheid van de gemeenschappen terzake worden samengenomen met hun territoriale bevoegdheid. In culturele aangelegenheden zijn de gemeenschappen bevoegd op het grondgebied van het daarmee overeenstemmend taalgebied en te Brussel voor de instellingen die wegens hun activiteiten moeten worden beschouwd uitsluitend te behoren tot de ene of de andere gemeenschap. Het staat bijgevolg niet vast of de gemeenschappen bevoegd zijn om de mededelingen van de Brusselse regering te regelen. Men kan er immers niet zonder meer van uitgaan dat de Brusselse regering uitsluitend van de ene of de andere gemeenschap afhangt naargelang de mededeling uitgaat van een Nederlandstalig minister of van een Franstalige collega, dan wel of die wordt uitgezonden op een radio van de Vlaamse Gemeenschap of van de Franse Gemeenschap.
Een mogelijke oplossing zou erin bestaan de bepalingen van de bijzondere wet in de ene of de nadere zin te preciseren.
3.5.2. Bespreking
Een lid verduidelijkt dat er op het grondgebied van Brussel twee lokale televisiezenders werken. Een daarvan, TV-Brussel, hangt af van de Vlaamse Gemeenschap en de andere, Télé-Bruxelles, van de Franse Gemeenschap. TV-Brussel is voor een deel in handen van de particuliere sector. De Cocof subsidieert goeddeels Télé-Bruxelles doch die zender ontvangt ook een subsidie van de Franse Gemeenschap. Beide zenders voeren een vrij uiteenlopend beleid tegenover de verklaringen van regeringsleden. TV-Brussel ondervraagt de verschillende regeringsleden van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest in hun moedertaal terwijl de andere zender de regeringsleden uitsluitend in zijn eigen voertaal ondervraagt. Een niet te onderschatten probleem dus.
Een lid merkt op dat de televisiezenders geen uitstaans hebben met de Vlaamse Gemeenschap, noch met de Franse Gemeenschap. Het is een zuiver Brusselse gewestelijke aangelegenheid.
Een lid verklaart het daarmee niet eens te zijn : Télé-Bruxelles hangt af van een groep van lokale televisiezenders van de Franse Gemeenschap. Een aantal zenders in andere Waalse steden ontvangen een subsidie van de Franse Gemeenschap doch kunnen daarnaast ook rekenen op een subsidie van de provincie, van het gewest, enz. Deze televisiezenders worden echter niet beheerd door organen van de gemeenschappen. In tegenstelling tot de RTBF is niet de Franse Gemeenschap de organiserende instantie.
Een lid wijst erop dat de lokale televisiezenders te Brussel geen mededelingen van de gewestregering opnemen doch uitsluitend interviews met ministers.
Het verbaast een lid dat de RTBF regeringsmedelingen op de televisie van de regering van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest weigert.
Een lid merkt op dat hij zich al evenmin herinnert dat de RTBF een mededeling van de Waalse regering heeft uitgezonden. Wetgevingstechnisch gesproken bestaat het probleem erin een recht te verlenen aan niet-communautaire organen, dat wil zeggen aan de gewesten tegenover de gemeenschappen aangezien de Duitstaligen ook hun radiozender hebben.
De federale regering geniet een bescherming in de bijzondere wet terwijl het voor de gewesten uitsluitend een kwestie van goodwill is. Het lid verklaart geschokt te zijn door het ontbreken van enige waarborg.
Een lid stipt aan dat er aan de Vlaamse kant geen enkel probleem lijkt te bestaan en dat zulks meer bepaald te danken is aan de institutionele structuur in het Noorden van het land.
De heer Depré onderstreept dat volgens artikel 4, 6º, van de bijzondere wet, de gemeenschappen bevoegd zijn voor het uitzenden van mededelingen van ongeacht welke regering behalve van de federale regering. Wenst men een uitzondering in te voeren voor het Waalse Gewest, dan behoort men niet alleen de bijzondere wet te wijzigen om haar die bevoegdheid te verlenen maar ook de Grondwet omdat de gewesten principieel niet bevoegd zijn voor culturele aangelegenheden.
Volgens een lid gaat het niet zozeer om een bevoegdheidsprobleem. De mededelingen van de federale regering worden uitgezonden op de VRT en op de RTBF zonder dat de Staat opeens bevoegd zou zijn geworden inzake radio en televisie. Het is eenvoudig zo dat de Staat recht van spreken heeft op die zenders waaraan hij niet in het beheer, noch in de subsidiëring bijdraagt. Indien de federale regering daartoe het recht heeft, waarom zou men dat recht dan ontzeggen aan de andere regeringen ?
Een ander lid verklaart het met die zienswijze eens te zijn. De federale regering geniet een soort van voorrangsregeling. Al het overige hangt van de gemeenschappen af. Gesteld dat er een probleem rijst met het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest, dan moeten de gemeenschappen voor een oplossing zorgen. Bijgevolg behoort de Franse Gemeenschap het probleem op te lossen van de mededelingen van de Waalse regering en van de Brusselse regering wanneer die bedoeld zijn voor de Franstaligen te Brussel.
Een ander lid snijdt terloops een ander probleem aan te weten, dat van de controlecommissie. Op het stuk van de regeringsmededelingen oefent de federale overheid extra toezicht uit om na te gaan of het niet om persoonlijke propaganda van een minister gaat op kosten van de gemeenschap. De Vlaamse regering weigert daarin mee te gaan. Ook dat vormt een bevoegdheidsprobleem, want wettelijk gesproken heeft de controlecommissie daartoe het recht.
3.6. Besluit van de commissie
Krachtens artikel 4, 6º, van de BWHI, zijn de gemeenschappen bevoegd om bij decreet het uitzenden van regeringsmededelingen te regelen, ongeacht of het om een mededeling van een gemeenschapsregering of van een gewestregering gaat. Betreft het daarentegen een mededeling van de federale regering, dan moet de federale wetgever die zaak regelen, wat hij ook heeft gedaan.
Volgens de commissie spreekt het vanzelf dat elke regering een mededeling moet kunnen richten tot haar doelgroep.
De Vlaamse Gemeenschap verklaart een besluit te hebben genomen tot regeling van het probleem van de mededelingen van de Brusselse Hoofdstedelijke regering. De commissie verzoekt de Franse Gemeenschap hetzelfde te doen en het probleem van de mededelingen van de Waalse gewestregering ook af te handelen.
4. Erkenning van bicommunautaire omroepsorganisaties in het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest
4.1. Nota van de regering van de Franse Gemeenschap (10 juni 1998)
De federale Staat is bevoegd gebleven voor de erkenning van omroeporganisaties op het grondgebied van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest die op basis van hun activiteiten niet exclusief tot een van de gemeenschappen behoren. Het is dus duidelijk dat de bevoegdheden met betrekking tot de audiovisuele sector in het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest nauw met elkaar verweven zijn en dat met het oog op een coherent beleid dringend werk moet worden gemaakt van een samenwerkingsakkoord.
4.2. Eindbespreking (11 maart 1999)
4.2.1. Opmerkingen van de heer Depré
Het gaat hier om de instellingen die op het grondgebied van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest zijn gevestigd, die niet exclusief tot de Franse Gemeenschap of tot de Vlaamse Gemeenschap behoren aangezien hun activiteiten niet exclusief gericht zijn op de Franstaligen of op de Nederlandstaligen. Zodra een radio-of een tv-station te Brussel is gevestigd en niet uitsluitend tot de Franse dan wel tot de Vlaamse Gemeenschap behoort, wordt het door geen enkele van de twee gemeenschappen ondersteund. Het is dus afhankelijk van het federale gezag. Het gaat om de biculturele aangelegenheden te Brussel die door de federale wetgever geregeld worden. Maar hij ziet geen concreet voorbeeld van dit soort instellingen.
De Franse Gemeenschap stelt dus voor een samenwerkingsakkoord te sluiten : dit moet worden gesloten tussen de federale Staat en de gemeenschappen want voor zover de federale Staat bevoegd is voor de residuaire bevoegdheden, kan hij deze zaak niet uit handen geven. Deze materie kan dus niet worden geregeld door een samenwerkingsakkoord tussen de gemeenschappen.
4.2.2. Bespreking
Een lid merkt op dat men zich kan afvragen of dergelijke organisaties bestaan, aangezien er geen voorbeeld is.
Een lid wijst erop dat een radio die niet in het Nederlands en niet in het Frans uitzendt, een bicommunautaire radio is. Theoretisch gezien bestaat die mogelijkheid. Hij haalt het geval aan van een radio die in het Arabisch uitzendt.
Een lid antwoordt dat hij zich afvraagt of er radio's zijn die enkel in het Arabisch, in het Spaans, enz., uitzenden. Er is natuurlijk de Joodse radio, maar er zijn er twee, één in het Frans en één in het Nederlands. Zij behoren dus elk tot een van de gemeenschappen.
Aangezien er geen concreet voorbeeld bestaat, ziet de commissie niet in waarom het noodzakelijk is zich uit te spreken over een probleem dat misschien zuiver theoretisch is.
5. Het leenrecht
5.1. Nota van de heer Pas (9 januari 1998)
Het leenrecht (= een financiële vergoeding voor auteurs en uitgevers voor de bibliothecaire uitleningen van hun boeken) beweegt zich op de grens van de federale en gemeenschapsbevoegdheid. Indien het leenrecht als een uitvloeisel van de exploitatierechten van de auteur beschouwd wordt en aldus binnen het kader van het auteursrecht geregeld wordt, is het een federale materie (36). Het leenrecht kan evenwel ook buiten het auteursrecht georganiseerd worden, als een element van cultuurpolitiek door middel van subsidies aan schrijvers, en dan behoort het tot de gemeenschapsbevoegdheden.
Moet het echter als een georganiseerd systeem van vergoedingen ter compensatie voor het inkomstenverlies van de auteur gezien worden, dan is het toch weer een onderdeel van het sociaal statuut van de auteur en dus federaal (37).
5.2. Nota van de federale regering (nota van 24 juni 1998)
1) Wat de openbare uitlening van werken betreft, dient een duidelijk onderscheid te worden gemaakt tussen, enerzijds, het bij openbare uitlening geheven recht, dat een civielrechtelijk vermogensrecht is van de auteurs en de houders van naburige rechten (zie artikel 1, § 1, van de wet van 30 juni 1994 betreffende het auteursrecht en de naburige rechten en artikel 2 van de richtlijn 92/100/EEG van de Raad van 19 november 1992 betreffende het verhuurrecht, het uitleenrecht en bepaalde naburige rechten op het gebied van intellectuele eigendom) en, anderzijds, de cultuurfondsen die door de gemeenschappen zijn ingesteld als steun aan het creëren of het uitgeven van werken.
2) Als vermogensrecht toegekend aan de auteurs, aan de uitvoerende kunstenaars, aan de producenten van fonogrammen en aan de producenten van de eerste vastlegging van films, is het bij openbare uitlening geheven recht een auteursrecht en een naburig recht en behoort het dus tot de bevoegdheid van de federale Staat aangezien artikel 6, § 1, VI, vijfde lid, 7º, BWHI, bepaalt dat alleen de federale overheid bevoegd is voor de industriële en de intellectuele eigendom. De intellectuele eigendom omvat het auteursrecht en de naburige rechten van het auteursrecht (zie artikel 2, viii), van het Verdrag van 14 juli 1967 tot oprichting van de Wereldorganisatie voor de intellectuele eigendom, goedgekeurd bij de wet van 26 september 1974, Belgisch Staatsblad van 29 januari 1975, de Overeenkomst inzake de handelsaspecten van de intellectuele eigendom, met inbegrip van de handel in namaakgoederen, goedgekeurd bij de wet van 23 december 1994, Belgisch Staatsblad van 23 januari 1997.
3) Het instellen van cultuurfondsen als steun voor het creëren of het uitgeven van werken behoort tot de bevoegdheid van de gemeenschappen aangezien de « schone kunsten » een culturele aangelegenheid zijn (zie artikel 4, 3º, BWHI).
4) Het onderscheid dat moet worden gemaakt tussen, enerzijds, het auteursrecht en de naburige rechten en, anderzijds, de culturele aangelegenheden, stemt overeen met de vaste rechtspraak van de Raad van State (advies van 2 februari 1994, Stuk Kamer, nr. 473/27, BZ 1991/1992; Stuk Senaat, nr. 147/2, 1984/1985; advies van 23 mei 1984, Stuk Raad van de Franse Gemeenschap, nr. 151/1, 1983/1984; advies van 13 juli 1983, L. 15/96/VR).
Om deze redenen doet de regelgeving met betrekking tot de openbare uitlening geen moeilijkheden rijzen wat betreft de verdeling van de bevoegdheden tussen de federale Staat en de gemeenschappen.
5.3. Besluit van de commissie
De commissie is van mening dat het leenrecht geen probleem oplevert. De deelgebieden hebben trouwens geen opmerkingen gemaakt.
6. Nationale Loterij
6.1. Nota van de heer Pas (9 januari 1998)
Er kan gewezen worden op « indirecte » doorkruisingen van de (vooral culturele) bevoegdheden van de gemeenschappen door de subsidiëringspolitiek van de Nationale Loterij. Concreet betreft dit de vraag of de wet van 22 juli 1991 op de Nationale Loterij wel in overeenstemming is met de grondwettelijke bevoegheidsverdeling tussen de Staat en de gemeenschappen.
De winst van de nationale loterij wordt immers uitgekeerd voor doeleinden van openbaar nut. Deze doeleinden zijn vastgelegd in een koninklijk besluit (38), en bevat vele doelstellingen die ondubbelzinnig tot de bevoegdheid van de gemeenschappen behoren (39).
Het Arbitragehof gaat ervan uit, zoals bijvoorbeeld in het zogenaamde Carrefour-arrest, dat een overheid door het ter beschikking stellen van financiële middelen een beleid kan voeren en dus eventueel ook zijn bevoegdheid kan overschrijden (40).
In de rechtsleer wordt dan ook gepleit voor een herziening van de wet op de Nationale Loterij en het bijhorende koninklijk besluit (41).
6.2. Standpunt van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
Er wordt voorgesteld een/het gedeelte van de lotto-opbrengsten bestemd voor cultuur aan de gemeenschappen over te dragen.
6.3. Aanvullende opmerkingen van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap (nota van 9 juni 1998)
De Vlaamse Gemeenschap blijft op haar standpunt dat het deel van de lotto-opbrengsten bestemd voor cultuur moet worden overgedragen naar de gemeenschappen.
6.4. Nota van de federale regering (nota van 24 juni 1998)
De problematiek inzake de bestemming van een gedeelte van de winst van de Nationale Loterij, in de vorm van subsidies voor culturele initiatieven die onder de bevoegdheid van de gemeenschappen vallen, is niet nieuw en heeft aanleiding gegeven tot parlementaire vragen. (Zie bijlage : de vragen nr. 414 van 18 januari 1990 van de heer Peeters, lid van de Kamer van volksvertegenwoordigers en nr. 172 van 17 januari 1997 van de heer Anciaux, senator.)
De analyse in de nota van de heer Pas is juridisch correct. De toekenning van subsidies door de federale Staat (in casu de minister van Financiën, door middel van een gedeelte van de winst van de Nationale Loterij) voor initiatieven of projecten die tot de bevoegdheid van de gemeenschappen behoren, strookt niet met de grondwettelijke bevoegdheidsverdeling tussen de Staat en de gemeenschappen.
Het voorstel van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap om een deel van de winst van de Nationale Loterij over te dragen aan de gemeenschappen, in de huidige stand van de wetgeving niet in overweging kan worden genomen.
Een dergelijke overdracht is immers niet voorzien, noch door de wet van 22 juli 1991 betreffende de Nationale Loterij, noch door de bijzondere wet van 16 januari 1989 betreffende de financiering van de gemeenschappen en de gewesten. Voor een wijziging van deze laatste wet is trouwens een bijzondere meerderheid in het Parlement vereist.
6.5. Eindbespreking
Een lid zegt dat het aanwenden van de opbrengst van de Nationale Loterij voor het subsidiëren van activiteiten die tot de bevoegdheid van de gemeenschappen of de gewesten behoren, niet kan worden aanvaard.
Een lid merkt op dat de federale regering erkent dat er een probleem bestaat. De huidige wetgeving laat niet toe hiervoor een oplossing te vinden. De wetgeving terzake dient dus noodzakelijkerwijze te worden aangepast.
Volgens een ander lid kent dat alles een vrij behoorlijk verloop. Ongetwijfeld is de minister van Financiën bevoegd doch dat neemt niet weg dat er een soort overleg plaatsheeft met de minister die bij de Franse Gemeenschap bevoegd is voor Cultuur, en die zich akkoord moet verklaren om een subsidie van de Nationale Loterij toe te kennen aan een of andere instelling.
Een lid antwoordt dat die oplossing blijk geeft van pragmatisme doch dat ze een juridisch wankele constructie is.
De heer Depré deelt mee dat het juridisch gesproken niet aan de federale overheid toekomt zelf culturele activiteiten te subsidiëren. Nu staat de wet op de Nationale Loterij dat wel toe. Op een prejudiciële vraag zou de Raad van State er kunnen van uitgaan dat deze bepalingen strijdig zijn met de Grondwet omdat zij de federale overheid toestaan via subsidiëring op te treden in culturele aangelegenheden.
Een lid merkt op dat de winst niet uitsluitend naar culturele activiteiten gaat. Die gaan eveneens naar sport-, wetenschappelijke, sociale en artistieke activiteiten. Een voorstel zou erin kunnen bestaan dat de federale minister van Financiën, wanneer hij beslist de inkomsten van de Nationale Loterij ten dele toe te wijzen aan culturele activiteiten, een bedrag geeft aan elke gemeenschap, die het op haar beurt naar eigen goeddunken verdeelt.
Een lid spreekt daarover zijn bezorgdheid uit omdat dat zou kunnen leiden naar een toestand waarin de federale overheid naar eigen goeddunken aandelen toekent.
Een ander lid verklaart ook van oordeel te zijn dat het betalen van vaste bedragen aan de gemeenschappen en de gewesten een pragmatische oplossing zou kunnen bieden.
In se kan een federaal orgaan echter niet beslissen een gedeelte van de opbrengst van de Nationale Loterij te besteden aan activiteiten waarvoor het niet bevoegd is. De federale overheid kan hiervoor enkel bevoegd worden middels een nieuwe bijzondere wet op de Nationale Loterij. In die wet kunnen de percentages van de opbrengst die aan de gemeenschappen of de gewesten worden gegeven, worden vastgelegd.
Een lid voegt eraan toe dat deze wet ook zou moeten bepalen dat de gewest- en gemeenschapsregeringen zelf verantwoordelijk zijn voor de verdeling van dat geld. Voor hem is het evenwel de vraag of men daartoe niet een wet moet aannemen met een bijzondere meerderheid.
Volgens een lid hoeft men niet meer te doen dan de wet op de Nationale Loterij wijzigen door aan de gemeenschappen en de gewesten een bevoegdheid te verlenen. Het is geen bijzondere wet.
De heer Depré wijst erop dat in se de Grondwet die bevoegdheid aan de gemeenschappen verleent. De bepalingen van de thans van kracht zijnde federale wet zijn ongrondwettig. Bijgevolg hoeft men de bijzondere wet en a fortiori de Grondwet niet te wijzigen. Het is voldoende de overheid erop te wijzen dat het principieel niet de taak van de federale overheid is om culturele activiteiten te subsidiëren via de Nationale Loterij. In deze zouden de gemeenschappen bij decreet kunnen optreden.
Een lid stipt aan dat het geld aan de Nationale Loterij toebehoort. Juridisch gezien heeft de federale overheid niet het recht subsidies toe te kennen aan culturele instellingen. Nu ligt het niet in de bedoeling die subsidies te schrappen doch een wettelijk middel aan te reiken om subsidies toe te kennen aan een aantal instellingen waarvoor de gemeenschappen bevoegd zijn.
De heer Depré stelt voor de bijzondere wet zo aan te vullen dat bij de culturele aangelegenheden de gemeenschappen bevoegd zijn om de bedragen van de Nationale Loterij met een culturele inslag of onder verwijzing naar de persoonsgebonden aangelegenheden te verdelen.
Een lid stelt voor de wet op de Nationale Loterij opnieuw te onderzoeken. Het gaat om een gewone wet. Men kan die misschien als uitgangspunt nemen om de huidige toestand te wijzigen.
De heer Depré deelt mee dat de moeilijkheid er precies in bestaat dat de federale wetgever deze aangelegenheid van toekenning van subsidies niet kan regelen.
Een lid antwoordt dat het tot de federale bevoegdheden behoort kansspelen te organiseren. Het levert opbrengsten op. Wil men die opbrengsten laten gaan naar materies die behoren tot de bevoegdheden van gewesten en de gemeenschappen, dan is een bijzondere wet nodig om de gewesten en de gemeenschappen daarvoor bevoegd te maken.
Een lid wil aanzetten tot voorzichtigheid omdat de federale Staat wel eens zou kunnen besluiten dat geld niet meer aan de gemeenschappen toe te wijzen. Hij stelt bijgevolg voor in een eerste stadium overleg te laten houden tussen de gemeenschappen en de federale Staat over de manier waarop die toestand te regulariseren is zonder dat het voordeel van de bestaande culturele subsidiëring verloren gaat. De federale overheid stelt voor de bijzondere financieringswet te wijzigen doch dat is een netelige aanpak.
Spreker verklaart voorts vragen te hebben bij de manier waarop men het aan de deelgebieden toe te wijzen percentage moet bepalen. De bedragen schommelen naargelang van de jaarlijkse omstandigheden. Soms spreekt men die geldsom aan voor bijzondere omstandigheden, misschien bestaat er ook zoiets als een reactie van communicerende vaten.
6.6. Besluit van de commissie
De commissie schaart zich achter het voorstel om overleg te houden tussen de federale overheid en de deelgebieden teneinde op een aanvaardbare wijze het probleem van de subsidiëring van gemeenschaps- of gewestelijke instellingen uit een grondwettelijk oogpunt te regelen. Het gaat er niet om die subsidiëring te schrappen doch te pogen ze in een wettekst op te nemen. In dat stadium kan ook de verdeling geregeld worden.
7. Het beheer van de federale wetenschappelijke en culturele instellingen
7.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
De wet van 28 december 1990 richtte het Koninklijk Instituut voor nationale wetenschappelijke en culturele instellingen op. Dit Koninklijk Instituut oefent de bevoegdheden uit ten aanzien van een aantal instellingen, met name het Algemeen Rijksarchief en het Rijksarchief in de provinciën, de Koninklijke Musea voor Schone Kunsten van België, de Koninklijke Bibliotheek Albert I, het Koninklijk Belgisch Instituut voor Natuurwetenschappen, de Koninklijke Musea voor Kunst en Geschiedenis, het Koninklijk Museum voor Midden-Afrika en het Koninklijk Instituut voor het Kunstpatrimonium.
Deze instellingen worden beheerd door federale instanties, met een minderheidsvertegenwoordiging van de gemeenschappen.
Het volle beheer van de genoemde federale wetenschappelijke en culturele instellingen moet worden overgedragen aan de gemeenschappen, samen met de bijbehorende financiële middelen en het personeel.
7.2. Standpunt van de regering van de Franse Gemeenschap (nota van 10 juni 1998)
De federale culturele instellingen (met name de Koninklijke Musea voor Schone Kunsten van België, de Koninklijke Bibliotheek Albert I, de Koninklijke Musea voor Kunst en Geschiedenis, het Koninklijk Museum voor Midden-Afrika, het Koninklijk Belgisch Instituut voor Natuurwetenschappen en het Koninklijk Instituut voor het Kunstpatrimonium) bevatten een hele reeks collecties. Sommige daarvan, aangekocht vóór 1971 (± 12 000 werken), zijn eigendom van de federale Staat terwijl de recentere aanwervingen in principe de gemeenschappen toebehoren. De federale instellingen hebben deze laatste dus enkel in bewaring.
Het beheer van deze collecties doet verschillende concrete problemen rijzen. Zo is het voor de Franse Gemeenschap vooral niet makkelijk om haar collecties te onderscheiden van die van de Vlaamse Gemeenschap en de federale Staat en ze onafhankelijk en in een goede samenwerking met de diensten van de Vlaamse Gemeenschap en de federale Staat te beheren.
Door het gebrek aan coördinatie zowel tussen de gemeenschappen onderling als tussen de gemeenschappen en de federale Staat, is het voor de Franse Gemeenschap vaak moeilijk om voor een tentoonstelling werken te ontlenen die in de Koninklijke Musea voor Schone Kunsten worden bewaard, ongeacht of de werken de Staat dan wel de Franse Gemeenschap toebehoren.
7.3. Eindbespreking (11 maart 1999)
7.3.1. Opmerkingen van de heer Depré
De Franse Gemeenschap klaagt erover hoe moeilijk het is te beschikken, bijvoorbeeld in de vorm van een lening, over de kunstwerken die zich in de depots van de federale instellingen bevinden. Het kan nuttig zijn te coördineren tussen de verschillende gezagsniveaus.
7.4. Besluit van de commissie
Het eerste punt is reeds besproken in het kader van de bevoegdheden met betrekking tot het wetenschappelijk onderzoek. Men verwijst naar die afdeling voor het besluit van de commissie.
Het tweede punt, opgeworpen door de Frans Gemeenschap, brengt geen bevoegdheidsproblemen mee. Het moet opgelost worden door middel van samenwerking en goede wil.
8. Archiefwezen
8.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
Op dit ogenblik is er geen enkele grondwets- of bijzondere wetsbepaling die aan de federale staat, de gemeenschap of het gewest uitdrukkelijk enige bevoegdheid toekent op het vlak van archiefwezen. Het archiefwezen wordt in België nog steeds geregeld door de archiefwet van 24 juni 1955. In een advies van de Raad van State, Afdeling Wetgeving met betrekking tot een wetsvoorstel tot opheffing van de archiefwet en houdende organisatie van het Belgische archiefwezen, oordeelde de Raad dat de bevoegdheid welke inzake archieven aan de federale overheid is gelaten niet zover kan reiken dat aan het belang van het cultureel patrimonium van een gemeenschap wordt voorbijgegaan.
Er wordt voor gepleit duidelijkheid te creëren over de bevoegdheid van respectievelijk de federale overheid en gewesten en gemeenschappen inzake archieven. Twee mogelijke oplossingen zijn :
de federale overheid, de gemeenschappen en de gewesten spreken in overleg algemene krachtlijnen en principes inzake archiefwezen af en formaliseren deze in een samenwerkingsakkoord;
in de BWHI wordt een bepaling ingevoegd die de bevoegdheid over de federale archieven aan de federale overheid toewijst en de bevoegdheid over de archieven van gewesten en gemeenschappen toewijst aan de gewesten en de gemeenschappen.
8.2. Standpunt van de regering van de Franse Gemeenschap (nota van 10 juni 1998)
Het probleem van de archieven wordt momenteel ad hoc geregeld, vaak door de oprichting van organen die door een van de overheden worden gesubsidieerd. De overheden moeten op dit vlak opnieuw zorgen voor een globaal en gestructureerd beleid en de respectieve bevoegdheden van de federale Staat en de deelgebieden moeten duidelijk worden afgebakend.
8.3. Nota van de Duitstalige Gemeenschap (Brief van 8 februari 1999)
De Duitstalige Gemeenschap is van mening dat in de huidige wijze van organisatie van de diensten van het algemeen Rijksarchief onvoldoende rekening wordt gehouden met haar belangen.
Krachtens een ministerieel besluit van 28 november 1988 werd een depot van het Rijksarchief voor het gerechtelijk arrondissement Eupen opgericht; het grondgebied van dat arrondissement valt volledig samen met dat van de Duitstalige Gemeenschap. Het ministerie van de Duitstalige Gemeenschap heeft een overeenkomst met de algemene rijksarchivaris getekend waarin bepaald wordt dat het archief van deze gemeenschap in de toekomst neergelegd zal worden in het depot van Eupen van het Rijksarchief.
Een andere overeenkomst is op 28 november 1989 getekend met de minister die belast is met de wetenschappelijke instellingen van de Staat, waarin de Duitstalige Gemeenschap er zich toe verbindt het Rijksarchief het nodige personeel ter beschikking te stellen voor de werking van het depot te Eupen, in afwachting van de vaststelling van een personeelsformatie.
De identiteit van de Duitstalige Gemeenschap is grotendeels gegrondvest op haar bijzonder verleden waarvan de archieven de meest tastbare sporen vormen. In dit verband vervult het depot van het Rijksarchief te Eupen niet alleen zijn wettelijke taken maar fungeert ook, bij gebrek aan een universitaire instelling in de Duitstalige Gemeenschap, als onderzoeks- en documentatiecentrum over het verleden van deze gemeenschap.
De regering van de Duitstalige Gemeenschap trekt niet het federale karakter van het Algemeen Rijksarchief en van het Rijksarchief in de provinciën in twijfel, maar hij is toch van mening dat de sterk hiërarchische en gecentraliseerde structuur niet meer overeenstemt met de huidige behoeften en dat deze instelling daardoor achterloopt ten opzichte van de ontwikkeling die de instellingen doorgemaakt hebben.
In zijn advies L. 21.595/1 van 1 oktober 1992 heeft de Raad van State, afdeling wetgeving, opgemerkt dat het vaststaat dat de bevoegdheid waarover de nationale overheid beschikt inzake het archiefwezen er niet toe mag leiden het belang van een gemeenschap volledig te veronachtzamen.
In het geval van het rijksarchief te Eupen wordt het belang van de Duitstalige Gemeenschap ernstig geschaad.
1. In weerwil van advies 29.140/II/PD/RW van 8 december 1997 van de Vaste Commissie voor Taaltoezicht (cf. bijlage) blijven de algemene rijksarchivaris en het centraal bestuur van het Algemeen Rijksarchief en het Rijksarchief in de provinciën de taalwetgeving negeren ten aanzien van het personeel en de bezoekers van het depot van Eupen.
2. Verder wacht het depot van het Rijksarchief te Eupen sinds meer dan 10 jaar op de vaststelling van een personeelsformatie die overeenstemt met zijn behoeften.
3. Wegens het zeer specifieke verleden van de Duitstalige Gemeenschap is een archief ontstaan dat voor zijn behandeling een bijzondere taalkennis vereist. Aangezien meer dan 70 % van het archief uit Duitse documenten bestaat, moet het personeel dat belast is met de bewaring en de kennisgeving ervan aan het publiek, een zeer grondige kennis bezitten van de Duitse taal. Om valabele kandidaten niet a priori uit te sluiten moet men de wervingsexamens in het Duits organiseren, hetgeen thans niet het geval is.
4. Ten slotte bestaat er absoluut behoefte aan een passend archiefbeleid, dit wegens de bijzondere aard van de archieven in het Rijksarchief te Eupen en in de andere depots van de Duitse Gemeenschap.
Deze grieven zouden elke grond hebben verloren indien men wijzigingen zou hebben aangebracht in de beheers- en directiestructuur van het Algemeen Rijksarchief en het Rijksarchief in de provinciën.
De Duitstalige Gemeenschap stelt dan ook voor binnen deze instelling een confederaal en collegiaal besluitvormingsmechanisme in te voeren. De algemene rijksarchivaris zou federaal archivaris worden. Hij zou bijgestaan worden door de hoofden van de vier afdelingen. Alle beslissingen op het vlak van het algemeen beleid zouden voor het nieuwe archief van de federale Staat worden genomen door een college bestaande uit de federale archivaris en de hoofden van de vier afdelingen.
Bijgevolg zou het Rijksarchief uit vier afdelingen bestaan :
1. de gerechtelijke arrondissementen van Vlaanderen
2. de Franstalige gerechtelijke arrondissementen van Wallonië
3. het gerechtelijk arrondissement Brussel
4. het gerechtelijk arrondissement Eupen (= Duitstalige Gemeenschap).
Bovendien zou de Wetenschappelijke Archiefraad in zijn rangen een vertegenwoordiger van de Duitstalige Gemeenschap (in dit geval te verstaan als culturele en taalgemeenschap en niet als politieke instelling) moeten opnemen; deze vertegenwoordiging kan waargenomen worden door het afdelingshoofd van Eupen.
Deze structuur biedt de mogelijkheid om het Algemeen Rijksarchief en het Rijksarchief in de provinciën, met inachtneming van het federale karakter van deze wetenschappelijke instelling, beter af te stemmen op de specifieke archiefbehoeften van elke gemeenschap. In elk geval zullen de belangen van de Duitstalige Gemeenschap beter verdedigd worden binnen deze federale wetenschappelijke instelling die een uiterst belangrijke rol speelt voor haar identiteit.
8.4. Eindbespreking (11 maart 1999)
8.4.1. Opmerkingen van de heer Depré
Op het vlak van het archiefwezen zijn er geen uitdrukkelijke bevoegdheden toegekend. De federale Staat is bevoegd terzake dit is bij wet geregeld maar anderzijds zijn de gemeenschappen bevoegd voor het cultureel erfgoed. Er kunnen zich dus conflicten en spanningen voordoen. Men kan dus zorgen voor meer duidelijkheid in deze materie door middel van een wetswijziging of, eens te meer, door intenser overleg of samenwerking tussen het federale gezag en de gemeenschappen.
8.4.2. Bespreking
Een lid merkt op dat de Vlaamse Gemeenschap met name voorstelt de bevoegdheid inzake de archieven van de gemeenschappen en de gewesten uitdrukkelijk toe te kennen aan de gemeenschappen en de gewesten. Zij vraagt zich af of dit betekent dat de gemeenschappen sinds hun oprichting bevoegd zouden zijn voor hun archief. Alle archieven van vóór de datum van oprichting van deze deelgebieden zouden in federale handen blijven.
De heer Depré geeft een andere mogelijke interpretatie : de archieven van culturele aard zouden bijgehouden worden door de gemeenschappen, de archieven van economische aard door de gewesten en zo verder. De tekst is niet duidelijk en de grens tussen wat behoort tot de gemeenschappen, de gewesten of het federale gezagsniveau, zal wat het archiefwezen betreft moeilijk te bepalen zijn.
Het lid voegt eraan toe dat een economische aangelegenheid van de 19e eeuw aan het einde van de 20e eeuw een culturele aangelegenheid kan worden. Betekent dit bovendien, als men deze oplossing aanneemt, dat heel het cultureel erfgoed van België gesplitst zal worden naar gelang van de gebruikte taal of de toegekende bevoegdheden ? Het lid kan zich dat moeilijk voorstellen.
Een ander lid heeft vragen bij de wijze waarop het archiefwezen tegenwoordig werkelijk functioneert. De federale overheid blijkt een soort monopolie te bezitten voor de bewaring maar de bestaande wetgeving zou niet volledig nageleefd worden aangezien de gewesten en de gemeenschappen sinds hun oprichting archieven aanleggen en bewaren. Een eerste oplossing is het voeren van overleg om de krachtlijnen en de algemene beginselen te bepalen. Dat zou kunnen leiden tot een bijkomende bepaling in de bijzondere wet waarin duidelijk geregeld wordt dat ieder zijn archieven zelf bijhoudt. Aan Franstalige zijde zou het daarentegen wenselijk zijn dat de overheid het algemene en gestructureerde beheer van deze materie op zich kan nemen en dat de bevoegdheden van elk van de deelgebieden op dit vlak duidelijk afgebakend worden. Volgens het lid zijn de twee grote gemeenschappen het er in elk geval over eens dat de bevoegdheden afgebakend moeten worden. Er bestaat kennelijk een probleem maar het lid acht zich niet voldoende onderlegd om dit in te schatten en een standpunt in te nemen.
Een lid vraagt zich af of een deel van het probleem niet voortspruit uit het feit dat het Algemeen Rijksarchief binnen de federale bevoegdheidssfeer is gebleven, dat het bestuur hiervan in handen is gebleven van de overheid en dat men op basis daarvan zegt dat het archiefwezen een federale bevoegdheid is gebleven. Men kan zich bijna afvragen of dat verband houdt met de archieven van de gemeenschappen en de gewesten.
Een lid antwoordt dat de archiefwet niet enkel handelt over de nationale archieven.
De archiefwet zegt dat de gemeenten een archief moeten hebben en wat er precies moet bewaard worden. Dat is de bevoegdheidskwestie. Er kan wel een wetgeving worden gemaakt over de organisatie, maar een duidelijke wetgeving over de bevoegdheden is zeer twijfelachtig. De materie is heel gecompliceerd. De zaken moeten in overleg geval per geval geregeld worden.
Het lid merkt op dat het archiefwezen voor de Duitstalige Gemeenschap problemen meebrengt waarvoor een oplossing moet worden gevonden. Maar de door de Duitstalige Gemeenschap voorgestelde oplossing gaat veel te ver en men kan zich daar niet bij aansluiten.
Een lid vestigt de aandacht op wat gebeurd is bij de splitsing van de provincie Brabant. Er bestond een vrij omvangrijk kunst- en archiefpatrimonium. Een aantal kunstwerken moesten gehergroepeerd en verdeeld worden over drie gebieden, namelijk Brussel, Vlaams-Brabant en Waals-Brabant. Dat is een hele karwei geweest. Op Belgisch vlak zal het bijgevolg evenmin gemakkelijk zijn.
9. De federale prijzen en beurzen
9.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
Door schenkingen en legaten werden in het verleden stichtingen in het leven geroepen die uitmondden in reglementaire schikkingen houdende de organisatie en de toekenning van beurzen en prijzen. Typisch zijn de Koopal-beurzen en de Berthe-Art-beurzen voor kunstenaars die voor de niet-literaire disciplines sinds een kwart eeuw niet meer werden toegekend. Hetzelfde geldt voor de Grote Prijs van Rome voor de beeldende kunst waarvoor de federale begroting geen krediet meer heeft ingeschreven sinds de splitsing van de administratieve diensten. De nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap stelt dan ook voor de fondsen van de stichtingen Willy Koopal en Berthe Art ter beschikking te stellen van de gemeenschappen met het oog op de organisatie van de wedstrijden voorzien in het bestaande reglement van de genoemde prijzen en op de uitreiking van de daaraan verbonden beurzen. De gemeenschappen kunnen op deze wijze gemachtigd worden om in gemeenschappelijk overleg de Grote Prijs van Rome toe te kennen.
9.2. Nota van de federale regering (nota van 24 juni 1998)
Prijzen en beurzen die bij gift of legaat zijn ingesteld (dit wil zeggen geregelde uitkering van een deel van het kapitaal tot dat kapitaal volledig is uitgegeven) of gesticht (dit wil zeggen plaatsing ad perpetuum van het geschonken kapitaal en enkel uitkering van de rente voor de beurzen of prijzen) moeten het voorwerp maken van een machtiging krachtens artikel 910 van het Burgerlijk Wetboek en krachtens tal van bijzondere wetten die dat artikel toepassen.
Vóór de wetten tot hervorming van de instellingen werd deze machtiging altijd gegeven bij koninklijk besluit medeondertekend door de minister van Justitie.
Thans is het belangrijkste criterium voor de verdeling van de bevoegdheden het soort rechtspersoon die bij de schenking betrokken is (en niet het soort verplichting die wordt opgelegd).
Voortaan moeten immers de betrokken gemeenschaps- of gewestinstanties machtiging verlenen voor de giften en legaten aan instellingen die thans onder het gewest of de gemeenschap vallen.
Voorbeelden : stichtingen voor studiebeurzen die overeenkomstig de wet van 1864 worden beheerd door de commissies voor studiebeurzen, schenkingen aan de universiteiten, prijzen ingesteld in de conservatoria, ... vallen voortaan onder de bevoegdheid van de gemeenschappen, terwijl schenkingen aan de gemeenten (met uitzondering van enkele gemeenten waarop een bijzondere regeling van toepassing is) tot de bevoegdheid behoren van de gewestelijke instanties.
Federaal zijn daarentegen gebleven : schenkingen aan de Staat, aan de diensten van de Staat met afzonderlijk beheer, aan de provincies (wegens het ontbreken van een specifieke bepaling in de provinciewet), aan de federaal gebleven overheidsinstellingen (bijvoorbeeld stichtingen voor studiebeurzen in seminaries) en aan de particuliere instellingen zoals instellingen van openbaar nut, verenigingen zonder winstoogmerk, internationale verenigingen met een wetenschappelijk doel, ...
Na raadpleging van de diverse betrokken instanties is gekozen voor de verdeling van de bevoegdheid naar gelang van het soort rechtspersoon waarvoor de schenking bedoeld is, omdat dit het enige duidelijke en gemakkelijk toepasbare criterium is (een erflater kan immers zeer uiteenlopende verplichtingen opleggen, terwijl eenzelfde vereniging zeer uiteenlopende doelstellingen kan hebben). Dat criterium moet dan ook behouden blijven.
Sommige prijzen en studiebeurzen die zijn ingesteld bij schenkingen waarvoor het federale niveau eertijds machtiging had verleend, zouden thans niet meer worden toegekend, onder meer omdat de federale instanties daarvoor geen middelen meer uittrekken. De Vlaamse Gemeenschap stelt derhalve voor dat zij de beschikking krijgt over het geld van die schenkingen zodat zij de verplichtingen kan uitvoeren die door de schenkers of de erflaters zijn opgelegd.
Er is niet vermeld of de bedoelde schenkingen (onder meer de « stichtingen Koopal en Berthe-Art » en de « Grote Prijs van Rome ») zijn gedaan aan de Staat, aan een provincie, aan een gemeente of aan enige andere instelling. Die informatie is evenwel van essentieel belang om een antwoord te kunnen geven.
Volgens het heersende recht is het zo dat de verplichtingen een schenking omvormen tot een wederzijds bindend contract. Dat betekent dat de legataris of de begiftigde die de schenking aanvaardt, zich ertoe verbindt de opgelegde verplichtingen na te leven, zelfs al worden die zeer duur.
Worden de verplichtingen niet nageleefd, dan kan de schenker, zijn erfgenamen, zijn schuldeisers of een eventuele overnemer een vordering instellen om de schenking te herroepen. De schenker kan bovendien een vordering instellen om de verplichtingen te doen naleven en ook de begunstigden van die verplichtingen kunnen daartoe een vordering instellen.
Elke rechtspersoon die machtiging heeft gekregen om een schenking te aanvaarden onder de verplichting een prijs of een beurs toe te kennen, moet dus doorgaan met het toekennen van die prijzen of beurzen volgens de frequentie en de voorwaarden die door de schenker zijn opgelegd. De enige mogelijkheid om die verplichting over te dragen is samen met die verplichting ook de gift overdragen.
Zoals hierboven reeds is gezegd, vallen sommige schenkingen die verplichtingen meebrengen, thans onder de bevoegdheid van de gemeenschappen of de gewesten al naar gelang van de betrokken rechtspersoon. Het lijkt logisch daaruit te besluiten dat de vroeger gedane schenkingen aan instellingen die inmiddels onder de gemeenschappen of de gewesten ressorteren, met inbegrip van de daaraan verbonden verplichtingen, worden overgedragen aan de gemeenschappen of de gewesten.
Het verzoek van de Vlaamse Gemeenschap om het kapitaal van schenkingen die zijn gedaan onder de verplichting om prijzen of beurzen toe te kennen die nu tot haar bevoegdheid behoren, aan haar over te dragen, lijkt dus logisch en strookt met de beginselen van goed beheer.
Alleen schenkingen die zijn gedaan aan instellingen die thans voor een nieuwe schenking een machtiging moeten vragen aan de gemeenschappen of de gewesten, kunnen worden overgedragen (bijvoorbeeld commissies voor de stichtingen van studiebeurzen, universiteiten, conservatoria, ...) en niet de schenkingen die zijn gedaan aan rechtspersonen die voor het aanvaarden van een nieuwe schenking nog steeds een machtiging moeten krijgen bij koninklijk besluit, medeondertekend door de minister van Justitie (bijvoorbeeld provincies, seminaries, instellingen van openbaar nut, ...).
Indien het bijvoorbeeld gaat om schenkingen die vroeger aan provincies zijn gedaan, dan moeten die provincies nog steeds de verplichtingen naleven die ze indertijd, bij het aanvaarden van de schenking, zijn aangegaan.
9.3. Eindbespreking (11 maart 1999)
9.3.1. Opmerkingen van de heer Depré
De Vlaamse Gemeenschap haalt een probleem aan met betrekking tot beurzen en prijzen die specifiek betrekking hebben op culturele aangelegenheden (bijvoorbeeld Prijs van Rome) en die nog steeds beheerd worden door de federale overheid.
De federale regering verwijst in zijn nota van 24 juni 1998 naar artikel 910 van het Burgerlijk Wetboek dat bepaalt dat « prijzen en beurzen die bij gift of legaat zijn ingesteld of gesticht het voorwerp moeten uitmaken van een machtiging ». In het verleden werd deze machtiging gegeven door het ministerie van Justitie. Vandaag de dag wordt deze machtiging gegeven door de federale, gemeenschaps- of gewestoverheid in functie van het criterium « aard van de rechtspersoon » die bij de schenking betrokken is.
Dit criterium lijkt een logisch criterium te zijn. Maar men moet ook rekening houden met het volgende gegeven : wanneer een machtiging gegeven wordt aan een bepaalde instelling, dan is zij persoonlijk gehouden om deze verplichtingen na te komen en de schenking te beheren. De federale regering vestigt op pertinente wijze de aandacht op het feit dat, waar de stelling van de Vlaamse regering logisch lijkt vanuit het oogpunt van goed bestuur en goede uitoefening van bevoegdheden, men de eerder vermelde verplichting niet uit het oog mag verliezen. De instellingen die het voorwerp uitmaken van een schenking kunnen het beheer van deze schenking (bijvoorbeeld de uitreiking van een prijs of beurs) niet overdragen aan een andere instelling zonder automatisch de schenking zelf en het daaraan verbonden patrimonium, over te dragen. De heer Depré is van oordeel dat het probleem van de federale prijzen en beurzen eventueel zou kunnen worden opgelost door een betrokkenheid van de gemeenschappen te organiseren bij de toewijzing van de prijs of beurs. Zo zouden de gemeenschappen bijvoorbeeld een advies kunnen uitbrengen. Op deze wijze zou men de verplichtingen uit het Burgerlijk Wetboek en de belangen van de gemeenschappen terzake kunnen verzoenen.
9.3.2. Bespreking
Een lid vraagt of hij het antwoord van de federale regering goed heeft begrepen : schenkingen aan de Staat die dateren van de periode voorafgaand aan de creatie van de gemeenschappen en de gewesten, maar waarvan de aard behoort tot de bevoegdheden van gemeenschappen en gewesten, dienen te worden overgedragen aan gemeenschappen en gewesten en door hen verder worden uitgevoerd. Gaat het om schenkingen aan een instelling en niet om een schenking aan de Staat in zijn geheel dan hangt het ervan af onder welke bevoegdheid deze instelling vandaag ressorteert om te zien wie aan de verplichtingen van de schenking verder dient tegemoet te komen. Indien dit de juiste interpretatie is, dan is het lid van oordeel dat men deze logica moet doortrekken, ook voor de schenkingen waarvoor dit op vandaag nog niet is gebeurd.
9.3.3. Besluit van de commissie
De federale prijzen en beurzen die bij gift of legaat zijn ingesteld, of gesticht en die, bij toepassing van het criterium « de aard van de rechtspersoon waarvoor de schenking is bedoeld », eigenlijk tot de bevoegdheid van de gemeenschappen en de gewesten behoren, moeten aan de gemeenschappen en de gewesten worden overgedragen.
10. Overdracht van roerend kunstpatrimonium
10.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
De Vlaamse Gemeenschap stelt voor de kunstwerken die de Belgische staat heeft verworven over te dragen aan de gemeenschappen die zelf zullen instaan voor de verdeling van aldus overgedragen patrimonium.
Deze kunstwerken zijn vanaf 1860 opgenomen in een inventaris die sindsdien onafgebroken werd bijgehouden. Over alle staatshervormingen en administratieve opdelingen heen, hebben de gemeenschappen alle kosten gedragen voor instandhouding, beheer en restauratie van dit patrimonium zonder dat de eigendomstitel werd overgedragen of zonder enige financiële vergoeding voor de kosten gedragen door de gemeenschappen.
10.2. Aanvullende opmerkingen van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap (nota van 9 juni 1998)
In de nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, waarnaar wordt verwezen, moet de zin « die zelf zullen instaan voor de verdeling van aldus overgedragen patrimonium » begrepen worden als « die zelf zullen instaan voor het « beheer » (onder andere bewaargeving, bruikleen).
10.3. Eindbespreking (11 maart 1999)
10.3.1. Opmerkingen van de heer Depré
Het door de Vlaamse regering aangebrachte probleem is gelijkaardig aan het probleem gesteld in punt 9. De Vlaamse Gemeenschap stelt voor de kunstwerken die de Belgische Staat heeft verworven over te dragen aan de gemeenschappen die zelf zullen instaan voor de verdeling van het overgedragen patrimonium.
10.3.2. Bespreking
Een lid wenst verduidelijking bij de volgende stelling : « over alle staatshervormingen en administratieve opdelingen heen, hebben de gemeenschappen alle kosten gedragen voor instandhouding, beheer en restauratie van dit patrimonium zonder dat de eigendomstitel werd overgedragen of zonder enige financiële vergoeding voor de kosten gedragen door de gemeenschappen. » Volgens het lid komt deze stelling niet overeen met de actuele situatie waarbij de collecties van de staat normaal door de staat zelf worden beheerd en in federale musea zijn ondergebracht en dergelijke. Het Koninklijk Instituut voor het Kunstpatrimonium is toch een federale instelling.
De heer Depré deelt de verwondering van het lid. Van de kunstwerken die in federale musea worden bewaard, zijn de instandhoudings-, beheers- en restauratiekosten ten laste van de federale overheid.
Er zijn volgens een lid wel kunstwerken die behoren tot het patrimonium van de gemeenschappen en die, in het kader van een akkoord, in federale musea en tentoonstellingen te zien zijn. Volgens het lid lijkt er in de praktijk ook geen echt fundamenteel probleem te zijn. Het lid deelt in elk geval niet de stelling van de Vlaamse Gemeenschap.
Een volgend lid wijst op hetgeen gebeurd is naar aanleiding van de splitsing van de provincie Brabant. De oude provincie Brabant had immers een belangrijk roerend kunstpatrimonium. Op het ogenblik van de splitsing heeft men daarover grondig moeten nadenken omdat de wetgever terzake niet voldoende precies is geweest. Dit roerend kunstpatrimonium is in drie stukken verdeeld tussen het Brussels Hoofdstedelijk Gewest en de provincies Vlaams Brabant en Waals Brabant. Deze opsplitsing was een zeer moeilijke oefening. Het lid zou het ten zeerste betreuren indien een gelijkaardige oefening zou gebeuren met het federaal roerend kunstpatrimonium.
11. De wet van 16 juli 1973 waarbij de bescherming van de ideologische en filosofische strekkingen gewaarborgd wordt cultuurpactwet
11.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
Deze wet beheerst in grote mate de beleidsvorming in de culturele aangelegenheden en dit is niet conform de bevoegdheidsverdeling, opgenomen in de BWHI. De nota verdedigt de stelling dat de cultuurpactwet een culturele aangelegenheid is waarvoor de gemeenschappen autonoom bevoegd blijven.
11.2. Nota van de federale regering (nota van 24 juni 1998)
De wet op het cultuurpact is de juridische consequentie van een politiek akkoord, dat op 24 februari 1972 door zes politieke partijen plechtig is ondertekend. Het akkoord is voor onbepaalde tijd gesloten, met dien verstande dat elke politieke partij die het heeft ondertekend, de herziening van het akkoord kan vragen als nieuwe omstandigheden zulks vereisen. Een herziening is mogelijk om de zes jaar te rekenen van de datum van 24 februari 1972, anders wordt het akkoord stilzwijgend verlengd.
In artikel 28 van het cultuurpact staat duidelijk te lezen dat het cultuurpact voor onbepaalde tijd wordt gesloten, dat een van de partijen na verloop van zes jaar de herziening van het pact kan vragen ingeval nieuwe omstandigheden zulks wettigen en dat het akkoord stilzwijgend wordt verlengd ingeval dat niet gebeurt.
Bijgevolg werden de « contractuele vervaldata » vastgesteld op 24 februari 1978, 1984, 1990 en 1996. Tot nog toe heeft geen van de ondertekenende partijen de herziening van het cultuurpact gevraagd.
De wet op het cultuurpact is een rechtstreekse uitvoering van de bepalingen van de toenmalige artikelen 6bis en 57bis , § 7, van de Grondwet (thans de artikelen 11 en 131). Deze wet is in de Kamer van volksvertegenwoordigers en in de Senaat eenparig goedgekeurd. De Raad van State bestempelde de wet van openbare orde. De wet op het cultuurpact vormt eigenlijk de « culturele afsluiting » van de eerste staatshervorming (1968-1972) en was de conditio sine qua non om de vereiste tweederde meerderheid te krijgen.
Om deze wetgeving op te heffen of te moderniseren is tussen de politieke partijen een dialoog vereist die op gang wordt gebracht door een vraag tot herziening van een van de ondertekenende partijen (de volgende « contractuele vervaldatum » is 24 februari 2002) en, eventueel, een herziening van artikel 131, dat luidt als volgt : « De wet stelt de regelen vast ter voorkoming van elke discriminatie om ideologische en filosofische redenen ». Dat artikel is evenwel niet voor herziening vatbaar verklaard.
11.3. Eindbespreking (11 maart 1999)
11.3.1. Opmerkingen van de heer Depré
Het volgende probleem stelt zich met de cultuurpactwet volgens de Vlaamse Gemeenschap : de cultuurpactwet beheerst in grote mate de beleidsvorming in de culturele aangelegenheden en dit is niet conform de bevoegdheidsverdeling, zoals deze in de BWHI is opgenomen.
De cultuurpactwet heeft inderdaad tot doel de vertegenwoordiging van de verschillende ideologische en filosofische strekkingen te garanderen bij de uitwerking en de uitoefening van het cultuurbeleid. Men mag echter voor wat de bevoegdheidsverdeling betreft artikel 131 van de Grondwet niet over het hoofd zien : « De wet (= federale wet) stelt de regelen vast ter voorkoming van elke discriminatie om ideologische en filosofische redenen. » « De wet » die hier bedoeld wordt, is juist de cultuurpactwet. Op grond van artikel 131 van de Grondwet, komt het de federale wetgever toe deze aangelegenheid wettelijk te regelen. Zelfs indien het in casu om culturele aangelegenheden gaat. De bevoegdheid van de federale overheid wordt in dit geval rechtstreeks vanuit de Grondwet toegewezen. Artikel 131 van de Grondwet is op dit ogenblik niet voor herziening vatbaar.
11.3.2. Bespreking
Een lid vraagt of in de voorbereidende werken van artikel 131 van de Grondwet uitdrukkelijk is bepaald dat « wet » als « federale wet » moet worden geïnterpreteerd en of het niet mogelijk is dit te communautariseren en « wet » in de materiële betekenis van het woord te nemen en niet in de formele betekenis. Hij is tevens van oordeel dat het antwoord van de federale regering in punt 11.2 gedeeltelijk naast de kwestie is. De vraag van de Vlaamse Gemeenschap is niet om de inhoud van de cultuurpactwet als dusdanig te herzien (dit zal men dan wel bekijken op het ogenblik dat de bevoegdheid daarvoor zou zijn overgedragen). De vraag is of deze materie geen culturele aangelegenheid is die hoort tot de bevoegdheid van de gemeenschappen. De inhoud ervan zou bijgevolg bij decreet moeten kunnen worden geregeld. Vanaf het ogenblik dat men in een bijzondere wet een artikel zou opnemen dat stelt dat « de wet » in artikel 131 van de Grondwet wordt gecommunautariseerd en dat dit de facto « decreet » betekent, zou dit probleem opgelost zijn. Tenzij men overduidelijk, bij de invoeging van artikel 131 in de Grondwet, heeft gesteld dat « wet » enkel « federale wet » betekent.
Een volgend lid is van oordeel dat « de wet » in artikel 131 van de Grondwet inderdaad « federale wet » betekent. Wil men daaraan iets wijzigen, dan moet men de Grondwet wijzigen of moet men de aanvraag tot herziening van het Cultuurpact indienen en bijgevolg de politieke onderhandelingen hierover heropenen. De essentie van het Cultuurpact is volgens dit lid dat het federaal is. De verschillende ideologische tendensen houden elkaar op deze wijze in evenwicht over de taalgrens heen. Het is wellicht juist dat er redenen bestaan om dit cultuurpact te herzien, maar het herzien kan niet unilateraal gebeuren door één van de gemeenschappen. Men moet dan de procedure opstarten van de aanvraag tot herziening van het cultuurpact. Het is wel logisch dat op het ogenblik van zo'n onderhandeling wordt vastgesteld dat het cultuurbeleid helemaal tot de bevoegdheid van de gemeenschappen behoort en dat het niet langer vereist is dat er een federaal evenwicht zou bestaan tussen beide gemeenschappen. Maar het lid is van oordeel dat men de regels moet respecteren en moet zien wat grondwettelijk mogelijk is, zelfs zonder herziening van artikel 131 van de Grondwet, de rechtspraak van het Arbitragehof mee bestuderend. Het is echter wél zo dat het Vlaams Parlement en het Parlement van de Franse Gemeenschap reeds een eigen « cultuurpact »decreet hebben gestemd, maar dit was echter niet meer dan een « consecratie » van de bestaande cultuurpactwet en het behoort vanuit technisch-wetgevend oogpunt niet tot hun bevoegdheid. Indien men voor deze aangelegenheid een aanbeveling zou moeten formuleren, dan is het dat de politieke partijen de procedure tot herziening van het cultuurpact zouden opstarten.
Het eerste lid vraagt of het naar de toekomst toe een oplossing zou kunnen zijn om de analogie van wat met het Schoolpact is gebeurd, toe te passen voor het Cultuurpact. Onderwijs is lange tijd grotendeels een federale bevoegdheid gebleven, juist omwille van het Schoolpact. Men is dan uiteindelijk toch gekomen tot een communautarisering van het onderwijs, op voorwaarde dat de essentie van het Schoolpact in de Grondwet werd ingeschreven en de mogelijkheid werd gegeven aan het Arbitragehof om het beleid van de gemeenschappen te sanctioneren via rechterlijke uitspraken. Men zou eventueel hetzelfde kunnen doen voor wat de essentie van het Cultuurpact betreft. Men zou dit in een ruimer grondwetsartikel kunnen inschrijven dan het huidige artikel 131 van de Grondwet en men zou de toepassing kunnen communautariseren en het Arbitragehof zou de toepassing kunnen toetsen aan het ruimere grondwetsartikel.
Het tweede lid denkt dat de suggestie van vorige spreker voor een aantal punten nu reeds realiseerbaar is : wanneer men vandaag de dag het gelijkheidsbeginsel inroept voor het Arbitragehof, kan nu reeds een discriminatie op het vlak van cultuur worden aangevochten en vernietigt.
Het eerste lid verduidelijkt dat ook het omgekeerde mogelijk is : het Arbitragehof heeft in zijn arresten nrs. 65/93, 86/93 en 7/94 een artikel uit de Cultuurpactwet strijdig bevonden met het gelijkheidsbeginsel.
Het tweede lid is van oordeel dat het opstarten van de procedure tot herziening van het Cultuurpact de meest eenvoudige procedure is. Dit hoeft volgens hem geen ingewikkelde of zwaar geladen discussie te worden. Wellicht gaan de twee gemeenschappen immers akkoord met de overheveling van het Cultuurpact naar de gemeenschappen, mits het behoud van een aantal federale bevoegdheden terzake.
Een derde lid is van oordeel dat het Cultuurpact ruimer is en niet te herleiden is tot een louter culturele aangelegenheid. Het betreft immers de bescherming van de ideologische en filosofische minderheden. Het is een element in een globaal evenwicht. Men moet met andere woorden zeer voorzichtig zijn om louter om principiële redenen het cultuurpact over te hevelen naar de gemeenschappen. Dit is volgens het lid niet in het belang van gelijk welke ideologische en filosofische minderheidsstrekking. Het lid stelt voor om de huidige toestand dan ook niet te wijzigen.
Het tweede lid voegt aan het voorstel van de vorige spreker toe dat men ook de politieke partijen die het mechanisme van het Cultuurpact wensen te wijzigen, kan uitnodigen een aanvraag tot herziening van het Cultuurpact in te dienen. Na 27 jaar is het Cultuurpact immers aan herziening toe.
Het derde lid gaat hiermee akkoord indien dit betekent dat deze procedure zou verlopen binnen het huidige kader van het Cultuurpact. Het tweede lid beaamt dit.
Een volgend lid deelt de mening van het derde lid. Het komt volgens het lid een beetje verraderlijk over in de mate dat men spreekt over « cultuurpact » terwijl artikel 131 van de Grondwet toch spreekt over « bescherming van ideologische en filosofische strekkingen ». In feite heeft volgens het lid de wet van 16 juni 1973 met « Cultuurpactwet » een misleidende titel meegekregen, rekening houdend met bovenvermeld grondwetsartikel. Vandaar dat het lid van oordeel is dat dergelijke aangelegenheid op het federale niveau moet worden geregeld. Het lid ziet immers niet dat over deze aangelegenheid verschillende jurisprudentie zou kunnen ontstaan in de verschillende gemeenschappen. Het lid vindt een communautarisering van deze materie bijgevolg niet wenselijk. Voor wat betreft de aanbeveling die de commissie zou kunnen formuleren, is het lid van oordeel dat het niet de taak is van de commissie om een oproep te doen naar de politieke partijen om een aanvraag tot herziening van het Cultuurpact in te dienen. Indien er problemen zouden zijn, is het aan de politieke partijen om terzake een initiatief te nemen. Het is volgens het lid niet aan de commissie om een diagnose te maken van het Cultuurpact. De conclusie van de commissie kan volgens het lid wél zijn dat in het huidige juridische kader de bevoegdheid voor het Cultuurpact bij de federale wetgever ligt. Het lid is op dit ogenblik ook geen voorstander van een eventuele herziening van artikel 131 van de Grondwet.
Eén van de vorige leden wijst erop dat hij enkel voorstelt om in de conclusie op te nemen dat de politieke partijen uitgenodigd worden om een aanvraag tot herziening van het Cultuurpact in te dienen indien zij dit zouden wensen. Er is immers geen andere juiste procedure.
Het vorig lid blijft van oordeel dat het niet aan de commissie is om een aanbeveling in die zin te formuleren. Voor hem stelt er zich, voor wat het Cultuurpact betreft, geen probleem.
De vorige spreker herinnert eraan dat de opdracht van de commissie toch wel inhield dat, indien er bij de uitoefening van bepaalde bevoegdheden moeilijkheden werden vastgesteld omwille van de bevoegdheidsverdeling, de commissie dit moet signaleren. Het huidige kader van het Cultuurpact lijkt vandaag de dag, bij de toepassing ervan, toch problemen te geven omwille van de maatschappelijke evoluties. Indien men aan dat Cultuurpact iets wenst te wijzigen, dan moet men daarvoor de geeïgende procedures volgen. De commissie zou met andere woorden enkel wijzen op de te volgen procedure.
Een ander lid deelt de mening van de vorige spreker.
Men kan het probleem, dat bestaat, niet onder het tapijt schuiven en er moet dan ook worden aangeduid hoe dit probleem kan worden opgelost.
11.4. Besluit van de commissie
De commissie herinnert eraan dat de Cultuurpactwet de juridische vertaling is van een politiek akkoord dat in 1972 door zes politieke partijen werd ondertekend. Na 27 jaar toepassing van dit politiek akkoord dat dateert van voor de staatshervormingen van 1980-1988-1993 zijn sommigen van oordeel dat dit akkoord aan herziening toe is. De commissie nodigt de politieke partijen uit om, indien zij dat zouden wensen, de geeïgende procedure voor een aanvraag tot herziening van het Cultuurpact op te starten.
12. Letterenbeleid
12.1. Opmerking van een lid (15 januari 1998)
Het letterenbeleid is een gemeenschapsbevoegdheid. Wanneer een gemeenschap evenwel de prijs van een cultuurproduct wil vastleggen, stuit men op de federale bevoegdheid inzake het prijsbeleid (artikel 6, § 1, VI, vijfde lid, 3º, BWHI).
12.2. Bedenking van de heer Pas (15 januari 1998)
Dit is een reëel probleempunt. De bevoegdheidsverdeling is evenwel duidelijk.
12.3. Eindbespreking (11 maart 1999)
Een lid verduidelijkt de problematiek als volgt. Het probleem is verbonden aan de problematiek van de vaste boekenprijs. Het EG-Verdrag staat in een aantal gevallen aan de lidstaten toe om, om culturele en sociale redenen, af te wijken van de regels van de vrije markt. De vraag die terzake voorligt is of men binnen de Belgische bevoegdheidsverdeling, op het ogenblik dat men als lidstaat de bevoegdheid krijgt om af te wijken van de Europese regels van de vrije markt en wanneer dit dan een aangelegenheid betreft die bij de interne bevoegdheidsverdeling toevertrouwd is aan de gemeenschappen en de gewesten, men niet automatisch of via een bepaling in de bijzondere wet, het niet zo had moeten regelen dat de overheid bevoegd om intern deze afwijkingen uit te werken, ook de gemeenschappen of de gewesten zouden kunnen zijn. Indien artikel 128 van het EG-Verdrag toestaat dat een lidstaat om culturele redenen afwijkt van de bepalingen in het EG-Verdrag, zouden het de gemeenschappen moeten zijn die deze afwijkingen kunnen uitwerken en niet de federale overheid, zelfs al is de federale staat bevoegd voor het prijs- en inkomensbeleid.
Een volgend lid wijst erop dat de bevoegdheidsverdeling terzake in België zeer duidelijk is : het is de federale overheid die bevoegd is voor het prijs- en inkomensbeleid. Wil men hieraan iets veranderen, dan moet men bijgevolg de bijzondere wet wijzigen, tenzij uit Europese bepalingen anders zou blijken. Maar dit laatste is niet het geval.
De vorige spreker is van oordeel dat men de problematiek anders moet bekijken : Europa zegt « in het cultuurbeleid van de lidstaten kan men in bepaalde mate uitzonderingen op de vrije markt uitwerken ». Binnen België kan men dit momenteel echter niet omdat daar de Belgische marktregels spelen. Het Belgisch marktbeleid is immers een federale bevoegdheid en er bestaan geen internrechtelijke regels die voorzien dat men hiervan zou kunnen afwijken om culturele redenen. Enkel de federale overheid zou dergelijke regels kunnen uitwerken. Europa doet echter het omgekeerde : Europa bepaalt zelf niet wat men kan afwijken van de vrije markt om culturele redenen, neen de lidstaten die bevoegd zijn voor cultuur beslissen dit zelf. Vandaar dat het lid van oordeel is dat men terzake de huidige bevoegdheidsverdeling moet aanpassen.
Het vorig lid nuanceert deze laatste stelling : Europa zegt dat de lidstaten zelf beslissen en overeenkomstig de Belgische bevoegdheidsverdeling komt deze bevoegdheid toe aan de federale overheid.
Een volgend lid deelt de bekommernis van het eerst lid voor wat de problematiek van de vaste boekenprijs betreft. Men moet echter vaststellen dat de bevoegdheid hierover vandaag de dag onbetwistbaar tot de federale overheid behoort. Bovendien blijkt het dossier van de vaste boekenprijs nog te evolueren op het Europese niveau. Het lid is echter niet akkoord met het feit dat het eerste lid dit specifiek dossier aangrijpt om te veralgemenen. Het lid is in elk geval wél van oordeel dat wanneer de federale overheid terzake stappen zou ondernemen men er goed aan zou doen de gemeenschappen hierover te consulteren.
Een ander lid waarschuwt er ook voor om geen algemene regels te distilleren uit zeer concrete gevallen, zoals de vaste boekenprijs. Uiteindelijk, indien men de logica van de interpretatie van het eerste lid zou doortrekken, komt het erop neer dat het voldoende is om ergens een cultureel excuus te vinden om federale regelgeving gewoon te omzeilen. Van zodra men ergens een verband met cultuur zou kunnen leggen, zou men elke federale bevoegdheid terzake betwisten. Het is voor het lid wél evident dat de federale overheid, in samenspraak met de gemeenschappen, op een bepaald ogenblik een standpunt zal moeten innemen over hoe men deze aangelegenheid in België zal organiseren. Het staat op dat moment de gemeenschappen nog vrij om al of niet in te gaan op dat initiatief. Het lid is van oordeel dat er in dit verband aan de huidige bevoegdheidsverdeling niets moet veranderen tenzij men het federale prijsbeleid in zijn totaliteit in vraag wil stellen. Binnen de huidige logica kan men de Europese afwijking niet zonder meer doortrekken naar de Belgische bevoegdheidsverdeling.
Eén van de vorige leden vat samen dat men als aanbeveling zou kunnen formuleren dat het vastleggen van de prijs van een cultuurproduct, behoort tot de bevoegdheid van de federale overheid. Bij het uitoefenen van deze federale bevoegdheid is het echter raadzaam overleg te plegen met de gemeenschappen.
Het eerste lid wenst echter te benadrukken dat wanneer men handelt binnen uitzonderingen op de algemene regel, de invulling van deze uitzonderingen door de bevoegde overheden moet kunnen gebeuren.
Het vorige lid wijst erop dat dergelijke interpretatie een omzeiling van de bijzondere wet zou zijn.
Het eerste lid verduidelijkt dat in dat geval een wijziging van de bijzondere wet noodzakelijk is.
Het vorige lid vat als volgt samen : de meeste leden van de commissie zijn van oordeel dat er in het kader van de huidige bevoegdheidsverdeling overleg nodig is met de gemeenschappen. Maar één lid is van oordeel dat men verder moet gaan en dat men de bijzondere wet moet wijzigen zodat het prijsbeleid in culturele aangelegenheden zou worden toevertrouwd aan de gemeenschappen gezien de Europese regelgeving.
Een volgend lid merkt op dat de stelling van het ene lid duidelijk het letterenbeleid overstijgt. Elk zogenaamd « cultuurproduct » dat een prijs heeft en verkocht wordt, zou ook onder dat voorstel ressorteren.
De meeste leden van de commissie zijn van oordeel dat er in het kader van de huidige bevoegdheidsverdeling overleg nodig is met de gemeenschappen. Anderen zijn echter van oordeel dat de bijzondere wet moet worden gewijzigd zodat het prijsbeleid in culturele aangelegenheden wordt toevertrouwd aan de gemeenschappen gezien de Europese regelgeving terzake.
13. Het sportbeleid
13.1. Nota van de Franse Gemeenschap (10 juni 1998)
Sport is in zeer sterke mate zijn culturele dimensie overstegen en is doorgedrongen in heel de sociaal-economische structuur. Het gebeurt dan ook dat de federale overheid wetten of besluiten aanneemt die buitengewoon nadelig kunnen zijn voor de goede werking van de sportwereld wanneer hierover geen voorafgaand overleg is gepleegd met de voor de sport bevoegde gemeenschappen. We halen de voorbeelden aan van de antitabakwet en de gevolgen ervan voor het circuit van Francorchamps, de federale maatregelen met betrekking tot de autorally's, de strijd tegen het geweld in de stadions, enz.
In aanvulling hierop moet men aanstippen dat de autonomie van de gemeenschappen tot tegenstrijdige beslissingen kan leiden die een weerslag hebben op het rechtvaardige verloop van competities die zich voor het merendeel op Belgisch niveau afspelen.
Het is dan ook raadzaam dat over elk ontwerp dat rechtstreeks of zijdelings betrekking heeft op een vorm van sportbeoefening, overleg wordt gepleegd met de gemeenschappen om zo nauwkeurig mogelijk te bepalen welke invloed het ontwerp heeft op de sportbeoefening en de passende oplossingen aan te brengen.
13.2. Eindbespreking (11 maart 1999)
13.2.1. Opmerkingen van de heer Depré
Het sportbeleid beperkt zich vandaag de dag niet meer tot het sportieve evenement op zich. Tevens reikt het sportbeleid verder dan de louter culturele dimensie. Sportbeleid heeft bijvoorbeeld ook steeds meer socio-economische gevolgen. Het door de Franse Gemeenschap aangehaalde voorbeeld van de federale antitabakwet toont dit aan. Overeenkomstig de rechtspraak van het Arbitragehof hebben de gemeenschappen niet de bevoegdheid om de tabaksreclame te reglementeren. Het is de federale wetgever die daarvoor bevoegd is. Anderzijds kan de autonomie van de gemeenschappen het goede verloop van competities die zich voor het merendeel op het Belgische niveau afspelen in het gedrang brengen. Er bestaat op dat vlak inderdaad een coherentieprobleem : ofwel moet men de bevoegdheidsverdeling terzake herzien, ofwel moet de federale overheid met de gemeenschappen overleg plegen telkens een ontwerp of voorstel van wet rechtstreeks of zijdelings betrekking heeft op een vorm van sportbeoefening. De Franse Gemeenschap suggereert de tweede oplossing.
13.2.2. Bespreking
Een lid deelt het standpunt van de Franse Gemeenschap. Consensus tussen de federale overheid en de gemeenschappen zijn noodzakelijk om tot werkbare oplossingen te komen. De perikelen rond de antitabakwet hebben dit voldoende aangetoond. Bij het totstandkomen van deze wet werd onvoldoende rekening gehouden met de culturele realiteit in de Franse Gemeenschap en werd zelfs het economisch evenwicht verstoord.
Een volgend lid is van oordeel dat het probleem zich niet beperkt tot sport. De hele cultuursector kan met de supra geschetste problematiek worden geconfronteerd. De opmerking van de Franse Gemeenschap gaat in dezelfde richting als de probleemstelling in punt 12 met betrekking tot het letterenbeleid. Het zou volgens het lid getuigen van een goede federale loyauteit dat, als bijvoorbeeld de federale regering een wetsontwerp uitwerkt dat een belangrijke weerslag heeft op de domeinen die onder de bevoegdheid ressorteren van de gemeenschappen, er ten minste concertatie tot stand komt tussen de verschillende bevoegde overheden. Het lid huivert echter om tot de oplossing te komen die het vorige lid voorstelt (namelijk consensus bereiken). In deze hypothese komt men immers in een situatie waar men de federale regering niet meer nodig heeft, maar waar de regeringen van gemeenschappen en gewesten gewoon moeten samenzitten om te bepalen wat nog als federale regelgeving van toepassing is.
Een derde lid vraagt of de commissie akkoord kan gaan met het volgende standpunt. Er moet aan de bevoegdheidsverdeling tussen de federale Staat en de gemeenschappen niets worden gewijzigd maar in het kader van de federale loyauteit, moet bij federale bevoegdheidsuitoefeningen die een grote weerslag hebben op andere aspecten die de gemeenschappen betreffen, overleg worden georganiseerd tussen de federale overheid en de gemeenschappen.
13.3. Besluit van de commissie
De commissie is van oordeel dat de bevoegdheidsverdeling tussen de federale Staat en de gemeenschappen voor wat het sportbeleid betreft niet moet worden gewijzigd. De federale loyauteit verplicht de federale overheid echter overleg te plegen met de gemeenschappen wanneer federale bevoegdheidsuitoefeningen een grote weerslag hebben op aangelegenheden die tot de bevoegdheid van de gemeenschappen behoren.
1. Nota van de heer Pas van (9 januari 1998)
De onderwijsbevoegdheid van de gemeenschappen vindt haar grondslag in de artikelen 127, § 1, eerste lid, 2º, en 130, § 1, eerste lid, 3º, van de Grondwet. Er is geen verdere omschrijving in de bijzondere wet.
De gemeenschappen hebben inzake onderwijs de volheid van bevoegdheid (42).
Slechts voor drie beperkte uitzonderingen is de federale overheid bevoegd. Het betreft de bepaling van het begin en het einde van de leerplicht, de minimale voorwaarden voor het uitreiken van de diploma's en tenslotte de pensioenregeling.
1. Begin en einde van de leerplicht
1.1. Nota van de heer Pas (9 januari 1998)
De federale bevoegdheid inzake het begin en het einde van de leerplicht is beperkt (43). Er bestaat echter wel een probleem van overeenstemming tussen de federale en de gemeenschapsbevoegdheid.
De actuele federale wetgeving (44) inzake de duur van de leerplicht bepaalt dat de minderjarige gedurende 12 jaren leerplichtig is. En dit vanaf het schooljaar waarin hij 6 jaar wordt tot in het schooljaar waarin hij 18 jaar wordt. Dit betekent echter dat door de verlaging van de meerderjarigheid tot 18 jaar, een persoon wanneer hij 18 (meerderjarig) wordt de school mag verlaten, zelfs als dit midden in het schooljaar valt.
Dit pedagogisch probleem (45) moet door de federale wetgever opgelost worden, aangezien de gemeenschappen hiertoe geen bevoegdheid hebben (46) (47).
1.2. Standpunt van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
Er worden drie voorstellen ter remediëring geformuleerd :
1) artikel 127 van de Grondwet wijzigen door de woorden « begin en einde van de leerplicht » te vervangen door « de minimumduur van de leerplicht ». Dat laat de gemeenschappen dan toe een ruimere leerplicht te voorzien dan deze die de federale overheid voorschrijft.
2) de gemeenschappen bevoegd maken voor het bepalen van de duur van de leerplicht en bijgevolg deze uitzondering op de volle bevoegdheid van de gemeenschappen voor onderwijs schrappen in artikel 127 van de Grondwet.
3) de federale overheid wijzigt de wet van 29 juni 1983 betreffende de leerplicht door de term « minderjarige » te vervangen door « jongere ».
1.3. Aanvullende opmerkingen van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap (nota van 9 juni 1998)
De Vlaamse Gemeenschap houdt vast aan de eerste voorgestelde wijziging om de gemeenschappen toe te laten het begin van de leerplicht te vervroegen indien zij zulks noodzakelijk achten.
1.4. Hoorzitting met minister-presidente Onkelinx (4 december 1998)
De leerplicht is een federale norm en moet dat ook blijven aangezien deze problematiek gekoppeld is aan de problematiek van de sociale zekerheid. Wanneer in één gemeenschap de leerplicht tot 16 jaar geldt en in een andere gemeenschap tot 18 jaar zal dat zeker gevolgen hebben voor de werkloosheidscijfers. Men moet rond de tafel gaan zitten en de leerplicht herzien hoewel dat zijn prijs heeft op het vlak van de sociale zekerheid. Theoretisch is een leerplicht tot 18 jaar een goede zaak en moet men pogen jongeren zo lang mogelijk op school te houden zodat ze zich kunnen ontplooien dankzij de vaardigheden die zij op school kunnen leren. Wij weten evenwel dat sommige 16-17-jarigen schoolmoe zijn en zich niet meer aan het schoolleven kunnen aanpassen. De Franse Gemeenschap heeft op dit probleem gereageerd op verschillende wijzen. Ze heeft onder andere het concept alternerend leren uitgewerkt. Ze heeft eerst gewerkt op het niveau van het Centrum voor alternerend leren, het « CEFA », dat zich richt tot een kansarm publiek. Ze heeft zeer onlangs een nieuw initiatief genomen : het alternerend leren met volledig leerplan. Het « CEFA » biedt een beperkt leerplan aan. De Franse Gemeenschap heeft 16 of 17 proefprojecten alternerend leren met volledig leerplan erkend waarvoor op het einde van de opleiding hetzelfde diploma uitgereikt wordt als voor de traditionele studierichting zonder alternering van leren en werken.
Die maatregelen hebben tot doel de jongeren ertoe aan te zetten in het schoolse systeem te blijven en toch zo vlug mogelijk kennis te maken met de arbeidsmarkt, met de economische en sociale realiteit buiten de school. Dergelijke maatregelen werpen vaak vruchten af omdat de jongeren een nieuwe verantwoordelijkheid moeten dragen die hun in staat stelt hun kennis op een andere manier te bekijken. Toch blijven er steeds jongeren allergisch voor elk schoolsysteem. Het is niet wenselijk een lang pleidooi te houden voor de herwaardering van het technisch en beroepsonderwijs, dat vaak en ook in Vlaanderen beschouwd wordt als een « verbanningsoord » voor jongeren die falen in het ASO. Ondanks die ervaringen en de herwaardering van het technisch en beroepsonderwijs stelt men toch nog vast dat sommige jongeren weigeren om zich nog te integreren in het schoolleven. Men stelt dan ook afwijzingsfenomenen vast, die onder meer tot uiting komen in geweldpleging. Geweld op school is een zeer moeilijk aan te pakken reëel probleem.
Het probleem moet dus aangepakt worden met de middelen die hierboven beschreven werden maar het is ook noodzakelijk de leerplicht te herzien. Men zal zich herinneren dat sommigen in 1983 of in 1984 toen een maatregel in dit verband genomen werd, verklaard hebben dat het de bedoeling was de werkloosheidscijfers te verdoezelen en misschien was dit gedeeltelijk juist... Men moet er blijven voor zorgen dat een zo groot mogelijk aantal jongeren zich voor de school interesseren maar voor sommige jongeren moet nagegaan worden of een andere buitenschoolse begeleiding niet beter geschikt is om hun vaardigheden te verbeteren en hun ontplooiing te bevorderen. Overleg over dit punt met het federale niveau is noodzakelijk.
1.5. Eindbespreking (11 maart 1999)
1.5.1. Opmerkingen van de heer Depré
Het probleem betreffende het begin en het einde van de leerplicht is veeleer een technisch probleem. De huidige federale wetgeving inzake de duur van de leerplicht bepaalt dat de minderjarige gedurende 12 jaren leerplichtig is. Deze 12-jarige periode vangt aan bij het begin van het schooljaar gedurende hetwelk de leerling 6 jaar wordt. Parallel aan deze federale wet heeft de federale wetgever een wet aangenomen waardoor de burgerlijke meerderjarigheid op 18 jaar wordt bereikt. Bijgevolg, aangezen de wet die de duur van de leerplicht bepaalt, spreekt over « minderjarigen », loopt de leerplicht af op de dag dat de minderjarige meerderjarig wordt en dit is bijgevolg niet steeds het einde van het schooljaar.
De Vlaamse Gemeenschap heeft drie voorstellen geformuleerd bij wijze van remedie. Twee voorstellen voorzien in een herziening van artikel 127 van de Grondwet, een derde voorstel houdt in dat de federale wetgever de wet van 29 juni 1983 betreffende de leerplicht zou wijzigen en het begrip « minderjarige » zou vervangen door « jongere ».
Op deze wijze zou de leerplicht niet eindigen op de dag dat de jongere meerderjarig wordt maar op het einde van het schooljaar waarin de jongere meerderjarig is geworden.
Voor wat de eerste twee voorstellen betreft die ertoe zouden leiden dat de gemeenschappen zelf de duur van de leerplicht zouden regelen is de Franse Gemeenschap van oordeel dat de leerplicht verbonden is aan de problematiek van de sociale zekerheid en aan het werkloosheidscijfer. Indien men bijgevolg voor wat de leerplicht betreft verschillen tussen de gemeenschappen zou toestaan, zou dit gevolgen kunnen hebben voor de werkloosheidscijfers.
Vanuit juridisch standpunt is de heer Depré van oordeel dat, indien men de herziening van artikel 27 van de Grondwet buiten beschouwing laat, de meest eenvoudige oplossing voor dit probleem is dat de federale wetgever de wet van 29 juni 1983 betreffende de leerplicht zou wijzigen en het begrip « minderjarige » zou vervangen door het begrip « jongere ».
1.5.2. Bespreking
Een lid vraagt ter verduidelijking wat de implicaties zijn van de derde optie, voorgesteld door de Vlaamse Gemeenschap, in termen van bevoegdheidsverdeling.
De heer Depré verduidelijkt dat de huidige wet van 29 juni 1983 betreffende de leerplicht spreekt van « minderjarige » en bepaalt dat de duurtijd van de leerplicht aanvangt bij het begin van het schooljaar waarin de minderjarige 6 jaar wordt en eindigt op het einde van het schooljaar waarin de minderjarige 18 jaar wordt. Een andere federale wet betreft echter de burgerlijke meerderjarigheid, vastgelegd op 18 jaar. Bijgevolg, indien men beide wetten samen leest, moet men concluderen dat de leerplicht eindigt op de dag dat de minderjarige 18 jaar wordt indien hij deze leeftijd bereikt voor het einde van het schooljaar. Het gevolg zou kunnen zijn dat deze jongere zijn/haar schooljaar niet zou beëindigen.
Het lid merkt op dat de derde optie fundamenteel niets wijzigt aan de bevoegdheidsverdeling tussen de federale overheid en de gemeenschappen.
Een volgend lid beaamt dit.
Het vorig lid deelt mee niet overtuigd te zijn door de argumenten die aangehaald worden door de Franse Gemeenschap. Het is evident dat een wijziging van de duurtijd van de leerplicht gevolgen heeft voor andere domeinen, maar dit is volgens het lid geen argument om deze bevoegdheid federaal te houden. Er zijn volgens het lid geen argumenten om deze bevoegdheid federaal te houden. Er zijn volgens het lid weinig redenen om het vaststellen van het begin en het einde van de leerplicht absoluut federaal te houden. Al de andere aangelegenheden die betrekking hebben op het onderwijs zijn quasi volledig toevertrouwd aan de gemeeschappen.
Een ander lid wijst erop dat het opvalt dat de Vlaamse Gemeenschap zelf drie mogelijke voorstellen formuleert en dat zijzelf opteert voor het eerste voorstel waarbij men er niet voor opteert de bevoegdheid volledig te communautariseren maar enkel op federaal niveau te bepalen wat de minimumduur van de leerplicht moet zijn en de aanvang en het einde hiervan door de gemeenschappen zelf te laten vastleggen. De Vlaamse Gemeenschap vraagt met andere woorden niet uidrukkelijk de communautarisering. Maar in dit geval moet men ook wel artikel 127 van de Grondwet wijzigen. Het lid is van oordeel dat de door de Vlaamse Gemeenschap geformuleerde derde optie (wijziging van de wet van 29 juni 1983) een aanvaardbare optie, is die zorgt voor een technisch goede oplossing.
Een volgend lid verduidelijkt dat zijn fractie geen voorstander is van een communautarisering van het vastleggen van de leerplicht en ook niet van een herziening van artikel 127 van de Grondwet. Het draagt de voorkeur van het lid weg om de leerplicht als federale norm te behouden, onder meer omwille van de band met de sociale zekerheid, inzonderheid de werkloosheid. Bovendien mag men niet uit het oog verliezen dat jongeren niet allemaal hun hele schoolloopbaan in dezelfde gemeenschap school lopen, wat bijgevolg problemen kan veroorzaken met het afstemmen van de schoolloopbanen. Het lid geeft dan ook de voorkeur aan de derde optie die door de Vlaamse Gemeenschap wordt voorgesteld, namelijk een wijziging van de bestaande federale wet.
Het lid is bovendien van oordeel dat de verschillende voorstellen van de Vlaamse Gemeenschap onderling niet helemaal logisch zijn. Hij wenst technische verduidelijking over hoe het eerste voorstel (de minimumduur van de leerplicht federaal vastleggen) van de Vlaamse Gemeenschap zich verhoudt tot het derde voorstel waarbij men in de federale wet het woord « minderjarige » door « jongere » zou vervangen.
Zijn er geen andere gevolgen van deze wijzigingsvoorstellen die niet worden opgehelderd, bijvoorbeeld voor wat de financiering van de onderwijsinstellingen betreft ? Dit zou moeten worden opgehelderd.
De heer Depré verduidelijkt dat er geen tegenspraak is tussen het eerste en het derde voorstel van de Vlaamse Gemeenschap. Het gaat om voorstellen die onderling verschillen qua orde van grootte. Het eerste voorstel heeft immers tot gevolg dat de gemeenschappen bevoegd zouden worden voor het vaststellen van het begin en het einde van de leerplicht, mits het inachtnemen van een federaal bepaalde minimumduur van de leerplicht. Het derde voorstel verandert niets aan de huidige bevoegdheidsverdeling terzake maar lost enkel het probleem op van 18-jarigen die hun schooljaar niet zouden afmaken. Het al of niet opleggen aan 18-jarigen van de verplichting om hun schooljaar af te maken, is een pedagogische beleidskeuze. Het is in elk geval juridisch mogelijk dit wettelijk vast te leggen.
Één van de vorige leden vult aan dat er enerzijds het juridisch aspect is (nl. een jongere die 18 jaar wordt voor het einde van het schooljaar kan van de ene of de andere dag zijn studies stopzetten omwille van de burgerlijke meerderjarigheid), maar dat er anderzijds de leerplicht is, die geen rekening houdt met het al of niet meerderjarig zijn en die rekent in schooljaren. De pedagogen zijn zich voldoende bewust van de schoolmoeheid die bij sommige jongeren bestaat. Vandaar dat er initiatieven bestaan zoals het deeltijds werken, deeltijds leren en dergelijke. Maar de pedagogen zijn over het algemeen toch van oordeel dat het belangrijk is dat de jongeren toch de mogelijkheid moeten hebben om tot het einde van het laatste schooljaar school te lopen.
Het vorig lid stelt voor dat de commissie zou aanbevelen dat de federale regering over dit probleem overleg zou plegen met de gemeenschappen.
Een ander lid is van oordeel dat het enige probleem dat rijst de notie « minderjarige » is in de wet van 1983. Door de vastelling van de burgerlijke meerderjarigheid op 18 jaar is deze notie voor de wet van 1983 niet meer adequaat. Het debat ten gronde om het woord « minderjarige » te vervangen door het woord « jongere » is het enige debat dat in de commissie moet worden gevoerd.
Één van de vorige leden denkt dat de derde optie, voorgesteld door de Vlaamse Gemeenschap, voor de Franse Gemeenschap wellicht ook aanvaardbaar is. De eerste twee voorstellen van de Vlaamse Gemeenschap zijn van een andere orde en gaan veel verder dan het derde voorstel omdat deze een overdracht van bevoegdheden van de federale overheid naar de gemeeschappen wordt voorgesteld.
Een lid vraagt ter informatie hoe het met de duur van de leerplicht is gesteld in de ons omringende landen.
Één van de vorige leden verduidelijkt dat dit zeer verschillend is maar dat in de meeste omringende landen de leerplicht ook vastgesteld is op 18 jaar, evenwel met de mogelijkheden zoals ook in België van de deeltijdse leerplicht.
De heer Depré verduidelijkt dat de introductie van mogelijke vormen van deeltijds werken, deeltijds leren en dergelijke behoort tot de bevoegdheid van de gemeenschappen.
Een ander lid is van oordeel dat het feit dat dit technisch probleem waar de gemeenschappen mee worden geconfronteerd nog steeds niet is opgelost, illustreert dat het, in het kader van bevoegdheidsverdelingen, het beste is om geen punctuele uitzonderingen op de bevoegdheidsverdeling toe te wijzen aan een ander niveau dat voor het overige met deze bevoegdheid niets te maken heeft. Deze bevoegdheid wordt dan doorgaans, om allerlei redenen, verwaarloosd.
Één van de vorige leden wijst er toch op dat er in de federale regering toch telkens een minister bevoegd is voor deze zogenaamde « restaangelegenheden ».
1.6. Besluit van de commissie
De commissie stelt voor dat de federale wetgever het woord « minderjarige » in de wet van 28 juni 1983 betreffende de leerplicht zou vervangen door een meer passend begrip.
De twee voorstellen van de Vlaamse Gemeenschap die een herziening vereisen van artikel 127 van de Grondwet moeten diepgaander worden onderzocht.
2. Minimale voorwaarden voor het uitreiken van diploma's en toegang tot het beroep
2.1. Nota van de heer Pas (9 januari 1998)
De minimale voorwaarden voor het uitreiken van diploma's houden, volgens het Arbitragehof (48), de indelingen in van het onderwijs in niveaus, leidend tot de uitreiking van diploma's en eindgetuigschriften net zoals het bepalen van de globale minimale duur per niveau.
Met betrekking tot de toegang tot een bepaald beroep kan vermeld worden dat rekening gehouden moet worden met de federale bevoegdheid inzake de vestigingsvoorwaarden (49) of met andere materiële federale bevoegdheden (50). Dit geeft de federale overheid de bevoegdheid om de toegang tot een beroep afhankelijk te maken van het slagen voor een examen of het behalen van een diploma (51). Problemen hierbij kunnen zich stellen met betrekking tot het beperken van de toegang tot een bepaalde studie (numerus clausus) of het afhankelijk maken van de toegang van een examen. Dit lijkt in eerste instantie een gemeenschapsbevoegdheid. Wel kan de federale overheid de toegang tot een bepaald beroep numeriek beperken.
2.2. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheden
Overeenkomstig artikel 127, § 1, eerste lid, b), van de Grondwet zijn de minimale voorwaarden ook een uitzondering op de volle bevoegdheid van de gemeenschappen inzake onderwijs.
Volgens de nota is er ruime betwisting tussen de federale overheid en de Vlaamse Gemeenschap omtrent het begrip « minimale voorwaarden » : de Vlaamse Gemeenschap is van mening dat uit de voorbereidende werken op de grondwetsherziening van 1988 blijkt dat de ruimte voor de federale overheid beperkt is tot het vastleggen van een minimumduur per onderwijsniveau (kleuter, lager, secundair en hoger).
De federale overheid oordeelt echter dat zij bevoegd is te reglementeren per opleiding bekrachtigd met een einddiploma en dus binnen het niveau te reglementeren, bijv. het vastleggen van de minimumduur hoger onderwijs van het korte type (HOKT) en hoger onderwijs van het lange type (HOLT), of het classificeren van een diploma binnen HOLT, HOKT en universitair onderwijs.
Het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap is van oordeel dat de federale overheid wel regels inzake de toegang tot het beroep kan vaststellen en beroepstitels kan toekennen, inclusief het stellen dat een bepaald diploma vereist is voor het uitoefenen van een bepaald beroep of het voeren van een bepaalde titel, doch dat het een gemeenschapsbevoegdheid is te bepalen hoe het diploma wordt verworven.
Zij stelt de volgende oplossing voor ter beslechting van dit bevoegdheidsconflict :
1) in artikel 127, § 1, lid 1, 2º, van de Grondwet wordt de uitzondering op de bevoegdheid van de gemeenschappen met betrekking tot de minimale voorwaarden voor het uitreiken van de diploma's geschrapt;
2) in de BWHI wordt een bepaling ingevoerd waarbij aangeduid wordt dat van zodra de federale overheid voor een bepaald beroep of een bepaalde titel een diploma vereist, dit slechts kan na akkoord van de gemeenschappen bevoegd voor het uitreiken van diploma's.
2.3. Standpunt van de Franse Gemeenschap (nota van 10 juni 1998)
Wegens de onderlinge samenhang van deze materies, bestaat er een aanzienlijk contentieux bij het Arbitragehof over de uitoefening van de bevoegdheid om de vestigingsvoorwaarden te bepalen (federale overheid), de minimale voorwaarden voor het uitreiken van de diploma's (federale overheid) en de regels voor de organisatie van het onderwijs, met name het hoger onderwijs, en zelfs het universitair onderwijs.
Anderzijds heeft de federale minister van Volksgezondheid op grond van zijn bevoegdheid inzake volksgezondheid en vestigingsvoorwaarden een reeks maatregelen genomen met betrekking tot de toegang tot een aantal paramedische beroepen, zonder dat hierover overleg is gepleegd met de gemeenschappen : Al deze wijzigingen hebben een grote weerslag op de organisatie en de inhoud van een studie die normalerwijze moet leiden tot het verwerven van de vereiste basiskwalificatie voor de bovengenoemde beroepen.
Om deze reden zou het wenselijk zijn een mechanisme in te stellen voor een verplichte overlegprocedure, analoog met wat bepaald is in artikel 6, § 3, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, wanneer de te bepalen toegangsvoorwaarden voor het beroep een invloed kunnen hebben op de organisatie van het onderwijs.
2.4. Nota van de federale regering (nota van 24 juni 1998)
De minimale voorwaarden vereist voor de afgifte van een diploma en de toegang tot het beroep vormen een zeer belangrijke aangelegenheid in het kader van de programmawet van 10 februari 1998 ter bevordering van het zelfstandig ondernemen namelijk het hoofdstuk « vestigingsvoorwaarden » , de kaderwet van 1 maart 1976 tot regeling van de bescherming van de beroepstitel en de beoefening van de intellectuele dienstverlenende beroepen en andere bijzondere regelingen (bij voorbeeld met betrekking tot de boekhouders, de architecten, de psychologen).
In de huidige toestand behoren de vestigingsvoorwaarden tot de exclusieve bevoegdheid van de federale overheid omwille van de noodzaak om de economische unie te bewaren. Het ware overigens ondenkbaar dat de toegang tot het beroep in de verschillende gemeenschappen zou openstaan voor diploma's waarvan de types verschillen van de ene gemeenschap tot de andere.
Om die reden kan het voorstel van de Vlaamse Gemeenschap niet worden aanvaard.
2.5. Eindbespreking (11 maart 1999)
2.5.1. Opmerkingen van de heer Depré
De tweede uitzondering op de bevoegdheid van de gemeenschappen inzake onderwijs betreft de minimale voorwaarden voor het uitreiken van diploma's en toegang tot het beroep. Hiervoor blijft de federale wetgever bevoegd. Overeenkomstig de vaste rechtspraak van het Arbitragehof hierover kan de federale wetgever de onderverdeling van het onderwijs in niveaus vastleggen, alsook de minimumduur van elk onderwijsniveau.
De Vlaamse Gemeenschap betwist deze rechtspraak en is van oordeel dat de ruimte voor de federale wetgever beperkt zou moeten blijven tot het vastleggen van een minimumduur per onderwijsniveau.
Volgens de rechtspraak van het Arbitragehof is de federale wetgever bevoegd om te reglementeren per opleiding bekrachtigd met een einddiploma en bijgevolg ook binnen het onderwijsniveau.
Een ander probleem dat aangehaald wordt door de Vlaamse Gemeenschap, heeft betrekking op de bevoegdheid van de federale wetgever om de toegang tot het beroep te regelen. Artikel 6, § 3 van de BWHI bepaalt immers dat de federale wetgever bevoegd is voor het regelen van de toegang tot het beroep en de voorwaarden voor de toegang tot het beroep. Voorbeelden hiervan zijn de wet van 10 februari 1998 ter bevordering van het zelfstandig ondernemen en de wet van 1 maart 1976 tot regeling van de bescherming van de beroepstitel en de beoefening van de intellectuele dienstverlenende beroepen en andere bijzondere regelingen.
De wijze waarop een diploma wordt behaald (het programma van de studie) behoort echter tot de bevoegdheid van de gemeenschappen.
Het is echter niet steeds duidelijk te bepalen of men te maken heeft met teksten die betrekking hebben op onderwijsaangelegenheden of die betrekking hebben op de toegang tot het beroep.
De Franse Gemeenschap wijst erop dat bepaalde federaal vastgelegde vestigingsvoorwaarden voor sommige beroepen een grote weerslag hebben op de organisatie en de inhoud van het onderwijs. Vandaar dat de Franse Gemeenschap voorstelt in een verplichte overlegprocedure te voorzien tussen de federale overheid en de gemeenschappen wanneer de te bepalen toegangsvoorwaarden voor het beroep een invloed kunnen hebben op de organisatie van het onderwijs.
De Vlaamse Gemeenschap stelt voor in de BWHI een bepaling op te nemen waarbij aangeduid wordt dat van zodra de federale overheid voor een bepaald beroep of een bepaalde titel een diploma vereist, dit slechts kan na akkoord van de gemeenschappen bevoegd voor het uitreiken van diploma's.
De heer Depré wijst op de gevolgen van de samenwerkingsvorm « akkoord » : op deze wijze kan de uitoefening van de federale bevoegdheid terzake worden geblokkeerd. Vanuit juridisch-technisch oogpunt en juridische doeltreffendheid, is de heer Depré eerder voorstander van het gebruik van de samenwerkingsvorm « advies » : op deze wijze kunnen alle geïnteresseerde overheden betrokken worden maar blijft de bevoegde overheid vrij haar bevoegdheid ten volle uit te oefenen.
2.5.2. Bespreking
Een lid is van oordeel dat het woord « minimaal » een zeer slecht bevoegdheidsverdelend criterium is. Het is immers vatbaar voor minimale of maximale interpretaties die hoedanook aanleiding geven tot conflicten. De oplossing is ofwel de gemeenschappen bevoegd te maken voor het vastleggen van alle voorwaarden voor het uitreiken van diploma's (is zeer verregaande stap), ofwel moet « minimale voorwaarden voor het uitreiken van diploma's » veel duidelijker worden gedefinieerd. Overleg zal volgens het lid de problemen niet oplossen. Hij stelt voor dat de commissie zou voorstellen dat het begrip « minimale voorwaarden voor het uitreiken van diploma's duidelijker zou worden gedefinieerd.
De heer Depré erkent dat de notie « minimale voorwaarden » ongelukkig gekozen is en aanleiding geeft tot heel wat conflicten. Zelfs de interpretatieve rechtspraak van het Arbitragehof heeft het probleem tot nog toe niet definitief kunnen beslechten. Bij het uitwerken van een nieuw wetsontwerp kan hetzelfde probleem rijzen. De heer Depré is ook van oordeel dat het wenselijk zou zijn te preciseren wat men verstaat onder « minimale voorwaarden voor het uitreiken van diploma's. » Ofwel sluit men zich aan bij de heersende rechtspraak van het Arbitragehof (onderverdeling van het onderwijs in verschillende niveaus en de duur van elk onderwijsniveau), ofwel sluit men zich aan bij het voorstel van de Vlaamse Gemeenschap dat de bevoegdheid van de federale overheid beperkt blijft tot het vastleggen van de minimumduur per onderwijsniveau.
Een volgend lid deelt de mening van het eerste lid. Bovendien vestigt het lid er de aandacht op dat men « de minimale voorwaarden voor het uitreiken van diploma's » en « de toegang tot het beroep » niet met elkaar mag verwarren. Het lid vindt de stelling van de federale regering dat het ondenkbaar zou zijn dat de toegang tot het beroep in de verschillende gemeenschappen zou openstaan voor diploma's waarvan de types verschillen van de ene gemeenschap tot de andere, overroepen. Voor het lid is dit echter niet zo ondenkbaar indien men de Europese regelgeving bekijkt : overeenkomstig de Europese regelgeving moet België ook andere diploma's van andere landen in bepaalde beroepen toelaten. Dit fenomeen zal zich in de toekomst meer en meer voordoen. Bij de toelatingsvoorwaarden voor een beroep wordt meer en meer bepaald dat het een bepaald diploma moet zijn « of een equivalent uit het buitenland ». Men zal met andere woorden de toelatingsvoorwaarden naar de toekomst toe anders moeten formuleren en niet louter verwijzen naar de titel van een diploma, zoals dit in het verleden vaak het geval was.
Een ander lid is het helemaal niet eens met de vorige spreker. Diens stelling druist volgens het lid volledig in tegen de tendens naar een harmonisering van diploma's. Dit is immers verbonden met het beginsel van het vrij verkeer van personen binnen de Europese Unie.
De heer Depré verduidelijkt dat de verantwoording voor het behoud van de federale bevoegdheid inzake de toegang tot het beroep het behoud van de Belgische economische unie is, zoals dit is ingeschreven in artikel 6 van de bijzondere wet. Het is een streven naar een zo groot mogelijke harmonisering van de voorwaarden voor de toegang tot een beroep. Voor wat de Europese diploma's betreft, geeft de heer Depré toe dat men deze diploma's inderdaad aanvaardt, maar hij wijst er toch op dat er hiervoor een heel controlesysteem van gelijkwaardigheid van diploma's en van de waardering van de aard van het diploma, het in het buitenland gevolgde programma en dergelijke nodig is. Op deze wijze wordt op Europees niveau ook een zo groot mogelijke harmonisering tussen de kwaliteit van het onderwijs en het buitenlandse diploma en de diploma's die in België worden afgeleverd, nagestreefd.
Een vorig lid verfijnt eerder geformuleerde stellingen als volgt : binnen de Europese Unie worden de diploma's van de 16 lidstaten wederzijds erkend, maar om deze erkenning te kunnen blijven volhouden, is er een evolutie naar de harmonisering van de voorwaarden waaronder deze diploma's kunnen worden behaald. Op het ogenblik dat men dit binnen Europa doet, vraagt het lid zich af of het nog nodig is dat men op Belgisch niveau nog eens de voorwaarden zou bepalen waaraan diploma's binnen België moeten beantwoorden willen ze erkend worden. Eens men beantwoordt aan de Europese voorwaarden, is het dan nog noodzakelijk om extra Belgische voorwaarden te hebben? Het lid is de mening toegedaan van niet.
De heer Depré verduidelijkt dat men twee zaken moet onderscheiden : er is de Europese regelgeving die stelt dat men dezelfde waarde moet hechten aan een diploma van een lidstaat als aan een Belgisch diploma. Maar er is ook de bevoegdheid om te bepalen welke diploma's vereist zijn om tot het ene of het andere beroep toegang te hebben. In dat opzicht zijn de Europese en de Belgische (federale) bevoegdheid complementair.
Een lid vat de discussie als volgt samen :
voor wat de « minimale voorwaarden voor het uitreiken van een diploma » betreft, is er in de commissie geen eensgezindheid om het voorstel van de Vlaamse Gemeenschap om in artikel 127, § 1, lid 1, 2º, van de Grondwet de uitzondering op de bevoegdheid van de gemeenschappen terzake te schrappen;
voor wat de « toegang tot het beroep » betreft, stellen beide gemeenschappen een oplossing voor : de Franse Gemeenschap vraagt de instelling van een verplichte overlegprocedure wanneer de te bepalen toegangsvoorwaarden voor het beroep een invloed kunnen hebben op de organisatie van het onderwijs; de Vlaamse Gemeenschap vraagt dat in de BWHI een bepaling wordt ingeschreven waarbij aangeduid wordt dat van zodra de federale overheid voor een bepaald beroep of een bepaalde titel een diploma vereist, dit slechts kan na akkoord van de gemeenschappen bevoegd voor het uitreiken van diploma's.
Een volgend lid is van oordeel dat het voorstel van de Franse Gemeenschap de grootste gemene deler is tussen het standpunt van de federale overheid en dat van de Vlaamse Gemeenschap. Hij is voorstander van dit voorstel. Een ander lid deelt deze visie.
Eén van de vorige leden verduidelijkt dat de stelling van één van de leden om de notie « minimale voorwaarden voor het uitreiken van diploma's te verduidelijken door de commissie toch zou kunnen worden verdedigd. Op deze wijze zouden heel wat bevoegdheidsconflicten in de toekomst kunnen worden voorkomen.
2.6. Besluit van de commissie
De commissie pleit ervoor dat het begrip « minimale voorwaarden voor het uitreiken van
diploma's », zoals, in artikel 127, § 1, lid 1, 2º van de Grondwet, verduidelijkt zou worden om bevoegdheidsconflicten in de toekomst te vermijden.
Tevens is de commissie van oordeel dat er in de BWHI een verplichte overlegprocedure moet worden ingeschreven tussen de federale overheid en de gemeenschappen wanneer de te bepalen toegangsvoorwaarden voor het beroep een invloed kunnen hebben op de organisatie van het onderwijs.
3. Beoordelingsbevoegdheid van de federale overheid over opleidingen
3.1. Nota van de Franse Gemeenschap (10 juni 1998)
Op het vlak van de werkloosheidsreglementering kunnen de federale diensten van de RVA al dan niet een vrijstelling van de stempelcontrole toestaan aan een werkzoekende die een opleiding volgt, rekening houdende met de leeftijd van de werkloze, de reeds gevolgde studies, zijn bekwaamheden, de aard van de opleiding en de mogelijkheden die deze studie of deze opleiding de werkloze kan bieden op de arbeidsmarkt.
In de praktijk blijken er naar gelang van de instantie die de opleiding verstrekt, aanzienlijke verschillen te bestaan in de toekenning van deze vrijstellingen : voor een zelfde opleiding krijgen de werkzoekenden de vrijstelling wanneer zij ingeschreven zijn bij een bepaalde instantie terwijl ze de vrijstelling niet verkrijgen wanneer ze ingeschreven zijn bij een andere instantie.
4. Alternerende opleiding en industrieel leerlingwezen
4.1. Nota van de Franse Gemeenschap (10 juni 1998)
De gemeenschap zorgt niet alleen voor de organisatie van het onderwijs dat verstrekt wordt aan jongeren tussen 16 en 18 jaar (die dus nog aan de deeltijdse schoolplicht onderworpen zijn) maar ook voor het onderwijs na 18 jaar en tot 25 jaar voor jongeren die een beroepsopleiding willen volgen, of die ofwel een industriële leerovereenkomst hebben gesloten ofwel een overeenkomst werk-opleiding waarvan het onderdeel werk uit een deeltijdse baan bestaat.
De federale overheid heeft onlangs, op 6 mei 1998, een wet aangenomen tot hervorming van de industriële leerovereenkomst om deze aan te passen aan de alternerende opleiding in het onderwijs met beperkt leerplan. Een aantal bepalingen van de aangenomen tekst vormen een inbreuk op de bevoegdheid van de gemeenschappen met betrekking tot de duur, de certificatie, de inhoud alsmede de controle van de opleiding. Er is in het algemeen een samenwerkingsakkoord op dat vlak nodig om deze overeenkomsten alsmede de verschillende bestaande stelsels voor alternerende opleiding op samenhangende en evenwichtige wijze te regelen.
4.2. Eindbespreking (11 maart 1999)
Een lid stelt voor de vraag met betrekking tot het sluiten van een samenwerkingsovereenkomst tussen de federale overheid en de gemeenschappen betreffende de industriële leerovereenkomst en de verschillende bestaande stelsels voor alternerende opleiding te steunen.
4.3. Besluit van de commissie (11 maart 1999)
De commissie stelt voor dat een samenwerkingsakkoord zou worden gesloten tussen de federale overheid en de gemeenschappen betreffende de industriële leerovereenkomst en de verschillende bestaande stelsels voor alternerende opleiding zodat de verschillende stelsels op samenhangende en evenwichtige wijze zouden kunnen worden geregeld.
5. Administratief en financieël statuut van het onderwijspersoneel
5.1. Nota van de heer Pas (9 januari 1998)
De gemeenschappen zijn bevoegd voor het onderwijs, rechtstreeks op basis van de Grondwet. Dit betekent dan ook dat bij de uitlegging van die bevoegd de centrale vraag is of een aangelegenheid al dan niet een interne onderwijsaangelegenheid betreft. Wat de BWHI zegt, is bijkomstig.
Om die reden hebben de gemeenschappen de volle bevoegdheid voor het ganse personeelsbeleid in het onderwijs. Met betrekking tot het administratief en geldelijk statuut van het onderwijzend personeel is alleen de pensioenregeling uitdrukkelijk uitgezonderd.
De bevoegdheid om een autonoom personeelsbeleid inzake onderwijs te voeren, impliceert echter noodzakelijk dat de gemeenschappen met federaal gereserveerde materies geconfronteerd zullen worden : inzake de provincie en gemeentewet, de wet op de betrekkingen tussen de overheid en de vakorganisaties van haar personeel, het collectief en individueel arbeidsrecht, het burgerlijk wetboek. Voorzover het gaat om een onderwijsaangelegenheid kan de gemeenschapsdecreetgever op gezag van de Grondwet afwijken van deze federale regelingen.
Dit betekent bijvoorbeeld volgens R. Verstegen, dat het regelen van de collectieve betrekkingen als onderdeel van het personeelsstatuut constitutioneel een gemeenschapsbevoegdheid is.
Dit wordt ook zo erkend ter attentie van het vrij onderwijs, maar het wordt genegeerd met betrekking tot het onderwijs van de gemeenschappen. De BWHI (artikel 87, § 5) vertrouwt uitdrukkelijk de regeling van de collectieve betrekkingen in het gemeenschapsonderwijs toe aan de federale overheid en schendt aldus article 127, § 1, van de Grondwet (52).
5.2. Standpunt van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
De federale bevoegdheid inzake pensioenen en sociale zekerheid, samengelezen met artikel 6, §1, VI, vijfde lid, 3º, (de federale overheid wordt bevoegd verklaard voor het inkomensbeleid) legt een ernstige hypotheek op de mogelijkheden van de Vlaamse Gemeenschap om een eigen beleid te voeren ten aanzien van de personeelsleden van de onderwijsinstellingen (bijvoorbeeld inzake vervroegd pensioen).
Het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap stelt dan ook voor dat artikel 127, § 1, 2º, van de Grondwet in die zin zou moeten herschreven worden dat minimale garanties federaal moeten worden vastgelegd, maar dat de gemeenschappen aanvullend kunnen optreden : concreet wordt er daarbij bijvoorbeeld gedacht aan het inrichten door de gemeenschappen van een pensioenkas waar de niet in het federaal pensioenstelsel verdisconteerde weddeverhogingen worden ondergebracht.
5.3. Aanvullende opmerkingen van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap (nota van 9 juni 1998)
Inzake de federaal gereserveerde materies vraagt de Vlaamse Gemeenschap of de gemeenschappen niet rechtstreeks op gezag van de Grondwet de mogelijkheid moeten hebben af te wijken van de federale regelingen. De Vlaamse Gemeenschap stelt voor te overleggen in welke mate een verder geëxpliciteerde grondwettelijke uitzondering meer beleidsruimte zou kunnen bieden aan de gemeenschappen.
Het syndicaal statuut vormt immers samen met het administratief en het geldelijk statuut de derde schakel in het personeelsbeleid. De wijze waarop en waarover onderhandeld en overlegd wordt inzake de rechtspositie van de ambtenaar dient integraal deel uit te maken van de bevoegdheid van gemeenschappen en gewesten.
5.4. Nota van de Franse Gemeenschap (10 juni 1998)
Artikel 87, § 5, van de bijzondere wet tot hervorming der instellingen van 8 augustus 1980 bepaalt dat de regels die van toepassing zijn op de betrekkingen tussen de overheid en de vakbondsorganisaties van de ambtenaren die van deze overheid afhangen, alsmede met de leden van deze vakbondsorganisaties, tot de exclusieve bevoegdheid van de federale overheid behoren, wat betreft de gemeenschappen, de gewesten en de publiekrechtelijke rechtspersonen die ervan afhangen, met inbegrip van het onderwijs.
De procedures die geschikt waren voor de overheidsdiensten zijn niet aangepast voor het onderwijs.
Het zou dan ook raadzaam zijn te bepalen dat ten aanzien van de personeelsleden bedoeld in artikel 24, § 4, van de Grondwet, de regels betreffende de betrekkingen tussen de overheid en de vakbondsorganisaties van de ambtenaren die van deze overheid afhangen, alsmede met de leden van deze vakbondsorganisaties, zoals alle andere statutaire bepalingen, uitsluitend tot de bevoegdheid van de gemeenschappen behoren, behalve wanneer onderhandeld moet worden over regels die betrekking hebben op aangelegenheden waarvoor de federale Staat bevoegd blijft (pensioenen, sociale zekerheid).
Het Comité A zou zich in dit verband niet meer moeten uitspreken over de regelgeving die de ene of de andere gemeenschap uitvaardigt binnen de grenzen van haar bevoegdheden.
5.5. Aanvullende opmerkingen van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap (nota van 9 juni 1998)
Wel kan hier herinnerd worden aan het eerder geformuleerde voorstel om artikel 87, § 5, van de BWHI in die zin aan te passen dat « de gemeenschappen en de gewesten de regels vaststellen die van toepassing zijn op de betrekkingen tussen de openbare overheden en de syndicale organisaties van de ambtenaren die van deze overheid afhangen, evenals met de leden van deze syndicale organisaties ».
Het syndicaal statuut vormt immers samen met het administratief en het geldelijk statuut de derde schakel in het personeelsbeleid. De wijze waarop en waarover onderhandeld en overlegd wordt inzake de rechtspositie van de ambtenaar dient integraal deel uit te maken van de bevoegdheid van gemeenschappen en gewesten.
5.6. Eindbespreking (11 maart 1999)
5.6.1. Opmerkingen van de heer Depré
De heer Depré wijst erop dat de probleemstelling een gevolg is van een tegenspraak tussen de tekst van artikel 127, § 1, van de Grondwet en de tekst van artikel 87, § 5, van de BWHI. De derde uitzondering op de bevoegdheid van de gemeenschappen inzake onderwijs is de pensioenregeling. Dit veronderstelt a contrario dat de gemeenschappen bevoegd zijn om het administratief en geldelijk statuut van het onderwijzend personeel te regelen, de pensioenen uitgezonderd. De moeilijkheid met deze bevoegdheidsverdeling is dat artikel 87, § 5, van de BWHI bepaalt dat « de regels die van toepassing zijn op de betrekkingen tussen de overheid en de vakbondsorganisaties van de ambtenaren die van deze overheid afhangen, alsmede met de leden van deze vakbondsorganisaties, tot de exclusieve bevoegdheid van de federale overheid behoren wat betreft de gemeenschappen, de gewesten en de publiekrechtelijke rechtspersonen die ervan afhangen, met inbegrip van het onderwijs ». De collectieve betrekkingen behoren met andere woorden tot de bevoegdheid van de federale overheid.
Gevolg van het naast elkaar bestaan van beide teksten is dat de collectieve betrekkingen als onderdeel van het personeelsstatuut constitutioneel een gemeenschapsbevoegdheid zijn. Dit wordt als zodanig erkend voor het vrij onderwijs doch niet voor het officieel onderwijs. Deze tegenstelling is reëel. Een mogelijke oplossing zou erin kunnen bestaan om in artikel 127 van de Grondwet op te nemen dat de gemeenschappen niet bevoegd zijn voor de collectieve betrekkingen. Een andere oplossing is om in artikel 87, § 5, van de bijzondere wet « onderwijs » uitdrukkelijk uit te sluiten.
Wat de federale bevoegdheid voor de pensioenen betreft, stelt de Vlaamse Gemeenschap voor de bevoegdheid van de federale overheid te beperken inzake de pensioenen van het onderwijzend personeel. De heer Depré vraagt zich bij dit voorstel af waarom dit enkel zou worden voorgesteld voor het onderwijzend personeel en niet voor andere ambtenaren.
5.6.2. Bespreking
pensioenen
Een lid wijst er terzake op dat de Vlaamse Gemeenschap voorstelt om op federaal niveau minimale pensioengaranties vast te leggen en toe te laten dat de gemeenschappen aanvullend zouden optreden. Het lid pleit ervoor aan de gemeenschappen expliciet de mogelijkheid te geven om aanvullend op te treden wat de pensioenen in de onderwijssector betreft.
Een volgend lid wijst dit voorstel uitdrukkelijk af. Dit voorstel opent het debat over de splitsing van de sociale zekerheid en het op de helling zetten van de solidariteit.
Een ander lid maakt de vergelijking met de privé-sector : een bedrijf kan vandaag de dag toch ook aanvullende pensioenen toekennen aan zijn personeel. De inrichtende macht van het onderwijs kan dit echter niet.
Een volgend lid is van oordeel dat de stelling van de vorige spreker een privatiserende visie is op het onderwijs die zijn fractie zeker niet deelt.
collectieve betrekkingen
Een lid is van oordeel dat in de feiten heel de personeelsproblematiek van het onderwijs eigenlijk op het niveau van de gemeenschappen wordt geregeld.
Een volgend lid verzet zich echter tegen deze stelling en verzet zich ook tegen een defederalisering van het syndicaal statuut van het onderwijspersoneel. Zijn fractie is voorstander van de eenheid van syndicaal statuut voor de sociale maatschappij. Dit is één van de essentiële steunpilaren van het Belgische systeem. Anderzijds, in de mate dat het gaat om dit federaal statuut in de ene of de andere zin aan te passen om een efficiënter overleg mogelijk te maken, heeft zijn fractie geen enkel bezwaar.
De vorige spreker wijst er evenwel op dat de collectieve betrekkingen voor het onderwijspersoneel in het vrij onderwijs reeds tot de bevoegdheid van de gemeenschappen behoren.
De heer Depré verduidelijkt dat artikel 87, § 5, van de BWHI enkel betrekking heeft op de ambtenaren die onder de bevoegdheid ressorteren van publiekrechtelijke instellingen. Bijgevolg betreft het enkel het onderwijspersoneel van het officieel onderwijs. Voor het vrij onderwijs is het principe van toepassing van artikel 127, § 1, 2º, van de Grondwet, vandaar dat in dit verband de gemeenschappen bevoegd zijn.
Een ander lid wijst erop dat de bovenvermelde problematiek met betrekking tot de collectieve betrekkingen zich enkel nog voordoet voor de Franse Gemeenschap. Krachtens artikel 8 van de wet van 15 december 1998 tot wijziging van de wet van 19 december 1974 tot regeling van de betrekkingen tussen de overheid en de vakbonden van haar personeel en van de wet van 1 september 1980 betreffende de toekenning en de uitbetaling van een vakbondspremie aan sommige personeelsleden van de overheidssector en aan de in die sector tewerkgestelde werklozen (53), doet artikel 87, § 5, van de BWHI voor de Vlaamse Gemeenschap op dit moment geen probleem meer rijzen.
Een ander lid preciseert dat de federale bevoegdheid met andere woorden beperkt wordt tot de collectieve betrekkingen voor het officieel onderwijs in de Franse Gemeenschap.
De heer Depré wijst erop dat het vanuit juridisch-technisch oogpunt toch ongelukkig is wanneer er tegenspraak is tussen een grondwettelijke bepaling en een bepaling in de bijzondere wet.
5.7. Besluit van de commissie
De commissie bereikt geen akkoord om over dit punt een aanbeveling te formuleren. Wat het probleem met betrekking tot de pensioenen betreft, zijn sommige leden van oordeel dat het aangewezen is artikel 127, § 1, 2º, van de Grondwet te herzien zodat enkel nog de minimale pensioengaranties federaal worden vastgelegd en de gemeenschappen aanvullend kunnen optreden. Andere leden verzetten zich tegen een herziening van artikel 127, § 1, 2º, van de Grondwet.
Wat het probleem met betrekking tot de collectieve betrekkingen betreft, zijn sommige leden van oordeel dat artikel 87, § 5, van de BWHI in overeenstemming moet gebracht worden met artikel 127, § 1, 2º, van de Grondwet zodat de gemeenschappen de volledige bevoegdheid zouden verwerven inzake collectieve betrekkingen voor het gehele onderwijspersoneel. Andere leden verzetten zich tegen elke wijziging van artikel 87, § 5, van de BWHI.
6. Veiligheid op het werk en medisch toezicht over de werknemers
6.1. Nota van de Franse Gemeenschap (nota van 10 juni 1998)
De federale regelgeving inzake veiligheid op het werk wordt niet voorafgaandelijk aan de deelgebieden voorgelegd. De voorstellen op dat gebied worden bovendien ter bespreking voorgelegd aan de Hoge Raad voor veiligheid, gezondheid en verfraaiing van de werkplaatsen (die onlangs omgevormd is tot de Hoge Raad voor preventie en bescherming op het werk) waarin de « werkgevers » van de overheidsdiensten niet vertegenwoordigd zijn.
Het probleem vereist een wijziging van de voornoemde wet van 19 december 1974 (betreffende het vakbondsstatuut), in die zin dat bepaald moet worden dat over elk federaal ontwerp dat betrekking heeft op de arbeidsbescherming in de ruime zin van het woord en dat een weerslag heeft op de deelgebieden, ook onderhandeld of overlegd moet worden in het Comité A.
Tenslotte verruimt het koninklijk besluit van 27 maart 1998 tot wijziging en opheffing van diverse bepalingen van het Algemeen Reglement op de Arbeidsbescherming het medisch toezicht over de werknemers tot de leerlingen en studenten die een studie volgen waarvoor het opleidingsprogramma voorziet in een vorm van arbeid die verricht wordt in de onderwijsinstelling.
De Franse Gemeenschap is van oordeel dat zij alleen bevoegd is om de veiligheids- en gezondheidsmaatregelen te bepalen die van toepassing zijn op de leerlingen, overeenkomstig de wet van 21 maart 1964 op het medisch schooltoezicht.
6.2. Eindbespreking (11 maart 1999)
Verscheidene leden sluiten zich aan bij het standpunt van de Franse Gemeenschap voor wat de bevoegdheid van de gemeenschappen betreft inzake het bepalen van de veiligheids- en gezondheidsmaatregelen die van toepassing zijn op de leerlingen.
Het voorstel om de wet van 19 december 1974 tot regeling van de betrekkingen tussen de overheid en de vakbonden van haar personeel te wijzigen zodat elk federaal ontwerp betreffende de arbeidsbescherming dat een weerslag heeft op de deelgebieden, ook onderhandeld of overlegd wordt in het Comité A, wordt door een lid uitdrukkelijk verworpen. Daardoor zou het tot stand komen van regelgeving terzake al te zeer worden vertraagd.
Een ander lid wijst er wél op dat op een andere plaats in het verslag ook het discussiepunt met betrekking tot de arbeidsbescherming aan bod komt. De huidige situatie komt samengevat hierop neer : de bescherming buiten de muren is een gewestelijke aangelegenheid en de bescherming binnen de muren is een federale aangelegenheid. Men kan zich volgens dit lid toch vragen stellen bij de zin van het voortbestaan van dit onderscheid en de vraag is volgens dit lid of men niet beter de hele arbeidsbescherming zou regionaliseren. Het lid is daar voorstander van.
Voor wat betreft het voorstel met betrekking tot de arbeidsbescherming, zijn de standpunten in de commissie verdeeld : sommige leden verzetten zich tegen het voorstel van de Franse Gemeenschap om elk ontwerp betreffende arbeidsbescherming verplicht te bespreken in het Comité A; andere leden steunen het voorstel van de Franse Gemeenschap wel.
Een derde groep is de mening toegedaan dat de bevoegdheid inzake arbeidsbescherming in het algemeen best zou worden geregionaliseerd.
6.3. Besluit van de commissie
De commissie is van oordeel dat de gemeenschappen exclusief bevoegd (moeten) zijn om de veiligheids- en gezondheidsmaatregelen te bepalen die van toepassing zijn op de leerlingen, overeenkomstig de wet van 21 maart 1964 op het medisch schooltoezicht.
7. Het beheer van de internationale onderwijsinstellingen
7.1. Aanvullende nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap (9 juni 1998)
Een aantal internationale onderwijsinstellingen worden nog ondergebracht op de federale begroting (programma 60/4 onderwijs, vorming, educatieve activiteiten). Het gaat hierbij om toelagen aan het Europa College (Brugge), de stichting Biermans-Lapôtre (Parijs), het Europees Universitair Instituut (Firenze), de Universitaire Stichting, de Academia Belgica (Rome) en de Belgian-American Educational Foundation.
Aangezien geen van de federale bevoegdheden inzake onderwijs hiervoor de basis kan bieden, noopt de Grondwet zelf ertoe de budgetten en de beheersverantwoordelijkheid toe te vertrouwen aan de gemeenschappen. De praktische uitwerking, in overleg tussen de gemeenschappen, moet uiteraard de nodige garanties inhouden opdat de werking van deze instellingen niet wordt bemoeilijkt.
7.2. Eindbespreking (11 maart 1999)
Een lid wijst erop dat de instellingen zelf geen voorstander zijn van een overheveling naar de gemeenschappen. Zijn fractie is dan ook van oordeel dat, zolang deze instellingen goed funcioneren, het niet nodig is hen naar de gemeenschappen over te dragen.
Een ander lid vult hierbij nog aan dat, behalve het Europa College, deze instellingen zich in het buitenland bevinden. Dit maakt volgens hem een communautarisering nog moeilijker. Het beheer van de instellingen zou hierdoor zeker worden bemoeilijkt.
De commissie is verdeeld over de communautarisering van bovenvermelde internationale onderwijsinstellingen. Sommige leden zijn van oordeel dat de communautarisering van deze instellingen het beheer ervan sterk zou bemoeilijken. Andere leden zijn van oordeel dat, de gemeenschappen, aangezien zij overeenkomstig artikel 127 van de Grondwet bevoegd zijn voor het onderwijs, enkele grondwettelijk verankerde punten buiten beschouwing gelaten, ook bevoegd moeten zijn voor deze internationale onderwijsinstellingen.
3.1. Algemeen
3.1.1. Algemene inleidende opmerkingen met betrekking tot de bevoegdheidsverdeling.
3.1.1.1. Nota van de heer Pas (15 januari 1998)
De persoonsgebonden aangelegenheden zijn nader bepaald in artikel 5, § 1, BWHI. Ze omvatten twee hoofdcategoriën : het gezondheidsbeleid en de bijstand aan personen. De toepassing van deze bevoegdheidsverdeling ligt al een heel stuk moeilijker dan die inzake culturele aangelegenheden of onderwijs, gelet op de talrijke uitzonderingen die bij elk beleidsdomein voorzien zijn. Betwistingen en onduidelijkheid over de bevoegdheden inzake welzijnsbeleid komen daarom vrij vaak voor.
Uit de voorbereiding bij de totstandkoming van de grondwetsartikelen kan men (naar alle waarschijnlijkheid) opmaken dat de « sociale zekerheid » niet behoort tot het grondwettelijk begrip van de persoonsgebonden materies en dat de sociale zekerheidswetgeving dus sowieso uitgesloten is van de bevoegdheid van de gemeenschappen. Niet geheel consequent daarmee worden een aantal aspecten van de sociale zekerheid in de bijzondere wet hernomen als uitdrukkelijke uitzondering op de gemeenschapsbevoegdheden. Bijvoorbeeld, de ziekte en invaliditeitsverzekering. Deze onduidelijkheid is niet zonder belang. Immers, bijvoorbeeld, inzake gezinsbeleid wordt aan de gemeenschappen een volledige bevoegdheid toegewezen, zonder enige uitzondering ten voordele van de federale overheid. Gezinsbijlagen vormen een vorm van hulp en bijstand aan gezinnen en kinderen, en zouden als dusdanig, op basis van de bijzondere wet, een persoonsgebonden aangelegenheid, en dus een gemeenschapsbevoegdheid vormen. Men dient hier derhalve aan te nemen dat gezinsbijlagen, als aspect van de sociale zekerheid, niet in het grondwettelijk begrip « persoonsgebonden aangelegenheden » begrepen zit. Maar hiervoor is dus geen uitdrukkelijke aanknoping te vinden. De onduidelijkheid wordt wel enigszins opgelost wanneer men er van uitgaat dat de uitzondering voorzien in artikel 6, § 1, VI, vierde lid, 12º, ten aanzien van de gewestbevoegdheden inzake economisch beleid, geldt als de erkenning in het algemeen van de exclusieve bevoegdheid van de federale overheid voor de sociale zekerheid. En dus niet alleen als een beperking op de bevoegdheid inzake economie, maar wel als een beperking van alle toegewezen bevoegdheden van zowel gemeenschappen als gewesten. In dat geval zou het aangewezen zijn dat de bijzondere wetgever hierover duidelijkheid verschaft door die uitzondering ook als zodanig te formuleren. Ook Ph. Coenraets gaf in zijn toelichting bij de gewestbevoegdheden aan dat de sociale zekerheid niet beperkt mag worden tot het kader van de economische en monetaire unie. Ook hij vroeg zich af of er niet een bijzondere plaats aan toegekend moet worden, als algemene uitzondering.
3.1.1.2. Aanvullende bedenkingen van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap (nota van 9 juni 1998)
De actuele bevoegdheidsverdeling op het vlak van gezondheidsbeleid en gezinsbeleid is weinig coherent en zelfs dysfunctioneel en beantwoordt bijgevolg niet aan de noodzaak om te komen tot meer homogene bevoegdheden.
In de voorlopige vaststellingen, uitgangspunten en voorstellen van de commissie Staatshervorming van het Vlaams Parlement op 6 maart 1997, werd geopteerd voor de integrale overheveling van de normerings, uitvoerings- en financieringsbevoegdheid betreffende het volledige gezondheids- en gezinsbeleid naar de gemeenschappen, dus onder meer met inbegrip van de gezondheidszorgverzekering en de gezinsbijslagen (kostencompenserende regelingen).
Verder is er verduidelijking nodig over wat precies wordt verstaan onder « sociale zekerheid ». In de rechtsleer wordt dit begrip immers niet op eenduidige wijze benaderd :
« Onder de sociale zekerheid in de enge zin verstaat men meestal het geheel van regelen die in een vervangingsinkomen voorzien bij het wegvallen van het arbeidsinkomen of die de uitkering bepalen van een aanvullend inkomen ter dekking van bepaalde kosten en lasten, zoals de kost kinderen groot te brengen en de kost van geneeskundige verzorging (...). In deze betekenis omvat de sociale zekerheid voor werknemers en deels ook voor zelfstandigen de regeling van de risico's en lasten met betrekking tot de geneeskundige verzorging, invaliditeit, pensioenen, gezinsbijslag, beroepsziekten, arbeidsongevallen, werkloosheid, en jaarlijkse vakantie.
Maar in meer ruime zin omvat de sociale zekerheid niet alleen de sociale zekerheid in de meest restrictieve opvatting, maar ook de sociale bijstand. Zulk een ruim begrip werd bijvoorbeeld gehanteerd in het eindverslag van de Commissie voor het codificeren en harmoniseren van de sociale zekerheid. Het onderscheid tussen sociale zekerheid en sociale bijstand is trouwens bediscussieerbaar, minstens minder duidelijk dan het op het eerste gezicht lijkt. Het ruime begrip sociale zekerheid, met inbegrip van de sociale bijstand, wordt ook gehanteerd in recente belangrijke studies over de defederalisering van de sociale zekerheid.
Een nauwkeurige en ruime omschrijving van het Belgische sociale-zekerheidsstelsel vindt men in een recent rapport van de Nationale Arbeidsraad. Volgens dit rapport omvat de sociale zekerheid in ruime zin de regeling ten gunste van werknemers met betrekking tot geneeskundige verzorging, invaliditeit, pensioenen, gezinsbijslag, beroepsziekten, arbeidsongevallen, werkloosheid en brugpensioenen.
De sociale zekerheid voor zelfstandigen is beperkt tot de geneeskundige verzorging grote risico's, de arbeidsongeschiktheid, kinderbijslag en pensioenen.
Daarnaast omvat de sociale zekerheid volgens dit rapport een bijzondere regeling voor mijnwerkers en zeelieden van de koopvaardij, de overzeese sociale zekerheid, de vrijwillige regelingen in sommige takken voor de vrij verzekerden. Volgens de NAR omvat de sociale zekerheid verder de statutaire regelingen voor de ambtenaren van de federale Staat, gemeenschappen en gewesten, met de geneeskundige verzorging als gemeenschappelijke tak met de werknemers, en de regeling voor de personeelsleden van de provinciale en plaatselijke overheidsdiensten.
Verder wijst de NAR erop dat de aanvullende sociale zekerheid georganiseerd door de fondsen voor bestaanszekerheid en door de bedrijven, vooral onder de vorm van groepsverzekeringen en pensioenfondsen eveneens tot de Belgische sociale zekerheid in de ruime zin behoort. Tenslotte vallen volgens de NAR ook de sociale bijstandregelingen, en met name het gewaarborgd inkomen voor bejaarden, de bijslag voor gehandicapten, de gewaarborgde gezinsbijslag en het recht op minimale bestaansmiddelen onder de materiële sociale zekerheid.
In de meest ruime betekenis slokt de sociale zekerheid ook het sociale beleid op, bijvoorbeeld de gezondsheidszorg van de overheid en het huisvestingsbeleid.
Deze ruime omschrijving van de sociale zekerheid is minder bruikbaar met betrekking tot de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, die belangrijke delen van het sociale beleid, onder meer het gezondheidsbeleid, het gezinsbeleid, het maatschappelijk welzijn en de huisvesting heeft omschreven als een bevoegdheid van de gemeenschappen en de gewesten » (Rauws W., Sociale-zekerheidsbevoegdheden van de gemeenschappen en gewesten : defederaliseren of federaliseren ?, in : Van Steenberge J. en Van Regenmortel A., Actuele problemen van het sociale-zekerheidsrecht , Brugge, 1995, blz. 263-264). »
Het ziekenhuisbeleid leidt niet enkel tot versnippering, maar belet de Vlaamse Gemeenschap het voeren van een eigen beleid, des te meer omdat het overleg met het federaal niveau op het vlak van de gemengde bevoegdheden zeer moeizaam verloopt.
3.1.2. Specifieke opmerkingen met betrekking tot de « veiligheids- en preventiecontracten », afgesloten door de federale overheid.
3.1.2.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling en aanvullende nota van 9 juni 1998
De federale overheid betreedt regelmatig het terrein van de gemeenschappen inzake onder meer welzijn, gezondheid en integratie, via de financiering van « veiligheids- en preventiecontracten » die ze afsluit met de grotere gemeenten. Deze contracten komen tot stand zonder inspraak of overleg met de gemeenschappen. Volgens de Vlaamse Gemeenschap belemmeren dergelijke initiatieven een coherent gemeenschapsbeleid en de uitbouw van de eigen voorzieningen in de materies van welzijn-, integratie en gezondheid. Er wordt verwezen naar het Vlaamse beleid inzake bestrijding van kansarmoede, naar initiatieven van de Vlaamse overheid inzake verbetering van de leefomgeving in de gemeenten (Sociaal Impulsfonds).
Ze belemmeren bovendien ook dat het Vlaamse Gewest een coherent beleid kan voeren inzake het personeel van de lokale besturen, enerzijds via het administratief toezicht op de personeelsaangelegenheden (formaties, administratief en geldelijk statuut), anderzijds via de onderhandelingen in Comité C1 om te komen tot een sectoraal akkoord voor al het personeel van de lokale besturen. Immers, die veiligheids- en preventiecontracten bevatten meestal ook een geëigend luik « personeel » met bijhorende subsidiëring.
Om in de toekomst dergelijk federaal optreden uit te sluiten wordt de volgende herformulering van artikel 5, § 1, I en II, van de BWHI voorgesteld :
« De persoonsgebonden aangelegenheden bedoeld in artikel 59bis , §2bis (54), van de Grondwet zijn :
I. Wat het gezondheidsbeleid betreft :
2º het beleid inzake gezondheidsopvoeding- en preventie;
II. Wat de bijstand aan personen betreft :
3º het beleid inzake de sociale integratie... »
3.1.2.2. Nota van de Franse Gemeenschap (10 juni 1998)
In het kader van het « globaal werkgelegenheidsplan » heeft de federale regering een aantal maatregelen ingevoerd ter ondersteuning van het veiligheidsbeleid. De plaatselijke overheden hebben projecten ontwikkeld met het oog op preventie van jeugddelinquentie, strijd tegen de schoolmoeheid, strijd tegen mishandeling en tegen drugsverslaving.
Het uitblijven van overleg met de gemeenschappen heeft geleid tot een zekere verwarring op het terrein. Een interministeriële conferentie over stadsvernieuwing heeft beloofd de bevoegdheidsoverlappingen in het kader van de veiligheidscontracten te onderzoeken.
Voorstel : de betrokken overheden zouden verplicht moeten worden een samenwerkingsakkoord te sluiten wanneer veiligheidsbepalingen en de bepalingen met betrekking tot de hulp aan jongeren in moeilijkheden elkaar overlappen.
3.1.3. Eindbespreking (18 maar 1999)
3.1.3.1. Opmerkingen van mevrouw Popelier
Volgens mevrouw Popelier rijzen er twee belangrijke vragen :
Wat verstaat men onder sociale zekerheid ?
Valt de sociale zekerheid onder het begrip « persoonsgebonden aangelegenheden » ?
Sociale zekerheid kan in enge en in ruime zin worden omschreven. In de nota van de heer Pas staat te lezen dat de sociale zekerheid niet tot de persoonsgebonden aangelegenheden behoort, behalve de uitzonderingen opgesomd in artikel 5 en artikel 6 BWHI. In de nota wordt voorgesteld hierin duidelijkheid te scheppen. Uit de voorbereidende werken voor de herziening van de Grondwet blijkt dat de sociale zekerheid niet gezien werd als een persoonsgebonden aangelegenheden. Het was van de andere kant ook niet duidelijk wat onder sociale zekerheid werd verstaan. In ieder geval werd die aangelegenheid niet beschouwd als zijnde vatbaar voor overdracht van de gemeenschappen. Die uitsluiting blijkt enkel uit de voorbereidende werken. Voor de grondwetgever was dat geen a priori ; de aangelegenheid was (is) dus voor evolutie vatbaar. De definitie van sociale zekerheid blijkt evenwel niet uit die voorbereidende werken. De Raad van State verwijst naar het bestaande systeem, inzonderheid de financieringsbronnen. De wetgever zelf heeft de sociale zekerheid omschreven in de wet van 11 april 1995 tot invoering van het Handvest van sociaal verzekerde. De definitie in die wet is zeer ruim.
De vermelding van de ziekte- en invaliditeitsverzekering in artikel 5 is niet overbodig. Wanneer men zegt dat sociale zekerheid niet behoort tot het wettelijk begrip « persoonsgebonden aangelegenheid », dan gaat het om een residuaire bevoegdheid. Op grond van artikel 38 van de Grondwet kan die bevoegdheid met een bijzonder wet aan de gemeenschappen worden toegewezen. Als dat gebeurt, dan wordt de uitzondering vermeld in artikel 5 wel relevant. Voor artikel 6 geldt dezelfde opmerking.
Wat de veiligheids- en preventiecontracten betreft, stelt de nota dat de federale overheid « regelmatig het terrein van de gemeenschappen betreedt » via de financiering van die contracten. Ook in andere federale staten gebeurt dat. In België evenwel, kan de federale overheid alleen subsidies toekennen wat haar bevoegdheidsdomein betreft. Het Arbitragehof ziet erop toe dat het evenredigheidsbeginsel wordt gerespecteerd.
De door de Vlaamse Gemeenschap voorgestelde herformulering van artikel 5 is iewat onduidelijk. Onder meer de term « gezondheidspreventie » is ongelukkig.
3.1.3.2. Bespreking
Een commissielid merkt op dat hij gevoelig is voor de argumenten van de Franse Gemeenschap, die erop wijst dat er overlegd zou moeten worden met de gemeenschappen.
Een lid begrijpt dat er overlappingen kunnen zijn en dat het nodig is samenwerkingsakkoorden te sluiten. Hij neemt aan dat, wanneer er overlappingen zijn, de samenwerkingsakkoorden spontaan tot stand zullen komen.
Een senator merkt op dat de bijzondere wet de verplichting oplegt, in een aantal aangelegenheden, samenwerkingsakkoorden te sluiten. Veiligheidscontracten zijn evenwel niet in de lijst opgenomen. Ofwel stimuleert men het sluiten van die contracten, ofwel worden ze opgenomen in de lijst van de verplicht te sluiten akkoorden.
De vorige spreker vraagt wat de eventuele sanctie is voor het niet-sluiten van een samenwerkingsakkoord.
Mevrouw Popelier antwoordt dat in zo'n geval een eventuele wet kan vernietigd worden door het Arbitragehof; een administratieve handeling kan worden aangevochten voor de Raad van State.
3.1.3.3. Besluit van de commissie
De commissie drukt de wens uit dat samenwerkingsakkoorden worden gesloten wanneer overlappingen worden vastgesteld. Eventueel kunnen dergelijke akkoorden worden opgenomen in de lijst van samenwerkingsakkoorden die verplicht moeten worden afgesloten.
3.2. Gezondheidsbeleid
Artikel 5, § 1, I, 1º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen luidt als volgt :
« § 1. De persoonsgebonden aangelegenheden bedoeld in artikel 59bis , § 2bis , van de Grondwet, zijn :
I. Wat het gezondheidsbeleid betreft :
1º Het beleid betreffende de zorgenverstrekking in en buiten de verplegingsinrichtingen, met uitzondering van :
a) de organieke wetgeving;
b) de financiering van de exploitatie, wanneer deze geregeld is door de organieke wetgeving;
c) de ziekte- en invaliditeitsverzekering;
d) de basisregelen betreffende de programmatie;
e) de basisregelen betreffende de financiering van de infrastructuur, met inbegrip van de zware medische apparatuur;
f) de nationale erkenningsnormen uitsluitend voor zover deze een weerslag kunnen hebben op de bevoegdheden bedoeld in b), c), d) en e) hiervoren;
g) de bepaling van de voorwaarden voor en de aanwijzing tot universitair ziekenhuis overeenkomstig de wetgeving op de ziekenhuizen.
3.2.1. Beleid betreffende de zorgverstrekking in en buiten de verplegingsinrichtingen
3.2.1.1. Nota van de heer Pas
De gemeenschappen zijn bevoegd voor het beleid betreffende de zorgenverstrekking in en buiten de verplegingsinrichtingen. Hierop zijn ruime uitzonderingen voorzien (voor de federale overheid) die voor een zekere versnippering in het beleid zorgen. Een versnippering komt ook voor door een enge interpretatie van het toegewezen beleidsdomein. Het bevoegdheidspakket kan zonder twijfel homogener gemaakt worden, maar dit is vanzelfsprekend een politieke en geen juridische beslissing.
3.2.1.2. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap (voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling)
In haar voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling, brengt het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap de volgende knelpunten en mogelijke oplossingen in de huidige bevoegdheidsverdeling inzake het beleid betreffende de zorgverstrekking in en buiten de verplegingsinrichtingen aan :
1. De tussenkomst van het RIZIV in de verpleegkosten van bejaarden, opgenomen in de rusthuizen, behoort tot de bevoegdheid van de federale overheid. Dit heeft voor gevolg dat de financiering van deze instellingen, zowel wat de eigen bijdrage van de bejaarden betreft als de RIZIV-tussenkomsten volledig buiten de bevoegdheid van de Vlaamse Gemeenschap valt. Nochtans hebben de gemeenschappen de volle bevoegdheid over deze inrichtingen voor wat de oprichtingsvoorwaarden en de erkenning betreft; financiering is volgens de Vlaamse Gemeenschap dan ook een belangrijk beleidsinstrument dat haar nu ontbreekt en dat zij wenst te verwerven. (Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling)
2. Een mogelijk voorstel tot oplossing van de huidige problemen inzake de bevoegdheidsproblemen is de overheveling van het gehele beleid betreffende de zorgenverstrekking in en buiten de verplegingsinrichtingen met uitzondering evenwel van de ziekte- en invaliditeitsverzekering. (Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling).
Als argumentatie bij dit voorstel wordt gesteld dat, wil men eenheid van beleid realiseren, één enkele overheid bevoegd moet zijn voor :
organieke wetgeving;
planning en programmatie;
erkenningsnormen;
financiering van exploitatiekosten en infrastructuur;
het toezicht en de controle op alle hogervermelde punten.
Dit betekent dat de bevoegdheid over de organieke wetgeving (ziekenhuiswet van 7 augustus 1987), over de programmatie en de bepaling van de erkenningsnormen en van de verpleegdagprijs volledig naar de gemeenschappen moeten worden overgeheveld.
Heel de ZIV-reglementering binnen het RIZIV als tak van het federale sociale zekerheidsstelsel blijft in dit voorstel behouden op het federale niveau. De inkomensstroom die elk ziekenhuis heeft vanuit de RIZIV-nomenclatuur kan volledig RIZIV-bevoegdheid blijven, mits evenwel een uitzuivering zodat de kosten voor uitrusting en afschrijving voor alle ziekenhuisdiensten in de verpleegdagprijs zouden worden geïntegreerd.
3. Een gelijkaardig voorstel heeft betrekking op de programmering, de erkenning en financiering van rust- en verzorgingstehuizen (RVT), psychiatrische verzorgingstehuizen (PVT) en Beschut Wonen (BW) : op dit ogenblik is deze materie een verdeelde bevoegdheid tussen het RIZIV (forfait per dag), de federale minister van Volksgezondheid (basisregels van programmatie en erkenning, organieke wetgeving) en de gemeenschapsministers bevoegd voor de gezondheidsinstellingen (concrete planning en erkenning) en voor Welzijn.
Er wordt voorgesteld het RIZIV te beperken tot werkelijke geneeskundige verstrekkingen en medische hulpverlening. De hulpverlening door licentiaten, A1-gediplomeerden, verpleegkundigen, verzorgenden en paramedici, tewerkgesteld in instellingen dient beschouwd te worden als een ondersteuning van bijstand aan personen, die behoren tot de persoonsgebonden aangelegenheden. Op deze wijze zou de bevoegdheid inzake financiering van RVT, PVT en BW volledig overgeheveld worden naar de gemeenschappen, mede met de nodige financiële middelen uit de federale begroting en de SZ-bijdragen.
Een belangrijk argument voor dit voorstel is de nood om eenzelfde loonpolitiek te kunnen voeren voor al het verplegend personeel en de pramedici die als werknemer werkzaam zijn : de sector kent immers veel sociale onrust ondermeer omdat de loonsverhogingen niet op dezelfde wijze aan alle verpleegkundigen kunnen worden toegekend : sommigen worden immers vergoed via federale kanalen, anderen via de gemeenschappen. (Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling).
4. Voor wat de thuisgezondheidszorg betreft, bestaat er momenteel een versnipperd beleid dat te wijten is aan de tussenkomst van de federale ziekteverzekering op het door de gemeenschap georganiseerde terrein van samenwerkingsinitiatieven inzake thuisgezondheidszorg.
Vanuit het gehanteerde principe dat de regelgevende overheid ook toepast, controleert en financiert, wordt zoals in de bovenstaande punten voorgesteld de RIZIV-nomenclatuur enkel te behouden voor individueel optredende zelfstandige verpleegkundigen en paramedici. De verpleegkundigen en paramedici die werken in het kader van de georganiseerde thuiszorg moeten door de gemeenschappen kunnen worden gefinancierd. (Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling).
5. Alhoewel nergens uitdrukkelijk vermeld in de BWHI, nemen zowel de Raad van State als het Arbitragehof aan dat de regeling van de uitoefening van de geneeskunde en de paramedische beroepen een bevoegdheid van de federale wetgever is gebleven. Zo zou met andere woorden het koninklijk besluit nr. 78 van 10 november 1967 op de uitoefening van de geneeskunst, de verpleegkunde, de paramedische beroepen en de geneeskundige commissies niet behoren tot het gezondheidsbeleid, als bedoeld in artikel 5, § 1, I, 1º van de BWHI.
Vanuit de stelling dat de overheid die de algemene bevoegdheid heeft over gezondheidszorg, ook de opleidingsvoorwaarden en de diplomavereisten van de medische en verpleegkundige beroepen moet kunnen regelen om een permanente actualisering van de scholing in het licht van de evolutie inzake geneeskunde mogelijk te maken, wordt ervoor gepleit het beleid « betreffende de uitoefening van de geneeskunst, de verpleegkunde en de paramedische beroepen » als uitdrukkelijke gemeenschapsbevoegdheid in artikel 5, § 1, I, 3º van de BWHI op te nemen. (Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling).
6. Het Arbitragehof heeft in één van haar arresten bevestigd dat de dringende geneeskundige hulpverlening (DGH) een volledige federale bevoegdheid is gebleven, niet alleen voor wat de basisreglementering betreft maar ook wat de volledige uitvoering van alle reglementering betreft. Het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap wijst er echter op dat de dienst 100 en de wet van 8 juli 1964 op de DGH niet alleen het vervoer van zieken beoogt, doch ook de toediening van de eerste zorgen. De overheid stelt bijgevolg zelf normen op inzake bijv. opleiding van ambulanciers, uitrusting van wagens, bijstand van medisch- en verpleegkundig personeel,... Dit zijn volgens het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap elementen die betrekking hebben op « zorgenverstrekking in en buiten een verplegingsinrichting », wat overeenkomstig artikel 5,§ 1, I, 1º BWHI een gemeenschapsbevoegdheid is.
Vandaar dat het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap ervan uitgaat dat de organisatie van de DGH onlosmakelijk verbonden is met de ziekenhuissector en bijgevolg volledig dezelfde regeling moet krijgen : enkel hetgeen het RIZIV financiert blijft bij het RIZIV op federaal niveau maar alle reglementering en alle financiering die op dit ogenblik gebeurt via de federale begroting « Volksgezondheid » wordt naar de gemeenschappen overgeheveld.
De concrete organisatie van de DGH in taalgrensgebieden wordt geregeld in een samenwerkingsakkoord tussen de gemeenschappen.
Er wordt tevens voorgesteld de coördinatie van gezondheidsvoorzieningen en sanitaire hulp aan de burgerbevolking in geval van rampen, onheil of oorlog toe te vertrouwen aan gemeenschappen, inzonderheid hun diensten « Gezondheidsinspectie ». De veiligheids- en politieaspecten hiervan blijven evenwel het best op het federale niveau behouden. (Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling).
3.2.1.3. Hoorzitting met mevrouw Doms (administratie Gezondheidszorg van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap) (27 november 1998)
Algemeen
De administratie is van mening dat, bij het omlijnen van bevoegdheden, men beter niet uitgaat van bestaande structuren of indelingen in bestaande regelgeving, dan wel van bepaalde maatschappelijke opdrachten, waarvoor de overheid een verantwoordelijkheid heeft te dragen. Indien bevoegdheden omlijnd en gedetermineerd zijn door op een bepaald ogenblik bestaande structuren, zijn er, enerzijds, grote problemen om structuuroverschrijdende aanpassingen door te voeren, en anderzijds bestaat het risico tot permanente bevoegdheidsgeschillen doordat bepaalde structuren zich op nieuwe domeinen wensen te manifesteren.
Al is een mogelijke reorganisatie of herstructurering van de ziekteverzekering als dusdanig niet het voorwerp van deze discussie, zal spoedig blijken dat een coherent gezondheidsbeleid onmogelijk is, zonder die ziekteverzekering erbij te betrekken.
Knelpunten
1. Ziekenhuisbeleid
a) Organieke bepalingen
De federale overheid is bevoegd voor de « organieke wetgeving » in het beleid betreffende de zorgenverstrekking in en buiten de verplegingsinrichtingen. Gemakshalve wordt deze bepaling soms uitgelegd, als slaande op de ziekenhuiswet van 1963, gecoördineerd in 1994. Het volstaat dan dat de federale overheid bepalingen opneemt in de ziekenhuiswet, om zelf hun bevoegdheid ter zake uit te breiden. In de praktijk echter is het minder eenvoudig. Heel wat artikelen van deze wet zijn helemaal niet « organiek ». Zo zijn een aantal bepalingen in de ziekenhuiswet blijven staan omdat het federale niveau bevoegd bleef voor de Brusselse ziekenhuizen, en zijn inmiddels achterhaald (bijvoorbeeld hoofdstuk II, afdeling 3 over het « Fonds voor de bouw van ziekenhuizen en medisch-sociale inrichtingen », artikelen 71 en volgende over de erkenningsprocedure ...).
De uitvoeringsbesluiten, genomen op basis van de ziekenhuiswet, behoren volgens de Raad van State ook tot de federale bevoegdheid, en de gemeenschappen mogen er niet van afwijken. Omdat de federale overheid uiterst gedetailleerd is in deze uitvoeringsbesluiten, leidt dit in feite tot een uitholling van de bevoegdheden van de gemeenschappen.
De erkenningsnormen voor de meeste hospitalisatiediensten dateren van de jaren zeventig, zijn zeer minutieus uitgeschreven, en laten geen enkele ruimte voor normering door de gemeenschappen, alhoewel artikel 5 van de bijzondere wet zegt dat de erkenningsnormen alleen tot de federale bevoegdheden behoren voor zover ze een weerslag hebben op de financiering, de ZIV, of de basisregels inzake programmatie of financiering van infrastructuur.
De uitvoeringsbesluiten inzake de financiering van de investeringen bevatten bepalingen over het maximum aantal vierkante meter per bed, maximum kostprijs per bed enz ... 40 % van de investeringskost in het ziekenhuis kan afgeschreven worden via de verpleegdagprijs, en 60 % wordt in de vorm van subsidie door de gemeenschap toegekend. De federale besluiten van 1966 en 1978 worden nauwelijks geactualiseerd, en bepalen zonder meer hoe gelden van de gemeenschappen moeten besteed worden.
Doordat de ziekenhuiswet federale bevoegdheid is gebleven, is het zeer moeilijk om in te spelen op wijzigingen in het enorm snel evoluerende werkveld dat de ziekenhuissector is. Er moet voortdurend een compromis gevonden worden tussen alle landsgedeelten, en waar die andere, soms historische gegroeide, realiteiten aansturen met soms andere visies op de organisatie in de geneeskunde, zijn dergelijke compromissen zeer moeilijk en wankel. Mogelijk zijn sommige regels ook moeilijk toepasbaar omdat het federale niveau minder voeling heeft met de concrete situatie in de ziekenhuizen; immers, alleen inspecteurs van de gemeenschappen gaan zorginspecties te velde uitvoeren. Dit leidt tot een quasi onoverzichtelijk geheel van regelgeving, met regelmatig nietigverklaringen door de Raad van State en besluiten die al aangepast worden, wanneer ze nauwelijks zijn bekendgemaakt, of die een timing opleggen die onhaalbaar is :
programmatie van zware medisch technische diensten, en moratoria;
moratoria van aantal geplande en erkende bedden en regels van gelijkwaardige vermindering;
koninklijk besluit 1989 met aanvullende erkenningsnormen over minimum grootte van een ziekenhuis en van de diensten, bezettingsgraden en ligduren.
Binnen de Vlaamse gemeenschap is een nieuw instrument uitgebouwd om bij de financiering van investeringen uit te gaan van een behoefteraming, aangepast aan de concrete situatie in de regio en aan de te verwachten evoluties in de toekomst. De federale programmatiecriteria zijn echter verouderd en statisch, en de methode is onaangepast. Toch moet ze ook toegepast worden.
Een ander voorbeeld van onduidelijke bevoegdheden is de kwaliteitsbewaking in de gezondheidszorg. Het is juist dat de bekommernis voor kwaliteit in de gezondheidssector geen monopolie hoeft te zijn voor deze of gene overheid. Maar door de huidige opsplitsing van bevoegdheden leidt dit tot een voor de veldwerkers onoverzichtelijk geheel van voorwaarden, normen registratieverplichtingen en controles. Het Arbitragehof heeft bevestigd dat in de ziekenhuissector, zowel de federale minister van Volksgezondheid als de gemeenschappen, bevoegd zijn op inzake kwaliteitsbewaking, voorwaarden op te leggen. (Ander voorbeeld van onoverzichtelijke regulering voor het veld : palliatieve zorg).
In de ziekenhuissector is men het in grote lijnen eens dat er zou moeten overgeschakeld worden naar nieuwe methodieken : in plaats van het aantal bedden als criterium te nemen, zou men beter ertoe komen de behoefteraming, kwaliteitscontrole en financiering te formuleren in termen van zorgprogramma's gericht op bepaalde doelgroepen van patiënten of op bepaalde pathologieën. Dit is wat algemeen bedoeld is met het nieuw ziekenhuisconcept.
Het is de bedoeling te komen tot een meer dynamische en daardoor niet minder efficiënte regelgeving. Bovendien wil men een voor de patiënt vlottere overgang tussen de diverse extra- en intramurale zorgvormen. Dit is geen gemakkelijk in regels te gieten plan, dat echter nog extra bemoeilijkt wordt door verschillende historisch en cultureel bepaalde visies tussen Wallonië, Vlaanderen en Brussel (bijvoorbeeld nadruk op ambulante eerstelijnszorg dan wel op intramurale zorg en poliklinieken). Om een recht naadloze overgang tussen de diverse subsectoren te realiseren, met een responsablisering in dit verband van de zorgverstrekkers, moet de bevoegdheid inzake financiering, regelgeving en controle voor alle betrokken sub-sectoren bij éénzelfde overheid geconcentreerd zijn.
b) Scheiding financiering toepassing erkennings- en programmatieregels Ondoorzichtige geldstromen
Deze opsplitsing leidt ertoe dat de ene overheid basisreglementering maakt die vooral (sommigen zeggen quasi uitsluitend) door budgettaire overwegingen is geïnspireerd, terwijl de andere overheid de financiële consequenties van haar beslissingen niet moet dragen.
De erkenningsnormen stellen bepaalde eisen inzake personeelsbezetting, die door de gemeenschap toegepast en soms ook geïnterpreteerd worden. Deze normen kloppen niet altijd met de effectief in de VDP (verpleegdagprijs) gefinancierde personeelsbezetting;
Door de scheiding VDP-RIZIV nomenclatuur zijn de ziekenhuisdirecties verplicht tot onderhandelingen met het medisch corps omtrent de afhoudingen voor investeringen, des te meer daar uit studies is gebleken dat hun financiële leefbaarheid afhankelijk is van de zwaar medisch technische diensten;
Gedurende jaren heeft het RIZIV medische prestaties gefinancierd, die werden geleverd in zwarte, dat wil zeggen niet erkende diensten, hetgeen volgens de ziekenhuiswet strafbaar is. Uiteindelijk heeft men de RIZIV-wetgeving aangepast, maar de uitbouw van een volledig sluitend systeem om betaling voor ilegale prestaties te vermijden, staat niet op punt;
Voor de financiering van investeringen (cf. supra , 40 % federaal 60 % gemeenschap) is er een « bouwkalender » in de ziekenhuiswet ingeschreven, om te vermijden dat de gemeenschappen zoveel subsidies zouden geven dat de 40 % afschrijvingen in de VDP het federaal budget te veel zouden belasten. Niet alleen bepaalt zo de federale overheid hoe het gemeenschapsbudget moet besteed worden, tegelijkertijd blijven er in de regels ter bepaling van de VDP vage en algemene artikels staan die « achterpoortjes » installeren (bijvoorbeeld « grote onderhoudswerken », afschrijvingslasten van niet betoelaagbare onroerende goederen).
Belangrijke geregistreerde data (bijvoorbeeld minimale klinische gegevens, minimale verpleegkundige gegevens, minimale pychiatrische gegevens ...) berusten bij de federale overheid, en na herhaalde vragen tijdens de afgelopen jaren zijn pas nu onderhandelingen gestart om daar als gemeenschap te kunnen over beschikken. RIZIV-gegevens zijn voor de gemeenschappen helemaal ontoegankelijk terrein, daar waar in de snel evoluerende sector, het vlot en gebruiksvriendelijk verzamelen en beheren van gegevensbanken een enorme troef kan zijn voor de beleidsvoerders.
c) Beroepscommissie, bedoeld in artikel 76 van de ziekenhuiswet
Op grond van dit artikel is er een administratief rechtscollege binnen het federale ministerie, waar elk ziekenhuis beroep kan aantekenen tegen een intrekking van erkenning door een gemeenschap. Twee partijen (ziekenhuis en gemeenschap) pleiten er voor een rechtbank, waar de « griffie » bemand wordt door de federale instantie die zelf de regels opstelde en uitvaardigde. Deze situatie is noch voor de sector zelf, noch voor de gemeenschap, aanvaardbaar. Bovendien is alleen al het instellen van het beroep voor het ziekenhuis financieel lonend, door het opschortend karakter van het beroep.
d) OCMW-tekorten
Hoofdstuk VII van de ziekenhuiswet installeert een heel systeem voor de sanering van de financiële tekorten in de OCMW-ziekenhuizen. Dit hoofdstuk staat in de ziekenhuiswet omdat, toen het stelsel is begonnen, dezelfde federale minister bevoegd was, zowel voor de ziekenhuiswet, als voor de materie maatschappelijk welzijn in de OCMW. Inmiddels echter zijn de gemeenschappen bevoegd geworden voor de financiering van de gemeenten en voor het OCMW-beleid. Het is derhalve een anachronisme dat de federale minister voor volksgezondheid zich met deze problemen inlaat, vermits deze tekorten in genen dele enige extra belasting voor de VDP meebrengen.
2. Rust- en verzorgingstehuizen (RVT) - Psychiatrische verzorgingstehuizen (PVT) - Beschut wonen (BW)
De RVT- en PVT-sector vinden hun rechtsgrond in artikel 5 van de wet van 27 juni 1978 tot wijziging van de wet op de ziekenhuizen en betreffende andere vormen van verzorging. Het ontstaan van deze sectoren is afhankelijk gemaakt van de afbouw van ziekenhuisbedden, teneinde het federale budget niet te overbelasten.
programmatie en erkenningsnormen (met onder andere normen inzake personeel) van federale minister Volksgezondheid;
financiering via RIZIV forfait (minister van Sociale Zaken) (met onder andere voorwaarden inzake personeel ...);
RVT in rusthuizen : ook Vlaamse erkenningsnormen voor rusthuizen (met onder andere personeelsnormen) en Vlaamse programmatie;
brandveiligheidsnormen : verschilt ngl. RVT in zich in een (ex) ziekenhuis of in een rusthuis bevindt;
dagprijs in rusthuis en RVT : federale minister van Economische Zaken (prijsbeleid).
programmatie, erkenningsnormen en financiering (opnemingsprijs) door de federale minister van Volksgezondheid;
toepassing van programmatie- en erkenningsnormen door de gemeenschap;
gebonden aan afbouw in psychiatrische ziekenhuizen (historische verschillen Vlaanderen/Brussel/Wallonië).
programmatie en erkenningsnormen door de federale minister van Volksgezondheid;
financiering door bijdrage van de bewoner, en via de participerend ziekenhuis;
toepassing door de gemeenschap.
3. Dringende Geneeskundige Hulpverlening (DGH)
Bij de organisatie van de DGH zijn diverse overheden betrokken;
programmatie- en erkenningsnormen voor Mobiele Urgentie Groep (MUG) : federale minister van Volksgezondheid
concrete interventiezones voor MUG : federale ministers van Binnenlandse Zaken en Volksgezondheid
commissie DGH : idem
opleiding hulpverleners-ambulanciers : idem
erkenning en programmatiebeslissing inzake MUG, spoedgevallendienst : gemeenschappen.
Problemen :
Geen coherent beleid mogelijk. Erkenning van MUG; spoeddienst en het ziekenhuis die bij de 100 is aangesloten, gebeurt door de gemeenschappen, terwijl de samenwerking met Binnenlandse Zaken in concreto gebeurt via de federale instanties volksgezondheid. De MUG zonder interventiezone kan niet werken. De erkenning van het ziekenhuis als zijnde aangesloten in het 100 systeem gebeurt zonder tussenkomst van de gemeenschap.
In taalgrensgebieden (soms bediend door bi-communautaire ziekenhuizen) en in Brussel heeft de Vlaamse Gemeenschap geen enkele mogelijkheid om na te gaan of af te dwingen dat de bedienende ambulancedienst, MUG of spoeddienst in staat is om een Nederlandstalige patiënt in het Nederlands te bedienen. Andere overheden (vb. de Brusselse overheid die de erkenning geeft) besteden er geen of onvoldoende aandacht aan.
De onvoldoende kennis van het Nederlands is overigens ook een probleem in de Brusselse bicommunautaire voorzieningen, alhoewel de tweetaligheid zeker voor OCMW-ziekenhuizen de regel zou moeten zijn. De Vlaamse Gemeenschap is echter niet bevoegd om deze essentiële waarborg voor de kwaliteit van zorg ter attentie van de Vlaamse Brusselaars en de Vlamingen die zich tot die voorzieningen wenden, af te dwingen.
Het Arbitragehof heeft in twee arresten van 1995 (waarbij in de procedure de Waalse regering geen enkel argument liet gelden) beslist dat het toedienen van dringende zorgen door de 100 dienst een rest-bevoegdheid is, niet vallend onder de omschrijving « het beleid betreffende de zorgenverstrekking in en buiten de verplegingsinrichting », en dus van de federale overheid, daar waar de Raad van State eerder heeft beslist (1988 en 1992) dat de DGH wel degelijk mede door die omschrijving gevat wordt.
De samenwerking met de diensten van gemeenten en Binnenlandse Zaken rond rampenplannen en burgerbescherming gebeurt ter plekke in de regio waar de ramp zich voordoet. De gezonheidsinspecties van de gemeenschappen en de federale gezondheidsinspecties kunnen best samengevoegd worden, het zou het voortbestaan van nu ontdubbelde diensten vermijden.
4. Eetwareninspectie en Instituut voor Veterinaire Keuring (IVK)
Indien het verhandelen van eetwaren en de kwaliteit van het vlees voor de consument dan al van belang zijn voor de volksgezondheid, dan is het toch vanuit preventief oogpunt. Aspecten die verband houden met handelspraktijken of landbouwbeleid moeten toegewezen worden conform de bevoegdheidsregels die in deze materies gelden of afgesproken worden. De aspecten volksgezondheid echter behoren ontegensprekelijk toe aan de gemeenschappen.
In 1980 kan de noodzakelijke conformiteit met Europese richtlijnen misschien een argument geweest zijn om de diensten federaal te houden. De gemeenschappen hebben echter inmiddels ook internationale bevoegdheden gekregen, waarbij trouwens eventueel onderlinge akkoorden kunnen gesloten worden.
5. Geneesmiddelenbeleid en farmaceutische inspectie
Taken in verband met geneesmiddelenregistratie en -invoer kunnen wellicht op federaal niveau gecoördineerd blijven, om misschien later op Europees of internationaal niveau geregeld te worden.
Anderzijds moeten de beslissingen om bepaalde geneesmiddelen al of niet terug te betalen onder bepaalde voorwaarden, beslissingen inzake geneesmiddelendistributie en spreiding van officina, zeker passen in de globale visie op het gezondheidsbeleid dat men wil uitbouwen. Het heeft te maken onder andere met technology assessment, keuzen inzake zorg (sociaal, ethisch en budgettair) en bereikbaarheid.
Ook deze bevoegdheden behoren dus in het hier geschetste kader, aan de gemeenschappen.
6. Arbeidsgeneeskunde
Arbeidsgeneeskunde heeft tot doel om de hygiëne, gezondheid en veiligheid op de werkplaatsen te verzekeren : daartoe behoren preventieve taken, die duidelijk gemeenschapsbevoegheid zijn.
Bij de staatshervorming van 1980 zijn de erkenning van de arbeidsgeneeskundige diensten, de erkenningsnormen en de controle op de naleving ervan, naar de gemeenschappen overgeheveld, maar de middelen en het personeel is gebleven bij het federale ministerie van Tewerkstelling en Arbeid. Dit komt erop neer dat de gemeenschappen arbeidsgeneeskundige diensten erkennen, maar ten plekke gaan vaststellen of ze al of niet goed werk leveren kan men niet, want dit behoort tot de bevoegdheid van de medische inspectie van het ministerie van Tewerkstelling. Er is weinig of geen overleg ter zake.
In de wet van 4 augustus 1996 betreffende het welzijn van de werknemers (codex) heeft deze situatie ertoe geleid dat, alhoewel de arbeidsgeneeskundige diensten geïntegreerd worden in nieuw op te richten diensten voor preventie en bescherming, toch de onderdelen die het medisch aspect ten laste nemen, afzonderlijk door de gemeenschappen moeten erkend worden. En weerom kan de gemeenschap daarbij niet de kwaliteit van het werk van de te erkennen diensten toetsen, of kaderen in een integrale visie op arbeidsveiligheid.
Dit is een onwerkzame opsplitsing : de gemeenschappen moeten als volwaardige overheden, bevoegd voor preventiegeneeskunde, voor de arbeidshygiëne en arbeidsgeneeskunde kunnen staan.
7. Uitoefening van de geneeskunde, verpleegkunde en paramedische beroepen.
Zowel het Arbitragehof als de Raad van State hebben bevestigd dat heel het koninklijk besluit nº 78 federale bevoegdheid gebleven zijn.
De onderwijsbevoegdheid is echter sinds 1988 gemeenschapsmaterie geworden : meer dan eens reeds is het zeer moeilijk gebleken de verschillen in onderwijsbeleid tussen de landsgedeelten te overbruggen door één federale regelgeving over de uitoefening van de beroepen, waarvoor die diploma's vereist zijn. (Vb. Opleiding verpleegkundige, kinesitherapie ...). De culturele verschillen tussen de landsgedeelten laten zich ook hier voelen.
Indien de normering over de zorgverstrekking (cfr. supra) aan de gemeenschappen toekomt, is het noodzakelijk om opleidingsvereisten en voorwaarden inzake permanente vorming aan dezelfde overheid toe te bedelen. De taken die de provinciale geneeskundige commissies in dit verband hebben (viseren van diploma's, gevallen van onwettige uitoefening opsporen, organiseren van wachtdiensten ...) kunnen ook door de gemeenschappen overgenomen worden, met participatie van de Vlaamse/Waalse/Brusselse gezondheidsinspecties, na fusie van de twee nu naast elkaar bestaande diensten.
Het is duidelijk dat het aantal zorgverstrekkers dat nodig is om aan de behoeften te voldoen, mede afhankelijk is van de manier waarop de extra-en intramurale zorg georganiseerd en gestructureerd is, van de rol die men van hen verwacht in de preventie, van het beschikbare budget en de prioriteiten daarrond gesteld, enz.
Planning van het aantal zorgverstrekkers, regeling van de beroepsuitoefening, het regelen van wachtdiensten, rampenplannen enz. het zijn beleidsaspecten die onlosmakelijk verbonden zijn met één geïntegreerde visie op gezondheidsbeleid.
8. Thuisgezondheidszorg
Chronische zieken en invalide bejaarden ervaren hun zorgbehoefte als één geheel dat niet zomaar te splitsen is naargelang de professie van de zorgverstrekker. Zo moet de dekking in de ziekteverzekering naadloos aansluiten bij de dekking in de zorgverzekering, die op dit ogenblik binnen de Vlaamse Gemeenschap wordt uitgewerkt.
Met deze zorgverzekering wil de Vlaamse Gemeenschap inspelen op nieuwe behoeften onder andere veroorzaakt door de snelle vergrijzing in de toekomst.
Georganiseerde thuiszorg omvat ook verpleegkundige en paramedische zorgen en betrokkenheid van de huisarts, en bij de organisatie ervan worden afspraken gemaakt, zowel met in zelfstandig statuut werkende verpleegkundigen als met verpleegkundigen in dienstverband. Een onderscheid in bevoegdheden op basis van beroepsstatuut, is derhalve nefast, indien men in het beleid de patiënt wil centraal stellen.
9. Voorstel tot herdefiniëring van bevoegdheden
1. De gemeenschappen worden volledig bevoegd voor het gezondheidsbeleid, opgebouwd rond de noden van de patiënten en de bevolking.
Alleen door deze homogene bevoegdheidspakketten te vormen, wordt het mogelijk te verhelpen aan de voorgaande knelpunten :
bevoegdheden en verantwoordelijkheden samenbrengen bij één overheidsniveau. Wie de regelgeving maakt, staat ook in voor de financiering, en de controle op de toepassing van de diverse normen;
grotere transparantie van geldstromen en reglementering, gebruiksvriendelijker systeem voor de « klanten » van de overheid;
naadloze overgang tussen de diverse zorgvormen, in het belang van de patiënt;
preventie en curatie geïntegreerd in een globale visie.
2. Dit betekent dat de gemeenschappen bevoegd worden voor de gezondheidspromotie, preventie én de zorgverstrekking in en buiten de verplegingsinstellingen, zonder uitzonderingen, en inclusief de regels inzake uitoefening van geneeskunde en geneesmiddelenbeleid.
De geldmiddelen voor volksgezondheid op het federale budget worden overgeheveld naar de gemeenschappen.
De actuele inkomsten van de ziekteverzekering (sociale premies en andere) worden eveneens overgeheveld naar de gemeenschappen.
Hoe de veranderingen in de ziekteverzekering er dan zullen uitzien, hangt in eerste instantie af van de opties die elke gemeenschap zal nemen. Er zijn diverse mogelijkheden :
fiscalisering;
behoud van een systeem met sociale premies;
andere alternatieven.
Samenwerkingsovereenkomsten tussen de gemeenschappen, en weldra wellicht ook met de andere landen en regio's binnen Europa, moeten ervoor zorgen dat de vrije keuze van zorgverstrekker en voorziening van de patiënten, waar nodig, gevrijwaard blijft.
Er zal dan een realistische termijn moeten voorzien worden opdat de gemeenschappen elk hun systeem zouden kunnen opbouwen en klaarmaken om op het moment van overdracht de opdracht over te nemen.
Men dient in elk geval uit te gaan van een globaal concept, en een visie die in al haar consequenties wordt doorgevoerd. Vanuit die globale visie kan een stappenplan ter implementatie worden overeengekomen : een fragmentaire aanpak en geleidelijke overgang zal echter altijd als nadeel hebben dat er onderling fricties en discussies over verantwoordelijkheden en geldstromen zullen blijven bestaan. De besluitvaardigheid binnen het gezondheidsbeleid dat de overheid voert, wordt er ernstig door aangetast : de globale visie dient zo vlug mogelijk in haar totaliteit gerealiseerd te worden.
3.2.1.4. Opmerking van een lid
Er zijn aardig wat redenen om nogal wat bevoegdheden naar de Europese Unie over te hevelen. Op dat ogenblik laat de Europese Unie voor nogal wat zaken echter de subsidiariteit spelen. De Europese Unie bepaalt de algemene regels, maar de lidstaten kunnen corrigeren, bijkomende regels uitvaardigen of verder gaan dan de Unie. Dit zou in België aan de deelstaten overgelaten kunnen worden. De algemene regel is de vrije markt, maar bijvoorbeeld om gezondheidsredenen mag een lidstaat correcties aanbrengen. Aangezien de gezondheidspreventie een bevoegdheid is van de gemeenschappen moeten zij ook de correcties op die algemene regel aanbrengen, zoals bijvoorbeeld in zake tabakspreventie. Tussen gemeenschappen en Europees niveau moet de Belgische Staat niet tussenkomen.
Het integraal toevertrouwen van de gezondheidszorgen aan de gemeenschappen brengt twee problemen mee. Het betekent dat de gezondheidszorgen verbonden worden met de plaats waar men woont en niet langer verbonden blijft met het werken. Dat is vandaag, via de ziekteverzekering, het geval. In de ons omringende staten zijn de gezondheidszorgen gelieerd aan de werkplaats en niet aan de woonplaats. Aangezien er ook nogal wat Belgen over de grens werken ontstaan er steeds meer problemen inzake ziekteverzekering. Ook voor Brussel is het zeker moeilijk.
3.2.1.5. Opmerking van een lid
Een lid vraagt zich af waarom bepaalde bevoegdheden naar de gemeenschappen moeten worden overgeheveld. Eerder dan bepaalde materies, zoals bijvoorbeeld de problematiek van de hormonen, over te hevelen naar de gemeenschappen, zou men vanuit het federale niveau moeten vertrekken om tot een Europese harmonisering te komen. Zich terugplooien op het niveau van de gemeenschappen, betekent een progressieve uitholling van het federale niveau. De vraag is, of deze evolutie door de burgers wenselijk wordt geacht.
3.2.1.6. Hoorzitting met de heren J. De Cock (administrateur-generaal van het RIZIV), G. Grinberg (adjunct-administrateur-generaal van het RIZIV) en F. Praet (directeur-general van het RIZIV) (27 november 1998)
De administrateur-generaal wijst er in het algemeen op, dat de ziekte- en invaliditeitsverzekering thans de verzekering geneeskundige verzorging en uitkeringen genoemd overeenkomstig artikel 5, paragraaf 1, I, 1º, c, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming van de instellingen niet behoort tot de persoonsgebonden aangelegenheden en daarvan uitdrukkelijk werd uitgesloten. Deze materie wordt immers beschouwd als een essentieel onderdeel van de sociale zekerheid. De zes voorstellen, die door de gemeenschappen zijn geformuleerd, strekken ertoe bepaalde onderdelen van de sociale zekerheid naar de gemeenschappen over te hevelen. Uit deze voorstellen komen vier spanningsvelden naar voren :
1. het spanningsveld tussen de wetgevende bevoegdheid en de implementerende bevoegdheid;
2. het spanningsveld tussen preventieve en curatieve zorg;
3. het spanningsveld tussen gezondheidszorg en welzijnszorg;
4. het spanningsveld tussen intramurale en extramurale zorg.
Met de voorstellen wil men de bevoegdheden die de gemeenschappen nu hebben, uitbreiden. We stellen vast dat deze voorstellen een zekere onderlinge tegenstrijdigheid vertonen. Sommige gaan uit van een volledige overheveling van de ziekte- en invaliditeitsverzekering, andere gaan uit van de overheveling van stukken daarvan. Evenmin is het onmiddellijk duidelijk of al deze voorstellen wel bijdragen tot een grotere homogeniteit en efficiëntie. Zo wordt in de thuiszorg bijvoorbeeld een opsplitsing gemaakt tussen de teams voor thuiszorg en de thuiszorg door individuele zorgenverstrekkers.
Uiteraard is een debat over een dergelijke uitbreiding van de bevoegdheden van de gemeenschappen hoe dan ook een politieke aangelegenheid.
Uit de huidige bevoegdheidsverdeling blijkt dat verschillende beleidsverantwoordelijken rechtstreeks ingrijpen in de besluitvorming, zowel op het federale niveau, als op het niveau van de gemeenschappen. Op het federale niveau zijn er bovendien meerdere spelers. Over het algemeen geeft deze situatie vanuit het standpunt van de ziekte- en invaliditeitsverzekering en van het RIZIV geen aanleiding tot grote moeilijkheden. Toch zijn er enkele discussiepunten uit het recente verleden.
1. Een eerste discussiepunt heeft betrekking op de coördinatie tussen de erkenning van ziekenhuisdiensten, die tot de bevoegdheden van de gemeenschappen behoort, en de tegemoetkoming voor prestaties in deze diensten, die een bevoegdheid is van de ziekte- en invaliditeitsverzekering.
Om een zekere coördinatie mogelijk te maken werd destijds in de wetgeving op de ziekteverzekering een artikel 64 ingevoerd. Dit artikel bepaalt, dat de toekenning van de verzekeringstegemoetkoming voor verrichtingen met zware medische apparatuur in medische diensten, medisch technische diensten, afdelingen of functies afhankelijk is van de voorwaarde dat deze verstrekkingen worden uitgevoerd met apparatuur of in diensten die door de gemeenschappen erkend zijn. De gemeenschappen hebben zich er terecht over beklaagd dat, desondanks, verstrekkingen werden vergoed die in niet erkende diensten werden uitgevoerd. De uitvoering van artikel 64 vergde een ingewikkelde aanpassing van de nomenclatuur van de geneeskundige verstrekking, aangezien moest worden aangegeven welke prestaties onder het toepassingsgebied van deze regeling vallen. Intussen is het probleem grotendeels opgelost, aangezien het betrokken artikel werd uitgevoerd door twee koninklijke besluiten van 13 februari 1998 en 2 juni 1998 met betrekking tot een aantal zware diensten, zoals nierdialyse, hartcatherisatie, radiotherapie en medische beeldvorming. In toepassing van deze koninklijke besluiten heeft het RIZIV gevraagd alle erkenningen die door de gemeenschappen werden verleend, mee te delen. Deze informatie is geverifieerd en de betrokken diensten hebben een identificatienummer gekregen dat moet voorkomen op elke geattesteerde prestatie.
De klacht die enkele jaren geleden werd geformuleerd gaf dus aanleiding tot een correctie, maar het was ook nodig regels op te leggen om de wettelijke bepalingen te kunnen uitvoeren, die de link legden tussen de erkenning en de financiering.
2. Een tweede probleem heeft te maken met een sector die op het moment dat de wet op de staatshervorming werd aangenomen nog niet bestond, namelijk de palliatieve verzorging. Begin 1990 werd in een experimentele financiering voorzien via het RIZIV, meer bepaald de zogenaamde « experimenten-Busquin ». Het doel was een wettelijk kader voor te bereiden. Dat kwam uiteindelijk in de loop van 1997 tot stand. Samenwerkingsverbanden op het vlak van palliatieve zorg kunnen nu financieel worden ondersteund. Deze samenwerkingsverbanden moeten over een multidisciplinaire thuiszorgequipe beschikken. Voor de financiering was een wetswijziging nodig. Dit gebeurde via de programmawet van 22 februari 1998. Op het verzekeringscomité van het instituut werden de overeenkomsten voorgelegd, waarbij de palliatieve verzorging zou kunnen worden verzekerd en gefinancierd via de ziekteverzekering. Zo zal uitvoering worden gegeven aan de bepalingen, waarbij de persoonlijke tussenkomst voor bepaalde verzekerden kunnen worden gereduceerd. In afwachting daarvan namen bepaalde gemeenschappen reeds initiatieven. Zo werden palliatieve netwerken gecreëerd die tot doel hadden de experimentele financiering aan te vullen. Wat het lot van deze financiering door de gemeenschappen de volgende jaren zal zijn is, gelet op de structurele financiering, evenwel niet duidelijk.
3. Een ander discussiepunt heeft betrekking op de vraag naar de tenlasteneming van de verstrekkingen. De wetgeving op de ziekteverzekering bevat een artikel, waarin staat dat zij geen kosten vergoedt die eigenlijk voor rekening komen van andere openbare besturen, openbare instellingen of instellingen van openbaar nut. Hier wordt een subsidiaire rol aan de verzekering toegekend. In een aantal situaties werd vastgesteld dat door de gemeenschappen een aantal kosten werden afgewendeld op de verzekering voor de geneeskundige verzorging. Zo is er de herziening van de medische bestaffing in de instellingen, behorend tot de welzijnssector, er is de maatregel tot opheffing van de tegemoetkomingen voor zogenaamde sociale ziekten, de afschaffing van de onderhoudstoelagen voor revalidatiecentra en preventoria.
4. In het kader van de gemeenschappen gebeuren ook bepaalde interventies voor samenwerkingsverbanden op het vlak van de thuiszorg, een beetje te vergelijken met hetgeen met de palliatieve zorg gebeurt. Dit is trouwens complementair met de toelagen, die vanuit de ziekteverzekering worden verleend aan individuele zorgverstrekkers of zorgverstrekkers die in de georganiseerde diensten voor thuisverpleging werken. In de sociale programmawet werd daartoe een bepaling opgenomen.
Nog enkele algemene bedenkingen :
1. Veel meningsverschillen of onduidelijkheden die de afgelopen jaren zijn ontstaan kunnen worden vermeden door een goede samenwerking op de diverse niveaus. Samenwerking tussen de federatie en de deelstaten is een essentieel bestanddeel van het federalisme. In het kader van artikel 92bis van de wet op de hervorming van de instellingen, zijn niet veel echte samenwerkingsakkoorden zijn gesloten. Er zijn wel protocollen van afspraak tot stand gekomen naar aanleiding van de uitvoering van bepaalde beleidsmaatregelen die door de interministeriële conferentie worden genomen : herstructurering van de ziekenhuizen, reorganisatie van de psychiatrische zorg en het ouderenzorgbeleid. Sinds het begin van de jaren 80 werden ongeveer vijftien echte samenwerkingsakkoorden afgesloten in het kader van het gezondheidsbeleid. Het gaat met name om samenwerkingsakkoorden met betrekking tot de werking van het Instituut voor hygiëne en epidemologie, dat niet tot de ziekteverzekering behoort, over alcohol en drugpreventie, over sportieve praktijken, op het medisch vlak, samenwerkingsakkoorden over onderzoeksprogramma's inzake aids, en een over de samenwerking inzake het de oprichting van het Raadgevend Comité voor de bio-ethiek. Verder bestaat ook nog een samenwerkingsakkoord uit 1982, aangevuld in 1986, over het ziekenhuisbeleid en de herstructurering van de ziekenhuizen.
Er is ook de uitwisseling van gegevens inzake erkenning, sluitingen en investeringen. Deze informatieplicht staat trouwens in artikel 5, § 2, van de bijzondere wet. Er bestaat echter geen orgaan waar op een systematische manier constant overleg wordt gepleegd, althans niet op het administratief niveau. In het kader van de interministeriële conferenties worden er uiteraard afspraken gemaakt. Het zijn vormen van contractuele samenwerking, vastgelegd in protocollen. Die protocollen zijn gedeeltelijk samenwerkingen ad hoc . Zo bestaat er een protocol over het opvolgingsbeleid inzake psychiatrie, afgesloten in 1989. Er is geen continue samenwerking. In andere sectoren, met name in bepaalde gewestmateries, is de samenwerking meer uitgewerkt en beter gestructureerd; het ad hoc -karakter wordt overstegen. Men moet zich afvragen of de samenwerking op andere vlakken niet verder moet worden uitgediept.
De Raad van State heeft er sinds het begin van de jaren tachtig op gewezen dat het moeilijk is om bijvoorbeeld de hervorming van de ziekenhuizen te realiseren zonder dat de gemeenschapsministers hierbij zouden worden betrokken. Deze protocollen zijn dus tot stand gekomen op voorstel van de Raad van State en zonder dat er een wettelijke verplichting bestond. De federale overheid heeft op die basis in verschillende gevallen het initiatief genomen om af te spreken op welke wijze de herstructureringen in de ziekenhuissector en de sector van de bejaardeninstellingen moesten gebeuren. Er werd een aantal afspraken gemaakt over de snelheid van de omschakeling, de wederzijdse bevoegdheden en de wederzijdse uitwisseling van informatie. Binnen dit kader zijn de akkoorden tot stand gekomen. Daarmee werd in feite de gevraagde samenwerking tussen de verschillende partners in praktijk omgezet. Die akkoorden waren de vrucht van onderhandelingen op het politiek niveau, waarbij er echter geen administratief continuüm bestaat. Het is enkel naar aanleiding van een protocol ad hoc dat regels werden uitgewerkt en afspraken gemaakt.
2. Een tweede thema betreft de toegang tot de informatie. De gemeenschappen formuleerden de vraag om rechtstreeks toegang te krijgen tot de informatie, beschikbaar bij het RIZIV en het ministerie van Volksgezondheid. Wat het RIZIV betreft, is er een probleem omdat die dienst behoort tot de sociale zekerheid. Gegevens met betrekking tot rechtspersonen, ook van verzorgingsinstellingen, worden beschouwd als gegevens van persoonlijke aard. De uitwisseling van die gegevens vereist een voorafgaandelijke machtiging van het toezichtscomité, opgericht bij de Kruispuntbank van de sociale zekerheid. Dat is uiteraard een omslachtige methode die een soepele uitwisseling van de gegevens in de weg staat. In de sociale programmawet staat een artikel, dat de bijkomende machtiging afschaft als het gaat om gegevens die betrekking hebben op rechtspersonen. In de memorie van toelichting wordt verwezen naar gegevensuitwisseling inzake verzorgingsinstellingen, uiteraard niet inzake de gezondheidsgegevens van patiënten die er worden verzorgd.
Door de wet van 1996 werd een technische cel opgericht die gegevens van het ministerie van Volksgezondheid koppelt aan gegevens van het RIZIV. Instanties, inbegrepen de gemeenschappen en de gewesten, kunnen toegang hebben tot de geanonimiseerde gegevens.
Er is ook een vraag naar de transparantie van de gegevens. Dienaangaande moet verwezen worden naar artikel 16 van de wet op de geneeskundige verzorging, waarbij de algemene raad de opdracht krijgt elk jaar aan de regering een omstandig rapport te bezorgen over de eenvormige toepassing van de wetgeving in het hele land het zogenaamde « rapport-Jadot » , dat een evaluatie omvat van de verschillen en voorstellen tot het wegwerken ervan.
In zijn rapport over de ziekteverzekering schreef de heer Petit meer dan twintig jaar geleden dat het probleem van de ziekteverzekering op een spinnenweb lijkt. Als men aan een van de draden raakt, dan lijkt het geheel in beweging te komen. Dit dreigt ook het geval te zijn wanneer men bepaalde onderdelen aan de verzekering wil onttrekken.
Het organiseren van een homogeen ziekenhuisbeleid op het niveau van de gemeenschappen, zoals in een van de voorstellen wordt gesuggereerd, kan misschien bijdragen tot een grotere efficiëntie op het niveau van de gemeenschappen, maar dit zal ongetwijfeld de verzekering opzadelen met een aantal belangrijke problemen wanneer de definities van de verpleegdagprijs en de erkenningsnormen verschillen naargelang de gemeenschap. Men zal moeten vaststellen dat een zekere graad van homogeniteit in de verzekering verloren gaat. In gans deze discussie mag men het ingewikkelde vraagstuk van de financiering niet uit het oog verliezen, noch de solidariteit in het gedrang brengen.
Er is ook een vraag naar de transparantie van de gegevens. Dienaangaande moet verwezen worden naar artikel 16 van de wet op de geneeskundige verzorging, waarbij de algemene raad de opdracht krijgt elk jaar aan de regering een omstandig rapport te bezorgen over de eenvormige toepassing van de wetgeving in het hele land het zogenaamde « rapport-Jadot » , dat een evaluatie omvat van de verschillen en voorstellen tot het wegwerken ervan.
In het rapport-Jadot staan een aantal voorstellen om verschillen in praktijkvoering en in toepassing van de wetgeving ongedaan te maken of te reduceren. Het is de politieke overheid die daar al dan niet gevolg aan moet geven. Er kan niet onkend worden dat die rapporten dergelijke verschillen tussen landsgedeelten vermelden. Die zijn er echter niet alleen tussen Noord en Zuid, maar ook tussen Oost en West en zelfs binnen provincies. Ze doen zich voor op allerlei domeinen. Als we het heel schematisch voorstellen, klopt de Noord-Zuid tegenstelling misschien wel voor de thuisverzorging, maar voor andere domeinen klopt dat beeld dan weer niet.
Het fenomeen van deze verschillen, vaak regionale verschillen genaamd, is niet het voorrecht of het nadeel van België alleen. Het volstaat om even de internationale literatuur door te nemen om dat vast te stellen. Ik verwijs naar een recent boek dat in Frankrijk is verschenen van de hand van de heer E. Coquat of naar studies van de OESO. Allemaal wijzen ze op de verschillen in medische praktijkvoering, die niet zozeer te maken hebben met de geografische omgeving waarin de zorg wordt verstrekt, maar waarbij tal van factoren een rol spelen. Studies in de Verenigde Staten tonen eveneens aan dat voor eenzelfde medische doelgroep van « Medical Care » er in het oosten en het westen een zeer verschillend bedrag wordt uitgegeven. Dit verschil in praktijkvoering is dus een fenomeen waarmee vele andere landen worden geconfronteerd. Er bestaan daarover nog tal van andere studies. Het wordt elke dag duidelijker dat men de afgelopen jaren in de gezondheidssector orde op zaken heeft willen stellen door grote herstructureringen en door beperking van het overaanbod aan ziekenhuisbedden, maar dat men andere instrumenten zal moeten ontwikkelen om verschillen in praktijkvoering en in voorschrijfgedrag weg te werken.
Hoe dan ook mag men de verschillen niet reduceren tot de Noord-Zuid tegenstelling. Dat blijkt ook uit de rapporten-Jadot, die eveneens aan het Parlement zijn overhandigd. Ze tonen aan dat er ook verschillen zijn tussen provincies, arrondissementen, tussen Oost en West en zo meer. Een vraag daarbij is dan nog waar Brussel zich situeert. Het probleem is meer complex dan een Noord-Zuid tegenstelling.
Dit alles belet niet dat de mogelijke niet-objectiveerbare en niet-toelaatbare verschillen door de werkgroep moeten worden opgespoord en dat men suggesties zal formuleren om dergelijke toestanden recht te trekken. Voor de klinische biologie en in enkele andere sectoren is dat voor een groot deel de afgelopen jaren al gebeurd.
3.2.1.7. Opmerking van een lid van de commissie
Een lid onderstreept dat de patiënt in het middelpunt van het debat moet worden geplaatst. Een vrouw, die een zich wenst te laten onderzoeken voor borstkanker, heeft hiervoor 36 mogelijkheden, die niet op mekaar zijn afgestemd, en die alle worden terugbetaald door de sociale zekerheid. Sommige patiënten laten op die wijze jaarlijks 3, 4 of zelfs 5 mammografieën uitvoeren, door zich te wenden tot een huisarts, een gyneacoloog, een onderzoekscentrum, een mammomobiel, ... Met het oog op kwaliteit en voorzichtigheid, is het dan ook wenselijk om het geheel van deze aspecten te coördineren in samenspraak met de actoren op het terrein. De patiënten moeten in het middelpunt staan van de bezorgdheid, hoewel men zich over alle facetten van het probleem moet buigen, teneinde in staat te zijn besparingen te realiseren. In Duitsland ontvangt iedere patiënte jaarlijks een bon. Zij is verplicht zich te wenden tot een geneesheer die ermee belast is alles te centraliseren. In België daarentegen, heerst een totale wanorde. Het probleem stelt zich op het federale niveau. In ons land is de vrijheid van de patiënt totaal. Men zou enorme besparingen kunnen realiseren. Hetzelfde probleem stelt zich met betrekking tot de scanners. Men dient een domiciliëring van de patiënt te eisen.
3.2.1.8. Hoorzitting met de heer C. Decoster (directeur generaal van het Bestuur van de Gezondheidszorg van het ministerie van Sociale Zaken, Volksgezondheid en Leefmilieu) (4 december 1998)
1. Bevoegdheidsverdeling van het gezondheidszorgbeleid in België.
Uit de bevoegdheidsverdeling van het gezondheidszorgbeleid in België (cf. nota in bijlage) blijkt dat, bij de staatshervorming, die materies aan de federale overheid werden toegewezen die een binding hebben met de sociale zekerheid, in casu de ziekteverzekering. Bovendien werd er steeds vanuit gegaan dat, om een coherent beleid te kunnen voeren, de bepaling van het concept (de erkenning), de vaststelling van de regelen voor de planning van zorgvoorzieningen, de prijsbepaling en de financiering van de werkingskosten van deze zorgvoorzieningen en de terugbetaling van de medische prestaties die in de zorgvoorzieningen verricht worden, op eenzelfde beleidsniveau moeten behouden blijven. Immers, alle voormelde aspecten van het gezondheidsbeleid zijn dermate met elkaar verbonden dat een uiteentrekking van deze beleidsinstrumenten over meerdere beslissingsniveaus zal leiden tot een verbrokkeling van het beleid en de coherentie van de beleidsvoering zal hypothekeren.
Zoals uit de studie in bijlage blijkt, is de bevoegdheidsverdeling inzake het gezondheidsbeleid in België, in tegenstelling tot andere landen waar meestal de centrale overheid het beleid bepaalt en de regio's de uitvoering hiervan verzekeren, op een aantal punten een gedeelde bevoegdheid.
In bepaalde gevallen is er een exclusieve of quasi exclusieve bevoegdheid van hetzij de federale overheid, hetzij de gemeenschappen. De ziekte- en invaliditeitsverzekering met betrekking tot de intramurale gezondheidszorg is exclusief federaal. De preventieve gezondheidszorg is quasi exclusief een gemeenschapsbevoegdheid, met dien verstande dat bepaalde akten van preventie worden betaald door de ziekteverzekering, en dat de verplichte vaccinatie een federale bevoegdheid is. De aanwijzing tot universitair ziekenhuis is een exclusief federale bevoegdheid. De uitoefening van de geneeskunst is een exclusief federale bevoegdheid.
In bepaalde gevallen is de bevoegdheid complementair. De federale overheid stelt de basisregelen voor subsidiëring vast, de gemeenschappen passen ze toe. De federale overheid stelt de programmatiecriteria vast, de gemeenschappen passen ze toe. De federale overheid stelt de erkenningsnormen van de ziekenhuizen en ziekenhuisdiensten die een weerslag hebben op de ZIV, op de financiering van de werkingskosten of op de programmatie vast, de gemeenschappen voeren ze uit.
In bepaalde gevallen is de bevoegdheid gedeeld. De federale overheid kan erkenningsnormen voor ziekenhuizen opstellen, mits ze een weerslag hebben op de ZIV, op de financiering van de werkingskosten of op de programmatie. De gemeenschappen kunnen erkenningsnormen vaststellen voor ziekenhuizen en ziekenhuisdiensten, mits ze geen weerslag hebben op de ZIV, op de financiering van de werkingskosten of op de programmatie (cf. het Arbitragehof in het arrest met betrekking tot het genaamd kwaliteitsdecreet).
2. De huidige bevoegdheidsverdeling noopt tot regelmatig overleg
Door het feit dat de bevoegdheid inzake het gezondheidsbeleid veelal een gedeelde of complementaire bevoegdheid is, is het noodzakelijk dat er regelmatig overleg is tussen de verschillende overheidsinstanties. Momenteel verloopt deze concertatie gestructureerd via de interministeriële conferentie die op geregelde tijdstippen plaatsheeft. Het overleg mondde tot op heden meestal uit in protocolakkoorden. Er werden verschillende soorten van protocolakkoord afgesloten.
Een eerste type protocolakkoord heeft betrekking op die materies die, qua wetgeving, tot de federale bevoegdheid behoren doch waarvoor de federale overheid moet kunnen rekenen op de loyale en consequente uitvoering door de gemeenschappen. Zo werd er in 1982 een protocolakkoord getekend om een moratorium van het aantal algemene ziekenhuisbedden in te voeren en om via de omschakeling van ziekenhuisbedden, alternatieve verzorgingsvormen zoals RVT te creëren. De budgettaire ruimte om deze alternatieve verzorgingsvormen op te richten moest komen via de vermindering van het aantal ziekenhuisbedden. Op 25 juli 1986 werd een protocolakkoord gesloten om, via de erkenningspolitiek, tot een vermindering van het beddenbestand te komen. Het protocolakkoord van 15 juni 1989 handelde over de bedverminderingsoperatie en de reconversiepolitiek in de psychiatrische sector.
Een tweede type van protocolakkoord beoogt het op elkaar afstemmen van het federaal en het gemeenschapsbeleid. Zo dient het globaal bedrag van bouw- en verbouwingskosten dat via de verpleegdagprijs afgeschreven wordt rekening te houden met de bedragen die de gemeenschappen voorzien voor de subsidiëring van deze werken. Ten einde toe te laten dat bedrag aan afschrijvingen te beheersen werd het begrip bouwkalender ingevoerd, die in overleg tussen de federale overheid en de gemeenschappen vastgesteld wordt. Eerstdaags wordt er tussen de federale overheid en de gemeenschappen een nieuw protocolakkoord afgesloten m.b.t. de bouwkalender tot en met het jaar 2005.
Een derde type protocolakkoord handelt over bevoegdheden die tot de gemeenschappen behoren doch die consequenties hebben naar de ziekteverzekering toe. Zo werd op 9 juni 1997 een protocolakkoord afgesloten dat een moratorium invoerde op het globaal aantal rustoordbedden. Dit moratorium was noodzakelijk om de uitgaven in de ZIV in de hand te houden; er werd met name vastgesteld dat het bestaand aanbod aan de behoeften voldeed en dat de uitgaven, binnen een gesloten enveloppe van de ZIV, moesten beheerst worden. Er werd tevens een protocolakkoord afgesloten m.b.t. de hepatitis B-inentingen (mei 1996). Het betreft hier preventief beleid, wat tot de bevoegdheid van de gemeenschappen behoort. Anderzijds heeft met name de ziekteverzekering er alle belang bij dat er een goed preventief beleid gevoerd wordt omdat dit een factor kan zijn in de beheersing van de uitgaven. Gelet op het feit dat de ZIV-wet toelaat dat de ziekteverzekering tussenkomt bij bedoelde inentingen, werd in het vermeld protocolakkoord in een betaling via het RIZIV voorzien.
Tot slot zijn er protocolakkoorden waarbij de federale overheid en de gemeenschappen overeenkomen om gezamenlijk studies uit te besteden en te financieren, omtrent domeinen waar beide beleidsniveaus belang bij hebben. De gezondheidsenquête, zijnde een bevraging bij de bevolking, levert gegevens op rond de gezondheidstoestand van de bevolking die interessant is naar preventie maar evenzeer naar het federaal te voeren beleid. Verder is er de studie omtrent het concept in de geestelijke gezondheidszorg en de behoeftenstudie naar psychiatrische voorzieningen. Beide studies kaderen ongetwijfeld in het federaal te voeren beleid maar hebben ook hun belang voor de gemeenschappen naar de toepassing ervan.
3. Een coherent beleid als gevolg van een constructieve samenwerking
Gelet op het voorgaande kan er gesteld worden dat men er tot op heden in geslaagd is om, met gedeelde en complementaire bevoegdheden, tot een coherent beleid te komen dat tot belangrijke resultaten geleid heeft.
Zo werden de voorbije 15 jaar zowel de acute, de chronische, als de psychiatrische ziekenhuissector grondig hervormd en geherstructureerd en werden alternatieve verzorgingsvormen gecreëerd zoals RVT, PVT, BW. Met name is het beddenbestand in de ziekenhuizen met 20 000 eenheden gedaald (meer dan één vijfde van de totale capaciteit), en werden er 20 000 RVT-bedden, 6 000 PVT-bedden en 4 000 plaatsen beschut wonen gecreëerd. Bovendien werd een planning gemaakt om, gespreid over de 5 komende jaren, 25 000 bijkomende RVT-bedden te creëren.
Bovendien werden de preventieve en de curatieve zorg beter op elkaar afgestemd op het domein van de hepatitis vaccinatie, en werd het beleid wat de uitgaven naar bejaardenvoorzieningen betreft afgestemd op de ziekteverzekering.
Deze resultaten waren slechts mogelijk dank zij de constructieve samenwerking tussen de federale overheid en de gemeenschappen, evenals door het feit dat de beleidslijnen inzake de organieke wetgeving, de vaststelling van de erkenningsnormen, de planning en de financiering ter hoogte van de werkingskosten als van de bouwkosten zich op één beleidsniveau bevinden. Eenzelfde beleidsniveau beschikt met andere woorden over alle instrumenten die nodig waren om een grondige allesomvattende herstructurering te verwezenlijken. Zulks ware niet mogelijk geweest of veel moeilijker te realiseren indien de bevoegdheden verspreid hadden gelegen over meerdere beleidsniveaus.
Het is met andere woorden duidelijk dat de samenwerking tussen de verschillende overheden tot vruchtbare resultaten heeft geleid. Er moet overigens worden benadrukt dat het Belgisch gezondheidszorgsysteem door de OESO als zijnde vrij performant wordt beoordeeld, zowel naar de resultaten van de gezondheidszorg (te verwachten levensduur- kwaliteit van de zorg) als naar de verhouding kost/totale uitgaven/geleverde kwaliteit.
4. Aandachtspunten
Uit het voorgaande mag blijken dat de staatshervorming in 1980 in die zin was geconcipieerd, dat het bevoegdheidspakket inzake de regelgeving een coherent geheel vormde. Indien er wijzigingen in dat pakket aangebracht worden door bijvoorbeeld de organieke wet en/of de normering en prijsbepaling van gezondheidsvoorzieningen over te hevelen, raakt men aan het stelsel van de ziekteverzekering en aan de globale coherentie. Het feit echter dat de beleidsinstrumenten zich op één enkel beleidsniveau bevinden, belet niet dat de samenwerking tussen de federale Staat en de gemeenschappen op een aantal punten verbeterd kan worden.
a) Vooreerst dient te worden voorgesteld dat het stelsel van protocols of van samenwerkingsakkoorden dient te worden voortgezet. Op tal van domeinen kunnen immers akkoorden worden gesloten.
b) Er moet worden verder gewerkt aan het beter op elkaar afstemmen van de erkenningsbevoegdheid van de gemeenschappen enerzijds en de terugbetaling door de ZIV anderzijds. Het moet met name de bedoeling zijn dat de ZIV geen terugbetalingen verricht voor activiteiten gepresteerd buiten een erkende dienst, functie of zorgprogramma. Momenteel is het RIZIV dan ook volop bezig de nodige uitvoeringsbesluiten te treffen teneinde tot bedoelde afstemming van de twee beleidsniveaus te komen. Dit veronderstelt anderzijds dat de federale overheid er kan op rekenen dat de gemeenschappen overtredingen verbaliseren en melden aan de federale overheid. Zoniet zou de federale Staat naar de toekomst toe van ambtswege moeten kunnen optreden of onwettigheden kunnen vaststellen om hieraan de nodige gevolgen te verlenen.
c) Een derde suggestie is om de gemeenschappen nauwer te betrekken in de diverse adviesorganen. Overigens is dit nu reeds het geval voor enerzijds de planningscommissie met betrekking tot het medisch aanbod en anderzijds voor de Nationale Raad voor ziekenhuisvoorzieningen die, voor wat dit laatste orgaan betreft, leden telt die tezelfdertijd lid zijn van de adviescolleges die op het gemeenschapsniveau functioneren. Bedoelde vertegenwoordiging is belangrijk met het oog op de doorstroming van informatie over de verschillende beleidsniveaus heen. Naar de toekomst toe valt het zeker aan te bevelen bedoelde vertegenwoordiging van de gemeenschappen in de onderscheiden federale organen uit te breiden tot andere adviesorganen en eventueel te versterken in de adviesorganen waarin ze momenteel reeds zetelen.
d) Een vierde suggestie heeft betrekking op een systematische gegevensuitwisseling. Immers, ieder beleidsniveau heeft gegevens nodig ter ondersteuning van haar politiek, gegevens waarvoor het nutteloos is dat ze ter hoogte van de voorzieningen twee keer worden opgevraagd. Momenteel worden er gesprekken gevoerd met de gemeenschappen om, per registratiesysteem, na te gaan welke gegevens aan de gemeenschappen kunnen verstrekt worden. Anderzijds beschikken de gemeenschappen over gegevens m.b.t. de gezondheidsstatus van de bevolking, die nuttig zijn voor het federaal beleid.
e) Een vijfde suggestie bestaat erin het beleid op het vlak van het curatief/preventief beleid verder op elkaar af te stemmen, naar analogie met het beleid inzake Hepatitis B- vaccins. Nu reeds wordt door het RIZIV activiteiten voor preventie gefinancierd. Het is denkbaar dat naar de toekomst toe dit pakket wordt uitgebreid door akkoorden die in de schoot van de interministeriële conferentie worden afgesloten. Ook het intramuraal en het ambulant gezondheidszorgbeleid moeten nauwer op elkaar afgestemd worden. Zo werd er in de interministeriële conferentie een consensus bereikt rond het concept van de geestelijke gezondheidszorg. Het moet terzake met name mogelijk zijn om voor de verstrekkingen die door de federale instanties worden terugbetaald een passend gemeenschapsbeleid te voeren.
f) Tenslotte valt het aan te bevelen dat er gemeenschappelijke studies en bevragingen zouden georganiseerd worden zoals bijvoorbeeld inzake behoeftenonderzoek. Dit is belangrijk voor de federale overheid naar het aspect werkingskosten van voorzieningen, en voor de gemeenschappen naar het aspect subsidiëringsbeleid en vaststelling van de prioriteiten.
5. Enkele punctuele vragen
a) Wanneer men de ZIV-tussenkomst in de kost van de verzorging voor bejaarden die opgenomen zijn in een rustoord voortaan zou toewijzen aan de gemeenschappen raakt men aan het fundament van de ziekteverzekering. Het behoort tot de prerogatieven van het politiek niveau zich uit te spreken over de vraag of al dan niet dit mechanisme moet worden gewijzigd.
b) Wanneer de bevoegdheden inzake vaststelling van de organieke erkenningsnormen, de programmatie, de prijszetting enerzijds en de terugbetaling door het RIZIV anderzijds uiteentrekt wordt ieder coherent gezondheidsbeleid zwaar bemoeilijkt omdat, zoals uit de reconversiebewegingen is gebleken, alle beleidsinstrumenten zich op één niveau moeten bevinden. Immers, zowel organieke wetgeving, erkenningsnormen als planningscriteria (aanbod van diensten) hebben een onmiddellijke weerslag op de bepaling van de uitgaven.
Wanneer de honoraria en de verpleegdagprijs over twee bevoegdheidsniveaus verspreid worden wordt ieder coherent beleid eveneens bemoeilijkt. Gelet op het feit dat het principe is dat de kosten die niet gedekt worden door de verpleegdagprijs ten laste van de honoraria vallen is het noodzakelijk dat eenzelfde beleidsniveau over de bevoegdheden terzake beschikt, zoniet dreigen eindeloze discussies over wie de rekening moet betalen. Bovendien wordt er meer en meer gestreefd naar integratie van de geneesheren in het ziekenhuis, wat moeilijker wordt wanneer de financiering van de honoraria en van de verpleegdagprijs op verschillende niveaus gebeurt.
c) Dezelfde redenering gaat ook op voor het voorstel met betrekking tot RVT, PVT en BW. Ook hier hebben zowel de normen, de programmatiecriteria als de prijsbepaling een onmiddellijke weerslag op de ZIV-uitgaven en is een coherent beleid op één beslissingsniveau noodzakelijk.
d) Ook wat de thuiszorg betreft dient opgemerkt dat het beleid nog verder zal verbrokkeld worden wanneer enkel nog de terugbetaling van zelfstandige zorgverstrekkers ten laste van de ZIV zou komen. De thuiszorg mag ook niet losgetrokken worden van de globale beleidsvoering op het vlak van gezondheidszorg. Hij die bevoegd is voor de basislijnen inzake het ziekenhuisbeleid moet ook bevoegdheid hebben rond thuiszorg, ten einde een globaal beleid te kunnen voeren.
e) Wat de vraag met betrekking tot de uitoefening van de geneeskunst betreft dient ook hier gesteld dat het beleid en de financiering door eenzelfde overheid moet bepaald worden. Immers, nieuwe specialismen, titels, beroepsbekwamingen creëren hebben een prijskaartje. De inschatting van dat prijskaartje en de financiële verantwoordelijkheid terzake dienen op hetzelfde beleidsniveau te liggen als dat waar de titels, bewaamheden enz. gecreëerd worden. Een ander voorbeeld is de lijst van prestaties die door verstrekkers mogen verricht worden. Wanneer de gemeenschappen kunnen beslissen dat bepaalde prestaties enkel nog kunnen verricht worden door hoger gekwalificeerd (en dus duurder) personeel heeft dit een onmiddellijke weerslag op de prijsbepaling en op de terugbetaling door het RIZIV.
f) Ook wat de dringende medische hulpverlening betreft dient de vaststelling van het concept en de financiering ervan op een coherente wijze te worden bepaald en dus dient op één beleidsniveau beslist te worden. Met name is men er de laatste jaren in geslaagd een globaal spoedgevallenbeleid te voeren waar het beleid ten aanzien van de 100 werd ingepast in het beleid dat werd gevoerd rond spoedgevallendiensten, MUG's en beroepskwalificaties. Bovendien werd dit beleid geïntegreerd binnen het veiligheidsbeleid (rampen, grote manifestaties), dat door Binnenlandse Zaken wordt gevoerd en waarbij medische disciplines één van de disciplines is die voor politie en veiligheid noodzakelijk is.
6. Algemene conclusie
Uit het beleid van de voorbije jaren is gebleken dat een goed gestructureerd beleid veronderstelt dat het samenhangend is en derhalve op eenzelfde niveau wordt uitgewerkt. Er is met name nood aan coherentie in de regelgeving inzake concept, planningscriteria, prijsbepaling en terugbetaling, coherentie die alleszins bemoeilijkt wordt wanneer de bevoegdheden terzake verdeeld worden. Mocht men beslissen om toch een nieuwe staatshervorming door te voeren, zal deze moeten worden getoetst op de coherentie van de bevoegdheden inzake de regelgeving.
3.2.1.9. Hoorzitting met van de heer C. Bayi, administrateur-generaal van de Franse Gemeenschapscommissie (27 november 1998)
De jongste institutionele hervormingen hebben geleid tot een nog grotere opsplitsing van sommige bevoegdheden. Het gezondheidsbeleid is hiervan een goed voorbeeld. Niet alleen de federale overheid heeft bevoegdheden op dit gebied maar ook de Franse Gemeenschap, de Vlaamse Gemeenschap en op bicommunautair niveau zelfs de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie en sedert de jongste hervorming ook de Franse Gemeenschapscommissie. In de praktijk is het niet altijd makkelijk te weten wie voor een dossier bevoegd is : het federale niveau, de Franse Gemeenschap, het bicommunautaire niveau of het monocommunautaire, d.w.z. de Franse Gemeenschapscommissie. Soms zijn er dossiers die niemand wil en waarvoor niemand bevoegd wil zijn. Voor sommige ziekten verklaart geen enkele regering zich nog bevoegd. De enen beweren dat voor personen die behandeld worden in Brusselse ziekenhuizen, de territoriale factor bepaalt wie bevoegd is; anderen zijn van mening dat voor zieken die in univesitaire instellingen worden verzorgd, de Franse Gemeenschap bevoegd is. Voor de mensen die dagelijks met die praktijk geconfronteerd worden is de toestand dramatisch want dat betekent dat geen enkele overheid de kosten die verbonden zijn aan de behandeling van hun ziekte wil ten laste nemen.
3.2.1.10. Hoorzitting met mevrouw J. Schröder (bestuursdirecteur en afdelingshoofd voor het Gezin, de Gezondheid en Sociale Aangelegenheden van het ministerie van de Duitstalige Gemeenschap), mevrouw K. Piraprez (coördinatie van de Dienst voor Kind en Gezin en inspectrice van de sector « Rusthuizen en Ziekenhuizen » van de Duitstalige Gemeenschap (27 november 1998)
1. Overzicht
Er zijn twee ziekenhuizen, op 50 km van elkaar. Er is basiszorg voor de bevolking nodig op twee verschillende plaatsen, in Eupen en in Sankt Vith. Huidig aantal bedden : 177 in Eupen en 120 in Sankt Vith.
Bijkomende inlichting : nu reeds worden patiënten doorverwezen naar Duitse ziekenhuizen, wanneer de taal bepalend is voor de behandeling en de goede afloop ervan. Dit gebeurt natuurlijk uitsluitend wanneer behandeling ter plaatse onmogelijk is en dat wordt voor elk geval apart door de adviserend geneesheer van het ziekenfonds onderzocht en goedgekeurd. De erkenning en de goedkeuring van een verblijf in het ziekenhuis in een buurland hangt evenwel af van criteria die anders worden geïnterpreteerd naargelang van het ziekenfonds. Eenzelfde indicatie kan dus heel goed leiden tot twee totaal verschillende beslissingen. Zo gebeurt het bijvoorbeeld vaak dat verslaafden worden doorverwezen naar ontwenningsklinieken, vooral voor « legale » verdovende middelen als alcohol en geneesmiddelen.
Globaal gezien kan men stellen dat de ziekenhuizen van de Duitstalige Gemeenschap een uitgebreide medische dienstverlening moeten kunnen aanbieden, en wel om twee redenen : behandeling elders in België ligt vaak moeilijk wegens de taal, behandeling in Duitsland is niet altijd mogelijk gezien de bovenvermelde moeilijkheden.
2. Moeilijkheden die het gevolg zijn van het uitgebreid aanbod
In principe verheugt de Duitstalige Gemeenschap zich over de beslissingen die de federale overheid heeft genomen om het voortbestaan van de twee ziekenhuizen te verzekeren. In sommige domeinen is het echter erg moeilijk om bepaalde diensten of normen te handhaven. Twee voorbeelden :
a) Pediatrie
Het is niet meer dan normaal dat er in de Duitstalige Gemeenschap een dienst pediatrie is : het genezingsproces kan maar goed verlopen als moeder en kind en mensen uit de onmiddellijke omgeving aanwezig kunnen zijn, en als de taal geen barrière vormt. De federale normen zorgen echter voor heel wat problemen. Zo moeten er in de pediatrie bijvoorbeeld minstens vijftien bedden beschikbaar zijn.
De ervaring leert echter dat onze gemeenschap te dun bevolkt is om een dergelijk aantal bedden ook echt te benutten. Bovendien zijn er minder patiënten in de afdeling pediatrie : de hygiëne is verbeterd, er wordt meer aan preventie gedaan, besmettelijke ziekten worden teruggedrongen en de behandelingen worden ook alsmaar beter. Gelukkig kan er dankzij een besluit van 6 mei 1997 in de Duitstalige Gemeenschap een dienst pediatrie blijven bestaan met 13 bedden. Op die manier is het voortbestaan van de dienst wettelijk geregeld.
Toch blijft de zaak problematisch, omdat men voor de financiering, die gebaseerd is op de dagprijs, geen rekening houdt met de bijzondere situatie van deze dienst en dezelfde criteria hanteert als voor de andere Belgische diensten, die veel beter bezet zijn. De sector kijkt dan ook aan tegen een groeiend deficit, onder meer ten gevolge van de personeelsbezetting die is vastgelegd bij koninklijk besluit.
b) Gespecialiseerde spoedgevallenzorg
Er is bepaald dat de mobiele urgentiegroepen (MUG) en, in een nabije toekomst, de dienst 100 hun patiënten alleen nog zullen mogen overbrengen naar ziekenhuizen die gespecialiseerde spoedgevallenzorg aanbieden. Gezien de oppervlakte van de Duitstalige Gemeenschap en de afstand tussen de twee instellingen (50 km), is de oprichting van een dergelijke dienst in beide ziekenhuizen een must. De gemeenschappen gaan er terecht vanuit dat de bevolking snel en in haar eigen taal moet worden geholpen, maar dat kan alleen als de betrokken diensten erkend worden als gespecialiseerde spoedgevallendiensten.
Wat het personeel betreft, houden de normen echter geen rekening met de werkelijke bezettingsgraad van de gespecialiseerde spoedgevallendiensten in de Duitstalige gemeenschap. Zo bepaalt de norm dat er permanent twee verpleegkundigen en een geneesheer-specialist aanwezig moeten zijn en dat er vier bedden vrij moeten zijn voor dringende ingrepen, een verplichting die maar kan worden gefinancierd wanneer er voldoende bezetting is. Vooral voor Sankt Vith vormt deze norm een ernstig probleem : dit ziekenhuis bestrijkt de volledige Duitstalige Eifelstreek, met een oppervlakte van 628 km2 en een bevolkingsdichtheid van 40 inwoners per km2 .
Samengevat komt het dilemma hierop neer :
enerzijds is het gezondheidsbeleid van de Duitstalige Gemeenschap erop gericht dringende medische hulpverlening aan te bieden. Zo heeft de gemeenschap met eigen middelen en in samenwerking met de gemeenten ziekenwagendiensten opgericht en gesubsidieerd, die nu al vijf jaar draaien;
anderzijds zijn de normen die de federale Staat oplegt, vaak gebaseerd op de behoeften van grote centra. Dit heeft vooral gevolgen voor de financiering van diensten en functies die weliswaar absoluut noodzakelijk zijn, maar niet ten volle kunnen worden geëxploiteerd.
3. Psychiatrie
De federale instanties spannen zich in om een getrapt programma uit te bouwen voor de verzorging van psychiatrische patiënten, en de Duitstalige Gemeenschap kan die inspanningen alleen maar toejuichen. Met dat programma zou een volledig en op de behoeften afgestemd netwerk tot stand komen van hulp buiten het ziekenhuis. Wij nemen deel aan dat programma en ondersteunen de hervormingen die sinds 1990 consequent worden doorgevoerd.
Dit neemt niet weg dat de normen die de federale regering bij de oprichting van diverse diensten oplegt, belangrijke lacunes creëren in de zorgverstrekking, wat reeds werd aangestipt in punt 2 en wat nogmaals blijkt uit het geval van de kinderpsychiatrie.
Kinderpsychiatrie
In het ziekenhuis
De Duitstalige Gemeenschap zou recht hebben op zes plaatsen, terwijl een dienst kinderpsychiatrie normaal 20 bedden moet tellen. Hierdoor kan de Duitstalige Gemeenschap de oprichting van een eigen afdeling kinderspychiatrie niet goedkeuren. Maar in hoeverre kan ze aansluiting zoeken bij instellingen in de Duitstalige grensgebieden, die bereid zijn ook onze patiënten te verzorgen ? Wat gebeurt er als de Duitstalige Gemeenschap een financiële bijdrage levert aan infrastructuur in het buitenland, en de bedden vervolgens bezet worden door Duitstalige Belgische patiënten ? Zal de federale Staat de kosten dragen die voortvloeien uit de verpleegdagprijs die daar wordt aangerekend ?
Ambulant en gedeeltelijk in het ziekenhuis verstrekte behandeling
In tegenstelling tot Duitsland heeft België geen specifieke opleiding voor kinder- en jeugdpsychiaters; dat is een specialisatie die volgt op een opleiding in volwassenenpsychiatrie. Er is een schrijnend gebrek aan dit soort specialisten, vooral nu er steeds meer moeilijkheden zijn met gestoorde jongeren en jonge delinquenten. Het is uitgesloten dat er in de Duitstalige Gemeenschap ooit een afdeling kinderpsychiatrie wordt opgericht, maar een goede diagnose door een kinderpsychiater zou kunnen leiden tot verdere behandeling elders (psycho-sociale centra, psychiatrie-afdeling voor volwassenen in een ziekenhuis, ...).
Deelname aan proefprojecten
Het aanbod aan patiënten kan voortaan worden uitgebreid via proefprojecten, en dat is voor onze gemeenschap bijzonder waardevol. Hier wordt vooral aandacht besteed aan thuiszorg, met onder meer nazorg na een verblijf in het ziekenhuis. Dit is vooral belangrijk voor zwaar zieke patiënten, die het risico lopen te hervallen; zonder thuiszorg zouden ze zich niet regelmatig laten behandelen.
3.2.1.11. Eindbespreking (18 maart 1999)
3.2.1.11.1. Opmerking van mevrouw Popelier
Mevrouw Popelier constateert dat luidens de voorliggende teksten verschillende aspecten van het gezondheidsbeleid worden geregeld door verschillende overheden, hetgeen een coherent beleid bemoeilijkt. De Vlaamse Gemeenschap vraagt de samenstelling van homogene bevoegdheidspakketten. Andere instanties en met name het RIZIV pleiten voor meer overleg en samenwerking. Volgens mevrouw Popelier is het begrip « homogeen bevoegdheidspakket » een politiek begrip. Het wordt bepaald door de beleidsopties en inzichten in maatschappelijke en economische interdependenties. Volledige homogeniteit is nooit te bereiken en in een federale staat is er steeds een bevoegdheidsverdeling.
Juridisch gezien, zijn er twee mogelijkheden : ofwel past men bevoegheidsverdeling aan, ofwel maakt men gebruik van juridische instrumenten zoals impliciete bevoegheden, uitwisseling van informatie, overleg en samenwerkingsakkoorden. Bij de keuze van die instrumenten is wel voorzichtigheid geboden. Zeker bij samenwerkingsakkoorden komt de autonomie van de verschillende entiteiten, de democratische besluitvorming van wetgevende vergaderingen alsmede de transparantie van de verantwoordelijkheden in het gedrang.
Inzake gezondheidsbeleid gaat het in feite om vijf pakketten :
financiering;
toegang tot het beroep;
infrastructuur;
zorgverstrekking;
medische hulpverlening.
Wat de infrastructuur betreft, bepaalt de bijzonder wet dat « de organieke wetgeving » een federale bevoegheid is. Met « organieke wetgeving » wordt dan de ziekenhuiswet bedoeld. Daarmee wordt aan de federale wetgever in feite de vrijheid gegeven om de omvang van zijn bevoegdheid te bepalen. Het zou dus goed zijn de term « organiek » te verduidelijken, waardoor men een beter inzicht zou krijgen over welke aspecten het gaat. Vervolgens dient men na te gaan welke gedeelten daarvan beter bij de bevoegdheden van de gemeenschappen aansluiten.
Een ander voorbeeld is de reclame van tabaksproducten. Aangezien de wetgever die aangelegenheid geregeld heeft in de wetgeving betreffende de levensmiddelen, heeft het Arbitragehof geoordeeld dat het hier niet gaat om preventieve gezondheidszorg, behorende tot de persoonsgebonden aangelegenheden. Het is dus een federale materie.
3.2.1.11.2. Bespreking
Een lid merkt op dat een nadere precisering van het begrip « organieke wet » tot gevolg kan hebben dat bepaalde domeinen worden uitgesloten van de federale bevoegdheid, die er nu wel toe behoren.
Een senator verwijst naar de OCMW-wet betreft, waarvoor werd bepaald welke hoofdstukken tot de bevoegdheidssfeer van de gemeenschappen behoren, en welke hoofdstukken federaal gebleven zijn.
Een spreker merkt op dat de ziekenhuiswet dateert van vóór de bevoegdheidsverdeling. Het begrip « organieke wetgeving » bestaat als juridische categorie.
Mevrouw Popelier wijst erop dat het probleem in verband met de organieke wetgeving inzake gezondheidsbeleid is, dat de rechtspraak vooral verwijst naar de ziekenhuiswet en die wet zeer ruim opvat, en dus aan de federale wetgever een ruime bevoegdheid geeft om te bepalen wat hier al of niet onder valt.
Een senator vraagt zich af wat er zou gebeuren, wanneer de federale wetgever een organieke wet zou goedkeuren met betrekking tot het gezondheidsbeleid. Zouden de gemeenschappen die wet kunnen aanvechten op grond van een bevoegdheidsoverschrijding ? Welk criterium zal het Arbitragehof hanteren om te bepalen of het een organieke wet is ?
Mevrouw Popelier antwoordt dat het Arbitragehof eerst en vooral de voorbereidende werken van de wet zal onderzoeken. In het geval van de gezondheidszorg wordt er verwezen naar de ziekenhuiswet. Een begripsomschrijving van « organieke wet » is er niet.
Een lid is van mening dat een organieke wet een wet is die een aantal organen opricht, met andere woorden en met een organisatorisch oogmerk. Volgens mevrouw Popelier kan een dergelijke wet zodanig worden uitgebreid en aangevuld dat ze geen verband meer houdt met de reden waarom ze aanzienlijk werd aangenomen. De term « organieke wetgeving » moet dus nader worden omschreven.
Een spreker merkt op dat deze discussie wellicht overbodig wordt, wanneer heel het gezondheidsbeleid aan de gemeenschappen wordt overgedragen.
Een andere spreker repliceert dat het bekend is dat de meningen hierover verdeeld zijn. Maar ook wanneer men hierover geen uitspraak doet, dient men vast te stellen dat niet duidelijk is wat het begrip « organieke wet » inhoudt. Wil men de huidige structuur beter doen functioneren, dan dringt een nadere precisering zich op.
Een lid vraagt zich af of er naast de ziekenhuiswet en de wetgeving opgesomd in artikel 5, § 1, 1º, nog andere federale wetten zijn die de gezondheidszorg regelen.
Mevrouw Popelier sluit zulks niet uit. Het is bijvoorbeeld niet duidelijk wat bedoeld wordt in artikel 5, § 1, 1º, b) , van de Bijzondere Wet, waarin sprake is van « de financiering van de exploitatie, wanneer die geregeld is door de organieke wetgeving ».
De vorige spreker merkt nog op dat er terzake nog geen enkele betwisting is geweest voor het Arbitragehof.
Een lid vraagt zich af of het nu wel het gepaste ogenblik is om het begrip « organieke wet » verder uit te diepen.
Een senator is het eens met het « voorstel tot herdefiniëring van bevoegdheden » (punt 9 van het voorstel van de Vlaamse Gemeenschap).
3.2.2. Gezondheidsopvoeding en preventieve gezondheidszorg
Artikel 5, § 1, I, 2º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen luidt als volgt :
« § 1. De persoonsgebonden aangelegenheden bedoeld in artikel 59bis , § 2bis , van de Grondwet, zijn :
I. Wat het gezondheidsbeleid betreft :
2º De gezondheidsopvoeding alsook de activiteiten en diensten op het vlak van de preventieve gezondheidszorg, met uitzondering van de nationale maatregelen inzake profylaxis. »
3.2.2.1. De nota van de heer Pas
Ook de bevoegdheid inzake gezondheidsopvoeding alsook de activiteiten en diensten op vlak van de preventieve gezondheidszorg komt toe aan de gemeenschappen, met uitzondering van de federale maatregelen inzake profylaxis. Ook hier bestaat er mogelijk gevaar voor een uit beleidsoogpunt niet geslaagde bevoegdheidsversnippering.
Zo leunt de strijd tegen het tabaksgebruik aan bij de bevoegdheid inzake gezondheidsbeleid en preventieve gezondheidszorg, maar behoort de reglementering van de tabaksreclame volgens het Arbitragehof tot de « levensmiddelenwetgeving », wat een federale materie is. Anderzijds, zou bv. het verbieden van de verkoop van snoepgoed in scholen wel onder de preventieve gezondheidszorg vallen (en dus aan de gemeenschappen toekomen).
Een ander voorbeeld betreft de maatregelen inzake profylaxis. Hieronder vallen niet de facultatieve inentingen (gemeenschapsbevoegdheid) maar uitsluitend de wettelijk verplichte inentingen. Op dit moment omvat dit enkel en alleen de vaccinatie tegen polio. Er kan de vraag gesteld worden of deze uitzondering nog aangewezen is.
3.2.2.2. De nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap (Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling)
In het voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap wordt verscheidene malen de onvolmaaktheid van de bevoegdheidsverdeling inzake gezondheidsopvoeding en preventieve gezondheidszorg aangehaald :
1. Zo is de Vlaamse Gemeenschap van oordeel dat georganiseerde preventieve bevolkingsonderzoeken tot de bevoegdheid van de gemeenschappen behoort en dat enkel individuele screenings tot het actiedomein van het RIZIV zouden mogen behoren. (Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling.)
2. Tevens wijst de Vlaamse Gemeenschap er op dat de hoofdopdrachten van de federale inspectie der eetwaren en het Instituut voor veterinaire keuring betrekking hebben op preventieve gezondheidszorg en bijgevolg volgens artikel 5, § 1, I, 2º van de BWHI tot de bevoegdheid van de gemeenschappen behoren. Er wordt dan ook gepleit voor een overheveling naar de gemeenschappen. Enkel de volgende materies zouden federaal behouden blijven :
de taken in het kader van de wet handelspraktijken : departement Economische Zaken;
de taken van de Algemene Farmaceutische Inspectie, federaal departement Volksgezondheid : dit betreft o.m. de in- en uitvoer van hormonen en antibiotica. (Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling.)
3. Op dit ogenblik biedt de Vlaamse Gemeenschap aan de bevolking een aantal entstoffen gratis aan, die beschouwd worden als behorend tot de basisvaccinatie. Het betreft de entstoffen tegen kinkhoest, tetanus, difterie, mazelen, bof en rubella. De federale overheid betaalt van haar kant de entstoffen tegen poliomyelitis : deze inenting is de enige wettelijk verplichte voor de volledige Belgische bevolking. Tenslotte zijn er nog een aantal vaccins die via het RIZIV worden terugbetaald, zoals bijv. het vaccin tegen hepatitis B.
Organisatorisch is dit onderscheid niet productief; vandaar het voorstel om de uitzondering in artikel 5, § 1, I, 2º van de BWHI (nationale maatregelen inzake profylaxis) te schrappen, en te evolueren naar een veralgemeende financiering van entstoffen door de gemeenschappen mits overdracht van de daartoe op dit ogenblik door de federale overheid besteedde middelen. (Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling.)
3.2.2.3. Toelichting door de administratie gezondheidszorg van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap (nota van 27 november 1998)
Alhoewel de gemeenschap duidelijk (behalve voor de polio-vaccinatie) volledig bevoegd is voor ziektepreventie, stellen we vast dat het RIZIV nog belangrijke budgetten besteedt aan preventie-activiteiten, en er zelf regels en voorwaarden rond bepaalt.
Het RIZIV interpreteert de gemeenschapsbevoegdheid als zijnde beperkt tot de « collectieve, georganiseerde » preventie, en acht zich bevoegd voor zogenaamde individuele preventie op vlak van kankerscreening, vaccinaties, preventief tandonderzoek, vroegtijdige opsporing van ziektes bij zuigelingen e.a.
Door de opsplitsing in de bevoegdheidspakketten is er een theoretisch onderscheid tussen preventie en curatie. In de praktijk is dit onderscheid niet vol te houden : de inspanningen op vlak van preventie komen ten goede aan het budget van curatie, éénzelfde overheid moet in een coherent beleid kunnen beslissen hoeveel van het beschikbare budget voor de diverse sectoren kan besteed worden. Er is in de praktijk een soepele overgang van primaire, secundaire, en tertiaire preventie naar curatie. Het onderscheid « collectief » of « individueel » is in deze niet relevant. Het is niet omdat het RIZIV over de geldmiddelen beschikt dat het hen vrij straat een beleid te voeren op vlak van preventie, zelfs zonder overleg met de daartoe bevoegde gemeenschappen.
Bij het uitwerken van een preventiebeleid, ondervindt de gemeenschap ook beperkingen doordat zij niet bevoegd is zelfs maar mee te praten over de manier van betaling van de zorgverstrekkers : de discussie over forfaitaire geneeskunde, centraal medisch dossier, rol van de huisarts en de arts-specialist ... hebben duidelijk hun belang voor de mogelijkheden om effectief een « evidence based prevention » in te bouwen in de structuren.
3.2.2.4. Hoorzitting met mevrouw Onkelinx, minister-presidente van de regering van de Franse Gemeenschap (4 december 1998)
Het is duidelijk dat er een wisselwerking bestaat tussen alle beleidsaspecten waarvoor wij bevoegd zijn. Indien er bijvoorbeeld geen doeltreffend beleid gevoerd wordt op het niveau van het technisch en beroepsonderwijs, indien men de leerlingen niet in staat stelt de vaardigheden te ontwikkelen die hen in staat stellen de concurrentie op de arbeidsmarkt aan te kunnen, zullen de werkloosheidscijfers stijgen omdat de werknemers niet over de vereiste kwalificatie beschikken. Die wisselwerking kan worden vastgesteld voor alle beleidsaspecten. Indien de aids-preventie niet werkt, zullen er meer medische prestaties zijn en daardoor zullen de lasten van de federale overheid stijgen. Hoe kan dit alles gecoördineerd worden ? Voor de gezondheidszorg geschiedt dit via de besprekingen tijdens de interministeriële conferentie voor volksgezondheid. Op dit niveau bereikt men overeenkomsten en de teksten moeten niet worden gewijzigd.
De Franse Gemeenschap heeft op een gegeven ogenblik overwogen te werken met aids-patiënten via de referentiecentra voor aids, waardoor het ook mogelijk werd andere personen te bereiken, bijvoorbeeld mensen in de omgeving van de zieken. Men tast daar de grens van de bevoegdheid af. De gemeenschap nam via de financiering van die centra problemen inzake volksgezondheid voor haar rekening waarvoor eigenlijk het federale niveau bevoegd was. Zij heeft dat gedaan omdat het federale niveau het niet deed. Ten slotte, en na overleg, werd besloten dat de federale overheid die centra ten laste zou nemen. De gemeenschap is dus alleen nog bevoegd voor de preventie. De grenzen zijn moeilijk af te bakenen. Er wordt ook aan preventie gedaan op het vlak van de medische prestaties, de tenlasteneming van zieken. De Franse Gemeenschap heeft onlangs alles wat te maken heeft met het bevorderen van de gezondheid herzien. Het decreet voert de verplichting in om overleg te plegen met de andere bestuurslagen. De gemeenschap heeft onder meer lokale centra voor het bevorderen van de gezondheid opgericht. Tot de leden van die centra behoren vertegenwoordigers van de provincies, de gemeenten en de gewesten zodat op het gebied van de bevordering van de gezondheid een samenhangend beleid kan worden gevoerd. De toegekende subsidie staat in verhouding tot de subsidie van de andere bestuurslagen. Men poogt aldus het overleg op het terrein te institutionaliseren.
3.2.2.5. Opmerking van een lid
Een lid schetst het probleem van de « juiste retour » : degene die betaalt voor de preventie moet achteraf het geld, dat bijvoorbeeld in de ziekteverzekering werd bespaard, kunnen terugkrijgen. De financieringswet bepaalt hoe de middelen worden verdeeld over de bevoegdheden. Als de minister-president samenwerkingsakkoorden aangaat worden de grenzen van de bevoegdheden minder duidelijk. Doordat de financiële middelen van de verschillende partners afkomstig zijn, is het niet meer duidelijk wie wat betaalt. De kern van de financieringswet is nochtans duidelijkheid te scheppen over de verdeling en de besteding van de financiële middelen in de diverse bevoegdheidsdomeinen.
3.2.2.6. Antwoord van de minister-presidente
De minister-presidente legt uit dat voor de Franse Gemeenschap de financieringsmiddelen zijn samengesteld uit een deel van de BTW-ontvangsten, een deel van de ontvangsten in de personenbelasting, het kijk- en luistergeld en enkele eigen ontvangsten. Alles wordt samengeteld en er zijn geen toegewezen ontvangsten. Het gaat dus om totaalontvangsten ten behoeve van de bevoegdheidsdomeinen van de Franse Gemeenschap. Het duidelijkste voorbeeld is de financiering van het onderwijs. Bij de communautarisering van het onderwijs dienden nieuwe ontvangsten, namelijk de BTW-opbrengsten, verdeeld te worden over de gemeenschappen. Hoe heeft men die geldmiddelen verdeeld ? Er is uitgegaan van de federale bestedingen en men heeft besloten de BTW-opbrengsten te verdelen op grond van het aantal leerlingen. Men kan niet beweren dat met die BTW-opbrengst alleen het onderwijsbeleid wordt gefinancierd. In het kader van de autonomie van de gemeenschappen beschikt men over ontvangsten die berekend werden uitgaande van de federale uitgaven.
Storend is de interpretatie van het begrip « juste retour », vooral bij de bevordering van de gezondheid of het milieubeleid. Iedereen weet hoe belangrijk het milieubeleid is voor de gezondheid. Men weet ook hoe belangrijk een aangepast sociaal beleid op het niveau van het gewest, stedenbouw enz. is voor de gezondheid. Men stelt thans opnieuw een opflakkering van tuberculose vast vooral in de meest kansarme buurten. Om een kansarme buurt te helpen is het evenwel noodzakelijk dat het beleid op verschillende gebieden convergeert. De Franse Gemeenschap poogt nooit te berekenen wat het besparingseffect is van het beleid dat zij voert. Zij voert een beleid met algemene doelstellingen voor ogen en niet met het oog op een welbepaalde besparing achteraf.
Het is juist dat de preventiecampagnes het federale niveau in staat stellen te besparen, want hoe vroeger een ziekte ontdekt wordt, hoe goedkoper de behandeling ervan zal zijn. Hoe beter de resultaten zijn van het beleid inzake bevordering van de gezondheid hoe meer het federale niveau hierdoor kan besparen. Men mag evenwel niet verwachten dat de federale overheid de gemeenschap daarom een deel van het uitgespaarde bedrag moet terugbetalen.
3.2.2.7. Opmerking van een lid
Een lid is van mening dat, indien het principe van de « juste retour » wordt toegepast, zulks tot uiterst gevaarlijke toestanden kan leiden. Men zou in de Franse Gemeenschap of in de Vlaamse Gemeenschap even goed niet meer aan preventie kunnen doen en die zorg overlaten aan het federale niveau. Dat is het tegenovergestelde van een goed beleid maar indien men in budgettaire termen redeneert, belandt men bij dit soort houding. Men zou er de voorkeur kunnen aan geven het beschikbare geld te gebruiken voor iets anders dan preventie.
Het eerste doel moet steeds preventie zijn. Dit maakt het misschien mogelijk achteraf te besparen maar het is onmogelijk te berekenen hoeveel men bespaart. Men kan moeilijk bepalen hoeveel preventie-inspanningen men moet doen om er voor te zorgen dat niemand meer ziek zou zijn !
3.2.2.8. Hoorzitting met de heren J. De Cock (administrateur-generaal van het RIZIV), G. Grinberg (adjunct-administrateur-generaal van het RIZIV) en F. Praet (directeur-generaal van het RIZIV) (27 november 1998)
In artikel 34 het sleutelartikel van de wetgeving op de ziekte en de invaliditeitsverzekering, is voorzien in het verlenen van tussenkomst voor verstrekkingen die zowel de preventieve als de curatieve verzorging betreffen. De verzekering bevat thans heel wat verstrekkingen die betrekking hebben op het vlak van de individuele preventie, die niet onmiddellijk met de bijzondere wet werd bedoeld. Er is terugbetaling van vaccins in het kader van de primaire preventie, op het vlak van het voorkomen van ziekten. Binnen het raam van de secundaire preventie, de vroegtijdige opsporing, wordt tussenkomst verleend onder meer voor preventieve tandverzorging, leeftijdsspecifieke vroegtijdige opsporingen, echografieën, onderzoek naar neonatale doofheid, onderzoeken naar fenylketonurie, preventieve thuisbehandeling tegen wiegendood, verstrekkingen ter opsporing van kanker en aids worden terugbetaald. Het is dus heel moeilijk om het aspect « preventie » uit de verzekering voor de geneeskundige verzorging te lichten. Men kan zichzelf afvragen of het wel logisch is dat de ziekteverzekering enkel tussenkomt als het te laat is.
In het kader van het protocolakkoord dat tussen de gemeenschappen en de federale overheid in de loop van 1997 werd gesloten werd een avenant genegotieerd waarbij de collectieve vaccinatie tegen hepatitis B wordt geregeld. Met instemming van de gemeenschappen wordt van de verzekering voor geneeskundige verzorging een tegemoetkoming gevraagd. In het kader van de toepassing van artikel 56 wordt voor de jaren 1999 en 2000 in een experimentele financiering voorzien van ongeveer 400 miljoen frank.
Wanneer men de genese maakt van de wet van 1980 stelt men vast dat de grondwetgever duidelijk de bedoeling had alles inzake institutionele collectieve preventie toe te wijzen aan de gemeenschappen. Er bestonden een aantal wetgevende akten, zoals de wet op de medisch verantwoorde sportbeoefening, profilaxiemaatregelen op verschillende domeinen, het medisch schooltoezicht, enzovoort, die men als collectieve preventie aan de gemeenschappen heeft toegewezen. Er bestaat op dat vlak geen enkel knelpunt. Er is ook geen interferentie tussen de ziekteverzekering en het medisch schooltoezicht in een of andere gemeenschap. De bevoegdheden zijn op dat vlak klaar en duidelijk. Iets anders is dat men voorstelt dat men bijvoorbeeld vaccins wil terugbetalen via de gemeenschappen. Men kan verwijzen naar de discussie over de terugbetaling van het vaccin tegen hepatitis B.
Dit is een voorbeeld waarbij de gemeenschappen de collectieve preventie zouden moeten doen. Men heeft echter vastgesteld dat de financiële middelen daarvoor toch werden gezocht bij een federale instantie. Deze collectieve campagne kan starten dankzij de financiële bijdrage van het RIZIV. Dat is niet logisch en dat zou zich niet mogen herhalen.
In het avenant van het protocol staat trouwens dat het hier gaat om een experimentele en tijdelijke toelage, in afwachting van een duidelijke regeling. De toestand is natuurlijk helemaal anders wanneer men spreekt over campagnes voor individuele preventies en individuele vaccins, bijvoorbeeld griep. Het is echter niet zo eenvoudig om de vaccins door de gemeenschappen te laten terugbetalen. Vaccins vallen onder de rubriek geneesmiddelen, die moeten worden geregistreerd en die onderhevig zijn aan de Europese regelgeving. Zij worden via de apotheken verdeeld, enzovoort. Er is een uitzondering wanneer men collectieve griepvaccinatiecampagnes wil voeren op het niveau van de gemeenschappen. Dat kan, op voorwaarde dat de gemeenschappen die vaccins zouden aankopen, betalen en toedienen. Individuele aankopen van vaccins terugbetalen zou moeilijker zijn. Ook inzake de prijs van het vaccin en de terugbetaling zouden er problemen zijn. Collectieve preventies kunnen op verschillende niveaus worden georganiseerd.
Bij campagnes voor borstkanker en baarmoederhalskanker, die door de gemeenten worden georganiseerd, stelt men vast dat de individuele attesten van geneesheren bij de ziekteverzekering worden ingediend. Men kan dat alleen maar verhinderen door een betere samenwerking te organiseren, door betere afspraken te maken. Het lijkt moeilijk, te bepalen dat de ziekteverzekering zich zou moeten beperken tot al wat cure en care is. Wanneer iemand een arts raadpleegt omdat hij zich niet goed voelt, kan dat ook een vorm van preventie zijn. Het onderscheid is moeilijk te maken. In 1980 heeft men bepaald dat collectieve preventie een taak is van de gemeenschappen. Buiten enkele technische problemen misschien zoals de aankoop van vaccins, verloopt dat vrij vlot en ook die technische problemen, als ze er al zijn, kunnen worden geregeld. Wanneer men de hele nomenclatuur van de ziekteverzekering zou gaan uitrafelen en gaan definiëren wat preventie en wat curatieve zorg is, belandt men in een ander debat. Waar situeert zich de preventieve tandverzorging ? Is dat ziekteverzekering of is dat een preventie die dan valt onder de verzekering georganiseerd door de gemeenschappen ? Wat doet men wanneer een pasgeborene in het ziekenhuis wordt onderzocht op doofheid. Wat gebeurt er met fenycutonertietesten, enzovoort. Gaat men dat ontrafelen en naar een ander domein brengen ?
Misschien zijn op een aantal domeinen verduidelijkingen nodig geweest, bijvoorbeeld op het vlak van de aidsbestrijding. Dat ligt in de lijn van wat al gezegd is en is een zaak van coördinatie. Het RIZIV heeft aidscoördinatiecentra en aidsreferentiecentra betaald. Het is in feite de klinische biologie die voor een deel wordt betaald.
Wat het beleid inzake sensibiliteit van de bevolking betreft, hebben de gemeenschappen een rol gespeeld en spelen ze een rol, zodat daar niet veel knelpunten zijn.
Het is een illusie te denken dat men alles onder een hoedje kan brengen. Ook op het federaal niveau zijn er meerdere actoren in het geding en hebben we te maken met interferenties van de ministeries van Volksgezondheid en Economische Zaken, wat de ziekteverzekering, geneesmiddelen en medische hulpmiddelen betreft. Ook hiervoor moet samenwerking worden georganiseerd. Men heeft vastgesteld dat die kan worden verbeterd. Daaraan zal dus moeten worden gewerkt.
Door alle beleidsmaatregelen in één instantie te verenigen, kan men inderdaad homogeniteit tot stand brengen, maar zal men de homogeniteit van het verzekeringsstelsel op de proef stellen.
3.2.2.9. Opmerking van een lid
Een lid stelt vast dat de preventie tot de bevoegdheid behoort van de gemeenschappen, en de terugbetaling tot die van het RIZIV, met andere woorden van de federale overheid. De preventie kan dus een effect hebben in twee richtingen, wat betreft de uitgaven. Wanneer de Duitstalige Gemeenschap een zodanig gekke propaganda voert, die vele mensen ertoe brengt hun arts te raadplegen, is de Duitstalige Gemeenschap tevreden, maar zal dit belangrijke uitgaven met zich meebrengen voor het RIZIV. Andersom zal een goede campagne het aantal zieken terugdringen, en bijgevolg ook de kosten voor het RIZIV. Dit lijkt logisch. Men kan slechts uit deze situatie geraken door meer samenwerking, door gemeenschappelijke doelen te stellen, door eenieder zijn beleid te laten voeren binnen gemeenschappelijke doelstellingen. Het lid maakt een vergelijking met de manier waarop op het Europese niveau wordt gewerkt op het vlak van tewerkstelling : eenieder heeft zijn bevoegdheid, maar men stelt wel een globaal plan vast. Gaat men op dezelfde manier tewerk inzake preventie ? Bestaan er andere voorbeelden waar men negatieve gevolgen kan vermijden dankzij de samenwerking ?
In een klein land kunnen de patiënten makkelijk van de ene dokter naar de andere stappen, en van het ene gewest naar een ander. Is het mogelijk om verschillende terugbetalingsstelsels uit te werken al naargelang het domicilie van de geraadpleegde arts of al naargelang het systeem dat deze toepast in de terugbetaling of de preventie ?
3.2.2.10. Antwoord van de heer Grinberg, adjunct-administrateur-generaal van het RIZIV
Dit is een fundamentele vraag, vermits men hiermee in het proces treedt dat ons de redenen van de verhoging van de uitgaven in de ziekteverzekering leert. Het merendeel hangt zeker samen met het probleem van de pathologie en met het probleem van de gezondheid, maar ook andere factoren spelen een rol : factoren die betrekking hebben op de sociale toestand, het leefmilieu, de verstedelijking, de werkloosheid. Kortom, een reeks elementen, die los staan van de tenlasteneming van een probleem van curatieve aard, kan ook een weerslag hebben op de verslechtering van de toestand inzake volksgezondheid. De vraag die, in institutionele termen gesproken, voorligt is de volgende : stel dat we een beter zicht zouden hebben op de factoren die aan de gezondheidsuitgaven ten grondslag liggen, en dat we een aantal actieve beleidsmaatregelen zouden nemen, bijvoorbeeld op het vlak van de stadsontwikkeling of de strijd tegen de werkloosheid, die een beter beheer van de uitgaven in de ziekteverzekering met zich mee zouden brengen. Wie zou hieruit voordeel halen ?
Vanaf het moment dat de bevoegdheden uiteenspatten, zou diegene die belangrijke inspanningen levert kunnen overwegen dat het toch de federale overheid is die er het maximaal financieel profijt uit haalt, en dat er geen terugvloei is naar het gemeenschapsniveau om dergelijk beleid te kunnen verbreden. Hierin ligt de noodzaak vervat om samen te werken en om financieringsmechanismen uit te werken, waarover moet worden nagedacht, die bepaalde elementen van het antwoord kunnen bevatten in het in evenwicht brengen van de bevoegdheden van elkeen, met inbegrip van de financieringsstromen. Zij die een actie ondernemen in de goede richting, moeten daar ook iets van kunnen terugkrijgen. Dit is een complex proces. Een studie, die werd gerealiseerd door 3 professoren van de UCL, snijdt deze problematiek aan. Dit is één van de punten die kan worden toegevoegd aan het gamma van oplossingen, die reeds sedert 1980 bestaan, met name de conferenties, protocols van akkoord, het zoeken naar gemeenschappelijke oplossingen om veranderingen in het systeem aan te brengen.
In de huidige financiering is het zo dat en daarin licht de kracht van de ziekteverzekering wanneer iemand zich tot een dokter wendt en deze zich van het gamma van productiemiddelen van de ziekteverzekering bedient, of het nu in Oostende of in Luxemburg is, de prijs van de prestatie exact hetzelfde blijft. De financiële differentiatie ten laste van de gezondheidszorg situeert zich op het niveau van de prijzen die aan de structuren van de zorgen wordt betaald, met name de ziekenhuizen. Men moet weten dat, waar het prijskaartje van de structuur verschilt, het financieringsproces homogeen is, ongeacht of men zich bevindt in Oostende of in Luxemburg. In de financiering van de ziekenhuizen heeft men elk historisch referentiekader, gebaseerd op de oude boekhouding, opgegeven en een nieuw stelsel van verdeling van inkomstenbronnen ingevoerd, waarin een ziekenhuis exact hetzelfde type van financiering zal ontvangen, waar zich het ook bevindt.
Dit is het bewijs dat men tracht een evenwicht in te voeren tussen enerzijds de aard van de vraag die door de financiering ten laste wordt genomen, en de financiering, met inbegrip van de structuren. Men is derhalve bezig met het meer homogeen maken van de financieringsprocessen sedert een vijftiental jaar. De laatste tijd is dit nog toegenomen.
3.2.2.11. Hoorzitting met mevrouw J. Schröder (bestuursdirecteur en afdelingshoofd voor het Gezin, de Gezondheid en Sociale Aangelegenheden van het ministerie van de Duitstalige Gemeenschap), mevrouw K. Piraprez (coördinatrice van de Dienst voor Kind en Gezin en inspectrice van de sector « Rusthuizen en Ziekenhuizen » van de Duitstalige Gemeenschap) (27 november 1998)
Sinds de overdracht van de bevoegdheden inzake persoonsgebonden aangelegenheden in 1984 is de gezondheidszorg onderverdeeld in twee domeinen : preventie en curatieve geneeskunde.
Het spreekt voor zich dat het beleid meer succes zal hebben als beide domeinen op elkaar worden afgestemd. Zo zouden patiënten die geregeld gebruik maken van preventieve diensten, steun kunnen krijgen (bijvoorbeeld in de vorm van premies of lagere bijdragen), omdat er dan minder vaak ziektes voorkomen en er ook minder curatieve zorg nodig is. Een coherent beleid dat beide domeinen op elkaar afstemt, zal de bevolking ook meer verantwoordelijkheidszin bijbrengen voor haar eigen gezondheid.
3.3. Bijstand aan personen
3.3.1. Algemene inleiding
3.3.1.1. Nota van de heer Pas
In 1993 werden aan deze bevoegdheden belangrijke wijzigingen aangebracht. De gemeenschappen kregen met name de volle bevoegdheid inzake het maatschappelijk welzijn en de OCMW. Ook hier werden echter uitzonderingen op de bevoegdheid aangebracht. Zo blijven de algemene principes en de regels inzake het bestaansminimum een federale bevoegdheid. Opmerkelijk hierbij is dat gekozen werd voor de interessante techniek van de kaderbevoegdheid. De gemeenschappen mogen immers « aanvullende of bijkomende rechten » toekennen.
De desbetreffende bepalingen uit de BWHI zijn wel wat ongelukkig in die zin dat ze gebruik maken van de verwijzing naar concrete artikelen van bestaande wetgeving. Deze verwijzingstechniek, waarbij geen bevoegdheidsdomeinen als dusdanig worden aangegeven, schept heel wat onduidelijkheid over de preciese reikwijdte van de toegekende (hier : uitgezonderde) bevoegdheid. Er rijst immers de vraag of de bevoegdheid (in dit geval federale bevoegheid) bepaald moet worden aan de hand van de inhoud van de wet waarnaar verwezen wordt, op het moment van het in werking treden van de bevoegdheidsbepaling of daarentegen aan de hand van de actuele inhoud van die wet. Het Arbitragehof sluit zich aan bij de tweede oplossing wat inhoudt dat de federale wetgever zelf de omvang van zijn bevoegdheid kan bepalen.
3.3.1.2. Nota van de Raad van de Duitstalige Gemeenschap (28 september 1998)
De Duitstalige Gemeenschap maakt de volgende opmerking in verband met de problematiek van de OCMW. Door het internationaal akkoord tussen Wallonië, de Duitstalige Gemeenschap, het Land Rheinland-Pfalz en het Land Nordrhein-Westfalen van 8 maart 1996 (decreet van de RDG van 2 juli 1998) moesten de OCMW van de Duitstalige Gemeenschap onder meer in staat gesteld worden grensoverschrijdende akkoorden met gelijkaardige instellingen in de twee Duitse Länder te sluiten.
In zijn opmerkingen bij het ontwerp van toepassingsdecreet stelt de Raad van State, afdeling Wetgeving, echter vast (L. 26 530/2/V, in het RDG-stuk 113 (1997-1998) nr. 1, ibidem) dat het hoofdstuk IV van de organieke wet van 1976 niet binnen de algemene bevoegdheid van de Duitstalige Gemeenschap inzake de organieke wetgeving van de OCMW valt, dus ook niet haar artikel 61 dat de samenwerking met andere instellingen regelt. Door een restrictieve interpretatie komt de Raad van State tot de conclusie dat de gemeenschap helemaal niet bevoegd is voor samenwerkingsakkoorden van de OCMW terwijl de gemeenschap van mening was dat het om een minimale waarborg voor de OCMW ging die door de gemeenschappen zou kunnen worden aangevuld.
De federale Staat heeft overigens noch voor noch na het sluiten van het akkoord belangstelling voor een deelneming aan een gemengd akkoord getoond. Hoe dan ook, de interpretatie heeft een paradoxaal resultaat : alhoewel de gemeenschap bevoegd is om de samenwerking tussen OCMW in grensoverschrijdende federaties met eigen (nieuwe) rechtspersoonlijkheid te regelen (hogere vorm van integratie) is zij niet bevoegd om gewone samenwerkingsakkoorden tussen OCMW te regelen.
Daarom wenst de Raad een oplossing de lege ferenda die een ruim en coherent beleid inzake de samenwerkingsvormen van de OCMW (waarvoor hij de organieke bevoegdheid heeft) mogelijk maakt, inzonderheid op het grensoverschrijdend vlak dat voor een grensregio zo belangrijk is.
3.3.1.3. Opmerking van een lid
Een lid is van oordeel dat het volledige justitiële welzijnsbeleid toekomt aan de gemeenschappen.
3.3.1.4. Opmerkingen van mevrouw Popelier
Mevrouw Popelier, verwijzend naar de nota van de heer Pas (3.3.1.1.), handelt over de bevoegdheidsverdeling. De verwijzing naar een concrete wet heeft tot gevolg dat de federale regering een volledige hervorming alleen kan doorvoeren door een wijziging van die bepaalde wet. Wanneer die wet niet meer bestaat, dan heeft de federale overheid in de desbetreffende aangelegenheid geen bevoegdheid meer.
Wanneer het gaat om een dynamische verwijzing, kan de federale overheid de tekst waarnaar verwezen wordt, wijzigen en wordt de gewijzigde wet bedoeld. Met andere woorden, de federale overheid kan haar bevoegdheid verruimen of verengen.
Gaat het om een statische verwijzing (bepaald hoofdstuk van een wet), dan zijn zowel de gemeenschappen als de federale overheid daardoor gebonden. Een specifieke verwijzing is dus niet aangewezen voor een bevoegdheidsverdeling.
De bijstand aan personen omvat, aldus artikel 5, §1, II van de BHWI de volgende domeinen : gezinsbeleid, beleid inzake maatschappelijk welzijn, beleid inzake onthaal en integratie van inwijkelingen, beleid inzake minder-validen, bejaardenbeleid, jeugdbescherming, sociale hulpverlening aan gedetineerden.
3.3.2. Gezinsbeleid met inbegrip van alle vormen van hulp en bijstand aan gezinnen en kinderen
Artikel 5, § 1, II, 1º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen bepaalt :
« § 1. De persoonsgebonden aangelegenheden bedoeld in artikel 59bis , § 2bis , van de Grondwet, zijn :
II. Wat de bijstand aan personen betreft :
1º Het gezinsbeleid met inbegrip van alle normen van hulp en bijstand aan gezinnen en kinderen.
3.3.2.1. Jonge kinderen Nota van de Franse gemeenschapsregering (10 juni 1998) :
Het is wenselijk op de ingeslagen weg voort te gaan, die ervan uitgaat dat kinderopvang een multidimensionele verantwoordelijkheid is van de overheid op alle niveaus, de bedrijven, de sociale partners alsook van de particulieren.
Het kinderopvangbeleid sluit nauw aan bij een evenwichtige verhouding tussen de oppasvoorzieningen en het beleid inzake werkgelegenheid en de gelijke kansen. Deze evenwichtige verhouding is een federale bevoegdheid, terwijl de Franse Gemeenschap bevoegd is inzake de erkenning van de opvang- en oppasvoorzieningen voor kinderen.
De erkende opvangstructuren ontvangen werkingstoelagen van het « Office national de l'Enfance », terwijl de gelijkschakelingsmaatregelen voor de oppasvoorzieningen en het werkgelegenheidsbeleid (flexibiliteit, spoedopvang, zieke kinderen, buitenschoolse opvang...)worden gefinancieerd door het Fonds van Collectieve Uitrusting en Diensten (FCUD), een fonds dat afhangt van de Rijksdienst van de Kinderbijslag van Werknemers (RKW), alsook door het Waalse Gewest en het Brusselse gewest.
In aansluiting op de interministeriele conferentie voor de bescherming van de rechten van het kind (2 juli 1997) werd begonnen met de harmonisering van de regelgeving en de financiering. Er wordt een samenwerkingsakkoord voorbereid met het oog op de invoering van een permanente overlegstructuur waarbij de federale overheid, de deelgebieden en de gemeenschapsinstellingen die belast zijn met de erkenning van de structuren (ONE, Kind en Gezin, DKF) betrokken zijn.
3.3.3. Beleid inzake maatschappelijk welzijn
Artikel 5, § 1, II, 2º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen bepaalt :
« § 1. De persoonsgebonden aangelegenheden bedoeld in artikel 59bis , § 2bis , van de Grondwet, zijn :
II. Wat de bijstand aan personen betreft :
2º Het beleid inzake maatschappelijk welzijn, met inbegrip van de organieke regels betreffende de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, met uitzondering van :
a) de vaststelling van het minimumbedrag, de toekenningsvoorwaarden en de financiering van het wettelijk gewaarborgd inkomen overeenkomstig de wetgeving tot instelling van het recht op een bestaansminimum;
b) de aangelegenheden met betrekking tot de openbare centra voor maatschappelijk welzijn die geregeld zijn in de artikelen 1 en 2 en in de hoofdstukken IV, V en VII van de organieke wet van 8 juli 1976 betreffende de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, onverminderd de bevoegdheid van de gemeenschappen om aanvullende of bijkomende rechten toe te kennen;
c) de aangelegenheden met betrekking tot de openbare centra voor maatschappelijk welzijn die geregeld zijn in de wet van 2 april 1965 betreffende het ten laste nemen van de steun verleend door de commissies van openbare onderstand;
d) de regelingen met betrekking tot de openbare centra voor maatschappelijk welzijn van de gemeenten bedoeld in artikelen 6 en 7 van de wetten op het gebruik van de talen in bestuurszaken, gecoördineerd op 18 juli 1966, en van de gemeenten Komen-Waasten en Voeren, die opgenomen zijn in de artikelen 6, § 4, 11, § 5, 18ter , 27, § 4, en 27bis , § 1, laatste lid, van de organieke wet van 8 juli 1976 betreffende de openbare centra voor maatschappelijk welzijn en in de wet van 9 augustus 1988 tot wijziging van de gemeentewet, de gemeentekieswet, de organieke wet betreffende de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, de provinciewet, het Kieswetboek, de wet tot regeling van de provincieraadsverkiezingen en de wet tot regeling van de gelijktijdige parlements- en provincieraadsverkiezingen.
3.3.3.1. Nota van de heer Pas Formulering van artikel 5, § 1, II, 2º, van de BWHI
Artikel 5, § 1, II, 2º, BWHI verwijst naar concrete wetsbepalingen, met name naar hoofdstukken en artikelen uit de OCMW-Wet, zoals bijvoorbeeld artikel 1 dat het recht op maatschappelijke dienstverlening omvat. Artikel 1 OCMW-wet omvat de basisrechten, die tot doel hebben eenieder in de mogelijkheid te stellen een leven te leiden dat beantwoordt aan de menselijke waardigheid. De gemeenschappen kunnen bijkomende of aanvullende rechten toekennen.
Betekent de federale bevoegdheid inzake artikel 1 OCMW-wet nu dat deze federale bevoegdheid bevroren is en beperkt blijft tot wat op dit moment in artikel 1 staat ? Dat zijn immers de basisrechten; nieuwe rechten die men wil toekennen zijn bijgevolg « bijkomend » of « aanvullend » en zouden aan de gemeenschappen toekomen. In dat geval wordt de federale bevoegdheid gereduceerd tot een bevoegdheid om de genoemde artikelen en hoofdstukken toe te passen, zonder ze te kunnen wijzigen.
In een recent advies over een wetsvoorstel over de toekenning van een huisvestingstoelage voor de minimuminkomens, was de afdeling wetgeving van de Raad van State van mening dat het voorstel tot de federale bevoegdheid behoort. Het recht op een huisvestingstoelage kan beschouwd worden als behorend tot het minimum dat vereist is om een menswaardig leven te leiden en behoort dus tot de basisrechten waarvan het niveau door de federale overheid bepaald wordt. De Raad drukt echter zijn twijfels uit over zijn eigen « voorzichtige » conclusie omdat de tekst van de BWHI, noch de parlementaire voorbereiding ervan, leiden tot een ondubbelzinnige en onbetwistbare interpretatie.
3.3.3.2. Standpunt van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
Het onderscheid tussen de federaal gegarandeerde basisrechten en de bijkomende en aanvullende rechten leidt tot concurrerende bevoegdheden van de wetgever en de decreetgever. Tevens is het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap van oordeel dat, waar de gemeenschappen bevoegd zijn om de financiering (van de taken) van de OCMW's te regelen, zij ook de algemene bevoegdheid voor de vaststelling van de taken zelf (hoofdstuk IV van de OCMW-wet) moeten hebben.
Tevens pleit het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap ervoor om de bevoegdheid inzake de terugbetaling door particulieren van de kosten van maatschappelijke dienstverlening naar de gemeenschappen over te hevelen aangezien deze aangelegenheid rechtstreeks verband houdt met de financiering van de OCMW's. Met de overheveling van deze bevoegdheid moeten tevens de middelen bestemd voor de uitvoering van de taken met betrekking tot voorschotten op onderhoudsgelden aan de gemeenschappen worden overgedragen.
3.3.4. Het beleid inzake onthaal en integratie van inwijkelingen
Artikel 5, § 1, II, 3º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen bepaalt :
« § 1. De persoonsgebonden aangelegenheden bedoeld in artikel 59bis , § 2bis , van de Grondwet, zijn :
II. Wat de bijstand aan personen betreft :
3º Het beleid inzake onthaal en integratie van inwijkelingen;
3.3.4.1. Nota van de heer Pas
De gemeenschappen zijn bevoegd voor « het beleid inzake inwijkelingen ». Over de betekenis van deze term bestaat enige discussie. In de normale betekenis omvat « inwijkeling » : migranten (alsook de zogenaamde tweede generatie), vreemde studenten en ook politieke vluchtelingen. Door sommigen wordt gesuggereerd om daarom de term « inwijkeling » te vervangen door « migrant », aangezien de bevoegdheid inzake vluchtelingen aan de federale overheid zou toekomen.
3.3.4.2. Standpunt van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling (blz. 54)
Het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap stelt voor de term « inwijkeling » te vervangen door « migrant », aangezien de bevoegdheid inzake vluchtelingen aan de federale overheid zou toebehoren.
3.3.4.3. Aanvullende bedenkingen van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap (9 juni 1998)
Het woord « immigranten relateert beter tot het toelatingsbeleid. Het is echter onjuist te stellen dat het vluchtelingenbeleid een federale bevoegdheid zou zijn.
Enkel het toelatingsbeleid en het uitwijzingsbeleid zijn een federale materie. Eens de vluchtelingen als asielzoeker aan een OCMW werden toegewezen of als vluchteling erkend zijn, vallen zij ook onder de Vlaamse bevoegdheden (welzijn, gezondheidszorg, onderwijs, ...).
3.3.4.4. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
Op initiatief van de federale regering werd in 1991 een Fonds (impulsfonds) opgericht, bestemd om projecten te financieren in het kader van het migrantenbeleid. De middelen voor dit fonds worden ter beschikking gesteld door de Nationale Loterij. De projecten worden beoordeeld door een comité in meerderheid samengesteld uit vertegenwoordigers van de federale regering en uit vertegenwoordigers van de gemeenschappen en de gewesten. Dit federale initiatief wordt door het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap beschouwd als een inbreuk op de gemeenschapsbevoegdheid inzake het onthaal en de integratie van inwijkelingen : er wordt dan ook voorgesteld de ter beschikking gestelde middelen van de Nationale Loterij voor dit Impulsfonds over te dragen aan de Vlaamse Gemeenschap, het Waalse Gewest en het Brussels Hoofdstedelijk Gewest.
3.3.4.5. Nota van de federale regering (24 juni 1998)
Het Impulsfonds voor het migrantenbeleid is niet ingesteld om het structurele beleid aan te vullen. Het doel van het fonds is niet het verhelpen van de leemten in het structureel beleid van de gemeenschappen.
Het fonds is voor de vijf grote steden van het land opgericht als gevolg van de aanwezigheid van jonge migranten in deze steden, vooral in Brussel.
Voor zeer specifieke thema's worden op het federale niveau middelen uitgetrokken omdat bepaalde problemen van federale aard zijn, zoals bijvoorbeeld de integratie van migranten in de politiediensten, de opvang van kandidaat-vluchtelingen in het Klein Kasteeltje of de opleiding en de voorlichting door de departementen Tewerkstelling en Arbeid en Justitie.
Het Impulsfonds is gekoppeld aan de interministeriële conferentie voor het migrantenbeleid, waarin alle beleidsniveaus vertegenwoordigd zijn en er voorstellen kunnen doen. Het Impulsfonds loskoppelen van de interministeriële conferentie voor het migrantenbeleid komt erop neer dat men die conferentie haar middelen ontneemt.
De huidige manier van werken staat er garant voor dat nooit wordt opgetreden zonder instemming van en vooral nooit tegen de wil van de overheid van de gewesten of de gemeenschappen.
3.3.4.6. Toelichting door mevrouw Popelier
Wat de term « inwijkelingen » betreft, ziet mevrouw Popelier niet in wat de moeilijkheden zijn. Als men de term toch wil wijzigen, dan dient men erop toe te zien dat de categorieën die nu bedoeld worden, ook onder de nieuwe term vallen.
Wat het impulsfonds betreft, zegt de federale overheid dat hiermee een federale problematiek wordt behandeld, in welk geval het volkomen legitiem is een financiering uit te werken. Men dient evenwel het evenredigheidsaspect te eerbiedigen wanneer blijkt dat men daarmee ten dele op het bevoegdheidsdomein van een andere overheid komt. Het betrekken van de gemeenschappen bij de regeling maakt een van de elementen uit van de beoordeling van het evenredigheidsbeginsel.
3.3.5. Het beleid inzake mindervaliden
Artikel 5, § 1, II, 4º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen bepaalt :
« § 1. De persoonsgebonden aangelegenheden bedoeld in artikel 59bis , § 2bis , van de Grondwet, zijn :
II. Wat de bijstand aan personen betreft :
4º Het beleid inzake minder-validen, met inbegrip van de beroepsopleidingen, de omscholing en de herscholing van minder-validen, met uitzondering van :
a) de regelen betreffende en de financiering van de toelagen aan de minder-validen, met inbegrip van de individuele dossiers;
b) de regelen betreffende de financiële tegemoetkoming voor de tewerkstelling van minder-valide werknemers, die toegekend wordt aan de werkgevers die minder-validen tewerkstellen.
De uitzonderingen komen toe aan de federale wetgever, die echter slechts bevoegd is voor zover het gaat om tegemoetkomingen die een inkomensvervangend karakter hebben. Prestaties die bepaalde specifieke kosten dekken zijn een gemeenschapsbevoegdheid, met uitzondering van de prestaties inzake individuele functionele revalidatie (gelet op het feit dat ze vallen onder het toepassingsgebied van de ziekteverzekering).
De tweede uitzondering is een gewestbevoegdheid. Het betreft alleen tegemoetkomingen aan de werkgevers en niet aan de minder-valide werknemers zelf.
3.3.6. Het bejaardenbeleid, met uitzondering van het wettelijk gewaarborgd inkomen voor bejaarden (federale bevoegdheid)
Artikel 5, § 1, II, 5º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen bepaalt :
« § 1. De persoonsgebonden aangelegenheden bedoeld in artikel 59bis , § 2bis , van de Grondwet, zijn :
II. Wat de bijstand aan personen betreft :
5º Het bejaardenbeleid met uitzondering van de vaststelling van het minimumbedrag, van de toekenningsvoorwaarden en van de financiering van het wettelijk gewaarborgd inkomen voor bejaarden.
3.3.6.1. Ligdagprijzen voor rusthuizen en serviceflats en brandveiligheid
3.3.6.1.1. Nota van de heer Pas
Het bejaardenbeleid is in zijn geheel aan de gemeenschappen overgedragen, met inbegrip van alle aspecten van dat beleid die specifiek de bescherming van de bejaarden en de kwaliteit van de bejaardenvoorzieningen op het oog hebben.
Wel uitgezonderd zijn de basisregels inzake het gewaarborgd inkomen voor bejaarden. In tegenstelling met hetgeen geldt voor het bestaansminimum in het algemeen, hebben de gemeenschappen hier niet de bevoegdheid om aanvullende uitkeringen toe te kennen boven het federaal gewaarborgde minimum.
Toch blijft er op dit vlak een versplintering van bevoegdheden bestaan. Zo is de bepaling van de ligdagprijzen in de rusthuizen en serviceflatgebouwen voor bejaarden een federale bevoegdheid, op grond van artikel 6, § 1, VI, vierde lid, 3º, BWHI. Ook bijvoorbeeld de brandveiligheid is een gedeelde bevoegdheid. De basisnormen, dit wil zeggen de normen die algemeen gelden voor alle constructies zijn federaal. De gemeenschappen zijn bevoegd voor de specifieke veiligheidsaspecten voor bejaardenvoorziening. Ook de gewesten kunnen bevoegd zijn voor specifieke brandbeveiligingsnormen.
Deze oneigenlijke concurrerende én parallelle bevoegdheden hebben geen uitdrukkelijke grondslag in de BWHI. Het kan aangewezen zijn om de aangelegenheid « brandveiligheid » uitdrukkelijk in de BWHI op te nemen, zoals ook de heer Coenraets voorstelt.
3.3.6.1.2. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
Er wordt gewezen op de problematiek van de bepaling van de hoogte van de dagprijzen in de rusthuizen en de serviceflats. Momenteel wordt het toezicht op deze dagprijzen uitgeoefend door de prijzendienst van het ministerie van Economische Zaken. Voor het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap is de prijsbepaling een belangrijk beleidsinstrument om een coherent bejaardenbeleid te kunnen voeren. Er wordt dan ook voorgesteld om in artikel 6, § 1, VI, vijfde lid, 3º, van de BWHI waarin wordt bepaald dat het prijs- en inkomensbeleid een federale materie is het volgende toe te voegen : « met uitzondering van de bevoegdheden bepaald in artikel 5 ».
3.3.6.1.3. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
De Vlaamse Gemeenschap pleit voor een herformulering van artikel 5, I, van de BWHI vanuit de overtuiging dat de financiering van de inrichtingen, waarover de gemeenschappen de volle bevoegdheid uitoefenen wat de oprichtingsvoorwaarden en de erkenning betreft, ook tot de bevoegdheid van de gemeenschappen moet behoren. Het betreft in dit verband zowel de eigen bijdrage van de bejaarden als de RIZIV-tussenkomsten.
3.3.6.1.4. Hoorzitting met de heer W. Kaesen (afdelingshoofd, voormalig teamverantwoordelijke van het « Team Ouderenvoorzieningen » binnen de afdeling Welzijnszorg, administratie Gezin en Maatschappelijk Welzijn van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap) en de heer E. Mettepenningen (adjunct van de directeur, sectorverantwoordelijke van het « Team Ouderenvoorzieningen ») (13 november 1998)
Wanneer men kijkt naar de bevoegdheidsverdeling, stellen we vast dat Vlaanderen bevoegd is voor het volledige bejaardenbeleid, met uitzondering van enkele restbevoegdheden. Vlaanderen is bevoegd voor de programmatie van zijn voorzieningen en de daaraan gekoppelde planning evenals voor de erkenning en de erkenningsnormen. Het federale niveau is bevoegd voor de betoelaging van de zorgkost. Dit heeft tot gevolg dat Vlaanderen in se geen financiële verantwoordelijkheid draagt voor zijn beleid. Het beleid vertaalt zich meestal in meeruitgaven voor de federale begroting, in casu de RIZIV-begroting. Het RIZIV daarentegen heeft geen impact op de toename van het aantal plaatsen residentiële opvang omdat dit onder de gemeenschappen valt.
Vlaanderen is zich van deze problematiek vrij snel bewust geworden. Bij de invoering van het bejaardendecreet in 1985 reeds, heeft het bewust gekozen voor de creatie van een planningsinstrument gekoppeld aan een programmatie. Hiervoor waren drie belangrijke beweegredenen. Ten eerste wilde men komen tot een evenwichtige spreiding van de voorzieningen in Vlaanderen. Ten tweede wilde men een planningsinstrument hebben om het aanbod en de bewegingen in de toename te beheersen. Ten derde wilde men een eerste aanzet geven tot een diversificatie van het aanbod. In 1985 werden de service-flatgebouwen en de woningcomplexen met dienstverlening als tussenvorm gecreëerd.
Jaar na jaar stelt men vast dat op het vlak van de RIZIV-begroting problemen rijzen met betrekking tot de overschrijding van de budgetten. Hiervoor zijn allerlei redenen, die voor een deel te maken hebben met de toename van het aanbod, gekoppeld aan de demografie, met name de vergrijzing van de Belgische bevolking en de bevolking in de gemeenschappen, en de vergrijzing binnen de vergrijzing de mensen worden steeds ouder. Voorts zijn er de bewegingen rond mantelzorg en thuiszorg, rond mobiliteit en gezinsstructuren. Kinderen verhuizen immers vaak naar een andere gemeente met als gevolg dat de bejaarde geen beroep kan doen op mantelzorg en sneller geneigd is om opname in een rusthuis te vragen. De overschrijdingen van de RIZIV-budgetten gaan meestal gepaard met lineaire maatregelen waarbij de forfaits worden verlaagd. Men probeert de overschrijdingen beheersbaar te maken via een systeem van enveloppefinanciering.
Deze maatregelen hebben soms perverse effecten op het Vlaamse beleid. Terwijl in Vlaanderen wordt gëstreefd naar een beperking van het aantal rusthuisbedden met een duidelijke orientatie naar verzorgingsbehoevende bejaarden, heeft de enveloppefinanciëring tot gevolg dat instanties die deze beleidsoptie volgen, die zich heroriënteren en meer verzorgingsbehoevende bejaarden opnemen, financieel worden gesanctioneerd door de federale overheid.
Wat de nieuwe opvangvormen betreft serviceflats dateren van 1985, de dagverzorging werd in 1991 gereglementeerd en op dit ogenblik wordt in het kader van het thuiszorgdecreet de korte opvang gereglementeerd bestaat er reeds jaren onduidelijkheid en blijven de besprekingen met de federale overheid rond de financiering van de zorgkost in de diverse instanties aanslepen. Uiteindelijk wordt er meestal een oplossing gevonden, maar inmiddels blijft er voor de klant onduidelijkheid heersen over de voorzieningen.
De federale overheid en de gemeenschappen en gewesten zijn zich eind 1996 bewust geworden van deze problematiek en hebben besprekingen aangevat. Midden 1997 zijn deze besprekingen uitgemond in een protocolakkoord tussen de federale regering en de gemeenschappen en gewesten. Dit akkoord vindt grotendeels zijn oorsprong in de noodzaak tot beheersing van de budgetten in het kader van de Maastrichtnorm en tot afstemming van het beleid over de grenzen van de gemeenschappen en de gewesten heen.
De doelstellingen van het protocol zijn de volgende.
In de eerste plaats moeten misbruiken en onnodige opnamen worden voorkomen. De rusthuizen hebben een duidelijk doelpubliek. Wie nog niet tot deze doelgroep behoort, moet worden georiënteerd naar andere voorzieningen zoals serviceflats en dagverzorging.
Ten tweede moet de kwaliteit van de zorgverlening worden gewaarborgd. In het kader hiervan heeft Vlaanderen zijn kwaliteitsdecreet ontwikkeld. De essentie van het bejaardenbeleid in Vlaanderen is dat de oudere, indien hij dit wenst, in zijn vertrouwde omgeving moet kunnen blijven via eventuele ondersteuning van thuiszorgdiensten, dag- en nachtverzorging en kortopvang.
Een volgende doelstelling is de harmonisatie van de erkenningsnormen. Zowel Vlaanderen, Wallonië als Brussel, hebben hun eigen erkenningsnormen voor rusthuizen en voor andere opvangvormen. Ook op federaal niveau hanteert men specifieke erkenningsnormen en normen voor de uitbetaling van de forfaits, die vaak verschillen. De RVT-normen worden eveneens op federaal niveau bepaald binnen het ministerie van Volksgezondheid. Dit betekent dat een rusthuis in Vlaanderen aan drie verschillende personeelsnormen moet voldoen. Het protocol heeft onder meer de bedoeling deze normen op elkaar af te stemmen. Ook de reconversie van het huidige aanbod aan rusthuisvoorzieningen naar de thuiszorgvoorzieningen komt in dit protocol aan bod.
Een andere doelstelling van dit protocol is de introductie van een programmatie, niet alleen op Vlaams niveau, maar ook voor Wallonië en Brussel. De programmatie van rusthuizen en RVT's twee aparte programmaties die zijn afgestemd op een identieke doelgroep diende tegen het einde van 1998 rond te zijn. Een gelijkaardige operatie wordt beoogd voor de erkenningsnormen van rusthuizen en RVT's.
Verder zullen, in de periode 1998-2002, 25 000 bedden met het ROB-statuut worden omgevormd tot 25 000 bedden met een RVT-statuut, waardoor de betoelaging vanuit het RIZIV voor de in deze bedden opgenomen bejaarden aanzienlijk verbeterd wordt.
Tenslotte moet de verzorging in rusthuizen en RVT's worden gefinancierd door de verzekering voor geneeskundige verzorging het RIZIV binnen een duidelijke meerjarenprogrammatie en gekoppeld aan een programmatie. De bedoeling is dat de zorgbehoefte van de bejaarde determinerend is voor de zorgkost die zal worden gefinancierd.
Voor Vlaanderen is de ontwikkeling van een aangepaste programmatienorm een belangrijk element. Blijkbaar zou het Brusselse Gewest, noch het Waalse Gewest bereid zijn een aangepaste en verfijnde programmatienorm voor rusthuiswoongelegenheden te ontwikkelen. De Vlaamse regering heeft geoordeeld dat zij, indien zij haar eigen kwaliteitsvol en anticiperend ouderenbeleid niet langer afhankelijk wil maken van een gebrek aan besluitvaardigheid binnen de andere gemeenschappen en gewesten, een eigen initiatief moest nemen voor het ontwikkelen van een aangepaste en fijnmazige programmatienorm. Dit besluit van 17 maart 1998 houdt de duidelijke beperking in dat men het engagement van een maximaal cijfer uit het protocol zal respecteren.
Het protocol bevat ook een aantal voorwaarden, met name respect voor de erkenningsnormen, gekaderd in het eigen beleid van de diverse gemeenschappen en een gelijke financiering volgens de zorgbehoefte. De gemeenschappen en de gewesten hebben zich er in dit protocol toe geëngageerd geen nieuwe eenheden te laten ontstaan, tenzij deze worden gecompenseerd door een identieke vermindering of overdracht.
Een knelpunt dat in het protocol aan bod kwam, is dat er nood bestaat aan een betere uitwisseling van de informatie tussen de federale en de gewestelijke diensten. Hierbij moet in het bijzonder aandacht worden besteed aan Sociale Zaken, Economische Zaken en RIZIV.
De duurtijd van het protocol is in principe onbepaald. De vergunningsstop en de begrenzing van de bijkomende erkenningen was geldig voor één jaar. Binnen dit jaar diende een geïntegreerde programmatienorm voor rusthuizen en RVT's te zijn ontwikkeld, zoniet wordt de duurtijd voor deze elementen eveneens met een jaar verlengd.
3.3.6.1.5. Opmerking van een lid
Een lid stelt vast dat er een discrepantie bestaat tussen de gemeenschapsbevoegdheden en de federale bevoegdheid. Men moet minstens toegeven dat zo de subsidiëringsnormen misschien niet verschillen, de subsidiëring toch op een andere basis plaatsvindt. Het was wijs daarover een protocol te sluiten. Toch moet de vraag worden gesteld of de essentiële punten van het bejaardenbeleid zodoende misschien niet werden « geherfederaliseerd », maar alleszins toch in een gemeenschappelijk beleid werden opgenomen. Het komt er nu op aan om aan de gemeenschappen en de gewesten te vragen dit gemeenschappelijk beleid uit te voeren. In de mate dat de andere gewesten en gemeenschappen nog niet aan uitvoering toewaren, heeft de Vlaamse gemeenschap zelf initiatieven genomen. Misschien is de term « herfederalisering » niet volledig toepasselijk, maar het protocol heeft alleszins in een gemeenschappelijk beleid geresulteerd. De drie gemeenschappen voeren nu een identiek beleid.
3.3.6.2. Afhankelijkheidsverzekering
3.3.6.2.1. Nota van de heer Pas bevoegdheidsproblematiek
De afhankelijkheidsverzekering zou een tussenkomst beogen voor de niet-medische kosten en de extra-uitgaven die optreden bij afhankelijkheid en verminderde zelfredzaamheid bij dagdagelijkse levensaktiviteiten. Voorbeelden : huishoudelijke hulp, bereiding van maaltijden, de meerkost van dieetvoeding, extra verwarming, e.d.
Deze afhankelijkheidsverzekering zou als nieuwe tak van de sociale zekerheid of binnen de verplichte ziekte- en invaliditeitsverzekering (of in het kader van de verplichte aanvullende verzekeringen van de ziekenfondsen) geconcipieerd kunnen worden. Anderzijds zou de niet-medische bejaardenzorg kunnen vallen onder de « bijstand aan personen » en een gemeenschapsbevoegdheid kunnen zijn.
Daarnaast kan erop gewezen worden dat er reeds verschillende instrumenten bestaan om tegemoet te komen aan de behoeften waarvoor de afhankelijkheidsverzekering een oplossing zou bieden. De meeste zorgen voor zorgbehoevende bejaarden vallen immers onder het medische luik en worden reeds door de ziekteverzekering gedekt. Daarnaast wordt de afhankelijkheid ook reeds ten dele opgevangen binnen de welzijnszorg (bv. gezins- en bejaardenhulp, diensten voor maaltijdenbedeling) en binnen de bijstand (tegemoetkoming voor hulp aan bejaarden). Deze bestaande instrumenten zijn echter ook in grote mate versnipperd en dit niet alleen tussen de federale staat en de gemeenschappen. Een aanzet tot oplossing kan erin bestaan tot een hergroepering van de bestaande initiatieven te komen.
3.3.6.2.2. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap (9 juni 1998)
Wat de zorgverzekering betreft, kan i.v.m. de bevoegdheid worden vermeld dat op basis van de parlementaire voorbereiding van artikel 5, § 1, II, 5º van de bijzondere wet van 8 augustus 1980, de Commissie van advies over de persoonsgebonden aangelegenheden ook de « commissie Rimanque » genoemd in haar verslag van 22 maart 1985 tot de conclusie kwam dat de Gemeenschappen bevoegd zijn voor het gehele bejaardenbeleid, met uitzondering van de verschillende pensioenstelsels en van de vaststelling van het minimumbedrag, van de toekeningsvoorwaarden en van de financiering van het wettelijk gewaarborgd inkomen voor bejaarden :
« 74. Het hele bejaardenbeleid behoort aan de gemeenschappen. Het gaat dus onder meer om de regelende en bestuurlijke bevoegdheid inzake rustoorden die geen zorgen verstrekken, verplegingsinrichtingen die zorgen verstrekken, de thuisverzorging, de serviceflats en woningcomplexen speciaal ingericht voor bejaarden, de diensten en de opleidingscentra voor bejaardenhulp. De gemeenschappen zijn ook bevoegd voor de coördinatie van maatschappelijke diensten van het sociaal werk ten behoeve van bejaarden en voor de erkenning en de toekenning van toelagen aan de diensten en de opleidingscentra voor bejaardenhulp. Een aantal aspecten van het bejaardenbeleid behoren tot de bevoegdheid van de gemeenschappen, doch als onderwijs of als culturele aangelegenheid. (...).
75. Blijven nationale aangelegenheden :
de verschillende pensioenstelsels;
de vaststelling van het minimumbedrag, van de toekenningsvoorwaarden en van de financiering van het wettelijk gewaarborgd inkomen voor bejaarden. »
(Nota over de bevoegdheden van de Vlaamse Gemeenschap inzake persoonsgebonden aangelegenheden, Stuk Senaat Vl. R., 1984-1985, nr. 312/1, 22).
Ook het Arbitragehof heeft die volheid van bevoegdheid van de Gemeenschappen inzake het bejaardenbeleid bevestigd :
« Voor zover zij er niet anders hebben over beschikt, moeten de Grondwetgever en de bijzondere wetgever worden geacht aan de Gemeenschappen en de Gewesten volledige bevoegdheid te hebben toegekend tot het uitvaardigen van de regels die eigen zijn aan de hun toegewezen aangelegenheden, en zulks onverminderd de mogelijkheid om desnoods beroep te doen op artikel 10 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 (betreffende de impliciete bevoegdheden).
Uit het voorgaande volgt dat artikel 59bis , § 2bis , (thans artikel 128) van de Grondwet, samen gelezen met artikel 5, § 1, II, 5º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980, onder voorbehoud van de in de bijzondere wet vermelde uitzonderingen, het gehele bejaardenbeleid aan de Gemeenschappen heeft overgedragen, met inbegrip van alle aspecten van dit beleid die specifiek de bescherming van de bejaarden en de kwaliteit van de bejaardenvoorzieningen op het oog hebben. »
(Arbitragehof, arrest nr. 40 van 15 oktober 1987, nr. 2. B.1., Belgisch Staatsblad van 6 november 1987; in dezelfde zin : Arbitragehof, arrest nr. 64/92 van 15 oktober 1992, Belgisch Staatsblad van 11 november 1992).
In het kader van hun bevoegdheid inzake het bejaardenbeleid, waarvan enkel de verschillende pensioenstelsels en de vaststelling van het minimumbedrag, de toekeningsvoorwaarden en de financiering van het wettelijk gewaarborgd inkomen voor bejaarden als onderdelen van de sociale zekerheid zijn uitgesloten, kunnen de gemeenschappen bevoegd worden geacht voor de zorgverzekering.
Het Vlaams Parlement heeft gemeend een bevoegdheidprocedure in te roepen tegen het amendementsvoorstel, neergelegd door mevrouw Greta D'Hondt in de Kamer. Het wetsvoorstel werd daarop ingetrokken.
In de mate dat de zorgverzekering op termijn niet alleen de doelgroep ouderen zou betreffen, sluit zij zelfs volledig aan op de bevoegdheid van de gemeenschappen inzake gehandicapten.
3.3.6.2.3. Hoorzitting met de heer Deloof, (secretaris-generaal van het ministerie van Volksgezondheid, Sociale Zaken en Leefmilieu beschouwingen over een verzekering voor de opvang van het verlies van zelfstandigheid van bejaarden) (11 december 1998)
1. Het organiseren van opvangdiensten en hun financiering
Er moet een onderscheid gemaakt worden tussen medische, verpleegkundige en paramedische zorgen enerzijds en de hulp voor het verlies van zelfstandigheid anderzijds. De kosten voor de medische, verpleegkundige en paramedische verzorging maken deel uit van de zorgen die terugbetaald worden in het systeem van de verplichte ZIV. Er wordt verondersteld dat deze regeling zal blijven.
In het pakket « verpleegkundige zorgen » die in het kader van de verplichte ziekte- en invaliditeitsverzekering gegeven worden in de thuisverpleging, in de rustoorden en in de rust- en verzorgingstehuizen, zijn nochtans enkele handelingen opgenomen die kunnen beschouwd worden als bijstand voor verlies aan zelfstandigheid. Bij vaststelling van een staat van zware zorgafhankelijkheid in tijd en ruimte, kunnen de verpleegkundigen immers bijstand verlenen in de handelingen van het dagelijks leven (wassen, kleden, zich verplaatsen, toiletgang, eten, incontinentie).
Inzake de opvang van het verlies van zelfstandigheid, is in de loop van de jaren in ons land een systeem van taakverdeling gegroeid tussen verschillende overheidsniveaus en -personen, waardoor aan de bevolking een gemengd pakket van diensten en financieringswijzen wordt aangeboden :
de gemeenschappen zijn verantwoordelijk voor de organisatie, de kwaliteit, ... en de financiering van de diensten;
de federale Staat kan in bepaalde voorwaarden een aanvullend inkomen toekennen aan bejaarden;
de lokale overheden kunnen initiatieven nemen om diensten in te richten en eventueel aanvullende inkomens te bezorgen aan bejaarden (bestaansminimum).
De bestaande diensten en hun financiering behoren tot de bevoegdheid van de gemeenschappen. Voor een goed overzicht ervan kan verwezen worden naar een recent onderzoek in opdracht van de minister van Sociale Zaken en van de Commissie van de Europese Gemeenschappen, door het Hoger Instituut voor de Arbeid van de KUL onder de leiding van prof. J. Pacolet, « Sociale bescherming van zorgbehoevende bejaarden in België : op weg naar een zorgverzekering ».
Er kunnen drie groepen van diensten onderscheiden worden : diensten voor thuisverzorging, diensten voor permanent verblijf en de diensten voor tijdelijk verblijf.
Volgens het klassieke schema van de samenwerking tussen de overheid en de private sector, legt de hogere overheid (in dit geval de gemeenschappen) de kwaliteitsvoorwaarden vast daaraan de diensten moeten beantwoorden en komt ze tussen in de financiering van de investerings- en werkingskosten. Het initiatief om diensten te organiseren kan genomen worden door de lokale overheden en door private personen of verenigingen. Aan de betrokken bejaarden kan een persoonlijke bijdrage gevraagd worden in functie van zijn of haar inkomen.
2. Financiering van de kosten die ten laste blijven van de bejaarden door de federale overheid.
De federale overheid gaat uit van de veronderstelling dat het « normale » inkomen van de bejaarde (pensioen) voldoende is om de gewone kosten van levensonderhoud te dragen. Voor de bijkomende kosten ingevolge verlies van zelfstandigheid geeft zij een aanvullend inkomen : aan bejaarden (meer dan 65 jaar) die hun zelfstandigheid geheel of gedeeltelijk verloren hebben, kan een tegemoetkoming voor hulp aan bejaarden toegekend worden. Deze tegemoetkoming maakt deel uit van het systeem van tegemoetkomingen aan gehandicapten.
De tegemoetkoming staat in functie van het verlies aan zelfstandigheid en in functie van het inkomen. Zij is een vorm van sociale bijstand en wordt toegekend zonder betaling van een bijdrage. Daarom is er een inkomensgrens in functie van de gezinstoestand.
Besluit : bestaat er een ruim aanbod aan diensten voor de opvang van het verlies van zelfstandigheid van bejaarden, dat genormeerd en gefinancierd wordt door de overheid, en kunnen de getroffen bejaarden een bijkomend inkomen verkrijgen. Maar, gelet op de verwachte aangroei aan het aantal hoogbejaarden, wordt gevreesd dat de overheid niet meer in staat zal zijn het vereiste aanbod aan diensten te financieren en de inkomenspositie van de betrokkenen te verzekeren. Daarom wordt gedacht aan het instellen van vormen van verzekering voor het verlies van zelfstandigheid.
3. Verzekering voor het verlies aan zelfstandigheid.
Eerst moet onderzocht worden of en eventueel hoe de verzekering zal ingepast worden in het huidige systeem. Komt de verzekering in de plaats van de tegemoetkoming voor hulp aan bejaarden of wordt het een aanvulling van deze tegemoetkoming ? Blijft de huidige financieringverdeling tussen de zorgbehoevende bejaarde en de overheid behouden ? Blijft de taakverdeling tussen de verschillende overheden behouden ? Ter herinnering :
financieringsverdeling tussen bejaarde en overheid :
- de overheid neemt een deel van de werkings- en investeringskosten van de diensten ten laste;
- de bejaarde betaalt een deel van kosten en kan in bepaalde voorwaarden een aanvullend inkomen krijgen om deze kosten te dekken;
- taakverdeling tussen de verschillende overheden :
- de federale overheid, via de sociale zekerheid, voor bepaalde verpleegkosten, en via de tegemoetkomingen voor hulp aan bejaarden;
- de gemeenschappen, voor de subsidiering van de investerings- en werkingskosten van de diensten en instellingen van private organisaties en OCMW;
- de OCMW voor de kosten van hun diensten, rustoorden en verzorgingstehuizen en voor de betaling van de kosten wanneer de bejaarde niet over voldoende inkomen beschikt.
Moet de verzekering ingesteld worden als een verplicht systeem voor iedereen of kan het vrijwillig systeem zijn ? Moet de verzekering worden georganiseerd door de overheid of door de private sector ? Ten slotte zal moeten beslist worden over de wijze waarop tussengekomen wordt. Hier zijn twee grote opties : ofwel worden de werkelijke kosten terugbetaald, ofwel wordt een forfaitair bedrag toegekend, dat de bejaarde vrij kan besteden.
4. Bevoegdheid van de federale overheid of van de gemeenschappen ?
Bij de staatshervorming werd alles wat te maken heeft met de « inkomensherverdeling » toegewezen aan de federale overheid (b.v. sociale zekerheid, bestaansminimum, tegemoetkomingen aan gehandicapten en bejaarden, ...) Het invoeren van een verzekering voor verlies van zelfstandigheid, is ook een vorm van inkomensherverdeling en zou deze filosofie ook moeten toegewezen worden aan de federale overheid.
Technisch is er evenwel geen bezwaar om deze verdeling te herzien en kan de bevoegdheid voor het invoering van de verzekering toegewezen worden aan de gemeenschappen. Hierbij zullen dan wel problemen rijzen in het Brussel Hoofdstedelijk Gewest, waar de betrokken personen zich tot de ene of de andere gemeenschap zullen moeten verklaren. Dit zou kunnen geïnterpreteerd worden als een begin van « subnationaliteit » te Brussel, wat men totnogtoe heeft willen vermijden. Indien beide gemeenschappen te Brussel een verzekering invoeren, zullen zij overeenkomst moeten sluiten om te vermijden dat een persoon zich inschrijft bij beide.
Indien de bevoegdheid toegewezen wordt aan de gemeenschappen, zal er moeten onderzocht worden wat er moet gebeuren met het systeem van de tegemoetkoming voor hulp aan bejaarden op het federale vlak. Beide systemen dekken dan immers dezelfde materie.
3.3.6.2.4. Eindbespreking
3.3.6.2.4.1. Toelichting door mevrouw Popelier
Inzake de afhankelijkheidsverzekering is er een advies van de Raad van State (55). De Raad zegt dat de organisatie van zo een zorgverzekering behoort tot de bevoegdheid van de gemeenschappen, op voorwaarde dat het niet gaat om inkomensvervangende tegemoetkomingen en op voorwaarde dat de aansluiting bij die verzekering facultatief zou zijn en zou openstaan voor alle inwoners van het gebied.
De regeling door middel van een samenwerkingsovereenkomst is volgens mevrouw Popelier veeleer problematisch omdat het hier om een fundamenteel beleid gaat. Daar zo een overeenkomst zou de autonomie van de wetgevende vergaderingen al te zeer worden beperkt.
Mevrouw Popelier kan niet garanderen dat het Arbitragehof dezelfde mening heeft.
3.3.6.2.4.2. Opmerkingen van de leden
Verschillende leden zijn het eens met het standpunt van de Raad van State.
Een lid is van mening dat de afhankelijkheidsverzekering een federale bevoegdheid dient te blijven. Hij is het dus niet eens met het advies van de Raad van State.
Een lid is van oordeel dat de bevoegdheid inzake afhankelijkheidsverzekering niet volledig aan de gemeenschappen kan worden toevertrouwd.
Voor een ander lid is dit wel mogelijk in de mate dat er hierover een samenwerkingsakkoord wordt afgesloten.
Verschillende leden merken op dat het niet eenvoudig is om deze aangelegenheid in haar geheel aan de gemeenschappen toe te vertrouwen. Het is mogelijk om over de afhankelijkheidsverzekering een samenwerkingsakkoord uit te werken. Zo kan men toch tot een homogeen bevoegdheidspakket komen.
3.3.6.2.5. Antwoord van de heer Pas (15 januari 1998)
Er is behoefte aan samenwerking tussen de verschillende betrokken overheden. De huidige bevoegdheidsverdeling belet dat een enkele overheid de afhandelijkheidsverzekering volledig regelt en staat zelfs aan de invoering van een afhandelijkheidsverzekering op zich in de weg. Men kan wel proberen tegemoet te komen aan de behoefte door diverse instrumenten te gebruiken, die evenwel tot onderscheiden bevoegdheidsniveaus behoren.
3.3.7. Jeugdbescherming
Artikel 5, § 1, II, 6º, van de Bijzondere Wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen
« § 1. De persoonsgebonden aangelegenheden bedoeld in artikel 59bis , § 2bis , van de Grondwet, zijn :
II. Wat de bijstand aan personen betreft : (...)
6º De jeugdbescherming, met inbegrip van de sociale bescherming en de gerechtelijke bescherming, maar met uitzondering van :
a) de burgerrechtelijke regels met betrekking tot het statuut van de minderjarigen en van de familie, zoals die vastgesteld zijn door het Burgerlijk Wetboek en de wetten tot aanvulling ervan;
b) de strafrechtelijke regels waarbij gedragingen die inbreuk plegen op de jeugdbescherming, als misdrijf worden omschreven en waarbij op die inbreuken straffen worden gesteld, met inbegrip van de bepalingen die betrekking hebben op de vervolgingen, onverminderd artikel 11;
c) de organisatie van de jeugdgerechten, hun territoriale bevoegdheid en de rechtspleging voor die gerechten;
d) de opgave van de maatregelen die kunnen worden genomen ten aanzien van minderjarigen die een als misdrijf omschreven feit hebben gepleegd;
e) de ontzetting uit de ouderlijke macht en het toezicht op de gezinsbijslag of andere sociale uitkeringen.
3.3.7.1. Hoorzitting met de heer Morris, directeur-generaal van de administratie Gezin en Maatschappelijk Welzijn van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, de heer Van Keymeulen, afdelingshoofd bijzondere jeugdzorg van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap en de heer Van Brusselen (8 januari 1999)
Gedurende vele jaren werden de bevoegdheden inzake jeugdbescherming sterk betwist tussen de federale overheid en de gemeenschappen. Deze betwistingen hebben een eindpunt gevonden in het arrest nr. 66 van het Arbitragehof van 30 juni 1988. Dit arrest werd kort daarop bevestigd door de bijzondere wet van 8 augustus 1988. Door de wijzigingen aangebracht in de bijzondere wet, kwamen de bevoegdheden inzake jeugdbescherming aan de gemeenschappen toe, met uitzondering van vijf punten die limitatief werden opgesomd. Deze bevoegdheidsverdeling was gebaseerd op een inhoudelijke wet die nu nog gedeeltelijk van kracht is, namelijk de wet van 8 april 1965 betreffende de jeugdbescherming.
De wet van 8 april 1965 heeft enerzijds betrekking op de sociale bescherming of de buitengerechtelijke bescherming en anderzijds op de gerechtelijke bescherming. Binnen de jeugdbescherming is er eigenlijk nog een derde punt, namelijk de zedelijke bescherming van de jeugd, die wordt geregeld in twee wetten. De wet van 1 september 1920 weigert aan minderjarigen beneden de 16 jaar de toegang tot bioscoopzalen. De wet van 15 juli 1960 tot zedelijke bescherming van de jeugd betreft de toegang van minderjarigen tot speelhuizen, paardenrenbanen enzovoort, evenals de toegang van minderjarigen beneden de 16 jaar tot dancings wanneer zij niet vergezeld zijn van hun vader of moeder. Er is tekstueel nog geen regeling in de bijzondere wet over de bevoegdheid nopens de zedelijke bescherming van de jeugd.
3.3.7.2. Toepassing van het decreet betreffende de jeugdbijstand in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest
3.3.7.2.1. Nota van de Franse Gemeenschapsregering (10 juni 1998)
In het Brussels Hoofdstedelijk Gewest zijn de gemeenschapsdecreten van toepassing op de door hen georganiseerde instellingen, en op de jongeren die om bijstand verzoeken via een instelling die uitsluitend tot de bevoegdheid van de gemeenschappen behoort, en die de voorgestelde hulp aanvaarden.
Het ontbreken op dit terrein van een eigen rechtskader voor de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie, en van een samenwerkingsakkoord tussen die commissie en de twee gemeenschappen, verhindert de jonge Brusselaars ten volle gebruik te maken van de rechten waarin de gemeenschapsdecreten voorzien.
3.3.7.2.2. Hoorzitting met mevrouw Laurette Onkelinx, minister-president van de Franse Gemeenschapsregering (4 december 1998)
Op grond van de wetten tot hervorming der instellingen van 1980 en 1988 zijn de gemeenschappen bevoegd voor jeugdbescherming en jeugdbijstand. Die bevoegdheid moet in de ruimst mogelijke zin begrepen worden. Beperkingen van die bevoegdheid worden door de wet bepaald en moeten worden beschouwd als uitzonderingen.
Deze volwaardige bevoegdheid kan niet worden uitgeoefend in het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest. Artikel 128 van de Grondwet bepaalt immers dat de gemeenschapsdecreten slechts kracht van wet hebben in dit gewest ten aanzien van de instellingen die, wegens hun organisatie, moeten worden beschouwd uitsluitend te behoren tot de ene of de andere gemeenschap. Hieruit vloeit voort dat de gemeenschappen niet bevoegd zijn voor gedwongen individuele bijstand en dat zij de bijstand aan jongeren die daarom vragen, slechts kunnen regelen via de instellingen die, wegens hun organisatie, worden beschouwd te behoren tot de ene of de andere gemeenschap.
Met betrekking tot de persoonsgebonden aangelegenheden die niet kunnen worden geregeld ten opzichte van de instellingen die ermee belast zijn, bepaalt artikel 135 van de Grondwet dat een wet aangenomen met de in artikel vier, laatste lid, bepaalde meerderheid, de overheden aanwijst die voor het tweetalige gebied Brussel-Hoofdstad de bevoegdheden uitoefenen die niet zijn toegewezen aan de gemeenschappen voor de aangelegenheden bedoeld in artikel 128, § 1. Artikel 63 van de bijzondere wet van 12 januari 1989 met betrekking tot de Brusselse instellingen draagt die bevoegdheid op aan de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie waarvan het uitvoerend orgaan het verenigd college is.
De Raad van State is van mening dat de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie, op het gebied van de persoonsgebonden aangelegenheden, bevoegd is voor de maatregelen die bedoeld zijn voor hetzij de personen hetzij de instellingen die niet exclusief tot één gemeenschap behoren. A contrario zijn de gemeenschappen niet bevoegd om voor het tweetalig gebied Brussel-Hoofdstad regelingen te treffen die direct van toepassing zijn op de personen. In dat gebied is de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie derhalve uitsluitend bevoegd voor de rechtsbescherming van de jongeren in moeilijkheden, wanneer die bescherming een persoonsgebonden aangelegenheid is.
Voor drie voorstellen van ordonnantie die met deze principes geen rekening hielden, werd door de Raad van State een negatief advies uitgebracht.
Het eerste voorstel (18 juni 1993) strekte ertoe de voorwaarden te bepalen waaronder de jeugdrechtbank kon optreden met inachtneming van de decreten van de Vlaamse Gemeenschap en de Franse Gemeenschap. De Raad van State heeft gemeend dat het niet de taak was van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie de criteria vast te leggen voor het toewijzen van een zaak aan de ene of de andere gemeenschap.
Het tweede voorstel (29 november 1995) stelde een inventaris op van de dwingende maatregelen die de rechtbank zou kunnen nemen en kende aan die rechtbank de bevoegdheid toe de tenuitvoerlegging van die maatregelen op te dragen aan de directeur voor de jeugdbijstand, wat de Franse Gemeenschap betreft, of aan de sociale dienst, wat de Vlaamse Gemeenschap betreft. De Raad van State heeft opnieuw gemeend dat de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie haar bevoegdheden overschreed daar het haar niet toekomt opdrachten te geven aan diensten die opgericht of georganiseerd zijn door de ene of de andere gemeenschap.
Het derde voorstel van ordonnantie (23 mei 1996) voorzag in de oprichting van een Brusselse administratieve coördinerende instantie samengesteld uit instellingen van de twee gemeenschappen. Volgens de Raad van State was de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie niet bevoegd om die coördinerende instantie op te richten en ze met een opdracht te belasten.
Volgens de principes die de Raad van State hanteert, dient de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie een ordonnantie uit te vaardigen waarin zij zelf de jeugdbijstand regelt. Die instelling mag haar bevoegdheid niet delegeren aan de gemeenschappen en de jongeren doorverwijzen naar de ene of de andere gemeenschap aangezien de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie hun geen op taal gebaseerde subnationaliteit mag toekennen. De Raad van State herinnert eraan dat de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie aan artikel 135 van de Grondwet en aan de artikelen 60 en 63 van de bijzondere wet betreffende de Brusselse instellingen de bevoegdheid ontleent om een volledig autonome regelgeving uit te werken inzake de rechtsbescherming van jongeren in moeilijkheden, zonder daartoe een beroep te moeten doen op diensten van de Franse of Vlaamse Gemeenschap of op instellingen waarvoor die gemeenschappen bevoegd zijn of die door die gemeenschappen erkend zijn. Een regelgeving waarin toch een beroep wordt gedaan op die instellingen en diensten, vereist niet alleen dat vooraf een samenwerkingsakkoord wordt gesloten maar doet daarenboven problemen rijzen met betrekking tot de criteria die worden gehanteerd om de diensten of instellingen van de ene of de andere gemeenschap aan te wijzen en met betrekking tot de regels die door die diensten en instellingen moeten worden toegepast.
Er blijven dus twee oplossingen over die ons institutioneel kader respecteren : ofwel stippelt de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie een autonoom beleid inzake jeugdbijstand uit, maar zij lijkt dit niet te kunnen noch te willen, ofwel sluit de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie een samenwerkingsakkoord met de gemeenschappen dat ertoe strekt een instelling op te richten die gemeenschappelijk is voor de drie bevoegde gemeenschapsoverheden en die namens de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie de jongere in zijn belang doorverwijst naar de bevoegde dienst van de ene of de andere gemeenschap zonder dat daarbij een taalcriterium wordt gehanteerd. Jammer genoeg zijn de pogingen om oplossingen te zoeken door middel van een samenwerkingsakkoord tot op heden vergeefs geweest.
Het is betreurenswaardig dat jonge Franstaligen van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest thans niet een aantal rechten kunnen genieten, die werden bepaald in het decreet van de Franse Gemeenschap van 4 maart 1991 met betrekking tot de jeugdbijstand, net zomin als jonge Nederlanstaligen de toepassing van het decreet van de Vlaamse Gemeenschap van 27 juni 1985 inzake de bijzondere jeugdbijstand volledig kunnen genieten.
3.3.7.2.3. Hoorzitting met de heer Morris, directeur-generaal van de administratie Gezin en Maatschappelijk Welzijn van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, de heer Van Keymeulen, afdelingshoofd bijzondere jeugdzorg van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap en de heer Van Brusselen (8 januari 1999)
De regeling in het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest is zeer ingewikkeld en verbrokkeld. Op dit vlak zijn heel wat instanties bevoegd.
De federale overheid is bevoegd voor de uitzonderingen die in de BWHI opgesomd zijn.
De Vlaamse en de Franse gemeenschapsdecreten zijn van toepassing op de unicommunautaire instellingen, d.w.z. wanneer deze wegens hun organisatie als uitsluitend behorend tot de ene of de andere gemeenschap moeten worden beschouwd. Artikel 128, paragraaf 2, van de Grondwet bepaalt immers « ... wegens hun organisatie ». Dit verwijst naar de interne structuur van die instelling, de wijze waarop de instelling wordt geleid en beheerd. Indien een instelling wordt geleid en beheerd in het Nederlands, valt zij onder de bevoegdheid van de Vlaamse Gemeenschap en zijn de decreten van de Vlaamse Gemeenschap van toepassing. Om uit te maken welke gemeenschap bevoegd is voor een instelling, baseert men zich onder meer op de taal waarin de verslagen van de raad van bestuur zijn opgesteld en waarin de mededelingen aan het personeel worden gedaan. De taal waarin hulp- en dienstverlening verloopt, is geenszins determinerend voor de bevoegdheidsafbakening.
Op basis van deze gemeenschapsbevoegdheid kunnen de Franse en de Vlaamse Gemeenschap op het grondgebied van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest eentalig geleide en beheerde voorzieningen, werkzaam in de sector van de jeugdbescherming, erkennen en subsidiëren. De gemeenschappen kunnen ook eigen instellingen oprichten, zoals de Vlaamse Gemeenschap gedaan heeft met het Comité voor de Bijzondere Jeugdzorg.
De gemeenschapsdecreten in het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest gelden niet voor de zogenaamde bicommunautaire instellingen, die tweetalig worden geleid en beheerd, en evenmin ten aanzien van natuurlijke personen voor wie de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest bevoegd is met toepassing van artikel 63 van de bijzondere wet van 12 januari 1989 met betrekking tot de Brusselse instellingen.
De Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie kan maatregelen vastleggen met betrekking tot niet delinquente minderjarigen. Zij kan eveneens regelingen treffen ten aanzien van de bicommunautaire instellingen.
Zoals de Vlaamse Gemeenschap de rechten en waarborgen voor minderjarigen heeft opgenomen in haar gecoördineerde decreet inzake Bijzondere Jeugdbijstand van 4 april 1990 en zoals de Franse Gemeenschap dit deed in haar decreet van 4 maart 1991, kan ook de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie een en ander in een ordonnantie opnemen. Indien de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie de maatregelen die zij aldus heeft bepaald ten aanzien van de niet-delinquente minderjarigen, ook wel minderjarigen in gevaar of minderjarigen in een problematische opvoedingssituatie genoemd, wil laten uitvoeren in voorzieningen of instellingen die door de gemeenschappen worden erkend of gesubsidieerd, zoals bijvoorbeeld de Gemeenschapsinstellingen voor Bijzondere Jeugdzorg, kan zij daartoe met de gemeenschappen een samenwerkingsakkoord afsluiten.
Uit een advies van de Raad van State blijkt inmiddels dat de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie geen ordonnantie zou kunnen aannemen waarin zij de decreten van de Franse of de Vlaamse Gemeenschap inzake jeugdbescherming op Brusselse minderjarigen toepasselijk verklaart en waarin zij criteria vastlegt voor de toepassing van het ene of het andere decreet. Binnen een zelfde gewest kunnen immers geen twee verschillende regelingen worden toegepast en verder komt het de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie niet toe de territoriale toepasbaarheid van gemeenschapsdecreten te regelen.
3.3.7.2.4. Hoorzitting met de heer Cornelis, advocaat-generaal bij het hof van beroep (21 januari 1999)
Zolang er geen ordonnantie is, zoals thans het geval is, gelden de bepalingen van de wet van 8 april 1965. Het resultaat is een echt lappendeken van wetteksten. Artikelen over de instellingen zijn in de wet van 1965 geschrapt en vervangen door bepalingen die verschillen naargelang het gaat om Franstalige of om Nederlandstalige instellingen. De bepalingen die zowel betrekking hebben op de personen als op de instellingen zijn slechts gedeeltelijk opgeheven. Tenslotte passen de instellingen die door de gemeenschappen zijn opgericht, zich niet noodzakelijk aan aan de oude bepalingen van de wet van 1965.
De oude bepalingen van de artikelen 36, §§ 1, 2 en 3, minderjarige in gevaar, minderjarige die ernstige redenen tot ontevredenheid geeft, minderjarige die zwervend wordt aangetroffen bestaan niet meer in België behalve in het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest.
Het is theoretisch juist dat de jonge Brusselaars niet dezelfde rechten hebben als de jongeren wier familie in Vlaanderen of in Wallonië woont. Zo kan er bijvoorbeeld tegen hen klacht ingediend worden omdat hun ouders redenen hebben om ontevreden over hen te zijn; zij kunnen op grond van artikel 36, 2º, dat handelt over minderjarigen wier gezondheid, veiligheid of zedelijkheid gevaar loopt, geplaatst worden in instellingen onder voorwaarden die minder beperkend zijn dan die waarin de decreten voorzien.
Daarenboven is de regeling voor minderjarigen in gevaar bijzonder ingewikkeld. Ze kunnen geplaatst worden in een Nederlandstalige gesloten inrichting die ressorteert onder de Vlaamse Gemeenschap. In de Franse Gemeenschap daarentegen is die mogelijkheid slecht theoretisch want, hoewel ze op grond van de wet van 1965 bestaat, sluit in werkelijkheid een artikel van het decreet over de jeugdbijstand van de Franse Gemeenschap die vorm van plaatsing uit. In het decreet is die plaatsing slechts mogelijk voor personen die vervolgd worden wegens feiten die als een misdrijf gekwalificeerd worden.
Theoretisch is het in Brussel ook nog mogelijk minderjarigen in gevaar ter beschikking te stellen van de regering. In feite verschillen de rechten van de jongeren die geplaatst zijn in instellingen van de Franse Gemeenschap naargelang zij Brusselaar of Waal zijn.
Die verschillen zijn zeer betreurenswaardig vooral wanneer de jongeren die in dezelfde instellingen leven, een verschillend statuut en verschillende rechten hebben.
Die verschillen zijn in de praktijk evenwel verkleind door de gerechtelijke instanties en door de administraties. Een circulaire van de procureur-generaal bij het hof van beroep van Brussel van 30 juni 1995 bevat een aanbeveling om alle discriminerende toestanden die de goede werking van de nieuwe gemeenschapsregelingen voor jeugdbescherming in het gedrang zouden kunnen brengen, te voorkomen.
De gemeenschappen blijven de oude maatregelen uit de wet van 1965 toepassen : zij moeten die toepassen omdat zij exclusief bevoegd zijn voor de monocommunautaire instellingen. De administraties kennen die maatregelen goed want ze hebben ze altijd toegepast. De parketten leggen veel soepelheid aan de dag. Ze houden rekening met wat de comités voor bijzondere jeugdzorg en de adviseurs doen, hoewel die in Brussel eigenlijk werken in het kader van procedures die wettelijk niet van toepassing zijn in dit gewest.
De rechtbanken drijven de moeilijkheden niet op de spits. Zij moeten overeenkomstig de wet rekening houden met de taal van de gezinnen; bijgevolg doen zij een beroep op de instellingen van de gemeenschap waarin diezelfde taal gesproken wordt.
Op praktisch gebied rijzen er dus niet al te veel moeilijkheden. Doch volgens de heer Cornelis zorgt dat er ook voor dat de kansen op verandering beperkt zijn. De Brusselse overheidsinstanties lijken niet gehaast. Dit is een vrij vaak voorkomende toestand in België : wanneer men het niet fundamenteel oneens is, haalt het pragmatisme het op de theorie. De problemen met betrekking tot de voorstellen van ordonnantie aangehaald door mevrouw Onkelinx, zijn niet enkel van wetgevende maar ook van politieke aard. Dat is niet typisch voor de jeugdbescherming maar houdt verband met de ingewikkeldheid van de Brusselse instellingen.
3.3.7.2.5. Hoorzitting met de heer Preumont, hoogleraar aan de Université libre de Bruxelles (21 januari 1999)
De heer Cornelis heeft de toestand te Brussel vergeleken met een administratief lappendeken. Hij heeft erop gewezen dat het gevaar voor discriminatie groot is in een dergelijke situatie. De heer Preumont is van mening dat België handelt in strijd met de Internationale Conventie voor de rechten van het kind, waarvan artikel 2 elke vorm van discriminatie verbiedt ongeacht het criterium waarop die discriminatie steunt. Tot die criteria behoort ongetwijfeld het taalcriterium, dat niet kan worden ingeroepen als discrimineringsgrond.
De heer Preumont is van mening dat er dringend iets moet gebeuren. De Vlaamse decreten dateren van 1985/1990 en het decreet van de Franse Gemeenschap van 1991; wij zijn thans in 1999 en het is dus praktisch uitgesloten dat binnen tien jaar na de communautaire hervorming een oplossing wordt gevonden. Tegen die tiende verjaardag zou nochtans een oplossing moeten worden gevonden.
Dat typisch Belgische pragmatisme zorgt ervoor dat wij niet geconfronteerd worden met echte drama's, dat er geen gevallen van flagrante discriminatie zijn. Ofwel maakt men zichzelf wijs dat deze aangelegenheid geen prioriteit is omdat zij misschien minder in de belangstelling staat dan andere, ofwel houdt men het bij dit pragmatisme zolang wij niet geconfronteerd worden met echt schandalige toestanden.
Bij de eerste voorstelling van een rapport van België in Genève over de toepassing van de Internationale conventie voor de rechten van het kind hebben de internationale autoriteiten België erop gewezen dat het noodzakelijk is een betere coördinatie tot stand te brengen van de regelingen die gelden in Vlaanderen en in de Franse Gemeenschap. Het probleem Brussel is niet specifiek aan de orde gesteld maar zal zeker later op de agenda staan.
3.3.7.2.6. Eindbespreking
3.3.7.2.6.1. Opmerkingen van mevrouw Popelier
De vergelijkbaarheid van personen en toestanden wordt begrensd door beginselen voortvloeiend uit de staatsinrichting. Zowel het Arbitragehof als andere hoven hebben in die zin uitspraken gedaan.
Juridisch gezien is er geen sprake van discriminatie tussen de jongeren in Brussel; er is ook geen gebrek aan een rechtskader. Het gaat niet om een probleem van bevoegdheidsverdeling, maar het probleem ligt in de inertie van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie.
3.3.7.2.6.2. Bespreking
Een lid stelt vast dat de sprekers van de Franse en Vlaamse Gemeenschap tot hetzelfde besluit komen, namelijk dat het in het Brusselse Hoodstedelijke Gewest, wegens de communautaire patsituatie, niet mogelijk is de gemeenschapsdecreten inzake jeugdzorg toe te passen.
Hij stelt voor zich achter mevrouw Onkelinx te scharen, die oppert dat de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie samenwerkingsakkoorden zou sluiten met de Vlaamse en Franse Gemeenschap om een instelling op te richten die gemeenschappelijk is voor de drie bevoegde gemeenschapsoverheden en die, namens de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie, de jongere in zijn belang zou doorverwijzen naar de bevoegde dienst van de ene of de andere gemeenschap, zonder dat daarbij een taalcriterium wordt gehanteerd. Die pogingen zijn tot op heden vergeefs geweest. De juridische leemte terzake houdt een discriminatie in van de Brusselse jongeren.
Een lid merkt op dat mevrouw Onkelinx aan het einde van haar uiteenzetting twee manieren heeft geschetst om het probleem op te lossen.
Het eerste lid antwoordt dat de eerste oplossing uitgesloten lijkt. Mevrouw Onkelinx heeft verklaard dat de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie noch de mogelijkheid, noch de wil heeft om een autonoom beleid inzake jeugdbijstand uit te bouwen.
3.3.7.2.7. Besluit van de Commissie
De commissie vindt het noodzakelijk dat het probleem van de toepassing van het decreet inzake de jeugdbijstand in het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest wordt opgelost. Zij steunt het voorstel waarin de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie een samenwerkingsakkoord sluit met de gemeenschappen.
3.3.7.3. Niet begeleide minderjarige illegalen op het grondgebied
3.3.7.3.1. Nota van de Franse Gemeenschapsregering (10 juni 1998)
Bij gerechtelijke beslissing worden zij meestal door de Gemeenschap opgevangen. Die zou nochtans slechts aanvullend moeten optreden daar de opvang van vluchtelingen een federale bevoegdheid is.
3.3.7.3.2. Hoorzitting met de heer Morris, directeur-generaal van de administratie Gezin en Maatschappelijk Welzijn van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, de heer Van Keymeulen, afdelingshoofd bijzondere jeugdzorg van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, en de heer Van Brusselen (8 januari 1999)
Met toepassing van artikel 128 van de Grondwet en van artikel 5, § 1, II, 3º van de BWHI zijn de gemeenschappen bevoegd voor het beleid inzake onthaal en integratie van inwijkelingen. Dit beleid wordt gedefinieerd als het geheel van initiatieven dat ertoe strekt om autonoom vorm en inhoud te geven aan enerzijds de wijze waarop inwijkelingen door de gemeenschap worden opgevangen en anderzijds aan de wijze waarop zij door de gemeenschap worden opgenomen. Daarbij dient wel rekening te worden gehouden met het federale beleid inzake immigratie. Tot het federale bevoegdheidsdomein zijn, onder andere, blijven behoren : de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, naast diverse andere materies zoals de nationaliteitsregeling, de burgerlijke en de politieke rechten, de rechtspositie van de politieke vluchtelingen. Het gemeenschapsbeleid zal dan ook met alle federale regelingen rekening moeten houden. Zelf zijn de gemeenschappen bevoegd voor het onthaal van illegale minderjarigen voor zover de federale overheid niet ten aanzien van hen is opgetreden.
Krachtens artikel 44 van de wet op de jeugdbescherming kan de jeugdrechtbank optreden ten aanzien van minderjarigen die in België geen woonplaats hebben of waarvan de woonplaats niet gekend is of niet vaststaat.
3.3.7.3.3. Hoorzitting met mevrouw Schröder, bestuursdirecteur en afdelingshoofd voor het Gezin, de Gezondheid en Sociale Aangelegenheden, en van mevrouw Piraprez, coördinatrice van de Dienst voor Kind en Gezin en inspectrice van de sector « Rusthuizen en Ziekenhuizen » van de Duitstalige Gemeenschap (27 november 1998)
Het buitenlands beleid is in belangrijke mate een federale bevoegdheid, terwijl hulp aan personen onder de bevoegdheden van de gemeenschappen valt. Anderzijds mogen de OCMW's geen hulp verlenen aan mensen die illegaal in België verblijven, tenzij het gaat om dringende medische hulp. De gemeenschappen staan dan voor een dilemma : ze krijgen te maken met minderjarigen die illegaal in de gemeenschap verblijven, krachtens een beslissing van de Dienst Vreemdelingenzaken, maar de federale instanties slagen er niet in de minderjarige of zijn familie het land te doen verlaten met respect voor de menselijke waardigheid. De gemeenschappen zien zich dan verplicht op te treden in het kader van de jeugdbescherming en de maatschappelijke bijstand, terwijl ze op grond van een beslissing van de federale overheid eigenlijk niets kunnen ondernemen.
3.3.7.3.4. Hoorzitting met de heer Cornelis, advocaat-generaal bij het hof van beroep van Brussel (21 januari 1999)
Het probleem van de minderjarigen die illegaal in België verblijven, moet niet worden opgelost in het kader van de jeugdzorg. De gemeenschappen hebben misschien hun verantwoordelijkheid op dit gebied maar moeten buiten het toepassingsgebied van het decreet blijven.
Het is zeker niet raadzaam die minderjarigen onder te brengen in gesloten instellingen waar zij in contact komen met jonge delinquenten. Die problematiek behoort, wat het vluchtelingenbeleid betreft, tot de bevoegdheid van de minister van Binnenlandse Zaken of is te regelen in de wetten op de OCMW's. De problematiek van de jeugdzorg verschilt van die van de migranten en ook de oplossingen zijn verschillend. Het college van procureurs-generaal kan misschien richtlijnen geven om het beleid te harmoniseren.
3.3.7.3.5. Hoorzitting met de heer Preumont, hoogleraar aan de Université Libre de Bruxelles (21 januari 1999)
De heer Preumont is eveneens van mening dat het probleem van de minderjarigen die illegaal in ons land verblijven, geen aspect is van de jeugdzorg. Het lijkt hem moeilijk zulks in die context te regelen. Indien men die problematiek evenwel in een andere context regelt, moet men heel omzichtig te werk gaan teneinde discriminatie te voorkomen. Ook al vergt de toestand waarin die minderjarigen zich bevinden, een verschillende aanpak en behandeling, toch is het belangrijk dat zij niet gediscrimineerd worden ten opzichte van andere minderjarigen die zich op het Belgisch grondgebied bevinden. De rechten van het kind zijn als begrip op dit punt zo ruim dat het niet mogelijk is ook maar de minste discriminatie te overwegen, zelfs al steunt die op een voorlopig statuut van vluchteling of op een ander voorlopig statuut dat later in een definitievere oplossing wordt omgezet. Die kinderen hebben niet minder rechten dan andere kinderen.
3.3.7.3.6. Opmerking van een lid
Een lid merkt op dat het volgens de heer Cornelis niet raadzaam is de minderjarigen die illegaal in ons land verblijven, onder te brengen in gesloten instellingen. Hij is evenwel van mening dat er in de gevallen die hij kent, geen andere oplossing mogelijk was. Albanese meisjes van veertien die uit het prostitutiemilieu gehaald worden, worden in hun eigen belang en met het oog op hun bescherming ondergebracht in een gesloten instelling. Gebeurt dat niet, dan verzeilen ze de volgende dag opnieuw in de prostitutie, in België of in het buitenland.
3.3.7.3.7. Hoorzitting met de heer Cappelaere, voormalig assistent aan de Universiteit van Gent, verbonden aan UNICEF (21 januari 1999)
Er is inderdaad een discriminatieprobleem. Men moet de vraag duidelijk durven stellen : quid wanneer een jonge autochtoon geconfronteerd wordt met dezelfde problemen ? Wij moeten erkennen dat hij meestal niet in een gesloten instelling zal worden ondergebracht. Indien een jongere die illegaal in ons land verblijft, zich in een gesloten instelling bevindt, dan heeft dat te maken met zijn statuut van illegaal.
3.3.7.3.8. Opmerking van een senator
Een senator vraagt zich af of de gezamenlijke opvangcentra niet kunnen worden ingeschakeld om die jongeren tijdelijk op te vangen. De methoden die daar toegepast worden, zijn toch totaal verschillend van die welke OCMW's gebruiken. Daarenboven zijn die OCMW's verspreid over steden en gemeenten zodat zij niet beschikken over de noodzakelijke infrastructuur terwijl opvangtehuizen wel over die infrastructuur beschikken.
3.3.7.3.9. Hoorzitting met de heer Preumont, hoogleraar aan de Université Libre de Bruxelles (21 januari 1999)
Dat de jeugdzorg niet is afgestemd op de problemen van minderjarigen die illegaal in ons land verblijven, is een realiteit waar niemand onder uit kan. Doch de heer Preumont heeft erop aangedrongen om bij het organiseren van een aangepaste opvang elke vorm van discriminatie te voorkomen ten opzichte van andere minderjarigen die legaal op ons grondgebied verblijven.
3.3.7.3.10. Hoorzitting met de heer Cornelis, advocaat-generaal bij het hof van beroep van Brussel (21 januari 1999)
Paradoxaal genoeg moet worden vastgesteld dat meerderjarigen die in dezelfde toestand verkeren, niet worden opgesloten. Deze discriminatie is onduldbaar.
Het decreet over de jeugdbijstand moet worden aangepast. Artikel 22 biedt thans niet de mogelijkheid om een andere plaatsing dan die in een gesloten instelling te overwegen.
3.3.7.3.11. Opmerking van de senator
Het alternatief is dat voor die doelgroep een nieuwe infrastructuur wordt gebouwd. De senator vindt dat zulks niet nodig is. Buiten de gesloten instellingen zijn er voldoende andere opvangstructuren die de noodzakelijke hulp kunnen bieden.
3.3.7.3.12. Eindbespreking
3.3.7.3.12.1. Opmerkingen van mevrouw Popelier
Mevrouw Popelier merkt op dat het hier wel degelijk om een bevoegdheid van de gemeenschappen gaat. Dat blijkt niet alleen uit artikel 5, § 1, II, 3º, van BWHI, maar ook uit artikel 5, 6º (jeugdbescherming). Het gaat dus om een volle bevoegdheid van de gemeenschappen, weliswaar rekening houdend met de federale regelgeving inzake vreemdelingen.
Discriminatie kan er zijn, maar dan in de uitvoering, namelijk wanneer blijkt dat ongelijke maatregelen niet kunnen worden teruggebracht tot de specifieke situatie van de betrokken minderjarige.
3.3.7.4. De burgerrechtelijke regels betreffende het statuut van de minderjarigen en het gezin, als vastgelegd in het Burgerlijk Wetboek en in de wetten die dat Wetboek aanvullen
3.3.7.4.1. Hoorzitting met mevrouw Schröder, bestuursdirecteur en afdelingshoofd voor het Gezin, de Gezondheid en Sociale Aangelegenheden, en van mevrouw Piraprez, coördinatrice van de Dienst voor Kind en Gezin en inspectrice van de sector « Rusthuizen en Ziekenhuizen » van de Duitstalige Gemeenschap (27 november 1998)
In het kader van de jeugdbescherming is de Duitstalige Gemeenschap bevoegd voor de toepassing van sommige burgerrechtelijke bepalingen, onder meer op het vlak van adoptie, echtscheiding, ... Bij het opstellen van dit soort bepalingen moet er dus met de gemeenschappen overlegd worden en anderzijds moeten alle instanties constructief samenwerken. Zo moet men bijvoorbeeld over alle nodige documenten (uitspraken van de rechtbank, verblijfsvergunning, expertiserapport...) kunnen beschikken om jongeren die in de problemen komen, de nodige hulp te verlenen.
3.3.7.4.2. Nota van de Franse Gemeenschapsregering (10 juni 1998) Adoptie
De Franse Gemeenschap pleit voor meer overleg tussen de federale Staat en de gemeenschappen. Op grond van hun bevoegdheid voor het gezinsbeleid en de jeugdbescherming zijn de gemeenschappen ook bevoegd voor de begeleiding van kandidaat-adoptie-ouders en voor het nagaan van de geschiktheid van die ouders. Zij kunnen verplichtingen opleggen aan de personen aan wie hulp of bijstand wordt geboden; zij kunnen regels vastleggen betreffende structuren en instellingen die als tussenpersoon optreden.
De federale overheid blijft evenwel bevoegd voor de burgerrechtelijke regels betreffende het statuut van de minderjarigen en van de familie. Zij bepaalt de voorwaarden, de vormen en de gevolgen en de herroeping van de adoptie. Het is de taak van die overheid om de voorafgaande voorwaarden te bepalen waaraan een adoptie moet voldoen, inzonderheid de voorwaarden op het gebied van de geschiktheid.
Die bevoegdheidsverdeling is niet de meest functionele op dit gebied dat als geheel behandeld zou moeten worden. Een samenwerkingsakkoord zou wenselijk zijn.
3.3.7.4.3. Hoorzitting met de heer Morris, directeur-generaal van de administratie Gezin en Maatschappelijk Welzijn van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, de heer Van Keymeulen, afdelingshoofd bijzondere jeugdzorg van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, en de heer Van Brusselen (8 januari 1999)
De Gemeenschappen kunnen diensten oprichten die kandidaat-adoptiegezinnen en kandidaat-geadopteerden begeleiden. Ze kunnen echter geen voorwaarden bepalen waaraan adoptie onderworpen is. Dit is normaal : dit is een federale bevoegdheid, die past in de uitzondering inzake de burgerrechtelijke regels. Binnen het kader van de begeleiding kunnen een aantal verplichtingen worden opgelegd, maar ze mogen echter niet indruisen tegen de regels van het Burgerlijk Wetboek en ze mogen evenmin bijkomende adoptievoorwaarden bevatten.
3.3.7.4.4. Hoorzitting met de heer Preumont, hoogleraar aan de Université Libre de Bruxelles (21 januari 1999)
De heer Preumont merkt op dat de wetgeving betreffende adoptie vaak wordt bijgestuurd. Dat is een nijpend probleem.
3.3.7.5. Strafrechtelijke regels waarbij inbreuken op de jeugdbeschermingsregels strafbaar worden gesteld
3.3.7.5.1. Nota van de heer Pas
Volgens artikel 5, § 1, II, 6º, b) van de BWIH zijn federaal de strafrechtelijke regels waarbij inbreuken op de jeugdbeschermingsregels worden strafbaar gesteld, onverminderd het gelden van artikel 11. Deze bepaling is volgens de heer Pas overbodig aangezien het immers het strafbaar stellen is van handelingen waarvan jongeren het slachtoffer zijn : dit heeft dan ook niets te maken met jeugdbescherming. Anderzijds kunnen de gemeenschappen wel de overtreding van decretale bepalingen inzake bijzondere jeugdzorg strafbaar stellen op basis van artikel 11 van de BWHI.
3.3.7.5.2. Nota van de federale regering (24 juni 1998)
Het argument dat de gemeenschappen het recht moeten hebben om gedragingen die in strijd zijn met de decreten inzake jeugdbescherming, als misdrijf te omschrijven wat juist is leidt niet noodzakelijk tot het besluit dat b) overbodig is. Het artikel strekt er in feite toe te verhinderen dat gedragingen die in strijd zijn met bepalingen betreffende de jeugdbescherming waarvoor de federale overheid bevoegd is gebleven (zoals het hierboven gegeven voorbeeld van bekendmaking in de media), door de gemeenschappen als een misdrijf worden gekwalificeerd.
Men zou eventueel kunnen overwegen de strekking van b) te verduidelijken door de bepaling anders te formuleren.
3.3.7.5.3. Hoorzitting met de heer Morris, directeur-generaal van de administratie Gezin en Maatschappelijk Welzijn van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, de heer Van Keymeulen, afdelingshoofd bijzondere jeugdzorg van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, en de heer Van Brusselen (8 januari 1999).
De uitzondering met betrekking tot de strafrechtelijke regels vormt geen probleem. Men kan zich trouwens afvragen of de uitzonderingen met betrekking tot de burgerrechtelijke regels en strafrechtelijke regels wel uitzonderingen zijn. Deze materies behoren eigenlijk niet tot de jeugdbescherming. Het eventuele nut van deze bepaling bestaat er misschien in dat, nu de bevoegdheidsverdeling inzake jeugdbescherming is gebeurd op basis van de wet van 8 april 1965, de wetgever duidelijk heeft willen stellen dat de strafbepalingen van Titel IV van die wet niet tot de gemeenschapsbevoegdheid behoren.
3.3.7.5.4. Hoorzitting met de heer Cornelis, advocaat-generaal bij het hof van beroep van Brussel (21 janvier 1999)
De heer Pas twijfelt aan het nut van deze bepaling. Hij is van mening dat zij niets van doen heeft met de jeugdbescherming en tot de residuaire bevoegdheid van de federale wetgever moet blijven behoren. De heer J. Smets deelt die mening. In zijn boek met als titel « Jeugdbeschermingsrecht » steunt hij op het criterium dat het Arbitragehof inzake jeugdbescherming hanteert, namelijk het doel van de hulp- en bijstandsmaatregelen ten behoeve van de jongeren. Aangezien ervan uitgegaan wordt dat strafrechtelijke bepalingen daaraan niet beantwoorden, komen ze niet in aanmerking en passen ze niet in de wet tot hervorming van de instellingen.
De heer Cornelis meent op grond van zijn persoonlijke ervaring dat die bepaling wel nuttig is. Er waren heel wat betwistingen in 1985 toen er sprake was van een wijziging van de wet die minderjarigen de toegang tot bioscoopzalen verbood. Het begrip doel van de hulp en de bijstand aan jongeren dat door het Arbitragehof in aanmerking wordt genomen, is rekbaar naargelang men ervan uitgaat dat men dit doel benadert of er verder van verwijderd is. Daar er nog bevoegdheidsconflicten kunnen rijzen, meent de heer Cornelis dat het verkieslijk is duidelijk te zijn op dit punt.
3.3.7.5.5. Hoorzitting met de heer Preumont, hoogleraar aan de Université Libre de Bruxelles (21 januari 1999)
Wat betreft de gedragingen die inbreuk plegen op de jeugdbescherming, is ook de heer Preumont van mening dat de wet van 1988 ongelukkig werd geformuleerd. Het was onontbeerlijk dat er maatregelen werden genomen op dat niveau doch de formulering is te algemeen, waardoor verondersteld kan worden dat de gemeenschappen geen enkele bevoegdheid hebben, zelfs niet om hun eigen regeling afdwingbaar te maken. De formulering is in ieder geval dubbelzinnig. Dit werd tot nog toe opgelost omdat de gemeenschappen overtredingen van de decreten die zij goedkeuren, strafbaar kunnen stellen. Indien de wet van 1988 ooit zou worden bijgewerkt, moet rekening gehouden worden met de suggestie in de nota van de federale regering om punt b) te verduidelijken.
Een verduidelijking is noodzakelijk maar het idee moet worden gehandhaafd dat eenieder in zijn bevoegdheidssfeer niet naleving van of inbreuken op de regels die door hem zijn uitgevaardigd, moet kunnen bestraffen en dat het de taak is van de federale overheid om strafrechtelijke bepalingen goed te keuren die een algemene strekking hebben en die dus niet specifiek zijn voor de toepassing van een of ander decreet. Zo moet bijvoorbeeld de verspreiding in de media van inlichtingen over processen waarbij minderjarigen betrokken zijn, overal in het land op dezelfde manier plaatshebben en moet daarvoor de federale wetgever bevoegd blijven.
3.3.7.5.6. Eindbespreking (18 maart 1999)
3.3.7.5.6.1. Opmerkingen van mevrouw Popelier
Mevrouw Popelier is het eens met de nota van de heer Pas, waarin gezegd wordt dat die uitzondering inderdaad overbodig is.
Elke overheid kan op haar eigen bevoegdheidsdomein strafrechtelijk optreden. De federale overheid kan zelfs strafrechtelijk optreden in zaken die te maken hebben met jeugdbescherming, een gemeenschapsbevoegdheid. De federale wetgever kan sancties stellen op de inbreuken op decreten.
3.3.7.5.6.2. Bespreking
Een lid betwist de stelling van de nota van de heer Pas, volgens welke « het strafbaar stellen van handelingen waarvan jongeren het slachtoffer zijn, niets te maken heeft met jeugdbescherming ». Men kan bepaalde handelingen strafbaar stellen met het oog op de bescherming van de jeugd.
Mevrouw Popelier repliceert dat de desbetreffende bepaling overbodig is omdat, wanneer ze wordt geschrapt, er niets verandert. In artikel 5, § 1, II, 6º, b) , staat in feite dat de federale wetgever de inbreuken op de jeugdbescherming strafbaar kan stellen. Daarvoor is deze bepaling niet nodig. In artikel 11 staat dat de decreetgever ook strafbaar kan stellen, de inbreuken op decreten inzake de jeugdbescherming. De zinsnede « onverminderd het gelden van artikel 11 », is dus technisch gezien overbodig. Het voegt niets toe.
Volgens een ander lid is artikel 11 subsidiair. Indien er federale strafmaatregelen zijn uitgevaardigd voor materies geregeld door decreten, dan gelden die federale maatregelen.
Mevrouw Popelier antwoordt dat dit niet uitdrukkelijk bepaald is. Binnen de grenzen van de bevoegdheden van de gemeenschappen en de gewesten, kunnen decreten de niet-naleving van hun bepalingen strafbaar stellen en de straffen wegens de niet-naleving bepalen. De bepalingen van Boek I van het Strafwetboek zijn erop van toepassing.
Voor een uitzondering hierop is het eensluidend advies van de Ministerraad nodig.
Het eerste lid merkt op dat artikel 5, § 1, II, 6º, BWHI de jeugdbescherming, met inbegrip van de sociale bescherming en de gerechtelijke bescherming, onder de persoonsgebonden aangelegenheden rangschikt. Vraag is wat men onder gerechtelijke bescherming dient te verstaan. Een strafrechtelijke norm kan immers een vorm van gerechtelijke bescherming zijn.
Er bestaat op dit vlak derhalve een dubbele bevoegdheid van de federale wetgever en de decreetgever.
3.3.7.6. De territoriale bevoegdheid van de jeugdgerechten
3.3.7.6.1. Nota van de heer Pas :
Uit artikel 5, § 1, II, 6º, c) BWHI vloeit voort dat de territoriale bevoegdheid en de rechtspleging voor de jeugdgerechten een federale bevoegdheid zijn, maar dat de gemeenschappen bevoegd zijn voor hun materiële bevoegdheden :
Deze bevoegdheidsverdeling doet de volgende drie moeilijkheden rijzen :
1) wanneer de gemeenschappen in een decreet de materiële bevoegdheid van de jeugdgerechten vastlegt, kunnen ze afhankelijk worden van de federale wetgever opdat de door hun uitgevaardigde bepalingen effectief zouden zijn : dit vereist overleg en nauwe samenwerking om uitholling van ieders bevoegdheid te vermijden;
2) bij het opstellen van procedureregels moet de federale wetgever er rekening mee houden dat er mogelijks vier verschillende gemeenschapswetgevingen inzake de materiële bevoegdheid van de jeugdrechtbank bestaan;
3) het onderscheid tussen procedureregel en materiële regel is niet altijd even duidelijk : dit wordt wel enigszins opgevangen door de mogelijkheid van artikel 10 BWHI (impliciete bevoegdheid van de gemeenschappen en de gewesten).
3.3.7.6.2. Nota van de federale regering (24 juni 1998)
De gemeenschappen zijn weliswaar gerechtigd om de materiële bevoegdheid van de jeugdrechtbanken vast te stellen maar het zou onaanvaardbaar zijn dat zij de territoriale bevoegdheid en de rechtspleging kunnen bepalen.
Het is immers van wezenlijk belang dat die regels eenvormig blijven voor het gehele land.
De wet van 2 februari 1994 tot wijziging van de wet van 8 april 1965 betreffende de jeugdbescherming regelt uitdrukkelijk de rechtspleging (inzonderheid de wijze waarop procedures worden ingeleid en de herzieningsprocedures voor de zaken die op basis van decreten aanhangig worden gemaakt). Er is uitdrukkelijk voor gezorgd dat zowel de normale procedures ten gronde als de spoedprocedures worden beoogd. Men zou uitgaande van de praktijk hooguit kunnen nagaan of de wijze waarop de artikelen 63bis tot 63quinquies de rechtspleging regelen, al dan niet voldoening schenkt.
Uiteenlopende territoriale bevoegdheidsregels zouden ernstige toepassingsproblemen teweegbrengen, inzonderheid wanneer de betrokkenen verhuizen. Het zou evenwel goed zijn ook na te gaan of de bij artikel 44 van de wet van 8 april 1965 ingevoerde territoriale bevoegdheidsregel in de praktijk wel adequaat is.
3.3.7.6.3. Hoorzitting met de heer Morris, directeur-generaal van de administratie Gezin en Maatschappelijk Welzijn van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, de heer Van Keymeulen, afdelingshoofd bijzondere jeugdzorg van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, en de heer Van Brusselen (8 januari 1999).
In de rechtsleer gaan stemmen op die het verwonderlijk vinden dat de materie van de rechtspleging federaal wordt gehouden, terwijl de materiële bevoegdheid van de jeugdgerechten aan de gemeenschapppen is toevertrouwd. Het voorbehouden van de totale bevoegdheid inzake rechtspleging aan de federale overheid wordt geenszins als evident ervaren. In de praktijk stellen er zich evenwel nauwelijks problemen. Inzake de territoriale bevoegdheid is de rechtsleer het erover eens dat het goed is dat deze federaal werd gehouden. Op die manier wordt het gevaar voor conflicten en een juridisch vacuüm vermeden.
Uit verschillende arresten van het Arbitragehof blijkt dat de uitzonderingsbepaling zich leent tot toepassing van artikel 10 van de BWHI betreffende de impliciete bevoegdheden.
3.3.7.6.4. Hoorzitting met de heer Cornelis, advocaat-generaal bij het hof van beroep van Brussel (21 januari 1999)
De vraag of voor de territoriale bevoegdheid een uitzondering moet worden gemaakt, impliceert een stellingname over de wenselijkheid om de eenvormigheid van deze bevoegdheid in het hele land te bewaren. Deze bevoegdheid wordt momenteel geregeld door artikel 44 van de jeugdbeschermingswet, dat wil zeggen vooral op basis van de verblijfplaats van de ouders, dat wil zeggen de plaats waar de ouders of degenen die hen vervangen, verblijven en waar wordt voldaan aan de verplichtingen inzake onderhoud en opvoeding. In jeugdbeschermingszaken moet men er nog altijd van uitgaan dat de eerste verantwoordelijkheid bij de ouders ligt en dat ook in de eerste plaats moet worden opgetreden in de plaats waar de ouders hun verplichtingen moeten naleven. Daarom is het logisch dat ook de rechtbank haar bevoegdheid op die plaats uitoefent. Dit principe geldt overal, en er is dus geen enkele reden waarom die bevoegdheid van plaats tot plaats zou verschillen.
Het spreekt ook vanzelf dat uiteenlopende territoriale bevoegdheidsregels ertoe kunnen leiden dat zaken twee keer bij verschillende rechters aanhangig worden gemaakt of dat daarentegen geen enkele rechter bereid wordt gevonden om een zaak te aanvaarden. In het internationaal recht rijst dit soort problemen effectief en het is niet wenselijk die ook in België te creëren aangezien men in het internationaal recht juist tracht de regels te uniformiseren om bevoegdheidsconflicten te voorkomen. Is het verstandig dat België een ingreep ondergaat die juist het tegenovergestelde effect zal hebben ?
Wat de eenvormigheid van de procedureregels betreft, is het duidelijk dat de gemeenschappen van de federale Staat afhankelijk zijn wanneer nieuwe regels inzake jeugdbescherming worden vastgesteld. De federale Staat stelt procedureregels vast om de maatregelen toe te passen. De federale Staat is tot nog toe nooit in gebreke gebleven. De wet van 2 februari 1994 heeft in zeer algemene termen de procedureregels vastgesteld, die dan aan de toekomstige systemen kunnen worden aangepast. Zo heeft de Duitstalige Gemeenschap die na de wet van 1994 een nieuw systeem heeft ingevoerd, daarbij geen problemen ondervonden. Goede rechtsbedeling vraagt om eenvoudige regels die begrijpelijk zijn voor juristen en rechtzoekenden. Ingewikkelde regels geven aanleiding tot vergissingen en nietigverklaringen. De heer Cornelis meent dat diversiteit op dit vlak ten koste gaat van de kwaliteit.
3.3.7.6.5. Hoorzitting met de heer Preumont, hoogleraar aan de Université Libre de Bruxelles (21 januari 1999)
De heer Preumont begrijpt de redenering van de heer Cornelis, die meent dat de ouders als het ware het geografische centrum zijn, de natuurlijke plaats waar het probleem behandeld wordt. Dat is volstrekt in overeenstemming met het Internationale Verdrag inzake de rechten van het kind, dat in artikel 5 als fundamenteel beginsel erkent dat de ouders inzake opvoeding en verantwoordelijkheid voor het kind een centrale plaats innemen.
Bij toepassing van dit criterium zal echter blijken dat de situatie niet altijd met de realiteit overeenkomt. Het principe dat wordt opgetreden binnen het ouderlijk milieu, mag er niet toe leiden dat men de geografische realiteit uit het oog verliest. Er zijn situaties denkbaar waarin de ouders geografisch gezien zover van het kind verwijderd zijn dat het aberrant en zelfs strijdig met de belangen van het kind zou zijn om het dossier in de verblijf- of woonplaats van de ouders te behandelen.
Net als de heer Cornelis meent de heer Preumont dat de wetgever van 1994 ernstige inspanningen heeft gedaan om procedureregels vast te stellen die overal toepasbaar zijn en geen grote moeilijkheden teweegbrengen. Eén probleem moet evenwel worden onderstreept. Soms hangt de toepassing van een communautaire maatregel af van de oplossing die aan een procedurekwestie wordt gegeven. De federale wetgever moet er een erezaak van maken om in die gevallen de procedurekwestie als zeer dringend te beschouwen. Het decreet voor de Franse Gemeenschap was er al in 1991, en de decreten voor de Vlaamse Gemeenschap nog eerder, zodat de wet van 1994 wel enigszins op zich liet wachten. Ze is in werking getreden meer dan drie jaar na het decreet van de Franse Gemeenschap, dat zelf stukje bij beetje in werking is getreden, vooral omdat de procedureregels op zich lieten wachten.
Het is niet normaal dat men drie jaar lang blijft zitten met een tekst die niet kan worden toegepast. Als methodologische stelregel zou moeten gelden dat voorrang wordt verleend aan procedurewetten die voor hun inwerkingtreding van communautaire bepalingen afhangen.
3.3.7.7. Het bepalen van de maatregelen die kunnen worden genomen ten aanzien van minderjarigen die een als misdrijf omschreven feit hebben gepleegd.
3.3.7.7.1. Nota van de heer Pas.
De federale wetgever is bevoegd voor maatregelen tegen minderjarige delinquenten, maar de voorzieningen waarin die maatregelen worden uitgevoerd, behoren tot de gemeenschapsbevoegdheid.
Wanneer de beleidsopvattingen inzake jeugdige delinquenten sterk uiteenlopen, bestaat er kans op een juridisch vacuüm. Een overlegprocedure is evenwel voorzien (artikel 6, § 3bis , 4º, BWHI) maar er bestaat geen specifiek mechanisme voor het geval dat dit overleg geen resultaat oplevert.
3.3.7.7.2. Nota van de Franse Gemeenschapsregering (10 juni 1998)
Er is grote nood aan overleg terzake. Dat overleg zou onder meer betrekking moeten hebben op de aard van de maatregelen, de tenuitvoerlegging van een gecoördineerd beleid inzake jeugddelinquentie, het vroegtijdig aanpakken van situaties, het rekening houden met pedagogische projecten en de veiligheid in openbare instellingen voor jeugdzorg (in het bijzonder op het gebied van de aangepaste plaatsing van sommige jongeren in die instellingen evenals op het stuk van het aantal plaatsen in een gesloten instelling).
3.3.7.7.3. Nota van de federale regering (24 juni 1998)
De grootste moeilijkheden vloeien voort uit het feit dat elke overheid volkomen afhankelijk is van de andere. Enerzijds moeten de rechters maatregelen nemen, maar dan blijkt al te vaak dat er niet voldoende middelen beschikbaar zijn of dat er niet voldoende instellingen of diensten zijn die de uitvoering van de genomen maatregel mogelijk maken. Anderzijds hebben de gemeenschappen helemaal geen greep op de omvang van de tenlastenemingen.
Het huidige gebrek aan plaatsen in de overheidsinstellingen voor jeugdbescherming is hiervan een treffende illustratie.
Er bestaat trouwens een reële tegenstelling tussen de taak van de gemeenschappen die erin bestaat hulp en bijstand te verlenen aan personen, en de vraag die zij krijgen van de magistraten maar ook van de samenleving om, wanneer het om minderjarige delinquenten gaat, de openbare veiligheid te verzekeren.
Een oplossing zou erin kunnen bestaan de bevoegdheden inzake instellingen en diensten die de tenuitvoerlegging van de maatregelen ten opzichte van de minderjarige delinquenten mogelijk moeten maken, opnieuw worden overgedragen aan de federale overheid.
Men zou ook bepaalde samenwerkingsvormen tussen de overheden in overweging kunnen nemen : de federale overheid zou bijvoorbeeld de aspecten inzake openbare veiligheid op zich kunnen nemen en de gemeenschappen de aspecten hulp, behandeling en bijstand.
Hierover moet overleg worden gepleegd in het kader van de voorbereiding van de nieuwe wet tot hervorming van de wet van 8 april 1965 betreffende de jeugdbescherming, waarmee begin dit jaar een aanvang is gemaakt.
3.3.7.7.4. Hoorzitting met mevrouw Schröder, bestuursdirecteur en afdelingshoofd voor het Gezin, de Gezondheid en Sociale Aangelegenheden, en van mevrouw Piraprez, coördinatrice van de dienst voor Kind en Gezin en inspectrice van de sector « Rusthuizen en Ziekenhuizen » van de Duitstalige Gemeenschap (27 november 1998).
Voor minderjarige delinquenten ligt de bevoegdheid inzake strafrechtelijke bepalingen, de organisatie van jeugdrechtbanken en het opstellen van maatregelen bij de nationale overheid. De uitvoering van de genomen maatregel is een bevoegdheid van de gemeenschappen. Het arrest van de burgerlijke rechtbank van Nijvel toont aan dat de gemeenschap deze verantwoordelijkheid kan verliezen wanneer er geen geschikte instellingen zijn voor de opvang van deze jongeren.
De jeugddelinquentie neemt toe en wordt steeds complexer. Er zijn tal van structuren nodig om deze ontwikkeling het hoofd te bieden, maar die zijn er niet omdat de Duitstalige Gemeenschap zich in een heel bijzondere situatie bevindt. De Duitstalige Gemeenschap heeft wel een aantal heel uiteenlopende structuren gecreëerd voor de « gewone gevallen » (homes voor kinderen, leefgemeenschappen, een dienst pleeggezinnen, een dienst jeugdhulp, gezinsbegeleiding, ...), maar er zijn geen structuren voor psychiatrische of specifieke individuele hulp.
3.3.7.7.5. Hoorzitting met mevrouw Laurette Onkelinx, minister-president van de Franse Gemeenschapsregering (4 december 1998)
De jeugdrechtbanken kunnen beslissen over bepaalde maatregelen met betrekking tot de jongeren maar de gemeenschappen zijn bevoegd om de concrete antwoorden uit te werken. Dit is helemaal geen probleem en kan geregeld worden via overleg tussen de verschillende bevoegdheidniveaus, in de ad hoc-structuren, en meer bepaald in de interministeriële conferenties. Er is gewoon tijd nodig voor dialoog en overleg.
Een voorbeeld van een opbouwende dialoog met het federale niveau kan worden gevonden in verband met artikel 53 van de wet op de jeugdbescherming en de problematiek van de opsluiting van minderjarigen. Het behoud van die bepaling wordt gemotiveerd door het te beperkt aantal plaatsen in gesloten instellingen voor jongeren die bijzonder ernstige misdrijven hebben gepleegd in elk van beide gemeenschappen. Het federale niveau heeft, in het kader van het overleg, beloofd te overwegen dit artikel op te heffen wanneer de gemeenschap beschikt over vijftig plaatsen in gesloten instellingen. De Franse Gemeenschap bouwt thans twaalf nieuwe plaatsen.
Het verschil in beleidsvisie is veel problematischer. De federale overheid lijkt meer aandacht te hebben voor de veiligheidsaspecten van het beleid dat moet worden gevoerd ten aanzien van jongeren die misdrijven gepleegd hebben. De Franse Gemeenschap daarentegen opteert veeleer voor maatregelen inzake jeugdbijstand. Dit soort dialoog is niet eenvoudig. De jeugdrechters zijn van mening dat de Franse Gemeenschap onaangepast reageert. Nochtans beschikt de Franse Gemeenschap over een waaier van aangepaste reacties. Naast de plaatsen in gesloten instellingen zijn er honderden plaatsen in residentiële privé-diensten waarin de wet op de jeugdbijstand voorziet, en tal van erkende en gesubsidieerde verenigingen zijn werkzaam in de leefomgeving van de jongeren. Jeugdrechters kunnen kiezen uit een waaier van hulpmogelijkheden die door de Franse Gemeenschap worden aangeboden van de centra voor opvoedkundige voorlichting over de diensten voor opvoedkundige of filantropische prestaties tot de diensten voor hulpverlening in open instellingen. Dit vergt een dialoog.
In het kader van dit overleg heeft de Franse Gemeenschap haar beleid inzake jeugdbijstand in de privé-diensten gewijzigd teneinde meer te werken met de jongeren in hun eigen leefomgeving. Dit geschiedt met de medewerking van de jeugdrechters die oordelen of de bijstand in de eigen leefomgeving neerkomt op een begeleiding van de gezinnen en de jongeren in de gezinnen, waarbij een nagenoeg dagelijkse aanwezigheid en niet een specifiek toezicht is vereist.
Er rijst thans een probleem met jongeren die ernstig gedragsgestoord zijn en, op het randje af, psychiatrische patiënten zijn. Bij gebrek aan aangepaste structuren plaatsen de jeugdrechtbanken die jongeren in de instellingen van de gemeenschap. Mevrouw Onkelinx is van mening dat de federale overheid zich hiermee moet bezighouden, want de gemeenschap beschikt niet over de middelen die nodig zijn om hiervoor een passende oplossing aan te reiken.
De instellingen voor jeugdbescherming maken gebruik van groepswerk en hebben een bijzonder pedagogisch project. Wanneer zich een ernstig psychiatrisch geval aandient, rijzen er grote problemen. De gemeenschap heeft bij het ministerie voor Justitie en het ministerie voor Sociale Zaken specifieke bedden aangevraagd voor die jongeren die als misdrijf omschreven feiten hebben gepleegd. Dit zou het mogelijk maken dat het federale niveau verantwoordelijk wordt voor de medische begeleiding maar ook dat de gemeenschappen de pedagogische begeleiding en de veiligheidsaspecten voor hun rekening nemen. Er wordt gewerkt aan een samenwerkingsakkoord.
3.3.7.7.6. Hoorzitting met de heer Van Keymeulen, afdelingshoofd bijzondere jeugdzorg van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap (8 januari 1999).
De federale wetgever heeft de legistieke bevoegdheid om een lijst op te stellen die bepaalt welke maatregelen er kunnen worden genomen ten aanzien van minderjarigen die een als misdrijf omschreven feit hebben gepleegd. Het gaat hier niet over strafrecht, maar over hulpverlening. Men spreekt dan ook niet van minderjarigen die een misdrijf hebben gepleegd, maar van minderjarigen die een « als misdrijf omschreven feit » hebben gepleegd. De heer Van Keymeulen vraagt zich af waarom er is voorzien in deze uitzondering. Het Arbitragehof had voordien immers reeds beslist dat zowel maatregelen ten aanzien van minderjarigen die een als misdrijf omschreven feit hebben gepleegd als maatregelen ten aanzien van minderjarigen in problematische opvoedingssituaties een hulpverlenend en opvoedkundig doel hebben en zeker niet tot het strafrecht behoren.
Deze uitzondering had eigenlijk tot doel een onderscheid in behandeling tussen het noorden en het zuiden van het land, meer bepaald met betrekking tot de toepassing van artikel 6 van de Grondwet, te voorkomen. Men was van oordeel dat er ten aanzien van minderjarigen die een als misdrijf omschreven feit plegen geen maatregelen mochten worden opgelegd die zouden verschillen in Wallonië, Brussel en Vlaanderen. Maar het betreft hier hulpverlening en geen strafrecht. Men kan zich dus wel degelijk afvragen of deze uitzonderingsmaatregel hier op zijn plaats is. Het schrappen van deze maatregel heeft het voordeel dat één instantie zowel over de uitvoerende als over de legistieke bevoegdheid beschikt. Thans is er geen homogeen bevoegdheidspakket.
Op dit ogenblik houdt het departement van Justitie zich bezig met het uitbouwen van een jeugdsanctierecht. De bevoegdheid inzake jeugdsanctierecht, die tot justitie behoort, kan in de praktijk wellicht aanleiding geven tot heel wat praktische moeilijkheden. Destijds is de volledige sector van de jeugdbescherming overgeheveld naar de gemeenschappen. Bij het tot stand komen van het jeugdsanctierecht zou men misschien de vraag kunnen stellen of een gedeelte van de diensten en voorzieningen opnieuw naar justitie moet worden overgeheveld, tenzij justitie voor de toepassing van het jeugdsanctierecht zelf de nodige diensten en voorzieningen opricht. De enige mogelijkheid om dit te vermijden is het inschrijven van een bevoegdheid in de bijzondere wet, waardoor er een onderscheid wordt gemaakt tussen de legistieke bevoegdheid, die tot het federale niveau zou behoren, en de uitvoeringsbevoegdheid, die een gemeenschapsbevoegdheid is. Daartoe kan artikel 5, § 1, II, 6º, d) , van de BWHI, als volgt worden gewijzigd : « d) de sancties die kunnen genomen worden ten aanzien van minderjarigen die een misdrijf hebben gepleegd ».
3.3.7.7.7. Hoorzitting met de heer Van Brusselen, ministerie van de Vlaamse Gemeenschap (8 januari 1999)
Het is eigenaardig, zoals de heer Van Keymeulen reeds signaleerde, dat de opgave van de maatregelen ten aanzien van minderjarige delinquenten een federale bevoegdheid bleef.
Onder het regime van de wet van 1965 werden minderjarige delinquenten op dezelfde manier behandeld als minderjarigen in gevaar. Het optreden moest steeds, volgens die wet, hulpverlenend zijn. Het Arbitragehof zag er geen graten in dat gerechtelijke jeugdbijstand ten aanzien van minderjarige delinquenten in zijn totaliteit aan de gemeenschappen zou worden overgedragen, ook wat het opgeven van de maatregelen betreft en het bepalen van de vorderingsgronden. De bijzondere wetgever heeft er evenwel anders over geoordeeld. Hij stelde dat de opgave federaal diende te blijven omwille van het aspect van de openbare veiligheid. Dat is eigenaardig want het betreft maatregelen van hulpverlening, die een gemeenschapsmaterie is. Omdat die opgave van maatregelen gebeurt door de federale overheid en diezelfde maatregelen moeten worden uitgevoerd in de gemeenschapsinstellingen, voorziet artikel 6, paragraaf 3bis , 4º, van de bijzondere wet in een overlegprocedure. Indien deze overlegprocedure niet leidt tot succes, bestaat er geen specifiek mechanisme om dit overleg resultaat te laten opleveren. Tijdens de voorbereiding van de bijzondere wet van 8 augustus 1988 werd duidelijk gesteld dat het overleg geen afbreuk mag doen aan de autonomie van de gemeenschappen en dat een eventueel falen van dit overleg door de federale overheid niet mag worden aangegrepen om het volledige pakket gerechtelijke maatregelen, inclusief de uitvoering van die maatregelen, op een bepaald ogenblik opnieuw naar zich toe te trekken.
3.3.7.7.8. Opmerking van een lid
Uit het voorafgaande blijkt dat het meest problematische punt gevormd wordt door de maatregelen die genomen worden tegenover jongeren die een als misdrijf omschreven feit hebben gepleegd. Het is problematisch dat het niveau dat de maatregelen oplegt, niet hetzelfde is als het niveau dat voor de uitvoering ervan moet zorgen. Belangrijk is beide bij elkaar te brengen.
De vraag daarbij is of beide aspecten bij de gemeenschappen dan wel bij het federale niveau moeten terechtkomen.
3.3.7.7.9. Hoorzitting met de heer Morris, directeur-generaal van de administratie Gezin en Maatschappelijk Welzijn van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, de heer Van Keymeulen, afdelingshoofd bijzondere jeugdzorg van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, en de heer Van Brusselen (8 januari 1999).
Zoals reeds gezegd, zijn de genomen maatregelen altijd een vorm van hulpverlening. Aangezien hulpverlening een essentiële bevoegdheid van de gemeenschappen is, is het vrij logisch dat het gehele pakket aan de gemeenschappen wordt toevertrouwd.
Tijdens de voorbereiding van de bijzondere wet van 8 augustus 1988 is duidelijk gebleken dat het niet de bedoeling was de uitvoering van de maatregelen opnieuw aan het federale niveau toe te vertrouwen, indien het nieuwe systeem niet zou werken. Ook het Arbitragehof heeft meermaals verklaard dat de gemeenschappen de volle bevoegdheid hebben inzake jeugdbescherming. Het ligt dan ook voor de hand dat hulpverleningsmaatregelen voor jonge deliquenten door de gemeenschappen worden genomen en uitgevoerd.
Het probleem moet niet overdreven worden, maar eigenlijk is het niet zo goed dat de wetgevende bevoegdheid van de uitvoerende bevoegdheid wordt afgesplitst, omdat er dan bepaalde discordanties kunnen ontstaan.
Jeugdbescherming bestaat nu uit twee delen : problematische opvoedingssituatie (« p.o.s. ») en als misdrijf omschreven feiten (« m.o.f. »), waarvoor in een uitzondering is voorzien. Indien het jeugdsanctierecht tot stand komt, blijft het « als misdrijf omschreven feit » als systeem bestaan ? Wordt er dan met een dubbel systeem gewerkt ? Het systeem zou heel slecht zijn als er een dubbele mogelijkheid zou bestaan : enerzijds een sanctierecht en anderzijds een hulpverleningssysteem voor een als misdrijf omschreven feit. Het was precies de kritiek vanuit het sanctionerend denken op de als misdrijf omschreven feiten die aanleiding gegeven heeft tot het voorbereiden van een dergelijk systeem. Aan het hulpverlenend model met betrekking tot de « m.o.f. » wordt verweten dat het legaliteitsbeginsel, het proportionaliteitsbeginsel en de rechten van de verdediging niet gerespecteerd worden. In de wet van 2 februari 1994 die de wet van 1965 wijzigde, staan toch reeds heel wat bepalingen met betrekking tot de rechten van de verdediging.
De verschillende systemen hebben voor- en nadelen. Het hulpverleningssysteem heeft enorm veel voordelen. Het heropvoeden van minderjarigen moet een belangrijk element blijven in ons denken met betrekking tot de jeugdbescherming. Het is preventief optreden en geen symptoombestrijding. Een sanctionerend systeem kan slechts gebruikt worden als de hulpverlening is mislukt; het is een ultimum remedium. Niet alleen het hulpverlenend systeem met de opvoedkundige finaliteit en het sanctionerend systeem met de bescherming van de maatschappij als doel, maar ook het herstelrecht, dat vooral gericht is op het slachtoffer, hebben een aantal voordelen. Het beste zou zijn de voordelen van de drie systemen aan elkaar toe te voegen.
Artikel 53 van de wet van 8 april 1965 betreffende de jeugdbescherming staat toe dat minderjarigen voor een maximumperiode van 15 dagen in de gevangenis worden opgesloten. Dit artikel zou moeten worden opgeheven. Het is immers niet goed minderjarigen, om welke redenen ook, voor een korte periode in een gevangenis op te sluiten. Dat is tot op heden nog niet gebeurd omdat er onvoldoende capaciteit is voor de opvang van minderjarigen. Er rijzen voornamelijk problemen in Wallonië, in Brussel en in mindere mate in Vlaanderen. Aan Vlaamse kant beschikt men nu over voldoende financiële middelen. Men zal dus zijn best doen om de gevraagde capaciteitsuitbreiding nog dit jaar te realiseren.
Maar het hele dossier moet ook breder worden bekeken. De voorwaarde voor een goede werking is ook dat er bij de plaatsing van de minderjarigen rekening gehouden wordt met hun specifieke problemen. Er worden dus zeer ernstige inspanningen gedaan op budgettair vlak om de capaciteit uit te breiden, maar tegelijk moet er ingegrepen worden op tal van andere aspecten.
3.3.7.7.10. Opmerking van een senator
Zou het beleid inzake jeugdbijstand in de toekomst niet beter gevoerd worden indien men de gemeenschappen bevoegd maakt voor het aspect « preventie en vrijwillige hulp » alsook voor de waaier van sociale instellingen zoals de open instellingen, de ambulante dienst, de bijstand die buiten het kader van de jeugdbijstand valt en die bijvoorbeeld gekoppeld wordt aan het onderwijs (bijvoorbeeld kinderpsychiatrie) en indien de gedwongen bijstand, de gesloten instellingen en de als misdrijf omschreven feiten opnieuw een bevoegdheid zouden worden van het ministerie van Justitie ?
3.3.7.7.11. Hoorzitting met Laurette Onkelinx, minister-president van de Franse Gemeenschapsregering (4 december 1998)
De moeilijkheden waarmee men in de sector van de jeugdbijstand te kampen heeft, werden door professor Françoise Tulkens als volgt samengevat : de gerechtelijke instanties zijn afhankelijk van de middelen die de gemeenschap hun ter beschikking stelt, terwijl de gemeenschap een wet moet doen uitvoeren die zij met geen middelen kan wijzigen.
De federale overheid opnieuw bevoegd maken voor het aspect gedwongen bijstand van het beleid inzake jeugdbijstand zou aanleiding geven tot andere moeilijkheden. Zelfs in het kader van de gedwongen bijstand gaat het om preventie, hulp aan en begeleiding van jongeren. Men moet straffen controleren en maatregelen nemen met het oog op de openbare veiligheid doch tezelfdertijd is een uiterst belangrijke pedagogische aanpak vereist, ook in de gesloten instellingen voor jeugdbescherming.
Er wordt vaak overgegaan van een gedwongen bijstand naar een bijstand waarover onderhandeld wordt. De directeur jeugdbijstand moet bij de uitvoering van de maatregelen die door de rechtbank zijn genomen, die maatregelen bijsturen op grond van het gedrag van de jongere. Bijgevolg wordt een aan de directeur jeugdbijstand voorgelegd dossier opnieuw naar de adviseur jeugdbijstand gestuurd in het kader van een bijstand waarover onderhandeld werd, wanneer het gedrag van de jongeren gunstig evolueert. Door de gemeenschappen deze bevoegdheid te ontnemen, zouden we geconfronteerd worden met andere soorten van problemen. Het pedagogisch aspect zou aan belang inboeten. Het geheel van opvangstructuren voor jongeren zou niet meer voorhanden zijn. Alle infrastructuur in verband met preventie is ter beschikking in het geval van gedwongen bijstand. Het overschakelen van gedwongen bijstand naar bijstand waarover onderhandeld werd en omgekeerd zou dus niet meer mogelijk zijn wanneer een enkel overheidsniveau bevoegd is.
De Franse Gemeenschap pleit er dan ook voor dat de gemeenschappen kunnen blijven beschikken over hun actiemogelijkheden ten gunste van de jongeren, ook ten gunste van hen die als misdrijf omschreven feiten hebben gepleegd en die in aanmerking komen voor de gedwongen bijstand.
3.3.7.7.12 Antwoord van de senator
Er is toch een wezenlijk verschil tussen de bijstand die vrijwillig aanvaard wordt en de bijstand die verleend wordt nadat een minderjarige voor de jeugdrechtbank is verschenen. Wanneer een dossier aan de jeugdrechtbank wordt voorgelegd, kan worden gekozen voor alternatieve straffen doch ook die straffen blijven een vorm van gedwongen bijstand. De minderjarige aanvaardt die bijstand die de vorm aanneemt van een plaatsing in een instelling. Het moet voor die minderjarige duidelijk zijn dat de bijstand in dit geval een gedwongen bijstand is en dat het de jeugdrechtbank is die zich daarover uitspreekt. De vrijwillige bijstand daarentegen pakt op een werkelijk preventieve wijze alle opvoedingsproblemen aan, ook kleine criminaliteit, waarvoor de betrokkene nog niet voor een rechtbank heeft moeten verschijnen.
3.3.7.7.13. Hoorzitting met de heer Morris, directeur-generaal van de administratie Gezin en Maatschappelijk Welzijn van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, de heer Van Keymeulen, afdelingshoofd bijzondere jeugdzorg van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, en de heer Van Brusselen (8 januari 1999).
Binnenkort zal het wetsontwerp worden ingediend waarin het onderscheid tussen hulpverlening en sanctionering duidelijk wordt vastgelegd. Dan zal niet langer moeten worden gediscussieerd over het verschil tussen vrijwilligheid en dwang, maar wel over hulpverlening en sanctionering. Een sanctie is weliswaar een dwang, maar toch zitten we dan in een ander paradigma dat niet meer past in de finaliteit of de filosofie van de wet van 1965 waarin wordt gesteld dat zowel de « MOF » als de « POS » eenzelfde oorsprong hebben. Als misdrijf omschreven feiten zijn slechts een uitdrukking van een onderliggende problematische opvoedingssituatie.
3.3.7.7.14. Hoorzitting met mevrouw Laurette Onkelinx, minister-president van de Franse Gemeenschapsregering (4 december 1998)
Een lid heeft gewezen op de bevoegdheid voor sociaal onderzoek. Sedert kort wordt dit sociaal onderzoek gevoerd door de sociale diensten van het ministerie van Justitie en niet meer door de sociale diensten van de jeugdrechtbanken. Op het terrein kan dit, naargelang van de procedures, betekenen dat voor een gezin soms verschillende adviseurs worden aangewezen.
Vroeger werd dit sociaal onderzoek verricht door de diensten van de jeugdbijstand maar zij traden op voor rekening van de federale overheid aangezien het om een federale bevoegdheid ging. De gemeenschap heeft ermee ingestemd dit onderzoek voort te zetten op voorwaarde dat de federale overheid daarvoor betaalt, wat logisch is. De federale overheid was het hiermee eens en heeft besloten een beroep te doen op de eigen diensten in het kader van haar autonomie. Het probleem had alleen te maken met de kosten en met de instantie die ze zou dragen.
3.3.7.7.15. Hoorzitting met de heer Cornelis, advocaat-generaal bij het hof van beroep van Brussel (21 januari 1999)
De uitzondering die bepaalt dat de federale Staat bevoegd blijft voor de maatregelen ten aanzien van minderjarige delinquenten, is gegrond op het streven naar bescherming van de openbare veiligheid. Het is opmerkelijk dat de uitzondering beperkt blijft tot het vaststellen van de maatregelen want de tenuitvoerlegging behoort tot de bevoegdheid van de gemeenschappen. Deze opsplitsing is een bron van moeilijkheden en spanningen in de sector van de jeugdbescherming. Dat is trouwens onvermijdelijk wanneer een beleidsdomein gedeeld wordt tussen overheden die taken uitvoeren en opdrachten vervullen die van elkaar verschillen. De gemeenschappen hebben immers niet dezelfde prioriteiten als de federale Staat.
De gemeenschappen leggen meer de klemtoon op hulp en opvoeding terwijl de federale Staat meer de bescherming van de burger en de handhaving van de openbare orde op het oog heeft.
Een eerste voorbeeld betreft de behoefte aan infrastructuur om minderjarigen te plaatsen. Sinds 1983 is het beleid van de Vlaamse Gemeenschap niet meer gericht op de bouw van verblijfsinfrastructuur maar op het stimuleren van begeleiding buiten de instelling. Op dit ogenblik komen er talrijke klachten van jeugdrechters over het gebrek aan plaatsingsmogelijkheden, niet alleen in overheidsinstellingen maar ook in particuliere instellingen. Bij gebrek aan plaatsen in gesloten instellingen is van 1997 tot 1998 het aantal inhechtenisnemingen van minderjarigen (in de gevangenis ?) verdubbeld !
Wat de Franse Gemeenschap betreft, zijn de statistieken eveneens veelzeggend.
De vertegenwoordigers van de gemeenschappen hebben verbetering aangekondigd, maar hoe kan men waarborgen dat de huidige inspanningen voortgezet worden ?
Een ander voorbeeld heeft betrekking op de overheveling van de sociale dienst van de rechtbank naar de gemeenschappen. Jan Smets merkt in zijn werk op dat men het idee kan verdedigen dat een aantal taken van de sociale dienst op functioneel vlak te maken hebben met hulp- en dienstverlening en dus onder de bevoegdheden van de gemeenschappen kunnen vallen, bijvoorbeeld wanneer het erop aankomt geplaatste jongeren te volgen, gezinnen te bezoeken ten aanzien waarvan een beslissing is genomen. Hoe kan men echter staande houden dat de sociale dienst binnen de doelstellingen van hulp- en dienstverlening optreedt, wanneer er en onderzoek wordt gevoerd, of dat nu de burgerrechtelijke aspecten betreft dan wel voorlopige maatregelen die de rechter kan nemen ten aanzien van minderjarige delinquenten ? Op dit ogenblik heeft men, wat de burgerlijke zaken betreft, alles moeten terugschroeven aangezien men binnen het ministerie van Justitie opnieuw een sociale dienst heeft opgericht die uitsluitend met dit soort zaken belast is.
De gemeenschappen willen de klemtoon op preventie leggen, wat begrijpelijk is. Daardoor is het personeel van de sociale dienst van de rechtbank overgebracht naar de sociale diensten van de « conseillers de l'aide à la jeunesse » of van de comités voor bijzondere jeugdzorg, hetgeen in de grote steden een aanzienlijke vertraging van alle maatschappelijke onderzoeken tot gevolg heeft en ook meebrengt dat het toezicht in de meeste gevallen niet meer uitgeoefend wordt. Dat betekent dat de toestand die daar ontstaan is, de rechters verhindert de taken te vervullen die hun door de federale wetgever opgedragen zijn.
Het is geen oplossing de uitzondering van artikel 5, § 1, II, 6º, d) , op te heffen en de gemeenschappen te belasten met het vaststellen van de maatregelen. Dat zou tot een zeer moeilijke toestand leiden en voor de parketten zou het in elk geval bijna onmogelijk worden een gemeenschappelijk strafrechtelijk beleid te voeren, omdat de gemeenschappen verschillende regelingen zouden treffen om op bepaalde soorten van feiten te reageren. Volgens de heer Cornelis is het noodzakelijk opnieuw tot een coherente aanpak te komen die de wet van 8 augustus 1988 niet heeft gedurfd of nagelaten heeft in te voeren : de sociale diensten van de rechtbanken en de openbare plaatsingsinstellingen moeten opnieuw een federale bevoegdheid worden.
De heer Cornelis behandelt de vraag welke toekomst de jeugdbescherming heeft indien men voor een sanctiemodel zou kiezen, waarin de maatregelen zouden bestaan in het opleggen van straffen.
Zou dit sanctiestelsel moeten leiden tot een wijziging van de bevoegdheidsverdeling tussen de gemeenschappen en de federale Staat ? Past een stelsel van sancties met andere woorden nog steeds in het concept jeugdbescherming ?
Er zij eerst opgemerkt dat het antwoord op deze vraag losstaat van welke terminologische vraag dan ook. De afschaffing van de jeugdbeschermingswet betekent niet noodzakelijk dat men niet meer aan jeugdbescherming doet. Zowel de Franse als de Vlaamse Gemeenschap hebben de benaming « jeugdbescherming » reeds laten varen. De Vlaamse Gemeenschap gebruikt de term « bijzondere jeugdbijstand », de Franse Gemeenschap de term « aide à la jeunesse » en de Duitstalige Gemeenschap « Jugendhilfe ». Het opschrift van de wet heeft geen belang.
De vraag rijst of het door het Arbitragehof gebruikte criterium om uit te maken of men zch in het kader van de jeugdbescherming bevindt, namelijk de « hulp- en dienstverlening », zal gelden voor de sancties. Alles hangt af van de betekenis die men aan die woorden geeft.
Voor de hervormingscommissie is de sanctie de maatschappelijke reactie op een strafrechtelijk feit zoals beschreven in de wet. Zij wordt uitgesproken door de rechter en ook door hem in de uitvoering gecontroleerd. Men zegt dat zij een opvoedend karakter heeft met het doel het bestaan van de regels in herinnering te brengen en de betrokken jongeren aan te leren deze te respecteren. Volgens deze opvatting van de hervormingscommissie is de gebruikte methode wel van opvoedkundige aard maar blijft de finaliteit ervan de handhaving van de normen. De sociale reactie wordt gericht op de daad en niet zozeer op de dader. In die zin heeft zij geen echte hulp- of dienstverlenende finaliteit. Het stelsel zou bijgevolg aan de jeugdbescherming ontsnappen, hoewel de gemeenschappen kunnen worden betrokken bij de uitvoering. De minister van de Justitie heeft de bedoeling een wetsontwerp uit te werken dat rekening houdt met het verslag van de hervormingscommissie en met de voorstellen van professor Walgrave betreffende een restauratieve sanctie.
3.3.7.7.16. Hoorzitting met de heer Preumont, hoogleraar aan de Université libre de Bruxelles (21 januari 1999)
Het belangrijkste probleem is het gebrek aan homogene oplossingen. Maatregelen worden ingesteld en opgelegd op federaal vlak en uitgevoerd door de gemeenschappen. Bij de huidige stand van zaken is dat een ongelukkige oplossing, die nog erger wordt indien het model dat men aan het opbouwen is, uiteindelijk ingevoerd wordt.
Mevrouw Onkelinx acht het beter dat de gemeenschappen de bevoegdheid behouden voor de uitvoering van de maatregelen, ook ten aanzien van de delinquente minderjarigen. Haar argumentatie berustte voornamelijk op de vrees dat de hulp aan jongeren, de gevraagde of aanvaarde zuivere maatschappelijke hulp, niet meer volledig kan samengaan met de gedwongen hulp, indien men de bevoegdheden zou scheiden. Volgens de heer Preumont moet men een duidelijk onderscheid maken tussen jongeren die benaderd worden als jongeren in gevaar, en delinquente minderjarigen. Voor jongeren in gevaar voor wie gedwongen hulpmaatregelen noodzakelijk zijn gebleken, moet de uitvoering van deze maatregelen binnen de bevoegdheidssfeer van de gemeenschappen blijven. Deze gedwongen hulp dient immers te verdwijnen en opnieuw plaats te ruimen voor gevraagde of aanvaarde hulp. De uitvoering van maatregelen ten aanzien van minderjarige delinquenten zou daarentegen moeten terugkeren naar de federale overheid. De heer Preumont erkent dat hij de argumentering van mevrouw Onkelinx niet goed heeft begrepen waar zij de mening verdedigt dat de gemeenschappen zich moeten blijven bezighouden met delinquente minderjarigen, zo niet zou dit schadelijk kunnen zijn wanneer men van de gedwongen hulp terugkeert naar de aanvaarde of gevraagde hulp. Dat zijn echter verschillende problemen en door ze te onderscheiden kan men komen tot een grotere homogeniteit, met name wat betreft de eerbied voor de mensenrechten. Discriminatie is immers verboden maar het onderverdelen in categorieën is toegestaan.
Een probleem dat weliswaar kwantitatief niet erg omvangrijk is maar waar toch aandacht naar uit moet gaan, is het probleem van de geesteszieke minderjarige delinquenten. Deze minderjarigen kunnen niet op dezelfde manier worden behandeld als de anderen. Hun problemen liggen elders. Indien men geen onderscheid maakt, krijgen de hulpverleners te maken met totaal onmogelijke toestanden. Men moet dit vraagstuk behandelen als een probleem van volksgezondheid en er een specifiek antwoord voor vinden binnen een verzorgingsstructuur en niet binnen een beleid dat uit allerlei maatregelen, van hulp tot sancties, bestaat.
De heer Preumont spreekt zich vervolgens uit over de toekomst van het stelsel van de jeugdbescherming. Volgens professor Walgraeve is het hoofddoel van de openbare vordering in het restauratief model, een vergoeding of een compensatie voor de geleden schade mogelijk te maken of te bevorderen. Professor Walgraeve stelt uitdrukkelijk dat het hoofddoel niet langer is om de dader te heropvoeden of in behandeling te nemen, noch hem te laten bestraffen. Deze opvattingen vallen buiten de jeugdbescherming. Professor Walgraeve pleit er ook voor dat de bevoegdheid inzake de uitvoering van het stelsel aan de federale overheid wordt toevertrouwd.
Het is nog niet zeker wat de uiteindelijke inhoud van het begrip sanctie zal zijn. Op dit ogenblik wordt over teksten gediscussieerd waarin wordt gesteld dat de sanctie essentieel tot doel heeft de norm in herinnering te brengen. Dit doel is tweeledig. Enerzijds is er het herstel van de schade die door het strafrechtelijk feit werd berokkend. Anderzijds is er de responsabilisering van de jeugdige overtreder als lid van een op normen gebaseerde maatschappij. De drie genoemde opvattingen gaan in elk geval in de richting van een federale bevoegdheid voor de uitbouw en de uitvoering van een nieuw stelsel. Iedereen is zich ervan bewust dat dit gevolgen zal hebben voor de middelen, de financiering, het personeel en de infrastructuur. Dit is zeker een delicaat aspect.
Om de wetgeving te hervormen moet gestreefd worden naar homogeniteit en samenhang, dit zijn woorden die vaak terugkeren bij de behandeling van de vraagstukken die hier ter sprake zijn gekomen.
3.3.7.7.17. Hoorzitting met de heer G. Cappelaere, voormalig assistent aan de Universiteit van Gent, verbonden aan UNICEF (21 januari 1999)
De staatshervormingen hebben voor de sector jeugdbescherming een belangrijke rol gespeeld en ze zullen dit ook nog in de toekomst doen. De staatshervormingen zijn er de aanleiding toe geweest dat een aantal grondige hervormingen mogelijk zijn geworden. Maar het is een sector die erg heeft te lijden onder de bestaande bevoegdheidsverdeling. De situatie is vooral schrijnend vanuit de praktijk, vanuit de situatie van de betrokken jongeren. Een voorbeeld daarvan is zeker de discussie die op dit moment wordt gevoerd rond de gesloten instellingen, concreet de mogelijkheid om jongeren op te sluiten. Het gebrek aan plaatsen in de bestaande jeugdinstellingen die door de gemeenschappen worden georganiseerd, noopt daartoe. Een alternatief op federaal niveau dat naar voren wordt geschoven in geval van plaatsgebrek, is het oprichten van jeugdgevangenissen.
Het eigenlijke probleem wordt op die manier niet opgelost. Er wordt enkel pragmatisch gehandeld en dit houdt risico's in vooral voor de jongeren. Dit is maar één van de vele voorbeelden, die aantonen hoe de bestaande bevoegdheidsverdeling het debat ten gronde over de praktijk van de jeugdbescherming en de bijzondere jeugdbijstand bezwaart.
Daarom is het zeer belangrijk dat de bevoegdheidsverdeling wordt herzien. Het Parlement moet zich de vraag stellen hoever het in de herziening van de bevoegdheidsverdeling wil gaan. Er zijn twee mogelijkheden. Als er een herziening komt op basis van bepaalde punten, zal deze herziening een aantal wantoestanden verhelpen. Maar er kan een stap verder worden gezet. Dit wil zeggen afstappen van een ad hoc punctuele herziening en nadenken over een herziening ten gronde van de bevoegdheidsverdeling. Hierbij is het nuttig rekening te houden met drie instrumenten waar de jeugdbescherming en de bijzondere jeugdbijstand op gebaseerd is : het aspect hulpverlening, het aspect burgerlijk recht en het aspect strafrecht.
Belangrijk is ook dat er aandacht wordt geschonken aan het overleg. Welke regeling er in dit land op het vlak van de jeugdbescherming en de bijzondere jeugdbijstand ook wordt uitgewerkt, overleg tussen de verschillende bevoegdheidsniveaus zal altijd noodzakelijk blijven. Precies het gebrek aan overleg en samenwerking is vandaag reeds problematisch. Zelfs in het perspectief van een herziening ten gronde blijft het belangrijk de noodzaak van overleg en samenwerking te benadrukken, dit zelfs grondwettelijk vast te stellen.
Het is zeer belangrijk dat alles wat te maken heeft met hulpverlening tot de bevoegdheid van de gemeenschappen blijft behoren. Hierbij zal zeker het probleem rijzen dat in de huidige regeling rond problematische opvoedingssituaties de jeugdrechtbank de bevoegdheid heeft gedwongen maatregelen tegenover jongeren en ouders uit te vaardigen. Moet dit systeem in de toekomst behouden blijven ? Daar moeten de gemeenschappen over oordelen, maar we kunnen op dit vlak bijzonder creatief zijn. De gedwongen hulpverlening hoeft niet per se door het gerecht, door rechtbanken te worden georganiseerd. Er zijn ook andere mogelijkheden om de gedwongen hulpverlening buiten de rechtbanken om te organiseren, uiteraard voor zover deze tot de federale bevoegdheid blijven behoren. Alles wat te maken heeft met de aanpak van problematische opvoedingssituaties, zowel het nemen als het uitvoeren van de maatregelen, moet de bevoegdheid van de gemeenschappen blijven.
Daarnaast zijn er de als misdrijf omschreven feiten en de burgerrechtelijke materies. De burgerrechtelijke materies blijven federaal georganiseerd. In verband met de als misdrijf omschreven feiten rijzen heel wat meer vragen. De heer Cappelaere pleit ervoor de bevoegdheid in verband met de als misdrijf omschreven feiten volledig naar de federale overheid over te hevelen. Het gaat hierbij dus niet enkel om het opleggen van maatregelen, maar ook om de materiële uitvoering ervan. Uiteraard heeft een ingreep altijd een hulpverlenend en opvoedend karakter, maar een van de belangrijkste elementen en doelstellingen is de handhaving van de openbare orde, wanneer in het kader van de jeugdbescherming wordt ingegrepen tegen een jongere die een als misdrijf omschreven feit heeft gepleegd.
De hervorming in het ministerie van Justitie op het vlak van jeugdbescherming en meer bepaald inzake beteugeling van jeuddelinquentie zijn precies ingegeven door een behoefte aan duidelijkheid, niet het minst ten opzichte van de jongeren zelf. Dit betekent niet dat we met deze jongeren terug naar het strafrecht moeten. De bijzondere inspanningen die advocaat-generaal Cornelis met zijn commissie heeft geleverd, hebben aangetoond dat de handhaving van de openbare orde tegenover jongeren op een bijzonder constructieve, positieve en humane manier kan gebeuren. Er is dus geen enkele reden om jongeren opnieuw te behandelen zoals men volwassenen behandelt. Op dit punt zijn er duidelijk mogelijkheden.
3.3.7.7.18. Opmerking van een lid
Een lid wijst erop dat de klemtoon is gelegd op het begrip overleg, wat essentieel is voor materies waarvoor de grens moeilijk kan worden vastgelegd. Hij vraagt of dit overleg heeft plaatsgehad en of het resultaten oplevert. Heeft men overigens geprobeerd een samenwerkingsakkoord te sluiten ?
3.3.7.7.19. Hoorzitting met de heer Cornelis, advocaat-generaal bij het hof van beroep van Brussel (21 januari 1999)
Er is overleg geweest bij het opstellen van de wet van 2 februari 1994. Dat was een voorwaarde om wetgevend te kunnen optreden. Dat overleg was zuiver formeel in die zin dat de partijen bij hun standpunt gebleven zijn, wat de nadruk heeft gelegd op bepaalde tegenstellingen en geleid heeft tot enig wantrouwen van de federale overheid ten opzichte van de instanties van de gemeenschappen. De wet van 2 februari 1994 voorziet dan ook in meer dwingende bepalingen, inzonderheid met betrekking tot het verbod voor minderjarigen in gesloten instellingen om die instellingen te verlaten. Dat is volgens de heer Cornelis het enige overleg dat heeft plaatsgehad, via het overlegcomité. Er is ook een interministeriële conferentie gehouden, maar dat heeft niet tot resultaten geleid.
3.3.7.7.20. Opmerking van een lid
Een lid reageert op het pleidooi ten gunste van een scheiding tussen de problematische opvoedingssituaties en die van delinquente jongeren. Is het niet zo dat die scheiding in de praktijk moeilijk is en dat delinquentie vaak kenmerkend is voor een problematische opvoedingssituatie ? Misschien kan het overleg veel oplossen, maar men moet ervoor pleiten dat instanties die jongeren opvangen ook instaan voor de begeleiding, zodat die twee aspecten nauw met elkaar verbonden blijven, anders bestaat het risico dat ze volledig gescheiden worden.
3.3.7.7.21. Hoorzitting met de heer G. Cappelaere, voormalig assistent aan de Universiteit van Gent, verbonden aan UNICEF (21 januari 1999)
Een scheiding tussen een regeling inzake de aanpak van een problematische opvoedingssituatie en die voor een als misdrijf omschreven feit houdt niet in dat de twee systemen elkaar volledig moeten uitsluiten. Het betekent niet dat een minderjarige die een misdrijf heeft gepleegd en voor wie tijdens de procedure blijkt dat er ook sprake is van een problematische opvoedingssituatie, die al dan niet aan de bron ligt van het misdrijf, hulp en bijstand moet kunnen krijgen. In het sanctierecht moet dan de mogelijkheid blijven bestaan om de jongere door te verwijzen naar het systeem voor de behandeling van problematische opvoedingssituaties. Een pleidooi voor duidelijkheid betekent dus helemaal niet een strakke scheiding tussen de twee circuits waardoor een jongere niet meer van het ene naar het andere kan worden doorverwezen. Duidelijkheid betreft hier alleen de reden waarom het systeem in actie komt. Als de aanleiding een als misdrijf omschreven feit is, maar op een bepaald ogenblik blijkt dat er nood is aan een begeleiding van een ander systeem, dan moet de jongere kunnen worden doorverwezen.
Hier kan een parallel getrokken worden met de kindermishandeling. Ook daar treden er verschillende instanties op, kan zowel het strafrecht als de hulpverlening noodzakelijk zijn, zowel ten aanzien van de dader als van het slachtoffer. Ook daar wordt meer en meer gepleit voor soepele overgangen tussen de twee, waarbij een dossier soms zelfs in zijn geheel van het ene naar het andere kan worden overgeheveld. De systemen sluiten elkaar niet uit, maar toch moet er duidelijkheid zijn over het basisverschil.
3.3.7.7.22. Opmerking van een senator
De heren Preumont en Cappelaere pleiten voor een verdeling tussen de POS en de MOF. Denken zij ook dat elke vorm van gedwongen hulpverlening op elk moment moet kunnen worden omgezet in een vrijwillige hulpverlening ? Volgens de senator mag die scheiding geen problemen opleveren. Ook omgekeerd moet dit mogelijk zijn. Het moet in een ultieme fase mogelijk zijn om gerechtelijk op te treden teneinde de hulpverlening op gang te brengen. Men moet echter daarna zo snel mogelijk overgaan tot een vrijwillige vorm van hulpverlening. Achten de sprekers dit mogelijk in dit gescheiden systeem ?
3.3.7.7.23. Hoorzitting met de heer Preumont, hoogleraar aan de Université libre de Bruxelles (21 januari 1999)
Er dient een duidelijk onderscheid te worden gemaakt tussen, enerzijds, de verplichte hulp voor jongeren in gevaar en, anderzijds, de maatregelen die worden genomen ten opzichte van minderjarige delinquenten. De zaak wordt niet op dezelfde wijze aanhangig gemaakt bij de rechtbank. Het decreet van de Franse Gemeenschap geeft de rechtbanken het monopolie op de dwingende beslissingen. De jeugdrechtbank neemt alleen een maatregel van gedwongen hulp ten opzichte van een jongere in gevaar, als de gevraagde of aanvaarde hulp niet gewerkt heeft. Die gevraagde of aanvaarde hulp is immers een voorwaarde, een verplichte stap, om de zaak voor de jeugdrechtbank te kunnen brengen. Na het mislukken van de gevraagde of aanvaarde hulp, en na de tussenkomst van de rechtbank, lijkt het normaal dat geprobeerd wordt die mislukking weg te gommen en zich opnieuw te richten op de gevraagde of aanvaarde hulp. Die stap maakt deel uit van een natuurlijke logica van een systeem dat voorrang geeft aan de gevraagde of aanvaarde hulp. In die context is het normaal dat de gemeenschapsinstellingen die belast zijn met de oorspronkelijk gevraagde of aanvaarde hulp, met het verlenen ervan, met de organisatie en de voorwaarden, zich vervolgens ook bezighouden met de gedwongen hulp, om uiteindelijk, indien mogelijk, terug te keren tot de gevraagde of aanvaarde hulp.
Als het daarentegen gaat om beslissingen van de jeugdrechtbank in het kader van strafbare feiten, ligt het probleem anders. Delinquent gedrag bij jongeren heeft vaak te maken met het feit dat die jongeren zich bedreigd voelen. Zodra men een beroep moet doen op bepalingen met betrekking tot delinquentie, rijzen ernstige moeilijkheden inzake coherentie en homogeniteit, want men moet aan de gemeenschappen de zorg overlaten voor de uitvoering van beslissingen die de rechtbank genomen heeft in het kader van maatregelen vastgesteld en georganiseerd door de federale wetgever. De minderjarige kan dan lijden onder de « concurrentie » tussen twee verschillende overheden.
Volgens de heer Preumont moet de behandeling van minderjarige delinquenten dus door de federale overheid worden georganiseerd, vanaf de keuze van een maatregel tot in het stadium van de uitvoering ervan. Dit sluit geenszins uit dat later opnieuw een beroep gedaan wordt op vormen van sociale hulpverlening. De heer Preumont deelt in ieder geval het standpunt van de heer Cappelaere : er moet dringend opnieuw orde op zaken worden gesteld teneinde de goede werking van het systeem te waarborgen, met inachtneming van het belang van de jongeren.
3.3.7.7.24. Opmerking van een senator
Een senator wijst erop dat uit de statistieken blijkt dat steeds meer minderjarigen tijdelijk worden opgesloten in gewone gevangenissen.
3.3.7.7.25. Hoorzitting met de heer G. Cappelaere, voormalig assistent aan de Universiteit van Gent, verbonden aan UNICEF (21 januari 1999)
Het teruggrijpen naar de gevangenisplaatsing is ongetwijfeld meer te wijten aan een gebrekkige organisatie van bevoegdheden dan aan de uitdrukkelijke wil om jongeren in gevangenissen te plaatsen. We moeten vermijden dat een bepaald kwaad wegens de gebrekkige organisatie vanzelfsprekend wordt. Een pleidooi voor een plaatsing in een gevangenis is slechts een uitdrukking van de enorme onmacht waarmee we worden geconfronteerd.
3.3.7.7.26. Opmerking van de heer Preumont, hoogleraar aan de Université libre de Bruxelles (21 januari 1999)
De heer Preumont wenst een opmerking te maken in verband met de artikelen 53 en 53bis van de wet van 8 april 1965 betreffende de jeugdbescherming. Artikel 53 betreffende de bewaring van minderjarigen is op volkomen onorthodoxe wijze opgeheven. De wetgever besluit een wetsbepaling op te heffen artikel 53 is inderdaad opgeheven en speelt daarna de bal terug naar de uitvoerende macht, door te bepalen dat het artikel dat de maatregel opheft, pas in werking zal treden na een beslissing van de uitvoerende macht. Men mag iets dergelijks niet meer doen! Het zou logischer geweest zijn te zeggen dat men artikel 53 niet kon opheffen omdat de duidelijke politieke wil om dat te doen ontbrak, omdat een dergelijke oplossing niet haalbaar leek.
3.3.7.7.27. Opmerking van een lid
Het uit elkaar halen van MOF en POS zal ook voor problemen zorgen, maar wat pleit tegen het bijeenhouden en zowel de bepaling van de maatregel als de uitvoering ervan toe te vertrouwen aan de gemeenschappen ? De jeugdrechter kan voor zware jeugddelinquentie dan nog altijd overgaan naar het volwassenenstrafrecht.
3.3.7.7.28. Hoorzitting met de heer G. Cappelaere, voormalig assistent aan de Universiteit van Gent, verbonden aan UNICEF (21 januari 1999)
De belangrijkste reden om de twee interventiegronden uit elkaar te halen is de nood aan duidelijkheid voor de jongeren. Men moet ophouden met te beweren dat wanneer een jongere een misdrijf heeft gepleegd, hij voor de rechter moet verschijnen die in zijn belang opvoedkundige maatregelen zal opleggen. Die rechter kan de jonge delinquent voor veertien dagen in de gevangenis of in een gesloten instelling laten plaatsen, maar dat zou altijd in het belang van de jongere zijn. Duidelijkheid zal immers een groter effect hebben op de jongeren. Door de POS en de MOF uit elkaar te halen, licht men een zware last van de schouders van de jongeren, vooral van degenen die omwille van hun problematische opvoedingssituatie in het systeem zitten. Zij hebben immers geen misdrijf gepleegd, verblijven toch in dezelfde instelling als delinquenten en worden door de samenleving eveneens met de vinger gewezen.
De heer Cappelaere pleit voor een systeem met een duidelijke gradatie. Men moet beginnen met de meest minimale interventie.
3.3.7.7.29. Antwoord van de heer Preumont, hoogleraar aan de Université libre de Brussel (21 januari 1999)
In aansluiting op hetgeen gezegd is, benadrukt de heer Preumont dat de veronderstelling dat de maatregelen ook door de federale overheid worden uitgevoerd, nog niet betekent dat de maatregelen ten aanzien van minderjarige delinquenten op brutale en bestraffende wijze dienen te worden uitgevoerd, zonder rekening te houden met opvoedkundige en andere aspecten die specifiek zijn voor minderjarigen.
Op beide niveaus dient de uitvoering van de maatregelen zeer grondig te worden aangepast. Indien de federale overheid bevoegd wordt voor het uitvoeren van de maatregelen ten aanzien van delinquente jongeren, zal zij erop moeten toezien dat zij die jongeren hulpverlening aanbiedt van dezelfde kwaliteit als de bijstand die de gemeenschappen kunnen verlenen aan in gevaar verkerende minderjarigen. Vooral op het vlak van de oganisatie en de keuzen die men denkt te maken lijkt het weinig opportuun mensen, zoals nu het geval is, tussen twee stoelen te plaatsen. De door de heer Cappelaere bedoelde verduidelijking is voor de jongere essentieel, maar belet niet dat er een aangepaste, kwaliteitsvolle behandeling komt, die rekening houdt met kwetsbare minderjarigen. De delinquentie van die jongeren is slechts een symptoom van andere problemen, die specifiek dienen te worden aangepakt.
3.3.7.7.30. Eindbespreking (18 maart 1999)
3.3.7.7.30.1. Opmerkingen van mevrouw Popelier
Mevrouw Popelier verklaart dat de jeugdrechter zowel strafrechtelijke maatregelen als sociale beschermingsmaatregelen kan nemen. Dit betekent dat uiteindelijk het parket beslist welk van de twee systemen zal worden toegepast.
Met betrekking tot het verband tussen de maatregelen die de jeugdrechter kan opleggen en de procedure die hij daarvoor moet volgen, rijzen er geen problemen. Elke maatregel is gebaseerd op een bepaalde filosofie die ook de proceduregang bepaalt. Weliswaar komt deze samenhang niet tot uiting in de bevoegdheidsverdeling, maar dit schept in de praktijk blijkbaar geen moeilijkheden.
3.3.7.7.30.2. Bespreking
Een lid stelt voor dat de commissie het standpunt van de heer Preumont als conclusie overneemt. De federale wetgever zou de methodologische stelregel moeten hanteren dat, wanneer de gemeenschappen een regelgeving uitwerken waarvoor de federale wetgever de procedurewetten dient vast te stellen, deze laatste daar zonder dralen werk van maakt en dit niet op de lange baan schuift. Anders kan de federale wetgever permanent de bevoegdheden van de gemeenschappen fnuiken door geen uitvoering te geven aan de decreten.
Een tweede lid waarschuwt voor een dergelijke eenzijdige benadering. Het omgekeerde doet zich immers ook voor. Ter illustratie hiervan verwijst hij naar artikel 53 van de jeugdbeschermingswet. Indien de federale overheid nog steeds minderjarigen in gevangenissen moet opsluiten, dan is dat te wijten aan de gemeenschappen die hebben nagelaten te voorzien in een voldoende aantal plaatsen in de gesloten opvoedingsafdelingen. Er doen zich dus in beide richtingen problemen voor tussen de federale overheid en de gemeenschappen.
Doordat de jeugdbescherming deels onder de gemeenschappen en deels onder de federale overheid ressorteert, is er tussen de beide niveaus een wisselwerking vereist om tot een efficiënt en behoorlijk bestuur te komen.
Een derde lid merkt op dat de opmerking over de nood aan wisselwerking geen afbreuk doet aan de methodologische stelregel die het eerste lid voorstelt.
Een vierde lid vraagt zich af of de beslissingsmacht over de inhoud van een maatregel en de uitvoering ervan niet beter in dezelfde handen wordt verenigd. Een bevoegdheidsverdeling waarbij die macht over twee instanties is verdeeld, leidt zijns inziens onvermijdelijk tot conflicten. Vraag is dan of men deze bevoegdheden dan volledig aan de gemeenschappen moet toekennen dan wel of de bevoegdheid inzake de uitvoering van maatregelen inzake jeugdbescherming opnieuw moet worden gefederaliseerd. In dat laatste geval rijst er een moeilijkheid omdat de maatregelen ten aanzien van minderjarigen die een als misdrijf omschreven feit hebben gepleegd, in een ander type instelling zouden worden toegepast dan die welke veeleer onder de noemer jeugdbescherming vallen. In bepaalde gevallen zal men echter niet altijd het onderscheid kunnen maken.
Het lid betoont zich voorstander van de optie waarbij de bevoegdheden inzake de omschrijving van de maatregelen en hun uitvoering, op het niveau van de gemeenschappen worden gebundeld, met dien verstande dat de federale overheid bevoegd blijft ten aanzien van de minderjarigen ouder dan 16 jaar op wie het strafrecht wordt toegepast.
Een ander lid verzet zich tegen het voorstel om de gemeenschappen bevoegd te verklaren inzake jeugdbescherming. Hij vindt het onaanvaardbaar dat de jeugdrechters bevoegdheden zouden worden ontnomen en minderjarigen naar de correctionele rechtbank zouden moeten verwijzen enkel omdat de gemeenschappen er niet in slagen voldoende gesloten centra te voorzien. Hij verklaart voorstander te zijn van de federalisering van de bevoegdheid voor zover het de toepassingsmaatregelen betreft. Op die manier kunnen de verantwoordelijkheden beter worden afgebakend.
Het vierde lid bestrijdt deze interpretatie van zijn stelling. Hij verklaart dat de jeugdrechters de decreten toepassen, eventueel door minderjarigen in gesloten opvoedingsafdelingen te plaatsen. Op dit ogenblik bepaalt de federale overheid de aard van de maatregel, bijvoorbeeld de plaatsing van een minderjarige in een gesloten opvoedingsafdeling, terwijl de gemeenschappen instaan voor de uitvoering ervan.
Het vorige lid merkt op dat mevrouw Merchiers een wetsvoorstel heeft ingediend tot opheffing van artikel 53 van de wet betreffende de jeugdbescherming (doc. Senaat nr. 1-667/1). Dat voorstel geniet een brede consensus maar kan niet worden aangenomen zolang de gemeenschappen niet over voldoende gesloten centra beschikken. Indien men de bevoegdheid inzake de uitvoering van de maatregelen opnieuw zou federaliseren, zou de minister van Justitie zijn verantwoordelijkheid moeten opnemen. Het lid ziet trouwens niet hoe men de bevoegdheid voor de jeugdrechtbanken zou kunnen overdragen aan de gemeenschappen.
Het vierde lid stelt vast dat er een consensus bestaat om de bevoegdheden inzake de vaststelling van de aard van de maatregelen en de uitvoering ervan aan dezelfde overheid toe te vertrouwen.
Een lid merkt op dat men niet uit het oog mag verliezen dat het jeugdsanctierecht binnen afzienbare tijd grondig zal worden hervormd. Zolang hierover geen uitsluitsel bestaat, heeft het weinig zin aan de bestaande bevoegdheidsverdeling te tornen. Het lid geeft er dan ook de voorkeur aan het parlementair debat over de hervorming van het jeugdsanctierecht af te wachten om dan met kennis van zaken de problematiek van de bevoegdheidsverdeling te onderzoeken. Om deze reden wordt de behandeling van het bovenvermelde wetsvoorstel van mevrouw Merchiers trouwens uitgesteld (Stuk Senaat, nr. 1-667/1). Het lid vreest dat een wijziging van de bevoegdheidsverdeling met betrekking tot het vigerende jeugdbeschermingsrecht, een neutrale benadering van de herziening van het jeugdsanctierecht zal hypothekeren.
3.3.7.7.31. Beschouwingen van de commissie
De commissie is er zich van bewust dat op dit vlak werkelijk problemen bestaan. Sommige leden vinden het noodzakelijk de bevoegdheden inzake de vaststelling van de aard van de maatregelen en die inzake de uitvoering ervan aan dezelfde overheid op te dragen. De standpunten lopen echter volkomen uiteen waar het de keuze van de meest geschikte overheid betreft om die bevoegdheden waar te nemen. Een lid vindt het redelijker te wachten tot de hervorming van het jeugdsanctierecht, om vervolgens de bevoegdheidsverdeling op dat vlak nader te bestuderen.
3.3.7.8. De ontzetting uit het ouderlijk gezag en van het toezicht op de gezinsbijslagen of andere sociale uitkeringen
3.3.7.8.1. Nota van de heer Pas
De regels inzake de ontzetting uit het ouderlijk gezag en van het toezicht op de gezinsbijslagen of andere sociale uitkeringen blijven federaal, maar andere maatregelen ten aanzien van de ouders of het gezin, zoals bijv. de opvoedingsbijstand, zijn wel een gemeenschapsbevoegdheid.
Omwille van de samenhang tussen beide maatregelen is een gesplitste bevoegdheid terzake problematisch.
3.3.7.8.2. Nota van de federale regering (24 juni 1998)
De ouderlijke macht is een burgerrechtelijk begrip en alleen de rechtbanken kunnen op dwingende wijze beslissen dat aan die ouderlijke macht perken worden gesteld. Over de ontzetting uit de ouderlijke macht wordt ook van gedachte gewisseld in het kader van de hervorming van de wet van 8 april 1965 betreffende de jeugdbescherming. Andere vormen van beperking van de ouderlijke macht, zoals bijvoorbeeld de ontheffing of de overdracht van de ouderlijke macht worden thans bestudeerd. De problematiek van het toezicht op de sociale uitkeringen is van dezelfde aard als die van de ontzetting uit de ouderlijke macht.
Er bestaat vanzelfsprekend een verband tussen dit soort maatregel en de educatieve bijstand die thans tot de bevoegdheid van de gemeenschappen behoort en in individuele situaties moeten de bevoegde overheden uiteraard altijd overleg plegen.
3.3.7.8.3. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap (9 juni 1998)
Er dient een onderscheid te worden gemaakt tussen enerzijds de ontzetting van het ouderlijk gezag, die kan worden beschouwd als een onderdeel van het burgerlijk recht (staat en bekwaamheid van de personen), en anderzijds het toezicht op de gezinsbijslagen en andere sociale uitkeringen. Zeker dit toezicht zou aan de gemeenschappen moeten worden overgedragen :
« Ook de scheiding op bevoegdheidsrechtelijk vlak tussen de opvoedingsbijstand en het toezicht op de gezinsbijslagen en andere sociale uitkeringen kan verwondering wekken. Dat toezicht is immers complementair aan de opvoedingsbijstand. » (Smets J., Jeugdbeschermingsrecht, A.P.R., Deurne, 1996, blz. 82, nr. 166).
3.3.7.8.4. Hoorzitting met de heer Morris, directeur-generaal van de administratie Gezin en Maatschappelijk Welzijn van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, de heer Van Keymeulen, afdelingshoofd bijzondere jeugdzorg van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap en de heer Van Brusselen (8 januari 1999)
Dit toezicht op de gezinsbijslagen en andere sociale uitkeringen is eigenlijk een variant op de opvoedingsbijstand. In de wet van 8 april 1965 betreffende de jeugdbescherming werden twee soorten maatregelen vooropgesteld.
De eerste, zoals de opvoedingsbijstand en het toezicht op de gezinsbijslagen, hadden betrekking op de ouders terwijl de andere sloegen op de minderjarige zelf. Men kan zich dan ook de vraag stellen waarom men in een uitzondering heeft voorzien terwijl men de opvoedingsbijstand wel heeft toegewezen aan de gemeenschappen. De mogelijke impact van een dergelijke regeling op het sociale zekerheidsrecht is misschien de reden hiervoor.
3.3.7.8.5. Hoorzitting met de heer Preumont, hoogleraar aan de Université libre de Bruxelles (21 januari 1999)
De heer Preumont vraagt zich af of het wel noodzakelijk is die maatregel te handhaven. De maatregel heeft immers, om verschillende redenen, weinig succes gekend. Eerst en vooral zijn de voorwaarden als bepaald in artikel 29 van de wet van 1965 cumulatief en log. Voorts dient het openbaar ministerie, dat als enige bevoegd is om voor de rechtbank een vordering in te stellen, te bewijzen dat aan elk van de voorwaarden is voldaan. Overigens was die maatregel pedagogisch bedoeld, in de zin dat men de mensen wilde leren hun budget en onder andere hun kinderbijslag te beheren. De « voogd » wordt verondersteld de mensen te tonen wat zij moeten doen. Logischerwijze dient de maatregel dus zo snel mogelijk te worden opgeheven.
Volgens de heer Preumont zou het wenselijker geweest zijn een maatregel met pedagogische doeleinden toe te voegen aan de bevoegdheden van de communautaire wetgever. Dat was trouwens het geval met de opvoedingsbijstand. Het toezicht op de gezinsuitkeringen is niet aan de gemeenschappen overgedragen, waarschijnlijk omdat men dacht dat die aangelegenheid met bepaalde aspecten van de sociale zekerheid te maken kon hebben. Men had moeten beseffen dat er zich bij het uitvoeren van die maatregel eigenlijk geen problemen met de sociale zekerheid voordoen. Het gaat om een hulpverleningsmaatregel die vergelijkbaar is met die inzake de opvoedingsbijstand, die pedagogisch bedoeld is. De maatregel zou dus bij de herziening van de wet van 1988 opnieuw onder de bevoegdheid moeten komen van de gemeenschappen, of hij zou moeten worden afgeschaft, aangezien men hem zo zelden toepast. Over een dergelijke beslissing moet echter een diepgaander debat gevoerd worden.
3.3.7.8.6. Eindbespreking (18 maart 1999)
Een lid merkt op dat de ontzetting uit het ouderlijk gezag een maatregel van burgerlijk recht is. Bijgevolg ressorteert de desbetreffende regelgeving onder de federale wetgever.
3.3.7.9. De problematische verhouding tussen de bevoegdheid van de gemeenschappen inzake jeugdbescherming en artikel 22 van de Grondwet, dat enkel de wet bevoegd maakt om beperkingen vast te stellen op het recht op eerbiediging van het privé-leven.
3.3.7.9.1. Nota van de heer Pas
De enige oplossing voor dit probleem zou erin bestaan te aanvaarden dat de federale wetgever op basis van artikel 22 bevoegd is (en als enige bevoegd is) om in het algemeen beperkingen aan te brengen op het privé- en gezinsleven als dusdanig.
Beperkingen op dat recht die kaderen binnen de regeling van een welbepaalde aangelegenheid, volgen dan de bevoegdheid inzake die specifieke aangelegenheid, bijvoorbeeld jeugdbescherming.
3.3.7.9.2. Standpunt van een lid (22 januari 1998)
« De wet » als bedoeld in het eerste lid van artikel 22 van de Grondwet doelt niet op de norm die de federale overheid uitvaardigt. Het eerste lid herneemt het beginsel van artikel 8 van het EVRM. Daarin wordt de wet niet beschouwd als een bevoegdheidsverdelende norm.
In het tweede lid wordt trouwens gewag gemaakt van « de wet, het decreet of de in artikel 134 bedoelde regel ». Dit wijst erop dat zowel op het niveau van de federale overheid als dat van de gemeenschappen en de gewesten normen kunnen bestaan die betrekking hebben op de eerbiediging van het privé-leven en het gezinsleven. Een en ander werd overigens besproken bij de voorbereiding van artikel 22 van de Grondwet.
3.3.7.9.3. Repliek van de heer Pas (22 januari 1998)
De grondwetgever had inderdaad niet de bedoeling de bevoegdheden van de gemeenschappen te beperken. Anderzijds bevestigde het Arbitragehof dat de woorden « de wet » in de Grondwet in beginsel verwijzen naar de federale wet, tenzij manifest blijkt dat het om de wet in materiële zin gaat.
Wanneer in het eerste lid van een artikel sprake is van « de wet » en in het tweede lid van « de wet, het decreet of de in artikel 134 bedoelde regel », moet men juridisch-technisch toch besluiten dat het om begrippen met een verschillende betekenis gaat. Zo niet zou reeds in het eerste lid sprake geweest zijn van « de wet, het decreet of de in artikel 134 bedoelde regel ».
Wellicht spruit het probleem voort uit het feit dat oorspronkelijk het eerste lid werd uitgeschreven. Met het woord « wet » werd toen de wet in materiële zin bedoeld. Pas naderhand werd hieraan een tweede lid toegevoegd. Hierbij stond evenwel de bedoeling voorop dat de gemeenschappen en de gewesten uitsluitend bevoegd zouden zijn voor de bescherming van het privé-leven en het gezinsleven.
3.3.7.9.4. Repliek van het lid (22 januari 1998)
Het lid blijft bij zijn standpunt. Het is evenwel duidelijk dat het niet aan de gemeenschappen en de gewesten toekomt om de inhoud van de fundamentele rechten te bepalen. Dat betekent echter niet dat het decreet geen beperkingen op de eerbiediging van het privé-leven en het gezinsleven kan inbouwen.
3.3.7.9.5. Opmerking van de heer Pas (22 januari 1998)
De federale bevoegdheid op grond van artikel 22 van de Grondwet is beperkt tot het uitwerken van de algemene regeling inzake de eerbiediging van het privé-leven en het gezinsleven. Het betreft onder meer de wet op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Die algemene bevoegdheid mag echter geen aantasting inhouden van de specifieke materiële bevoegdheden van de gemeenschappen en de gewesten, in het bijzonder inzake jeugdbescherming.
3.3.7.9.6. Opmerking van een lid
Een lid stelt dat het bepalen van de inhoud van de fundamentele rechten en vrijheden toekomt aan het federale niveau; dit betekent volgens dit lid echter niet dat het decreet geen beperkingen op de eerbiediging van het privé-leven en het gezinsleven kan inbouwen.
3.3.7.9.7. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap (9 juni 1998)
In verband met het recht op eerbiediging van het privé-leven, gaat men er in de rechtsleer van uit dat artikel 22, eerste lid, van de Grondwet. « Ieder heeft recht op eerbiediging van zijn privé-leven en zijn gezinsleven, behoudens in de gevallen en onder de voorwaarden door de wet bepaald. » -, ondanks het gebruik van het woord « wet », de gemeenschapsbevoegdheid inzake jeugdbescherming niet beperkt :
« (...). Het woord 'wet' verwijst dus wel degelijk naar de federale wet. De sleutel om enerzijds de door de Grondwet aan de federale wetgever toegekende bevoegdheid te verzoenen met de reeds aan de gemeenschappen toegekende bevoegdheid, ligt misschien in het vervolg van de verklaring van volksvertegenwoordiger Breyne, waar hij verklaart : 'de federale wetgever is echter alleen in staat om aan dit recht (als zodanig, J.S.) afbreuk te doen, bijvoorbeeld via een wet die louter de privacy regelt » (Handelingen, Kamer, 1993-1994, 19 januari 1994, 781). Dit zou er dan op neerkomen dat de Grondwet de federale wetgever de bevoegdheid voorbehoudt om in het algemeen beperkingen aan te brengen op het privé- en gezinsleven, beperkingen die gelden in gelijk welke aangelegenheid (men denke bijvoorbeeld aan de wetgeving op de verwerking van persoonsgegevens), terwijl het aanbrengen van beperkingen op dat recht die kaderen binnen de regeling van een welbepaalde aangelegenheid, behoort tot de wetgever die bevoegd is voor het regelen van die aangelegenheid, zodat de gemeenschappen en de gewesten binnen het kader van de aangelegenheden die hen zijn toegewezen, specifieke beperkingen op het recht op privé- en gezinsleven kunnen aanbrengen, uiteraard binnen de door internationaalrechtelijke bepalingen toegelaten grenzen.
Conclusie moet dan ook zijn dat het nieuwe artikel 22, eerste lid, van de Grondwet op generlei wijze de bevoegdheid van de gemeenschappen inzake jeugdbescherming beperkt. » (SMETS J., Jeugdbeschermingsrecht, A.P.R., Deurne, 1996, blz. 69, nr. 133). »
3.3.7.9.8. Hoorzitting met de heer Morris, directeur-generaal van de administratie Gezin en Maatschappelijk Welzijn van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, de heer Van Keymeulen, afdelingshoofd bijzondere jeugdzorg van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap en de heer Van Brusselen (8 januari 1999)
De jeugdbescherming op zich, zeker als het de gerechtelijke jeugdbescherming betreft, vormt toch een ernstige inbreuk op het privé-leven. Tijdens de parlementaire bespreking van artikel 22 werden diverse standpunten ingenomen in verband met de vraag of, ondanks het gebruik van het woord « wet », ook de gemeenschappen beperkingen zouden kunnen opleggen aan het recht op privé-leven.
Daarbij werd er ook op gewezen dat de gemeenschappen en gewesten hun bevoegdheden blijven uitoefenen zoals ze dat in het verleden hebben gedaan. Hun bevoegdheden verminderen of vermeerderen dus niet. Ze zijn wel in staat bepaalde verplichtingen op te leggen die aansluiten bij de uitoefening van hun bevoegdheden. Dat in het eerste lid van artikel 22 duidelijk is bepaald dat enkel een wet een beperking op de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer kan inhouden, schijnt niet te verhinderen dat de gemeenschappen hun bevoegdheid inzake jeugdbescherming ten volle blijven uitoefenen. Dat is ook het standpunt van de rechtsleer of althans van Jan Smets in zijn boek inzake jeugdbeschermingsrecht.
3.3.7.9.9. Eindbespreking (18 maart 1999)
Met betrekking tot de draagwijdte van het begrip « wet » in artikel 22 van de Grondwet verzet een lid zich tegen de zienswijze van de heer Pas dat met het woord « wet » in het eerste lid van artikel 22 de wet in materiële zin werd bedoeld en met het tweede lid de bedoeling voorop stond dat de gemeenschappen en de gewesten uitsluitend bevoegd zouden zijn voor de bescherming van het privé-leven en het gezinsleven.
Uit de parlementaire voorbereiding van artikel 22 van de Grondwet (56) blijkt duidelijk dat de keuze van de term « wet » in het eerste lid van dat artikel ingegeven is door de overweging dat de eerbiediging van het privé-leven en het gezinsleven een fundamenteel recht is waarvan de omschrijving en de invulling aan de federale wetgever is voorbehouden. De weloverwogen keuze van de woorden « de wet, het decreet of de in artikel 134 bedoelde regel » in het tweede lid is gebaseerd op de bestaande bevoegdheidsverdeling waarbij bepaalde aangelegenheden die het privé-leven en het gezinsleven betreffen, bij decreet kunnen worden geregeld.
Indien men het voormelde standpunt van heer Pas volgt, impliceert dit dat de bijzondere opsporingsmethoden, die gekenmerkt worden door een inmenging in het privé-leven van de burger, bij decreet kunnen worden geregeld. Dat is niet de bedoeling van de grondwetgever geweest, wel dat de grondrechten tot het federale bevoegdheidsdomein behoren, met dien verstande dat ze op de verschillende bevoegdheidsniveaus, zelfs op provinciaal en gemeentelijk vlak, kunnen worden geconcretiseerd.
Het lid constateert dat de door de heer Pas naar voren geschoven opvatting in punt 3.3.7.9.3 in tegenspraak is met diens uitspraak in punt 3.3.7.9.5 dat de federale bevoegdheid op grond van artikel 22 van de Grondwet beperkt is tot het uitwerken van de algemene regeling inzake de eerbiediging van het privé-leven en het gezinsleven. Op deze wijze corrigeert de heer Pas zijn eerdere verklaring. In zijn nota heeft hij trouwens ondubbelzinnig gesteld dat het woord « wet » in het eerste lid van artikel 22 van de Grondwet enkel de federale wet kan betekenen, aangezien in het tweede lid uitdrukkelijk verwezen wordt naar « wet, decreet en ordonnantie ».
Spreker verklaart dat hij met zijn opmerking enkel wil preciseren dat het grondrecht op de eerbiediging van het privé-leven en het gezinsleven, net zoals de vrijheid van meningsuiting en van vereniging, een federaal recht is. Dat neemt niet weg dat de decreetgever dit grondrecht in zijn beleid mag waarborgen bij de regeling van gezins- of privé-situaties die een gemeenschapsaangelegenheid betreffen.
Indien het begrip wet in het eerste lid van artikel 22 van de Grondwet niet alleen de federale wet, maar ook het decreet en de ordonnantie zou betreffen, dan zou dat betekenen dat het recht op de eerbiediging van het privé-leven en het gezinsleven op een uiteenlopende wijze in de deelgebieden zou kunnen worden omschreven, hetgeen de grondwetgever juist heeft willen voorkomen.
3.3.7.10. Eigenheid van de Duitstalige Gemeenschap : nood aan een nationale en internationale samenwerking
3.3.7.10.1. Hoorzitting met mevrouw Schröder, bestuursdirecteur en afdelingshoofd voor het Gezin, de Gezondheid en Sociale Aangelegenheden en van mevrouw Piraprez, coördinatrice van de dienst voor Kind en Gezin en inspectrice van de sector « Rusthuizen en Ziekenhuizen » van de Duitstalige Gemeenschap (27 november 1998)
Als dunbevolkt grensgebied met een heel eigen taalsituatie is de Duitstalige Gemeenschap aangewezen op samenwerking met Duitsland, het Groothertogdom Luxemburg en de Franse Gemeenschap.
Bij gebrek aan juridische grondslag wordt de internationale samenwerking voorlopig geregeld via administratieve overeenkomsten. Deze overeenkomsten moeten worden uitgebreid naar domeinen die nu nog tot de federale bevoegdheid behoren; dat is onder meer het geval voor gerechtelijke aspecten, bijvoorbeeld bij plaatsing van jongeren in het buitenland.
Samenwerking is nodig om twee redenen :
a) Gespecialiseerde opvang ontbreekt
Er zijn overeenkomsten gesloten of projecten uitgewerkt in samenwerking met volgende instanties :
het Groothertogdom Luxemburg (open instellingen met mogelijke plaatsing in een gesloten milieu voor maximum drie dagen),
de Jeugddienst van het Landschaftsverband Rheinland (bemiddeling bij de instellingen),
de Franse Gemeenschap (wederzijdse hulp bij plaatsing in pleeggezinnen en instellingen van beide gemeenschappen).
Uit eerste contacten met de diensten voor jeugdpsychiatrie blijkt dat deze diensten bereid zijn jongeren uit het oosten van België op te vangen, op voorwaarde dat de Duitstalige Gemeenschap een bijdrage levert voor de nodige investeringen. Daarvoor is overleg nodig met de federale overheid; zoals de middelen nu verdeeld worden, zijn beide instanties betrokken partij.
Duitstalige jongeren moeten terecht kunnen in de instellingen die gefinancierd worden door de federale overheid, onder meer in de centra voor jeugdpsychiatrie. Zeker wat het onthaal betreft moeten er tweetalige personeelsleden worden aangeworven.
b) De doeltreffendheid van beslissingen met een grensoverschrijdende werking.
Duitsland ligt dichtbij en men spreekt er dezelfde taal. Het gebeurt dan ook vaak dat de dienst jeugdhulp en de jeugdrechter te maken krijgen met jongeren die worden opgevangen in de Duitstalige Gemeenschap of er een misdrijf begaan, terwijl ze eigenlijk onder Duits gezag staan. Men bevindt zich hier in een juridisch vacuüm, waardoor men niet kan garanderen dat een maatregel van de Duitstalige Gemeenschap ook zal worden toegepast wanneer iemand de grens overschrijdt. Anderzijds gebeurt het ook dat de Duitse jeugddienst jongeren plaatst bij verwanten in de Duitstalige Gemeenschap en vraagt dat de diensten van de gemeenschap deze begeleiding administratief zouden ondersteunen.
Wat de jeugdrechtbanken betreft, blijven organisatie, territoriale bevoegdheid en rechtspleging in handen van de nationale overheid; juridisch gezien is een doeltreffende grensoverschrijdende samenwerking enkel mogelijk via gemengde akkoorden met de buurlanden.
3.3.7.10.2. Opmerking van een lid
Un membre déclare qu'il a eu écho, dans la Communauté germanophone, de problèmes de discrimination en matière de placement, l'accueil et le suivi ne posant, quant à eux, pratiquement jamais de problèmes. La population visée par ce type de mesures n'est pas du tout bilingue. Par ailleurs, de plus en plus d'Allemands habitent en Communauté germanophone. Il conviendrait de tenir compte des desiderata de cette communauté dans les réflexions portant sur des modifications éventuelles.
3.3.7.10.3. Hoorzitting met de heer Preumont, hoogleraar aan de Université libre de Bruxelles (21 januari 1999)
M. Preumont estime la remarque tout à fait pertinente, car, en vertu de la Convention internationale des droits de l'enfant, l'appartenance à une population minoritaire doit être prise en compte. La Communauté germanophone est petite par rapport aux deux autres, et elle semble ne pas avoir trop de problèmes. Par conséquent, on a tendance à moins s'en préoccuper. Mais il est certain qu'il faut être attentif à la situation des mineurs, notamment en matière de placement.
3.3.8. De sociale hulpverlening aan gedetineerden, met het oog op hun sociale reïntegratie
3.3.8.1. Nota van de Franse Gemeenschapsregering (10 juni 1998)
Het feit dat er naast een dienst die ressorteert onder het ministerie van Justitie ook gemeenschapsdiensten bestaan heeft problemen doen rijzen op het gebied van de verdeling van de taken.
Een protocolakkoord tussen de Franse Gemeenschap en het ministerie van Justitie werd gesloten teneinde dit probleem op te lossen en moet binnenkort geëvalueerd worden.
3.3.9. Sociale hulpverlening aan rechtzoekenden
3.3.9.1. Nota van de regering van de Franse Gemeenschap (10 juni 1998) Slachtofferhulp
De BWHI vermeldt niet uitdrukkelijk dat de gemeenschappen bevoegd zijn voor slachtofferhulp. Thans is die bevoegdheid feitelijk versnipperd over alle bestuurslagen. De eerstelijnsopvang geschiedt door de politie- en rijkswachtdiensten en door de parketten (federale overheid). De diensten van de Franse Gemeenschap treden op wanneer sociale en/of psychologische hulp noodzakelijk is. Bij ernstige psychologische trauma's wordt het slachtoffer behandeld door een centrum voor geestelijke gezondheidszorg dat ressorteert onder het Waalse Gewest of onder de Franse Gemeenschapscommissie.
Onlangs werd met de federale overheid een samenwerkingsakkoord gesloten teneinde de rechtzoekenden en in het bijzonder de slachtoffers beter te informeren.
3.3.9.2. Nota van de regering van de Franse Gemeenschap (10 juni 1998) Hulpverlening aan verdachten
De wet van 20 juli 1990 betreffende de voorlopige hechtenis heeft officieel de sociale dienst van de gevangenis aangewezen om de alternatieve maatregelen voor die voorlopige hechtenis te helpen begeleiden. De rol van die dienst ten opzichte van de gemeenschapsdiensten is niet duidelijk afgebakend. Daarenboven hebben de initiatieven van bepaalde parketten en plaatselijke besturen voor verwarring gezorgd omdat er teveel instanties zijn die optreden.
1. Nota van de heer Pas (9 januari 1998)
Krachtens artikel 129, § 1, beschikken de Vlaamse en de Franse Gemeenschap over de bevoegdheid om het gebruik der talen te regelen voor de bestuurszaken, voor het onderwijs in de door de overheid opgerichte, gesubsidieerde of erkende instellingen, en voor de sociale betrekkingen tussen de werkgevers en hun personeel, alsook de door de wet en de verordeningen voorgeschreven akten en bescheiden van de ondernemingen. De Duitstalige Gemeenschap heeft enkel de bevoegdheid inzake het taalgebruik voor het onderwijs(57).
In overeenstemming met artikel 30 van de Grondwet is de federale wetgever bevoegd voor de regeling van het taalgebruik in gerechtszaken, in wetteksten en in het leger.
Recente betwistingen omtrent de bevoegdheidsverdeling inzake de regeling van het taalgebruik betreffen de regeling van het taalgebruik bij verkiezingen, de regeling van het taalgebruik in de sociale betrekkingen en de regeling van het taalgebruik inzake identiteitskaarten.
2. Opmerkingen van de heer Depré (18 maart 1999)
Krachtens artikel 129, § 1, van de Grondwet zijn de gemeenschappen bevoegd om het gebruik van de talen te regelen voor onder meer bestuurszaken, het onderwijs en de sociale betrekkingen tussen de werkgevers en hun personeel.
Zij oefenen deze bevoegdheid uit op het grondgebied van het overeenkomstige taalgebied met uitzondering van de gemeenten met een bijzonder statuut en met uitzondering van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest. Voor het Brusselse Gewest en voor de gemeenten met een bijzonder taalstatuut blijft alleen de federale wetgever bevoegd.
Krachtens artikel 130 van de Grondwet is de Duitstalige Gemeenschap sedert een recente wijziging van de Grondwet bevoegd om het gebruik der talen te regelen doch uitsluitend voor het onderwijs en uiteraard alleen in het Duitse taalgebied. Voor alle overige aangelegenheden blijft de federale wetgever bevoegd.
Artikel 30 van de Grondwet handelt ook over het gebruik der talen. Het bepaalt dat de federale wetgever bevoegd is voor gerechtszaken, het leger, de wetgevende aangelegenheden en voor de residuaire bevoegdheden.
1. De regeling van het taalgebruik bij verkiezingen
1.1. Nota van de heer Pas (9 januari 1998)
Het Arbitragehof bevestigt dat elk systeem van bevoegdheidsverdeling, hoe goed uitgewerkt ook, aangevuld dient te worden met het evenredigheidsbeginsel. De federale wetgever is wel bevoegd om de kiesverrichtingen te regelen, maar is wat het Nederlandse en Franse taalgebied(58) betreft, niet bevoegd om het taalgebruik bij die kiesverrichtingen te regelen(59). Om zijn bevoegdheid naar behoren te kunnen uitoefenen kan de federale wetgever echter, indien het strikt noodzakelijk is, toch regelingen aannemen die aanduidingen bevatten over het taalaspect van stembiljetten en andere kiesdocumenten(60).
1.2. Eindbespreking (18 maart 1999)
1.2.1. Opmerkingen van de heer Depré
Er behoort een bevoegdheidsverdeling te komen tussen de gemeenschappen en de federale overheid. In zoverre de kiesverrichtingen onder de categorie bestuurszaken vallen, zijn de gemeenschappen principieel bevoegd het gebruik der talen in verkiezingszaken te regelen, uiteraard op het grondgebied van het overeenkomstige taalgebied. Krachtens artikel 8 van de Grondwet is de federale wetgever bovendien bevoegd om de voorwaarden te bepalen om het actief en het passief kiesrecht te kunnen uitoefenen. Ruimer gezien gaat men ervan uit dat hij bevoegd is om het verloop van de kiesverrichtingen te regelen.
Het Arbitragehof heeft de kans gekregen te zeggen dat de bevoegdheid om de kiesverrichtingen te regelen, een bevoegdheid dus van de federale overheid, niet de bevoegdheid omvat om het gebruik van de talen in deze aangelegenheid te regelen. Via de van impliciete bevoegdheden kan de federale overheid aangeven hoe de stembrieven moeten worden opgesteld. Evenzo kan de federale wetgever regels vaststellen die aanduidingen bevatten over het taalaspect van stembiljetten.
Krachtens de grondwettelijke regels moeten de bevoegdheid van de gemeenschappen en die van de federale overheid afgebakend worden.
1.2.2. Bespreking
Een lid heeft een opmerking met betrekking tot de taalkeuze als mandataris in Brussel. Eens iemand voor een bepaalde lijst Nederlandstalig of Franstalig heeft geopteerd, kan deze persoon later nooit meer van taalregime veranderen en op een anderstalige lijst staan. Dit is een probleem dat, volgens spreker, raakt aan de fundamentele rechten en vrijheden van de mens. Er bestaat in geen enkel ander land een wettelijke regel die een dergelijke discriminatie inhoudt.
Een ander lid is voorstander van de regeling dat een mandataris die eenmaal een taalkeuze heeft gemaakt, zich ook aan die taalkeuze dient te houden.
De heer Depré wijst erop dat deze regeling berust op een bepaling van de bijzondere wet van 12 januari 1989 met betrekking tot de Brusselse instellingen. Immers, artikel 17 van deze bijzondere wet bepaalt dat de betrokkene de taalgroep moet vermelden waartoe hij behoort, en dat hij tot deze taalgroep blijft behoren bij elke volgende verkiezing.
Een volgend lid stipt aan dat deze regeling ook in de administratie geldt waar de taalrol bepaald wordt in functie van een aantal criteria. Het is logisch dat iemand zijn taalkeuze duidelijk maakt.
Het eerste lid is het niet helemaal eens met de vorige spreker. In de administratie gelden er wel criteria voor de taalkeuze, doch optreden als mandataris is iets anders dan behoren tot de administratie. Het is een democratisch recht om verkozen te worden.
Vandaag de dag wordt er veel gediscussieerd over de systemen van sociale zekerheid in Brussel en hoe daar kan geopteerd worden voor het ene of andere (Nederlandstalige of Franstalige) systeem. Er wordt zelfs voorzien dat men in de toekomst van het ene naar het andere systeem zou kunnen overstappen. Als men deze vrijheid in Brussel toekent voor de sociale zekerheid, is er geen enkele reden om het niet tot te kennen inzake electorale aangelegenheden, aldus het lid.
Een ander lid wijst erop dat een kandidaat nu nog, de eerste keer, de keuzevrijheid heeft om als Nederlandstalige dan wel als Franstalige te kandideren, ook al heeft hij een Franstalig dan wel een Nederlandstalig diploma. Men had evengoed het geldende systeem van de administratie kunnen overnemen en voorzien dat een kandidaat met een Franstalig diploma slechts als Franstalige kan kandideren, en omgekeerd.
Een volgend lid stipt aan dat de keuze is gewaarborgd als een kandidaat slaagt in het tweetaligheidsexamen.
Voor het eerste lid moet de vrije keuze op elk ogenblik gewaarborgd blijven. Trouwens, welk diploma zou in aanmerking komen ? Het universiteitsdiploma of het humanioradiploma ?
Een lid antwoordt dat het laatste hoofddiploma geldt als criterium.
2. De sociale betrekkingen tussen werkgevers en hun personeel
2.1. Nota van de heer Pas (9 januari 1998)
Wat betreft de sociale betrekkingen tussen werkgevers en hun personeel is het Arbitragehof(61) van oordeel dat werkaanbiedingen of advertenties hier niet onder vallen. De gemeenschappen kunnen het taalgebruik hiervoor niet regelen. Wel zijn ze bevoegd om het taalgebruik te regelen inzake gesprekken en geschriften in verband met een sollicitatie door een persoon bij een potentiële werkgever(62).
2.2. Eindbespreking (18 maart 1999)
2.2.1. Opmerkingen van de heer Depré
De gemeenschappen zijn bevoegd om het gebruik van de talen te regelen voor de sociale betrekkingen. Het is alleen de vraag hoe men dat begrip invult.
Het Arbitragehof staat de gemeenschappen niet toe het gebruik van de talen te regelen voor advertenties en werkaanbiedingen omdat er op dat ogenblik nog geen persoonlijke band bestaat tussen de werkgever en de toekomstige werknemer. Daar staat tegenover dat de gemeenschappen het gebruik van de talen wel kunnen regelen voor sollicitatiegesprekken tussen de werkgever en de eventuele toekomstige werknemer.
2.2.2. Bespreking
Volgens een ander lid heeft het Arbitragehof zich uitsluitend uitgesproken over het gebruik van de talen voor werkaanbiedingen en -advertenties doch niet over het gebruik van de talen bij sollicitatiegesprekken.
Volgens de heer Depré heeft het Arbitragehof zich wel degelijk over die twee problemen uitgesproken (advertenties en sollicitatiegesprekken). Het heeft daarbij een onderscheid gemaakt inzake de bevoegdheid van de gemeenschappen. Een onderhoud kan vallen onder het begrip sociale betrekkingen en bijgevolg zijn de gemeenschappen bevoegd om bij decreet het gebruik van de talen voor dit soort gesprekken te regelen.
Een volgend lid stipt aan dat, volgens het Arbitragehof, de bevoegdheid om het taalgebruik voor de betrekkingen tussen werkgever en personeel te regelen, ook de bevoegdheid inhoudt de betrekkingen tussen werkgever en de toekomstige werknemer te regelen, namelijk het sollicitatiegesprek, doch niet de taalregeling van sollicitatieadvertenties. Om dit te regelen, moet de taalwetgeving worden gewijzigd, hetgeen spreker ook voorstelt.
Een ander lid is van oordeel dat de uitspraak van het Arbitragehof een kunstmatige scheiding maakt en er weinig argumenten voor geeft. Spreker pleit voor meer homogeniteit.
De heer Depré antwoordt dat het Arbitragehof argumenteert dat sociale betrekkingen berusten op een persoonlijke band tussen twee personen. Een advertentie is bestemd voor een groep personen in zijn geheel maar zodra er sprake is van een sollicitatiegesprek bestaat er een bevoorrechte band tussen twee personen.
2.3. Besluit van de commissie
Volgens een aantal leden moet men de mogelijkheid open houden te bepalen wat het Vlaamse Parlement oorspronkelijk bij decreet heeft opgelegd, te weten dat het gebruik van de talen in advertenties ook tot de bevoegdheid van de gemeenschappen behoort. Andere leden zijn het daarmee niet eens.
3. Het taalgebruik op de identiteitskaarten
3.1. Nota van de heer Pas (9 januari 1998)
Een recent probleem in verband met de bevoegdheid inzake het taalgebruik in bestuurszaken betreft de identiteitskaarten.
Op basis van een koninklijk besluit van 29 juli 1985 werden identiteitskaarten uitgereikt met vermeldingen in de drie landstalen en in het Engels. De Raad van State, afdeling administratie was van oordeel dat dit koninklijk besluit niet in overeenstemming was met de gecoördineerde wetten op het gebruik van de talen in bestuurszaken (artikel 14, § 1) en vernietigde in een concreet geval de uitreiking van de identiteitskaart door de stad Leuven, en legde de Belgische Staat de verplichting op, op straffe van een dwangsom, om een identiteitskaart uit te reiken die in overeenstemming is met de wet (d.w.z. eentalig)(63).
Het is duidelijk dat het koninklijk besluit inderdaad niet in overeenstemming was met de taalwetgeving, en aangezien men het bestaande model van identiteitskaart wilde behouden, diende de taalwetgeving gewijzigd te worden.
De vraag rijst wie daarvoor bevoegd is. In principe zijn immers de gemeenschappen bevoegd voor het regelen van het taalgebruik in bestuurszaken voor wat betreft de eentalige taalgebieden, met uitzondering van de zogenaamde faciliteitengemeenten. Wanneer het echter gaat om een dienst waarvan de werkkring verder reikt dan het (eentalige) taalgebied waarin zij gevestigd is, is de federale wetgever bevoegd. De hele vraag is of het gemeentebestuur bij het uitreiken van de identiteitskaarten beschouwd moet worden als een dienst waarvan de werkkring ruimer is dan het taalgebied waarin zij gevestigd is.
De identiteitskaart is, sinds haar ontstaan, nauw verbonden met de organisatie van de bevolkingsregisters van de gemeenten, en wordt nog steeds afgegeven door de gemeenten. Op basis hiervan werd in de parlementaire voorbereiding van de bestuurstaalwet aangenomen dat de identiteitskaart een door de plaatselijke dienst uitgereikt getuigschrift is. De Vaste Commissie voor taaltoezicht, de afdeling wetgeving en de afdeling administratie van de Raad van State en de unanieme rechtsleer deelden tot hier toe deze mening.
De afdeling wetgeving van de Raad van State is er nu van uitgegaan dat de identiteitskaart eigenlijk uitgaat van de federale overheid (als bewijs van identiteit) waarvoor de minister van Binnenlandse Zaken instaat, en dat de gemeente slechts optreedt als tussenpersoon. De gemeente is hier dus, aldus de afdeling wetgeving, een dienst waarvan de werkkring het ganse land bestrijkt. De federale wetgever is bijgevolg bevoegd(64).
Ondertussen is de wet tot stand gekomen(65). Het is vrijwel zeker dat een annulatieberoep bij het Arbitragehof zal ingesteld worden. Het is onzeker welke een eventuele uitspraak van het Arbitragehof zal zijn. Het advies van de Raad van State is immers niet onomstreden(66).
Wat er ook van zij, er dient benadrukt te worden dat de bevoegdheid inzake taalgebruik los staat van de materiële bevoegdheden. Het feit dat de federale overheid zonder twijfel bevoegd is voor de regeling inzake de identiteitskaarten, zegt niets over de bevoegdheid inzake taalgebruik(67).
3.2. Opmerking van een lid (22 januari 1998)
Het geschil zal worden beslecht door het Arbitragehof.
3.3. Aanvullende opmerkingen van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap (nota van 9 juni 1998)
Met betrekking tot het regelen van het taalgebruik in bestuurszaken voor wat betreft de identiteitskaarten blijft de Vlaamse Gemeenschap op het standpunt dat alleen zij bevoegd is in het eentalig Nederlandse taalgebied.
Een gemeentebestuur kan bij het uitreiken van een identiteitskaart onmogelijk beschouwd worden als een dienst waarvan de werkkring verder reikt dan het taalgebied waarin het bestuur gevestigd is.
Deze zienswijze wordt trouwens bijgetreden door de Raad van State (arresten nrs. 38376 en 38377 van 20 december 1991) en de Vaste Commissie voor taaltoezicht (advies 28212/II/PN).
De federale overheid is dus om het taalgebruik voor identiteitskaarten te regelen enkel bevoegd in Brussel en de faciliteitengemeenten. De Vlaamse regering heeft bijgevolg op 20 januari 1998 beslist een vernietigingsberoep in te stellen tegen de wet van 12 december 1997 tot bepaling van het aanbrengen van sommige vermeldingen op de identiteitskaart bedoeld in artikel 6, § 1, van de wet van 19 juli 1991 betreffende de bevolkingsregisters en de identiteitskaarten en tot wijziging van de wet van 8 augustus 1983 tot regeling van een Rijksregister van de natuurlijke personen, en tot regeling van het taalgebruik voor deze vermeldingen.
4. Het gebruik der talen in faciliteitengemeenten
4.1. Nota van de heer Pas (9 januari 1998)
Dit gebruik der talen valt niet onder de bevoegdheid van de gemeenschappen. Recente initiatieven (omzendbrieven) terzake van de Vlaamse regering steunen op de gewestbevoegdheid inzake het administratief toezicht over gemeenten, met het oog op de correcte toepassing van de wet (in casu de federale taalwetgeving)(68).
De discussie over deze omzendbrieven betreft dus niet zozeer een bevoegdheidsprobleem, maar wel een probleem van wat de juiste interpretatie is van de taalwetgeving.
4.2. Aanvullende opmerkingen van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap (nota van 9 juni 1998)
Met betrekking tot het gebruik der talen in faciliteitengemeenten moet voor wat betreft het standpunt van de Vlaamse Gemeenschap verwezen worden naar de discussienota voor een verdere staatshervorming die werd goedgekeurd door de Vlaamse regering op 29 februari 1996. Daarin staat te lezen :
« Bij de komende dialoog van gemeenschap tot gemeenschap zal principieel geopteerd worden voor homogene bevoegdheden, d.w.z. bevoegdheden die uitgeoefend worden over het hele territorium.
Een aantal bevoegdheden die nu nog federaal worden uitgeoefend kunnen toevertrouwd worden aan de deelstaten die deze bevoegdheden uitoefenen in rechtstreeks overleg en akkoord. Op de eerste plaats kan gedacht worden aan een aantal communautair zeer gevoelige punten waarvan de huidige regeling slechts door bijzondere meerderheidswetten kan worden gewijzigd : (...), de taalfaciliteiten in sommige gemeenten in eentalige gebieden, de organisatie van die gemeenten, enz. » (Vlaams Parlement, 1995-1996, 253/1, blz. 61). »
De Commissie Staatshervorming van het Vlaams Parlement heeft bij de bespreking van de voormelde discussienota inzake « de verantwoordelijkheid voor het hele grondgbied » volgend standpunt ingenomen :
« Homogene bevoegdheidsuitoefening betekent dat men verantwoordelijk is voor het gehele grondgebied. De Vlaamse regering moet dan ook bevoegd worden voor de organisatie van het administratief toezicht in de Brusselse rand en Voeren.
Ook de faciliteitenregeling kan op gewestelijk vlak worden behartigd. Een democratische rechtsstaat moet voldoende sterk zijn om regels vast te stellen voor al haar inwoners. »
4.3. Eindbespreking (18 maart 1999)
4.3.1. Opmerkingen van de heer Depré
Heel het probleem is ontstaan door de circulaires van de Vlaamse regering. De beroepen zijn nog aanhangig en het is wachten op de arresten van de Raad van State. Volgens de heer Pas is de Vlaamse regering opgetreden in de hoedanigheid van overheid belast met het administratief toezicht om de gemeenten te informeren hoe zij de wetten op het gebruik van de talen moeten uitvoeren.
De heer Depré is het met deze zienswijze niet eens. Hij meent dat het om een circulaire gaat van een instantie van de deelgebieden in een aangelegenheid waarvoor de federale overheid bevoegd is en waarmee die instantie de inhoud en de draagwijdte van de federale wetgeving interpreteert. Bijgevolg heeft men te maken met een interpretatieve circulaire en met een vorm van bevoegdheidsoverschrijding. De twistvraag staat thans open voor de juristen en de politici.
4.3.2. Bespreking
Een lid denkt niet dat men aan de gewesten de bevoegdheid mag ontzeggen om een interpretatie te geven van de taalwetgeving in functie van haar bevoegdheid inzake administratief toezicht. Dit wordt ook voor andere aangelegenheden die behoren tot de bevoegdheid van de federale wetgever, gedaan. De gewesten zijn bevoegd voor het administratief toezicht op de gemeenten en gaan na of ze zich houden aan de wetgeving.
Spreker citeert als voorbeeld de gemeentewet die vermeldt dat de gemeenten geen aanvullende vergoedingen mogen toekennen aan burgemeester en schepenen. Niemand betwist dat dit een federale bevoegdheid is. In een omzendbrief heeft de Vlaamse regering, als administratieve voogdijoverheid, gestipuleerd dat wanneer de gemeente dat soort van vergoedingen uitkeert, zij dit, als voogdijoverheid, niet in strijd met de federale gemeentewet beschouwt. Het kan dus dat het Vlaamse Gewest een verkeerde interpretatie geeft en dan kan de Raad van State de omzendbrief op dit punt vernietigen. Men kan echter niet zeggen dat het Vlaamse Gewest niet de bevoegdheid heeft om te interpreteren en dat ze haar bevoegdheid overtreedt door een omzendbrief uit te vaardigen waarin zij een interpretatie geeft van de taalwetgeving. Dat behoort tot haar bevoegdheid als voogdijoverheid. Of de gegeven interpretatie al dan niet verkeerd is, moet uitgemaakt worden door de Raad van State.
Een ander lid betreurt dat de Vlaamse regering niet gewacht heeft op de uitspraak van het beroep om de circulaires ten uitvoer te leggen. De betrokken circulaire had geschorst moeten worden tot het antwoord van de administratieve overheid. In de gegeven omstandigheden was de beslissing reeds genomen en uitgevoerd vóór men vragen gesteld heeft naar de bevoegdheden. Dat is nadelig voor het vertrouwen dat men in de regering kan stellen.
Een volgend lid is verbaasd over het verwijt van vorige spreker. De Waalse Gewestraad heeft volgens hem dezelfde houding aangenomen inzake tabaksreclame, waarbij deze raad ook niet heeft gewacht op de interpretatie, maar de federale wet heeft omzeild met een decreet dat onmiddellijk van toepassing werd verklaard.
Het vorige lid wijst erop dat het probleem van de gemeenten met een bijzonder taalstatuut een bijzondere tweederde meerderheid vereist en een meerderheid in elke gemeenschap. Voor de wet op de tabak was dat niet vereist. Volgens hem zijn de twee voorbeelden niet vergelijkbaar.
Eén van de vorige leden is van oordeel dat het niet mogelijk is telkens met de toepassing te wachten tot wanneer er uitspraak wordt gedaan over het bezwaar. Dan verandert er niets. Juist om dringende situaties waarbij de toepassing onherstelbare schade zou veroorzaken, staat voor de Raad van State de mogelijkheid open om te schorsen. In casu is dat niet gebeurd.
Een ander lid meent dat er een zekere verwarring is. De vraag die voor het onderhavig geval voorligt, is niet of de Vlaamse regering wel bevoegd is, maar de Raad van State zal zich uitspreken over de manier waarop zij haar bevoegdheid heeft uitgeoefend.
Volgens een laatste lid is het onbetwistbaar dat de interpretatieve circulaires van het Vlaamse Gewest het wezen zelf van de faciliteiten aantasten. De Vlaamse regering heeft een politieke daad gesteld om de Franstaligen te ontmoedigen een beroep te doen op de faciliteitenregeling.
1.1 Nota van de heer Pas (september 1996)
Een basisbeginsel van het Belgisch federalisme is dat de gemeenschappen en gewesten enkel toegewezen bevoegdheden hebben. Ze kunnen enkel aangelegenheden regelen die hun door of krachtens de Grondwet zijn toegekend en enkel voor het grondgebied waarvoor ze bevoegd zijn.
De federale overheid, daarentegen, heeft ook enkele toegewezen bevoegdheden, maar beschikt daarnaast over de zogenaamde residuaire bevoegdheid. Ze is bevoegd om al datgene te regelen wat niet uitdrukkelijk aan een bepaalde overheid is opgedragen.
In 1993 werd artikel 35 in de Grondwet ingevoegd, dat in de omkering van dit principe voorziet. Volgens artikel 35 is de federale overheid slechts bevoegd voor de aangelegenheden die de Grondwet en de wetten, krachtens de Grondwet zelf uitgevaardigd, haar uitdrukkelijk toekennen.
De Grondwet zelf stelt de inwerkingtreding van deze bepaling afhankelijk van twee voorwaarden. Ten eerste moet een bijzondere meerderheidswet bepalen welke overheid, gemeenschappen of gewesten, bevoegd zijn voor de residuaire materies. Ten tweede moet in de Grondwet een lijst van exclusieve federale bevoegdheden worden opgenomen.
In principe kan de residuaire bevoegdheid dus overgeheveld worden. Hiervoor moet natuurlijk op de eerste plaats de politieke wil aanwezig zijn. Bovendien, stoot artikel 35 op heel wat scepsis in de rechtsleer. (1) Het opstellen van een exhaustieve lijst van exclusieve federale materies dient zeer zorgvuldig te gebeuren, en vereist bovendien een aanpassing van de rest van de Grondwet. Daarnaast is onduidelijk aan welke overheid (gemeenschappen of gewesten) de residuaire bevoegdheid dient toe te komen.
Toch mag deze scepsis niet uit het oog doen verliezen dat artikel 35 misschien niet enkel een mogelijkheid, maar ook de verplichting inhoudt om de residuaire bevoegdheid om te keren.
Professor Delpérée maakt de vergelijking met het oude artikel 68, waarin in 1988 ingeschreven werd dat de gemeenschappen bevoegd zijn voor de internationale samenwerking, met inbegrip van het sluiten van verdragen. In eerste instantie werd deze bepaling beschouwd als een mogelijkheid voor de bijzondere wetgever. Later werd het stilzitten van de wetgever echter beschouwd als een ongrondwettigheid en ging men er van uit dat deze lacune opgevuld moest worden. (2)
In ieder geval is er geen termijn(3) die bepaalt wanneer het artikel uitgevoerd zou moeten worden. Wel kan de bedenking gemaakt worden of het inschrijven van een grondwetsbepaling, die op lange termijn dode letter blijft, bevorderlijk is voor het gezag en de maatschappelijke relevantie van een grondwet. Bovendien kan de uitvoering van artikel 35 een geschikte gelegenheid zijn voor een grondige reflectie over en evaluatie van de bevoegdheidsverdeling in het federale België. (4)
1.2. Aanvullende bedenkingen van de heer Pas (13 maart 1998)
Het opstellen van een exhaustieve lijst van exclusieve federale materies is geen sinecure. Noch de grondwetgever, noch de bijzondere wetgever heeft ooit gepoogd een dergelijke opsomming te maken. Het opstellen van die lijst brengt overigens met zich dat de gehele Grondwet wordt herschreven in functie van de omkering van het principe van de bevoegdheidsverdeling.
Voorts is het bijzonder onduidelijk aan welke overheid, gemeenschappen of gewesten, de residuaire bevoegdheid moet worden toegekend. De idee werd geopperd om te werken met een « vlottende » residuaire bevoegdheid, dit wil zeggen de residuaire bevoegdheid komt nu eens toe aan de gemeenschappen, dan weer aan de gewesten, naargelang de band die bestaat met de materiële bevoegdheden van de gemeenschappen en de gewesten. Wijzend op de grote onduidelijkheid en de talrijke bevoegdheidsconflicten die dit met zich zou brengen, verwierp de rechtsleer deze piste.
Het past evenwel erop te wijzen dat de uitvoering van artikel 35 van de Grondwet niet meer inhoudt dan een technische ingreep. Daarmee wordt in wezen niet geraakt aan de autonomie van de gemeenschappen en de gewesten of aan de positie van de federale overheid. In dat opzicht is de uitvoering van artikel 35 een neutrale operatie. Het toekennen van de residuaire bevoegdheid aan de gemeenschappen of de gewesten houdt niet in dat zij over meer (of minder) autonomie zouden beschikken.
1.3. Opmerking van een lid (13 maart 1998)
Een lid stemt ermee in dat artikel 35 een daadwerkelijke verplichting inhoudt. Het is wel onduidelijk wat de gevolgen zijn van een eventuele niet-uitvoering. Zou zulks bijvoorbeeld een grond kunnen zijn voor een vordering tot schadeloosstelling ? Vanuit juridisch oogpunt is dit een interessant debat, maar het kernprobleem situeert zich elders.
Een cruciale vraag betreft de toekenning van de residuaire bevoegdheid aan hetzij de gemeenschappen, hetzij de gewesten. Het probleem wordt alleen maar neteliger wanneer men er Brussel bij betrekt.
Anderzijds veronderstelt de opsomming van de exclusieve federale bevoegdheden een voorafgaande politieke keuze over de staatsstructuur zelf. Opteert men voor een federaal, een confederaal of een ander model ? Zonder een duidelijke optie kan men bezwaarlijk een coherente uitvoering geven aan artikel 35 van de Grondwet. Dit betekent wel dat die uitvoering, louter politiek gezien, een bijzonder delicate operatie is.
Het lid stelt de vraag of men in het geheel van de bestaande bevoegdheidsverdeling reeds een aantal bevoegdheden kan opsommen die exclusief aan de federale overheid toebehoren.
1.4. Antwoord van de heer Pas (13 maart 1998)
De heer Pas stemt ermee in dat de uitvoering van artikel 35 een coherente visie op de staatsstructuur vergt. Dit is een juridische, maar wellicht nog meer een politieke uitdaging.
De vraag of de residuaire bevoegdheid moet toekomen aan de gemeenschappen dan wel aan de gewesten, is niet eenduidig te beantwoorden. Een systeem gebaseerd op een vlottende residuaire bevoegdheid, verdient alvast geen aanbeveling. Voor sommige aangelegenheden kan men zonder veel omhaal vaststellen dat er een band met de grond bestaat, en dat het bijgevolg een gewestelijke bevoegdheid betreft. Vaak echter zal dit een te vaag criterium blijken en tot betwisting aanleiding geven.
Uiteraard kan men de residuaire bevoegdheid ook volledig aan de gemeenschappen of de gewesten toebedelen. Wellicht bestaan hierover aan weerszijden van de taalgrens uiteenlopende denkbeelden en is een consensus moeilijk te vinden. Een compromis zou erin kunnen bestaan de residuaire bevoegdheid aan de gemeenschappen toe te kennen en de Franse Gemeenschap te machtigen de residuaire bevoegdheid over te dragen aan het Waalse Gewest en de organen van de Franse Gemeenschapscommissie (cfr. de constructie voor de financieringsbehoeften van de Franse Gemeenschap). Er bestaan creatieve juridische oplossingen, die evenwel niet steeds het voordeel van de duidelijkheid bieden.
Tot op heden werden slechts enkele academische aanzetten gegeven tot de opsomming van de exclusieve federale bevoegdheden. Sommige aangelegenheden zijn onbetwistbaar exclusief federale bevoegdheden : nationale veiligheid, muntbeleid,... Men kan ook een lijst opmaken van de bevoegdheden die nu reeds door de Grondwet exclusief aan de federale overheid worden toegekend.
1.5. Opmerking van een lid (13 maart 1998)
Een lid is van mening dat het opstellen van een exhaustieve lijst van federale bevoegdheden zeer moeilijk is.
Indien men de residuaire bevoegdheid wenst toe te kennen aan de gemeenschappen en de gewesten, dient men noodzakelijkerwijze het criterium te gebruiken van de band met de respectieve bevoegdheden van de gemeenschappen en de gewesten. Het lijkt in ieder geval ondenkbaar de residuaire bevoegdheden hetzij aan de gemeenschappen, hetzij aan de gewesten toe te kennen.
Indien men er niet in slaagt een consensus te bereiken over het criterium van de band met de bestaande bevoegdheden, lijkt de uitvoering van artikel 35 zeer moeilijk, zeker in het zuidelijke landsgedeelte.
1.6. Antwoord van de heer Pas (13 maart 1998)
De categorie van de residuaire bevoegdheden mag niet worden overschat. De meeste bevoegdheden vinden bovendien aansluiting bij de gemeenschaps- of de gewestbevoegdheden. Het eigenlijke probleem dient zich aan wanneer er geen duidelijk aanknopingspunt met een bestaande gemeenschaps- of gewestelijke bevoegdheid voorhanden is. Het lijkt niet logisch om ook in die hypothese toch een aanknopingspunt met een bestaande bevoegdheid te zoeken.
1.7. Opmerking van een lid (13 maart 1998)
In de veronderstelling dat men erin zou slagen een lijst op te maken van de federale bevoegdheden, zouden er andere problemen opduiken. Gaat men, indien men de residuaire bevoegdheden toekent aan de gemeenschappen, hetzelfde doen voor de Duitstalige Gemeenschap ? Overigens kan men, gezien het probleem Brussel, moeilijk de residuaire bevoegdheden aan de gewesten toekennen. Het lid vraagt of de kwestie reeds aanleiding heeft gegeven tot concrete problemen.
1.8. Antwoord van de heer Pas (13 maart 1998)
De niet-uitvoering van artikel 35 van de Grondwet heeft tot op heden geen concrete problemen met zich gebracht. Wie aan de concrete moeilijkheden van de huidige bevoegdheidsverdeling wil schaven, hoeft van de arbeidsintensieve uitvoering van artikel 35 geen prioriteit te maken.
1.9. Opmerking van een lid (13 maart 1998)
Een lid meent dat het principiële probleem van de uitvoering van artikel 35 blijft bestaan, ook al moet worden erkend dat er zich de voorbije twee jaar geen concrete problemen hebben voorgedaan.
1.10. Eindbespreking (18 maart 1999)
1.10.1. Opmerkingen van de heer Depré
Het Belgische federalisme werkt opsplitsend : de gemeenschappen en de gewesten zijn ontstaan uit een Staat die oorspronkelijk unitair was. Daarnaast rust het federalisme ook op het principe van de toegewezen bevoegdheden. De gemeenschappen en gewesten zijn slechts bevoegd voor de aangelegenheden die hen uitdrukkelijk zijn toegewezen, hetzij door de Grondwet, hetzij door bijzondere wetten. De federale overheid beschikt over de residuaire bevoegdheden en regelt dus alle aangelegenheden die niet formeel aan de gemeenschappen en de gewesten zijn toegekend.
Artikel 35 van de Grondwet werd in 1993 aangenomen en houdt in dat de logica van het huidige systeem wordt omgekeerd, aangezien het bepaalt dat de federale overheid slechts bevoegd is voor de aangelegenheden die de Grondwet en de wetten krachtens de Grondwet zelf uitgevaardigd haar uitdrukkelijk toekennen. De residuaire bevoegdheden komen dan toe aan de gemeenschappen en de gewesten.
Deze bepaling is nog niet in werking getreden omdat er twee strenge voorwaarden vermeld moeten worden. Ten eerste dient er een wet met een bijzondere meerderheid worden aangenomen die bepaalt aan welke overheid, de gemeenschappen of de gewesten, de residuaire bevoegdheden worden toegekend. Ten tweede moet in de Grondwet een lijst van exclusieve federale bevoegdheden worden opgenomen.
De uitvoering van artikel 35 houdt dus een aantal moeilijkheden in. Het opstellen van de lijst en het bepalen van de aangelegenheden die aan de federale overheid worden toegewezen heeft tot gevolg dat de huidige bevoegdheidsverdeling grondig wordt gewijzigd en dat de geldende bepalingen met betrekking tot de bevoegdheden van gemeenschappen en de gewesten herzien moeten worden. Artikel 35 bepaalt overigens niet duidelijk aan welke overheid, gemeenschappen of gewesten, de bevoegdheden dienen te worden toegekend. Men zal dus moeten kiezen tussen de gemeenschappen (neemt men daarbij de drie gemeenschappen in aanmerking of sluit men de Duitstalige Gemeenschap uit ?) of de gewesten (rekent men daarbij de twee grote gewesten of telt men ook het Brusselse Hoofdstedelijk Gewest mee ?). Een andere oplossing bestaat erin te besluiten dat de residuaire bevoegdheden, naargelang de aard van de aangelegenheid en de banden met bestaande bevoegdheden, aan de gemeenschappen of aan de gewesten toekomen.
Een lid meent zich te herinneren dat bij de bespreking in de Senaat in 1993 een lijst werd voorgelegd met 20 tot 25 bevoegdheden die uitdrukkelijk aan de federale staat zouden kunnen worden toegekend. Voor wat de toewijzing van de residuaire bevoegdheid aan de gemeenschappen of de gewesten betreft, is de spreker van oordeel dat men toen het criterium van de toewijzing van de constitutieve autonomie hanteerde. Op deze wijze werden het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest en de Duitstalige Gemeenschap uitgesloten.
Een ander lid wijst er echter op dat er reeds verschillende van dergelijke lijsten werden opgemaakt maar dat geen enkele van deze lijsten officieel was. Tevens beaamt het lid dat in 1993 inderdaad de optie werd genomen om de residuaire bevoegdheid toe te kennen aan het Waalse en het Vlaamse Gewest en aan de Vlaamse en de Franstalige Gemeenschap.
Een volgend lid voegt hieraan toe dat deze keuze was ingegeven vanuit het feit dat er aan Franstalige zijde geen fusie tussen gewest en gemeenschap bestond.
Een lid vindt dat de voorgaande uiteenzetting niet erg duidelijk is. Het verslag zal met de nodige omzichtigheid moeten worden opgesteld. Men mag niet uit het oog verliezen dat de basisprincipes in 1993 werden vastgelegd.
De heer Depré verklaart dat hij het niet eens is met de opmerking van de heer Pas (punt 1.2., laatste lid) die zegt dat de uitvoering van artikel 35 slechts een technische ingreep inhoudt. Het gaat om een grondige wijziging van het huidige systeem waarbij de bevoegdheden verdeeld zijn tussen de federale overheid, enerzijds en de gewesten en de gemeenschappen, anderzijds. Het toekennen van de residuaire bevoegdheden aan de gemeenschappen en de gewesten betekent beslist een uitbreiding van de bevoegdheden van beide overheden en versterkt dus hun autonomie.
Een lid antwoordt dat het de grondwetgever is die heeft beslist dat de residuaire bevoegdheden aan de gemeenschappen en de gewesten wordt toegekend. De opmerking van de heer Pas dient in die zin te worden opgevat.
Een lid vraagt zich af wat de mogelijke gevolgen zijn voor de theorie van de impliciete bevoegdheden, indien de toewijzing van de residuaire bevoegdheden wordt gewijzigd.
De heer Depré antwoordt dat dit onvermijdelijk een invloed zal hebben. De verdeling van bevoegdheden heeft altijd iets kunstmatigs en het is moeilijk een precieze grens te trekken tussen de bevoegdheden van de een en die van de ander. Het principe van de exclusiviteit van de bevoegdheden gaat gepaard met de erkenning van impliciete bevoegdheden, die momenteel in de richting van de gemeenschappen en de gewesten neigt. Deze kunnen in de bevoegdheid van de federale overheid treden en de bevoegdheid van deze laatste doeltreffend en bijzonder vlot uitoefenen. Indien men de exclusieve en beperkte bevoegdheden toekent aan de federale overheid, moet zij ook de impliciete bevoegdheden krijgen. De gemeenschappen en de gewesten hebben die impliciete bevoegdheden dan niet meer nodig, aangezien zij kunnen optreden in alle aangelegenheden die niet exclusief tot de bevoegdheden van de federale overheid behoren.
2.1 Nota van de heer Pas (september 1996)
De decreetgever beschikt slechts over toegewezen bevoegdheden. Bij de uitoefening van deze bevoegdheden mag hij geen inbreuk maken op de door de Grondwet aan de wet voorbehouden bevoegdheden. Volgens een vaste rechtspraak van het Arbitragehof is dit principe gebaseerd op artikel 19, § 1 BWHI en niet op de Grondwet zelf. Bijgevolg kan een andere (bijzondere of gewone) wet afwijken van artikel 19, § 1 BWHI en een bijzondere en uitdrukkelijke machtiging geven aan de decreetgever om een voorbehouden federale materie te betreden. Voorbeelden daarvan vindt men in artikel 11 of 79 BWHI.
Artikel 10 BWHI werd echter niet als zo'n uitdrukkelijke en bijzondere machtiging beschouwd. (5) Artikel 10 BWHI, zoals uitgelegd door het Arbitragehof, erkent de impliciete bevoegdheden van de Raden om decreten te nemen in aangelegenheden waarvoor ze niet bevoegd zijn, op voorwaarde dat dergelijke bepalingen noodzakelijk zijn voor de uitoefening van een eigen, toegewezen bevoegdheid; dat de aan de federale wetgever voorbehouden materie zich leent tot een gedifferentieerde regeling; en dat de weerslag van de decretale bepalingen op de federale aangelegenheid slechts marginaal is. (6)
In 1993 werd artikel 19, § 1, gewijzigd in die zin dat het verbod om de gereserveerde materies te betreden, niet meer van toepassing is voor de impliciete bevoegdheden op basis van artikel 10 BWHI. De weerslag van deze wijziging is zeer beperkt. Het Arbitragehof aanvaardde sowieso slechts in vijf arresten de toepassing van artikel 10 BWHI.
2.2. Eindbespreking (18 maart 1999)
2.2.1. Opmerkingen van de heer Depré
De impliciete bevoegdheden zijn de bevoegdheden die aan de gemeenschappen en de gewesten worden toegewezen krachtens artikel 10 van de bijzondere wet tot hervorming der instellingen. Dit artikel machtigt de gemeenschappen en de gewesten om in de bevoegdheden van de federale overheid te treden, voor zover dat noodzakelijk is voor de nuttige en harmonieuze uitoefening van hun eigen hoofdbevoegdheid, op voorwaarde dat dit slechts een marginale weerslag heeft op de federale hoofdbevoegdheid en dat de bewuste aangelegenheid zich leent tot een verschillende regeling voor het Noorden en voor het Zuiden van het land. Vóór 1993 konden de impliciete bevoegdheden niet worden uitgeoefend met betrekking tot voorbehouden aangelegenheden. In 1993 heeft men artikel 19 gewijzigd en sindsdien is het verbod met betrekking tot de voorbehouden aangelegenheden niet meer van toepassing. Er lopen in dat verband geen geschillen.
Nota van de heer Pas (september 1996)
Een bijzonder probleem betreft de bevoegdheidsverdeling tussen de Staat, de gemeenschappen en de gewesten inzake grondrechten.
De afdeling wetgeving van de Raad van State bevestigde verschillende malen dat « de fundamentele vrijheden, al dan niet in de Grondwet afgekondigd, steeds onder de bescherming hebben gestaan van de nationale wetgever, die als enige bevoegd is om de uitoefening ervan te beperken in naam van bepaalde waarden die hij van essentieel belang acht in een democratische samenleving. Het is ondenkbaar dat die vrijheden, welke wezenlijke attributen van de mens blijken te zijn, in een zelfde staat nu eens worden erkend en dan weer niet.
Noch de herziene Grondwet, noch de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen hebben aan de gemeenschappen en de gewesten bevoegdheden toegekend inzake fundamentele rechten en vrijheden. Evenmin als zij in de uitoefening van hun bevoegdheden afbreuk kunnen doen aan de reeds gevestigde vrijheden, zullen zij die vrijheden kunnen miskennen waarvan het bestaan door de grondwetgever zelf of door de nationale wetgever zal worden erkend. Een beperking van hun bevoegdheden kan daarin eigenlijk niet worden gezien ».
Dit schrijft de Raad van State in een advies van 1987 over een voorstel van wet betreffende de uitdrukkelijke motivering van bestuurshandelingen (7), maar het wordt nadien herhaaldelijk bevestigd in adviezen bijvoorbeeld met betrekking tot openbaarheid van bestuur, recht op vrije nieuwsgaring ... (8).
De Raad van State gaat er dus vanuit dat de federale overheid bevoegd is voor grondrechten. Aangezien de algemene motiveringsplicht beschouwd werd als een uitvloeisel van het fundamentele recht van de burger op informatie in zijn betrekkingen met het bestuur, is de federale wetgever dus bevoegd. Wel mag, volgens de Raad van State, de decreetgever de algemene federale regels met eigen regels versterken (opnieuw een toepassing van de oneigenlijke concurrerende bevoegdheden). Dit wil zeggen dat wanneer de federale wetgever nog niet is opgetreden, de gemeenschappen en gewesten ter zake reeds verplichtingen kunnen opleggen, met dien verstande dat ze zich te gepasten tijde ervan zullen moeten vergewissen dat de door hen aangenomen specifieke bepalingen bestaanbaar zijn met de algemene bepalingen die de federale wetgever intussen zou hebben uitgevaardigd. Ook een actieve informatieplicht voor de overheid en een inzagerecht in administratieve stukken werden als onderdeel van het genoemde grondrecht (recht op informatie in betrekking met bestuur) beschouwd en dus als een principieel federale bevoegdheid.
Ook het Arbitragehof erkende in een enkel concreet geval de federale bevoegdheid inzake een grondrecht (9). Het Hof baseerde zich daarbij echter op de residuaire bevoegdheid van de federale wetgever.
De stelling van de afdeling wetgeving van de Raad van State is in zijn algemeenheid nog moeilijk te volgen. De grondwetgever en de bijzondere wetgever hebben immers aan de gemeenschappen en gewesten bevoegdheden inzake grondrechten toegekend (10).
Dit kan geïllustreerd worden aan de hand van de grondwetsartikelen inzake de bescherming van het privé-leven en inzake het recht op inzage van bestuursdocumenten.
Het grondrecht op bescherming van het privé-leven werd ingevoegd in artikel 22 van de Grondwet. Het artikel bepaalt bovendien dat beperkingen op het grondrecht enkel mogelijk zijn door een federale wet. De decreetgever is wel bevoegd om het privé-leven te waarborgen.
Door in het tweede lid van artikel 22 van de Grondwet, decreet of ordonnantie te vermelden wilde de grondwetgever aansluiten bij de bestaande bevoegdheidsverdeling (11) en erkent hij de bevoegdheid van de gemeenschappen en gewesten ter versterking van het grondrecht (12).
Inzake het grondrecht op inzage van bestuursdocumenten (artikel 32 van de Grondwet) wordt ook aan de decreetgever uitdrukkelijk de bevoegdheid gegeven om de modaliteiten voor de uitoefening van het recht en de beperkingen op het recht vast te stellen.
Deze bevoegheden zijn immers parallelle bevoegdheden : dat wil zeggen dat de verschillende gezagsniveau's volwaardig bevoegdheid zijn om dezelfde aangelegenheid, gelijktijdig maar onafhankelijk van elkaar te regelen. Daarbij is het dan van belang te weten welk criterium aangewend moet worden om diezelfde bevoegdheid over de verschillende niveau's te verdelen.
De nadere regels (dat wil zeggen de algemene regeling van het inzagerecht : hoe moet de inzage gevraagd worden, hoe raadpleegt men de documenten, enz.) worden bepaald door de wetgever of decreetgever voor de bestuursdocumenten van respectievelijk de federale of de gemeenschaps- of gewestoverheden (13).
Inzake de bevoegheid om uitzonderingen vast te stellen geldt zowel het gebruikte formele criterium (dat wil zeggen op welke overheden hebben de uitzonderingen betrekking), als het materieel criterium (dat wil zeggen op grond van de andere materiële bevoegdheden van de Staat, de gemeenschappen en de gewesten).
Het kan niet zo zijn dat alleen het formele criterium geldt, want dat zou betekenen dat bijvoorbeeld een gewestraad het inzagerecht in documenten van een gewestoverheid kan inperken omwille van de positie van de Belgische munt. Zo zou deze Raad zich duidelijk een federale bevoegdheid toeëigenen.
Toch gelden evenmin de twee criteria cumulatief. Dan zouden immers een aantal noodzakelijke uitzonderingen door geen enkele wetgever kunnen worden opgelegd, zoals bijvoorbeeld uitzonderingen op het inzagerecht van documenten van gemeenschapsoverheden op basis van de veiligheid of de verdediging van het land.
De juiste oplossing bestaat er dus in dat eerst het inhoudelijk en dan eventueel het formeel criterium moet worden toegepast.
Dit wil zeggen dat iedere wetgever op basis van zijn materiële bevoegdheid uitzonderingen oplegt voor de documenten van alle administratieve overheden. Zo kan de federale wet bijvoorbeeld de openbaarmaking verbieden van alle bestuursdocumenten indien de veiligheid van de bevolking dit vereist.
Anderzijds kunnen de raden van de gemeenschappen en de gewesten beperkingen opleggen aan de inzage van documenten van hun overheden én van de federale administratieve overheden (bijvoorbeeld de gemeenschappen op basis van hun bevoegdheid inzake jeugdbescherming).
De federale wetgever heeft deze redenering gevolgd. In de wet genomen ter uitvoering van artikel 32 van de Grondwet (14) worden immers uitzonderingsgronden vastgelegd die ook gelden voor nietfederale administratieve overheden (artikelen 1 en 6, §§ 1 en 2).
Daarenboven verklaarde de federale minister van Binnenlandse Zaken dat « omgekeerd het volstrekt logisch (lijkt) dat gewesten en gemeenschappen uitzonderingsgronden bepalen uiteraard gebaseerd op eigen bevoegdheden waardoor de federale overheid zou gebonden zijn. Dit is nu eenmaal inherent aan de geest en het ingebouwde evenwicht van het grondwetsartikel (15).
Deze bevoegdheidsverdeling is inderdaad logisch, maar houdt toch potentiële problemen in. Wat gebeurt er bijvoorbeeld indien één gemeenschap in haar decreet beperkingen voorziet in de inzage van federale bestuursdocumenten, terwijl de andere gemeenschappen dit niet doen ? In eerste instantie is het aangewezen dit te vermijden door overleg en samenwerking tussen de gemeenschappen en gewesten.
Bovendien kunnen de onderscheiden bevoegdheden die als criterium moeten dienen om de bevoegdheid inzake uitzonderingen op het inzagerecht te bepalen, zelf ook parallel zijn. Nemen we het voorbeeld van de bescherming van het privéleven. Volgens artikel 22 van de Grondwet zijn de Staat, de gemeenschappen en de gewesten allen bevoegd om, overeenkomstig hun onderscheiden bevoegdheden, de bescherming van het privéleven te waarborgen. Het vaststellen van uitzonderingen met betrekking tot het inzagerecht omwille van de privacy, is beschermend optreden ter attentie van de privacy. Dit is dus niet zonder meer een federale bevoegdheid, maar wel een parallelle bevoegdheid van de Staat, de gemeenschappen en de gewesten, naargelang van de onderliggende bevoegdheid. Hier moet dus, in tweede orde, het formele criterium toegepast worden. dat wil zeggen dat de federale wetgever ter bescherming van de eerbiediging van het privéleven enkel uitzonderingen kan voorzien voor het inzagerecht in bestuursdocumenten van federale overheden. En gemeenschaps- en gewestraden kunnen dit enkel voor gemeenschaps- en gewestoverheden (16).
De aldus beschreven bevoegdheidsverdeling houdt in dat de praktische toepassing van de regels en de uitzonderingen inzake het inzagerecht niet eenvoudig zullen zijn (17). Zo zijn bijvoorbeeld de gewesten bevoegd voor het afleveren van bouwvergunningen, ook voor kerncentrales, maar daar de federale overheid bevoegd is voor de kernbrandstofcyclus (en dus ook voor kerncentrales), mag het gewest het dossier van de bouwvergunning en meer bepaald de gegevens betreffende de beveiliging van de centrale, niet openbaar maken als het belang van de openbaarheid niet opweegt tegen de bescherming van de veiligheid van de bevolking. De beslissing over de openbaarmaking wordt dus genomen door een gewestoverheid, maar die moet rekening houden met een federaal beleidsbelang. Omgekeerd zal ook een federale ambtenaar rekening moeten houden met de gewestelijke of gemeenschapsregelingen inzake uitzonderingen op de openbaarheid.
Concluderend stellen we vast dat gemeenschappen en gewesten wel degelijk bevoegdheden hebben inzake grondrechten en dat deze bevoegdheidsverdeling niet altijd duidelijk en praktisch werkzaam is. Het kan aangewezen zijn om in het bijzonder de bevoegdheidsverdeling inzake de openbaarheid van bestuur opnieuw te bekijken.
Daarbij kan eventueel nagedacht worden over een systematisering van de bevoegdheidsverdeling inzake grondrechten. Het valt immers op dat in de huidige titel II van de Grondwet het begrip « wel heel verschillend geïnterpreteerd dient te worden. Zoals reeds uiteengezet volgt uit artikel 19, § 1, BWHI dat wanneer volgens de Grondwet een aangelegenheid « bij » of « krachtens de wet dient te worden geregeld, de raden van gemeenschappen en gewesten in deze aangelegenheden niet bevoegd kunnen zijn, tenzij hen door de bijzondere of gewone wetten tot hervorming der instellingen een uitdrukkelijke machtiging is gegeven. Aldus machtigde de bijzondere wet van 16 juli 1993 de decreetgever om de gevallen te bepalen waarin een huiszoeking kan plaatsvinden. Om deze bevoegdheid toe te kennen werd dus niet artikel 15 van de Grondwet gewijzigd. De grondwetgever bevestigt de stelling dat artikel 19, § 1, BWHI de basis vormt voor de « voorbehouden bevoegdheden ».
Bij het invoegen van de artikelen 22, 23 en 32 van de Grondwet lijkt de grondwetgever deze logica te hebben voortgezet. Wanneer hij de term « wet » gebruikt, bedoelt hij hiermee enkel en alleen de federale wet.
De bovengenoemde mogelijkheid voor de wetgever om af te wijken van de door de Grondwet aan de wet voorbehouden materies, vindt echter haar verantwoording in het feit dat de grondwetgever van 1831 met « voorbehouden aan de wet enkel « voorbehouden aan de wetgevende macht (en niet aan de Koning) » bedoelde en helemaal niet dacht aan een latere bevoegdheidsverdeling tussen Staat, gemeenschappen en gewesten.
Daar denkt de grondwetgever nu wel degelijk aan. Daarmee lijkt dan ook te moeten worden uitgesloten dat de wetgever een machtiging verleent die hiermee in strijd is (18).
Aanvullende opmerking van de heer Pas (9 januari 1998)
In verband met het recht op vrije nieuwsgaring leidt het voorgaande tot de volgende conclusies. In zoverre de vrije nieuwsgaring betrekking heeft op de radio en de televisie, zijn de gemeenschappen bevoegd, met uitsluiting van de federale overheid. Deze laatste kan de vrije nieuwsgaring eventueel wel regelen met betrekking tot andere media, op grond van haar residuaire bevoegdheid (19).
De Raad heeft in een recent advies geschreven dat « in tegenstelling tot de dusver algemeen aanvaarde zienswijze, (de gemeenschappen) bevoegd geacht moeten worden om het recht van antwoord te regelen, althans in zoverre dit betrekking heeft op de radio en de televisie » (20).
3.1. Opmerking van een lid (13 maart 1998)
Een lid geeft toe dat de concrete uitwerking van bepaalde grondrechten tot praktische moeilijkheden kan leiden, maar veelal worden grondrechten in algemene termen geformuleerd. De vraag rijst of de formulering van de grondrechten een exclusief federale bevoegdheid moet blijven, dan wel of de gewesten en de gemeenschappen ook een grondwet met opsommingen van publieke rechten en vrijheden kunnen opstellen.
Daarbij rijst bovendien de vraag in welke mate de federale overheid haar bevoegdheid met betrekking tot de grondrechten kan overhevelen naar de gewesten en de gemeenschappen voor de aangelegenheden waarin zij bevoegd zijn, indien zij niet de waarborg heeft dat de bestaande rechtsbescherming zal gehandhaafd blijven. Veronderstel dat de gemeenschappen bevoegd zijn voor de regeling van de vrijheid van meningsuiting. Indien een gemeenschap deze vrijheid inperkt of zelfs afschaft, zal de Belgische Staat worden veroordeeld door het EHRM, want door het overdragen van bevoegdheden kan de Belgische Staat niet langer waarborgen dat de internationale verplichtingen worden nageleefd.
Het debat over de grondrechten is bijgevolg van principiële aard, al mag men de praktische moeilijkheden niet veronachtzamen.
Veronderstel voorts dat het Arbitragehof uitgroeit tot een grondwettelijk hof. Ieder decreet kan dan door het Arbitragehof worden getoetst aan de federale Grondwet. Indien de gewesten en de gemeenschappen een eigen grondwet met opsomming van de publieke rechten en vrijheden hebben, zouden die grondrechten kunnen worden ingeroepen voor de aangelegenheden waarvoor de gewesten en de gemeenschappen bevoegd zijn. Voor de overige aangelegenheden zouden de grondrechten opgenomen in de federale Grondwet blijven gelden.
3.2. Antwoord van de heer Pas (13 maart 1998)
De heer Pas wijst erop dat hij zich beperkt heeft tot een beschrijving van de huidige regeling. Heden bestaat er geen normenhiërarchie tussen wetten en decreten, maar wel tussen de Grondwet enerzijds en de wetten, decreten en ordonnanties anderzijds. De federale Grondwet primeert steeds op de wetten, decreten en ordonnanties, en ook op de eventuele Grondwet van een gemeenschap of gewest.
Hij is van oordeel dat een andere oplossing moeilijk denkbaar is, vermits de federale Grondwet de structuur van de federale staat vastlegt en de federale Grondwet de Kompetenzkompetenz behoudt. Zelfs als men opteert voor een confederale staatsstructuur, kan het « confederale verdrag » niet eenzijdig worden gewijzigd door een deelstaat.
Ook inzake grondrechten primeert in beginsel de federale Grondwet, met die nuance dat de norm geldt die de ruimste bescherming biedt. Dat beginsel wordt ook gehanteerd door het EVRM, dat luidens artikel 60 primeert op de nationale regelgeving tenzij deze laatste een ruimere bescherming biedt.
3.3. Vraag van een lid (13 maart 1998)
Een lid vraagt of een burger de norm van een gewest of een gemeenschap inzake een grondrecht die een ruimere bescherming dan de federale norm biedt, kan inroepen ten aanzien van de uitoefening van een federale bevoegdheid.
3.4. Antwoord van de heer Pas (13 maart 1998)
De heer Pas meent van niet. De grondwetten van gewesten of gemeenschappen die een ruimere bescherming bieden, zullen alleen primeren op de federale Grondwet binnen de eigen bevoegdheden van de gewesten of de gemeenschappen. Een federale handeling moet in overeenstemming zijn met de federale Grondwet, niet met de grondwet van een gewest of een gemeenschap.
3.5. Eindbespreking (18 en 19 maart 1999)
3.5.1. Opmerkingen van de heer Depré
De grondrechten hebben steeds onder de bescherming gestaan van de federale wetgever aangezien zij door de Grondwet zelf bekrachtigd worden. De Grondwet heeft steeds aan de federale wetgever bevoegdheden verleend in die aangelegenheden.
Het Arbitragehof heeft eveneens erkend dat de federale overheid bevoegd was voor de grondrechten en dit op grond van de algemene residuaire bevoegdheid van de federale wetgever.
Die stelling moet vandaag de dag genuanceerd worden aangezien de nieuwe grondwettelijke bepalingen inzake grondrechten niet enkel meer op de wet betrekking hebben maar ook op het decreet en de ordonnantie (bijvoorbeeld artikel 23 over de economische en sociale rechten en artikel 22 over de eerbiediging van het privé-leven). Thans wordt er dus in de Grondwet direct verwezen naar de bevoegdheden van de gemeenschappen en de gewesten op het gebied van de grondrechten.
Dit kan soms problemen doen rijzen met betrekking tot het principe van het recht op inzage van bestuursdocumenten (artikel 32). Wat het grondrecht betreft om bestuursdocumenten te kunnen raadplegen, wordt de decreetgevende overheid uitdrukkelijk gemachtigd om de nadere regels te bepalen voor de uitoefening van dit recht alsook voor de beperking ervan. Dit betekent dat de verschillende bestuurslagen ten volle bevoegd zijn om dezelfde aangelegenheid te regelen. Hoe kunnen de bevoegdheden van de verschillende bestuurslagen bepaald worden ? Het criterium dat in aanmerking wordt genomen voor de nadere regeling is het formele criterium.
Om te bepalen wie bevoegd is om uitzonderingen vast te stellen, wordt het inhoudelijke criterium in aanmerking genomen (zie de wet van 11 april 1994), een uitzondering met betrekking tot de veiligheid van de bevolking).
3.5.2. Bespreking
Een lid herinnert eraan dat de grondrechten in België zoals in elke andere democratische Staat, in beginsel door de Grondwet bekrachtigd zijn. Zowel de federale wetgever als de decreetgever moeten hier dus rekening mee houden. De meeste grondrechten vergen in beperkte mate het optreden van de overheid teneinde een uniforme regelgeving met betrekking tot de grondrechten te waarborgen. Die rechten blijken zoals de Raad van State opmerkt immers « wezenlijke attributen van de mens » te zijn. Dat optreden komt de federale Staat toe. De grondwetgever kan evenwel de wetgever de nationale maar ook de gewest- en de gemeenschapswetgever toestaan op te treden op het terrein van de grondrechten. Hij heeft dat trouwens reeds gedaan op verschillende terreinen : het gebruik der talen, het onderwijs, het privé-leven, de economische, sociale en culturele rechten, de toegang tot bestuursdocumenten. Zolang de grondwetgever de decreetgever niet gemachtigd heeft op te treden op het terrein van die grondrechten is enkel de federale Staat bevoegd wanneer een optreden van een overheidsministerie door de grondwetgever wordt toegestaan. De gemeenschappen en de gewesten kunnen slechts in bijkomende orde optreden via de theorie van de impliciete bevoegdheden.
Een volgend lid werpt op dat, wanneer er in de Grondwet staat dat een bepaalde aangelegenheid bij wet wordt geregeld, er onderscheid moet worden gemaakt naargelang het tijdstip waarop die bepaling in de Grondwet is gekomen. Als dit gebeurde vooraleer er sprake was van gemeenschappen en gewesten, dan kan de grondwetgever daaraan nog niet hebben gedacht en kan hij met « de wetgever » de wetgevende macht in het algemeen hebben bedoeld, het is te zeggen zowel de federale wetgever als deze van de gemeenschappen en gewesten. Maar, zo staat er verder in de tekst, indien het artikel in de Grondwet is gekomen na het ontstaan van gemeenschappen en gewesten, dan slaat de bepaling « wetgever » uitsluitend op de federale wetgever. Wanneer een of andere materie later aan de gemeenschappen en gewesten wordt toegekend, dan is het niet zo dat ook de bevoegdheden automatisch, zonder grondwetswijziging, overgedragen worden naar gemeenschappen en gewesten. Op basis van deze interpretatie, betwist het lid de stelling van de vorige spreker. Ook al is er intussen al lang sprake van gemeenschappen en gewesten, dan kan het nog zo zijn dat de grondwetgever ook dan met « de wet » bedoelt de wetgevende macht, die geplaatst wordt tegenover de uitvoerende macht. Wanneer de materie die in dat artikel van de Grondwet wordt geregeld in een latere fase via een bijzondere wet wordt overgeheveld naar gemeenschappen en gewesten, is het evenwel niet nodig de Grondwet opnieuw te wijzigen. Vermits de materie overgaat naar gemeenschappen en gewesten, wordt de decreetgever automatisch bevoegd om deze aangelegenheid te regelen, zonder dat de federale wetgever voor dat specifieke punt nog tussenbeide dient te komen. Een voorbeeld daarvan is de regeling die in de Grondwet is ingeschreven over het stemrecht van Europeanen en niet-Europeanen. In een aantal gevallen kan gemeentelijk stemrecht bij « wet » worden toegekend aan Europeanen en niet-Europeanen. In de veronderstelling dat de gemeentekieswet via bijzondere wet wordt overgeheveld naar de gewesten, is er geen enkele reden om eerst de Grondwet aan te passen om het vreemdelingenstemrecht via de gewesten bij decreet te kunnen laten regelen. Het feit dat de Grondwet alleen « bij wet » en niet « bij decreet » vermeldt, is geen reden om deze bevoegdheid voor te behouden aan de federale wetgever. De bepaling « wet » moet in onderhavig geval volgens het lid dan ook worden geïnterpreteerd als : « de wetgevende macht » in het algemeen en niet uitsluitend de federale wetgever.
De heer Coenraets legt uit dat de theorie van de vorige spreker neerkomt op de verklaring dat artikel 19 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 de Grondwet impliciet herzien heeft. Dit artikel 19 bepaalt dat behoudens toepassing van artikel 10, het decreet de aangelegenheden regelt bedoeld in de artikelen 4 tot 9, onverminderd de bevoegdheden die door de Grondwet aan de wet zijn voorbehouden. In dit artikel 19 wordt dus duidelijk een stelling gehuldigd die niet de stelling van het lid is. Het lid zegt dat dit artikel 19 de Grondwet impliciet herzien heeft aangezien de gemeenschappen en de gewesten hun bevoegdheden niet mogen uitoefenen wanneer die door de Grondwet aan de wet zijn voorbehouden.
Het lid is van oordeel dat deze redenering enkel opgaat voor zover de grondwetgever het uitdrukkelijk heeft over een federale bevoegdheid.
De heer Coenraets deelt deze interpretatie van artikel 19 niet. Daarom diende trouwens artikel 11 van de bijzondere wet te worden herzien in termen van strafrechtelijke bevoegdheden van de gemeenschappen en de gewesten, precies omdat men geconfronteerd werd met het legaliteitsbeginsel wat betreft de vorm van vervolging, het bepalen van de straffen enz., dat een hinderpaal vormde aangezien het om bevoegdheden ging die de grondwetgever had voorbehouden aan de federale wetgever zoals door het Arbitragehof werd bevestigd, en niet aan de decreet- of ordonnantiegever. Daarom werd in 1993 de tekst van artikel 11 aangepast en bijgevolg ook die van artikel 19. In artikel 19 werden de woorden « behoudens toepassing van artikel 10 » toegevoegd, dit wil zeggen het gebruik van de impliciete bevoegdheden. Zoals de zaken er nu voorstaan, is het volgens spreker niet denkbaar tenzij gebruik wordt gemaakt van de impliciete bevoegdheden met toezicht door het Arbitragehof dat de fundamentele vrijheden waarvan de regeling door de grondwetgever aan de wetgever werd voorbehouden, een loutere aanvulling zouden zijn van de inhoudelijke bevoegdheden die zijn toegekend aan de gemeenschappen en de gewesten, op grond waarvan die gemeenschappen en gewesten zelfs alle decreten en ordonnanties zouden kunnen goedkeuren die zij willen goedkeuren. Er is evenwel de beperking van artikel 10 van de bijzondere wet en dat is de tekst van artikel 19 van de wet tot hervorming der instellingen die werd goedgekeurd door bijzondere meerderheden. Zoals de zaken er nu voorstaan, is spreker de mening toegedaan dat, tenzij de tekst van artikel 19 van de bijzondere wet gewijzigd wordt, deze theorie niet kan worden ontwikkeld, tenzij men zegt dat artikel 19 van de bijzondere wet in strijd is met de Grondwet, wat nooit werd beweerd.
Het lid volgt deze redenering voorzover het gaat om fundamentele rechten en vrijheden, maar niet voor alle bepalingen van de Grondwet. Wanneer de Grondwet bepaalde aangelegenheden laat regelen bij wet en wanneer die materie later via een bijzondere wet wordt overgedragen naar gemeenschappen en gewesten, dan moet de Grondwet niet opnieuw worden gewijzigd maar dan heeft dat impliciet tot gevolg dat de woorden « bij wet » ook moeten worden verstaan als « bij decreet ».
De heer Coenraets is van mening dat in dit geval artikel 19 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 gewijzigd moet worden. Thans is het op grond van artikel 19 niet mogelijk de grondrechten te regelen zoals het lid dat wil.
Het lid stelt dat artikel 19 van de bijzondere wet tot hervorming der instellingen inderdaad moet worden gewijzigd.
De heer Coenraets voegt eraan toe dat dit betekent dat een meerderheid noodzakelijk is die nog groter is dan voor de herziening van de Grondwet aangezien er een dubbele meerderheid in elke taalgroep moet zijn.
Artikel 6bis van de bijzondere wet van 8 augustus 1980
Art. 6bis . § 1. De gemeenschappen en gewesten zijn bevoegd voor het wetenschappelijk onderzoek in het raam van hun respectieve bevoegdheden, met inbegrip van het onderzoek ter uitvoering van internationale of supranationale overeenkomsten of akten.
§ 2. De federale overheid is evenwel bevoegd voor :
1º het wetenschappelijk onderzoek dat nodig is voor de uitoefening van haar eigen bevoegdheden, met inbegrip van het wetenschappelijk onderzoek ter uitvoering van internationale of supranationale overeenkomsten of akten;
2º de uitvoering en organisatie van netwerken voor gegevensuitwisseling tussen wetenschappelijke instellingen op nationaal en internationaal vlak;
3º het ruimtevaartonderzoek in het raam van internationale of supranationale instellingen en overeenkomsten of akten;
4º de federale wetenschappelijke en culturele instellingen, met inbegrip van hun onderzoeksactiviteiten en hun activiteiten van openbare dienstverlening. De Koning wijst deze instellingen bij in Ministerraad overlegd besluit aan. Het eensluidend advies van de gemeenschaps- en gewestregeringen is vereist voor elke latere wijziging van dit besluit;
5º de programma's en acties die een homogene uitvoering vereisen op nationaal of internationaal vlak in domeinen en volgens nadere regels vastgesteld in samenwerkingsakkoorden bedoeld in artikel 92bis , § 1;
6º het bijhouden van een permanente inventaris van het wetenschappelijk potentieel van het land volgens regels vastgesteld in een samenwerkingsakkoord bedoeld in artikel 92bis , § 1;
7º de Belgische medewerking aan activiteiten van internationale onderzoeksorganen volgens regels vastgesteld in samenwerkingsakkoorden bedoeld in artikel 92bis , § 1.
§ 3. Onverminderd de bepalingen van § 1, kan de nationale overheid initiatieven nemen, structuren opzetten en in financiële middelen voorzien voor het wetenschappelijk onderzoek in de aangelegenheden die tot de bevoegdheid van de gemeenschappen of de gewesten behoren, en dat bovendien :
a) ofwel het voorwerp uitmaakt van internationale of supranationale overeenkomsten of akten waarbij België verdragspartner is of als zodanig wordt beschouwd;
b) ofwel betrekking heeft op acties of programma's die de belangen van een gemeenschap of een gewest overschrijden.
In die gevallen legt de federale overheid voorafgaand aan haar beslissing aan de gemeenschappen en/of gewesten een voorstel tot samenwerking voor, op advies van de overeenkomstig artikel 92ter samengestelde Federale Raad voor het Wetenschapsbeleid.
Elke gemeenschap en elk gewest kunnen iedere deelneming weigeren wat hen betreft en wat de instellingen aangaat die onder hun bevoegdheid ressorteren.
Nota van de heer Pas (september 1996)
Het wetenschappelijk onderzoek wordt in artikel 6bis van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming van de instellingen opgevat als een accessoire en parallelle bevoegdheid, zodat zowel de gemeenschappen en de gewesten als de federale overheid bevoegd zijn voor het wetenschappelijk onderzoek dat nodig is voor hun respectieve materiële bevoegdheden. Wetenschappelijk onderzoek wordt immers als (louter) beleidsondersteunend beschouwd.
De federale overheid is echter niet enkel bevoegd voor het wetenschappelijk onderzoek dat gekoppeld is aan haar bevoegdheden.
Er worden haar ook een aantal bijzondere opdrachten toevertrouwd, bijvoorbeeld het ruimtevaartonderzoek dat op internationaal vlak plaatsvindt.
De federale overheid heeft ook een coördinerende functie inzake :
de oprichting van netwerken voor gegevensuitwisseling tussen wetenschappelijke instellingen;
programma's en acties die een homogene uitvoering vereisen op nationaal of internationaal vlak;
het bijhouden van een permanente inventaris van het wetenschappelijk potentieel van het land;
de medewerking van België aan activiteiten van internationale onderzoeksorganen;
de federale culturele en-wetenschappelijke instellingen.
De federale overheid heeft ook de uitdrukkelijke bevoegdheid om op het domein van de gemeenschappen en de gewesten te treden; Ze kan initiatieven nemen, structuren opzetten en in financiële middelen voorzien voor wetenschappelijk onderzoek in gemeenschaps- en gewestaangelegenheden wanneer dit onderzoek ofwel het voorwerp uitmaakt van internationale overeenkomsten of akten waarbij België verdragspartner is, ofwel wanneer het betrekking heeft op acties of programma's die de belangen van een gemeenschap of een gewest overschrijden.
1. De federale wetenschappelijke en culturele instellingen
Artikel 6bis, § 2, 4º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980
« § 2. De federale overheid is evenwel bevoegd voor :
4º de federale wetenschappelijke en culturele instellingen, met inbegrip van hun onderzoeksactiviteiten en hun activiteiten van openbare dienstverlening. De Koning wijst deze instellingen bij in Ministerraad overleg besluit aan. Het eensluidend advies van de gemeenschaps- en gewestraden is vereist voor elke latere wijziging van dit besluit. »
1.1. Nota van de heer Pas (september 1996)
Het is niet duidelijk of de federale overheid, via de federale wetenschappelijke en culturele instellingen, aan wetenschappelijk onderzoek kan doen op domeinen die toebehoren aan de gemeenschappen en de gewesten. De BWHI is hierover niet duidelijk.
Enerzijds kan men argumenteren dat deze federale bevoegdheid strikt en beperkend moet worden geïnterpreteerd, omdat het gaat om een uitzondering op § 1 (principe van de gemeenschaps- en gewestbevoegdheid). Ook kan men wijzen op de uitdrukkelijke en beperkte federale bevoegdheid voor wetenschappelijk onderzoek in gewest- en gemeenschapsaangelegenheden uit artikel 6bis , § 3, BWHI.
Anderzijds kan men aanhalen dat 4º geen uitdrukkelijke uitzondering voorziet ten aanzien van het onderzoek door deze federale instellingen, zodat zij alle onderzoek kunnen uitvoeren.
De BWHI zou kunnen worden verduidelijkt.
1.2. Hoorzitting met de heer Truffin, voormalig kabinetschef van de minister van Wetenschapsbeleid en huidige coördinator van de departementen Onderwijs en Onderzoek van de ULB (9 juli 1998)
We beperken ons hier tot de « wetenschappelijke instellingen », aangezien de culturele instellingen die tot de bevoegdheid van de federale overheid blijven behoren zuiver culturele instellingen zijn, bijvoorbeeld het Koninklijk Paleis voor Schone Kunsten, het Nationaal Orkest van België en het Koninklijk Munttheater. Geen van deze drie instellingen doet aan onderzoek.
Krachtens de bijzondere wet blijven de wetenschappelijke instellingen die nationaal waren tot de federale bevoegdheid behoren. De lijst van deze wetenschappelijke instellingen is evenwel vastgesteld bij in Ministerraad overlegd koninklijk besluit en kan niet worden gewijzigd zonder de toestemming van de gemeenschappen en gewesten (21). Het systeem bestaat dus uit een soort doorslag van de bestaande situatie, maar men kan het ook beschouwen als een uiting van de wil van de bijzondere wetgever om de oprichting van nieuwe federale wetenschappelijke instellingen af te remmen, aangezien dit slechts kan gebeuren met de voorafgaande en blijkbaar eenparige toestemming van de gemeenschappen en de gewesten die zeggenschap hebben op het vlak van de bevoegdheden die aan de nieuwe instelling worden toegekend.
De hervorming van 1993 betekende een overgang van het oude stelsel uit 1989, dat was gebaseerd op de verschillende aangelegenheden, naar een systeem « ratione institutionis ». De bijzondere wetgever van 1989 had de bevoegdheden verdeeld onder de federale, gemeenschaps- en gewestoverheden op basis van de aard van de onderzoeksactiviteit. Als een activiteit verband hield met het natuurbehoud, bijvoorbeeld het ringen van vogels, viel ze onder de bevoegdheid van de gewesten.
Vaak was het moeilijk vast te stellen of bijvoorbeeld de werkzaamheden van het Belgisch Koninklijk Instituut voor Natuurwetenschappen die gedeeltelijk te maken hadden met natuurbehoud (bijvoorbeeld het optekenen van de vogel- of insectensoorten één van de opdrachten die België moet uitvoeren in het kader van het Verdrag van Rio inzake biologische diversiteit) onder de bevoegdheid van de federale of van de gewestelijke overheden viel. Immers, het werk werd uitgevoerd door een federale instelling maar hield verband met gewestelijke materies.
Met de « ratione institutionis »-aanpak die sinds 1993 wordt gehanteerd, worden de federale wetenschappelijke instellingen als federaal beschouwd, met dien verstande dat de federale Staat niet de bevoegdheid heeft om het aantal federale instellingen uit te breiden.
1.3. Hoorzitting met de heer Colson, eerste opdrachthouder bij het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, administratie Wetenschap en Innovatie (16 juli 1998)
Wat het tiental federale wetenschappelijke en culturele instellingen betreft, waarvan het bestaan steunt op een koninklijk besluit van 1965, kan men niet gewoon stellen dat ze aan de bevoegdheid van de federale overheid moeten worden onttrokken en dat ze gesplitst moeten worden. De Vlaamse Gemeenschap heeft immers heel wat vragen bij de kwaliteit van het onderzoek dat in die instellingen wordt verricht, wanneer ze bijvoorbeeld vaststelt dat dezelfde hoeveelheid publicaties wordt voortgebracht met zeven of acht keer minder onderzoekers in een universiteit. In de zeventiger jaren werd over die federale wetenschappelijke instellingen een verslag opgesteld (het verslag Liebaers). In de conclusies daarvan werd voorgesteld sommige van die instellingen of delen ervan over te dragen aan de universiteiten gelet op het groot aantal gelijklopende onderzoeken. De Vlaamse Gemeenschap zou een actualisering van dit verslag interessant vinden. Zij neemt een pragmatisch standpunt in. Zij wil niet discussiëren over een opsplitsing van de bevoegdheden alvorens te weten of het niet beter zou zijn de instelling gewoon af te schaffen.
1.4. Eindbespreking (5 maart 1999)
Een lid vindt dat men pragmatisch moet zijn. Het algemeen rijksarchief, een federale instelling, zal zijn archivalische werkzaamheden niet beperken tot materies die onder de federale bevoegdheid vallen. Omgekeerd kan men ook niet beweren dat de universiteiten, instellingen van de gemeenschap, zich niet met federale aangelegenheden mogen bezighouden. Hij valt het standpunt van de heer Truffin dus bij.
Een ander lid is het daarmee eens. Hij ziet niet goed in hoe men de zaken kan verduidelijken, zoals de heer Pas voorstelt.
Een ander lid meent dat de verschillende instellingen en hun activiteiten misschien van naderbij onderzocht kunnen worden. Het verslag-Liebaers vraagt de splitsing van een aantal wetenschappelijke instellingen en de overdracht van hun activiteiten naar de universiteiten. Hij weet niet of dat verslag nog pertinent is, maar de Vlaamse Gemeenschap wil juist dat het geactualiseerd wordt.
Het tweede lid meent dat het niet meer de verdeling van bevoegdheden betreft, maar wel de functionaliteit.
Het derde lid antwoordt dat dit een oplossing biedt voor een aantal activiteiten die zeer sterk aanleunen bij de gewests- en gemeenschapsbevoegdheden en die nu nog door federale instellingen worden uitgeoefend. Deze activiteiten kunnen even goed door universiteiten worden uitgeoefend waardoor het bevoegdheidsprobleem wordt opgelost. Het lid is dan ook een voorstander voor een actualisering van dit verslag.
Het eerste lid merkt op dat het verslag-Liebaers vooral de oprichting van een soort federale, wetenschappelijke superinstelling tot doel had. Misschien wilde men inderdaad bepaalde materies aan de universiteiten toewijzen, maar het ging toch vooral om een hergroepering. Dat verslag is niet in de praktijk toegepast. Het lid aarzelt dan ook om ernaar te verwijzen. Een hergroepering van een aantal aangelegenheden op het niveau van de universiteiten is mogelijk, maar een verdeling over een dertigtal universiteiten zorgt voor een veel grotere versplintering dan een toewijzing aan de twee gemeenschappen. Uiteraard is samenwerking tussen de universiteiten wenselijk, maar zelfs binnen één gemeenschap is dat niet altijd makkelijk. Het lid is dus niet gewonnen voor het voorstel en bepleit veeleer een beter beheer van de federale instellingen.
Het lid heeft evenwel niets tegen actualisering van het verslag, maar men moet zich wel afvragen in welke zin dat moet gebeuren.
Een tweede lid vindt dat als het verslag-Liebaers erop gericht is een mastodontinstelling in het leven te roepen, het geen zin heeft om het rapport te actualiseren.
1.5. Besluit van de commissie
De commissie ondersteunt het voorstel om een actualisering van het verslag-Liebaers te vragen.
2. Samenstelling van de beheersorganen en van de wetenschappelijke adviesraden van de federale wetenschappelijke en culturele instellingen
2.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot hamonisering van de bevoegdheden
De beheersorganen en de wetenschappelijke adviesraden van de federale wetenschappelijke en culturele instellingen en van de wetenschappelijke instellingen, afhangend van federale ministeriële departementen, moeten confederaal worden georganiseerd; de federale overheid neemt nog slechts deel aan het bestuur van instellingen die onderzoeksactiviteiten of activiteiten van openbare dienstverlening uitvoeren die betrekking hebben op het wetenschappelijk onderzoek, nodig voor de uitoefening van haar eigen bevoegdheden en de programma's en acties die een homogene uitvoering vereisen op nationaal of internationaal vlak in domeinen en volgens nadere regels vastgesteld in samenwerkingsakkoorden bedoeld in artikel 92bis , § 1.
2.2. Hoorzitting met de heer Truffin, gewezen kabinetschef van de minister voor Wetenschapsbeleid en coördinator van de departementen Onderwijs en Onderzoek van de ULB (9 juli 1998)
Wat de confederale organisatie betreft van de beheersorganen van de wetenschappelijke instellingen zou het dus gaan om een gezamenlijk beheer door de gemeenschappen en de gewesten. Dit lijkt een vrij omslachtige structuur. Het komt evenwel de vertegenwoordigers van de Natie toe zich over een dergelijk voorstel uit te spreken. Het is niettemin wenselijk de aandacht te vestigen op twee punten.
In eerste instantie zij opgemerkt dat een dergelijke structuur feitelijk bestond vóór de staatshervorming van 1989, dit wil zeggen ten tijde van het unitaire België, toen er nog een minister van Onderwijs (nl) en een « ministre de l'Éducation nationale » (f) was. Voor de bevordering van een onderzoekstechnicus in het Koninklijk Museum voor Midden-Afrika van Tervuren tot eerste technicus was de handtekening van twee ministers nodig. Ongeacht welke minister bevoegd is voor die instellingen, steeds stelt men hetzelfde vast : er wordt enorm veel tijd gewonnen wanneer er maar één enkele handtekening moet worden gezet en dan ging het in het aangehaalde voorbeeld nog om twee ministers die deel uitmaakten van dezelfde regering en die collegiaal beslisten en niet om vertegenwoordigers van de federale Staat en van de deelgebieden die even zwaar wegen in de besluitvorming.
Tenzij men de instellingen omvormt tot NV's waarvan zowel gemeenschappen als gewesten aandeelhouder zouden zijn, met alle gevolgen van dien voor het beheer van die instellingen, dreigt men in de voorgestelde formule in patsituaties terecht te komen. Nemen we het voorbeeld van het Koninklijk Meteorologisch Instituut : moeten hierover niet de drie gemeenschappen zeggenschap krijgen aangezien het in de drie gemeenschappen regent en dat er een met de universiteiten verbonden aspect van fundamenteel onderzoek aan vastzit en moeten ook de drie gewesten daarbij niet worden betrokken gelet op het belang van het weerbericht voor de landbouw en het toerisme ? Er zullen dus ten minste zes vertegenwoordigers van onafhankelijke en gelijke bestuursniveaus zijn om één enkele instelling te beheren.
In tweede instantie werd met dit systeem reeds ervaring opgedaan in het Instituut voor Hygiëne en Epidemiologie, thans het Wetenschappelijk Instituut voor Volksgezondheid Louis Pasteur genaamd. Deze instelling was een nationale instelling en kreeg reeds in 1980 maar vooral in 1989 te maken met gemengde bevoegdheden, bijvoorbeeld op het stuk van de milieubescherming of de preventie in het gezondheidsbeleid. Het is een schoolvoorbeeld van ingewikkeldheid. Het Instituut werd zo georganiseerd dat het nationaal bleef maar toch via samenwerkingsakkoorden gefinancierd werd door de gemeenschappen en gewesten. Daar bovenop werd het geconfronteerd met de problemen ingevolge de hervorming van 1993 inzake het sociaal en gezondheidsbeleid. Het Instituut kampt ook met financiële problemen omdat de federale Staat, de gewesten en de gemeenschappen op andere tijdstippen betalen. Het wordt geconfronteerd met drie verschillende boekhoudingen (federale Staat, Vlaamse Gemeenschap en Franse Gemeenschap), met een verschillende verantwoording van verschillende uitgaven, enz. Bijgevolg heeft het Instituut het hoofd moeten bieden aan grote moeilijkheden, die een negatieve weerslag hadden op de werking ervan.
Die twee experimenten tonen aan dat het verkieslijk is af te zien van een gemeenschappelijk toezicht dat er steeds op neerkomt dat beide partners elkaar pogen te neutraliseren ten nadele van de goede uitvoering van hun opdrachten door de instellingen.
2.3. Eindbespreking (5 maart 1999)
Een lid is het eens met de conclusies van de heer Truffin, die meent dat gemeenschappelijk toezicht de zaken alleen maar verzwaart. Hij is hoegenaamd geen voorstander van de veralgemening van gekruist gezamenlijk beheer.
Een ander lid vindt wat hier wordt voorgesteld niet erg realistisch. Instellingen zoals het Paleis voor Schone Kunsten, de Koninklijke Sterrenwacht van België, ... organiseren allerlei activiteiten concerten, tentoonstellingen, enz. die niet specifiek tot één gemeenschap gericht zijn. Als die organisaties federaal blijven wat voor het lid de enige goede oplossing lijkt heeft het geen zin om het beheer confederaal te maken.
Een lid verklaart dat hij principieel van oordeel is dat bepaalde instellingen, die behoren tot de sfeer van de gemeenschaps- of gewestbevoegdheid, niet worden toevertrouwd aan het uitsluitend beheer van de federale overheid. Men zou er echter voor moeten zorgen dat wanneer het uitsluitend gemeenschapsbevoegdheden betreft, het de gemeenschapsregeringen zijn die samen zorgen voor het beheer van die instellingen. Hetzelfde geldt voor die instellingen die uitsluitend gewestbevoegdheden uitoefenen.
Een ander lid meent dat er drie soorten instellingen zijn. Bij instellingen die alleen federale bevoegdheden behandelen, hoeven de gewesten en gemeenschappen inderdaad niet betrokken te worden. Omgekeerd zijn er instellingen waarvan men zich afvraagt welk belang de federale overheid erbij heeft. Tussen deze beide types in zitten de instellingen die zowel federale als gewest- en gemeenschapsmateries behandelen.
Voor deze laatste twee types van instellingen ziet het lid niet in waarom gemengde beheersorganen en wetenschappelijke adviesraden onmogelijk zouden zijn. Het is toch de bedoeling van de mensen die in deze organen zitten om de instellingen goed te laten werken en niet om ze te verlammen.
Er moet steeds meer samenwerking komen tussen de mensen op het federale niveau en op het niveau van de gewesten en gemeenschappen. Dit model wordt nu al gehanteerd in de Europese Unie : de Staten trachten de Europese instellingen gezamenlijk te beheren. Waarom zou dat dan niet mogelijk zijn in België, met zijn gewesten en gemeenschappen?
Een lid herinnert aan de bestaansreden van de federale culturele en wetenschappelijke instellingen. De bevoegdheden op cultureel vlak zijn aan de gemeenschappen toegewezen, maar sommige culturele organisaties in Brussel werken voor het hele land. Wat de wetenschappelijke organisaties betreft, is het bijna onmogelijk om bijvoorbeeld twee sterrenwachten op te richten. Al deze organen hebben paritaire raden van bestuur. Er wordt hier nu gezegd dat de gemeenschappen bij de aanwijzing betrokken moeten worden, maar misschien is dat al het geval?
Het eerste lid vindt het een slecht idee om confederale raden van bestuur te organiseren om dat dan omgekeerd ook federale vertegenwoordigers in de organen van de deelgebieden moeten zitten. Het beheer van de federale organen verloopt veel makkelijker op basis van de taalpariteit dan met het principe dat de drie gemeenschappen en gewesten hun zegje moeten doen. Dat zou voor onoplosbare problemen zorgen.
Het lid geeft het voorbeeld van de Koninklijk Musea voor Schone Kunsten neemt, waarvan de raad van bestuur is samengesteld uit mensen uit het hele land, gespecialiseerd in kunst. De bedoeling is mensen aan te trekken die het beheer op zich kunnen nemen, ongeacht hun andere activiteiten. Dat zou niet het geval zijn als de raden van bestuur werden aangewezen door de regeringsstructuren van de andere overheden.
Een ander lid is het eens met de conclusies van de heer Truffin, die zeer overtuigende voorbeelden heeft gegeven. Hij wijst er overigens op dat de meeste van deze instellingen worden bekritiseerd omdat ze niet goed zouden werken en slechts gedeeltelijk de doelstellingen verwezenlijken waarvoor ze zijn opgericht.
Een lid meent dat deze situatie te wijten is aan het feit dat zij afhangen van een overheid die niet meer bevoegd is voor de materie waarmee zij zich bezighouden.
Een ander lid voegt daaraan toe dat zij geen richtlijnen krijgen omdat de overheid waarvan zij afhangen niet bevoegd is voor de materie. Hij vindt de tot nog toe voorgestelde oplossingen evenwel een beetje overdreven, bijvoorbeeld wanneer men voorstelt dat de drie gewesten en de drie gemeenschappen samen het KMI zouden beheren. Het spreekt vanzelf dat de deelgebieden bij de structuur van het instituut betrokken moeten zijn.
Hij gelooft niet dat er iemand pleit voor het model van Nationale Opvoeding van vóór de splitsing. De bedoeling van een confederale organisatie is dat de drie samen tot een beslissing komen, die dan moet worden uitgevoerd.
Het eerste lid benadrukt dat niet de gemeenschappen betrokken dienen te worden bij de instellingen die zich bezighouden met de materies waarvoor zij bevoegd zijn, maar dragende krachten uit het Noorden en het Zuiden van het land. Als men zich wil richten tot de gemeenschappen, moet men logischerwijze ook een Duitstalige vertegenwoordiging eisen.
Nederlandstaligen en Franstaligen moeten op een evenwichtige manier bij de zaak betrokken zijn. Het lid wil evenwel niet dat de gemeenschappen, als politieke instellingen, er meer bij betrokken worden. Terwijl op Europees niveau wordt gepleit voor organen die bij meerderheid beslissen, is het niet wenselijk in België een soort confederalisme in het leven te roepen, waarin één element alles kan tegenhouden om niet altijd even fundamentele redenen. De gemeenschappen kunnen waarnemers sturen, maar het beheer moet op evenwichtige wijze worden uitgeoefend door vertegenwoordigers van het Noorden en het Zuiden van het land. Aangezien het om federale instellingen gaat, moeten zij op federale manier worden beheerd.
Een lid is het hier volstrekt niet mee eens. Hij pleit voor een confederaal model, in elk geval voor de instellingen die zich exclusief met gewest- of gemeenschapsmateries bezighouden.
Voor instellingen die zich gedeeltelijk met gemeenschaps- of gewestmateries bezighouden, is de toestand verschillend. Men moet erover waken dat het beheer van deze laatste instellingen geen onmogelijke zaak wordt.
Een lid vindt dat de voorgestelde structuur logischerwijs alleen kan worden toegepast op de wetenschappelijke instituten, en niet op de culturele instellingen, die zich trouwens alle in Brussel bevinden, met uitzondering van het museum voor Midden-Afrika in Tervuren.
Een lid herinnert eraan dat de activiteiten van een museum zich niet beperken tot tentoonstellingen, maar dat de leden van het wetenschappelijk personeel ook onderzoek verrichten. Men moet dus voorzichtig zijn bij de « benoeming » van de instellingen.
Een lid kiest uiteindelijk voor een paritair beheer, zonder verwijzing naar de gemeenschappen als zodanig. Nederlandstaligen en Franstaligen moeten op voet van gelijkheid worden behandeld, maar dat betekent niet dat de gemeenschappen hun vertegenwoordigers moeten sturen of betrokken worden bij de benoeming van de bestuurders.
Een ander lid deelt deze mening : de verantwoordelijkheid voor het beheer moet federaal blijven aangezien het gaat om federale instellingen waarvan de beheersorganen bepaalde evenwichten vertonen. Volgens hem moeten de problemen inzake samenwerking en uitwisseling van informatie tussen de verschillende overheden bevoegd voor het wetenschappelijk onderzoek, in de eerste plaats worden geregeld binnen de Raad voor het wetenschapsbeleid, die daarvoor is opgericht.
De commissie is verdeeld over de voorstellen betreffende de samenstelling van de beheersorganen. Sommige leden vinden dat een confederaal model moet worden gehanteerd, tenminste voor de instellingen die zich uitsluitend met gemeenschapsmateries bezighouden. Andere leden kanten zich tegen het principe van het confederale beheer, waarbij het risico op patstellingen nooit veraf is. Zij vinden dat het beheer van de federale instellingen federaal moet blijven, waarbij er uiteraard op wordt gelet dat de belangen van het Noorden en het Zuiden van het land in de organen vertegenwoordigd zijn.
3. Federale Raad voor Wetenschapsbeleid
Artikel 6bis, § 3, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980
« § 3. Onverminderd de bepalingen van § 1, kan de federale overheid initiatieven nemen, structuren opzetten en in financiële middelen voorzien voor het wetenschappelijk onderzoek in de aangelegenheden die tot de bevoegdheid van de gemeenschappen of de gewesten behoren, en dat bovendien :
a) ofwel het voorwerp uitmaakt van internationale of supranationale overeenkomsten of akten waarbij België verdragspartner is of als zodanig wordt beschouwd;
b) ofwel betrekking heeft op acties of programma's die de belangen van een gemeenschap of een gewest overschrijden.
In die gevallen legt de federale overheid voorafgaand aan haar beslissing aan de gemeenschappen en/of de gewesten een voorstel tot samenwerking voor, op advies van de overeenkomstig artikel 92ter samengestelde Federale Raad voor het Wetenschapsbeleid. »
3.1. Nota van de heer Pas
Wetenschappelijk onderzoek wordt in de BWHI opgevat als een accessoire en parallelle bevoegdheid, zodat zowel gemeenschappen, gewesten als de federale overheid bevoegd zijn voor het wetenschappelijk onderzoek dat nodig is voor hun respectieve materiële bevoegdheden.
Deze bevoegdheden zijn dus parallelle bevoegdheden, waartussen echter geen duidelijke afbakening bestaat. Het is niet duidelijk hoe een conflict dat zou kunnen voortkomen uit met elkaar tegenstrijdige normen van de staat, gemeenschappen en gewesten, zou kunnen opgelost worden. Deze overlapping van bevoegdheden maakt daarom een goede samenwerking tussen de verschillende gezagsniveaus noodzakelijk. Een belangrijke rol kan hierbij de « Federale Raad voor het Wetenschapsbeleid » spelen, die adviezen met betrekking tot die samenwerking zal formuleren. Aangezien de gemeenschappen en gewesten uitdrukkelijk gerechtigd zijn (art. 6bis , § 3, laatste lid BWHI) om niet op deze voorstellen tot samenwerking in te gaan, zijn de hoger geschetste conflicten echter niet uitgesloten.
3.2. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot hamonisering van de bevoegdheden
De mogelijkheid van de oprichting van een Federale raad voor Wetenschapsbeleid blijft behouden. Deze Raad zou echter paritair zijn samengesteld uit vertegenwoordigers aangeduid door de gemeenschappen die instaan voor de organisatie van universitair onderwijs met instemming van de respectievelijke gewesten.
3.3. Hoorzitting met de heer Truffin, voormalig kabinetschef van de minister van Wetenschapsbeleid en huidige coördinator van de departementen Onderwijs en Onderzoek van de ULB (9 juli 1998)
Tijdens de hervorming van 1993 is besloten dat een Federale Raad voor Wetenschapsbeleid zou worden opgericht. Die raad moet de opvolger zijn van de oude Nationale Raad voor Wetenschapsbeleid die de regering advies gaf over het wetenschapsbeleid. Daarnaast moet de raad advies of toestemming geven als de federale overheid initiatieven wil nemen of instellingen wil oprichten die aan de bevoegdheden van de deelgebieden raken.
Deze federale raad is nog niet opgericht. Wel zijn over de oprichting al politieke akkoorden gesloten in interministeriële conferenties voor wetenschapsbeleid en heeft de federale regering het akkoord gekregen van alle deelgebieden, met inbegrip van de Franse Gemeenschapscommissie en de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie van de Brusselse instellingen. De samenstelling van de raad en zijn taken zijn vastgesteld in een koninklijk besluit dat is bekendgemaakt met de uitdrukkelijke toestemming van de betrokken gewest- en gemeenschapsregeringen. Er zijn evenwel moeilijkheden gerezen rond de samenstelling, meer bepaald over de aard van de betrekkingen tussen de federale Staat en de deelgebieden. (Er is bepaald dat de raad moet worden samengesteld op basis van artikel 92ter van de wet tot hervorming van de instellingen, d.w.z. dat de gemeenschappen en de gewesten in feite hun vertegenwoordigers aanwijzen.)
Aangezien de raad nooit is opgericht, heeft de federale regering ook nooit initiatieven kunnen nemen via de raad. Toch hebben de federale Staat en de deelgebieden gezamenlijk bepaalde initiatieven op touw kunnen zetten via samenwerkingsakkoorden in verband met homogene materies.
3.4. Hoorzitting met de heer Colson, eerste opdrachthouder bij het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, administratie Wetenschap en Innovatie (16 juli 1998)
De Vlaamse Gemeenschap heeft zich niet verzet tegen de oprichting van een Federale Raad voor Wetenschapsbeleid. Dat de Vlaamse vertegenwoordigers nog niet zijn aangewezen, komt doordat de Vlaamse regering vindt dat de Vlaamse vertegenwoordiging in de federale raad geënt moet zijn op de samenstelling van de Vlaamse Raad voor Wetenschapsbeleid.
Aangezien de ambtstermijnen van de leden van de Vlaamse Raad eindigden in mei 1998 en dus nieuwe benoemingen nodig waren, kwam de coördinatie van de benoemingen in beide raden in het gedrang.
3.5. Nota van de minister van Wetenschapsbeleid over de Federale Raad voor Wetenschapsbeleid
3.5.1. Historisch overzicht
3.5.1.1. Enkele belangrijke fasen van het Wetenschapsbeleid in België
Koninklijk besluit van 16 september 1959 betreffende de organisatie van het Wetenschapsbeleid en houdende oprichting van zijn structuren voor politieke en administratieve coördinatie (verbonden aan de eerste minister) :
het Ministerieel Comité voor Wetenschapsbeleid (MCWB);
de Interministeriële Commissie voor Wetenschapsbeleid (ICWB);
de Nationale Raad voor Wetenschapsbeleid (NRWB), overlegorgaan, voorganger van de FRWB.
In 1968 : creëren van de functie van minister van Wetenschapsbeleid, en oprichting van het overheidsbestuur « Diensten voor programmatie van het Wetenschapsbeleid (DPWB) ».
Bijzondere wet tot hervorming der instellingen van 8 augustus 1988, wijzigend de bijzondere wet van 8 augustus 1980, door ondermeer de invoeging van artikel 6bis dat de verdeling regelt van de bevoegdheden van gemeenschappen en gewesten en van de nationale overheid inzake wetenschapsbeleid;
Bijzondere wet van 16 juli 1993 die de bijzondere wet van 8 augustus 1980 wijzigt, door ondermeer artikel 6bis aan te passen en door de vervanging van de Nationale Raad voor Wetenschapsbeleid (NRWB) door de oprichting van een Federale Raad voor Wetenschapsbeleid (FRWB) te voorzien.
Koninklijk besluit van 8 augustus 1997, houdende oprichting van de Federale Raad voor Wetenschapsbeleid (FRWB).
3.5.1.2. Van de NRWB naar de FRWB
De in 1959 opgerichte NRWB was een overlegorgaan op het hoogste niveau, bestaande uit prominenten uit de wetenschappelijke wereld, en de patronale en syndicale organisaties. De Regering en de NRWB hebben zeer intensief overleg gepleegd gedurende 5 jaar, te weten van 1960 tot 1964.
Vanaf 1965 werd de regeringsactie versterkt door het creëren van de functie van minister van Wetenschapsbeleid en de DPWB. De rol van de NRWB werd dan ook zuiver adviserend, terwijl de financiële middelen die hem bij zijn oprichting werden toegekend, grotendeels werden overgedragen aan de DPWB.
De NRWB nam een nieuwe start in 1981, na het aantreden van een nieuwe (de vierde) voorzitter, gelijklopend met een vierde mandaat toevertrouwd aan de raad. Nochtans daalde het aantal adviezen en aanbevelingen aanzienlijk in de periode 1981-1993, in vergelijking tot de periode 1959-1967 : dit was ondermeer het gevolg van de opeenvolgende staatshervormingen, te weten eerst de overheveling van essentiële delen van het technologisch onderzoek naar de gewesten en daarna belangrijke elementen van het fundamenteel onderzoek naar de gemeenschappen.
Bij het einde van het vierde NRWB-mandaat had een academische zitting plaats op 21 april 1994, ter afsluiting van 35 jaar activiteiten van deze raad.
Binnen de context van de evolutie van de verdeelde bevoegdheden inzake wetenschappelijk onderzoek, moet de hervorming van de NRWB naar een FRWB gezien worden als een nieuwe etappe, waarbij rekening werd gehouden met enkele belangrijke oriëntaties met betrekking tot de toekomst van het Wetenschapsbeleid in België :
de aanpassing van de beleids- en adviesstructuren aan de nieuwe institutionele situatie;
het tot stand brengen van een maximale coördinatie tussen de verschillende beslissingsniveaus in de Staat;
het zo goed mogelijk verzekeren van de inpassing van het Belgisch Wetenschapsbeleid in de internationale en Europese context;
het creëren van transparantie en duidelijkheid voor alle betrokkenen, en in de eerste plaats voor de wetenschappers, in alle sectoren (openbaar en privé) van de maatschappij.
Deze oriëntaties zijn de leidraad geweest tot de oprichting van de FRWB.
3.5.2. Opdracht van de FRWB
De FRWB heeft als taak :
1) advies uit te brengen over de samenwerkingsvoorstellen bedoeld in artikel 6bis , § 3, van de bijzondere wet tot hervorming der instellingen van 8 augustus 1980, gewijzigd door de bijzondere wetten van 8 augustus 1988 en van 16 juli 1993 :
Artikel 6bis , § 3, bepaalt het volgende :
« § 3. Onverminderd de bepalingen van § 1, kan de federale overheid initiatieven nemen, structuren opzetten en in financiële middelen voorzien voor het wetenschappelijk onderzoek in de aangelegenheden die tot de bevoegdheid van de gemeenschappen of de gewesten behoren, en dat bovendien :
a) ofwel het voorwerp uitmaakt van internationale of supranationale overeenkomsten of akten waarbij België verdragspartner is of als zodanig wordt beschouwd;
b) ofwel betrekking heeft op acties of programma's die de belangen van een gemeenschap of een gewest overschrijden.
In die gevallen legt de federale overheid voorafgaand aan haar beslissing aan de gemeenschappen en/of de gewesten een voorstel tot samenwerking voor, op advies van de overeenkomstig artikel 92ter samengestelde Federale Raad voor het Wetenschapsbeleid. Elke gemeenschappen elk gewest kunnen iedere deelneming weigeren wat hen betreft en wat de instellingen aangaat die onder hun bevoegdheid ressorteren. »
2) uit eigen beweging of op verzoek van de federale regering, in voorkomend geval aangezocht door een gemeenschaps- of gewestregering, adviezen uit te brengen en aanbevelingen te doen betreffende de vraagstukken inzake wetenschapsbeleid voor het land in zijn geheel, gelet ondermeer op de Europese en internationale context;
3) op verzoek van de federale regering adviezen uit te brengen betreffende de aangelegenheden inzake wetenschapsbeleid die tot de bevoegdheid behoren van de federale overheid, bedoeld in artikel 6bis , § 2, 1º tot 4º, van de bovengenoemde bijzondere wet.
De leden 1º tot 4º van § 2 van artikel 6bis bepalen dat :
De federale overheid is evenwel bevoegd voor :
1º het wetenschappelijk onderzoek dat nodig is voor de uitoefening van haar eigen bevoegdheden, met inbegrip van het wetenschappelijk onderzoek ter uitvoering van internationale of supranationale overeenkomsten of akten;
2º de uitvoering en organisatie van netwerken voor gegevensuitwisseling tussen wetenschappelijke instellingen op nationaal en internationaal vlak;
3º het ruimtevaartonderzoek in het raam van internationale of supranationale instellingen en overeenkomsten of akten;
4º de federale wetenschappelijke en culturele instellingen, met inbegrip van hun onderzoeksactiviteiten en hun activiteiten van openbare dienstverlening.
3.5.3. Samenstelling van de FRWB
De FRWB bestaat uit 33 leden, benoemd door de Koning onder de meest representatieve prominenten van de wetenschappelijke, economische en sociale kringen, waarvan :
1) 16 leden op voordracht van de minister van Wetenschapsbeleid, na beraadslaging in de Ministerraad;
2) 17 leden op voorstel van de gemeenschaps- en gewestregeringen volgens de volgende verdeling :
7 leden voorgesteld door de Vlaamse regering;
4 leden voorgesteld door de regering van de Franse Gemeenschap;
3 leden voorgesteld door de Waalse Gewestregering;
2 leden gezamenlijk voorgesteld door de regering van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest en het Verenigd College van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie, waarvan de ene een Nederlandstalige moet zijn en de andere een Franstalige; voor het Franstalige lid is het voorafgaand akkoord van het College van de Franse Gemeenschapscommissie vereist;
1 lid (met raadgevende stem) voorgesteld door de regering van de Duitstalige Gemeenschap.
De raad telt evenveel Nederlandstalige als Franstalige leden.
In de samenstelling van de raad wordt bovendien gestreefd naar een adequaat evenwicht, enerzijds binnen de vertegenwoordiging van de wetenschappelijke kringen en, anderzijds, binnen de vertegenwoordiging van de economische en sociale kringen.
Het mandaat van lid van de raad bedraagt vier jaar. Het is hernieuwbaar, met uitzondering van het mandaat van de leden van de raad die de leeftijd van 65 jaar hebben bereikt.
Het mandaat van lid van de raad is onverenigbaar met de hoedanigheid van lid van de Kamer van volksvertegenwoordigers, van de Senaat of van een van de gemeenschaps- of gewestraden, van lid van een ministerieel kabinet of van personeelslid van de openbare diensten.
3.5.4. Bureau van de FRWB
Het bureau is samengesteld door de voorzitter, de eerste ondervoorzitter en de twee ondervoorzitters van de FRWB, benoemd door de Koning onder de leden van de raad en op zijn voordracht. De voorzitter en een ondervoorzitter worden gekozen uit de leden van de raad benoemd op voordracht van de minister van Wetenschapsbeleid. De eerste ondervoorzitter en de andere ondervoorzitter worden gekozen uit de leden van de raad benoemd op voorstel van de gemeeschaps- en gewestregeringen.
De voorzitter en de eerste ondervoorzitter behoren tot verschillende taalgroepen. Hetzelfde geldt voor de twee ondervoorzitters.
3.5.5. Kredieten van de FRWB
De nodige kredieten voor de werking van de Raad worden elk jaar ingeschreven op de begroting van de Diensten van de eerste minister (basisallocatie 60.03.12.10 van de DWTC).
3.5.6. Secretariaat van de FRWB
Het secretariaat van de raad en van het bureau wordt verzekerd door de secretaris-generaal van de DWTC, bijgestaan door de ambtenaar of de ambtenaren die hij daartoe aanwijst.
3.5.7. Stand van zaken betreffende de samenstellingsprocedure van de FRWB
De procedure voor samenstelling van de FRWB is nog steeds aan de gang :
De minister van Wetenschapsbeleid heeft schriftelijk de gemeenschaps- en gewestregeringen uitgenodigd om hun kandidaturen voor te stellen, hetzij 17 in totaal overeenkomstig de hogervermelde verdeling. Bij deze gelegenheid heeft hij hun aandacht gevestigd op de verplichting dat voor elk mandaat de kandidatuur van minstens een man en een vrouw moet voorgesteld worden (wet van 20 juli 1990 ter bevordering van de evenwichtige aanwezigheid van mannen en vrouwen in organen met adviserende bevoegdheid).
Bovendien zal de Ministerraad moeten beraadslagen over de 16 aan te duiden leden door de federale overheid op grond van de voorstellen van de minister van Wetenschapsbeleid. Binnen deze 16 leden werd één lid reeds aangeduid : de heer Weckx, die bij koninklijk besluit van 2 februari 1996 werd benoemd tot voorzitter van de vorige Nationale Raad voor wetenschapsbeleid (NRWB), en die overeenkomstig het koninklijk besluit tot oprichting van de FRWB, de nieuwe Raad zal voorzitten tot op de datum van zijn pensioen.
Er dient ook opgemerkt te worden dat voor de eindsamenstelling van de FRWB, de bepaling van de wet van 17 juli 1997, die de hogervermelde wet van 20 juli 1990 wijzigt, moet toegepast worden, te weten dat de Raad ten hoogste mag bestaan uit twee derden leden van hetzelfde geslacht.
3.6. Standpunt van een lid
Aangezien de Federale Raad voor wetenschapsbeleid nog steeds niet is opgericht, is het misschien aangewezen dat de federale overheid de Nationale Raad voor wetenschapsbeleid heropricht. De bevoegdheid van deze raad zou zich beperken tot de federale bevoegdheid inzake wetenschappelijk onderzoek. In de deelgebieden bestaan immers ook raden voor wetenschapsbeleid.
3.7. Standpunt van de heer Truffin, voormalig kabinetschef van de minister van Wetenschapsbeleid en huidig coördinator van de departementen Onderwijs en Onderzoek van de ULB (9 juli 1998)
Het is alvast mogelijk een nationale raad voor wetenschapsbeleid op te richten. De federale overheid kan binnen haar bevoegdheidssfeer raadgevende organen oprichten, op voorwaarde er niet de benaming « federale raad » aan te geven. Over de vraag of het ook opportuun is een dergelijke raad op te richten, laat de heer Truffin zich niet uit.
3.8. Standpunt van de Duitstalige Gemeenschap (brief van 8 februari 1999)
Alhoewel men begrip kan opbrengen voor de argumenten die aanleiding hebben gegeven tot de voorstellen in verband met de samenstelling van de Federale Raad voor wetenschapsbeleid, waarin het enige lid dat door de Duitstalige Gemeenschap voorgedragen wordt, slechts een raadgevende stem zou hebben, kan men alleen maar vaststellen dat een van de drie gemeenschappen van het land hierdoor gediscrimineerd wordt.
Kan men in de toekomst geen formule bedenken waarin aan de vertegenwoordiger van de Duitstalige Gemeenschap stemrecht verleend wordt telkens wanneer projecten behandeld worden die rechtstreeks betrekking hebben op de belangen, het grondgebied, de organisaties, enz., die tot deze gemeenschap behoren en/of van deze gemeenschapsregering afhangen, de wetenschappelijke instellingen die er hun zetel hebben, de hogescholen, enz. ?
3.9. Question d'un membre
Een lid vraagt of de Federale Raad voor het Wetenschapsbeleid kan fungeren als forum voor uitwisselingen om de burgers te attenderen op de belangrijkheid van het wetenschappelijk onderzoek.
3.10. Hoorzitting met de heer Francis Renneboog, adviseur van de heer Grijp, minister van het Wetenschappelijk Onderzoek bij het Brussels Hoofdstedelijk Gewest (11 december 1998)
Volgens de heer Renneboog kan een forum met prestige, waarvan de vertegenwoordigers van de meest succesvolle en de bekendste wetenschappelijke onderzoekers van het land deel uitmaken, ertoe bijdragen iedereen attent te maken op het wetenschapsbeleid. Het klopt dat er problemen zijn bij de aanwijzing. In Brussel moet men kunnen rekenen op de medewerking van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie, van de VGC en van de FGC elk voor het aspect dat hun aanbelangt. Er bestaan problemen over wie voorgaat ... Er is een oplossing voorhanden maar technisch zit ze nogal ingewikkeld in elkaar.
3.11. Eindbespreking (5 maart 1999)
Toen de hoorzittingen werden gehouden was de Federale Raad voor het Wetenschapsbeleid nog niet samengesteld. Sedertdien zijn de vertegenwoordigers aangewezen. De raad is nog niet geïnstalleerd doch het besluit tot aanwijzing van zijn leden zou begin april in werking moeten treden.
Een lid merkt op dat men het probleem van de Duitstalige Gemeenschap kan pogen op te lossen, waarvan de vertegenwoordiger in de Federale Raad alleen over een raadgevende stem beschikt. De Duitstalige Gemeenschap vraagt dat dit lid volwaardig stemrecht krijgt althans inzake die problemen waarvoor de Duitstalige Gemeenschap bevoegd is. Spreker verklaart dit verzoek gunstig gezind te zijn doch hij vreest dat er verwikkelingen opduiken omdat men telkens opnieuw moet beslissen over de betrokkenheid van de Duitstalige Gemeenschap.
Voor een ander lid is het de vraag waarom vertegenwoordigers van de gewestregeringen een stem in het kapittel hebben wanneer er communautaire aangelegenheden op de agenda staan. Zij hebben stemrecht in alle aangelegenheden. Waarom zou men het dan niet toekennen aan het lid van de Duitstalige Gemeenschap? Men mag echter niet uit het oog verliezen dat er een probleem rijst over de vraag of die vertegenwoordiger van de Duitstalige Gemeenschap dus het drieëndertigste lid is met stemrecht dan wel of men het bij tweeëndertig leden kan houden. Wie zal in dat laatste geval zijn zitje afstaan? Het lid stelt voor dat één van de vier leden die de regering van de Franse Gemeenschap vertegenwoordigen, de plaats zal moeten ruimen, doch hij kan zich inbeelden dat de persoon in kwestie daarmee niet akkoord zal gaan.
Een ander lid meent dat het zinvol is om de mensen van de Duitstalige Gemeenschap stemrecht te geven. Hij begrijpt niet goed dat iemand wordt aangeduid die uiteindelijk niet mag deelnemen aan de besluitvorming.
Het eerste lid stelt vast dat de samenstelling van de Federale Raad voor het Wetenschapsbeleid een bijzonder netelige aangelegenheid is omdat men rekening heeft moeten houden met alle soorten van evenwicht, gewicht en tegenwicht. Voor hem is het zeer de vraag of men uiteindelijk moet ingaan op het verzoek van de Duitstalige Gemeenschap. Hij stelt voor alleen te signaleren dat de Duitstalige Gemeenschap de aandacht heeft gevestigd op een probleem doch daarover geen stelling te nemen omdat de minister daarover moet onderhandelen.
Een ander lid verklaart het daarmee eens te zijn. Tijdens de discussies die aan het ontstaan van de raad voorafgegaan zijn, heeft men daarover zeer precieze overeenkomsten gesloten, waarvan de inhoud niet bekend is. Aangezien het bereikte evenwicht moeizaam tot stand is gekomen kan men niet anders dan wensen dat het functioneert. Overigens neemt men nota van het verzoek van de Duitstalige Gemeenschap waarvoor men later een oplossing zal moeten zoeken.
3.12. Besluit van de commissie
Volgens de commissie berust de samenstelling van de Federale Raad voor het Wetenschapsbeleid op een aantal evenwichten waarover lange onderhandelingen zijn gevoerd en waaraan niet te raken valt zonder de structuur in haar geheel aan het wankelen te brengen.
De commissie neemt nota van het verzoek van de Duitstalige Gemeenschap om volwaardig stemrecht te verlenen aan haar vertegenwoordiger, althans wanneer het gaat om aangelegenheden waarvoor de Duitstalige Gemeenschap bevoegd is. De leden zijn principieel niet gekant tegen dit verzoek, dat hen gewettigd lijkt, doch zij wensen zich niet uit te spreken over de grond van de zaak omdat zulks een aantal subtiele evenwichtspunten in gevaar kan brengen. Duidelijk is dat deze wijziging er alleen kan komen met naleving van het evenwicht waarop de samenstelling van de raad berust zonder dat men vraagtekens plaatst bij de werkwijze en de manier van aanwijzing waarover men het eens is.
4. Acties of programma's die de belangen van een gemeenschap of een gewest overschrijden
Artikel 6bis, § 3, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 :
« § 3. Onverminderd de bepalingen van § 1, kan de federale overheid initiatieven nemen, structuren opzetten en in financiële middelen voorzien voor het wetenschappelijk onderzoek in de aangelegenheden die tot de bevoegdheid van de gemeenschappen of de gewesten behoren, en dat bovendien :
a) ofwel het voorwerp uitmaakt van internationale of supranationale overeenkomsten of akten waarbij België verdragspartner is of als zodanig wordt beschouwd;
b) ofwel betrekking heeft op acties of programma's die de belangen van een gemeenschap of een gewest overschrijden.
In die gevallen legt de federale overheid voorafgaand aan haar beslissing aan de gemeenschappen en/of de gewesten een voorstel tot samenwerking voor, op advies van de overeenkomstig artikel 92ter samengestelde Federale Raad voor het Wetenschapsbeleid. »
4.1. Vraag van een lid
Moet de federale overheid aantonen dat de actie ofwel het niveau van het gewest of gemeenschap overschrijdt, ofwel dat ze werkelijk internationaal is ? Aan wie moet de federale overheid dat aantonen en wie beslist erover ?
4.2. Hoorzitting met de heer Colson, eerste opdrachthouder bij het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, bestuur Wetenschap en Innovatie (16 juli 1998)
De heer Colson antwoordt dat de federale overheid een dergelijke actie alleen maar kan nemen na advies van de Federale Raad voor wetenschapsbeleid, en na een voorstel tot samenwerking aan de gemeenschappen en/of gewesten te hebben voorgelegd. De gewesten en gemeenschappen hebben terzake echter alleen een adviesrecht. Als de federale overheid voornemens is een een dergelijk initiatief te nemen, kan de gemeenschap of het gewest zich daartegen niet verzetten. Door dit unilaterale ingrijpen van de federale overheid wordt het eigen initiatief van de gemeenschap of het gewest verboden.
Wetenschappelijk onderzoek gebeurt bijna steeds op internationaal niveau, waardoor de federale overheid in feite carte blanche heeft om alle mogelijke initiatieven te nemen.
4.3. Standpunt van een lid
Indien de federale overheid een dergelijke actie of programma onderneemt en een gemeenschap of gewest weigert hieraan deel te nemen, heeft zulks geen gevolg voor de bevoegdheid van die gemeenschap of dat gewest. De federale overheid kan dat alleen middels een advies van de Federale Raad doen. Als een deelgebied niet akkoord gaat, kan het weigeren hieraan deel te nemen. Dat betekent niet dat hem deze bevoegdheid wordt ontnomen.
4.4. Eindbespreking (4 maart 1999)
Een lid merkt op dat de verwoording van artikel 6bis , paragraaf 3, eigenlijk een zeer open parallelle bevoegdheid toewijst. Indien de federale overheid wetenschappelijk onderzoek kan organiseren en ondersteunen op een terrein dat tot de bevoegdheid van gemeenschappen en gewesten behoort, op voorwaarde dat het gaat om zaken die het voorwerp uitmaken van internationale of supranationale overeenkomsten, dan gaat het eigenlijk om een parallelle bevoegdheid, want zowat alles maakt vandaag het voorwerp uit van een internationale overeenkomst. Hij vraagt zich dan ook af of de bepaling niet restrictiever moet worden geformuleerd. Het is niet omdat iets ook internationaal of supranationaal wordt geregeld dat de federale overheid op dat gebied moet optreden en dit niet langer uitsluitend is voorbehouden aan de gemeenschappen en gewesten.
Een ander lid wijst erop dat toch een samenwerkingsvoorstel moet worden voorgelegd aan de gemeenschappen en de gewesten op advies van de Federale raad voor het Wetenschapsbeleid.
4.5. Besluit van de commissie
De commissie vindt dat het systeem van artikel 6bis , § 3, van de BWHI voldoening geeft op voorwaarde dat de Federale Raad voor het Wetenschapsbeleid effectief wordt opgericht en zijn rol kan spelen.
5. Interministeriële conferentie voor het wetenschapsbeleid
5.1. Nota van de regering van de Franse Gemeenschap (10 juni 1998, punt 7.3) en Nota van de Waalse regering (Hoofdstuk III, punt 7)
Een samenwerkingsakkoord over de oprichting van de commissies « internationale samenwerking » en « federale samenwerking » van de interministeriële conferentie voor het wetenschapsbeleid kwam tot stand in 1991.
Dit akkoord regelt de werking van de twee commissies waarin de vertegenwoordigers van alle bevoegde overheden zitting hebben (op het niveau van de administraties), ten einde de Belgische standpunten te bepalen. Die commissies zijn « internationale samenwerking » (CIS) voor de internationale aangelegenheden (voornamelijk Europese Unie en OESO) en « federale samenwerking » (CFS) voor de federale aangelegenheden. Beide commissies hebben eveneens verschillende overleggroepen opgericht, afhankelijk van de betrokken vakgebieden (bijvoorbeeld CFS/Statistieken).
Het secretariaat wordt waargenomen door de federale overheid (diensten voor de wetenschappelijke, technische en culturele aangelegenheden - SSTC/DWTC) terwijl het voorzitterschap van de vergaderingen jaarlijks door een andere overheid wordt waargenomen.
Een ander samenwerkingsakkoord bepaalt de regels die in acht moeten worden genomen voor de vertegenwoordiging van België bij de verschillende instanties (voornamelijk de Europese Unie). Voor elk comité erkent de CIS twee afgevaardigden : de eerste post van afgevaardigde wordt aan de federale overheid toegekend, terwijl de tweede post van afgevaardigde bezet wordt door de vertegenwoordiger van een deelgebied. Enkel voor de drie volgende programma's zijn de twee posten van afgevaardigde bekleed door de vertegenwoordigers van de deelgebieden :
Industriële technologieën en materialen;
Verspreiding en waardering van de resultaten;
Opleiding en mobiliteit van de wetenschappers.
Het standpunt van de delegatie wordt uiteengezet door de vertegenwoordiger van de Staat.
De verschillende in het leven geroepen instanties stellen de betrokken overheden in staat samen de gang van de dossiers te volgen, zowel op het federale als op het internationale vlak. Zij maken het mogelijk een compromis uit te werken voor de respectieve standpunten. Het gaat om een systeem dat veel tijd vergt, dat misschien iets te omslachtig is maar dat zorgt voor duidelijkheid en coherentie.
Er is een probleem omdat de praktische regeling van het overleg tussen de verschillende betrokken bestuurslagen dateert van de periode 1990-1991, dit wil zeggen de periode die volgt op de Staatshervorming van 1980.
Sedert 1993 zijn de deelgebieden in beginsel bevoegd voor wetenschappelijk onderzoek. Dit komt tot uiting in het feit dat de vertegenwoordiger in de Europese Raad voor wetenschappelijk onderzoek de bevoegde minister van de deelgebieden is (volgens een semestriële rotatie) met als assessor de federale minister. Op het niveau van de administraties daarentegen blijft de federale overheid het Belgische standpunt vertolken, ook op het niveau van de permanente vertegenwoordiging van België bij de Europese Unie.
Er zou moeten worden nagegaan of het voorzitterschap van de CIS en CFS niet moet wisselen overeenkomstig het rotatiesysteem dat is ingevoerd voor de Belgische delegatie bij de Raad voor wetenschappelijk onderzoek en of de voorzitter van die commissies samen met de federale vertegenwoordiger, de officiële vertegenwoordiger van België bij de internationale instanties moet worden. De eerste volledige rotatie van federale overheid en deelgebieden loopt in 1997 af. Dat is het geschikte ogenblik om de werking van die twee commissies te evalueren en aan te passen aan de bepalingen van de wet tot hervorming der instellingen van 1993.
5.2. Hoorzitting met de heer Colson, eerste opdrachthouder bij het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, bestuur Wetenschap en Innovatie (16 juli 1998)
Uit onderzoek achteraf van de samenwerkingsakkoorden die werden gesloten, blijkt dat de resultaten op het eerste gezicht positief zijn. De vrees bestond dat bij de Internationale Samenwerking en de Federale Samenwerking/Statistieken conflicten zouden rijzen tussen het noorden en het zuiden van het land. Er zijn daarentegen weinig conflicten geweest. De meeste rezen dan nog tussen de gemeenschappen en de gewesten enerzijds en de federale Staat anderzijds. Het uitblijven van de conflicten tussen de deelgebieden zelf is trouwens een argument aan de hand waarvan kan worden aangetoond dat die deelgebieden niet langer nood hebben aan een federale overheid als overkoepelende instantie voor die samenwerking.
Vanuit een bepaald oogpunt gezien, zijn de commissies hun doel voorbijgeschoten. De commissie Internationale Samenwerking heeft zich voornamelijk gewijd aan de samenwerking in het kader van de Europese Unie. Andere bestanddelen van het wetenschappelijk beleid zijn daarentegen nauwelijks of helemaal niet aan bod gekomen : hetzelfde geldt voor de deelneming van België aan de werkzaamheden van de grote wetenschappelijke instellingen zoals het Europees laboratorium voor moleculaire biologie.
In de Commissie Federale Samenwerking heeft de federale overheid geen gebruik gemaakt van de gelegenheid om overleg op te starten over bepaalde acties die zij wil ondernemen met toepassing van artikel 6bis , § 3, van de bijzondere wet tot hervorming der instellingen. Een grotere betrokkenheid van de deelgebieden had gekund en de kwaliteit van de programma's had verbeterd kunnen worden door een beter overleg.
De akkoorden die werden gesloten in 1991 werden niet aangepast aan de Staatshervorming van 1993 die geleid heeft tot een grotere overdracht van de primaire bevoegdheid inzake wetenschappelijk onderzoek aan de gemeenschappen en gewesten alsook tot de toekenning aan die gemeenschappen en gewesten van de bevoegdheid om in die aangelegenheden verdragen te sluiten.
5.3. Eindbespreking (5 maart 1999)
Een lid merkt op dat er in de interministeriële conferenties op confederale wijze wordt gewerkt en dat iedereen klaarblijkelijk tevreden is over de samenwerking. Dit is het bewijs dat een confederale vorm van samenwerking goed functioneert.
5.4. Besluit van de commissie
De commissie is van oordeel dat er geen specifieke problemen zijn. De commissie mensenrechten wil dat de akkoorden van 1991 moeten worden aangepast aan de wijzigingen, ingevoerd door de staatshervorming van 1993.
6. Deelname aan de activiteiten van internationale onderzoeksorganisaties
Art. 6bis van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 :
§ 2. De federale overheid is evenwel bevoegd voor :
7º de Belgische medewerking aan activiteiten van internationale onderzoeksorganen volgens regels vastgesteld in samenwerkingsakkoorden bedoeld in artikel 92bis , § 1.
6.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheden
De gemeenschappen en de gewesten moeten ook kunnen deelnemen aan de activiteiten van internationale onderzoeksorganisaties;
6.2. Hoorzitting met de heer Truffin, gewezen kabinetschef van de minister voor Wetenschapsbeleid en coördinator van de departementen Onderwijs en Onderzoek van de ULB (9 juli 1998)
Wat de deelneming van de gemeenschappen en de gewesten betreft aan de activiteiten van internationale onderzoeksorganisaties, bepaalt de bijzondere wet tot hervorming der instellingen (artikel 6bis , § 2, 7º) dat de federale Staat bevoegd is voor de Belgische medewerking aan activiteiten van internationale onderzoeksorganen volgens regels vastgesteld in samenwerkingsakkoorden (met uitzondering van het onderzoek in het kader van het Internationaal Ruimteagentschap). Die samenwerkingsakkoorden werden niet gesloten. Het mechanisme bestaat evenwel en het volstaat dat er een gemeenschappelijke politieke wil is om het toe te passen.
6.3. Eindbespreking (5 maart 1999)
Een lid stelt voor dat de commissie zich aansluit bij de mening van de heer Truffin, die wil dat samenwerkingsakkoorden worden gesloten.
Een ander lid ziet niet in waarom de federale overheid zich zou bemoeien met het sluiten van een samenwerkingsakkoord tussen een onderzoeksorgaan van de gemeenschap en een internationaal onderzoeksorgaan, wanneer dat zich uitsluitend bezighoudt met gemeenschapsmateries. Anders gezegd : hij begrijpt niet waarom gewestelijke of gemeenschapsinstellingen niet rechtstreeks aan de activiteiten van internationale onderzoeksorganen kunnen meewerken.
Een ander lid antwoordt dat dat hier niet aan de orde is. Wanneer een internationaal onderzoeksprogramma wordt opgericht, vraagt men alle regeringen om deel te nemen. Daarom moet de Belgische federale regering ervoor zorgen dat België aan zo'n activiteiten deelneemt.
Het tweede lid werpt op dat de federale regering in dat geval kan beslissen om niet deel te nemen terwijl de Vlaamse Gemeenschap misschien wel geïnteresseerd is omdat zij een instituut heeft dat actief is op dat vlak.
Het derde lid antwoordt dat de regels daarvoor wettelijk nauwkeurig zijn vastgesteld in samenwerkingsakkoorden.
Een ander lid meent dat het voor internationale organisaties die niet alleen met Staten werken, mogelijk moet zijn om rechtstreeks samen te werken met de gemeenschappen en de gewesten. Voor internationale organisaties die zich rechtstreeks tot de Staten richten, moet het samenwerkingsakkoord bepalen dat de federale overheid de plicht heeft om voor « brievenbus » te spelen. De vraag of de gemeenschappen en de gewesten in dit soort gevallen aan het project moeten meewerken, moet geregeld worden in een samenwerkingsakkoord, volledig gewijd aan de gewestelijke en de gemeenschapsbevoegdheden.
Een ander lid stelt vast dat de tekst van artikel 6bis , § 2, 7º, van de BWHI niet goed is opgesteld. Hij moet niet gaan over « de Belgische medewerking aan activiteiten van internationale onderzoeksorganen », maar over « de activiteiten van internationale onderzoeksorganen ». De Europese Unie organiseert haar onderzoeksprogramma's samen met België. Als het bijvoorbeeld gaat om geneeskunde, wendt men zich met instemming van de gemeenschappen, tot de faculteiten geneeskunde. Iedereen kan naar eigen goeddunken samenwerken met private internationale onderzoeksorganen. De Universiteit Antwerpen kan een akkkoord sluiten met een internationaal onderzoekscentrum. Het is hoe dan ook in het belang van de gemeenschappen om hun programma's te doen opnemen in de internationale programma's waaraan België deelneemt, en het is in het belang van België om ervoor te zorgen dat de gemeenschappen meewerken aan die internationale akkoorden. Dit hele probleem kan dus eenvoudig worden geregeld door samenwerking.
Een ander lid meent dat er volgens de wet twee hypothesen zijn. Artikel 6bis , § 1, bepaalt dat de gemeenschappen en gewesten bevoegd zijn voor het wetenschappelijk onderzoek in het raam van hun respectieve bevoegdheden, met inbegrip van het onderzoek ter uitvoering van internationale of supranationale overeenkomsten of akten. In het tweede geval, bedoeld in § 2, 7º, bekleden de gewesten en de gemeenschappen als entiteit niet de eerste plaats. De Staat treedt op als partner van het internationaal orgaan, maar er moet wel een samenwerkingsakkoord worden gesloten zodat de gemeenschappen en de gewesten niet buiten het systeem vallen.
6.4. Besluit van de commissie
De commissie heeft er al vaak op gewezen dat de mogelijke instrumenten voor samenwerking, die de efficientie van het systeem kunnen verhogen niet worden benut, alleen omdat nog geen samenwerkingsakkoord is afgesloten. Dat geldt ook voor de medewerking van België aan de activiteiten van internationale onderzoeksorganen. De commissie vraagt dus dat samenwerkingsakkoorden worden gesloten om dit probleem te regelen.
7. Ondertekening van akkoorden of internationale overeenkomsten met supranationale en internationale instellingen
7.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot hamonisering van de bevoegdheden
Er wordt voorgesteld de federale bevoegdheid tot het ondertekenen, ten behoeve van de gemeenschappen en de gewesten, van akkoorden of internationale overeenkomsten met supranationale en internationale instellingen en organismen te beperken tot de gevallen waarin deze enkel de Belgische Staat als partner erkennen.
7.2. Hoorzitting met de heer Truffin, gewezen kabinetschef van de minister voor Wetenschapsbeleid en coördinator van de departementen Onderwijs en Onderzoek van de ULB (9 juli 1998)
De Vlaamse Gemeenschap stelt voor de bevoegdheid van de federale overheid te beperken tot de ondertekening, ten behoeve van de gemeenschappen en de gewesten, van akkoorden of internationale overeenkomsten. Het zou enigszins gaan om een « federaal notariaat ». Dit voorstel vertolkt de wil van de deelgebieden om rechtstreeks internationale verdragen te kunnen sluiten, maar daar het internationaal recht alleen België als partner erkent, dient men een notaris te vinden die de nationale driekleur omgordt om de overeenkomst te ondertekenen, telkens wanneer de internationale organisatie of het reeds bestaande verdrag de toepassing verhinderen van de huidige mechanismen op grond waarvan de gewesten en de gemeenschappen hun bevoegdheden uitoefenen, met inbegrip van de bevoegdheden in het kader van de internationale overeenkomsten.
Een dergelijke regeling zou praktische problemen doen rijzen. Beperkt men de federale bevoegdheid tot de loutere ondertekening, dan zal die taak van notaris traditiegetrouw en met het oog op de doeltreffendheid worden opgedragen aan de minister belast met de internationale betrekkingen. Hoe zal dan de technische medewerking aan de internationale organen, de werkelijke vertegenwoordiging van België georganiseerd worden ? De diplomaten zijn, technisch gesproken, niet klaar om de belangen van België in bepaalde aangelegenheden te verdedigen. Men zou weliswaar de huidige ambtenaren kunnen overhevelen naar het ministerie van Buitenlandse Zaken.
Het valt evenwel te vrezen dat die formule neerkomt op een afgezwakte verdediging van de Belgische belangen en dat de resultaten in het nadeel zullen spelen van de deelgebieden.
7.3. Eindbespreking (5 maart 1999)
Een lid meent dat het standpunt van de Vlaamse Gemeenschap redelijk is. De bezwaren van de heer Truffin zijn in feite allemaal van praktische aard. Het principe zelf lijkt helemaal niet slecht.
Een lid is het daarmee eens. Hij kan zich goed voorstellen dat men voor onderhandelingen waarvoor grote deskundigheid vereist is, geen beroep doet op diplomaten maar op ambtenaren van de deelgebieden.
Verscheidene leden zeggen niet te begrijpen waar het schoentje knelt. De deelgebieden hebben het recht internationale overeenkomsten te sluiten op gebieden waarvoor zij bevoegd zijn. Sommige internationale verdragen erkennen alleen de Belgische Staat als gesprekspartner. In dat geval is het duidelijk dat de onderhandelingen moeten worden gevoerd door terzake bevoegde personen en dat de Belgische Staat alleen als notaris en bewaarder van de originele documenten optreedt. Dat gebeurt zo bij een aantal instanties. Formeel is de Staat wel aanwezig maar in feite nemen de gemeenschappen en de gewesten om de beurt zitting. Houdt het voorstel, volgens hetwelk de federale Staat niet anders zou doen dan tekenen, een wijziging in van de bestaande toestand?
Volgens een lid zijn de moeilijkheden toe te schrijven aan het feit dat de bijzondere wet uiterst ingewikkeld is opgesteld. Enerzijds is het zo dat de gemeenschappen en de gewesten bevoegd zijn voor het wetenschappelijk onderzoek op hun gebied maar anderzijds dat de federale Staat bevoegd is voor het wetenschappelijk onderzoek op zijn gebied. Dat neemt niet weg dat een reeks bevoegdheden federaal blijven. Deze federale bevoegdheden worden zeer duidelijk omschreven omdat men ze soms een tweede maal vermeldt. Zo is de federale overheid bevoegd voor het ruimtevaartonderzoek ofschoon dat in feite behoort tot de bevoegdheid van internationale of supranationale instellingen.
Aangezien het potentieel verdeeld is, moeten er samenwerkingsovereenkomsten komen. De bevoegdheid inzake het wetenschappelijk onderzoek bestaat alleen daar waar het wordt beoefend : aan de universiteiten, in de onderzoekscentra die afhangen van de gemeenschappen, in de nationale en door de federale Staat gefinancierde instituten. Naargelang van het geval moeten er meer samenwerkingsovereenkomsten komen omdat elke institutionele toestand verschilpunten vertoont. Zodra er een politieke wil is, is er ook een weg.
Een ander lid voegt eraan toe dat men het, naar hem voorkomt, heeft over een toepassing stricto sensu van artikel 6bis , § 2, 7º. Het gaat hier nu net om een geval waar de Staat moet optreden omdat er geen directe band tot stand kan komen tussen de deelgebieden en een internationale gesprekspartner. Om de werkwijze te regelen moeten er samenwerkingsovereenkomsten worden opgesteld. Het lid ziet dus het nut niet van de naar voren gebrachte opmerkingen.
Het eerste lid merkt op dat men het voorstel van de Vlaamse Gemeenschap kan interpreteren als een verzoek de lijst van de federale bevoegdheden te beperken en die te beperken tot die gevallen waarin internationale overeenkomsten alleen de Belgische Staat als gesprekspartner erkennen. Dat blijkt evenwel niet duidelijk uit de tekst.
7.4. Besluiten van de commissie
De commissie is van oordeel dat de huidige regeling geen problemen meebrengt.
8. Ruimtevaartonderzoek
Artikel 6bis van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 :
« § 2. De federale overheid is evenwel bevoegd voor :
3º het ruimtevaartonderzoek in het raam van internationale of supranationale instellingen en overeenkomsten of akten. »
8.1. Hoorzitting met de heer Colson, eerste opdrachthouder bij het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, bestuur Wetenschap en Innovatie (16 juli 1998)
De Vlaamse overheid wenst ook zelf het ruimtevaartonderzoek te beheren teneinde zelf haar prioriteiten te kunnen bepalen, die ook gevolgen hebben voor de Vlaamse industrie.
8.2. Hoorzitting met de heer Truffin, gewezen kabinetschef van de minister voor Wetenschapsbeleid en coördinator van de departementen Onderwijs en Onderzoek van de ULB (9 juli 1998)
Overeenkomstig artikel 6bis , § 2, 3º, is de federale Staat niet bevoegd voor ruimtevaartonderzoek als zodanig maar voor ruimtevaartonderzoek « in het raam van internationale of supranationale instellingen en overeenkomsten of akten ». Gemeenschappen of gewesten die zelf ruimtevaartonderzoek zouden willen organiseren, zijn daartoe perfect bevoegd. In de praktijk gebeurt het Belgische ruimtevaartonderzoek bijna volledig in een internationaal kader, meer bepaald binnen het Europees Ruimteagentschap.
8.3. Eindbespreking (5 maart 1999)
Een lid verklaart niet te begrijpen wat men in die toestand kan veranderen. Ook al klopt het theoretisch dat een of andere universiteit in haar eentje het ruimtevaartonderzoek tot ontwikkeling kan brengen buiten de Europese Ruimtevaartsautoriteit (ESA), toch is geen enkel land in staat zulks te doen. Daarom bestaat de ESA. Hoe komt men ertoe programma's van mondiale omvang te willen realiseren buiten de internationale instellingen?
Een ander lid merkt op dat alleen de federale overheid voor het ruimtevaartonderzoek bevoegd is in het raam van internationale of supranationale overeenkomsten. Op dit punt is er hoegenaamd geen denken aan dat de gemeenschappen en de gewesten rechtstreeks op het internationale vlak optreden. Op dit punt wijkt men hier af van de punten 6º en 7º.
8.4. Vaststelling van de commissie
De commissie stelt vast dat er hier wellicht een probleem bestaat omdat de gemeenschappen en de gewesten niet rechtstreeks kunnen samenwerken met internationale instellingen.
9. Landbouwonderzoek
9.1. Hoorzitting met de heer Colson, eerste opdrachthouder bij het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, bestuur Wetenschap en Innovatie (16 juli 1998)
Ook het landbouwonderzoek moet aan de bevoegdheid van de federale overheid worden onttrokken, ook al is landbouw nog een federale bevoegdheid. Het onderzoek heeft immers grotendeels betrekking op biotechnologie, transgenese en onderzoek van dieren, dit wil zeggen bevoegdheden van de Vlaamse Gemeenschap en van het Vlaamse Gewest.
9.2. Standpunt van een senator (16 juli 1998)
De volledige overdracht van het landbouwonderzoek naar de gewesten is strijdig met de regel dat het wetenschappelijk onderzoek de materiële bevoegdheid volgt. Landbouwbeleid is immers nog ten dele een federale bevoegdheid.
Het lijkt zeer moeilijk om de landbouwkundige onderzoekscentra te defederaliseren. Zulks zou veel conflicten met zich brengen. Men kan eventueel wel overwegen ze gedeeltelijk te defederaliseren.
Voorts is het eerder onwaarschijnlijk dat het wetenschapsbeleid in essentie op de biotechnologie gericht is.
9.3. Repliek van de heer Colson (16 juli 1998)
Het landbouwonderzoek dat werd verricht voor het voormalige Instituut voor Wetenschappelijk Onderzoek in de Nijverheid en de Landbouw, was hoofdzakelijk gericht op de biotechnologie. Het klopt dat het onderzoek dat door de wetenschappelijke instituten van het ministerie van Landbouw wordt verricht, ruimer is. Indien het Vlaamse Gewest de regionalisering van het landbouwonderzoek vraagt, gaat het vooral om het onderzoek dat voor het voormalige instituut werd verricht.
De defederalisering van de wetenschappelijke instellingen moet geval per geval worden onderzocht.
9.4. Eindbespreking (5 maart 1999)
Een lid meent dat de laatste zin van de heer Colson juist is. Men moet geval per geval onderzoeken waarbij rekening moet worden gehouden met de nieuwe bevoegdheidsverdeling op het vlak van landbouw.
Een ander lid zegt dat hij daar het in principe mee eens is . De basisstelling dat landbouw weliswaar federaal is, maar het landbouwonderzoek een gewestbevoegdheid behoort te zijn, is onjuist. Wat het eerste lid heeft gezegd, is echter logisch.
9.5. Besluit van de commissie
Men moet nagaan of sommige instellingen, die nu nog federaal zijn, niet moeten worden geregionaliseerd gelet op de evolutie binnen de landbouwbevoegdheden.
10. Sociale en menswetenschappen
10.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheden.
De federale overheid zet onderzoeksprogramma's op die experimenten en projecten uitlokken die rechtstreeks interfereren en indruisen tegen het gevoerde gemeenschapsbeleid of bijzondere uitgaven voor de gemeenschap kunnen veroorzaken.
Om dit voor de toekomst te vermijden, wordt voorgesteld om in artikel 5, § 1, BWHI punt III opnieuw in te voeren zodat het wetenschappelijk onderzoek in de sociale- en menswetenschappen uitdrukkelijk aan de gemeenschappen wordt toevertrouwd.
10.2. Hoorzitting met de heer Truffin, voormalig kabinetschef van de minister van Wetenschapsbeleid en huidige coördinator van de departementen Onderwijs en Onderzoek van de ULB (9 juli 1998)
Er wordt gevraagd dat in de bijzondere wet duidelijk bepaald zou worden dat de federale overheid niet meer bevoegd zou zijn om onderzoek betreffende sociale en menswetenschappen te financieren. Dat is een volstrekt onuitvoerbaar voorstel. Hoe zal men het geval regelen van de Koninklijke Militaire School waar onder meer officieren, licentiaten in de sociale wetenschappen, worden opgeleid en waar onderzoek op het gebied van de sociale wetenschappen wordt verricht ? De gevolgen daarvan strekken nog veel verder : hoe zullen de overheidsinstanties die bevoegd zijn voor sociale zekerheid nog kunnen worden voorgelicht en nog onderzoeksprogramma's kunnen leiden op dit terrein ? Een ander voorbeeld : men zal er moeten van uitgaan dat onderzoek inzake belastingen niet meer behoort tot de menswetenschappen maar tot de exacte wetenschappen aangezien het om cijfers gaat, indien men nog wil dat de minister van Financiën studies kan financieren over de invloed van de fiscaliteit op bepaalde gedragingen, teneinde bijvoorbeeld de stedelijke verontreiniging in te dijken.
Dit voorstel is slechts uitvoerbaar indien de Staat nog slechts optreedt als een notaris en geen echte bevoegdheden meer heeft.
10.3. Eindbespreking (5 maart 1999)
Volgens een lid geeft de uiteenzetting van de heer Truffin de werkelijkheid zeer goed weer : sociale en menselijke aangelegenheden worden beheerd door tegelijkertijd de federale Staat en de gemeenschappen in het kader van hun respectieve bevoegdheden.
Verschillende leden denken dat dit een eventuele bevoegdheidsoverdracht zou zijn die de huidige staatsstructuur ver te buiten gaat. Dit valt niet meer binnen het kader van de evaluatie van de huidige staatsstructuur.
Een ander lid merkt op dat er in de nota van de Vlaamse Gemeenschap op wordt gewezen dat sommige initiatieven bijzondere uitgaven voor de gemeenschap met zich meebrengen.
Een lid licht de formulering van de nota van de Vlaamse Gemeenschap op sommige punten toe. Artikel 5, § 1, III, van de bijzondere wet tot hervorming der instellingen bood de mogelijkheid het wetenschappelijk onderzoek wat betreft de sociale en de menswetenschappen aan de gemeenschappen toe te wijzen. In feite is het zo dat een punt III met een ruimere draagwijdte, geschrapt werd. De Vlaamse Gemeenschap stelt voor dit punt III opnieuw op te nemen en uitdrukkelijk de menswetenschappen en de sociale wetenschappen erin te vermelden.
Verscheidene leden achten dat onmogelijk of menen dat zulks tot onoverkomelijke moeilijkheden kan leiden.
Een ander lid denkt dat men zich moet afvragen hoe men tot een dergelijke vraag komt. Zowel de federale als de gewestelijke autoriteiten nemen nog al te vaak initiatieven die hun bevoegdheid te buiten gaan. Hierdoor wordt bij de andere overheid irritatie opgewekt. Het lid meent dat deze autoriteiten een soort deontologische code zouden moeten volgen waarbij ze er van uitgaan dat ze zich niet zullen bezig houden met initiatieven die niet strikt tot hun bevoegdheden behoren. Als ze dat doen, zullen dergelijke vragen niet worden gesteld.
Een ander lid voegt toe dat, zolang er duidelijke aanknopingspunten zijn met federale bevoegdheden, er niet kan worden vermeden dat men onderzoeken doet die behoren tot de gemeenschappelijke en gewestelijke bevoegdheden. Maar als gemeenschappelijke en gewestelijke bevoegdheden de overhand hebben en er nog slechts een soort symbolisch aanknopingspunt is met de federale bevoegdheid, dan is er een overschrijding.
Volgens een lid kan de Federale Raad voor het Wetenschapsbeleid in dat soort kwesties de knoop doorhakken.
11. FGWO en IIKW
11.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheden.
Slechts 20 % van de subsidies aan het FGWO (Fonds voor geneeskundig wetenschappelijk onderzoek) en het IIKW (Interuniversitair Instituut voor kernwetenschappen) worden nog door de federale overheid ter beschikking gesteld. Het federaal karakter van de federaal gefinancierde activiteiten zou echter niet blijken uit de verantwoording van de besteding van de middelen. Zodoende interfereert de federale overheid rechtstreeks in het fundamenteel, universitair onderzoek in het algemeen en in de vorming van vorsers in het bijzonder. Beide activiteiten behoren evenwel tot de bevoegdheid van de gemeenschappen.
Er wordt daarom voorgesteld de resterende federale kredieten van het FGWO en het IIKW over te hevelen naar de gemeenschappen volgens de verdeelsleutel van artikel 39, § 2, van de financieringswet. De kredieten voor de Interuniversitaire Attractiepolen en de Impulsprogramma's worden het best gefederaliseerd.
11.2. Aanvullende bedenkingen van de Vlaamse regering (nota 8 juni 1998)
Wat betreft de financiering met de federale middelen van het FGWO en het IIKW kan slechts bevestigd worden wat in de bovenvermelde nota staat. Het FWO-Vlaanderen beheert het Vlaamse gedeelte van deze federale middelen en financiert hiermee hoofdzakelijk projecten en onderzoeksmandaten in het domein van de fundamentele materie wetenschappen (IIKW) en de biomedische wetenschappen (FWO). Het gaat hier om fundamenteel onderzoek dat eenmaal betoelaagd door het FWO, wordt uitgevoerd in de Vlaamse universiteiten.
11.3. Hoorzitting met de heer Truffin, voormalig kabinetschef van de minister van Wetenschapsbeleid en huidige coördinator van de departementen Onderwijs en Onderzoek van de ULB (9 juli 1998)
De Vlaamse Gemeenschap herinnert eraan dat een deel van de subsidies voor twee fondsen die aangesloten zijn bij het NFWO, namelijk het Fonds voor geneeskundig wetenschappelijk onderzoek en het Interuniversitair Instituut voor kernwetenschappen, ten laste van de federale begroting is gebleven. De reden hiervoor is dat men er op het gebied van het geneeskundig onderzoek kan van uitgaan dat bepaalde aangelegenheden tot de federale bevoegdheid zijn blijven behoren; op het gebied van de kernwetenschappen zijn bepaalde aspecten gekoppeld aan de kernbrandstofcyclus. De Nationale Instelling voor radioactief afval, het centrum van Mol en het Instituut voor radioelementen zijn federaal gebleven.
De heer Truffin heeft geen opmerkingen over de verdeelsleutel die op de kredieten wordt toegepast. Men kan het nuttig vinden dat de minister voor Volksgezondheid via het Nationaal Fonds voor wetenschappelijk onderzoek bijzondere inspanningen kan vragen ter bestrijding van bijvoorbeeld diabetes. Maar men kan ook een bijzondere financieringswet vragen om ongeveer 350 miljoen van de federale begroting over te hevelen naar de gemeenschapsbegrotingen.
11.4. Eindbespreking (5 maart 1999)
Een lid meent dat het een typisch voorbeeld is van hoe men er in België niet in slaagt de zaken klaar en duidelijk af te bakenen. De enige reden waarom een deel van de subsidies voor de twee fondsen die aangesloten zijn bij het NFWO ten laste van de federale begroting is gebleven, is dat er nog bepaalde aspecten van de kernbrandstofcyclus in dat geneeskundig onderzoek zitten en dus federaal blijven. In plaats van dat federale geld te laten gaan via het Fonds voor geneeskundig en wetenschappelijk onderzoek kan dat onmiddellijk gaan naar de instellingen waar het onderzoek gebeurt. Nu laat men het gaan via een kanaal dat blijkbaar in handen is van de gemeenschappen maar waarvan de federale overheid gebruik maakt om haar bevoegdheden te buiten te gaan. Men zou dat kunnen vereenvoudigen. Het geld voor de federale materies kan rechtstreeks gegeven worden.
Een ander lid brengt daartegen in dat het hier gaat om een verzoek tot geldoverdracht, wat voer voor de financieringswet is.
Overigens heeft de heer Truffin een aantal voorbeelden aangehaald, waar het optreden van de federale overheid gewettigd lijkt. Dat biedt misschien een verantwoording voor de uitgaven van de federale overheid in een dergelijke sector via de betrokken organen.
11.5. Besluit van de commissie
De commissie is van oordeel dat het hier om een zeer concreet probleem gaat dat niets uitstaande heeft met de bevoegdheidsverdeling.
12. Interuniversitaire attractiepolen
12.1. Hoorzitting met de heer Colson, eerste opdrachthouder bij het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, bestuur Wetenschap en Innovatie (16 juli 1998)
Op sommige gebieden heeft de federale overheid gepoogd bevoegdheden opnieuw naar zich toe te trekken. Men denke daarbij vooral aan de bevoegdheden inzake statistiek en documentaire gegevensbanken maar ook aan andere onderzoeksterreinen waarop programma's werden uitgevoerd, zoals dat van de interuniversitaire attractiepolen.
Hoewel universitair onderzoek en onderwijs tot de exclusieve bevoegdheid van de gemeenschappen behoren, wordt dit programma nog steeds beheerd door de federale overheid.
12.2. Besluit van de commissie
De commissie stelt vast dat een aantal instanties van oordeel zijn dat de federale overheid zich blijft bemoeien met de interuniversitaire attractiepolen. Volgens haar gaat het hier evenwel niet om een probleem van bevoegdheidsverdeling.
13. Het statuut van het wetenschappelijk personeel
13.1. Vraag van een senator (16 juli 1998)
De Vlaamse Gemeenschap heeft het statuut van het wetenschappelijk personeel recent gewijzigd. Het naast elkaar bestaan van uiteenlopende statuten kan problemen veroorzaken.
13.2. Hoorzitting met de heer Colson, eerste opdrachthouder bij het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, bestuur Wetenschap en Innovatie (16 juli 1998)
De Vlaamse regering heeft het statuut van het wetenschappelijk personeel meer conform gemaakt aan het ambtenarenstatuut dat voor de Vlaamse Gemeenschap geldt. Hierbij werden een aantal elementen ingevoerd zoals jaarlijkse evaluatie, duidelijke functiebeschrijving, enz. Dit kan een gelijkaardig probleem stellen als de moeilijkheden die ontstaan wanneer federale ambtenaren worden overgedragen naar een gewest of een gemeenschap.
13.3. Vraag van een lid (16 juli 1998)
Is er enige vorm van overleg of informatie wanneer het statuut van het wetenschappelijk personeel wordt gewijzigd ? Of bestaat er daarentegen een concurrentiebeleid, waarbij men het statuut wijzigt om de beste onderzoekers aan te trekken ?
13.4. Antwoord van de heer Colson (16 juli 1998)
Er is geen concurrentie.
Binnen de Commissie voor de federale samenwerking poogt men om zoveel mogelijk informatie aan de collega's mee te delen, ook over het statuut van het wetenschappelijk personeel.
13.5. Eindbespreking (5 maart 1999)
Om de zaken te vereenvoudigen, stelt een lid voor dit punt op te nemen bij de punten die ter behandeling staan over de ambtenarenzaken, waarover de commissie zich reeds heeft gebogen.
Een ander lid is het daarmee eens : men mag die zaken niet uit een specifiek oogpunt bekijken. Overigens is het zo dat dit soort probleem reeds aan bod is gekomen bij de stemming over het wetsontwerp betreffende de probatieassistenten, die overgeheveld zijn naar het ministerie van Justitie. Bij de Vlaamse Gemeenschap genieten die assistenten een heel wat interessanter statuut dan bij de federale overheid. Nochtans meent het lid dat men hier niet hoeft op te treden. Elk deelgebied treedt zelfstandig op voor zijn ambtenarenzaken.
Een ander lid keurt dat standpunt goed. Hij gaat ervan uit dat het probleem van de verschillende statuten ook opduikt bij personen die bij internationale instellingen werken.
13.6. Besluit van de commissie
De commissie vindt het niet nodig dit punt verder uit te diepen. Zij verwijst naar haar besluit over de ambtenarenzaken.
14. Contacten tussen de onderzoekers
14.1. Vraag van een senator (16 juli 1998)
De contacten tussen Vlaamse en Waalse onderzoekers zijn vrijwel onbestaande. Vlaamse vorsers hebben meer contacten met Britse of Nederlandse onderzoekers dan met hun Waalse collega's. Is het niet mogelijk om de contacten te versterken, niet alleen met het federale niveau, maar ook tussen Vlaamse en Waalse onderzoekers die gelijkaardig onderzoek verrichten ?
14.2. Hoorzitting met de heer Colson, eerste opdrachthouder bij het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, bestuur Wetenschap en Innovatie (16 juli 1998)
De Vlaamse Gemeenschap heeft besloten geen internationale samenwerking in bepaalde domeinen meer te ontwikkelen. Het behoort aan de onderzoekers zelf om de banden met hun collega's aan te halen.
14.3. Standpunt van een lid (16 juli 1998)
Een Waalse of Vlaamse onderzoeker heeft er uiteraard alle belang bij contacten te leggen met Duitse of Nederlandse wetenschappers, want zo verkrijgt hij gemakkelijker subsidies van de Europese Unie. Wallonië is echter geen buitenland, zodat er geen contacten meer zijn met Waalse onderzoekers, zelfs niet op evidente onderzoeksterreinen waarop de onderzoekers gelijkaardige studies verrichten. Dat is betreurenswaardig.
15. Belnet
15.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot hamonisering van de bevoegdheden
Het voeren van een coherent, geïntegreerd en geprogrammeerd wetenschaps- en technologiebeleid door de gemeenschappen/gewesten is onmogelijk in de mate dat de federale overheid exclusief bevoegd blijft voor een aantal belangrijke instrumenten.
De Vlaamse Gemeenschap klaagt met name over het netwerk voor gegevensuitwisseling dat georganiseerd wordt door de federale overheid (BELNET). Dit netwerk heeft een capaciteit van 2 Mb, terwijl vorsers uit de buurlanden communiceren op netwerken van meer dan 100 Mb. Bovendien geeft de federale overheid in de praktijk alleen aan universiteiten toegang tot Belnet.
5.2. Hoorzitting met de heer Truffin, voormalig kabinetschef van de minister van Wetenschapsbeleid en huidig coördinator van de departementen Onderwijs en Onderzoek van de ULB (9 juli 1998)
De klacht over het Belnet-netwerk is in feite gebaseerd op een veel fundamenteler probleem, nl. het steeds intensievere gebruik van Belnet. Het Belnet-systeem is erop gericht universiteiten en wetenschappelijke instellingen gratis toegang te verschaffen voor academisch en wetenschappelijk gebruik. Er zijn echter grenzen aan dit systeem, alleen al op financieel vlak. Momenteel wordt Belnet gefinancierd uit de federale begroting, maar het is denkbaar dat de federale Staat binnen een vijftal jaren de kosten van de communicatie niet meer zal kunnen dragen. De uitwisseling van gegevens moet geregeld worden door de instellingen te laten betalen of de toegangssystemen te beperken.
De opmerkingen van de Vlaamse Gemeenschap zijn terecht, maar houden geen rekening met de inspanningen die al zijn geleverd (overgang naar 34 Mb). Er zijn verschillende problemen : de middelen, de algemene toegang, de overlevingskansen van een openbare operator op een vrijgemaakte telecommunicatiemarkt zonder de bepalingen betreffende de mededinging te schenden. De heer Truffin denkt dat in de komende jaren serieus zal moeten worden nagedacht over de ontwikkeling van de Belnet-dienst, en dat de vraag daarbij niet zozeer is welke de bevoegdheden zijn van de federale en de gewestelijke overheden, maar hoe deze dienst kan bestaan naast de privé-operatoren op een vrijgemaakte markt, en wat de eventuele gevolgen daarvan zullen zijn voor de kostprijs van de dienst.
15.3. Eindbespreking (5 maart 1999)
Een lid merkt op dat de nota van de Vlaams Gemeenschap een klaagzang is over het instrument waarvoor de federale overheid verantwoordelijk is en dat niet over voldoende vermogen beschikt. Zij spreekt van 2 Mb. De heer Truffin zegt dat het vermogen wordt opgevoerd tot 34 Mb. Ze vindt de besluiten van de heer Truffin degelijk onderbouwd omdat zij de toestand goed samenvatten en een bondig vooruitzicht bieden over de noodzaak om dat net tijdens de volgende jaren uit te breiden.
De commissie neemt nota van die opmerkingen en meent dat er op het institutionele vlak geen andere besluiten te trekken vallen.
16. Samenwerkingsakkoorden
Artikel 6bis van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 :
« § 2. De federale overheid is evenwel bevoegd voor :
5º de programma's en acties die een homogene uitvoering vereisen op nationaal of internationaal vlak in domeinen en volgens nadere regels vastgesteld in samenwerkingsakkoorden bedoeld in artikel 92bis , § 1;
6º het bijhouden van een permanente inventaris van het wetenschappelijk potentieel van het land volgens regels vastgesteld in een samenwerkingsakkoord bedoeld in artikel 92bis , § 1;
7º de Belgische medewerking aan activiteiten van internationale onderzoeksorganen volgens regels vastgesteld in samenwerkingsakkoorden bedoeld in artikel 92bis , § 1. »
16.1. Vraag van een lid (9 juli 1998)
Moeten de samenwerkingsakkoorden die vereist zijn volgens artikel 6bis , § 2, van de BWHI, met alle deelgebieden worden gesloten ?
16.2. Hoorzitting met de heer Truffin, voormalig kabinetschef van de minister van Wetenschapsbeleid en coördinator van de departementen Onderwijs en Onderzoek van de ULB (9 juli 1998)
Er zijn gevallen waarin een samenwerkingsakkoord nodig is opdat de Staat kan tussenkomen, maar niets wijst erop dat dit akkoord met alle deelgebieden moet worden gesloten. Het is uiteraard moeilijk denkbaar dat de federale Staat een samenwerkingsakkoord zou sluiten alleen met de Duitstalige Gemeenschap om een uitgebreid onderzoeksprogramma over de bescherming van de fauna in de Eifel te financieren. Maar het is wel mogelijk dat de verschillende gewesten andere accenten leggen in een bepaald programma.
In 1992, toen de oude bijzondere wet nog gold die de Staat meer mogelijkheden bood om op te treden in aangelegenheden waarvoor de deelgebieden bevoegd waren, is een samenwerkingsakkoord gesloten tussen de federale Staat, de gemeenschappen en de gewesten, waardoor de Staat kon tussenkomen in bepaalde onderzoeksprogramma's beheerd door het « Fonds national de recherche scientifique » en het Nationaal Fonds voor wetenschappelijk onderzoek. Volgens de bepalingen van dit akkoord waren de deelgebieden het eens over de voorwaarden waaronder de Staat kon tussenkomen, maar behielden de gemeenschappen de controle en de uiteindelijke zeggenschap over de onderzoeksprogramma's en de beleidsaccenten. Eén van de gemeenschappen heeft ervoor gekozen de rekrutering van jonge vorsers te bevorderen, een andere hechtte meer belang aan het behouden en aanwerven van postdoctorale onderzoekers en van gastprofessoren in de universiteiten. Dit akkoord was dus geen samenwerkingsakkoord in de juridische zin van het woord, maar een eerste voorbeeld van asymmetrie.
Dankzij de mogelijkheid om asymmetrische akkoorden af te sluiten, houden de gemeenschappen en de gewesten een ruime mate van autonomie bij het aanwenden van de middelen die gemeenschappelijk worden beheerd.
16.3. Eindbespreking (5 maart 1999)
Een lid merkt op dat de commissie reeds een algemene bespreking heeft gewijd aan de problematiek van de samenwerkingsakkoorden en daaruit conclusies heeft getrokken, met name wat de behoefte aan openbaarheid betreft.
Een ander lid meent dat de heer Truffin in dit verband op de gestelde vraag geantwoord heeft : men kan asymmetrische samenwerkingsakkoorden aangaan aangezien de deelgebieden niet noodzakelijk hetzelfde belang moeten hebben. Hij stelt voor akte te nemen van dit antwoord van de heer Truffin.
De heer Depré bevestigt dit standpunt : de tekst bevat op zichzelf geen verplichting om een samenwerkingsakkoord te sluiten met alle deelgebieden. Dat kan op zijn hoogst technische of politieke problemen opleveren : het voorbeeld van de heer Truffin is in dit verband volkomen duidelijk.
16.4. Besluit van de commissie
De commissie neemt akte van het antwoord op de gestelde vraag.
17. Europese onderzoeksprogramma's
17.1. Vraag van een lid
Is het niet in het belang van alle Belgische actoren om samen te werken om een deel te krijgen van de koek van de grote Europese onderzoeksprogramma's ?
17.2. Hoorzitting met de heer Truffin, voormalig kabinetschef van de minister van Wetenschapsbeleid en coördinator van de departementen Onderwijs en Onderzoek van de ULB (9 juli 1998)
De Europese kaderprogramma's kunnen inderdaad als voorbeeld dienen, omdat de organisatie van een gemeenschappelijk Europees onderzoeksproject vergelijkbare problemen doet rijzen. Op Europees niveau wordt sterk de nadruk gelegd op de subsidiariteit; dit concept had ook enige invloed op de bijzondere wet van 1993. De internationale samenwerking inzake ruimtevaart is een bij uitstek subsidiaire aangelegenheid; zelfs de grootste Europese Staten beseffen dat ze geen volledig autonoom ruimtevaartbeleid kunnen voeren.
Nochtans komen vele internationale wetenschappelijke samenwerkingsverbanden die aan dit principe van subsidiariteit beantwoorden, tot stand buiten de Europese Unie. De grote internationale onderzoeksmachines, zoals het « Observatoire austral européen », het Europees laboratorium voor moleculaire biologie, de Synchrotron-faciliteit van Grenoble, de Europese Organisatie voor meteorologische satellieten, het Europees Ruimteagentschap ... zijn intergouvernementele organisaties die niet onder auspiciën van het Verdrag inzake de Unie zijn georganiseerd. Wat duidelijk subsidiair is, zoals de moleculaire biologie of het ruimtevaartonderzoek, gebeurt buiten de Europese Unie. Dat maakt het moeilijk om het kaderprogramma overeenkomstig het principe van de subsidiariteit te definiëren. De Unie probeert aangelegenheden te vinden zoals de bescherming van het milieu, het beheer van het mariene milieu en de informatietechnologieën, die een bijkomende waarde kunnen geven aan de samenwerking tussen verschillende landen.
Helaas bestaat het risico dat de middelen die zijn vrijgemaakt voor het vijfde kaderprogramma niet zullen volstaan om de ambities van de Commissie en het Europees Parlement waar te maken. Er moet op worden aangedrongen dat de Unie voldoende financiële middelen blijft vrijmaken voor onderzoek.
18. Toewijzing van de hoofdbevoegdheid
18.1. Standpunt van een lid
Is het fundamentele probleem niet dat de bijzondere wetgever de hoofdbevoegdheid inzake wetenschappelijk onderzoek niet duidelijk heeft toegewezen aan één bepaalde overheid ? Uit de bijzondere wet blijkt dat de hoofdbevoegdheid werd toegekend aan de gemeenschappen én de gewesten, niet aan de gemeenschappen of de gewesten. Daardoor neemt geen enkele overheid de leiding op zich. Bovendien lijkt de federale overheid een vrij brede interpretatie te geven aan haar beperkt omschreven bevoegdheden. Als de wet moet worden gewijzigd, moet het dan niet zijn om de hoofdbevoegdheid duidelijk toe te kennen aan hetzij de gemeenschappen, hetzij de gewesten ?
18.2. Hoorzitting met de heer Truffin, voormalig kabinetschef van de minister van Wetenschapsbeleid en coördinator van de departementen Onderwijs en Onderzoek van de ULB (9 juli 1998)
De heer Truffin legt uit dat artikel 6bis , § 1, van de BWHI de gemeenschappen en de gewesten de bevoegdheid verleent inzake wetenschappelijk onderzoek, maar dat § 2 van hetzelfde artikel de federale Staat toestaat om de bevoegdheden uit te oefenen die worden opgesomd in de leden 1 tot 6. De tekst staat de federale Staat toe initiatieven te nemen, soms op voorwaarde dat vooraf een samenwerkingsakkoord wordt gesloten. Volgens de heer Truffin is artikel 6bis opgesteld met de duidelijke verwachting dat de restbevoegdheden stilaan ook naar de gewesten en gemeenschappen zouden gaan. De tekst omschrijft de domeinen waarop en de voorwaarden waaronder de federale Staat kan optreden.
18.3. Standpunt van een lid
Niets wijst erop dat hoofdbevoegdheid is toegekend aan de gewesten en gemeenschappen. De BWHI kondigt gewoon aan dat de deelgebieden bevoegd zijn voor het wetenschappelijk onderzoek dat verband houdt met aangelegenheden die tot hun bevoegdheid behoren (artikel 6bis , § 1) en dat de federale Staat bevoegd is voor aangelegenheden die federaal gebleven zijn (artikel 6bis , § 2, 1º). Daarna worden de bijkomende bevoegdheden van de federale Staat opgesomd op het internationale vlak, de organisatie van netwerken voor gegevensuitwisseling, het bijhouden van een permanente inventaris van het wetenschappelijk potentieel, enz. Ten slotte is bepaald dat de federale Staat kan tussenkomen in de aangelegenheden waarvoor gemeenschappen en gewesten bevoegd zijn mits bepaalde voorwaarden worden nageleefd, waaronder het advies van de federale Raad voor het wetenschapsbeleid.
De tekst van artikel 6bis is dus geen voorafspiegeling van hetgeen gaat komen.
19. Algemene opmerkingen over de bevoegdheidsverdeling inzake wetenschappelijk onderzoek
19.1. Hoorzitting met de heer Colson, eerste opdrachthouder bij het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, bestuur Wetenschap en Innovatie (16 juli 1998)
De Vlaamse gemeenschap gaat ervan uit dat een coherent en geïntegreerd beleid slechts kan worden gevoerd indien de betrokken overheid beschikt over een homogeen bevoegdheidspakket.
Zoals de bevoegdheden nu verdeeld zijn, kan de federale overheid acties voeren en onderzoek leiden op gebieden die tot de bevoegdheid van de Vlaamse gemeenschap of van het Vlaamse Gewest behoren. Men denke onder meer aan de initiatieven genomen in het kader van het Eureka-programma die louter betrekking hebben op het industrieel onderzoek, dat een bevoegdheid is van het Vlaamse Gewest.
Op sommige gebieden heeft de federale overheid gepoogd bevoegdheden opnieuw naar zich toe te trekken. Men denke daarbij vooral aan de bevoegdheden inzake statistiek en documentaire gegevensbanken maar ook aan andere onderzoeksterreinen waarop programma's werden uitgevoerd, zoals dat van de interuniversitaire attractiepolen.
Samenvattend kan worden gesteld dat het wetenschapsbeleid in zijn geheel aan de federale bevoegdheid moet worden onttrokken en worden overgedragen aan de gemeenschappen en gewesten met uitzondering van het wetenschappelijk onderzoek betreffende de aangelegenheden die tot de bevoegdheid behoren van de federale overheid. Daarenboven zou gezorgd moeten worden voor een coördinatie van de aspecten die deel uitmaken van internationale verbintenissen van België en voor welke gemeenschappen en gewesten niet rechtstreeks kunnen optreden.
19.2. Standpunt van de heer Truffin, voormalig kabinetschef van de minister van Wetenschapsbeleid en coördinator van de departementen Onderwijs en Onderzoek van de ULB (9 juli 1998)
De verdeling van de bevoegdheden inzake wetenschapsbeleid is ingewikkeld. Hoe ingewikkelder een verdeling, hoe meer problemen zij kan doen rijzen. Doch het gaat om een specifiek geval. Het beheer en de productie van kennis lenen zich slecht tot een juridische taxonomie waarover wij gewoonlijk wel beschikken in concretere aangelegenheden. Waar dient in een verdeling van de bevoegdheden die steunt op de aangelegenheden, het wiskundig onderzoek te worden ondergebracht wanneer men niet weet of dit onderzoek algoritmen zal ontwikkelen om persoonsgegevens te beschermen die nuttig zouden kunnen zijn in het bankwezen of voor de bescherming van het Rijksregister dan wel of dat onderzoek zal leiden tot de ontwikkeling van een bedrijf dat een beveiligingssysteem voor bankkaarten zal produceren ? Het gaat om een sector waarin meestal niet duidelijk kan worden uitgemaakt dat het behoren van een activiteit tot een welbepaalde branche overeenstemt met een gewestelijke, gemeenschaps- of federale bevoegdheid. Het is typisch voor wetenschappelijk onderzoek dat er onzekerheid heerst over de toepassing van de onderzoeksresultaten.
De hele uitdaging is te weten niet alleen hoe de zaken moeten worden verdeeld maar of het mogelijk is een regeling te vinden waarin gemeenschappen, gewesten en de federale Staat synergieën creëren. Het is mogelijk de ingewikkeldheid om te vormen tot een systeem van samenwerking ten voordele van alle betrokkenen.
19.3. Standpunt van een lid (9 juli 1998)
Het lid sluit zich aan bij deze algemene opmerking van de heer Truffin. Men kan weinig méér doen dan de bestaande teksten op sommige punten te verduidelijken of bepaalde problemen op te lossen met samenwerkingsakkoorden.
Het standpunt van de Vlaamse Gemeenschap komt erop neer dat een gecoördineerd beleid alleen mogelijk is indien er homogene bevoegdheidspakketten bestaan. Dat stelt echter heel ons systeem in vraag. Men heeft de bevoegdheden verdeeld, men poogt om dit te laten functioneren en dus om ze te coördineren en te harmoniseren.
Vanuit een politiek of administratief standpunt kan men pogen aan te tonen dat iedere samenwerking onmogelijk is, maar men kan ook pogen het tegendeel aan te tonen. Het is onmogelijk om homogene bevoegdheidspakketten te maken. Het ruimtevaartonderzoek heeft ook industriële aspecten, de universitaire ontwikkelingssamenwerking kan zowel de universiteit als de ontwikkelingssamenwerking als aanknopingsfactor nemen. Indien men wenst dat dit functioneert, moet men samenwerking nastreven.
19.4. Standpunt van de Duitstalige Gemeenschap (brief van 8 februari 1999)
De Duitstalige Gemeenschap meent dat de Senaat, door een objectieve beoordeling en een aandachtige afweging van de verschillende standpunten die in de nota uiteengezet worden, tot het besluit moet komen dat het wetenschappelijk onderzoek een zo complexe aangelegenheid vormt dat het volledig afstaan van de federale bevoegdheid ter zake niet de beste oplossing kan zijn.
19.5. Hoorzitting van de heer Francis Renneboog, adviseur van de heer Grijp, minister van Wetenschappelijk Onderzoek van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest (11 december 1998)
Het wetenschappelijk onderzoek in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest vertegenwoordigt twee zaken. Het is een instrument voor economisch beleid dat het productief weefsel, het geheel van de Brusselse ondernemingen door middel van innovaties kan verrijken. Verder ondersteunt het de beleidsvoering van het gewest binnen de verschillende bevoegdheidsdomeinen. In de verschillende stadia van het onderzoeksproces stoot men meer op menselijke problemen, motivatieproblemen en uiteenlopende doelstellingen dan op institutionele problemen.
Op grond van zijn ervaring meent de heer Renneboog dat hij geen vragende partij is voor een nieuwe bevoegdsheidsverdeling. Hij is echter de mening toegedaan dat de federale Staat een rol moet spelen in de « filosofische » of « conceptuele » bevordering van het wetenschappelijk onderzoek. Hij is getroffen door het feit dat er over het onderzoek geen publiek debat wordt gevoerd : de Belgische samenleving blijkt niet te begrijpen dat de hoop voor de vernieuwing van het productief weefsel van ons land bijna uitsluitend gelegen is in het onderzoek dat we in ons land zelf, met eigen middelen, voeren. Om de wetenschappelijke onderzoekers ertoe aan te zetten deze producten te ontwerpen en op de markt te brengen en te voorkomen dat ze ontmoedigd naar het buitenland vertrekken, moet de federale Staat een belangrijke rol spelen : hij moet deze boodschap namelijk overbrengen naar de samenleving. Men kan trouwens zeer goed het idee verdedigen dat het Belgische gezagsniveau een rol te spelen heeft in het onderzoek, zelfs indien de gewesten en de gemeenschappen in de praktijk actief optreden.
19.6. Eindbespreking (5 maart 1999)
Een lid meent dat de vraag of men homogene bevoegdheidspakketten moet maken, duidelijk veel verder reikt dan de taak waarmee de commissie belast is. Het gaat hier om een fundamentale vraag, die gesteld is voordat de commissie met haar taak werd belast, of men de wetten al dan niet moet wijzigen om tot andere formules te komen.
Anderzijds zijn er klachten die betrekking hebben op het feit dat andere instanties zich bezighouden met zaken die niet tot hun bevoegdheid strictu senso behoren. Men moet hier duidelijk stellen dat de wet niet gewijzigd hoeft te worden maar loyaal toegepast moet worden. Daar waar er discrepanties bestaan, is het vaak door een gebrek aan samenwerkingsakkoorden.
Een ander lid wenst niettemin te onderstrepen dat het probleem van de instanties die zich met aangelegenheden bezighouden die hun niet toekomen, voortspruit uit het gebrek aan homogene bevoegdheidspakketten. Men kan de twee vragen niet scheiden.
Het eerste lid sluit zich aan bij deze gedachte.
Een lid merkt op dat een reeks aangelegenheden uitdrukkelijk toegekend zijn aan de federale overheid. Daardoor kan het federale gezag zeer gemakkelijk doordringen op het terrein van de gemeenschappen en de gewesten. Men zou misschien moeten onderzoeken of de federale bevoegdheid voor deze aangelengenheden werkelijk noodzakelijk is voor de goede werking dan wel of deze bepalingen niet op een meer restrictieve wijze geïnterpreteerd kunnen worden. Verschillende klachten werden voor de commissie naar voren gebracht. Het lid denkt bijvoorbeeld aan de klacht over interuniversitaire polen. Of al die klachten gegrond zijn, kan pas blijken na een gedetailleerd onderzoek ervan.
Het eerste lid antwoordt dat het voorstel overwogen kan worden. Van deze materies zijn er een aantal die terecht aan de federale overheid toebehoren, voor andere kunnen effectief vragen worden gesteld. De vraag blijft open.
Een lid merkt op dat men zeer voorzichtig moet zijn wat de universitaire centra betreft want ze zijn vrij om hun onderzoek te voeren, los van de instellingen. De universiteiten kunnen vrij beschikken in het wetenschappelijk onderzoek.
Het lid beklemtoont bovendien wat de heer Truffin in punt 19.2 gezegd heeft, namelijk dat het de bedoeling is succes te boeken in het wetenschapelijk onderzoek en dus, telkens wanneer dat mogelijk is, synergieën tot stand te brengen. Men vergeet al te vaak dat zulks niet noodzakelijk te verzoenen is met een te strak institutioneel raamwerk. Men moet ten dienste staan van de creativiteit en niet omgekeerd. De heer Truffin heeft gelijk waar hij het fundamentele thema van de synergie ten aanzien van de activiteit zelf naar voren schuift. Men moet niet alles willen vatten in institutionele schema's. Op dat vlak moet men bijzonder voorzichtig zijn.
Een ander lid sluit zich hierbij volkomen aan. Hij wijst erop dat communicatie belangrijk is voor wetenschappers en dat de wetenschappelijke tijdschriften in dit verband een belangrijke rol spelen.
Artikel 11 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 :
« Artikel 11. Binnen de grenzen van de bevoegdheden van de gemeenschappen en de gewesten kunnen de decreten de niet-naleving van hun bepalingen strafbaar stellen en de straffen wegens die niet-naleving bepalen; de bepalingen van boek I van het Strafwetboek zijn hierop van toepassing, behoudens de uitzonderingen die voor bijzondere inbreuken door een decreet kunnen worden gesteld.
Het eensluidend advies van de Ministerraad is vereist voor iedere beraadslaging in de gemeenschaps- of gewestregering over een voorontwerp van decreet waarin een straf of een strafbaarstelling is opgenomen waarin Boek I van het Strafwetboek niet voorziet.
Binnen de grenzen vermeld in het eerste lid, kunnen de decreten :
1º de hoedanigheid van agent of officier van gerechtelijke politie toekennen aan de beëdigde ambtenaren van de gemeenschaps- of gewestregering of van instellingen die onder het gezag of het toezicht van de gemeenschaps- of gewestregering ressorteren;
2º de bewijskracht regelen van processen-verbaal;
3º de gevallen bepalen waarin een huiszoeking kan plaatshebben. »
A. Algemene toelichting (12 februari 1999)
De heer Coenraets legt uit dat de strafrechtelijke bevoegdheden in 1993 ingrijpend werden gewijzigd. Die ontwikkeling is niet toevallig, aangezien de rechtspraak van het Arbitragehof duidelijk heeft aangetoond dat er heel wat leemten waren in de verdeling van de strafrechtelijke bevoegdheden. De gemeenschappen en de gewesten hadden sedert 1980 een aantal decreten aangenomen die een strafrechtelijke gedeelte bevatten. Het probleem was dat de Bijzondere wet tot hervorming der instellingen de gewesten geen voldoende ruime strafrechtelijke bevoegdheden toekende. Bij strafvervolging op grond van die decreten was de rechter vaak verplicht, na een prejudiciële vraag aan het Arbitragehof, een bevoegdheidsoverschrijding vast te stellen.
De moeilijkheid vloeide vooral voort uit het samenlezen van de oude artikelen 11 en 19 van de bijzondere wet tot hervorming der instellingen van 8 augustus 1980, omdat artikel 11 aan de gemeenschappen en de gewesten slechts beperkte strafrechtelijke bevoegdheden toekende. Daarboven was het de gemeenschappen en de gewesten niet toegestaan op grond van artikel 19 gebruik te maken van de impliciete bevoegdheden in de aangelegenheden die de Grondwet aan de federale wetgever had voorbehouden. Door een impliciete herziening van de Grondwet en door de combinatie van de artikelen 11 en 19 van de bijzondere wet konden de gemeenschappen en de gewesten de vorm van de vervolging en de problemen die verband houden met de bepaling van de straffen en de misdrijven, niet regelen. Er konden dus geen andere misdrijven in het leven geroepen worden dan die waarin Boek I van het Strafwetboek al voorzag. Specifieke straffen konden al evenmin in het leven geroepen worden en aangezien het ging om de vorm van de vervolging, was er geen sprake van om aan ambtenaren van de gemeenschap of het gewest de hoedanigheid van officier van gerechtelijke politie te verlenen noch om de wijze te regelen waarop de misdrijven werden vastgesteld.
De bijzondere wetgever heeft die problemen in 1993 behandeld en heeft opnieuw impliciet de Grondwet herzien aangezien hij aan de bepalingen van de Grondwet hun oorspronkelijke betekenis heeft willen teruggeven. De methode volgens welke de Grondwetgever bevoegdheden voorbehield aan de wetgever werd in het begin verantwoord door het wantrouwen van de wetgever ten opzichte van de uitvoerende macht. Pas bij de hervorming van de instellingen in 1980 heeft men die grondwetsbepalingen anders geïnterpreteerd, waarbij werd uitgelegd dat niet enkel de wetgever exclusief bevoegd was ten opzichte van de regering, maar dat die exclusieve bevoegdheden verantwoord waren op federaal niveau en niet op het niveau van de gemeenschappen en de gewesten. Aldus zijn de bevoegdheden die aan de wetgever zijn voorbehouden, bevoegdheden geworden die zijn voorbehouden aan de federale wetgever. Die toestand heeft geleid tot een aantal arresten van het Arbitragehof en, daar men zich bewust was van de moeilijkheden, heeft men in 1993 de klok teruggedraaid door de gemeenschappen en de gewesten via de impliciete bevoegdheden toe te staan op te treden in aangelegenheden die oorspronkelijk waren voorbehouden aan de federale wetgever, zoals bijvoorbeeld de vorm van de vervolging, de bepaling van de straffen en de misdrijven, enz. Artikel 19 van de bijzondere wet werd gewijzigd. Men heeft ook artikel 11 van de bijzondere wet gewijzigd teneinde buiten de voorbehouden bevoegdheden en de impliciete bevoegdheden om de strafrechtelijke bevoegdheden van de gemeenschappen en de gewesten uit te breiden. Zo werden zij bevoegd om hun ambtenaren de hoedanigheid van officier van gerechtelijke politie te verlenen om huiszoekingen te organiseren, om te voorzien in straffen die niet zijn opgenomen in Boek I van het Strafwetboek.
Men heeft evenwel op federaal niveau een zekere samenhang willen bewaren door te bepalen dat het eensluidend advies van de Ministerraad vereist is. Daar rijst een moeilijkheid. Het mechanisme van het eensluidend advies van de Ministerraad is immers alleen vereist voor ontwerpen van decreet en ordonnantie. Het is de vraag of dit mechanisme ook van toepassing is op de voorstellen van decreet of ordonnantie. Aanvankelijk heeft de bijzondere wetgever het probleem op een homogene wijze willen regelen, en de Raad van State heeft in zijn advies opgemerkt dat er geen sprake van kon zijn de voorstellen van decreet of ordonnantie voor te leggen aan de Ministerraad die er dan vooraf moet mee instemmen. Dit zou immers een schending betekenen van het beginsel van de scheiding der machten. Het optreden van een decreetgever zou immers afhankelijk gemaakt worden van de instemming van de federale uitvoerende macht. De wetgever heeft de formulering van de voorgestelde bepaling gewijzigd en er werd een originele oplossing gevonden, namelijk het eensluidend advies in de reglementen van de assemblées. Moet er geen mechanisme gevonden worden dat op een hoger niveau dan dat van de reglementen die eerbieding van de autonomie waarborgt ? Men zou kunnen denken aan het eensluidend advies van de wetgevende kamers wanneer het gaat om een voorstel van decreet of van ordonnantie. Dit zou tegemoetkomen aan het bezwaar van de Raad van State, hoewel het hier gaat om een formaliteit die moeilijk in acht genomen kan worden.
1. Het vervolgingsbeleid ten aanzien van decretale strafbaarstellingen
1.1. Standpunt van de Vlaamse regering (Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, « Homogene bevoegdheidspakketten »
Binnen de grenzen van hun bevoegdheden kunnen de gemeenschappen en gewesten bij decreet de niet-naleving van hun bepalingen strafbaar stellen en kunnen zij bij decreet de hoedanigheid van agent of officier van gerechtelijke politie toekennen aan beëdigde ambtenaren of aan instellingen die onder het gezag of het toezicht ressorteren van de gemeenschaps- of gewestregering, de bewijskracht regelen van processen-verbaal en de gevallen bepalen waarin huiszoeking kan plaatshebben (artikel 11 BWHI).
In de praktijk blijven vele strafbepalingen, opgenomen in decreten, dode letter bij gebrek aan afspraken tussen de federale en de gemeenschaps- en gewestoverheden. Voorbeelden hiervan zijn onder andere de vervolging in het kader van de strijd tegen het zwerfvuil omwille van het ontbreken van een machtiging vanwege de federale overheid aan Vlaamse verbaliserende ambtenaren waardoor deze geen beroep kunnen doen op de tussenkomst van de Dienst Inschrijving van Voertuigen om verdere identificatiegegevens te bekomen, de onmogelijkheid voor het Vlaams Gewest om, als partij, bij een geding met betrekking tot inbreuken tegen de regels inzake ruimtelijke ordening en stedebouw en inzake leefmilieu betrokken te zijn. Ingevolge cassatierechtspraak is aan het Vlaams Gewest de toegang tot het strafproces via een burgerlijke partijstelling ontzegd.
Bevoegdheidsproblemen hebben in sommige sectoren tot gevolg dat een efficiënt vervolgingsbeleid ontbreekt :
Inzake wegenis, vervoer en verkeer, zowel te land, te water als in de lucht hebben de gewesten de beheersbevoegdheid, terwijl de reglementerende bevoegdheid inzake de algemene politie en inzake verkeer en vervoer bij de federale overheid is gebleven. Dit heeft tot gevolg dat het decretaal optreden waarbij toezichtsregelingen worden vastgesteld, stuit op bevoegdheidsbetwistingen. Hierdoor beschikken enkel de federale ambtenaren op dit terrein over een volwaardige verbaliserende bevoegdheid. (cf. decreet van 4 mei 1994 betreffende de NV Zeekanaal en Watergebonden Grondbeheer Vlaanderen)
Onder meer binnen de milieuwetgeving is vandaag niet altijd duidelijk in hoeverre de gemeenschappen en gewesten administratieve geldboetes kunnen opleggen. Het Arbitragehof besliste reeds dat de gewesten een administratieve geldboete kunnen opleggen in het kader van de inning van milieuheffingen. Deze bevoegdheid werd beschouwd als corrolarium van de autonome fiscale bevoegdheid van de gewesten. Tevens rijst hier het probleem of men al dan niet te maken heeft met een straf. Indien dit laatste het geval zou blijken te zijn dan dient men rekening te houden met de mogelijke toepassing van artikel 11, tweede lid BWHI waardoor dergelijke sanctie enkel met het voorafgaand eensluidend advies van de Ministerraad kan ingevoerd worden.
Momenteel wordt door het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap een inventaris voorbereid waarin een overzicht wordt geboden van de decretale strafbaarstellingen en moeilijkheden die men ondervindt bij het voeren van een effectief vervolgingsbeleid. Afhankelijk van de materie, zal men moeten komen tot het uitwerken van samenwerkingsverbanden met federale overheden (onder andere de parketten), het wijzigen van de strafvorderingswetgeving of het uitklaren van de bevoegdheidsverdeling. De hierboven vermelde inventaris kan hierbij als uitgangspunt worden gebruikt en wordt binnenkort aan de Vlaamse regering voorgelegd.
1.2. Eindbespreking (12 februari 1999)
1.2.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De Vlaamse Gemeenschap beklaagt zich in het algemeen over het gebrek aan overleg tussen de federale overheden enerzijds en de gemeenschappen en de gewesten anderzijds. Men haalt het voorbeeld aan van de strijd tegen het zwerfvuil. Op dit gebied heeft de federale overheid de Vlaamse verbaliserende ambtenaren niet gemachtigd een beroep te doen op de dienst inschrijving van voertuigen om verdere identificatiegegevens te verkrijgen.
De vraag is of die problemen geen betrekking hebben op het onderzoek in het kader van de strafvervolging, in plaats van op de verdeling van de bevoegdheden. Het gaat niet om moeilijkheden bij de identificatie van het strafbaar feit maar van de overtreder, dat wil zeggen, dat het om een probleem gaat waarvoor het parket bevoegd is. De substituten van de procureur des Konings zijn bevoegd om de passende inlichtingen op te vragen.
Daarenboven gaat het om de afbakening van de regels van de algemene politie en inzake verkeer en vervoer. Voor die regels is de federale overheid bevoegd gebleven. De heer Coenraets verwijst naar de besprekingen en de hoorzittingen over de bevoegdheid van de gewesten voor vervoer.
Een ander discussiepunt waarop de Vlaamse Gemeenschap gewezen heeft, is de problematiek van de administratieve geldboetes. Gaat het om strafrechtelijke of om administratieve boetes ? Verschillende regels zijn van toepassing. In de nota wordt gewezen op een gebrek aan rechtszekerheid. Het gaat hier evenwel niet om een probleem dat specifiek verband houdt met de bevoegdheden van de gemeenschappen en de gewesten. Dit probleem geldt ook voor de federale overheid. Hier gaat het al evenmin om de verdeling van de bevoegdheden. Het Arbitragehof heeft enkele criteria vastgelegd om de administratieve boeten te kunnen onderscheiden van de strafrechtelijke. Het gaat veeleer om een begrippenprobleem.
De Vlaamse Gemeenschap wijst eveneens op de onmogelijkheid voor het gewest om op te treden in een geschil betreffende een overtreding van de regels inzake ruimtelijke ordenning en stedenbouw. Dit doet immers problemen rijzen in de rechtspraak, die eist dat er een eigen nadeel is. Anderzijds verhindert niets de gewesten specifieke regels te bepalen over de schadevergoeding, als administratieve sanctie.
1.2.2. Bespreking
Een senator merkt op dat aan het globale vervolgingsbeleid thans wordt gestalte gegeven door middel van het federale College van procureurs-generaal, opgericht bij wet. Deze federale instantie bepaalt ook het vervolgingsbeleid ten aanzien van overtredingen van decretale bepalingen die strafbaarstellingen inhouden, zonder dat de gemeenschaps- en gewestregeringen hierbij worden betrokken. Er zijn twee mogelijkheden om dit probleem te verhelpen. Ofwel voorziet men uitdrukkelijk in een betrokkenheid van de gemeenschappen en de gewesten, ofwel geeft men hen zelf de mogelijkheid om tot vervolgingen over te gaan door de burgerlijke partijstelling.
De heer Coenraets is van mening dat zulks de parketten zou verplichten om duidelijk hun houding te bepalen in het vervolgingsbeleid van misdrijven, die bij decreet of ordonnantie werden ingevoerd. Men mag overigens niet vergeten dat de gemeenschappen en de gewesten wel administratieve sancties kunnen invoeren, zonder dat daarbij de federale overheid dient te worden betrokken. Bovendien is het zo dat de strafprocedure voorrang geeft aan fysieke personen die zich burgerlijke partij kunnen stellen en een herstel van de toestand of schadevergoeding kunnen vragen. De rol van de openbare overheden in deze procedure is slechts bijkomstig. De mogelijkheid voor de gemeenschappen en de gewesten om zich burgerlijke partij te stellen, mag geen afbreuk doen aan de « klassieke » burgerlijke partijstelling. Tenslotte geeft de Grondwet aan de federale uitvoerende macht een positief injunctierecht ten aanzien van de parketten. Een wijziging van de Grondwet zou zich dan ook opdringen mocht men voor de weg van de burgerlijke partijstelling opteren.
1.3. Besluit van de commissie
De commissie besluit dat de gemeenschappen en de gewesten nauwer moeten betrokken worden bij het vervolgingsbeleid in de materies die tot hun bevoegdheid behoren. In dit kader dienen twee mogelijkheden te worden onderzocht. Enerzijds is er de optie dat de gemeenschappen en de gewesten zich burgerlijke partij kunnen stellen in onderzoeken, die betrekking hebben op inbreuken op de normen die zij hebben uitgevaardigd. Anderzijds kan men het vervolgingsbeleid overhevelen naar de gemeenschappen en de gewesten wat hun bevoegdheden betreft. Beide opties dienen verder te worden onderzocht.
2. Onderzoeksmaatregelen
2.1. Standpunt van de Vlaamse Regering (Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, « Homogene bevoegdheidspakketten »
Algemeen blijft een probleem met het derde lid van artikel 11 BWHI bestaan. De gemeenschappen en gewesten kunnen enkel de gevallen bepalen waarin huiszoekingen kunnen plaatsvinden. De regeling met betrekking tot andere onderzoeksmaatregelen blijft een uitsluitend federale bevoegdheid. Hier dient te worden nagegaan in hoeverre het voor sommige materies noodzakelijk is, dat de gemeenschappen en gewesten ook andere specifieke onderzoeksmaatregelen kunnen voorzien.
2.2. Standpunt van de Waalse Regering (Nota van 18 maart 1998, Hoofdstuk I, punt 3.1.)
Van federale zijde wordt opnieuw de eenheid van het strafprocedurerecht bevestigd. Zoals in het verleden, kunnen evenwel losse, doelgerichte aanpassingen overwogen worden.
Zo bood de wet tot hervorming der instellingen van 16 juli 1993 de gewesten en de gemeenschappen de mogelijkheid binnen de grenzen van hun bevoegdheden de gevallen te bepalen waarin een huiszoeking kan plaatsvinden. Deze mogelijkheid moet eveneens aan de gewesten verleend worden voor het beslag en de verbeurdverklaring en voor de onmiddellijke inning van boeten voor kleine overtredingen (artikel 11 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980).
2.3. Eindbespreking (12 februari 1999)
2.3.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De Vlaamse Gemeenschap en het Waalse Gewest verwijzen naar artikel 11 van de bijzondere wet volgens hetwelk de gemeenschappen en de gewesten enkel de gevallen kunnen bepalen waarin huiszoekingen kunnen plaatshebben. Artikel 11 heeft het niet over andere onderzoeksmaatregelen die kunnen worden genomen in het kader van een strafonderzoek. Moet hieruit geconcludeerd worden dat de wet de gemeenschappen en de gewesten niet toestaat andere specifieke regels dan de regels met betrekking tot huiszoekingen goed te keuren ? Via de impliciete bevoegdheden artikel 10 van de bijzondere wet kunnen de gemeenschappen en de gewesten overgaan tot meer dan eenvoudige huiszoekingen. Voor huiszoekingen moeten zij evenwel niet voldoen aan de toepassingsvoorwaarden van artikel 10 van de Bijzondere wet. Voor het overige is niets verboden. Via artikel 10 wordt een aantal principes gewaarborgd die het mogelijk maken een Wetboek van strafvordering te handhaven dat gemeenschappelijk is voor het gehele land, zodat voorkomen kan worden dat de strafrechtspleging verschilt naar gelang van het gewest.
2.3.2. Bespreking
Een senator is van mening dat het veiliger zou zijn om, waar er een duidelijke wil is van de gemeenschappen en de gewesten om bepalingen aan te nemen met betrekking tot de verbeurdverklaring, de inning van boeten, enz., deze elementen uitdrukkelijk op te nemen in de bijzondere wet, veeleer dan beroep te doen op het procédé van de impliciete bevoegdheden. Op die manier wordt het risico vermeden dat een rechtbank oordeelt dat een decreet niet zou passen in het kader van artikel 10 van de bijzondere wet, dat betrekking heeft op deze impliciete bevoegdheden. Artikel 11 voorziet immers in een aantal uitdrukkelijk opgesomde strafrechtelijke bevoegdheden voor de gemeenschappen en de gewesten. De vraag is of, via artikel 10, ook nog impliciete bevoegdheden kunnen worden toegekend.
De heer Coenraets is het ermee eens dat de methode om in artikel 11 van de bijzondere wet een aantal expliciete strafrechtelijke bevoegdheden in te schrijven, inderdaad meer rechtszekerheid biedt dan de weg van artikel 10. Het Arbitragehof is zeer streng in de beoordeling van gemeenschaps- of gewestbevoegdheden in het kader van de impliciete bevoegdheden. Anderzijds mag men artikel 11 van de bijzondere wet niet al te vaak wijzigen. Het is immers niet ondenkbeeldig dat men voor allerlei materiële bevoegdheden ook strafrechtelijke bevoegdheden wil inschrijven. Op die manier zou een doos van Pandora worden geopend.
3. Eensluidend advies voor nieuwe straffen of strafbaarstellingen
3.1. Standpunt van de Waalse Regering (Nota van 18 maart 1998, Hoofdstuk III, punt 3.2.)
Door de bijzondere wet van 16 juli 1993 tot hervorming der instellingen heeft de wetgever de gewesten een ruimere autonomie willen verlenen voor het voeren van een strafrechtelijk beleid in gewestmateries.
Indien de gewesten of de gemeenschappen deze mogelijkheid willen benutten om in een voorontwerp van decreet een straf of een strafbaarstelling op te nemen waarin Boek I van het Strafwetboek niet voorziet, moeten zij echter een eensluidend advies van de Ministerraad verkrijgen.
Hoewel de doelstelling (de samenhang van het strafrecht) niet betwist wordt, moet men toch een termijn bepalen waarbinnen dit advies verstrekt moet worden, zo niet zou het geacht worden gunstig te zijn.
3.2. Eindbespreking (12 februari 1999)
3.2.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De heer Coenraets legt uit dat deze problematiek betrekking heeft op het eensluidend advies van de Ministerraad voor nieuwe strafbaarstellingen door de gemeenschap of het gewest. Het is juist dat de bijzondere wet niet voorzien heeft in een termijn binnen welke dit eensluidend advies moet worden gegeven. Dit zou tot een blokkering kunnen leiden, of tot een belangenconflict tussen het federaal niveau en een deelgebied. De Ministerraad zou kunnen beslissen het dossier dat hem door een gemeenschap of gewest is voorgelegd, op de lange baan te schuiven. Er is inderdaad een leemte. Men zou een termijn moeten bepalen binnen welke het advies moet worden gegeven. Is de termijn verstreken, dan wordt het advies geacht ofwel positief ofwel negatief te zijn. Dit probleem moet worden geregeld in de bijzondere wet en niet in een protocol of in een samenwerkingsakkoord. Het is immers de taak van de bijzondere wetgever, die dit mechanisme heeft ingevoerd, om te bepalen hoe het verder moet indien een eensluidend advies van de Ministerraad uitblijft.
3.2.2. Bespreking
Een senator vraagt of er daadwerkelijk gevallen zijn, waarin aan de federale Ministerraad een eensluidend advies werd gevraagd.
De heer Coenraets antwoordt bevestigend. Zo werd de vraag gesteld voor een decreet van het Waals Gewest inzake afvalstoffen van 27 juni 1996, waarbij in een inbeslagname werd voorzien. Dit is een straf die niet voorkomt in Boek I van het Strafwetboek. De Raad van State heeft het Waals parlement attent gemaakt op de noodzaak van een eensluidend advies. Mocht men dit advies niet hebben gevraagd, dan zou een vernietiging van dit decreet mogelijk zijn geweest op basis van artikel 124bis van de bijzondere wet op het Arbitragehof, waarin het overleg, de betrokkenheid, de verplichting tot eensluidend advies, en andere samenwerkingsvormen worden gelijkgesteld met een bevoegdheidsverdelende regel, waaraan het Arbitragehof kan toetsen. Een gewone rechtbank zou, in individuele gevallen, bovendien kunnen overgaan tot de niet-toepassing van deze straf, op grond van een bevoegdheidsoverschrijding. Jammer genoeg, wordt dit advies niet gepubliceerd in de parlementaire stukken, zodat de controle op de naleving van de procedure vrijwel onmogelijk is. Een eventuele verzoeker zou niettemin dit eensluidend advies kunnen opvragen in het kader van de openbaarheid van bestuursdocumenten. Bovendien beschikt het Arbitragehof, in het kader van haar inquisitoriale bevoegheid, over de mogelijkheid noodzakelijke stukken uit het dossier te vorderen.
Een spreker wijst erop dat sommige strafrechtspecialisten de huidige bevoegdheidsverdeling en in het bijzonder de mogelijkheid tot afwijking van Boek I van het Strafwetboek scherp bekritseren. Is hun vrees dat in België een verschillend strafrechtsbeleid zou worden gevoerd al naargelang de betrokken gemeenschap of het betrokken gewest waarin men zich bevindt, werkelijkheid geworden ?
De heer Coenraets antwoordt dat zich inderdaad een verschillende rechtspraak heeft ontwikkeld in het Noorden en het Zuiden van het land. Meer en meer vennootschappen laten de keuze van de vestigingsplaats afhangen van de heersende wetgeving, die verschillend is in de gewesten. Soms geeft dit aanleiding tot absurde situaties. Zo zijn sommige producten in het Noorden wél en in het Zuiden niet opgenomen in de definitie van « afval ». Wanneer over een bepaalde materie een Europese wetgeving bestaat, moet men dit probleem wel enigszins relativeren. Niettemin verschillen sommige straffen sterk van mekaar.
Een lid is het eens met de suggestie om een termijn in te voeren in de bijzondere wet, binnen welke het eensluidend advies van de federale Ministerraad moet worden gegeven. Wanneer de Ministerraad binnen deze termijn geen advies geeft, wordt het advies dan geacht positief of negatief te zijn ?
De heer Coenraets stelt voor om, in dat geval, het advies als ongunstig te beschouwen. Het gaat immers om het invoeren van een nieuwe straf, die niet in Boek I van het Strafwetboek voorkomt. Het stilzitten van de betrokken overheid kan hier niet aanleiding geven tot een positief advies. Het gaat hier immers niet om betrekkingen tussen de overheid en de burger, maar tussen twee overheden.
Overigens moet worden opgemerkt dat reeds in 1988 een algemeen protocol werd gesloten tussen de federale overheid en de gemeenschappen en de gewesten waarin afspraken werden gemaakt over de termijnen die gelden voor de verschillende samenwerkingsvormen. Dit protocol is echter een gentlemen's agreement , dat niet echt een juridische draagkracht heeft.
Een senator stelt voor om de situatie om te draaien en in de bijzondere wet in te schrijven dat de federale regering de mogelijkheid heeft zich binnen een bepaalde termijn te verzetten tegen een ontwerp van decreet of ordonnantie dat een nieuwe straf zou invoeren. Wanneer de federale Ministerraad zich niet zou verzetten, zou de betrokken overheid groen licht krijgen.
3.3. Besluit van de commissie
De commissie besluit dat in de bijzondere wet tot hervorming der instellingen een termijn dient te worden opgenomen, binnen de welke de Ministerraad zijn eensluidend advies moet uitbrengen. Wanneer de Ministerraad dit niet doet binnen de vooropgestelde termijn, moet het Overlegcomité worden gevat, die het advies uitbrengt.
1. Het Vast Wervingssecretariaat
Artikel 87, § 2, eerste lid, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 :
« Iedere regering stelt de personeelsformatie vast van haar administratie en doet de benoemingen. Dit personeel wordt aangeworven door bemiddeling van het Vast Secretariaat voor werving van het Rijkspersoneel. »
Artikel 1, eerste lid, van het koninklijk besluit van 15 december 1994 tot vaststelling van de samenstelling, de werkwijze en de bevoegdheden van het Beheerscomité van het Vast Wervingssecretariaat :
« Artikel 1. Er wordt een comité opgericht tot beheer van het Vast Wervingssecretariaat, hierna te noemen « Beheerscomité », dat is samengesteld uit :
1º de Vaste Wervingssecretaris en de twee adjunct-Vast Wervingssecretarissen;
2º een ambtenaar die de eerste minister vertegenwoordigt;
3º een ambtenaar die de minister van Ambtenarenzaken vertegenwoordigt;
4º een ambtenaar die de minister van Financiën vertegenwoordigt;
5º twee ambtenaren die de Vlaamse regering vertegenwoordigen;
6º een ambtenaar die de Franse Gemeenschapsregering vertegenwoordigt;
7º een ambtenaar die de Waalse regering vertegenwoordigt;
8º een ambtenaar van de Nederlandse taalgroep en een ambtenaar van de Franse taalgroep die de Brusselse Hoofdstedelijke regering vertegenwoordigen;
9º een ambtenaar die de regering van de Duitstalige Gemeenschap vertegenwoordigt.
1.1. Standpunt van de Franse Gemeenschapsregering (Nota van 29 juni 1998, punt 7.1, b)
Artikel 87, § 2, van de wetten tot hervorming der instellingen bepaalt dat het personeel wordt aangeworven via het bovenvermeld secretariaat. Hoewel steeds meer in de richting van een deconcentratie van het Vast Wervingssecretariaat gegaan wordt en het de bedoeling is de deelgebieden meer bij de werking ervan te betrekken, zij opgemerkt dat de traagheid en het gebrek aan soepelheid van de wervingsprocedures in vele gevallen de Franse Gemeenschap ertoe verplicht een beroep te doen op contractuelen om die problemen te verhelpen.
1.2 Standpunt van de Vlaamse regering (Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, « Homogene bevoegdheidspakketten)
Het opleggen van het VWS als enig mogelijk selectieorgaan voor personeel verhindert dat in bepaalde gevallen snel en soepeler zou kunnen ingespeeld worden op behoeften.
Door de schrapping van de zin « Dit personeel wordt aangeworven door bemiddeling van het Vast Wervingssecretariaat. » zal men een beroep kunnen doen op selectieorganen en -methodes naar eigen keuze.
1.3. Standpunt van de heer Bayi, administrateur-generaal van de Franse Gemeenschapscommissie (27 november 1998)
In het beheerscomité van het Vast Wervingssecretariaat zetelt geen vertegenwoordiger van de Franse Gemeenschapscommissie, ook al is deze laatste een volwaardige gefedereerde entiteit zoals bijvoorbeeld de Duitstalige Gemeenschap.
1.4. Eindbespreking
1.4.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
Het eerste beginsel dat moeilijkheden doet rijzen is dat van de werving via het Vast Wervingssecretariaat. Dit beginsel werd opgenomen in de bijzondere wet teneinde afwijkende wervingswijzen voor ambtenaren te voorkomen en in het bijzonder de « eerste benoemingen ». Daartoe heeft men het middel gehanteerd dat al bestond, namelijk het door het Vast Wervingssecretariaat georganiseerd vergelijkend examen. Men is evenwel vergeten dat het VWS een federaal orgaan is, een publiekrechtelijk rechtspersoon. De gemeenschappen en de gewesten zijn dus verplicht hun personeel te werven via een federale instelling. Dit leidt tot aanzienlijke problemen. Hoewel het principe van het vergelijkend examen een goed principe is, is de verwijzing naar het VWS in de bijzondere wet een slechte zaak. De heer Coenraets stelt voor dat men in de bijzondere wet bepaalt dat de gewesten en gemeenschappen een eigen orgaan zouden instellen voor de werving van hun personeel via een vergelijkend examen. Op die manier beschikt men over een specifieke grondslag voor de vergelijkende wervingsexamens. De opmerkingen van de Vlaamse regering en van de regering van het Waalse Gewest leiden tot een consensus over dit punt.
De heer Coenraets is van mening dat er een onderscheid moet worden gemaakt tussen de middelen en de procedures. Hier gaat het probleem voornamelijk over de middelen : men klaagt erover dat de deelgebieden slecht behandeld worden door het VWS en voor het VWS op de laatste plaats komen. Maar zullen eigen structuren van de deelgebieden de procedures wijzigen ? Komen er daardoor andere wervingsprocedures ?
De heer Coenraets stelt voor dat het VWS een instelling wordt ten behoeve van zowel de federale overheid als de deelgebieden. Het VWS zou worden opgericht via een samenwerkingsakkoord dat door de verschillende wetgevers wordt goedgekeurd en dat door die wetgevers samen beheerd wordt. Op die wijze zou de werking niet meer uitsluitend op het federale niveau via koninklijke besluiten geregeld worden.
1.4.2. Bespreking
Een commissielid merkt op dat de vraag van de gewesten en de gemeenschappen terecht is. Er zal weinig concurrentie zijn tussen de deelgebieden. Ambtenaren stappen niet zo makkelijk over van het ene deelgebied naar het andere.
Wat de wervingen betreft, is een lid van mening dat het cruciale probleem de snelheid is waarmee het VWS werkt en niet de splitsing van die instelling. De algemene beginselen vormen een garantie voor de depolitisering van het overheidsapparaat en bieden bijvoorbeeld bescherming tegen de eerste benoemingen. De oplossing is de deconcentratie van het VWS en de grotere doeltreffendheid ervan. Thans beknot de federale overheid de mogelijkheden van de gemeenschappen en gewesten inzake personeelsbeheer.
De commissie besluit om een schriftelijke reactie van het VWS te vragen op de opmerkingen die door de gemeenschappen en gewesten werden geformuleerd in verband met de werking van deze instelling. De Vaste Wervingssecretaris stelt in zijn antwoord het volgende :
artikel 12 van het koninklijk besluit van 26 september 1994 tot vaststelling van de algemene principes bepaalt dat de programma's van de vergelijkende wervingsexamens vastgesteld worden door de bevoegde overheid na overleg met de Vaste Wervingssecretaris. De gemeenschappen en de gewesten zijn dus zelf verantwoordelijk voor het vastleggen van deze procedures. Het VWS is hier de loutere uitvoerder;
het VWS is, zoals ook elke andere overheidsinstelling, verplicht een aantal regels te volgen, zoals de aankondiging van de examens, de nodige inschrijvingstermijn, de minimale oproepingstijd van de kandidaten. Dit betekent reeds een behoorlijk aantal dagen. Voor schriftelijke examens is het VWS daarenboven afhankelijk van de goodwill van de leden van de examenscommissie, die al of niet de gestelde verbeteringstijd respecteren;
daarenboven vermelden de examenprogramma's meestal ook mondelinge gedeelten wat logisch is. Bij examens met een groot aantal kandidaten vraagt dit uiteraard ook veel tijd. De leden van de examencommissies, waaronder heel wat ambtenaren die door de gemeenschappen en de gewesten worden voorgesteld, beschouwen hun taak als jurylid niet steeds als prioritair. Men moet ook beseffen dat het VWS alle kandidaten die zich inschrijven aan een test moet onderwerpen, en niemand vooraf kan uitsluiten. Het is ook zo dat de vergoeding voor deze leden minimaal is;
om de gemeenschappen en de gewesten nog nauwer bij de werving van hun personeel te betrekken, werd besloten een afzonderlijke afdeling op te richten per gemeenschap en per gewest. Deze afdelingen kunnen zelfs ter plaatse, in de gebouwen van de gemeenschap of het gewest, ondergebracht worden. Daarvoor dient een protocol afgesloten wat reeds gebeurde met het Waals Gewest. Van zodra de technische problemen in verband met informatica opgelost zijn, zal deze afdeling naar Namen verhuizen. Een protocol met de Franse Gemeenschap is in voorbereiding;
dat de gemeenschappen en de gewesten zélf willen instaan voor de aanwerving van hun personeel, moet natuurlijk vanuit een globaal personeelsbeleid bekeken worden. Dit is een beleidskwestie. Men kan zich voorstellen dat een gemeenschap een ander wervingssysteem wil doorvoeren, dat meer middelen en personeel vergt, en dat deze middelen en dit personeel niet beschikbaar zijn bij het VWS. In elk geval moet zo zijn dat de objectiviteit en de kwaliteit strikt gewaarborgd worden.
Een senator stelt vast dat het VWS zegt dat een protocol van overeenkomst heeft afgesloten met het Waalse Gewest en dat het er een aan het bespreken is met de Franse Gemeenschap. Wat gebeurt er aan Vlaamse zijde ? Blijkbaar is het VWS voorstander van de regeling waarbij het zijn bevoegdheden zou behouden mits het sluiten van technische overeenkomsten met de gewesten. Misschien ligt daar de oplossing die wordt gezocht ? Het VWS zegt trouwens zelf dat zijn rol zich in wezen beperkt to die van gewone uitvoerder, aangezien de programma's van de wervingsexamens, na overleg met het VWS, worden samengesteld door de bevoegde overheid. Voor de ambtenaren van de gemeenschappen en de gewesten, zijn het dus die overheden die het programma vastleggen. Het VWS voert enkel de beslissingen uit en organiseert de examens.
Een lid stelt vast dat de gewesten en gemeenschappen enkele klachten hebben geüit betreffende het functioneren van het VWS op het gebied van soepelheid en flexibiliteit. De Vaste Wervingssecretaris vraagt zich af of men soms niet wat overdrijft. Sommige vragen dateren reeds van geruime tijd terug. Minister Van den Bossche stelt dat men aan de zaken niet zo zwaar mag tillen. Als er al problemen zijn, houden die vooral verband met een gebrek aan middelen en personeel. Kunnen de gewesten en gemeenschappen gratis een beroep doen op het VWS, of moeten ze hiervoor betalen ? Als er meer middelen moeten komen voor kwalitatief hoogstaand personeel, moet dan de federale overheid, de gewesten of de gemeenschappen daarvoor zorgen ?
Men kan de zin « Dit personeel wordt aangeworven door bemiddeling van het vast secretariaat voor de werving van het rijkspersoneel » schrappen, en vervangen door de volgende : « Dit personeel moet op een objectieve wijze worden aangeworven ». Dit houdt een waarborg in. Wanneer iemand in een wervingsprocedure vaststelt dat de aanwerving niet objectief verloopt, dan kan hij beroep aantekenen bij de Raad van State, op grond van deze zin. Biedt dit niet voldoende waarborgen ? Het alternatief, dat de gewesten en de gemeenschappen eigen wervingsorganismen kunnen oprichten, of dat zijn een beroep doen op externe, gespecialiseerde bureaus moet worden in overweging genomen. De Vaste Wervingssecretaris suggereert dit trouwens zelf wanneer hij stelt dat in elk geval de objectiviteit en de kwaliteit moeten worden gegarandeerd.
Een commissielid merkt op dat hij de mening van de Franse Gemeenschapscommissie deelt, die wil vertegenwoordigd worden in het beheerscomité van het VWS.
Een ander lid merkt op dat, als men de Franse Gemeenschapscommissie een vertegenwoordiger geeft in het beheerscomité van het Vast Wervingssecretariaat, dit meteen meebrengt dat, omwille van de taalpariteit, een extra Nederlandstalig lid moet worden toegevoegd. Bovendien kan het Waals Gewest met redenen vaststellen dat de Franse Gemeenschap twee vertegenwoordigers heeft in dit beheerscomité, zodat het Waals Gewest er ook twee mag vragen. Dit laatste zou nog een extra Nederlandstalig lid vereisen. Bovendien zal ook de federale overheid vragen dat zij evenveel vertegenwoordigers mag aanduiden als alle gewesten en gemeenschappen samen.
Het is essentieel dat de gemeenschappen en de gewesten medezeggenschap krijgen in de schoot van het VWS. Het federale karakter ervan mag niet tot gevolg hebben dat aan de behoeften van de federale overheid prioriteit wordt gegeven, terwijl de vragen van de deelgebieden als minder dringend worden beschouwd. Wanneer de deelentiteiten wensen anderen wervingsmethodes te hanteren, zoals bijvoorbeeld meer functiegerichte aanwervingen, moeten zij deze gelegenheid krijgen binnen het VWS.
Een commissielid is het hiermee eens. Hij is van mening dat ook in het Vast Wervingssecretariaat de wervingsprocedures kunenn worden vernieuwd. Indien men het VWS doeltreffender wil maken, mag men de zaken niet ingewikkelder maken. Hij verwijst naar de Federale Raad voor Wetenschapsbeleid die nog niet is geïnstalleerd omdat één deelgebied weigert zijn vertegenwoordiger aan te wijzen. De formule van het medebeheer leidt tot een blokkering. Zoals blijkt uit het voorbeeld van het Rekenhof of uit dat van Justitie is het daarenboven niet noodzakelijk diensten te splitsen die voor alle Belgen zijn bedoeld.
Een lid herhaald dat men vaststelt dat het VWS thans niet goed werkt. Een grotere doeltreffendheid is zowel voor de federale Staat als voor de deelgebieden noodzakelijk. Een instelling die door de verschillende partners beheerd wordt is niet noodzakelijk minder doeltreffend. Het probleem is de interne organisatie van het VWS. Er is nood aan een gemeenschappelijk orgaan om zich over de noden van eenieder te kunnen buigen en de werking te evalueren. Men kan denken aan contractuele verbintenissen die het VWS aangaat met instellingen die personeel willen werven.
Een senator is het eens met de suggestie van de heer Coenraets. De bijzondere wet van 1980 is een wet die tot stand kwam in een periode waarin de staat niet was wat hij nu is. Men ziet niet in waarom de federale Staat de beheerder moet zijn van een instelling die diensten verleent aan alle bestuurslagen van ons federale land.
Een senator stelt dat, indien het federale VWS niet blijkt te kunnen inspelen op de behoeften van de gemeenschappen en de gewesten, die deelgebieden zélf in de mogelijkheid moeten worden gesteld om alternatieven uit te werken. De Vlaamse regering bijvoorbeeld wenst een eigen instelling op te richten teneinde haar eigen contractueel personeel aan te werven, wellicht moet de bedoeling van in de toekomst ook de aanwervingen te kunnen doen van het statutair personeel. Dit is een politieke keuze. Het belangrijkste is dat de procedures objectief en kwalitatief hoogstaand zijn.
Een lid stelt dat men in deze tijd nood heeft aan flexibiliteit en soepelheid. Men heeft niet langer één soort ambtenaar nodig, die op alle niveaus inzetbaar is en die alle taken aankan. Het idee dat één instelling instaat voor de aanwerving van alles wat onder de titulatuur « ambtenaar » kan worden aangeworven, is niet meer van deze tijd. Gelet op de verschillen in de bevoegdheden van de federale overheid, de gewesten en de gemeenschappen moet men zich ook afvragen wat de zin is van het behoud van één entiteit, die voor alle aanwervingen verplicht moet worden gebruikt. Dat principe heeft geen zin meer. Natuurlijk moeten de objectiviteit en de kwaliteit worden gehandhaafd. Voor de rest moet elk beleidsniveau instaan voor zijn eigen aanwervingen. Het staat hen volledig vrij om samen te werken als ze dat willen.
Een senator is van mening dat het VWS behouden dient te worden op het federale niveau. Ten eerste tracht men zo de objectiviteit te waarborgen en allerlei nieuwe praktijken die dat soort garantie niet bieden, uit te sluiten. Ten tweede is het arbeidsrecht in België voor iedereen gelijk en dient dat van de ambtenaren, die onder een statutair regime vallen, ook eenvormig te blijven. Bovendien moet alle oneerlijke concurrentie tussen ambtenaren van het federale en het gewestelijke niveau worden vermeden omdat men anders om goede ambtenaren zou vechten, wat negatieve gevolgen zou hebben.
Het doel is inderdaad op het juiste ogenblik goede ambtenaren aan te werven, die beantwoorden aan de noden van de betrokken overheid. Men heeft, wat het VWS betreft, gekozen voor een systeem van gedeeld beheer, wat een delicaat evenwicht veronderstelt. Dat kan allemaal geregeld worden. Een verregaande decentralisering kan zolang een paar principes geëerbiedigd worden. Zo dient de objectiviteit van de aanwerving gewaarborgd te worden door een overheidsinstelling of een instelling die onder controle van de overheid staat en moet het arbeidsrecht homogeen blijven. Strikt genomen gaat het hier niet om de aanwerving maar om de aanweringsvoorwaarden, om het statuut. Anders krijgt men te maken met verschillende statuten en komt men opnieuw terecht in de situatie zoals ze was voor 1937, toen het statuut van de staatsambtenaar werd gecreëerd. Elk ministerie had toen zijn statuut, wat niet erg was, zo lang het om enkele honderden ambtenaren ging. Met 800 000 ambtenaren echter zou de situatie uit de hand kunnen lopen. Men moet de doeltreffendheid voor ogen houden.
1.5. Vaststellingen van de commissie
De commissie is het eens over het principe dat het VWS meer aandacht moet hebben voor de vraag van de gemeenschappen en de gewesten. Het VWS moet eventueel over meer middelen kunnen beschikken.
Wat betreft de beheersstructuur van het VWS, stelt de commissie vast dat er in haar schoot twee opties zijn. De eerste optie is het VWS te behouden zoals het vandaag werkt, dit wil zeggen met een beheersorgaan waarin de federale overheid, de gemeenschappen en de gewesten zijn vertegenwoordigd. De antwoorden van de Vaste Wervingssecretaris tonen aan dat sommige kritieken die op de werking van het VWS worden geuit, overdreven zijn. Ook voor de objectiviteit biedt het VWS de nodige waarborgen.
Een tweede optie is om meer autonomie te geven aan de gemeenschappen en de gewesten. Deze kunnen zelf organen oprichten die instaan voor de werving van hun personeel. Eventueel kunnen zij opdrachten inzake aanwerving en selectie uitbesteden aan gespecialiseerde instanties. Hoe dan ook moet in elke omstandigheid de objectiviteit en de kwaliteit van de aanwervingen worden gegarandeerd.
2. De algemene beginselen
Artikel 87, §§ 3 en 4, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 bepaalt :
« § 3. Onverminderd § 4, stellen de gemeenschappen en de gewesten de regeling vast die betrekking heeft op het administratief en geldelijk statuut van hun vast, tijdelijk en hulppersoneel, met uitzondering van de pensioenregeling. Inzake de pensioenregeling is hun personeel onderworpen aan de wettelijke en statutaire regelen die van toepassing zijn op het vast, tijdelijk en hulppersoneel van het Rijk.
§ 4. Een in Ministerraad overlegd koninklijk besluit, genomen na advies van de regeringen, wijst die algemene principes van het administratief en geldelijk statuut van het Rijkspersoneel aan, welke van rechtswege van toepassing zullen zijn op het personeel van de gemeenschappen en de gewesten, evenals op het personeel van de publiekrechtelijke rechtspersonen die afhangen van de gemeenschappen en de gewesten, met uitzondering van het personeel bedoeld in artikel 17 van de Grondwet. »
2.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De heer Coenraets legt uit dat het koninklijk besluit over de algemene principes van 22 november 1991, genomen ter uitvoering van artikel 87 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980, vernietigd werd door de algemene vergadering van de Raad van State op grond van een tegenstrijdig advies van de auditeur-generaal die pleitte voor de verwerping van het beroep. Het koninklijk besluit werd genomen in een periode waarin de regering kon worden beschouwd als een regering die de lopende zaken afhandelde aangezien er geen parlementaire controle meer was op haar activiteiten. De regering heeft een tweede koninklijk besluit over de algemene beginselen moeten nemen op 26 september 1994 met terugwerkende kracht tot 7 maart 1992, dit is de datum waarop de regering opnieuw door het Parlement werd gecontroleerd. Aldus heeft men verhinderd dat er gedurende verschillende jaren een juridisch vacuum was.
Dit verhaal illustreert de tekortkomingen van het mechanisme waarin de bijzondere wet voorziet om deze kwestie te regelen. De bijzondere wetgever draagt de federale regering de taak op een koninklijk besluit te nemen dat tot gevolg heeft dat sommige bepalingen van de bijzondere wet zelf worden opgeheven, in het bijzonder artikel 13, § 6, en dat andere bepalingen van diezelfde bijzondere wet in werking treden, in het bijzonder artikel 87. Het gaat om een bijzonder onhandige techniek die geleid heeft tot een ingewikkeld juridisch kluwen. Tengevolge van de vernietiging van een koninklijk besluit door de Raad van State werden sommige bepalingen van de bijzondere wet die geacht werden te zijn opgeheven, opnieuw van kracht en bleken andere bepalingen die geacht werden in werking getreden te zijn, opgeheven. Waarom heeft de bijzondere wetgever de techniek van het koninklijk besluit toegepast ? Er is in de eerste plaats een historische reden de herinnering aan het statuut-Camu en vervolgens is er een grondwettelijke verklaring de Grondwet staat de Koning toe de regels te definiëren die betrekking hebben op het eigen personeel maar tenslotte is het de wetgever die bevoegd is voor het verdelen van de bevoegdheden en niet de federale regering. Zo kan de federale regering de bevoegdheden van de gemeenschappen en de gewesten voor de afbakening van het statuut van hun personeel uitbreiden of beperken met uitzondering van de regels die in de bijzondere wet zelf zijn opgenomen.
2.2. Toepassing van de algemene principes op alle diensten en instellingen
2.2.1. Standpunt van de Franse Gemeenschapsregering (Nota van 29 juni 1998, punt 7.1, a)
De wil om alle personeelsleden die een openbaar ambt bekleden een minimum aantal gemeenschappelijke rechten te garanderen mag de gemeenschappen niet beperken in hun vrijheid van handelen en hen niet verhinderen een eigen beleid inzake personeelsbeheer te ontwikkelen. Vanuit dat oogpunt is de toepassing van de algemene beginselen op de overheidsdiensten in hun geheel en zonder onderscheid niet wenselijk voor instellingen of diensten die zeer uiteenlopende taken verrichten en waarvan de strategie, de structuur en de bedrijfscultuur zeer verschillend zijn (bijvoorbeeld de RTBF, het CHU van Luik, de IPPJ...). Het is bijgevolg wenselijk te bepalen dat de algemene beginselen in hun geheel of op z'n minst sommige bepalingen ervan die ongeschikt blijken (zoals die voor de aanwerving) niet op die diensten of instellingen van toepassing zijn.
2.2.2. Opmerkingen van de heer Coenraets
Artikel 62 van het koninklijk besluit over de algemene principes bepaalt dat de Koning de lijst van de instellingen van openbaar nut vastlegt waarop de algemene principes van toepassing zijn. De Raad van State had op die bepaling kritiek omdat volgens de bijzondere wet de algemene principes van toepassing moeten zijn op alle instellingen van openbaar nut. Het komt de Koning niet toe de lijst vast te stellen en aldus het toepassingsgebied van de bijzondere wet te beperken. De toelichting volgens welke het hier gaat om een lijst waarin een aantal instellingen worden opgesomd en niet om een exhausieve lijst, kan de Raad van State niet overtuigen. Die bepaling is dus strijdig met de bijzondere wet; uitzonderingen moeten in de bijzondere wet zelf worden opgenomen.
In dit verband heeft de Franse Gemeenschap een verzoek. Zij wil bepaalde instellingen onttrekken aan de toepassing van de algemene beginselen. Dit is een delicate kwestie : spelen hier enkel technische motieven of ook nog andere ? Het risico bestaat dat men in de overheidssector opnieuw zijn toevlucht neemt tot oude gewoonten. De vraagf of men van de algemene principes kan afwijken voor sommige ambten of voor bepaalde gespecialiseerde instellingen moet politiek beantwoord worden.
2.3. De schrapping van de algemene beginselen
2.3.1. Standpunt van de Vlaamse regering (Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, « Homogene bevoegdheidspakketten)
De bijzondere wet van 8 augustus 1980, zoals gewijzigd door de wet van 8 augustus 1988, voorziet dat de gemeenschappen en de gewesten bevoegd zijn om autonoom het administratief en geldelijk statuut van het personeel van hun diensten en van hun instellingen te bepalen (art. 87, § 3) mits eerbiediging van de algemene principes van het administratief en geldelijk statuut van het rijkspersoneel die van toepassing zijn op het personeel van de gemeenschappen en gewesten en van de publiekrechtelijke rechtspersonen die ervan afhangen, en bij een in ministerraad overlegd koninklijk besluit moeten worden vastgesteld.
Door aan de voormelde bevoegdheid van de gemeenschappen en de gewesten specifieke voorwaarden te koppelen, verhindert de federale overheid de gemeenschappen en de gewesten een autonoom personeelsbeleid te voeren.
Door de schrapping van voormeld artikel 87, § 4, kan elke gemeenschap en gewest, onverminderd voormelde restrictie, volledig autonoom een eigen personeelsbeleid voeren, zowel ter attentie van het personeel van haar diensten als ter attentie van het personeel van de publiekrechtelijke rechtspersonen.
Daarom wordt voorgesteld artikel 87, § 4, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 te schrappen met dien verstande dat het federaal karakter van de pensioenen van de overheidssector, zoals bekrachtigd bij artikel 87, § 3, van de voormelde bijzondere wet, wordt aanvaard (dit impliceert tevens het principe dat de gemeenschappelijke minimum weddeschaal en het maximum bedrag per niveau worden vastgesteld bij koninklijk besluit na advies van de gemeenschaps- en gewestregeringen).
2.3.2. Opmerkingen van de heer Coenraets
De opmerking van de Vlaamse regering betreft de opheffing van artikel 87, § 4. Door de opheffing van bovenvermeld artikel 87, § 4, zou elke gemeenschap en elk gewest, onverminderd bovenvermelde restrictie, volledig autonoom een eigen personeelsbeleid kunnen voeren. Dit betekent dat men de klok terugdraait. Men heeft precies dit artikel goedgekeurd om een vorm van concurrentie via het goedkeuren van verschillende statuten tussen federale, gemeenschaps- en gewestambtenaren te voorkomen, waarbij het de bedoeling was een minimale eenvormigheid voor alle ambtenaren te handhaven.
2.4. De oprichting van gedecentraliseerde diensten, instellingen en ondernemingen
2.4.1. Standpunt van de Vlaamse regering (Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, « Homogene bevoegdheidspakketten »)
Art. 9 BWHI voorziet in een autonomie voor gemeenschappen en gewesten om gedecentraliseerde diensten, instellingen en ondernemingen op te richten, en rechtspersoonlijkheid toe te kennen bij decreet.
Het decreet regelt hun oprichting, samenstelling, bevoegdheid, werking en toezicht binnen de grenzen van artikel 87, § 4, BWHI wat een beperking van de autonomie inhoudt.
Door de schrapping van de verwijzing naar artikel 87, § 4, kunnen gemeenschappen en gewesten autonoom de organisatie van hun instellingen regelen.
Sommige openbare instellingen werden bovendien weliswaar in afwijking van de BWHI onttrokken aan de toepassing van het koninklijk besluit houdende de algemene beginselen. Zowel op federaal als regionaal vlak werden bij koninklijk besluit of besluit van de betrokken regering instellingen onttrokken omwille van de industriële, commerciële ... of eigen aard van de instelling die een toepassing van de al te uniforme en rigide principes onmogelijk maakt.
2.4.2. Opmerkingen van de heer Coenraets
De Vlaamse regering merkt op dat artikel 9 van de bijzondere wet tot hervorming der instellingen de gemeenschappen en gewesten in staat stelt om autonoom gedecentraliseerde diensten, instellingen en ondernemingen op te richten en om rechtspersoonlijkheid toe te kennen bij decreet. Het feit dat het decreet de oprichting, samenstelling, bevoegdheid, werking en toezicht ervan binnen de grenzen van artikel 87, § 4, van de bijzondere wet tot hervorming der instellingen (koninklijk besluit tot vaststelling van de algemene beginselen) regelt, houdt een beperking van die autonomie in. Door de schrapping van die beperking zouden de gemeenschappen en de gewesten autonoom de organisatie van hun instelling kunnen regelen. De Vlaamse regering wil, met andere woorden, een statuut op maat voor elk van die instellingen kunnen bepalen. Hier moet opnieuw dezelfde opmerking gemaakt worden : het risico bestat dat oude gewoonten opnieuw hun intrede doen in het ambtenarenapparaat.
2.5. De plaats van de algemene beginselen in de hiërarchie der normen
2.5.1. Opmerking van een lid van de commissie
Een senator merkt op dat de federale overheid weliswaar bevoegd is voor het arbeidsrecht in het algemeen, doch niet voor de arbeidsrechtelijke aspecten die betrekking hebben op het overheidspersoneel, hoewel de federale overheid de pensioenen van alle ambtenaren betaalt. Het is dus noodzakelijk toezicht uit te oefenen op de wedden van de ambtenaren op het einde van de loopbaan.
De vaststelling van de algemene beginselen bij koninkijk besluit is een gevolg van de grondwettelijke bepaling volgens welke de organisatie van de administratie aan de Koning is opgedragen. Die bepaling leidt tot heel wat problemen omdat het nu om reusachtige administratie gaat. De huidige regel moet worden omgedraaid : het beginsel moet zijn dat de wet het overheidsambt regelt. Slechts bij hoge uitzondering kan een koninklijk besluit dat doen. Door het feit dat het Parlement niet bevoegd is voor ambtenarenzaken ontvangt de minister van Ambtenarenzaken slechts negatieve impulsen, zoals bijvoorbeeld de regularisering van de tijdelijke ambtenaren. De algemene beginselen betreffende de ambtenaren moeten in de bijzondere wet worden opgenomen, en de rest kan worden geregeld door de verschillende overheden.
2.5.2. Opmerkingen van de heer Coenraets
De heer Coenraets is het met dit standpunt eens. Vastgesteld wordt dat de wetgever afwijkt van de koninklijke besluiten tot vaststelling van de statuten van de ambtenaren. Het beginsel van de « eerste benoemingen » werd bekrachtigd in een wet met budgettaire voorstellen. Dit beginsel is overgenomen in een koninklijk besluit dt genomen is in het kader van de bijzondere machten en is door het Parlement bekrachtigd. In 1993 is een wet houdende bepaalde maatregelen in ambtenarenzaken goedgekeurd teneinde de algemene principes ten uitvoer te leggen. De wetgevende macht en de uitvoerende macht zijn dus geen gescheiden machten meer. Het is wenselijk de hiërarchie van de normen opnieuw te bekijken.
2.6. De algemene beginselen en de Franse Gemeenschapscommissie
2.6.1. Standpunt van de heer Bayi, administrateur-generaal van de Franse Gemeenschapscommissie (27 november 1998)
De algemene beginselen die in het koninklijk besluit van 26 september 1994 worden omschreven, zijn in theorie alleen van toepassing op de ambtenaren die opdrachten vervullen die door de Franse Gemeenschap aan de Franse Gemeenschapscommissie werden overgedragen. Dit brengt meerdere problemen met zich aangezien de ambtenaren waarop de algemene beginselen van toepassing zijn, niet noodzakelijk de ambtenaren zijn die werden overgedragen uit het ministerie van de Franse Gemeenschap. Hoe zit het overigens met de ambtenaren die zowel overgedragen aangelegenheden als andere aangelegenheden behandelen ? Of met de ambtenaren van de algemene diensten ? Of met de ambtenaren waarvan de opdracht wijzigt tijdens hun loopbaan ?
Deze regeling wekt ook problemen met betrekking tot de sociale zekerheid, vooral dan met betrekking tot de pensioenen. Moet het federale stelsel worden toegepast, dan wel een bijzonder stelsel ?
3. Syndicaal statuut
Artikel 87, § 5, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 bepaalt :
« De regels die van toepassing zijn op de betrekkingen tussen de openbare overheden en de syndicale organisaties van de ambtenaren die van deze overheid afhangen, evenals met de leden van deze syndicale organisaties behoren tot de bevoegdheid van de federale overheid voor wat betreft de gemeenschappen, de gewesten en de publiekrechtelijke rechtspersonen die ervan afhangen (...) ».
3.1. Standpunt van de Vlaamse regering (Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, « Homogene bevoegdheidspakketten »)
Artikel 87, § 5, BWHI bepaalt dat de regels die van toepassing zijn op de betrekkingen tussen de openbare overheden en de syndicale organisaties van de ambtenaren die van deze overheid afhangen (...), met andere woorden het syndicaal statuut, ook voor de gemeenschappen, de gewesten en de openbare instellingen die ervan afhangen, tot de bevoegdheid behoort van de federale overheid.
Het syndicaal statuut vormt naast het administratief en geldelijk statuut de derde schakel in het personeelsbeleid.
De wijze waarop en waarover onderhandeld en overlegd wordt inzake de rechtspositie van de ambtenaar dient integraal deel uit te maken van de bevoegdheid van gemeenschappen en gewesten.
Artikel 87, § 5, zou derhalve moeten bepalen dat « de gemeenschappen en de gewesten de regels vaststellen die van toepassing zijn op de betrekkingen tussen de openbare overheden en de syndicale organisaties van de ambtenaren die van deze overheid afhangen, evenals met de leden van deze syndicale organisaties. »
3.2. Besluit van de commissie
De commissie volgt het standpunt van de Vlaamse Gemeenschap niet, en is van mening dat de uitoefening van een mandaat als vakbondsvertegenwoordiger en de organisatie van de onderhandeling en het overleg hetzelfde moeten zijn in het ganse land.
4. De Sociaal-Medische Rijksdienst
4.1. Standpunt van de Franse Gemeenschapsregering (Nota van 29 juni 1998, punt 7.1, c)
Bij de werking van die dienst rijzen tal van problemen die de autonomie van de gemeenschappen inzake personeelsbeheer in de weg staan (vertragingen, gevolgen van de wijziging in de dienstaanwijzing, die het gevolg is van een vastgestelde ongeschiktheid voor het uitgeoefende ambt, evaluatie van de ernstige en langdurige ziekte, verdeling van de bevoegdheden tussen de Sociaal-Medische Rijksdienst en de arbeidsgeneeskunde voor de evaluatie van de risico's en de beroepsziekten wanneer de werknemer ten laste van de werkgever blijft, enz.).
De overdracht van oorspronkelijk aan de Sociaal-Medische Rijksdienst toegekende bevoegdheden inzake geneeskundige controle aan de deelgebieden is eveneens tot stand gekomen zonder samenwerkingsakkoord (via het overlegcomité) en zonder de overdracht van begrotingsmiddelen. Deze leemte evenals het betrekken van de gemeenschappen bij de werking van de bovenvermelde dienst zou nauwkeurig moeten worden bestudeerd.
5. Mobiliteit van de ambtenaren tussen de verschillende overheden
5.1. Opmerking van een lid (20 maart 1997)
Men moet de flexibiliteit in het overheidsambt verbeteren door de toelatingsvoorwaarden tot het overheidsambt soepeler te maken.
5.2. Antwoord van de heer Coenraets (20 maart 1997)
Men moet weten dat het statuut van de ambtenaren van de gemeenschappen en de gewesten vroeger hetzelfde was als dat van de ambtenaren van de federale overheid. Er bestond een parallellisme tussen de twee, overeenkomstig de oude artikelen 13, § 6, en 87, § 3, van de bijzondere wet. Deze twee bepalingen werden gewijzigd in 1988. Er is toen bepaald dat de regels van het statuut vervangen zouden worden vanaf de inwerkingtreding van het koninklijk besluit tot bepaling van de algemene principes van het statuut van de rijksambtenaren die van toepassing zijn op het personeel van de diensten van de gemeenschaps- en gewestregeringen alsook op de publiekrechtelijke rechtspersonen die ervan afhangen.
Dit artikel is in werking getreden op 7 maart 1992. Sindsdien zijn de gemeenschappen en de gewesten bevoegd om een specifiek statuut te bepalen voor hun overheidsambtenaren. Het Waalse Gewest heeft een eigen statuut aangenomen. De harmonisering bestaat dan ook slechts in de mate waarin de beginselen van het koninklijk besluit nageleefd worden.
Om de flexibiliteit in het overheidsambt te verbeteren door de toelatingsvoorwaarden tot het overheidsambt soepeler te maken, zoals het lid voorstelt, moet dit koninklijk besluit tot bepaling van de algemene principes van 26 september 1994 dan ook gewijzigd worden. Het is dan ook niet nodig de bijzondere wet te wijzigen.
1. Uiteenzetting van professor Lejeune (12 maart 1999)
Het systeem van de buitenlandse betrekkingen wordt geregled door de artikelen 167 en volgende van de Grondwet. Er bestaat een parallellisme tussen de verdeling van de wetgevende en bestuurlijke bevoegdheden op intern vlak en de verdeling van de internationale bevoegdheden, zodat de gemeenschappen en de gewesten binnen hun bevoegdheidsdomeinen internationale verdragen kunnen sluiten. In de gemengde domeinen, dat zijn de domeinen die gedeeltelijk tot de bevoegdheid van de gemeenschappen en de gewesten en gedeeltelijk tot de federale bevoegdheid behoren, is een bijzondere procedure ingevoerd voor het sluiten van de verdragen (de « gemengde » verdragen). Een samenwerkingsakkoord van maart 1994 voorziet in een systeem waarin de federale, de gemeenschaps- en de gewestoverheid, binnen de Interministeriële Conferentie voor het buitenlands beleid, tot een akkoord komen, eerst over de aard van het gemengd verdrag en daarna over de richtlijnen die aan de onderhandelaars zullen worden gegeven. Vervolgens kan elk gezagsniveau het verdrag ondertekenen maar de bekrachtiging en de registratie worden uitsluitend door de Koning verricht.
Dat systeem heeft aanleiding gegeven tot enkele problemen op het vlak van de internationale organisaties en de Europese Unie. Men is tot de volgende afspraak moeten komen : er wordt slechts één handtekening geplaatst onder het verdrag, bij voorbeeld het verdrag van Amsterdam, namens de federale, de gewestelijke en de gemeenschapsoverheid. Maar in een verklaring die na overleg tussen de federale en de Europese overheid tot stand is gekomen, wordt bepaald dat deze ondertekening België in zijn geheel verbindt en dat de internationale verantwoordelijkheid voor de aangegane verbintenissen bij de hele Belgische Staat ligt.
Wat de deelname aan de Europese instellingen betreft, is er een ander samenwerkingsakkoord dat zowel de federale als de gewestelijke en de gemeenschapsoverheden in staat stelt deel te nemen aan de werkgroepen van het Comité van Permanente vertegenwoordigers (COREPER) en vervolgens aan de Raad van ministers van de Europese Unie, grosso modo volgens de interne bevoegdheidsverdeling. De Europese raden van ministers zijn verdeeld in vier categorieën. Voor een aantal categorieën heeft men beslist dat het om een exclusieve bevoegdheid van de federale overheid ging, in andere gevallen om een bevoegdheid van de gemeenschap of van het gewest. In de twee tussencategorieën is het dus mogelijk dat een « minister-assessor » zitting neemt achter de minister met hoofdbevoegdheid. Er is dus een woordvoerder maar aan deze voegt men een minister toe van de overheid die in tweede instantie bevoegd is. De « minister-assessor » is dus ofwel een gewest- of gemeenschapsminister, ofwel een federale minister, naar gelang van de betrokken categorie.
Dit systeem werkt betrekkelijk goed zowel op het vlak van de Europese raden van ministers als op het vlak van de werkgroepen. Er is een toerbeurtsysteem bepaald om de zetel van Belgische minister of Belgische « minister-assessor » in te nemen in de raad van ministers van de Europese Unie. De gemeenschappen en de gewesten hebben hierover een afspraak gemaakt tot het jaar 2000.
De Grondwet voorziet ook in een systeem van indeplaatsstelling wanneer de Belgische federale, gewestelijke of gemeenschapsoverheid haar internationale of supranationale verbintenissen niet nakomt. De federale overheid is aldus gemachtigd om de maatregelen van uitvoering of omzetting te nemen in plaats van de in gebreke blijvende overheid.
Het systeem is zeer log want het is gebonden aan verschillende voorwaarden :
1º België moet veroordeeld zijn door een internationaal of surpanationaal rechtscollege;
2º tijdens dat proces moet de betrokken overheid de kans gehad hebben haar standpunt te verdedigen en moet ze bij de procedure betrokken worden;
3º na vervulling van de eerste twee voorwaarden, moet de overheid uitdrukkelijk in gebreke gesteld zijn.
Het systeem is dus moeilijk toe te passen, het heeft trouwens nooit gewerkt. Maar het kan als een zwaard van Damocles de gewestelijke en de gemeenschapsoverheden ertoe aanzetten de richtlijnen om te zetten.
Er zij ook opgemerkt dat de verplichtingen die uitvoering behoeven, geen verbintenissen zijn die bij voorbeeld door de gewestelijke overheid aangegaan zijn in het kader van de gewestelijke bevoegdheden, of door de federale overheid in het kader van de federale bevoegdheden. De uit te voeren normen zijn op Europees niveau opgesteld, zelfs al hebben Belgische experts en Belgische overheidinstanties er hun medewerking aan verleend : het is bijgevolg mogelijk dat de gewestelijke overheid geconfronteerd wordt met bepalingen die ze moet omzetten waarbij ze slechts gedeeltelijk betrokken is geweest. Daar schuilt waarschijnlijk het probleem dat aanleiding heeft gegeven tot de achterstand die België opgelopen heeft in het omzetten van richtlijnen. Deze achterstand wordt echter ingelopen en het merendeel van de Belgische veroordelingen zijn niet langer te wijten aan de gebrekkige omzetting door de gewesten en de gemeenschappen.
2. Algemene bespreking (12 maart 1999)
Een lid vraagt of alle noodzakelijke samenwerkingsakkoorden aangenomen zijn. Hij zou willen weten of het systeem uit bestuurskundig oogpunt goed functioneert, of de informatie doorgezonden wordt, of de deelname en de standpuntbepaling op gecoördineerde wijze verlopen. Ten slotte vraagt hij of het voorvalt dat de gewestelijke overheid die « assessor » is in een bepaalde aangelegenheid, een beroep doet op een diplomaat ter plaatse om in haar naam aan onderhandelingen deel te nemen ? Is de diplomaat verplicht, in de veronderstelling dat er niemand anders is, richtlijnen uit te voeren die hij van een andere gemeenschap zou krijgen ?
Professor Lejeune antwoordt dat men een onderscheid moet maken tussen de algemene problematiek van de internationale betrekkingen en die van de betrekkingen met de Europese Unie.
Wat de samenwerkingsakkoorden betreft, zijn de hoofdlijnen van het tot dusver uitgewerkte systeem toereikend. Het enige probleem is dat de samenwerkingsakkoorden die binnen de Interministeriële Conferentie voor het buitenlands beleid opgesteld zijn, een zeer omvangrijke toelichting bevatten die vaak een normatieve strekking heeft. Zo vindt men de oplossing voor een concreet probleem vaak niet in de tekst van het samenwerkingsakkoord maar in de toelichting voor of na de tekst.
Wellicht zou er nog kunnen worden onderhandeld over samenwerkingsakkoorden met betrekking tot de algemene deelname van België aan een aantal internationale organisaties, maar die akkoorden zijn in het vooruitzicht gesteld.
Op Europees vlak is een deel van het regelgevingsproces niet gedekt door het samenwerkingsakkoord met betrekking tot de deelname aan de Raad van ministers. Dit akkoord behandelt uitdrukkelijk de eindfase van de procedure in de Raad van ministers en de rol van de permanente vertegenwoordiger van België in het Coreper, terwijl de voorbereidende fase waarin de nationale experts meewerken aan het opstellen van de ontwerprichtlijnen, slechts onvolledig behandeld wordt.
Op dat vlak werkt het systeem op informele manier. Dat dit aspect van het Europees regelgevingsproces inzake het afgeleid recht niet volledig onder samenwerkingsakkoorden valt, vindt wellicht zijn verklaring in de moeilijkheid om terzake regels vast te stellen.
Wat de bevoegdheden van de gewesten en de gemeenschappen betreft, is het zo dat elke gemeenschap of elk gewest zijn eigen externe betrekkingen beheert. Aan Franstalige zijde is er een samenwerkingsakkoord tot stand gekomen tussen de Franse Gemeenschap en de Cocof zodat thans een zelfde minister in naam van het Waalse Gewest, de Franse Gemeenschap en de Cocof één enkele verbintenis kan ondertekenen met een derde land.
Het systeem werkt uitzonderlijk goed doch uitsluitend op basis van consensus. Dat is de basisidee voor het algemeen beheer van de internationale betrekkingen van ons land.
Tot slot bestaat er via de permanente vertegenwoordiging een zeer ruime coördinatie voor de deelname aan de Raad van ministers of de werkgroep die vóór de vergaderingen van het Coreper en de Raad van ministers bijeenkomt. Gaat het om een in hoofdzaak gemeenschaps- of gewestelijke aangelegenheid, dan kunnen de deskundigen van de verschillende gemeenschappen en gewesten om de beurt als Belgisch deskundige in de werkgroep zitting nemen. De verschillende leden van de permanente vertegenwoordiging van België blijven in contact staan met de deskundigen die de federale ministeries of de gemeenschappen en de gewesten hebben gestuurd.
Alle overheden maken gebruik van de Belgische diplomatieke kanalen. Het hoofd van de diplomatieke post moet ervoor zorgen zoveel mogelijk in te gaan op alle aanvragen die binnenlopen. Er gelden evenwel geen formele regels.
Een lid komt terug op het begrip consensus. Op welke criteria berust die consensus ? Wie beslist er overigens welke gedeelten van verdragen goedgekeurd moeten worden door welke assemblee ?
Professor Lejeune wijst erop dat de consensus uit een akkoord volgt. Een consensus tussen de federale overheid en de gewesten en de gemeenschappen heeft niet dezelfde waarde als een consensus die in de Raad van ministers tot stand komt. Daar is er eenparigheid vereist omdat eenieder over het vetorecht beschikt. Velen gaan ervan uit dat de consensus van confederale aard is. Het is hoe dan ook een manier van besluitvorming die men vaak vindt bij internationale instellingen, meer bepaald die welke talrijke leden tellen.
Een consensusregeling kan tot blokkades leiden. Wanneer een gemengd verdrag of een Europees supranationaal akkoord bindend is voor alle Belgische overheden, bestaat het gevaar dat een van die overheden België belet die maatregelen te nemen die voor de Europese integratie vereist zijn. In een aantal gevallen kan externe druk even bedreigend zijn als het zwaard van Damocles. Dat geldt voor de Europese integratie.
De consensusregeling loopt niet van een leien dakje doch volgens professor Lejeune moet men zich daarbij neerleggen. Betreurenswaardig is uiteraard dat men het verzet van een minderheid niet naast zich kan leggen als het algemeen belang daarom vraagt. Op een volkomen ander vlak kan men trouwens dezelfde opmerking maken : de werking van de instellingen van Brussel-Hoofdstad.
Wat betreft de bevoegdheid om in te stemmen met internationale verdragen, bepaalt het onderwerp of die aan de gemeenschappen, de gewesten of de federale Staat toekomt. Het Verdrag van Amsterdam bevat een deel waarvoor de gewesten bevoegd zijn, een ander deel waarvoor de gemeenschappen bevoegd zijn, en een overgroot deel dat tot de federale bevoegdheid behoort. Alle deelgebieden samen moeten dus hun instemming betuigen via hun respectieve assemblee. Hoe kan men in de praktijk nagaan of een verdrag de instemming van de ene of de andere assemblee vereist ? De gebruikelijke procedure bestaat erin de Raad van State te raadplegen met een ontwerptekst van instemming. De afdeling wetgeving wetgeving van de Raad van State bepaalt dan welke assemblee optreedt.
Wanneer er a posteriori een geschil rijst over het feit dat een wet of decreet houdende instemming met een verdrag door de bevoegde assemblee is aangenomen, zou het Arbitragehof in laatste instantie de knoop kunnen doorhakken.
Voor het Verdrag van Amsterdam zijn er evenveel verzoeken om advies bij de Raad van State binnengelopen als er ontwerpen van decreet of ordonnantie zijn opsteld. De lege ferenda moet het mogelijk zijn een regeling in te voeren waarbij alle regeringen samen een enkel verzoek tot de Raad van State richten. Instemmingen met verdragen nemen de vorm aan van ontwerpen en dus gaat het om regeringsinitiatieven. In het samenwerkingsakkoord tot regeling van de procedure voor het sluiten van gemengde verdragen zou men een artikel kunnen opnemen volgens hetwelk de conferentie na het ondertekenen van het verdrag zal bepalen of er een gezamenlijk advies aan de Raad van State zal worden gevraagd. De interministeriële conferentie lijkt daartoe de meest aangewezen plaats te zijn.
Het eerste lid merkt op dat de verdragen op het federale niveau eerst bij de Senaat worden ingediend. Ingeval een aanvullend advies nodig is, zou de voorzitter van de Senaat dus het standpunt van de Raad van State kunnen vragen in het licht van besprekingen die hebben plaatsgehad. Met dat doel is een voorstel tot bijwerking van de procedures ingediend. Aangezien federale verdragen eerst bij de Senaat worden ingediend en de Senaat ook een aantal gemeenschapssenatoren telt die kunnen rapporteren, zou men kunnen bepalen dat de Senaat zijn verslag aan de deelgebieden overzendt. Dat kan zijn nut hebben. Het ligt niet in de bedoeling de bevoegdheden te wijzigen maar ervoor te zorgen dat de verschillende overheden elkaar niet hinderen bij het uitoefenen van hun bevoegdheden.
Professor Lejeune keurt dat goed. Men kan een mechanisme bedenken om de volgorde van de debatten te bepalen bij de assemblees die een gemengd verdrag moeten goedkeuren dat op alle deelgebieden van toepassing is, zonder daarbij te raken aan de autonomie van elke assemblee afzonderlijk.
Gelet op het beginsel van het federale bicamerisme bevestigt een lid dat men zonder vooruit te lopen op de volgorde waarin de besprekingen zullen plaatsvinden het wenselijk kan oordelen dat een van beide federale Kamers de behandeling van de tekst inzet en daarover rapporteert zodat de andere assemblees daar een houvast aan hebben.
1. Ontwikkelingssamenwerking
1.1. Standpunt van de Vlaamse regering (nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, « Homogene bevoegdheidspakketten)
De bevoegdheid inzake ontwikkelingssamenwerking wordt beschouwd als een exclusief federale materie. De meest voor de hand liggende domeinen waarop ontwikkelingssamenwerking tot stand wordt gebracht (onderwijs, beroepsopleiding, gezondheidszorg, welzijn, landbouw en landbouwvorming, economie en KMO-beleid, infrastructuur, leefmilieu, enz.) behoren echter tot de bevoegdheid van de deelgebieden.
Sinds de jongste staatshervorming heeft Vlaanderen de bevoegdheid om op alle voornoemde bevoegdheidsdomeinen volwaardig internationaal op te treden. Daardoor lijkt het tegelijk (impliciete) bevoegdheden inzake ontwikkelingssamenwerking te hebben verworven.
In een advies over de bepalingen van artikel 11 van het Vlaamse decreet van 22 december 1993 houdende bepalingen tot begeleiding van de begroting 1994 (22), oordeelde de Raad van State, afdeling wetgeving, dat ontwikkelingssamenwerking een federale materie is, dat gemeenschappen en gewesten niettemin programma's en projecten inzake ontwikkelingssamenwerking kunnen ondersteunen, maar dat zij terzake niet normerend kunnen optreden (23).
Voorname Vlaamse actoren inzake ontwikkelingssamenwerking zoals de Vlaamse Interuniversitaire Raad (VLIR) en de Vlaamse Vereniging voor ontwikkelingssamenwerking en Technische Bijstand (VVOB) hebben inmiddels aangedrongen op ruimere Vlaamse bevoegdheden en activiteiten inzake ontwikkelingssamenwerking.
Ook in het kader van het strategisch planningsproces voor het Vlaams buitenlands beleid en in de interdepartementaal geconsolideerde bijdrage van de Vlaamse administratie aan het regeerprogramma van de aantredende Vlaamse regering (26 mei 1995) werd aanbevolen dat een aanvang zou worden gemaakt met de voorbereiding van de federalisering van de ontwikkelingssamenwerking.
Om die reden wordt het volgende voorgesteld :
1. expliciete toekenning aan de gemeenschappen van (normerende) bevoegdheden inzake ontwikkelingssamenwerking;
2. overheveling naar de gemeenschappen van federale budgetten (en andere instrumenten ?) voor ontwikkelingssamenwerking.
1.2. Standpunt van het Vlaams Parlement (nota van 1 juli 1998)
1.2.1. Algemeen
Niettegenstaande het feit dat de deelstaten door de jongste staatshervorming een volwaardige bevoegdheid hebben verworven inzake internationale samenwerking in alle domeinen waarvoor ze intern bevoegd zijn, is ontwikkelingssamenwerking een federale bevoegdheid gebleven.
Ontwikkelingssamenwerking heeft nochtans in essentie betrekking op internationale samenwerking in domeinen die tot de bevoegdheid van de deelstaten behoren zoals bijvoorbeeld onderwijs, economische ontwikkeling, volksgezondheid, armoedebestrijding, huisvesting, leefmilieu.
Bovendien dient vastgesteld te worden dat een belangrijk onderdeel van de ontwikkelingssamenwerking, nl. educatie en sensibilisering, rechtstreeks samenhangt met de exclusieve bevoegdheden van de gemeenschappen op het gebied van onderwijs, jeugd en cultuur.
Meer en meer krijgt de idee aanhang dat men van de traditionele ontwikkelingssamenwerking moet evolueren naar samenwerking met landen in ontwikkeling. Daarbij moet men ontwikkelingssamenwerking niet langer in een apart vakje onderbrengen, maar incorporeren in het inhoudelijke beleid om zo te komen tot een volwaardig en inclusief samenwerkingsbeleid met de landen en volkeren in ontwikkeling. De samenwerking met volkeren en gemeenschappen in ontwikkeling heeft haar maatschappelijk draagvlak in de solidariteit van de eigen gemeenschap.
Op het gebied van de directe bilaterale samenwerking, de indirecte samenwerking en de educatie en sensibilisering ontwikkelen zowel de federale overheid als de deelstaten initiatieven. Dit vloeit voort uit het feit dat de formele bevoegdheid inzake ontwikkelingssamenwerking federaal is, maar de materiële bevoegdheid zich bij de gemeenschappen en de gewesten situeert.
Dit leidt tot belangrijke dysfuncties in het globale ontwikkelingsbeleid :
in een aantal landen wordt een concurrerend beleid gevoerd;
er zijn belangrijke verschillen tussen de prioriteiten inzake geografische concentratie van het federaal ontwikkelingsbeleid en de beleidsopties op Vlaams niveau.
Dit heeft verwarring tot gevolg bij zowel de partnerlanden als bij de partnerorganisaties op het terrein.
Meer in het algemeen kan men stellen dat de huidige situatie er een is van een dubbel circuit in het beleid, van miskenning door de federale overheid van de bevoegdheden van de deelgebieden en van een rechtstreeks interfereren van de federale overheid in het eigen beleid van de deelgebieden.
1.2.2. Universitaire samenwerking
Aangezien universitaire samenwerking tot de exclusieve bevoegdheid van de gemeenschappen behoort, is het niet te verantwoorden dat de federale overheid terzake nog steeds een eigen beleid ontwikkelt.
De huidige verdeling van de federale kredieten tussen Vlaamse en Franstalige universiteiten op basis van een 50 %-50 % verdeling is achterhaald en onrechtvaardig. Deze verdeelsleutel benadeelt en beperkt de Vlaamse universiteiten om met de ontwikkelingslanden samen te werken
1.2.3. Educatie
Alhoewel educatie een gemeenschapsverantwoordelijkheid is, heeft de federale overheid zonder overleg een uitgebreid informatie- en educatiebeleid ontwikkeld. Bovendien wordt daarbij te weinig rekening gehouden met de in Vlaanderen aanwezige vraag om via het onderwijs ontwikkelingseducatie te bevorderen.
1.2.4. Multilaterale samenwerking
De deelgebieden worden niet betrokken bij de betaling van de bijdragen aan de betrokken internationale organisaties en bij het beheer van de programma's, zelfs niet als het om hun bevoegdheden gaat.
Ondertussen heeft Vlaanderen zelf de samenwerking opgestart met een aantal internationale organisaties (IAO, Unesco) in functie van projecten met een aantal prioritaire partners in ontwikkeling (Zuid-Afrika, Chili, Vietnam en Palestina).
1.2.5. Leefmilieu
Leefmilieu is een nieuw belangrijk aandachtspunt in het internationaal ontwikkelingsbeleid, niet alleen bilateraal maar vooral multilateraal. In het eigen samenwerkingsbeleid van Vlaanderen is leefmilieu een volwaardig onderdeel. Vlaanderen is ook partij bij tal van leefmilieuverdragen, die hoofdzakelijk gemengde verdragen zijn, waarvoor België bijdragen moet betalen. Belangrijk is in dat opzicht dat België dat door ABOS vertegenwoordigd wordt 1,68 % van het GEF (Global Environmental Facility) Trust Fund voor zijn rekening neemt. Doordat er geen verdeelsleutel werd afgesproken tussen de federale overheid en de gewesten, is er een belangrijke discrepantie tussen enerzijds de bevoegdheidsverdeling (grotendeels gewestelijk) en anderzijds de financiering (federaal).
1.2.6. Voorstellen
Aangezien de ontwikkelingssamenwerking betrekking heeft op domeinen die hoofdzakelijk bij de deelstaten berusten, worden, binnen het bestaande kader inzake het buitenlandse politieke beleid van België, de ontwikkelingssamenwerking en de overeenstemmende middelen toegewezen aan de deelstaten. Zij staan in voor de conceptie en de uitvoering van dit beleid.
Samenwerkingsakkoorden kunnen afgesloten worden wanneer de federale overheid en de deelstaten in hun exclusieve bevoegdheidsdomeinen optreden. Via samenwerkingsakkoorden kunnen bovendien gezamenlijke initiatieven ontwikkeld worden.
1.3. Eindbespreking
1.3.1. Opmerkingen van professor Lejeune
Het voorliggende probleem volgt uit het feit dat de bevoegdheidsverdeling, zoals bepaald door de Grondwet en de bijzondere wetten, geen melding maakt van de ontwikkelingssamenwerking als dusdanig. Verschillende activiteiten die tot dit domein behoren, kunnen daardoor beschouwd worden als gemengd, aangezien zij uit het oogpunt van de internationale betrekkingen tot de federale bevoegdheid kunnen behoren maar voor een aantal aspecten onder de gemeenschappen kunnen vallen.
Dit geeft aanleiding tot gemengde toestanden te meer omdat dezelfde materie volgens de jurisprudentie van het Arbitragehof, zelfs op impliciete wijze, ondergebracht kan worden in een gemeenschapsbevoegdheid terwijl ze anderzijds algemeen beschouwd federaal kan blijven in het kader van de bevoegdheid van de federale overheid inzake internationale betrekkingen.
Er is een systeem nodig om de maatregelen te coördineren. Men zou zich kunnen inbeelden dat er samenwerkingsakkoorden worden gesloten waarin de rol en de deelname van de deelgebieden aan de regeling van het buitenlands beleid inzake ontwikkelingssamenwerking meer beklemtoond worden.
1.3.2. Bespreking
Een lid haalt het voorbeeld aan van een samenwerkingsverdrag tussen België en de federatieve reprubliek Rusland, waarin enerzijds de gemeenschappen en de gewesten en anderzijds de deelrepublieken en de autonome gebieden van Rusland opgenomen waren. Men kan zich inbeelden dat er een samenwerkingsakkoord wordt gesloten waarin een gemeenschappelijke politiek ten aanzien van een of ander land wordt bepaald; dat akkoord kan nog ingewikkelder worden wanneer dat land zelf in een complexe institutionele toestand verkeert.
Professor Lejeune antwoordt dat er reeds parallelle initiatieven bestaan aangezien de Vlaamse Gemeenschap of Franstalige deelgebieden samenwerkingsverdragen hebben gesloten met ontwikkelingslanden die betrekking hebben op de ontwikkelingssamenwerking met deze landen. De Deelgebieden van de Belgische Staat hebben eigen initiatieven genomen.
Een andere dimensie die men niet uit het oog mag verliezen, is het feit dat de ontwikkelingssamenwerking een multilateraal beeld vertoont, iets wat bijgevolg meer verband houdt met de deelname aan de internationale organisaties. Het is niet mogelijk de rol weg te cijferen die de federale Staat speelt in zijn hoedanigheid van vertegenwoordiger van België in de VN-instellingen voor cultuur, ontwikkelingssamenwerking, landbouw of gezondheid. Het zou moeilijk zijn de ontwikkelingssamenwerking te verdelen over de gewesten en de gemeenschappen en de federale bevoegdheid ter zake volledig op te geven, terwijl de federale overheid logischerwijze bij de zaak betrokken is door het feit dat België lid is van internationale organisaties die dit soort materies behandelen.
Het mechanisme dat aangehaald is in verband met Rusland en België, is een algemeen mechanisme dat men bij de aanvang van de federalisering van de Staat vaak aangetroffen heeft in het domein van de culturele samenwerking. De gemengde commissies die op geregelde tijdstippen samenkomen, zijn aan Belgische zijde systematisch in twee of in drie opgesplitst, met instemming van de buitenlandse partner.
Een tweede lid merkt op dat er uit de nota van de Vlaamse Gemeenschap blijkt dat het probleem er concreet in bestaat dat op de federale begrotingen nog een groot aantal kredieten voor ontwikkelingssamenwerking staan ingeschreven die op grond van hun materie eigenlijk behoren tot de domeinen van de gemeenschappen en de gewesten. De huidige toestand zou kunnen blijven voortbestaan op voorwaarde dat die kredieten worden overgeheveld zodat de bevoegde overheid zich ermee kan bezighouden binnen het kader dat door het departement Ontwikkelingssamenwerking federaal werd geschapen.
Een ander lid is van mening dat het om een financieringsprobleem gaat dat buiten de opdracht van de commissie valt. Buiten dit probleem van kredieten die aan de gemeenschappen overgedragen zouden moeten worden, denkt het lid niet dat er in het kader van het huidige systeem andere disfuncties zijn.
Het tweede lid antwoordt dat het systeem dat uit de staatshervorming van 1993 is voortgekomen, over het algemeen goed lijkt te functioneren op het vlak van de internationale betrekkingen.
Een ander lid is van oordeel dat de organisatie van de ontwikkelingssamenwerking pas op ingrijpende wijze hervormd is. Men heeft ervoor gekozen voort te werken met een federale organisatie. In feite is de ontwikkelingssamenwerking de hoofdbevoegdheid. De verdeling binnen het krediet van ontwikkelingsssamenwerking kan veranderen. Bijgevolg is de cultuurbevoegdheid van de gemeenchappen een bijkomende bevoegdheid ten opzichte van de ontwikkelingssamenwerking, die de hoofdactiviteit vormt. De drijvende kracht binnen deze logica is natuurlijk de federale overheid. Het lid acht het normaal dat men zich vervolgens tot de gemeenschappen wendt voor specifieke bevoegdheden, zoals wellicht nu al gebeurt. Men moet opletten voor een versplintering van de bevoegdheden want dan zou men uiteindelijk aan « microontwikkelingssamenwerking » gaan doen. Er zou een puzzel van betrekkingen tussen België in zijn geheel en een bepaald ontwikkelingsland ontstaan. Het lid denkt dus dat het een systeem is dat zijn eigen logica heeft op het vlak van de internationale betrekkingen alsook wat de doeltreffendheid ervan betreft. De technische en functionele bijdragen van de ene of de andere overheid kunnen intern georganiseerd worden door middel van eventuele geformaliseerde samenwerkingsakkoorden.
Het eerste lid sluit zich volledig aan bij dit standpunt. Men heeft juist een grootschalige hervorming doorgevoerd, nu moet men die uitproberen. Op de eerste plaats is er onafhankelijk van het ministerie een organisatie opgericht die de samenwerking in goede banen moet leiden. Het is nu niet het moment om de ontwikklingssamenwerking over te hevelen. Op de tweede plaats is er een grote inspanning geleverd in de zin van een grotere logica en heeft men zich op de federaal vlak geconcentreerd op vijfentwintig landen. Ten derde gaat het om internationale samenwerking. Men levert een inspanning om een land te helpen. Deze inspanning mag niet aangerekend worden op de ene of op de ander begroting naar gelang men zich toelegt op de ene dan wel op de andere materie. Het moet dus een federale bevoegdheid blijven, ook al kunnen bepaalde punten aangevuld worden. Ten slotte is er sinds het Verdrag van Amsterdam aan aanzet gegeven en worden er mogelijkheden geschapen om de samenwerking op Europees vlak op te voeren. Men moet de zaak niet opgeven nu het erop aankomt de Belgische inspanning te integreren in de collectieve Europese inspanning.
Het tweede lid vindt niet dat men de gemeenschappen en de gewesten mag beletten om aan ontwikkelingssamenwerking te doen. Ze moeten hun bevoegdheden kunnen uitoefenen, ook op het internationale vlak in de vorm van ontwikkelingssamenwerking. Als er op de federale begroting quasi permanente uitgavenkredieten bestaan, die betrekking hebben op ontwikkelingssamenwerking die behoort tot de bevoegdheid van de gemeenschappen of de gewesten, dan moeten die worden overgeheveld.
2. Verplichte bijdragen aan internationale organisaties
2.1. Standpunt van de Vlaamse regering (Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap « Homogene bevoegdheidspakketten)
De verplichte lidmaatschapsbijdragen aan internationale organisaties worden gedragen door de federale begroting. Een aantal internationale organisaties is echter actief in de bevoegdheidssfeer van gemeenschappen en gewesten, die steeds actiever deelnemen aan de werking daarvan.
De federale regering heeft naar aanleiding van concrete gevallen al meermaals laten weten van oordeel te zijn dat de deelgebieden moeten bijdragen in de betaling van de verplichte lidmaatschapsbijdrage aan organisaties die zich vrijwel uitsluitend bezig houden met gedefederaliseerde materies.
Gemeenschappen en gewesten daarentegen hebben steeds gesteld dat met de bevoegdheden niet de financiële middelen werden overgeheveld om bedoelde verplichte lidmaatschapsbijdragen te betalen.
Tijdens de vergadering van de interministeriële conferentie voor het buitenlands beleid (ICBB) van 14 september 1995 liet de federale minister van Buitenlandse Zaken weten deze « blijvende lacune in de staatshervorming » onder de aandacht te zullen brengen van de eerste minister (24).
De Vlaamse regering stelt het volgende voor :
1. Vlaanderen is er voorstander van om de financiële lasten van het lidmaatschap van een aantal internationale organisaties gedeeltelijk over te nemen, op voorwaarde dat daartoe de nodige financiële middelen worden overgeheveld. Indien Vlaanderen mee betaalt krijgt het straks meer in de pap te brokken.
2. Komen het meest in aanmerking voor overheveling naar de gemeenschappen; de verplichte lidmaatschapsbijdragen aan UNESCO, aan de Wereldorganisatie voor Toerisme (WOT), en aan de Raad van Europa.
3. De onderhandeling van passende verdeelsleutels terzake kan worden toegevoegd aan de opdracht van de ICBB-werkgroep die momenteel reeds is belast met de studie van de problematiek van de betaling van de Belgische verplichte lidmaatschapsbijdragen aan de internationale organisaties waarvan de activiteiten betrekking hebben op bevoegdheden van de deelstaten.
2.2. Eindbespreking (12 maart 1999)
2.2.1. Opmerkingen van professor Lejeune
Volgens professor Lejeune moet men uitgaan van het beginsel dat de bevoegdhedisverdeling op bugettair vlak de verdeling van de materiële bevoegdheden moet volgen. Zo moeten de bijdragen aan internationale organisaties, los van de kredieten die bestemd zijn voor de beleidsvoering op internationaal vlak, uitgetrokken worden op de federale, gewestelijke of gemeenschapsbegroting naar gelang van de bevoegdhedisdomeinen die de desbetreffende organisaties behandelen. Er kan zich evenwel een probleem voordoen in de verdeling van het budget want een aantal internationale organisaties houden zich uit Belgisch oogpunt met verschillende bevoegdheden bezig. Er bestaat inderdaad vaak een verschil tussen de verdeling van kredieten en bevoegdheden maar volgens professor Lejeune gaat het veeleer om een praktischedan om een principiële kwestie.
2.2.2. Bespreking
Een lid is van mening dat men een onderscheid moet maken tussen bijdragen en programma's. De gemeenschappen en de gewesten hebben in verband met de bijdragen altijd volgehouden dat de overdracht van bevoegdheden niet gepaard is gegaan met een overdracht van financiële middelen en dat de verplichte bijdragen dus tot de bevoegdheid van de federale overheid moesten blijven behoren. Dat is logisch. Wanneer daarentegen programma's ontwikkeld worden, voegt men een federaal programma toe en dan een gewestelijk programma en dan een gemeenschapsprogramma, als er consensus bestaat om dit te doen. Men vermenigvuldigt dan de inspanningen in plaats van ze te verdelen.
Een lid meent dat de bedenkingen met betrekking tot de bijdragen volledig moeten gelezen worden. De Vlaamse Gemeenschap en het Vlaamse Gewest willen maar al te graag bijdragen betalen. Alleen stelt men dat men de nodige kredieten die daarvoor voorzien zijn op de federale begroting, moeten worden opgenomen in de paketten van de financieringswet. Als men het niet voorzien heeft in de lijst van het globale pakket van de financieringswet, is het een lacune die in een volgende ronde moet worden opgevuld. De budgetten voor de gemeenschappen en de gewesten in het pakket van de financieringswet moeten dan ook met een even hoog bedrag verhogen.
Het eerste lid meent ook dat men een andere houding kan aannemen in die zin dat aangezien de federale overheid deze bijdragen betaalt met het geld van iedereen, ze dat kan blijven doen.
2.3. Besluiten van de commissie
Een eventuele verandering vereist een herziening van de financieringswet. De commissie stelt vast dat deze vraag de bevoegdheid van de commissie te buiten gaat.
3. Vertegenwoordiging van de gemeenschappen en de gewesten bij internationale organisaties
Artikel 92bis, § 4bis, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 :
« De federale overheid, de gemeenschappen en de gewesten sluiten, elk wat hen betreft, in ieder geval één of meer samenwerkingsakkoorden over de vertegenwoordiging van België bij internationale en supranationale organisaties en over de procedure in verband met de standpuntbepaling en met de bij gebreke van consensus aan te nemen houding in deze zaken.
Onverminderd het bepaalde in artikel 83, §§ 2 en 3, wordt in afwachting van dit samenwerkingsakkoord of die samenwerkingsakkoorden, overleg gepleegd tussen de federale overheid en de betrokken regeringen voor de voorbereiding van de onderhandelingen en de beslissingen, evenals voor het opvolgen van de werkzaamheden van de internationale en supranationale organisaties die betrekking hebben op de tot de bevoegdheid van de gewesten behorende aangelegenheden. »
3.1. Standpunt van de Vlaamse regering (Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, « Homogene bevoegdheidspakketten)
De vertegenwoordiging van Vlaanderen bij internationale organisaties wordt geregeld door artikel 92bis , § 4bis van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 (gewijzigd door de bijzondere wet van 5 mei 1993) waaraan uitvoering werd gegeven door het kaderakkoord van 30 juni 1994 tot samenwerking tussen de federale Staat, de gemeenschappen en de gewesten over de vertegenwoordiging van het koninkrijk België bij de internationale organisaties waarvan de werkzaamheden betrekking hebben op gemengde bevoegdheden.
Artikel 4 van voornoemd kaderakkoord voorziet in de mogelijkheid om vertegenwoordigers van de gemeenschappen of de gewesten te doen opnemen in de Belgische Permanente vertegenwoordiging bij sommige internationale organisaties. De permanente interdepartementale werkgroep Externe Betrekkingen werkt momenteel een voorstel uit met betrekking tot de toepassing van de in artikel 4 van bedoeld samenwerkingsakkoord voorziene mogelijkheden.
De problematiek van de vertegenwoordiging hangt echter nauw samen met de betaling van de verplichte lidmaatschapsbijdragen. Een eventuele regionalisering van de financiële lasten van het Belgisch lidmaatschap moet dan ook worden gekoppeld aan nieuwe afspraken inzake de Belgische vertegenwoordiging bij een aantal internationale organisaties.
Indien de financiële lasten voor het Belgisch lidmaatschap van een aantal internationale organisaties geheel of gedeeltelijk worden geregionaliseerd, moet inzake de vertegenwoordiging bij bedoelde organisaties worden aangedrongen op :
ofwel : het verwerven van inspraak van de deelregeringen inzake de aanwijzing van de federale diplomaten op de Belgische Permanente Vertegenwoordigingen bij bedoelde organisaties
ofwel : het opzetten van een systeem waarbij de gemeenschappen of de gewesten bij beurtrol de Belgische Permanente Vertegenwoordiger resp. adjunct-Permanente Vertegenwoordiger kunnen leveren en/of aanwijzen bij bedoelde organisaties.
Deze aangelegenheid kan worden geregeld door de aanpassing van voornoemd kaderakkoord of het herschrijven van artikel 92bis § 4bis van de Bijzondere Wet van 8 augustus 1980.
3.2. Eindbespreking (12 maart 1999)
3.2.1. Opmerkingen van professor Lejeune
Een samenwerkingsakkoord van 18 mei 1995 heeft betrekking op het statuut van de vertegenwoordigers van de gemeenschappen en de gewesten in de diplomatieke en consulaire posten. Vervolgens zijn er samenwerkingsakkoorden met betrekking tot de eigenlijk deelname aan internationale instellingen met een gemengde bevoegdheid. Men moet een onderscheid maken tussen de deelname aan de werkzaamheden van de internationale organisaties en de hoedanigheid van Belgische permanente vertegenwoordiging bij deze internationale instellingen. Enerzijds bestaan er permanente vertegenwoordigingen, namelijk de ambassades en de diplomatieke missies die België bij deze organisaties vertegenwoordigen en daar beantwoordt statuut van de gemeenschap- en gewestattachés in deze ambassades aan dezelfde regels als die welke van toepassing zijn op dezelfde ambtenaren in de Belgische ambassades bij vreemde Staten. Anderzijds zijn er regels met betrekking tot de deelname aan organen van internationale organisaties. Indien de organisatie zich alleen bezighoudt met gewestbevoegdheden, wordt de zetel van de Belgische delegatie ingenomen door gewestelijke vertegenwoordigers : bij voorbeeld de instellingen van de Taalunie in het kader van het Taalunieverdrag met Nederland, wat Vlaanderen betreft.
De moeilijkheid doet zich voornamelijk voor in organisaties die gemengde bevoegdheidsdomeinen behandelen, bij voorbeeld de Raad van Europa of de Europese Unie. Opnieuw moet door middel van consensus en samenwerking uitgemaakt worden wie uiteindelijk de Belgische zetel bekleedt. Wanneer het gaat om aangelegenheden die tot de bevoegdheden van de gemeenschappen en de gewesten behoren, staat het aan de Belgische overheid de vertegenwoordigers van de gemeenschappen of de gewesten aan te wijzen in deze werkgroepen. In werkelijkheid nemen een of meer experts van de gemeenschappen of de gewesten deel aan de besprekingen. De Belgische permanente vertegenwoordiging zal zorgen voor de coördinatie. Wat betreft de bevoegdheidsproblemen die achteraf zouden opduiken, bestaan er in de Belgische praktijk een aantal instanties van technische ofwel van « politieke » aard binnen het ministerie van Buitelandse Zaken die ministeries of overheden die in weerwil van hun bevoegdheid niet bij de besprekingen betrokken zijn geweest, in de mogelijkheid stellen nadien hun standpunt te verdedigen en aan de besprekingen deel te nemen. De zaken verlopen vrij soepel.
Het kan voorvallen dat een aantal wereldorganisaties we spreken niet over de Raad van Europa of de Europes Unie wegens de organisatievorm van hun instellingen niet alle Belgische partijen de mogelijkheid bieden om hun standpunt bekend te maken. Maar de moeilijkheden in dat verband hebben meer te maken met de eigen interne orde van de werkzaamheden van de internationale organisatie dan met moeilijkheden van de Belgische interne werking.
Het zwakke punt van het systeem is volgens de heer Lejeune gelegen in het feit dat alles op goede wil berust; de vraag rijst wat er zal gebeuren de dag dat de goede wil het laat afweten.
3.2.2. Bespreking
Een lid denkt dat de vertegenwoordiging op regeringsvlak of van ambtenaren in gemengde organisaties niet exclusief aan het ene of het andere niveau hoeft te worden toegewezen. Parlementaire vergaderingen in dit soort gemengde organisaties zijn ondertussen goed geregeld op het niveau van de Benelux. Wat de andere organisaties betreft, is het echter nog steeds een groot vraagteken.
Een ander lid bevestigt dat de parlementaire afvaardiging in de overeenstemmende parlementaire assemblees voor problemen blijft zorgen. De regeling voor de Benelux is aangenomen. Ze wordt niet gecontesteerd door de twee andere partners, Luxemburg en Nederland, maar wel inwendig. De oplossing voor de Raad van Europa en voor de West-Europese Unie blijft problematisch. Bovendien bestaat voor deze twee organisaties een andere moeilijkheid, namelijk dat ze dezelfde afvaardiging hebben voor twee verschillende competenties. Het is perfect normaal dat de Belgische vertegenwoordiging in de West-Europese Unie uit federale afgevaardigden bestaat. Voor de Raad van Europa daarentegen, is dit veel minder evident. Er moet op dit vlak nog voort worden onderhandeld.
Een derde lid voegt hieraan toe dat de Raad van Europa uitdrukkelijk beslist heeft dat het om afgevaardigden van de federale parlementen gaat. Terwijl het gemakkelijk is met de drie partners van de Benelux onderling een overeenkomst te bereiken, is dat veel ingewikkelder met veertig. Binnen de Benelux hebben noch de Nederlanders noch de Luxemburgers dezelfde problemen als België. België kan deze problemen dus op zijn manier oplossen want dat maakt hun niets uit. Op Europees vlak zijn er aanzienlijke moeilijkheden.
Er doet zich overigens een klein probleem voor in de Belgische afvaardiging : wanneer er stemmingen plaatsvinden, gaan de stemmen, overeenkomstig het systeem-D'Hondt en de scheiding tussen de Kamer en de Senaat, naar de grootste partijen en bestaat er een meer dan evenredige Vlaamse meerderheid. Dat moet gecorrigeerd worden. Naar gelang van de wijze waarop het verdelingsmechanisme wordt toegepast, hetzij op de Kamer en de Senaat afzonderlijk, hetzij op de Kamer en de Senaat samen, geeft het systeem-D'Hondt andere resultaten.
Een lid vraagt hoe andere federale Staten van de Europese Unie hun afvaardiging georganiseerd hebben.
Professor Lejeune antwoordt dat de toestand verschilt naar gelang van het land. België bestaat immers slechts uit enkele deelgebieden terwijl er in Duitsland 15 of 16 Länder bestaan, in Spanje 17 of 18 Communidades autónomas en in Oosterijk een tiental Länder. De federale Staten bevinden zich op verschillende niveaus wat het regelen van hun internationale betrekkingen betreft. België is het meest « progressieve », het meest « gedecentraliseerde » land zoals het zijn buitenlandse betrekkingen regelt, daarna komen Duitsland en Oostenrijk.
In Duitsland doen de coördinatieproblemen ten aanzien van Europa zich voor op het vlak van het primaire recht namelijk de bepaling van de standpunten die de Länder binnen hun bevoegdheidssfeer innemen ten aanzien van de hervorming van de Europese instellingen en ten aanzien van de bevoegdheden die aan de Unie opgedragen worden veel meer dan op het vlak van de coördinatie tussen het federale standpunt en het standpunt van de Länder met betrekking tot de gemengde bevoegdheden. De Länder zijn zeer sterk aanwezig op het vlak van de Europese Unie, waar zij hun lobbywerk doen. Verder speelt de Bundesrat, de kamer waar de Länder hun vertegenwoordiging hebben, een zeer belangrijke rol in de coördinatie van de standpunten van deze Länder.
In de Raad van ministers van de Europese Unie zijn de Duitse Länder vaak aanwezig maar de positie van de Duitse federale regering lijkt sterker dan de positie van de Belgische regering die, naar gelang van de aangelegenheid, de zetel deelt met de gemeenschappen en de gewesten.
De afgevaardigden van de Oostenrijkse Länder bekleden de Oostenrijkse zetel in de Raad van ministers van de Europese Unie niet. In Spanje blijft het systeem om de buitenlandse betrekkingen te regelen vrij sterk gecentraliseerd.
Het eerste lid vraagt zich af of dit onderscheid niet in grote mate terug te brengen is tot het onderscheid tussen het type van bevoegdheidsverdeling. België heeft een systeem van exclusieve bevoegdheden, terwijl er in Duitsland een zekere hiërarchie in de bevoegdheden bestaat. Zelfs als de volledige materie wordt toevertrouwd aan de Länder, beschikt de Bund nog altijd over de mogelijkheid de coördinatie ervan naar zich toe te trekken, wat in België niet kan.
Professor Lejeune werpt op dat de afwezigheid van een hiërarchie van de normen het principe van elke federale Staat vormt en dat er in beginsel exclusieve bevoegdheden bestaan. Weliswaar wordt in België op politiek vlak meer de klemtoon gelegd op het exclusieve karakter van de bevoegdheden. Geen enkel federaal of geregionaliseerd systeem kan werken zonder aanleiding tot overlappingen, tot moeilijke afbakeningen. Op die wijze gebeurt het dat materies gemengd worden.
Op het vlak van de coördinatie bestaat er een andere geest. Professor Lejeune denkt dat het gezegde « Bundesrecht bricht Landesrecht » in het recht niet van toepassing is. Het geldt alleen maar in aangelegenheden die tot samenlopende bevoegdheden behoren. Wanneer het gaat om exclusieve bevoegdheden, is het recht van een Land niet ondergeschikt aan het recht van de Bund. De beweging van federalisering in Duitsland is een samenvoegende, associatieve beweging. Historisch gezien is het zeer goed te begrijpen dat de Bund een belangrijkere coördinerende functie vervult dan bij ons. Met uitzondering van extreme gevallen is coördinatie in België alleen maar mogelijk door middel van consensus en op voet van gelijkheid.
Een lid komt terug op de verklaringen van de heer Lejeune dat het systeem goed werkt. In het geval van gemeenschaps- of gewestbevoegdheden is er een regeling getroffen voor de vertegenwoordiging van de ministers. In de permanente vertegenwoordigingen kunnen er vertegenwoordigers zitten van de deelgebieden. Bijgevolg ziet het lid niet in, zelfs in de veronderstelling dat de financiële lasten aan de deelgebieden overgedragen worden, waarom men tot een systeem zou moeten komen waarin de permanente vertegenwoordigers van België mede aangewezen worden door de gemeenschappen. Dat is een hypothese waarmee hij niet kan instemmen. Toch wenst hij op te merken dat er geen reden bestaat om het systeem tot dergelijke consequenties door te trekken aangezien de deelgebieden een recht van vertegenwoordiging hebben door middel van ambtenaren of diplomaten. Dan zou de federale overheid zelf miskend worden ten opzichte van de deelgebieden.
3.3. Besluit van de commissie
De commissie is van oordeel dat het systeem voor de deelgebieden naar behoren werkt.
4. Vertegenwoordiging van België in de Raad van de Europese Unie
4.1 Standpunt van de regering van de Franse Gemeenschap (nota van 29 juni 1998)
Een evaluatie van het samenwerkingsakkoord dat werd gesloten tussen alle geledingen van de Belgische Staat over de vertegenwoordiging van België in de Raad van de Europese Unie (samenwerkingsakkoord tussen de federale Staat, de gemeenschappen en de gewesten, met betrekking tot de vertegenwoordiging van het Koninkrijk België in de Ministerraad van de Europese Unie, van 8 maart 1994) maakt het mogelijk een aantal problemen op dit vlak toe te lichten.
Overeenkomstig het samenwerkingsakkoord zijn er vier soorten raden :
de raden met exclusief federale bevoegdheden waarin België vertegenwoordigd wordt door een federaal minister;
de raden met hoofdzakelijk federale bevoegdheden en in bijkomende orde bevoegdheden van de deelgebieden, waarin België vertegenwoordigd wordt door een federaal minister die wordt bijgestaan door een assessor van een deelgebied;
de raden met hoofdzakelijk bevoegdheden van de deelgebieden en in bijkomende orde federale bevoegdheden, waarin België vertegenwoordigd wordt door een gemeenschaps- of gewestminister bijgestaan door een vertegenwoordiger van het federaal niveau;
de raden met uitsluitend bevoegdheden van de deelgebieden waarin België vertegenwoordigd wordt door een gemeenschaps- of gewestminister.
Voor de vertegenwoordiging van de deelgebieden voorziet het samenwerkingsakkoord in een semestriële rotatie.
In de bijlage van het samenwerkingsakkoord worden de verschillende soorten bevoegdheden bepaald. In de eerste categorie (exclusief federale bevoegdheden) hoort justitie thuis, maar ook telecommunicatie en begroting. In de tweede categorie (hoofdzakelijk federale bevoegdheden) wordt landbouw ondergebracht, in de derde categorie (hoofdzakelijk gemeenschaps- of gewestbevoegdheden), worden wetenschappelijk onderzoek en industrie ondergebracht. Tenslotte behoren tot de exclusieve gemeenschaps- of gewestbevoegdheden bijvoorbeeld cultuur en onderwijs.
Het onderbrengen van bepaalde aangelegenheden bij telecommunicatie, die een exclusief federale aangelegenheid is, doet ernstige problemen rijzen in de audiovisuele sector die op het Europese niveau niet losstaat van de telecommunicatiesector. Rekening houdend met de ruime gemeenschapsbevoegdheden voor audiovisuele aangelegenheden, zou men derhalve kunnen voorstellen telecommunicatie onder te brengen in categorie 2 : raden met hoofdzakelijk federale bevoegdheden en in bijkomende orde bevoegdheden van de deelgebieden, waarin België vertegenwoordigd wordt door een federale minister die wordt bijgestaan door een minister van een deelgebied.
4.3. Besluit van de commissie (12 maart 1999)
De vertegenwoordiging van België in de Raad van de Europese Unie is behandeld tijdens de besprekingen over de vorige punten.
De commissie komt ook hier tot het besluit dat de regeling voldoening lijkt te schenken aan de deelgebieden, behalve wat betreft de afbakening van de bevoegdheden, die soms problemen oplevert, zoals de Franse Gemeenschap heeft opgemerkt. De commissie stemt overigens in met het voorstel van de Franse Gemeenschap om telecommunicatie onder te brengen in de categorie van de hoofdzakelijk federale bevoegdheden en in bijkomende orde bevoegdheden van de deelgebieden, gelet op de ruime gemeenschapsbevoegdheden voor audiovisuele aangelegenheden.
5. De vertegenwoordiging en inspraak met betrekking tot werkzaamheden op internationaal vlak inzake tewerkstelling
Hoorzitting met mevrouw Stappaerts, directeur-generaal en mevrouw Van Hal, adjunct van de directeur, van de administratie Werkgelegenheid van de Vlaamse Gemeenschap (13 juli 1998)
De gemeenschappen en gewesten zijn niet of onvoldoende vertegenwoordigd in diverse werkgroepen bij de Raad en de Comités bij de Commissie van de EU die handelen over opleiding en tewerkstelling.
Op korte termijn is er nood aan een protocol tot regeling van de Belgische vertegenwoordiging in die werkgroepen en comités waarvan de behandelde onderwerpen geheel of gedeeltelijk betrekking hebben op de bevoegdheden van de gefedereerde Belgische overheden (zoals bijvoorbeeld het Europees Comité van het ESF en de activiteiten binnen de Raad van Europa en de OESO).
De gewesten en gemeenschappen worden niet op een gestructureerde en systematische wijze geconsulteerd door de federale overheid, ook al staan punten op de agenda of worden standpunten ingenomen waarvoor de gemeenschappen en gewesten (mede-) bevoegd zijn. Waar die consultatie wel gebeurt, hangt dit nog te veel af van persoonlijke relaties en/of wordt de inbreng van de gewesten te weinig gevaloriseerd. Hierbij kan verwezen worden naar de positieve samenwerking die tussen de federale overheid en de gewesten tot stand kwam naar aanleiding van het opstellen van het Belgisch actieplan in uitvoering van de Europese werkgelegenheidsrichtsnoeren, hoewel vragen kunnen gesteld worden bij de gebrekkige doorstroming ervan naar het Europese niveau toe.
Bij de op dit moment aan de gang zijnde Europese onderhandelingen, op Raadsniveau, omtrent de hervorming van de Structuurfondsen, zijn de gemeenschappen en gewesten betrokken via een beurtrol. Deze betrokkenheid is echter eenmalig. Het is aangewezen dat de gefedereerde entiteiten structureel betrokken worden in verband met de werkzaamheden in voorbereidende werkgroepen.
Om de noodzakelijke coördinatie en afstemming te realiseren moet uitvoering worden gegeven aan artikel 92, § 4, van de bijzondere wet van 16 juli 1993.
1. Nota van de heer Pas (september 1996)
Inzake fiscaliteit moet men een onderscheid maken tussen de algemene wijze van financiering van de gemeenschappen en de gewesten enerzijds en de fiscale bevoegdheden van de gemeenschappen en de gewesten, die een onderdeel vormen van het financieringssysteem (25). Door het instellen van eigen belastingen kunnen de gemeenschappen en de gewesten, voor zover zij hiervoor bevoegd zijn, nieuwe inkomstenbronnen toevoegen aan de bestaande.
In het kader van deze voorbereidende nota wordt niet ingegaan op de andere inkomstenbronnen van gemeenschappen en gewesten dan deze, die voortvloeien uit eigen fiscale instrumenten. Het betreft immers grotendeels toegewezen gedeelten van de opbrengsten van federale belastingen (personenbelasting en BTW). De verdelingstechniek van deze opbrengsten bestaat in essentie uit het toekennen van basisbedragen aan de gemeenschappen en/of de gewesten, die vervolgens worden verdeeld tussen de gemeenschappen en/of de gewesten volgens een verdeelsleutel. Het vaststellen van deze bedragen en van de verdeelsleutel is een essentieel politieke vraag, waar vanuit wetenschappelijk oogpunt weinig opmerkingen kunnen worden gemaakt. Hier kan wel worden opgemerkt dat deze techniek van toewijzing van (gedeelten van) federale belastinginkomsten een financieringstechniek is die nauwelijks enige financiële verantwoordelijkheid impliceert in hoofde van de deelgebieden, of althans niet in dezelfde mate als het geval is voor eigen fiscale inkomsten van de deelgebieden. De deelgebieden weten zich immers verzekerd van bepaalde financiële middelen en hebben geen echte stimulus om minder uit te geven dan de middelen die zij krijgen (26). Zij hebben ook geen inspraak in het beleid dat de federale overheid voert met betrekking tot de personenbelasting en de BTW.
De vraag naar de eigen belastingsbevoegdheid van de deelgebieden moet onderscheiden behandeld worden voor de gemeenschappen en de gewesten (27).
De gewesten beschikken in beginsel over een integrale fiscale bevoegdheid, die echter in dubbel opzicht beperkt is. In de eerste plaats mogen de gewesten geen belasting invoeren op materies die reeds het voorwerp uitmaken van een federale belasting (28). In de tweede plaats kan de federale overheid bestaande gewestelijke belastingen opheffen, weze het door ze uitdrukkelijk af te schaffen, weze het door zelf een gelijkaardige belasting in te voeren, waardoor de (ondergeschikte) bestaande gewestelijke belastingen vervallen. Anderzijds beschikken de gewesten ook over een beschermde belastingsbevoegdheid : noch de federale overheid, noch de gemeenschappen mogen een belasting op water of afval invoeren.
De vraag naar de belastingsbevoegdheid van de gemeenschappen is minder eenvoudig. Voor de gewesten ligt ondubbelzinnig vast binnen welke territoriale grenzen zij hun (fiscale) bevoegdheden kunnen uitoefenen. Voor de gemeenschappen is dit niet het geval. De Grondwet differentieert de territoriale bevoegdheid van de gemeenschappen naargelang de materie : inzake taalgebruik zijn de Vlaamse en de Franse Gemeenschap niet bevoegd in het tweetalig gebied Brussel-Hoofdstad; inzake culturele en persoonsgebonden aangelegenheden is dit wel het geval. Het probleem is dat de Grondwet, in tegenstelling tot de andere gemeenschapsbevoegdheden, nergens aangeeft wat de territoriale toepassing is van de belastingsdecreten van de gemeenschappen. Men kan zich dan ook afvragen of de gemeenschappen wel überhaupt over een eigen fiscale bevoegdheid beschikken. Deze vraag moet bevestigend worden beantwoord : artikel 170, § 2, spreekt duidelijk van een fiscale bevoegdheid voor de gemeenschappen, net zoals voor de gewesten. De vraag is dan of en hoe deze fiscale bevoegdheid « territoriaal geïmplementeerd » kan worden. Deze problematiek deed zich voor naar aanleiding van de voorgenomen « Anselme-taksen » van de toenmalige Executieve van de Franse Gemeenschap (29).
Dienaangaande kan men verschillende standpunten verdedigen. In de eerste plaats zou men kunnen stellen dat de territoriale bevoegdheden van de gemeenschappen onbepaald zijn en dat zij bijgevolg belastingen kunnen heffen over het volledige grondgebied van België. De Duitstalige Gemeenschap zou echter enkel belastingen kunnen heffen in het Duitse taalgebied, omdat daarover geen dubbelzinnigheid zou kunnen bestaan. Dit standpunt is niet alleen incoherent, maar leidt tot absurde resultaten. Men kan immers moeilijk betogen dat het in overeenstemming is met de globale opvatting van de grondwetgever dat de Vlaamse Gemeenschap belastingen zou kunnen heffen in het Franse taalgebied en de Franse Gemeenschap in het Nederlandse taalgebied.
Een tweede mogelijk standpunt is dat elke gemeenschap fiscaal bevoegd is in zijn overeenstemmend taalgebied. In het tweetalig gebied. Brussel-Hoofdstad is geen enkele gemeenschap fiscaal bevoegd. Deze stelling vindt echter nauwelijks steun in de Grondwet; bovendien zou een moeilijk te verantwoorden ongelijke behandeling worden toegelaten tussen de inwoners van het tweetalig gebied Brussel-Hoofdstad en de inwoners van de drie andere taalgebieden.
Een derde mogelijkheid is een variante op de tweede, waarbij echter zowel de Vlaamse als de Franse Gemeenschap ook fiscaal bevoegd zijn in het tweetalig gebied Brussel-Hoofdstad. Ook deze stelling stuit echter op ernstige grondwettelijke bezwaren. In de eerste plaats vindt ze, net zoals de vorige stelling, geen duidelijke steun in de Grondwet. Bovendien stelt ze eveneens een moeilijk te verantwoorden verschillende behandeling in tussen de inwoners van het tweetalig gebied Brussel-Hoofdstad en de inwoners van de drie andere taalgebieden. Ofwel kunnen zowel de Vlaamse als de Franse Gemeenschap alle inwoners en instellingen in het tweetalig gebied Brussel-Hoofdstad belasten, waardoor het mogelijk is dat zij tweemaal worden belast. Ofwel moeten de Vlaamse en de Franse Gemeenschap elk afzonderlijke personen en/of instellingen belasten, waarbij elke persoon en/of instelling door één van beide gemeenschappen wordt belast of kan worden belast. Het is zeer moeilijk om zulks praktisch te organiseren. Bovendien zou men deze individualisering van de belastingsbevoegdheid in het tweetalig gebied Brussel-Hoofdstad aan de uitgaven moeten koppelen, zodat men zich tot één van beide gemeenschappen moet bekennen voor onderwijs, cultuur, belastingen en dergelijke meer. In het andere geval zou men als het ware aan « gemeenschapsshopping » kunnen gaan doen. Het is om deze redenen zeer de vraag of deze optie politiek wenselijk is.
Een vierde mogelijkheid is in se een variante op de derde en lijkt de meest grondwetconforme interpretatie. Zowel de Franse als de Vlaamse Gemeenschap zijn bevoegd in het tweetalig gebied Brussel-Hoofdstad, maar moeten de fiscale bevoegdheid gezamenlijk uitoefenen. Dit veronderstelt dat beide gemeenschappen voorafgaandelijk overleg plegen en bij voorkeur een samenwerkingsakkoord sluiten waarbij zij onderling de opbrengsten van belastingen verdelen die zij samen invoeren en innen. Uiteraard behoeft een dergelijk samenwerkingsakkoord de instemming van de betrokken Gemeenschapsraden.
Een laatste mogelijkheid is dat men er van uitgaat dat de fiscale bevoegdheden van de gemeenschappen wel degelijk bestaan maar, bij ontstentenis van bepalingen omtrent de territoriale bevoegdheid, in de praktijk onwerkzaam zijn. Het is min of meer deze theorie die werd gevolgd in het Sint-Michielsakkoord en die men best kan typeren als de status quo -theorie. Deze stelling biedt het voordeel van de politieke windstilte, maar heeft als beduidend nadeel dat de financiële behoeften van een of meer gemeenschappen op een andere wijze gelenigd moeten worden, zoals ook bleek in het Sint-Michielsakkoord.
2. Opmerkingen van leden (13 maart 1997)
Een lid is van oordeel dat het probleem van de fiscale bevoegdheid van de gemeenschappen onoplosbaar is. De voorgestelde oplossingen voldoen niet, ook al zijn zij technisch goed onderbouwd. Dreigt deze bevoegdheid niet onuitgevoerd te blijven ? In feite wordt het systeem van de fiscaliteit van de gemeenschappen geblokkeerd door Brussel.
Een ander lid stemt hiermee in. Niettemin moet de fiscale bevoegdheid van de gemeenschappen om juridische en budgettaire redenen worden uitgeoefend. Dit probleem verlamt immers de budgettaire evolutie van de Franse Gemeenschap. Het spreekt voor zich dat de fiscale bevoegdheid moet worden uitgeoefend binnen de voorgeschreven territoriale grenzen. Wat de voorgestelde oplossingen betreft, bestaat de beste oplossing in een samenwerkingsakkoord. Misschien moet deze aangelegenheid worden opgenomen in de lijst van de verplichte samenwerkingsakkoorden. Dat is de enig mogelijke piste.
Een lid vraagt of het gelijkheidsbeginsel wordt aangetast wanneer de inwoners van het taalgebied Brussel-Hoofdstad middels een samenwerkingsakkoord aan een andere gemeenschapsbelasting worden onderworpen dan de inwoners van de eentalige taalgebieden, vermits er dan toch een uiteenlopende regeling geldt voor de inwoners van eenzelfde gemeenschap.
3. Opmerkingen van de heer Pas (13 maart 1997)
Een verplicht samenwerkingsakkoord lijkt inderdaad de meest aangewezen formule. Het akkoord zal ook betrekking moeten hebben op de verdeling van de belastingopbrengst.
De gemeenschapsbelasting voor de inwoners van Brussel-Hoofdstad hoeft niet noodzakelijk te verschillen van die voor de inwoners van de eentalige taalgebieden. Indien er evenwel toch een uiteenlopende belasting is, moet die ongelijkheid worden getoetst aan de criteria van het gelijkheidsbeginsel. Er moet een objectieve verantwoording bestaan voor het onderscheid.
1. Kijk- en luistergeld : bevoegdheid van de Franse Gemeenschap
1.1. Standpunt van de Franse Gemeenschapsregering (nota van 29 juni 1998, punt 7.4.1)
Het kijk- en luistergeld is sedert de invoeging van een artikel 5bis in de wet van 16 januari 1989 door de wet van 16 juli 1993 een gemeenschapsbelasting. Nochtans :
is de regelgeving nog steeds een federale regelgeving (thans de wet van 13 juli 1987);
worden de tarieven jaarlijks bepaald bij koninklijk besluit;
en wordt de inning uitgevoerd door de federale overheid tenzij de gemeenschappen er anders over beslissen.
Er werd dus over een samenwerkingsakkoord onderhandeld. Voor het grondgebied van Brussel werd het akkoord over de inning evenwel nog niet bekrachtigd door het Vlaamse Parlement.
Tussen de verschillende gemeenschappen zijn thans onderhandelingen aan de gang met het oog op de uitwerking van een nieuwe wetgeving. Wordt er met de twee andere gemeenschappen overeenstemming bereikt, dan zou het federale niveau het akkoord in de vorm van een wet moeten bekrachtigen.
Het zou nochtans wenselijk zijn de fiscale bevoegdheid van de Franse Gemeenschap formeel te regelen. Wat het kijk- en luistergeld betreft, bepaalt de bijzondere wet van 16 januari 1989 immers het volgende :
« Art. 5bis , § 2. De federale wetgever blijft bevoegd voor het vaststellen van de aanslagvoet, de heffingsgrondslag en de vrijstellingen van de in § 1 bedoelde belasting. Een wijziging in een van deze elementen kan evenwel niet doorgevoerd worden dan met instemming van de gemeenschapsregeringen. »
1.2. Eindbespreking
1.2.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De heer Coenraets legt uit dat de eerste twee punten betrekking hebben op een oud probleem. In werkelijkheid gaat het om de fiscale bevoegdheid van de gemeenschappen. Er zijn reeds enkele initiatieven gewest om de Franse Gemeenschap in staat te stellen via decreet belastingen te heffen op teledistributie. Die pogingen zijn op principiële bezwaren gestuit.
De grondwetsbepalingen betreffende de gemeenschappen zijn enigzins paradoxaal. De gemeenschap steunt op een band die tussen personen bestaat maar ze wordt omschreven als een grondgebied. Die twee aspecten staan evenwel met elkaar in verband. De belasting heeft een voornamelijk territoriale grondslag. De bevoegdheid om belasting te heffen is een van de bevoegdheden die een Staat kenmerken. Vandaar de verdragen om het probleem van de dubbele belasting te voorkomen. Hoe kan men dit belastingmechanismen laten samenvallen met een band tussen personen ?
De problemen zijn duidelijk op het grondgebied van de Franse Gemeenschap, die gelegen is in het Waalse Gewest en in het deel van het Waalse Gewest dat samenvalt met de Duitstalige Gemeenschap. In het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest daarentegen zijn de problemen niet duidelijk. Thans kent ons grondwettelijk recht geen subnationaliteiten. Het optreden van de gemeenschappen in het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest hangt af van criteria die niet strikt persoonsgebonden zijn; bijvoorbeeld van instellingen die door hun organisatie of door hun activiteit uitsluitend tot de ene of de andere gemeenschap behoren. Men heeft nooit gewild dat de Brusselaars moeten kiezen tussen de Franse Gemeenschap en de Vlaamse Gemeenschap.
Hoe kan men de gemeenschappen in staat stellen de burgers die op het grondgebied van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest wonen, te blasten ? Men weet immers niet tot welke gemeenschap ze behoren. Aangezien een deel van het potentiële grondgebied van de ene of andere gemeenschap, ontsnapt aan het belastingfenomeen, leidt men hieruit af dat de gelijkheid wordt geschouden tussen enerzijds de burgers die niet expliciet tot de ene of de andere gemeenschap behoren en anderzijds de burgers die in het Vlaamse Gewest of in het Waalse Gewest wonen en die deel uitmaken van de Vlaamse Gemeenschap of de Franse Gemeenschap, met uitzondering van de Duitstaligen. Aangezien belastingheffing over het gehele grondgebied van elk van de gemeenschappen niet mogelijk is, is gelijke behandeling onmogelijk. Men slaagt er niet in een belasting te heffen op een materie die gekoppeld is aan een band tussen personen.
De Franse Gemeenschapsregering is de mening toegedaan dat de belastingbevoegdheid van de Franse Gemeenschap formeel moet worden vastgelegd. De Franse Gemeenschap beschikt evenwel reeds over een belastingbevoegdheid. Alleen de tenuitvoerlegging ervan doet problemen rijzen in het bijzonder de toestand in het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest. Hoe kan dit probleem van technische aard worden opgelost ? De Franse Gemeenschap zegt hier niets over.
1.2.2. Bespreking (12 februari 1999)
Een lid vraag zich af of de Franse Gemeenschap niet veeleer een wijziging vraagt van artikel 5bis , § 2, van de financieringswet, volgens hetwelk de federale wetgever bevoegd blijft voor het bepalen van de heffingsgrondslag. De Franse Gemeenschap wil die heffingsgrondslag zelf bepalen. Is dat een redelijke vraag ? Het gaat om een belasting die de gemeenschappen toekomt. Waarom moet de federale niveau de heffingsgrondslag bepalen ? Dit doet problemen rijzen voor de samenhang.
Een senator merkt op dat het de bedoeling was van de bijzondere wetgever een eenvormige heffingsgrondslag te behouden. Hij begrijpt dat degenen die de opbrengst ervan krijgen, hierover overleg wensen.
De heer Coenraets antwoordt dat de voorgestelde oplossing erin bestaat dat aan elke gemeenschap een vetorecht wordt gegeven. Dit dreigt evenwel tot een blokkering te leiden.
Een commissielid vreest dat op die manier opnieuw de discussie wordt aangewakkerd over de eigen fiscaliteit van de gemeenschappen, die thans gefinancierd worden via dotaties.
De heer Coenraets merkt op dat artikel 5bis van de financieringswet bepaalt dat het kijk- en luistergeld een gemeenschapsbelasting is.
Een lid herineert eraan dat de huidige tekst van artikel 5bis reeds stelt dat een wijziging niet kan worden doorgevoerd dan met de instemming van de gemeenschapsregeringen.
Een senator merkt op dat de Franse Gemeenschap vraagt dat men zélf de heffingsgrondslag kan vaststellen. Dit zou ertoe kunnen leiden dat een verschillende heffingsgrondslag geldt in de verschillende gemeenschappen. In een federale context is hiertegen geen principieel bezwaar.
Een lid vraagt zich af of deze bevoegdheid al dan niet werd overgeheveld naar de Franse Gemeenschapscommissie in het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest. Mocht dit het geval zijn, kan het probleem vrij eenvoudig worden opgelost.
Een spreker wijst op het feit dat een samenwerkingsakkoord, dat reeds werd onderhandeld, over de inning op het grondgebied van Brussel, nog niet werd bekrachtigd door het Vlaams Parlement. Overigens is hij van mening dat de beste wijze om het probleem Brussel op te lossen, de uitdrukkelijke keuze van de inwoners van Brussel is om tot hetzij de Franse, hetzij de Vlaamse Gemeenschap te behoren.
Een lid is van mening dat de commissie een keuze moet maken : ofwel vraagt men dat de gemeenschappen zélf de heffingsgrondslag kunnen betalen, ofwel pleit men voor een status quo.
1.3. Besluit van de commissie.
De commissie is het eens over het beginsel dat de gemeenschappen door de federale Staat betrokken moeten worden bij het vaststellen van de heffingsgrondslag van het kijk- en luistergeld.
2. Kijk- en luistergeld : overheveling naar de Duitstalige Gemeenschap
2.1. Standpunt van de Raad van de Duitstalige Gemeenschap (nota van 28 september 1998, punt 4.4)
De Raad van de Duitstalige Gemeenschap wenst dat de Duitstalige Gemeenschap (in plaats van het Waalse Gewest) opcentiemen op het kijk- en luistergeld mag heffen dat in het Duitstalige gebied wordt geïnd. Een wijziging van de bijzondere wet dringt zich daartoe op.
2.2. Eindbespreking (12 februari 1999)
2.2.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
Op dit ogenblik is het Waalse Gewest bevoegd om opcentiemen te heffen op het kijk- en luistergeld dat geïnd wordt in het Duitstalige gebied. Indien de Duitstalige Gemeenschap deze bevoegdheid verkrijgt, moeten ook de andere gemeenschappen die bevoegdheid verkrijgen. Wordt die suggestie in de praktijk gebracht, dan zal het oude probleem van de fiscale bevoegdheid van de gemeenschappen weer de kop opsteken. Dit probleem vormt een ernstige handicap voor het voorstel van de Duitstalige Gemeenschap.
3. Vaststelling van de heffingsgrondslag voor de onroerende voorheffing
Artikel 3 van de bijzondere wet van 16 januari 1989 betreffende de financiering van de gemeenschappen en de gewesten
Volgende belastingen zijn gewestelijke belastingen :
5º de onroerende voorheffing; »
Artikel 4, § 4, van dezelfde wet
« De federale wetgever blijft bevoegd voor het vaststellen van de heffingsgrondslag van de in artikel 3, eerste lid, 4º tot 8º, bedoelde belastingen, (...). Een wijziging in een van deze elementen kan evenwel slechts worden doorgevoerd met instemming van de gewestregeringen. »
3.1. Standpunt van de Vlaamse regering (nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap « Homogene bevoegdheidspakketten »
De bijzondere wet van 16 januari 1989 betreffende de financiering van de gemeenschappen en de gewesten bepaalt dat de onroerende voorheffing een gewestelijke belasting is (artikel 3, 5º).
Deze belasting wordt volledig geristorneerd en de gewesten zijn bevoegd om de aanslagvoet te wijzigen (de gewesten en de provincies heffen opcentiemen op deze belastingen).
De onroerende voorheffing wordt volledig aan de gewesten en gemeenschappen overgedragen na inning door het federale ministerie van Financiën.
De gewesten hebben wel bevoegdheid om de aanslagvoeten te corrigeren maar zij hebben geen invloed op de bepaling van de individuele belastbare basis, met name het kadastrale inkomen.
Een regionalisering van het kadaster zou de gewesten toelaten een eigen politiek te volgen waardoor het mogelijk is bepaalde accenten te benadrukken zoals bvb. een snellere aanpassing aan de wijzigingen. Nu duurt het soms jaren vooraleer een wijziging wordt doorgevoerd.
Praktisch zou de overdracht weinig moeilijkheden mogen opleveren vermits het personeel van het Kadaster opgenomen is in een apart fiscaal bestuur van het federaal departement van Financiën terwijl de taken volledig geografisch opgesplitst zijn.
De in de financieringswet (artikel 4, § 4) opgenomen bevoegdheid tot vaststelling van de heffingsgrondslag van de onroerende voorheffing wordt aan de gewesten overgedragen en de diensten van het kadaster van het federaal ministerie van Financiën worden geregionaliseerd met overdracht van personeel, logistiek en bevoegdheid.
3.2. Eindbespreking (12 februari 1999)
3.2.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De heer Coenraets is de mening toegedaan dat hier een probleem wordt aangeraakt dat uiterst gevoelig ligt, namelijk het vastgoedbeleid van de gewesten. Het is duidelijk dat sommige gewesten zullen zeggen : « Vestig u bij ons, want wij zijn aantrekkelijker dan onze buren ». Het standpunt van de Vlaamse Gemeenschap is de juridische vertaling van die politieke aanpak. Door die bevoegdheid die thans nog federaal is op te eisen, wenst de Vlaamse regering ongetwijfeld de belastinggrondslag voor sommige categorieën van belastingplichtigen te verminderen ten einde het gewest aantrekkelijker te maken. De vraag van de Vlaamse regering is in dit opzicht zeer duidelijk. De Vlaamse Gemeenschap wil eveneens de overdracht van de diensten van het kadaster van het federale ministerie van Financiën.
3.2.2. Bespreking
Een senator is van mening dat de fiscale concurrentie tussen de gewesten nefast is voor de economische en monetaire unie van België. Het kadastraal stelsel moet voor elke burger hetzelfde zijn. Het kadaster dient immers niet enkel om de heffingsgrondslag vast te stellen, maar voor allerlei vormen van transacties tussen de burgers, zoals aan- en verkopen, enz.
Een lid onderschrijft de vraag van de Vlaamse Gemeenschap. Hij ziet geen probleem in de mogelijke concurrentie tussen de gewesten, vermits het tarief ook vandaag reeds kan verschillen. Dit element heeft reeds een concurrentie tot gevolg. De Vlaamse Gemeenschap wenst nu ook de heffingsgrondslag vast te stellen. Dit maakt deel uit van het beleid dat door een gewest wordt gevoerd. Overigens doen de verschillen in de onroerende voorheffing zich in de eerste plaats voor tussen de gemeenten.
Een spreker deelt dit laatste standpunt. Voor 80 tot 90 % is de onroerende voorheffing een een zaak van de gemeenten, die elk met andere tarieven werken. Het argument van de concurrentie is niet van die aard om de overheveling van de heffingsgrondslag naar de gewesten tegen te houden.
Een lid merkt op dat, wanneer de heffingsgrondslag zou worden overgedragen, dit aanleiding zou geven tot andere criteria voor het vaststellen voor het kadastraal inkomen. Of deze criteria nu worden vastgesteld door ambtenaren van de gewesten of door ambtenaren van de federale overheid, is niet relevant. Belangrijk is dat de criteria dezelfde zijn.
4. Toestemming voor leningen in deviezen
Artikel 49, § 4, van de bijzondere wet van 16 januari 1989 betreffende de financiering van de gemeenschappen en de gewesten
« De gemeenschappen en de gewesten kunnen leningen in Belgische franken in het buitenland of leningen in deviezen uitgeven met goedkeuring van de minister van Financiën. De goedkeuring is voor iedere lening vereist.
Indien deze goedkeuring door de minister van Financiën wordt geweigerd, kan de betrokken regering vragen dat de kwestie ter beslissing aan de ministerraad wordt voorgelegd. »
4.1. Standpunt van de Vlaamse regering (nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap « Homogene bevoegdheidspakketten »)
De bijzondere financieringswet van 16 januari 1989 voorziet in artikel 49, § 4, dat de goedkeuring van de federale minister die bevoegd is voor financiën vereist is voor leningen in deviezen.
Artikel 49, § 4, verplicht de gemeenschappen en de gewesten voor leningen in vreemde deviezen vooraf de toestemming van de federale minister bevoegd voor financiën, in te winnen. Uit deze bepaling blijkt de beperktheid in het eigen schuldbeheer : voor het afsluiten van overeenkomsten van leningen in vreemde munten (deviezen) blijft een voorafgaande goedkeuring noodzakelijk vanwege de federale minister voor Financiën.
Deze beperktheid maakt het in de praktijk onmogelijk leningen in deviezen aan te gaan, gezien voor het inspelen op de opportuniteit van de financiële markten steeds zeer snel binnen de paar uren moet kunnen ingegaan worden om de meest gunstige financiële voorwaarden in lonende contracten te kunnen omzetten. Gezien de gunstige rating (AA +) op de internationale financiële markt die het Vlaamse Gewest en de Vlaamse Gemeenschap gekregen heeft, gaan hierdoor financieel voordelige voorwaarden verloren.
In het betrokken artikel moeten de woorden « met federale goedkeuring » worden geschrapt.
4.2. Eindbespreking (12 februari 1999)
4.2.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De heer Coenraets legt uit dat de bijzondere wetgever bij het goedkeuren van artikel 49 van de financieringswet de bedoeling had de internationale financiële kredietwaardigheid van de Belgische Staat te beschermen en de Belgische Staat de voorang te geven boven de deelgebieden bij het plaatsen van leningen in deviezen. Daarom heeft men de bevoegdheden van de gewesten en de gemeenschappen op dit stuk enigszins beperkt en is de goedkeuring van de minister van Financiën vereist voor elke lening die ze uitgeven.
De Vlaamse Gemeenschap stelt vast dat zij op internationaal gebied de uitstekende rating AA+ heeft (de beste rating is AAA). Zij vraagt zich af waarom zij moet lijden onder een soort programmatiemechanisme voor haar emissies. Ten slotte ondervindt zij geen problemen om de noodzakelijke middelen te verzamelen. Zij stelt dan ook voor de federale goedkeuring als vereiste te schrappen. De recente actualiteit heeft aangetoond dat een dergelijk probleem gerezen is bij de emissie van het Waalse Gewest waar de heer Van Cauwenberghe op aanstuurde en waarvoor de federale minister van Financiën zijn goedkeuring niet heeft willen geven.
Er moet in eerste instantie een zekere harmonie gevonden worden bij het plaatsen van die leningen en er moet voorkomen worden dat de federale overheid de gemeenschappen en de gewesten kan verhinderen een lening te plaatsen. Er moet gestreefd worden naar een evenwicht in het systeem. Het opheffen van deze bepaling in de bijzondere wet is wellicht overdreven, misschien moet ze geamendeerd worden.
4.2.2. Bespreking
Een lid is van mening dat dit voorstel moet worden bekeken in het kader van de rol van België in de muntunie. Men mag immers niet vergeten dat België, in de internationale context, wordt bekeken als één eenheid. Zeker nu de euro is geïntroduceerd, is het raadzaam de mening van de minister van Financiën te vragen alvorens in te gaan op dit voorstel. Overigens is gebleken dat het Waalse Gewest toch een lening heeft kunnen plaatsen, die een zeer groot succes heeft gekend. Het is dus blijkbaar niet onmogelijk dat men zich verstaat met de federale minister van Financiën.
Een senator begrijpt de terughoudendheid die aan de dag wordt gelegd bij de beoordeling van het voorstel. Gelet op onze schuldenlast, die in Europees verband moet worden teruggedrongen, kan het gevaarlijk zijn een deelentiteit de volledige vrijheid te geven op het vlak van leningen. Anderzijds moet men, wanneer de huidige bevoegdheidsverdeling blijft zoals ze is, zich zo organiseren dat de vereiste goedkeuring binnen enkele uren tijd kan worden gegeven.
De heer Coenraets merkt op dat voor de leningen, zoals we die vandaag kennen, de goedkeuring niet noodzakelijk binnen een bestek van uren dient te worden gegeven. De markt moet immers op de hoogte worden gebracht van het bestaan van de lening. De opmerking van de Vlaamse Gemeenschap heeft wellicht betrekking op meer gesofistikeerde vormen van leningen.
Een lid merkt op dat over een delicate materie gaat. Voor een buitenstaanders vormt België één geheel. Het kenbaar maken van leningen die worden geplaatst door de gemeenschappen of gewesten kan de geloofwaardigheid van de Staat schade toebrengen. Deze geloofwaardigheid is noodzakelijk voor eenieder. Men mag niet vergeten dat men in een streng Europees keurslijf zit. De goedkeuring van de federale minister van Financiën is dan ook een absolute vereiste. Deze moet dan ook de nodige zin voor samenwerking aan de dag leggen, opdat de goedkeuringsprocedures vlot verlopen.
Een senator meent dat het mogelijk moet zijn voor de gemeenschappen de gewesten om een globaal akkoord af te sluiten met de minister van Financiën, waarbij zij gemachtigd worden om een lening te plaatsen wanneer een bepaalde situatie zich voordoet.
5. Lasten uit het verleden
5.1. Standpunt van de Waalse regering (nota van 18 maart 1998, hoofdstuk III, punt 4)
Het probleem van de lasten uit het verleden, ontstaan door de interpretatie van de wet van 16 januari 1989 betreffende de financiering van de gemeenschappen en de gewesten, lijkt ten einde te lopen, althans wat betreft de principiële vragen. Een aantal gerechtelijke dossiers, waarvan sommige bij het Hof van Cassatie aanhangig zijn, zijn nog niet afgewikkeld. Het gaat onder meer om :
het geval waarin de Belgische Staat de vergoedingen overneemt waarvan sprake is in artikel 16, § 2, van het ministeriel besluit van 10 augustus 1977 op basis van artikel 61, § 1, zesde lid;
het aanvoeren van de extracontractuele fout van de Belgische Staat bij laattijdige betaling van bedragen verschuldigd in hoofdsom;
wegens gunstige rechterlijke uitspraak, de bedoeling van de Belgische Staat om bedragen terug te vorderen die geacht worden onverschuldigd betaald te zijn.
Hierover dient ruimer overleg te komen. Wellicht moet er een samenwerkingsakkoord worden afgesloten.
5.2. Eindbespreking (12 februari 1999)
5.2.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De heer Coenraets legt uit dat de problematiek van de lasten uit het verleden een van de moeilijkste aspecten van de financieringswet is. De opmerking van de Waalse regering toont duidelijk aan dat er een probleem van interpretatie van deze bepaling is. De lasten uit het verleden hangen samen met gerechtelijke procedures. Het gaat om alle gevallen waarin een particulier of een onderneming een geschil heeft met de federale overheid in een aangelegenheid die gecommunautariseerd of geregionaliseerd is.
In het kader van die gerechtelijke procedure rijst de vraagt tot wie men zich moet wenden, daar de federale overheid niet meer bevoegd is. De bijzondere wet heeft geen regeling getroffen voor de hangende gerechtelijke procedures. Bijgevolg slepen de procedures aan, bijvoorbeeld bij onteigeningen.
De lasten uit het verleden zijn evenwel voor het merendeel zaken uit het verleden. Verschillende arresten van het Hof van Cassatie hebben de zaken duidelijk gesteld, onder meer wat de interpretatie betreft van de woorden « hangende gedingen ». Door die arresten van het Hof van Cassatie zijn de zaken duidelijker geworden.
De regering behandelt in haar vrij sibillijnse nota de gevolgen van de jurisprudentie van het Hof van Cassatie waardoor de federale Staat van het Waalse Gewest bedragen heeft kunnen vorderen die de Staat reeds had gestort aan personen of handelsvennootschappen. Dergelijke problemen tussen de Staat en het Waalse Gewest worden door de jurisprudentie op dit stuk geregeld. Een samenwerkingsakkoord biedt geen oplossing voor aansprakelijkheidsproblemen. Het gemeen recht moet worden toegepast. Een samenwerkingsakkoord zou het juridisch kluwen alleen maar groter maken en de zaken nog ingewikkelder maken.
5.3. Besluit van de commissie
De commissie beslist bij consensus dat de problematiek van de lasten uit het verleden tot de bevoegdheid van de rechterlijke macht behoort en dat het niet wenselijk is om politiek in te grijpen in de individuele dossiers.
6. Verwijlintresten Deposito- en Consignatiekas
Artikel 1 van de wet van 6 februari 1970 betreffende de verjaring van schuldvorderingen ten laste of ten voordele van de Staat en de provinciën
« Artikel 1. Verjaard en bepaald vervallen ten voordele van de Staat zijn, onverminderd de vervallenverklaringen uitgesproken door andere wettelijke, reglementaire of ter zake overeengekomen bepalingen :
a) de schuldvorderingen, waarvan de op wettelijke of reglementaire wijze bepaalde overlegging niet geschiedde binnen een termijn van vijf jaar te rekenen vanaf de eerste januari van het begrotingsjaar in de loop waarvan zij ontstonden;
b) de schuldvorderingen, die, hoewel ze werden overgelegd binnen de onder letter a bedoelde termijn, door de ministers niet werden geordonnanceerd binnen een termijn van vijf jaar te rekenen vanaf de eerste januari van het jaar gedurende hetwelk ze werden overgelegd;
c) alle andere schuldvorderingen, die niet werden geordonnanceerd binnen een termijn van tien jaar te rekenen vanaf de eerste januari van het jaar van hun ontstaan.
De schuldvorderingen die voortkomen uit vonnissen blijven evenwel onderworpen aan de dertigjarige verjaring; zij dienen te worden uitbetaald door de zorg van de Deposito- en Consignatiekas. »
6.1. Standpunt van de Waalse regering (nota van 18 maart 1998, hoofdstuk II, punt 2)
Volgens de interpretatie die de jurisprudentie geeft aan artikel 1, tweede lid, van de wet van 6 februari 1970 betreffende de verjaring van schuldvorderingen ten laste of ten voordele van de Staat en de provinciën, is het gewest ertoe verplicht de last op zich te nemen van de verwijlintresten die ontstaan zijn na de storting door de comptabiliteit van het gewest verricht aan de onder het ministerie van Financiën ressorterende Deposito- en Consignatiekas. Deze intresten blijven lopen totdat de begunstigde van de gerechtelijke veroordeling volledig door de kas uitbetaald is.
6.2. Eindbespreking (12 februari 1999)
6.2.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De heer Coenraets legt uit dat het gaat om de toepassing van de wetten op de Rijkscomptabiliteit. De financieringswet bepaalt dat de gemeenschappen en de gewesten de regels inzake Rijkscomptabiliteit zoals ze door de federale overheid zijn vastgelegd, moeten toepassen. Men heeft gestreefd naar enige eenvormigheid bij de toepassing van de regels inzake overheidsboekhouding. Het is niet wenselijk dat de gemeenschappen en de gewesten terzake innoverend optreden.
Het Waalse Gewest klaagt over de interpretatie die door de jurisprudentie is gegeven aan artikel 1, tweede lid, van de wet van 6 februari 1970 betreffende de verjaring van schuldvorderingen ten laste of ten voordele van de Staat en de provinciën. In werkelijkheid gaat het om de slechte werking van de Deposito- en Consignatiekas, die onvoldoende snel is in het uitbetalen van de bedragen die het Waalse Gewest stort in het kader van gerechtelijke veroordelingen. Het Waalse Gewest stelt geen oplossing voor.
Eingenlijk wil de Waalse regering weten of het nog wenselijk is dat de gemeenschappen en de gewesten een beroep moeten doen op de Deposito- en Consignatiekas. Zou elk gewest niet een eigen instelling kunnen oprichten die met die opdracht belast is ? Is het niet beter dat in de bijzondere wet alleen een aantal gemeenschappelijke regels inzake overheidsboekhouding staan die door de federale overheid, de gemeenschappen en de gewesten moeten worden nageleefd ? Thans verhindert de bijzondere wet dat de deelgebieden soepeler beheersregels goedkeuren. Zij kunnen niet, zoals de federale overheid, wetten goedkeuren waarbij diensten voor afzonderlijk beheer worden opgericht. De deelgebieden zijn verplicht de federale wetten op de Rijkscomptabiliteit na te leven.
7. Grondslag voor de berekening van de federale dotatie
7.1. Standpunt van de Raad van de Duitstalige Gemeenschap (nota van 28 september 1998, punt 4.2)
De financiering van het onderwijs heeft alle drie gemeenschappen van het land de laatste jaren begrotingsproblemen veroorzaakt. Daarom heeft zowel van Vlaamse alsook van Franstalige kant (op verscheidene wijze) een aanzienlijke herfinanciering van het onderwijs door gewestelijke geldmiddelen plaatsgehad. De Duitstalige Gemeenschap beschikt echter niet over een dergelijke financieringsmogelijkheid.
Bovendien dragen de provincies (als inrichtende macht in het onderwijs) ook aanzienlijk tot de financiering van het onderwijs bij. De noodzakelijke geldmiddelen daartoe stammen grotendeels uit provinciale belastingen en uit toegewezen middelen van het Provinciefonds. De Duitstalige Gemeenschap kan zich voor de financiering van het onderwijs niet op deze financieringsbron steunen, omdat de Provincie Luik de facto in het Duitstalig gebied niet als inrichtende macht optreedt.
Tenslotte dient eraan herinnerd, dat naar mening van de Raad, bij de communautarisering van het onderwijs in de jaren 1988-1989 voor de berekening van de over te dragen middelen niet rekening is gehouden met de werkelijke toenmalige loon- en werkingskosten zodat de desbetreffende dotatie te laag werd vastgesteld (zie het overeenkomstige advies van de Raad van de Duitstalige Gemeenschap van 22 november 1989 betreffende het voorontwerp van wet tot wijziging van de wet van 31 december 1983 tot hervorming der instellingen voor de Duitstalige Gemeenschap).
Om al die redenen wenst de Raad dat de federale Staat deelneemt in de herfinanciering van het onderwijs (via een verhoging van de dotatie).
De Raad van de Duitstalige Gemeenschap wenst dat bij de berekening van de dotatie, toegekend door de federale staat naast de binding aan het indexcijfer en (gedeeltelijk) aan de stijging van het bruto nationaal product , ook de ontwikkeling van het aantal leerlingen (aantal ingeschreven leerlingen) aan de scholen van het Duitstalig gebied in aanmerking wordt genomen.
Inderdaad verslinden de uitgaven voor het bevoegdheidsdomein onderwijs en vorming een groot deel van de begrotingsmiddelen van de Duitstalige Gemeenschap (circa 70% in de begroting 1998). Omdat deze uitgaven (voornamelijk loon- en werkingskosten) nauwkeurig samenhangen met de ontwikkeling van het aantal leerlingen, hebben stijgingen op dit gebied natuurlijk erge financiële nadelen tot gevolg.
In de Duitstalige Gemeenschap mag deze eigenlijk verheugende stijging zonder twijfel als bijzonder spectaculair en onvergelijkbaar (met de situatie in de twee andere gemeenschappen) worden genoemd omdat het aantal leerlingen tussen 1989-1990 (tijdperk waar de middelen voor de financiering van de overdracht van het onderwijs werden bepaald) en 1996-1997 met ongeveer 18% is gestegen. Deze trend zal in de komende jaren met zeer grote waarschijnlijkheid aanhouden. Daarbij valt op dat deze stijging bijna uitsluitend te wijten is aan de toestroming van leerlingen uit de aangrenzende gebieden (Franse Gemeenschap en, in geringere mate, de Bondsrepubliek Duitsland en het Groothertogdom Luxemburg).
Om deze reden acht de Raad van de Duitstalige Gemeenschap het noodzakelijk dat bij de berekening van de federale dotatie rekening wordt gehouden met de ontwikkeling van het aantal leerlingen. Deze handelwijze zou overigens het voordeel hebben dat het financieringssysteem van de Duitstalige Gemeenschap op dit punt afgestemd zou zijn op het berekeningsmodel dat voor de twee andere gemeenschappen geldt (aantal leerlingen als criterium bij de verdeling van de inkomsten uit de BTW-opbrengst).
7.2. Eindbespreking (12 februari 1999)
7.2.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De heer Coenraets is van mening dat het voorstel van de Duitstalige Gemeenschap redelijk is. De keuze van de criteria is evenwel een politieke keuze. Indien men criteria vastlegt, moeten die criteria voor elk deelgebied worden toegepast. De Duitstalige Gemeenschap kan geen bijzondere behandeling vragen.
7.2.2. Bespreking
Een lid is van oordeel dat de oorzaak van de financieringsproblemen voor het onderwijs van de Duitstalige Gemeenschap gelegen is in het feit dat zij een gering aantal inwoners kent. Sommige franstaligen wensen immers duitstalig onderwijs te volgen, waarvoor de gemeenschap geen geld voorhanden heeft. Mocht de Duitstalige Gemeenschap groter in aantal zijn, zou dit geen problemen opleveren. In het algemeen komt de houding van de Duitstalige Gemeenschap hierop neer, dat zij middelen van het Waalse Gewest wil overnemen om zélf te gebruiken voor haar doeleinden.
Een senator stelt vast dat het onderwijs van de Duitstalige Gemeenschap wordt gefinancierd uit de algemene dotatie voor deze gemeenschap. Daarbij wordt geen rekening gehouden met het aantal leerlingen, hetgeen wél het geval is voor de Franse en de Vlaamse Gemeenschap. Wanneer men het criterium « leerlingen » zou behouden wetende dat vanuit de Vlaamse Gemeenschap de vraag wordt gesteld dat men het criterium « kinderen » zou hanteren dient die factor ook voor de Duitstalige Gemeenschap mee te tellen. De financiering van het onderwijs moet dan wel uit de algemene dotatie worden gehouden, en moet worden betrokken bij de algemene financieringsregels voor de andere gemeenschappen.
Men mag niet vergeten dat, voor de financiering van het onderwijs, in 1989 het aantal leerlingen op dat moment als basis werd genomen. Daarbij waren ook de buitenlanders inbegrepen die in België school liepen. Indien de wet ongewijzigd blijft, moet in 1999 opnieuw een telling plaatsvinden. Voor de Duitstalige Gemeenschap zal deze hertelling evenwel niet gebeuren. Wanneer men het aantal leerlingen als uitgangspunt zou blijven nemen, lijkt het voor de Duitstalige Gemeenschap een aanvaardbare oplossing te zijn om het onderwijsbudget uit de algemene financiering te halen, een equivalent bedrag aan BTW-ristorno's in deze globale financiering te pompen, en voor de financiering van het onderwijs de drie gemeenschappen tesamen te bekijken.
Een spreker vindt dat men de problematiek van de financiering van het onderwijs door de federale overheid niet enkel mag bekijken vanuit de vraag van het Duitstalig onderwijs. Moet men voor dit onderwijs een specifieke oplossing zoeken, zoals de Duitstalige Gemeenschap vraagt ?
Een senator merkt op dat in elke gemeenschap zich leerlingen bevinden die niet van deze gemeenschap afkomstig zijn. Dit is ook het geval in de Duitstalige Gemeenschap. Dankzij haar autonomie heeft zij hierover ook samenwerkingsakkoorden kunnen afsluiten met, bijvoorbeeld, het Groothertogdom Luxemburg, ook op het financiële vlak. Hetzelfde fenomeen doet zich voor wat betreft de franstaligen die naar een Nederlandse school gaan in Brussel. Het wordt heel moeilijk om de financieringsregeling hierop af te stellen. Dergelijke problemen zijn inherent aan ons systeem. De enig mogelijke oplossing bestaat erin een alomvattend samenwerkingsakkoord af te sluiten.
7.3. Besluit van de commissie
De commissie besluit dat het probleem dient te worden opgelost in een kader dat analoog is met de financiering van het onderwijs van de andere gemeenschappen.
8. Financiële steun van het Waalse Gewest voor de Duitstalige Gemeenschap
8.1. Standpunt van de Raad van de Duitstalige Gemeenschap (nota van 28 september 1998, punt 4.3)
De Raad wenst dat het Waalse Gewest de Duitstalige Gemeenschap bij de uitoefening van haar bevoegdheden (bijvoorbeeld de organisatie van het leerlingenvervoer, de medefinanciering van de Dienst voor Toerisme van de Oostkantons, verhoging van het aandeel van de Duitstalige Gemeenschap in het Bijzondere Fonds voor maatschappelijk welzijn, deelneming in de kosten voor het aangaan van leningen, verlaging van de bijdrage van de Duitstalige Gemeenschap aan de gemeenschappelijke kosten van het FOREM, bepaling van een Duitstalig aandeel in het Provinciefonds) financieel steunt, zonder dat deze bevoegdheden aan het Waalse Gewest worden overgedragen.
Deze wens steunt inzonderheid op het feit dat de herfinanciering van de Franse Gemeenschap door het Waalse Gewest via de overdracht van bepaalde gemeenschapsbevoegdheden aan het gewest zonder overeenkomstige overdracht van de bijhorige begrotingsmiddelen en de overgangsleningen (« emprunts de soudure ») in dubbel opzicht negatieve gevolgen voor de bevolking van de Duitstalige Gemeenschap hebben :
enerzijds wordt het globaal bedrag verkleind dat voor de financiering van de uitoefening van de gewestelijke bevoegdheden beschikbaar is (met het bedrag die noodzakelijk is om de voormalige bevoegdheden van de Franse Gemeenschap te financieren) en bijgevolg ook het gedeelte van dit bedrag dat voor de uitvoering van het gewestelijk beleid in het Duitstalig gebied is bestemd;
anderzijds bemoeilijkt de logische en in toenemende mate beter georganiseerde samensmelting tussen gewest- en gemeenschapsbevoegdheden aan de Waalse kant de toegang van de Duitstaligen tot de maatregelen van het regionaal beleid en dreigt zij deze in sommige gevallen zelfs onmogelijk te maken (bijvoorbeeld tewerkstelling en vorming). Op die wijze ontstaat dus echt financiële schade.
8.2. Eindbespreking (12 februari 1999)
8.2.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De heer Coenraets merkt op dat er een precedent bestaat voor het voorstel van de Duitstalige Gemeenschap, namelijk « L'Établissement », een gezamenlijke verwezenlijking van de Franse Gemeenschap en het Waalse Gewest, waarbij de eigen bevoegdheden gezamenlijk worden uitgeoefend. Eigenlijk gaat het om financiële hulp van het Waalse Gewest voor de Franse Gemeenschap. De Duitstalige Gemeenschap stelt hier eigenlijk hetzelfde voor : financiële hulp van het Waalse Gewest voor de Duitstalige Gemeenschap in het kader van een samenwerkingsakkoord. Daarvoor is een wijziging van de bijzondere wet tot hervorming der instellingen niet vereist.
8.2.2. Bespreking
Een senator merkt op dat de Vlaamse Gemeenschap wordt medegefinancierd door het Vlaams Gewest. Langs Waalse zijde heeft men hetzelfde gedaan. Men mag echter niet vergeten dat de Duitstaligen ook in het Waalse Gewest wonen. De vraag van de Duitstalige Gemeenschap, dat het Waalse Gewest haar financieel helpt op evenredige wijze als de Franse Gemeenschap wordt geholpen, is dan ook gerechtvaardigd. De financiële hulp van het Waalse Gewest aan de Franse Gemeenschap is immers mede gefinancierd door het belastinggeld van de Duitstaligen, daar waar het Duitstalig onderwijs hiervan geen vruchten heeft geplukt.
Een lid is van mening dat de Duitstalige Gemeenschap niet enkel bevoegdheden wil overnemen van het Waalse Gewest, maar ook een overdracht van financiële middelen wil. De vraag is of het Waalse Gewest de rol van bankier wil blijven spelen, naar de Franse en de Duitstalige Gemeenschap en naar de provincies en de gemeenten toe. Tot hoever wil de Duitstalige Gemeenschap gaan ? De huidige toestand is evenwichtig. Men mag niet te ver gaan in de institutionele hervormingen.
8.3. Besluit van de commissie
De commissie besluit dat het wenselijk is dat het Waalse Gewest en de Duitstalige Gemeenschap onder mekaar bekijken hoe het probleem van de financiering van de Duitstalige Gemeenschap kan worden opgelost. Een samenwerkingsakkoord kan hier desgevallend een oplossing bieden.
9. Hoge Raad voor de Financiën
9.1. Standpunt van de Franse Gemeenschapsregering (nota van 29 juni 1998, punt 7.4.2)
De Hoge Raad voor Financiën speelt een belangrijke rol in de beoordeling van de financieringsbehoeften van de overheid waaronder de federale Staat, de lokale besturen, de sociale zekerheid en de deelgebieden.
Die Raad stelt thans verschillende verslagen op waarin in deze context duidelijke aanbevelingen worden opgenomen betreffende de normen die elk deelgebied bij het aangaan van leningen in acht moet nemen. In die verslagen wordt de toepassing ervan getoetst aan de convergentiecriteria van het Verdrag van Maastricht en aan de noodzaak om de overheidsschuld te stabiliseren. Deze « delicate » bevoegdheid vergt dat bijzondere aandacht wordt besteed aan de organisatie en de samenstelling van het secretariaat van de afdeling « Financieringsbehoeften van de overheid » van de Hoge Raad voor Financiën die op dit ogenblik onvoldoende zijn aangepast om de taken aan te kunnen.
9.2. Eindbespreking (12 februari 1999)
9.2.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De heer Coenraets begrijpt dat de Franse Gemeenschap geen genoegen kan nemen met het werk dat verricht is door de afdeling « Financieringsbehoeften van de overheid » van de Hoge Raad voor Financiën. Het gaat hier evenwel niet om de verdeling van de bevoegdheden. Men kan kritiek hebben op de verslagen van de Hoge Raad maar het gaat om de inhoud van die verslagen of over de slechte werking van de Raad.
10. Fiscale autonomie
10.1. Opmerking van een lid (15 maart 1999)
De fiscale autonomie van de deelstaten dient in de eerste plaats versterkt via de volledige overdracht van bevoegdheid inzake de personenbelasting. Voor de operationalisering hiervan in Brussel dient een specifieke regeling te worden uitgewerkt. Er dient een voldoende fiscaal draagvlak te worden behouden voor de uitoefening van de bevoegdheden van de federale overheid. Wanneer het voor het waarborgen van dit draagvlak noodzakelijk is om ook de personenbelasting aan te spreken, moet hiertoe de gepaste formule worden uitgewerkt.
10.2. Besluit van de commissie (24 maart 1999)
Het voorstel kadert niet binnen de opdracht van de commissie, namelijk de evaluatie van de huidige werking van de instellingen.
A. Algemene opmerking
Volgens de heer Coenraets moet de problematiek van de bestuursaangelegenheden worden onderzocht in samenhang met artikel 32 van de Grondwet, volgens hetwelk « ieder het recht heeft elk bestuursdocument te raadplegen en er een afschrift van te krijgen, behoudens in de gevallen en onder de voorwaarden bepaald door de wet, het decreet of de regel bedoeld in artikel 134. »
De heer Coenraets wijst erop dat de coördinatie van alle wetgevingen handelend over de toegang tot bestuursdocumenten op praktische moeilijkheden stuit. Op 1 juni 1994 is er een federale wet betreffende de openbaarheid van bestuur in werking getreden. Voordien reeds hadden sommige gewesten een aantal specifieke regels inzake de openbaarheid goedgekeurd, meer bepaald inzake leefmilieu. Deze wetgeving is op een niet erg logische manier tot stand gekomen. Artikel 32 is bij de hervorming der instellingen van 1993 in de Grondwet ingevoegd en eerst op 1 januari 1995 van kracht geworden. Dat betekent dus : na de goedkeuring van de diverse wetgevingen inzake de openbaarheid van bestuur. Die manier van werken heeft niet bijgedragen tot een duidelijke samenhang op dit punt. Elk van deze wetgevingen bevat eigen regels over de bestuursdocumenten waartoe de burger toegang moet krijgen, over de uitzonderingen op het inzagerecht, over de mogelijkheden van beroep tegen een beslissing tot weigering, over de termijnen, enz. Voor de burger zijn de zaken niet duidelijk. Heeft de grondwetgever er goed aan gedaan artikel 32 in te voegen ? Behoorde een duidelijker bevoegdheidsverdeling niet tot de mogelijkheden ? De bevoegdheid had naar de federale wetgever kunnen gaan, die de belangrijkste beginselen had kunnen vastleggen : het opsommen van de documenten, de beginselen inzake toegankelijkheid, mogelijkheden van beroep, enz. Ieder deelgebied had vervolgens de mogelijkheid deze kaderwetgeving te preciseren. Voor de motivering van bestuurshandelingen heeft men die werkwijze met goed gevolg toegepast. Zo had men minimumregels kunnen opleggen inzake de toegang tot bestuursdocumenten. Ofschoon de deelgebieden dat onderwerp niet ter sprake hebben gebracht, bestaat het probleem toch. De grondwetgever moet ervoor zorgen dat de bestuurden gemakkelijker toegang krijgen tot bestuursdocumenten zo zij dat wensen.
B. Discussiepunten
1. Uitwisseling van informatie en gratis inzage van documenten
1.1. Standpunt van de Waalse regering (Nota van 18 maart 1998, Hoofdstuk III, punt 9)
Uit de opeenvolgende staatshervormingen kan men onder meer de les trekken dat de uitwisseling van informatie tussen de federale besturen en hun gewestelijke tegenhangers bevorderd behoort te worden, zonder dat er daartoe voor elk geval afzonderlijk een samenwerkingsakkoord tot stand moet komen. Het zou bijgevolg wellicht raadzaam kunnen zijn op dit punt een alomvattend samenwerkingsakkoord te sluiten.
Evenzo zou er een denkoefening moeten komen over de wederzijdse inzage van documenten die voortaan kosteloos zou verlopen.
1.2. Eindbespreking (26 februari 1999)
1.2.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De Waalse regering stelt voor de uitwisseling van informatie tussen de federale en de gewestelijke besturen een algemene regeling voor. Dat voorstel kan ook gelden voor de gemeenschappen. Het terrein is niet onontgonnen omdat de Duitstalige Gemeenschap en de Franse Gemeenschap reeds in 1984 tot een kaderovereenkomst zijn gekomen over de uitwisseling van technische en administratieve bijstand tussen hun regeringen. Tevens voorzien is een uitwisseling van niet in het Belgisch Staatsblad verschenen documentatie, inzake criteria en procedures van erkenning en subsidiëring voor allerlei communautaire aangelegenheden. Deze overeenkomst staat niet op voet van gelijkheid met het « samenwerkingsakkoord » omdat alleen de Duitstalige Gemeenschap dergelijke akkoorden kon sluiten. De Waalse regering stelt voor deze overeenkomst te verruimen en algemene draagwijdte te verlenen in een kader-samenwerkingsakkoord dat tussen de gewesten en de federale overheid gesloten zou worden. Ook de gemeenschappen moeten daarbij worden betrokken. De suggestie van de Waalse regering zou misverstanden tussen de besturen van de verschillende niveaus kunnen voorkomen.
Wat de uitwisseling van informatie betreft tussen besturen van verschillende gezagsniveaus pleit de heer Coenraets voor kosteloosheid, op basis van wederkerigheid. Privépersonen zouden daarentegen moeten betalen om toegang te krijgen tot de administratieve documenten. Dat betekent dat zij de werkelijke kosten moeten vergoeden.
1.2.2. Bespreking
Een senator is van mening dat de suggestie, gedaan door de Waalse regering met betrekking tot het sluiten van een alomvattend samenwerkingsakkoord inzake de uitwisseling van informatie, positief moet worden beoordeeld.
Een lid stelt niet tegen een dergelijk globaal samenwerkinsakkoord te zijn. Hij verwijst naar de besprekingen met betrekking tot de openbaarheid van samenwerkingsakkoorden. Het is zo dat de gemeenschappen, de gewesten en de federale overheid er belang bij hebben om mekaars beleidsinitiativen te kennen, om zelf ook initiativen te kunnen nemen.
Het klopt dat er verschillende wettelijke regelingen bestaan met betrekking tot de toegang tot informatie voor particulieren. Dit is bijvoorbeeld het geval met de wetgeving inzake bouwvergunningen. De toegang tot het dossier is daar gekoppeld aan een aantal voorwaarden. Het is moeilijk dit op te nemen in een algemene wetgeving die op alle bestuursdocumenten van toepassing is, gelet op de specificiteit van de wetgeving inzake ruimtelijke ordening. Anderzijds maakt de huidige wetgeving het niet eenvoudig voor de burger. Het lid gelooft niet in een federale kaderwet die verder kan worden ingevuld door de gemeenschappen en de gewesten, vermits de praktische omstandigheden niet voor iedereen dezelfde zijn. De burgers dienen echter wel op een uitvoerige manier geïnformeerd te worden, door gebruik te maken van de moderne informatiemiddelen.
Een spreker stelt voor een samenwerkingsakkoord uit de werken, waarin gemeeschappelijke tarieven, termijnen, enz. worden overeenkomen. De burger moet immers een overzicht krijgen van zijn rechten, ongeacht de overheid die betrokken is.
De heer Coenraets is van mening dat een dergelijk samenwerkingsakkoord geen afbreuk doet aan de bevoegdheden van eenieder, maar slechts een eenheid zou brengen in de verscheidenheid aan de thans heersende rechtregels. Dit samenwerkingsakkoord dient bij wet te worden goedgekeurd door de verschillende parlementen. De gemeenschappelijke elementen kunnen worden aangevuld door elke overheid, die hierbij rekening kan houden met de specifieke kenmerken van de beleidsaangelegenheden. Een dergelijk samenwerkingsakkoord komt ten goede aan eenieder. Een andere mogelijkheid bestaat in het goedkeuren van een federale kaderwet, die kan worden aangevuld door de gemeenschappen en de gewesten. Hiervoor is wel een Grondwetswijziging vereist.
Een lid zegt voorstander te zijn van het sluiten van een samenwerkingsakkoord. Dit hangt evenwel af van de goede wil van alle betrokken partijen om tot een gemeenschappelijke standaard te komen.
2. Bekendmaking en vertaling van decreten en besluiten
Artikel 55 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 :
« Na hun afkondiging worden de decreten van de Vlaamse Raad met een Franse vertaling, de decreten van de Franse Gemeenschapsraad met een Nederlandse vertaling, en de decreten van de Waalse Gewestraad met een Nederlandse en een Duitse vertaling bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad . »
Artikel 84, eerste lid, 1º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 :
« De bekendmaking en de inwerkingtreding van de besluiten van de regeringen geschieden als volgt :
1º De besluiten van de regeringen worden in het Belgisch Staatsblad bekendgemaakt met een vertaling in het Frans of in het Nederlands, naargelang van het geval. De besluiten van de Waalse regering worden bekendgemaakt met bovendien een vertaling in het Duits. (...) »
2.1. Standpunt van de Vlaamse regering (Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, « Homogene bevoegdheidspakketten »
De bijzondere wet van 8 augustus 1980 bepaalt dat de decreten van de Vlaamse Raad en de besluiten van de Vlaamse regering met een vertaling in het Frans in het Belgisch Staatsblad worden bekendgemaakt. Deze vertaling heeft een louter informatieve functie. Er bestaat echter helemaal geen juridische duidelijkheid over het feit of deze wijze van publicatie een vormvereiste is bij de bekendmaking zonder dewelke de wetteksten niet verbindend zijn.
Wel heeft deze vertaalplicht aanzienlijke consequenties voor de Vlaamse Gemeenschap, onder meer op het budgettaire vlak. De vraag kan gesteld worden in hoeverre Vlaanderen hier nog vragende partij is en of de hele regeling niet achterhaald is door de steeds verderschrijdende autonomie van de gemeenschappen en de gewesten.
De artikelen 55 en 84, eerste lid, 1º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen dienen als volgt te worden gewijzigd :
« Art. 55. Na hun afkondiging worden de decreten van de Vlaamse Raad en de decreten van de Franse Gemeenschapsraad bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad . De decreten van de Waalse Gewestraad worden met een Duitse vertaling bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad . »
« Art. 84. De bekendmaking en de inwerkingtreding van de besluiten van de regeringen geschieden als volgt :
1º De besluiten van de regeringen worden in het Belgisch Staatsblad bekendgemaakt. De besluiten van de Waalse Gewestregering worden bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad met een vertaling in het Duits. »
2.2. Eindbespreking (26 februari 1999)
2.2.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
Het standpunt van de Vlaamse regering laat aan duidelijkheid niet te wensen over. Zij wenst niet dat elke normatieve tekst wordt vertaald omdat de gemeenschappen en de gewesten een ruimere autonomie genieten.
De heer Coenraets verklaart versteld te staan over dit voorstel omdat de toepassing van een normatieve tekst niet wordt beperkt door een taalgrens. Zoals in het internationaal privaatrecht, bestaan er juridische omstandigheden waarin Franstalige of Duitstalige magistraten teksten moeten toepassen die zijn aangenomen door een wetgever van een ander taalstelsel. Zo moet de rechtbank van Nijvel in bepaalde gevallen een Vlaams leefmilieudecreet toepassen, wanneer bijvoorbeeld de zetel van een vennootschap zich in Wallonië bevindt, doch die vennootschap haar activiteiten in het Vlaamse Gewest uitoefent. Kan die rechtbank teksten toepassen waarvan er geen officiële Franse vertaling bestaat, wanneer men weet dat de rechter wettelijk gezien niet verplicht is de andere taal machtig te zijn ? Dat leidt tot onoverkomelijke moeilijkheden.
Daar komt nog bij dat de twee vertalingen gelijkelijk rechtsgeldig zijn. De federale wetgeving voorziet in een aantal interpretatiebeginselen wanneer de Nederlandstalige en de Franstalige versie van elkaar afwijken. Een rechter kan uit een vertaling afleiden wat een normatieve tekst precies betekent.
Tegenover het voorstel van de Vlaamse Gemeenschap is de grootste terughoudendheid geboden.
2.2.2. Bespreking
Een senator is van mening dat het absoluut noodzakelijk is dat de decreten vertaald worden in het Nederlands en in het Frans, opdat de gemeenschappen en de gewesten zich wederzijds op de hoogte kunnen stellen van mekaars initiatieven. Op die manier wordt een té uiteenlopende wetgeving vermeden en kan een grotere samenwerking tot stand komen. Ook voor het instellen van een beroep tegen het decreet bij het Arbitragehof wegens bevoegdheidsoverschrijding is het van belang dat een vertaling voorhanden is.
Een spreker vraagt welke de kost is van de vertaling van alle wetgevende normen. Men heeft hier thans geen idee van, zodat het moeilijk is zich een mening te vormen. Is deze kost werkelijk zo dramatisch als men wil laten uitschijnen ? Eerder dan sommige vertalingen te schrappen, lijkt het logisch dat voor normen, die van toepassing zijn in het Duitstalig taalgebied, ook een vertaling in het Duits komt. Dit is thans bijvoorbeeld niet het geval met federale wetgeving.
Een lid vestigt de aandacht op het feit dat de vertaling naar het Duits op dit ogenblik gebeurt door de diensten van de arrondissementscommissaris, die afhangt van de federale overheid. Het is dus de federale overheid die betaalt voor die vertaling.
Een commissielid verwijst naar het punt met betrekking tot de uitwisseling en de inzage van documenten. De vertaling van normatieve teksten moet ook in dit kader worden bekeken.
2.3. Besluit van de commissie
De commissie besluit dat normatieve juridische teksten van de gemeenschappen en de gewesten moeten vertaald worden. Desgevallend dienen de kosten van deze vertaling te worden gespreid over de federale overheid, de gemeenschappen en de gewesten.
3. Bekendmaking en vertaling van decreten en besluiten van de Duitstalige Gemeenschap
Artikel 47 van de wet van 31 december 1983 tot hervorming der instellingen voor de Duitstalige Gemeenschap :
« Na hun afkondiging worden de decreten van de Raad in het Duits, met een vertaling in het Nederlands en in het Frans en in het Memorial des Rates der deutschsprachigen Gemeinschaft in het Duits bekendgemaakt. »
Artikel 53 van de wet van 31 december 1983 tot hervorming der instellingen voor de Duitstalige Gemeenschap :
« De besluiten van de regering worden in het Belgisch Staatsblad in het Duits bekendgemaakt, met een vertaling in het Nederlands en in het Frans. »
3.1. Standpunt van de Raad van de Duitstalige Gemeenschap (Nota van 28 september 1998, punt 3.2)
De Duitstalige Gemeenschap is overeenkomstig de wet van 31 december 1983 tot hervorming der instellingen voor de Duitstalige Gemeenschap verplicht haar reglementaire teksten met een Franse en een Nederlandse vertaling in het Staatsblad bekend te maken. Dit leidt onvermijdelijk tot aanzienlijke vertragingen bij de inwerkingtreding van de reglementaire teksten en veroorzaakt stijgende financiële lasten die federaal zouden moeten worden vergoed.
3.2. Eindbespreking (26 februari 1999)
3.2.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De Raad van de Duitstalige Gemeenschap wijst erop dat de verplichte bekendmaking in het Belgisch Staatsblad van Duitstalige teksten in hun Nederlandse en Franse vertaling voor vertraging zorgt bij de publicatie en de begroting van de Duitstalige Gemeenschap nodeloos zwaar belast.
Het suggestie van de Duitstalige Gemeenschap valt eenvoudig te verklaren tegen de achtergrond van de jurisprudentie van het Arbitragehof, volgens dewelke federale wetten in het Belgisch Staatsblad in het Duits moeten gepubliceerd worden, zo vaak dat mogelijk blijkt en rekening houdend met de middelen waarover de federale overheid beschikt. Moeten de deelgebieden zelf voor een vertaling in het Nederlands of in het Frans zorgen van de door hen goedgekeurde normen, om die nadien in het Belgisch Staatsblad te publiceren ?
Wanneer de rechtbank van Eupen de federale wetgeving moet toepassen, krijgt ze te kampen met onoverkomelijke moeilijkheden. Zij heeft alleen de Nederlandse of de Franse tekst ter beschikking. Een Duitse tekst bestaat er niet. Hoe kan zij zorgen voor een degelijke toepassing van teksten die in een vreemde taal zijn gesteld ? De rechtbank heeft een officiële vertaling van de teksten nodig. Dat geldt al evenzeer voor de deelgebieden.
Men zou eventueel in de federale begroting een speciale dotatie kunnen inschrijven, die dan ter beschikking wordt gesteld van de gemeenschappen en de gewesten om normatieve teksten te laten vertalen.
1. Toekenning van de constitutieve autonomie aan de Duitstalige Gemeenschap
1.1. Standpunt van de Raad van de Duitstalige Gemeenschap (Nota van 28 september 1998, punt 3.1)
Bij de laatste staatshervorming is een zeker recht op zelfbestemming (de zogenoemde « constitutieve autonomie ») qua samenstelling en werkwijze aan de gemeenschaps- en gewestraden toegekend. Daarbij werd echter geen rekening gehouden met de Raad van de Duitstalige Gemeenschap. Dit moet naar mening van de raad door een wijziging van de Grondwet worden hersteld (zie ook het voorstel van de heer senator Chantraine waardoor artikel 118, § 2, van de Grondwet voor herziening vatbaar verklaard wordt met het oog op de toekenning van de constitutieve autonomie aan de Raad van de Duitstalige Gemeenschap Stuk Senaat nr. 608-1).
Als motivering voor deze wens kunnen volgende argumenten worden aangevoerd :
herstel van het evenwicht tussen de gemeenschappen : artikel 2 van de Grondwet somt de 3 gemeenschappen op, maar bevat geen concrete aanduiding dat de gemeenschappen (en bijgevolg hun organen) verschillend moeten worden behandeld. Bovendien dient vastgesteld dat de inrichting van gemeenschappen in België vooral steunt op culturele en taaloverwegingen. Ook onder dit aspect is een ongelijke behandeling geenszins gerechtvaardigd. Tenslotte heeft ook de rechtsleer bij de beoordeling van de laatste staatshervorming er altijd op gewezen dat de weigering om de constitutieve autonomie ook aan de Raad van de Duitstalige Gemeenschap toe te kennen op geen enkele objectieve reden berust en afbreuk doet aan de gelijkstelling tussen de gemeenschappen;
omslachtige en langdurige procedure bij de omzetting van amendementen betreffende de samenstelling of de werkwijze van de Raad van de Duitstalige Gemeenschap : omdat de zogenoemde « constitutieve autonomie » niet aan de Raad van de Duitstalige Gemeenschap is toegekend moeten eventuele voorstellen betreffende de werkwijze en de samenstelling van de Raad door gepaste wijzigingen van de wet van 31 december 1983 tot hervorming der instellingen voor de Duitstalige Gemeenschap in praktijk worden gebracht. Bij de wetswijziging van 16 december 1996 werd de omslachtigheid van die procedure duidelijk : tussen de indiening van het desbetreffende voorstel op 6 oktober 1995 (stuk Kamer nr. 106-1 B.Z. 1995) en de datum van de stemming (16 december 1996) zijn meer dan veertien maanden verlopen (aanvraag tot advies van de Raad van de Duitstalige Gemeenschap, bespreking in de Kamer en in de Senaat). Bovendien mag niet uit het oog worden verloren dat voor dergelijke amendementen op federaal vlak eerst een meerderheid in de twee Kamers moet worden gevonden die evenwel niet ipso facto met de politieke samenstelling van de Raad van de Duitstalige Gemeenschap overeenstemt.
1.2. Eindbespreking (26 februari 1999)
1.2.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De heer Coenraets verklaart dat deze kwestie, die door de Duistalige Gemeenschap is opgeworpen, eigenlijk ook door het Brusselse Hoofdstelijk Gewest naar voren gebracht zou moeten worden. Tijdens de staatshervorming van 1993 is het principe van de gedeeltelijke « zelfbestemming » van de gemeenschappen en de gewesten inderdaad bevestigd, maar wel met twee duidelijke uitzonderingen : het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest enerzijds, en de Duitstalige Gemeenschap anderzijds.
De Raad van de Duistalige Gemeenschap vraagt zich af of het normaal is dat zijn gemeenschap niet over de constitutieve autonomie beschikt en haalt daarbij twee argumenten aan : ten eerste, het gelijkheidsprincipe dat geldt tussen de verschillende gemeenschappen en tweede, het feit dat hij de wet van 1983, die de werking van de Duitstalige Gemeenschap regelt, niet zelf kan wijzigen.
Het gelijkheidsbeginsel met betrekking tot de gemeenschappen is reeds ter sprake gekomen in de rechtsleer. Het gaat om een principe dat in alle federale staten wordt toegepast, hoewel het niet belet dat men rekening houdt met bepaalde institutionele eigenheden van historische aard. Is de Duitstalige Gemeenschap dan het slachtoffer van een historisch atavisme dat haar de constitutieve autonomie ontzegt? Toen de wet van 1983 betreffende de Duitstalige Gemeenschap werd aangenomen, had die gemeenschap op bepaalde punten, zoals bijvoorbeeld het sluiten van samenwerkingsakkoorden, een voorsprong op de andere gemeenschappen. Tijdens de parlementaire voorbereiding van de bijzondere wet van 1993 heeft de minister van Wetenschapsbeleid verklaard dat dit feit de weerspiegeling was van een moment in de ontwikkeling van de federale staat, waarin men aan bepaalde overheden een begin van grondwettelijke macht toekent en dat nergens geschreven staat dat die macht nooit zal worden uitgebreid tot de andere overheden. In dat domein zal de situatie, zoals in andere domeinen, blijven evolueren, aldus de minister.
De vraag is uiteraard of de situatie snel of traag zal evolueren.
1.2.2. Bespreking
Een lid verwijst naar het voorstel van de heer Chantraine waarin artikel 118, § 2, van de Grondwet voor herziening vatbaar wordt verklaard teneinde deze constitutieve autonomie van de Duitstalige Gemeenschap te realiseren. Dit is niet het voorstel van zijn fractie, maar wellicht van de Raad van de Duitstalige Gemeenschap. Het probleem ligt niet zozeer bij de Duitstalige Gemeenschap zélf, maar eerder bij het parallellisme dat steeds wordt getrokken met het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. Het is begrijpelijk dat het Brussels Hoofdstedelijk Gewest niet over deze constitutieve autonomie beschikt, gelet op de politieke gevoeligheden. Theoretisch zou dit gewest nochtans wel over een dergelijke autonomie moeten kunnen beschikken.
Er is echter ook een juridisch probleem. Voor de wijziging van het intstitutioneel kader van de Duitstalige Gemeenschap volstaat immers een gewone meerderheid, terwijl voor alle andere gemeenschappen en gewesten een bijzondere meerderheid vereist is. In de feiten is het bovendien zo dat de Duitstalige Gemeenschap geen rivaliteit veroorzaakt tussen de Vlamingen en de Franstaligen, zodat in het federale parlement pragmatische oplossingen mogelijk zijn. Een gewone meerderheid is derhalve haalbaar.
Een senator vraagt zich af of er geen kwalitatief verschil bestaat tussen enerzijds de constitutieve autonomie voor de Duitstalige Gemeenschap en anderzijds die voor de andere gemeenschappen.
Een lid repliceert dat de Grondwet reeds werd gewijzigd voor stad Antwerpen, met betrekking tot de binnengemeentelijke organen. Het moet dan ook mogelijk zijn een wijziging door te voeren voor de Duitstalige Gemeenschap.
Een spreker is het niet eens met de parallel die wordt getrokken tussen de Duitstalige Gemeenschap en het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. De evenwichten die werden ingebouwd in de Brusselse instellingen kunnen niet voor gevolg hebben dat de Duitstalige Gemeenschap verstoken blijft van de constitutieve autonomie. Anderzijds mag men niet vergeten dat het over een zeer kleine gemeenschap gaat, waarvoor de constitutieve autonomie een grote stap zou betekenen.
Een lid is van oordeel dat men, door de constitutieve autonomie toe te kennen aan de Duitstalige Gemeenschap, aan grote evenwichten in dit land raakt.
Een senator merkt op dat het hier eerder over een politiek, dan wel over een technisch-juridisch probleem gaat. De regering van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest heeft de vraag naar de constitutieve autonomie wellicht niet gesteld omdat zij wist dat ze negatief zou beantwoord worden.
De heer Coenraets wijst op de beginselen van gelijkheid en niet-discriminatie, zoals zij vervat zijn in de artikelen 10 en 11 van de Grondwet. Het Arbitragehof past deze beginselen ook toe op openbare overheden, zoals bijvoorbeeld de gemeenten. Het Hof zal zulks ook doen ten aanzien van de gemeenschappen en de gewesten, en de wet en de bijzondere wet toetsen aan de Grondwet.
1.3. Besluit van de commissie
De commissie besluit dat, los van de bespreking van het voorstel van de heer Chantraine, omwille van de globale evenwichten in de federale staatsstructuur de suggestie van de Duitstalige Gemeenschap niet kan ondersteund worden.
2. Financiering van de politieke partijen en de controle op de regeringsmededelingen
2.1. Discussiepunt aangebracht door een lid
Een lid merkt op dat de aanvankelijke bedoeling van de wetgever was om de controle op de regeringsmededelingen van de verschillende regeringen te laten gebeuren door de parlementen van de gemeenschappen en de gewesten. De Raad van State heeft evenwel geoordeeld dat er een correlatie was met de financiering van de politieke partijen en de controle op de verkiezingsuitgaven, zodat het om een federale bevoegdheid ging. Het Federaal Parlement diende dan ook te worden belast met deze controle. In de praktijk is het echter moeilijk voor federale parlementsleden om Gemeenschaps- of Gewestministers te beoordelen op hun regeringsmededelingen. De controle op de regeringsmededelingen moet dan ook worden toegevoegd aan de constitutieve autonomie.
2.2. Eindbespreking (26 februari 1999)
Een senator merkt op dat er een groot misverstand bestaat inzake de controle door het Federale Parlement op de regeringsmededelingen. Deze controle heeft geen betrekking op de opportuniteit noch op de politieke inhoud. Er wordt slechts nagegaan of overheidsgelden worden aangewend voor persoonlijke propaganda en publiciteit van de betrokken minister. Het is ook logisch dat, wanneer de federale overheid subsidies toekent, het de federale overheid is die controle uitoefent op de besteding van deze publieke gelden. De Senaat betaalt, zoals de Kamer van volksvertegenwoordigers, jaarlijks meer dan een half miljard BEF aan de politieke partijen. Het zou volstrekt onaanvaardbaar zijn indien de Senaat hierop geen controle zou kunnen uitoefenen. Wanneer men deze controle wenst te regionaliseren, moet men ook de financiering van politieke partijen regionaliseren. Niettemin zouden praktische akkoorden kunnen worden afgesloten over, bijvoorbeeld, het adviesrecht van de gewesten en gemeenschappen. De fout in de controle op deze regeringsmededelingen is eerder gelegen in het feit dat zij gebeurt door een politiek orgaan, waarbij politieke argumenten worden gebruikt.
Een spreker is van oordeel dat, wanneer de financiering van politieke partijen een federale aangelegenheid is, men hierin ook consequent moet zijn. Waarom laat het Rekenhof dan toe dat het Waals Parlement de politieke partijen een extra financiering toekent ?
Een vorige spreker stelt dat het Waals Parlement, juridisch gesproken, wel het recht heeft om extra middelen toe te kennen, maar dat de federale loyauteit vereist dat men zulks niet doet.
Een senator merkt op dat de Controlecommissie met twee maten en twee gewichten werkt. Waar reeds twee ministers van de Vlaamse regering werden veroordeeld wegens overschrijden van de wetgeving, kon een dergelijke veroordeling niet gebeuren voor een minister van de Waalse Gewestregering die op de voorpagina van een krant nieuwjaarswensen adverteerde. Nochtans was dit manifest in strijd met de wetgeving. Alle Nederlandstalige leden waren hierover akkoord, doch slecht een minderheid van de Franstalige leden volgde deze stelling, zodat geen veroordeling kon worden uitgesproken. De procedure vereist immers een gewone meerderheid in elke taalgroep (artikel 4bis , § 4, van de wet van 4 juli 1989).
Een lid vindt dat een onderscheid moet worden gemaakt tussen de controle op de verkiezingsuitgaven en de controle op regeringsmededelingen. Beide zaken moeten apart worden behandeld. Het gaat hier enkel op het laatste aspect. Het is wenselijk dat een zekere homogeniteit bestaat over het ganse land in de toepassing van deze wet. De publieke opinie zou niet begrijpen dat een andere regeling geldt al naargelang van de betrokken regering. Een oplossing zou kunnen zijn om een procedure te voorzien, waarbij de regionale parlementen een adviesrecht zouden verwerven. Evenwel zou slechts één instelling zich finaal mogen uitspreken.
Overigens is het zo dat de Controlecommissie gaandeweg beter is gaan werken in de loop van de legislatuur en zelf een aantal criteria heeft ontwikkeld aan dewelke kan worden getoetst, zoals bijvoorbeeld de publicatie van een foto, enz.
2.3. Besluit van de commissie
De commissie besluit dat het gestelde probleem ofwel principieel, ofwel pragmatisch kan worden benaderd. Een pragmatische oplossing zou erin bestaan dat de Gemeenschaps- en Gewestraden om advies wordt gevraagd bij de toepassing van de wetgeving.
1. Territoriale werking van de onderwijsdecreten van de Vlaamse Gemeenschap
Artikel 129 van de Grondwet :
« Art. 129. § 1. De Raden van de Vlaamse en de Franse Gemeenschap regelen, bij uitsluiting van de federale wetgever, ieder wat hem betreft, bij decreet, het gebruik van de talen voor :
1º de bestuurszaken;
2º het onderwijs in de door de overheid opgerichte, gesubsidieerde of erkende instellingen;
3º de sociale betrekkingen tussen de werkgevers en hun personeel, alsmede de door de wet en de verordeningen voorgeschreven akten en bescheiden van de ondernemingen.
§ 2. Deze decreten hebben kracht van wet, respectievelijk in het Nederlandse taalgebied en in het Franse taalgebied, uitgezonderd wat betreft :
de gemeenten of groepen van gemeenten palend aan een ander taalgebied en waar de wet het gebruik van een andere taal dan die van het gebied waarin zij gelegen zijn, voorschrijft of toelaat. Voor deze gemeenten kan in de bepalingen betreffende het gebruik van de talen voor de aangelegenheden bedoeld in § 1 geen verandering worden aangebracht dan bij een wet aangenomen met de in artikel 4, laatste lid, bepaalde meerderheid;
de diensten waarvan de werkkring verder reikt dan het taalgebied waarin zij gevestigd zijn;
de door de wet aangewezen federale en internationale instellingen waarvan de werking gemeen is aan meer dan één gemeenschap.
1.1. Standpunt van de Vlaamse Regering (Nota van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, « Homogene bevoegdheidspakketten »
Artikel 129, § 2, van de Grondwet stelt dat een decreet regelende het gebruik van de talen voor het onderwijs kracht van wet heeft in het Nederlandse taalgebied, met uitzondering van de in dat taalgebied gelegen taalgrensgemeenten en randgemeenten. De federale overheid blijft dus bevoegd voor die gemeenten en voor Brussel-Hoofdstad.
Deze bepaling is dus een verenging van de onderwijsbevoegdheid toegekend aan de Vlaamse Gemeenschap die principieel kan uitgeoefend worden voor gans het Nederlands taalgebied en ten aanzien van de instellingen gevestigd in het tweetalig gebied Brussel-Hoofdstad die, wegens hun activiteiten moeten worden beschouwd uitsluitend te behoren tot de Vlaamse Gemeenschap (artikel 127, § 2, van de Grondwet).
Bovendien dient hier gewezen te worden op artikel 5 van de wet van 21 juli 1971 (betreffende de bevoegdheid en de werking van de cultuurraden voor de Nederlandse Cultuurgemeenschap en voor de Franse Cultuurgemeenschap).
Dit artikel in zijn eerste lid bepaalt het volgende :
« Onverminderd de territoriale bevoegdheid van elke cultuurraad blijven gehandhaafd de praktische uitvoeringsmaatregelen inzake onderwijs die de ministers van Nationale Opvoeding tot 31 december 1970 in onderlinge overeenstemming hebben genomen ten behoeve van de inwoners van de zes randgemeenten en van de taalgrensgemeenten, die niet de taal van het taalgebied gebruiken, evenals de feitelijke toestanden welke op dezelfde datum in die gemeenten bestonden op cultuurgebied. Die maatregelen en toestanden kunnen niet worden gewijzigd dan met instemming van de twee cultuurraden. »
De grondwettelijkheid van deze bepaling is dubieus in de mate het een inbreuk op de bevoegdheidshomogeniteit, zoals voorzien in de Grondwet, uitmaakt.
De praktische uitvoeringsmaatregelen waarnaar het artikel verwijst betreffen afspraken tussen bedoelde ministers inzake de bevoegdheid ten aanzien van Franstalige scholen in Vlaanderen en Nederlandstalige in Wallonië. In essentie wordt gesteld dat de financiële aspecten van dergelijke onderwijsvoorzieningen gedragen worden door de gemeenschap van het taalgebied waar de school gelegen is, terwijl de pedagogische inspectie toevertrouwd is aan de onderwijsinspectie van de andere gemeenschap.
Voorts dient hier nog gewezen te worden op de bijzondere situatie van de Hogere Zeevaartschool Antwerpen (met een Nederlandstalige en een Franstalige afdeling). Gelet op artikel 127 van de Grondwet is de Vlaamse Gemeenschap hiervoor exclusief bevoegd. Artikel 92bis , van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 stelt dat de gemeenschappen in ieder geval een samenwerkingsakkoord sluiten voor de regeling van de aangelegenheden die betrekking hebben op de Zeevaartschool te Oostende en te Antwerpen en het internaat ervan. Artikel 94 van dezelfde wet vermeldt dat de procedures, regelingen en feitelijke toestanden die bestaan op 1 januari 1989 onder andere inzake voormeld artikel 92bis , § 4, van kracht blijven totdat een samenwerkingsakkoord voor die aangelegenheid is gesloten.
Ook hier is de grondwettelijkheid van de bepalingen uit die bijzondere wet niet onmiddellijk verworven.
De verenging van de onderwijsbevoegdheid in de Grondwet, de afspraken van vóór 31 december 1970 zoals bedoeld in de wet van 21 juli 1971 en de aangehaalde artikels uit de bijzondere wet van 8 augustus 1980, belemmeren de Vlaamse Gemeenschap in het uitoefenen van haar reglementerende opdracht inzake onderwijs op haar taalgebied zowel ten aanzien van de scholen met het Nederlands als onderwijstaal als ten aanzien van deze met het Frans als onderwijstaal.
Een meer homogeen bevoegdheidspakket inzake onderwijs kan langs verschillende wegen worden benaderd :
zo kan worden geopteerd om het beperkte toepassingsgebied van de onderwijsdecreten inzake taalgebruik te verruimen tot het reguliere toepassingsgebied van gewone onderwijsdecreten. Dit betekent een aanpassing van de Grondwet, meer in het bijzonder artikel 129, § 2;
zo kan geopteerd worden de afspraken van vóór 31 december 1971 in overleg met de Franse Gemeenschap te herzien.
1.2. Eindbespreking (4 maart 1999)
1.2.1. Opmerkingen de heer Coenraets
De heer Coenraets verklaart dat het hier gaat om de gevolgen van de decreten die het Vlaamse Parlement heeft aangenomen met betrekking tot bepaalde delen van het grondgebied die nu uit hoofde van artikel 129, § 2, van de Grondwet een uitzondering vormen. Die bepaling verleent aan de Raden van de Vlaamse en de Franse Gemeenschap, ieder wat hem betreft, de bevoegdheid bij decreet het taalgebruik te regelen voor de door de overheid opgerichte, gesubsidieerde of erkende onderwijsinstellingen. Die decreten hebben geen kracht van wet in de gemeenten of groepen van gemeenten palend aan een ander taalgebied en waar de wet het gebruik van een andere taal dan die van het gebied waarin zij gelegen zijn, voorschrijft of toelaat, namelijk de faciliteitengemeenten. De decreten hebben uiteraard ook geen kracht van wet in het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest. Die uitzondering wordt ingegeven door het bijzondere taalstatuut van de faciliteitengemeenten en van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest.
Het voorstel van de Vlaamse Gemeenschap houdt in dat men die uitzondering zou afschaffen. De standpunten lopen in dat opzicht natuurlijk uiteen.
1.2.2. Bespreking
Een lid vraagt zich af wat de Vlaamse Gemeenschap nu precies vraagt. Op dit ogenblik schrijft een federale regelgeving voor dat in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest de leerlingen vanaf een bepaald studiejaar een aantal uren tweede taal moeten volgen. Wenst de Vlaamse Gemeenschap dit in vraag te stellen ?
De heer Coenraets antwoordt dat het gaat om het taalgebruik in de onderwijsinrichtingen in Brussel en in de faciliteitengemeenten, bijvoorbeeld tussen de directie en de leerkrachten, de ouders, de leerlingen, enz.
Een senator treedt deze opmerking bij. Voor de taalregeling in de instellingen in Brussel, die zich uitsluitend richten op de Vlaamse of de Franse Gemeenschap, dient de gemeenschap bevoegd te worden. Ook de beslissing in verband met het aanleren van de tweede of derde taal zou tot de bevoegdheid van de gemeenschappen moeten behoren.
Een vorige spreker begrijpt nog steeds niet goed wat hiervan de zin is. Het is normaal dat een Vlaamse school de betrekkingen met de ouders, de directies, de leerlingen, enz. in het Nederlands laat verlopen. Volgens de federale normen die thans toepasselijk zijn, is de tweede taal in de scholen gelegen in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest hetzij het Frans, hetzij het Nederlands. Overigens zijn de gemeenschappen bevoegd voor de programmatie van de lessen, zoals blijkt uit artikel 127 van de Grondwet.
De heer Coenraets herinnert eraan dat de wetgeving met betrekking tot het taalgebruik in onderwijszaken het taalgebruik de het administratieve werking van onderwijsinrichtingen regelt, zoals de inschrijvingen, de beraadslagingen onder het lerarenkorps, enz.
De commissie neemt akte van de vraag van de Vlaamse Gemeenschap, hoewel de precieze draagwijdte ervan niet duidelijk is. Hoe dan ook blijkt, voor de realisatie ervan, een wijziging van de Grondwet nodig zijn.
2. Territoriale afbakening van gemeenschapsnormen
2.1. Opmerking van de heer Pas
De heer Pas wijst erop dat, hoewel het Arbitragehof terzake reeds talrijke principiële arresten heeft geveld, nog niet elke onduidelijkheid over de territoriale afbakening van het toepassingsgebied van gemeenschapsnormen uit de weg is geruimd.
De problematiek rond het zgn. « Carrefour-arrest » van het Arbitragehof (nr. 54/96 van 3 oktober 1996) is hiervan een duidelijk voorbeeld. Het Arbitragehof vernietigde een bepaling uit het begrotingsdecreet van de Franse Gemeenschap waarin subsidies werden toegekend aan Franstalige verenigingen die actief zijn in gemeenten met een speciale taalregeling. Het doel was, aldus het Arbitragehof, de bescherming van een Franstalige minderheid in bepaalde gemeenten van het Nederlandse taalgebied. Hiervoor beschikt de Franse Gemeenschap niet over een toegewezen bevoegdheid. Het Arbitragehof zegt echter ook dat, indien de bedoeling zou zijn « de bevordering van de cultuur door de Franse Gemeenschap », dat deze gemeenschapsbevoegdheid dan ophoudt te bestaan om de enkele redenen dat de genomen initiatieven gevolgen kunnen hebben buiten het territoriale toepassingsgebied van de culturele bevoegdheden van de gemeenschap.
2.2. Standpunt van de Vlaamse Regering (Nota van 8 juni 1998)
In de nota van de heer Pas wordt op blz. 33 onder punt C verwezen naar het Carrefour- arrest van het Arbitragehof (nr. 54/96 van 3 oktober 1996).
De formulering « Het Arbitragehof zegt echter ook dat, indien de bedoeling van de bepaling zou zijn « de bevordering van de cultuur door de Franse Gemeenschap », dat deze gemeenschapsbevoegdheid dan ophoudt te bestaan om de enkele reden dat de genomen initiatieven gevolgen kunnen hebben buiten het territoriale toepassingsgebied van de culturele bevoegdheden van de gemeenschap », lijkt niet conform met dit arrest.
Er wordt gemeend dat in de tekst van de heer Pas het woord « niet » dient toegevoegd tussen « dan » en « ophoudt. »
Onder overweging B.7.1. van het arrest van het Arbitragehof lezen we immers :
« De gemeenschappen vermogen in het kader van hun bevoegdheid inzake culturele aangelegenheden alle initiatieven te nemen ter bevordering van de cultuur en ter verwezenlijking van eenieders recht op culturele ontplooiing bepaald in artikel 23, derde lid, 5º, van de Grondwet. Hierbij moeten zij de exclusieve territoriale bevoegdheidsverdeling in acht nemen die de Grondwet, in België, in culturele aangelegenheden vaststelt (art. 127, §2 van de Grondwet). »
En onder overweging B.7.2 :
« Die begrenzing sluit wegens de aard zelf van de bevordering van de cultuur, niet in dat de gemeenschapsbevoegdheid in die materie ophoudt te bestaan om de enkele reden dat de genomen initiatieven gevolgen kunnen hebben buiten het gebied waarvoor de betrokken gemeenschap overeenkomstig artikel 127 van de Grondwet op het stuk van de culturele aangelegenheden de zorg heeft. De mogelijke extraterritoriale gevolgen van de maatregelen ter bevordering van de cultuur vermogen echter niet het culturele beleid van de andere gemeenschap te dwarsbomen. De territoriale begrenzing staat er niet aan in de weg dat eenieder ongeacht het taalgebied waarin hij zich beweegt recht heeft op de culturele ontplooiing die hij vrij kiest. »
2.3. Eindbespreking (4 maart 1999)
2.3.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De heer Coenraets merkt op dat dit discussiepunt aansluit op het « Carrefour »-arrest van het Arbitragehof met betrekking tot de subsidiëring van culturele activiteiten door een gemeenschap op het grondgebied van een andere gemeenschap. De Vlaamse en Franse Gemeenschap interpreteren dat arrest niet op dezelfde manier. De nota van de heer Pas lijkt te zeggen dat arrest van het Arbitragehof de stopzetting inhoudt van elke subsidiëring van culturele activiteiten. De Vlaamse Gemeenschap spreekt de nota van de heer Pas tegen door considerans B.7.2. aan te halen.
Het Arbitragehof is van mening dat de gemeenschappen, in principe, inzake culturele aangelegenheden decreten mogen aannemen waarvan de territoriale gevolgen de grenzen van de betrokken gemeenschap overschrijden. Volgens het arrest is er wel een uitzondering : de mogelijke territoriale gevolgen van de maatregelen ter bevordering van de cultuur mogen het culturele beleid van de andere gemeenschap niet dwarsbomen. De beoordeling van een decreet met betrekking tot de bevoegdheidsverdeling dient geval per geval te gebeuren. De gemeenschappen mogen in ieder geval geen overdreven afbreuk doen aan de culturele bevoegdheden van de andere gemeenschappen. De uitoefening van de culturele bevoegdheid door de andere gemeenschap mag niet onmogelijk worden gemaakt.
Het Arbitragehof past hier, wat het optreden van elke gemeenschap betreft, het proportionaliteitsprincipe toe dat het reeds eerder had bepaald. Een gemeenschap mag de belangen van de federale overheid of van de andere gemeenschappen of gewesten niet schaden. De opvatting van de heer Pas stemt dus niet overeen met wat het Hof heeft gezegd. Men kan geen abstracte norm aannemen die alle bevoegdheden verdeelt en alle voorkomende gevallen regelt. De grondwettelijke rechter dient geval per geval te oordelen of een initiatief van een gemeenschap afbreuk doet aan de culturele bevoegdheden van andere gemeenschappen.
2.3.2. Bespreking
Een senator wijst op het belang van deze discussie, die volgens hem niet kan beslecht worden in het kader van de werkzaamheden van de commissie. De beste manier om tot een oplossing van deze problematiek te komen, is het sluiten van een globaal samenwerkingsakkoord tussen de gemeenschappen. De promotie van de Franse cultuur dient zowel te gebeuren door de Franse Gemeenschap door middel van de openbare omroep, de kranten, enz. als door de Vlaamse Gemeenschap, die erover moet waken dat voldoende Vlaamse kinderen Frans leren. Dit is immers in hun belang.
De heer Coenraets is van mening dat een samenwerkingsakkoord het voordeel van de wederkerigheid biedt, zodat sommige hinderpalen, die veeleer van psychologische aard zijn, kunnen worden weggenomen. Zo bestaat er een samenwerkingsakkoord met betrekking tot de verdeling van de toegekende kredieten voor het filmbeleid volgens een overeengekomen verdeelsleutel. Er bestaan op dit ogenblik reeds samenwerkingsakkoorden inzake culturele aangelegenheden.
Een lid is van mening dat, principieel gesproken, een samenwerkingsakkoord op zijn plaats zou zijn, maar dat zulks feitelijk onmogelijk zal blijken.
Een senator zegt dat er twee mogelijkheden zijn om de discussie met betrekking tot de draagwijdte van de culturele bevoegdheden te beslechten. Ofwel dient men telkens een beroep in bij het Arbitragehof, dat de zaken geval per geval zal bekijken, ofwel sluit men een samenwerkingsakkoord. Deze laatste oplossing zou meer elegant zijn.
Een commissaris meent dat men moet vertrekken vanuit de vaststelling dat het optreden door de gemeenschap in culturele aangelegenheden zich beperkt tot het eigen grondgebied, maar dat er automatisch grensoverschrijdende effecten zijn die een uitstraling geven naar een veel ruimere omgeving. Op zich is dit geen probleem. Wanneer een gemeenschap echter doelbewust een cultureel beleid voert buiten de grenzen van de gemeenschap, zegt het Arbitragehof zeer duidelijk dat zulks niet kan.
De heer Coenraets vraagt zich af deze bewering is gebaseerd op het arrest, dan wel op de interpretatie ervan. Het Arbitragehof beweert het volgende : het is niet omdat er een grensoverschrijdend effect is, dat er een overschrijding van bevoegdheden is. Uit de libellering van het arrest blijkt niet dat een gemeenschap, die bewust een grensoverschrijdend effect beoogt, onmiddellijk automatisch haar bevoegdheid overschrijdt. De subsidies aan « Carrefour » werden enkel geschrapt om dat het grensoverschrijdend effect tegen het cultuurbeleid van de Vlaamse Gemeenschap inging. De rechtspraak van het Arbitragehof brengt ons in een juridische impasse. Dit is begrijpelijk, omdat de Grondwet noch de bijzondere wet een duidelijk criterium naar voor schuiven, op grond waarvan het Hof kan beslissen. Het Hof heeft zich enkel gebaseerd op de grondwettelijke beginselen van federale loyauteit, proportionaliteit, enz., maar heeft zélf een juridisch criterium ontwikkeld.
Een vorige spreker stelt dat, waneer een samenwerkingsakkoord zou worden gesloten, men hoe dan ook moet vertrekken vanuit het grondwettelijke territorialiteitsbeginsel, waaruit volgt dat een gemeenschap niet doelbewust op het terrein van een andere gemeenschap culturele activiteiten kan ontplooien. Dit sluit niet uit dat culturele activiteiten op het ene grondgebied ook effecten hebben op het andere. Zo kunnen bijvoorbeeld televisieprogramma's van de ene gemeenschap in de andere gemeenschap worden bekeken. Ook de subsidiëring van boeken of films heeft grensoverschrijdende effecten. Wanneer een gemeenschap echter boeken zou subsidiëren op het grondgebied van een andere gemeenschap, overschrijdt men het grondwettelijke territorialiteitsprincipe. Slechts wanneer men van dit uitgangspunt vertrekt, is een zinvol samenwerkingsakkoord mogelijk.
Een senator treedt een vorige spreker bij, die stelde dat er twee mogelijke oplossingen zijn : ofwel laat men door de rechtspraak elk geval beoordelen, hetzij door het Arbitragehof, hetzij door een jurisdictioneel orgaan ad hoc , ofwel sluit men een globaal samenwerkingsakkoord, dat is gebaseerd op de grondwettelijke principes van territorialiteit, proportionaliteit, enz. Het is niet de taak van de commisie om nu een voorstel te formuleren.
De heer Coenraets wijst op het feit dat ook in gemeenschapsmateries het territorialiteitsbeginsel niet zo duidelijk omlijnd is. Immers schrijft de bijzondere wet van 1980 voor dat een samenwerkingsakkoord wordt gesloten in verband met de Hogere Zeevaartschool in Oostende. Het territorialiteitsbeginsel is dus niet absoluut. Een samenwerkingsakkoord kan leiden tot een gezamenlijke uitoefening van eigen bevoegdheden en tot een harmonieuze oplossing voor sommige problemen, die niet kan worden bereikt door de loutere toepassing van het territorialiteitsbeginsel. Wanneer men dit beginsel strikt zou toepassen, zou een gemeenschap bijvoorbeeld een radiozender kunnen plaatsen aan haar grens. Dit kan leiden tot absurde situaties, hetgeen uiteraard niet de bedoeling is.
Een lid is het niet eens met deze conclusie. Daaruit blijkt immers dat activiteiten, zoals bijvoorbeeld « Carrefour », mogelijk zijn indien daarover een samenwerkingsakkoord wordt gesloten. De conclusie moet echter zijn dat activiteiten zoals « Carrefour » niet gewenst zijn. Het argument van de wederkerigheid, dat voor het sluiten van een samenwerkingsakkoord wordt gehanteerd, is niet terzake. Er is immers helemaal geen sprake van wederkerigheid : wie in Wallonië woont, behoort tot de Franse Gemeenschap. Los daarvan, is het mogelijk om samenwerkingsakkoorden te sluiten over culturele aangelegenheden, maar dit heeft niets te maken met de territoriale werking van de gemeenschapsnormen.
Een senator verwijst naar het arrest van het Arbitragehof, waaruit blijkt dat extraterritoriale effecten in culturele aangelegenheden niet voor gevolg mogen hebben dat het cultuurbeleid van de andere gemeenschap wordt tegengewerkt. Dit is voor interpretatie vatbaar. Een samenwerkingsakkoord kan hier soelaas brengen.
Een lid merkt op dat een mogelijk cultureel samenwerkingsakkoord slechts kan slaan op de niet bewuste grensoverschrijdende effecten, en op niets anders. Alles anders is door de wet verboden. Een samenwerkingsakkoord kan immers geen afbreuk doen aan de bevoegdheidsverdeling zoals die is vastgelegd in de Grondwet en in de bijzondere wet.
Een senator vreest dat men nooit een samenwerkingsakkoord zal kunnen sluiten, omdat de standpunten te ver uit mekaar liggen. Wanneer een dergelijk akkoord immers zou inhouden dat de Franse Gemeenschap culturele activiteiten mag ontwikkelen voor de Franstalige minderheid in Vlaanderen, zal dit er nooit komen. Elke activiteit die de Franse Gemeenschap in dat kader opstart, zal worden aangevochten bij het Arbitragehof.
Een lid stelt voor het besluit van de commissie als volgt te formuleren :
« De commissie stelt vast dat de betwistingen in dit verband, bij gebrek aan een samenwerkingsakkoord, geschillen met zich meebrengen die door het Arbitragehof geval per geval worden beslecht. Het feit dat er samenwerkingsakkoorden bestaan over andere culturele aangelegenheden toont echter aan dat het nuttig is een dergelijk akkoord te sluiten teneinde een structurele oplossing te bieden voor het probleem van de territoriale bevoegdheidsverdeling van de gemeenschappen. »
Een senator kan niet akkoord gaan met deze tekst. Er is het Carrefour-probleem. De Franse Gemeenschap voert aan voor het Arbitragehof dat het hier gaat om de uitoefening van culturele bevoegdheden die grensoverschrijdende effecten hebben. Het Arbitragehof is het ermee eens dat die bevoegdheden niet verdwijnen door het enkele feit dat hun effect grensoverschrijdend is. Het uitgeven van een blad buiten het eigen grondgebied valt evenwel niet onder de culturele aangelegenheden maar is te beschouwen als de verdediging van een minderheid in een ander landgedeelte. Die bevoegdheid heeft de Franse Gemeenschap niet. Derhalve hoeft men niet te spreken over samenwerkingsakkoorden terzake.
Een lid merkt op dat de voorgestelde tekst een wens inhoudt, namelijk dat er akkoorden zouden worden gesloten tussen de gemeenschappen om te vermijden dat er voor ieder geval een beroep zou worden gedaan op het Arbitragehof. De tekst is vrij neutraal en is niet in tegenspraak met het « Carrefour »-arrest.
De vorige spreker repliceert dat de tekst zegt dat men zal blijven staan voor verschillende uitspraken van het Arbitragehof. Zulks is volgens de auteur ervan alleen te vermijden door samenwerkingsakkoorden.
Een commissielid begrijpt dat standpunt niet. De tekst zegt enkel dat er, om conflicten inzake de territoriale gevolgen van de gemeenschapsnormen te vermijden, samenwerkingsakkoorden gesloten kunnen worden. Volgens de vorige spreker zijn die akkoorden niet noodzakelijk.
De vorige spreker herhaalt dat er een probleem ontstaat wanneer een gemeenschap een bevoegdheid uitoefent die zij niet heeft. Blijft ze binnen haar bevoegdheidsdomein dan is er geen probleem en is een samenwerkingsakkoord derhalve overbodig.
Een senator merkt op dat een gemeenschapsregering weliswaar bevoegd is om een cultuur te bevorderen die de hare niet is bijvoorbeeld de Duitse cultuur te Aarlen , maar dat zij dat uiteraard beter zal kunnen indien zij een cultureel akkoord sluit hetzij met Duitsland, hetzij met de Duitstalige Gemeenschap in België. Een samenwerkingsakkoord kan bepalen wat aanvaardbaar is en als normaal wordt beschouwd. Men kan dus zeggen : laten wij samen de Franse cultuur bevorderen in Vlaanderen, de Vlaamse cultuur in het Franstalige landsgedeelte en beide culturen in Brussel. Met een dergelijk samenwerkingsakkoord worden vele problemen opgelost. De voorgestelde tekst is zeer voorzichtig maar zou veel aanvaardbaarder zijn indien hij op de hiervoor uiteengezette manier werd aangevuld.
Op 10 juli 1998 hield de commissie een hoorzitting met professor dr. Koen Lenaerts, buitengewoon hoogleraar aan de KU Leuven, over de vraag of en in welke mate de rechtsbegrippen die gehanteerd worden in het Europese gemeenschapsrecht ertoe kunnen bijdragen de bevoegdheidsverdeling tussen de Belgische Staat, de gewesten en gemeenschappen te verduidelijken en te verfijnen. Professor Lenaerts legde bij deze gelegenheid een uitgebreide nota voor. Deze nota wordt in extenso opgenomen in bijlage
Uit de nota kwamen twee concrete discussiepunten voort. De gedeelten van de nota die hierop betrekking hebben, worden hieronder opgenomen onder de hoofding « Suggestie van professor dr. Koen Lenaerts ».
1. Vrijwillige afstemming van de Belgische bevoegdheidsverdelende regels op het Europese gemeenschapsrecht
1.1. Suggestie van professor dr. Lenaerts
Luidens artikel 5 van het EG-Verdrag treffen de Lid-Staten alle algemene of bijzondere maatregelen die geschikt zijn om de nakoming van de uit dit Verdrag of uit handelingen van de instellingen der Gemeenschap voortvloeiende verplichtingen te verzekeren. Zij vergemakkelijken de vervulling van haar taak en onthouden zich van alle maatregelen die de verwezenlijking van de doelstellingen van dit Verdrag in gevaar kunnen brengen. (30)
In dit artikel, net zoals in vele andere, ziet men duidelijk dat het EG-Verdrag enkel verplichtingen inhoudt voor « lidstaten ». Nergens wordt gesproken over decentrale overheden. Evenmin wordt iets geregeld inzake de verhouding tussen de nationale staten en hun gedecentraliseerde lichamen. De inrichting van het binnenlandse bestuur blijkt een zuiver nationale aangelegenheid te zijn. (31)
Nochtans is uit de rechtspraak van het Hof van Justitie in verband met artikel 5 van het EG-Verdrag reeds gebleken dat ook decentrale overheden als publieke autoriteiten de bepalingen van het gemeenschapsrecht die gericht zijn tot de lidstaten in acht moeten nemen. Zo werd België in 1986 veroordeeld omwille van de strijdigheid met het gemeenschapsrecht van twee categorieën gemeenteverordeningen. (32) Men zou dus kunnen stellen dat de lidstaat, in de vorm zoals hij die zelf bepaalt, gehouden is tot gemeenschapstrouw. Het Europees recht bemoeit zich niet met de bevoegdheidsverdeling binnen de lidstaat, maar legt aan diezelfde lidstaat wel een resultaatsverbintenis op : het EG-Verdrag moet worden nageleefd.
Kenmerkend voor een supranationale organisatie als de EG is dat de rechten en plichten die op basis van het Verdrag worden gecreëerd, kunnen worden afgedwongen voor een Europese rechter : het Hof van Justitie van de EG. Daarbij kan echter alleen de lidstaat, en niet de decentrale overheid, ter verantwoording worden geroepen (33). Het komt er dus op neer dat de lidstaat naar de Europese Gemeenschap toe verantwoordelijk blijft voor de fouten van zijn decentrale overheden (34). In zulke zaken heeft het Hof geen oren naar argumenten die ontleend worden aan de constitutionele onafhankelijkheid of eigen bevoegdheden van decentrale overheden (35). De ratio voor dit standpunt is dat de lidstaat de gemeenschapsrechtelijke plicht heeft om zijn constitutionele structuur zo op te bouwen dat de Verdragsverplichtingen kunnen worden vervuld (36).
België zou het Europese beleid bijvoorbeeld inzake milieu gemakkelijker ten uitvoer kunnen leggen door er vrijwillig voor te kiezen nationale (bevoegdheidsverdelende) regels af te stemmen op het gemeenschapsrecht. Het Hof van Justitie heeft zich immers bevoegd verklaard voor prejudiciële uitspraken in zulke gevallen (37).
Dit wil zeggen dat het Hof gemeenschapsrecht kan uitleggen, wanneer het nationale recht verwijst naar het gemeenschapsrecht ter vaststelling van de voorschriften die in een zuiver interne situatie van die lidstaten van toepassing zijn. De vraag is natuurlijk wanneer een nationale regel juist verwijst naar gemeenschapsrecht : moet het gaan om een pure verwijzing, of is het gebruik van een term uit het Europees recht, of de gedeeltelijke overneming van een Europese tekst reeds voldoende ? Het is in elk geval aan de nationale rechter om de precieze strekking van de verwijzing naar het gemeenschapsrecht te beoordelen (38). Het Hof van Justitie stelt dat de toepassing van het gemeenschapsrecht slechts door de nationale wet wordt beperkt wanneer (a) de betrokken nationale wet enkel naar het gemeenschapsrecht is gemodelleerd en de bewoordingen slechts gedeeltelijk zijn overgenomen, (b) in de nationale wet uitdrukkelijk een voorbehoud tot afwijking van het gemeenschapsrecht is voorzien, en (c) in de nationale wet uitdrukkelijk een onderscheid is gemaakt tussen bepalingen die van toepassing zijn op communautaire situaties en bepalingen die van toepassing zijn op interne situaties (39). Het is nog onduidelijk of rechters in laatste aanleg in zulke gevallen van vrijwillige aanpassing van nationaal recht aan Europees recht ook verplicht zijn een interpretatievraag voor te leggen aan het Hof van Justitie (40).
Wanneer de Belgische wetgever zal beslissen de bevoegdheidsverdelende regels inzake milieu af te stemmen op de Europese terminologie, zal dit tot meer duidelijkheid leiden. België dient zich wel te realiseren dat, met het oog op een eenvormige uitlegging van het gemeenschapsrecht, het Hof van Justitie in dergelijke gevallen zal instaan voor de interpretatie van de nationale wet (41).
1.2. Bespreking
Wat betreft het recht van de burgers die benadeeld worden door de niet-naleving van een richtlijn, in het bijzonder inzake afvalstoffen, moet het Hof van Justitie eindelijk eens een definitie van « afvalstof » geven. Dat zal moeilijk zijn, want men zal altijd kunnen aantonen dat afval op de eerste plaats een recycleerbare grondstof is, enz. Wat is dan uiteindelijk een afvalstof ? De milieuvervuiling stopt niet aan de grenzen. Als regionalist vindt het lid het positief dat het milieubeleid van de gewesten afhangt, maar men moet dat in een veel ruimere context plaatsen. Alle reglementeringen inzake natuurbescherming, vogels, jacht, visvangst, moeten in de gewestelijke biotopen veel meer rekening houden met een ruimere context. Neem het voorbeeld van een Vlaamse beslissing in verband met de jacht op de snip : in Wallonië wordt verder op de snip gejaagd. Het systeem is absurd.
Wat gebeurt er in geval van verwijzing naar een definitie van de Europese Gemeenschappen om de bevoegdheidsverdeling in België te omschrijven, indien de gemeenschapswetgeving van definitie verandert ? Indien de bijzondere wet op dit ogenblik de verwijzing maakt naar het Europese begrip « afvalstof », gaat het om het Europese concept van 1998. Is er een nieuwe ingreep van de bijzondere wetgever vereist om aan te duiden dat men naar een nieuwe definitie verwijst, indien de Europese definitie morgen verandert ?
De Europese wetgeving is het werk van ambtenaren, met name in technische domeinen als het leefmilieu. De technocraten kunnen om technische redenen gebruik maken van concepten die op een bepaald ogenblik politieke conflicten kunnen veroorzaken.
1.3. Antwoorden van professor Lenaerts
Het is niet gemakkelijk het concept « afvalstof » te definiëren. Daarom heeft de professor ervoor gepleit dit begrip rechtstechnisch gezien zo perfect mogelijk te laten samenvallen, bij voorkeur door middel van een verwijzing in de wet, met de Europese regelgeving. Het Hof van Justitie is reeds vaker aangesproken over de interpretatie van het begrip afvalstof, als bepaald in de richtlijn van 1975. Men heeft er dus alle belang bij dat niet alleen het Arbitragehof maar ook de Raad van State en de burgerlijke rechtbanken die zich in kort geding over dit soort geschillen kunnen uitspreken, kunnen vernemen welke betekenis aan dit concept wordt gegeven op Europees vlak. Indien men dit concept als dusdanig in België zou aanvaarden, zou dat een praktisch voordeel zijn. Er zij opgemerkt dat niets België belet om een andere definitie aan te nemen, maar dat maakt de situatie alleen maar ingewikkelder. Anderzijds moet vermeld worden dat decentralisering, in de algemene betekenis van zowel de federalisering als deconcentratie, tot de tijdgeest behoort. Het regionalisme is zelfs op Europees vlak erkend. Het gaat om het subsidiariteitsbeginsel. Alles moet niet gecentraliseerd zijn. Men heeft er dus belang bij dat het minimale raamwerk, namelijk de bepaling van de concepten en de basisregels, op Europees vlak bestaat en dat de landen daarna zelf beslissen of zij deze aangelegenheid gecentraliseerd laten dan wel opdragen aan de regio's.
Men moet een onderscheid maken tussen de opportuniteitskeuze en het juridische aspect. De evolutie van de rechtsbegrippen levert geen enkel probleem op. De Grondwet van de Verenigde Staten is tweehonderd jaar geleden opgesteld; men heeft er begrijpen in opgenomen als « congressional power to regulate interstate commerce ». Men denkt dat het een duidelijk concept is. Tweehonderd jaar geleden reeds wilde dat echter alles en nog wat zeggen. Het is een zeer evolutief concept en die ontwikkeling heeft plaatsgevonden onder de controle van het Amerikaanse Hooggerechtshof, door rechters waarvan de professoren in grondwettelijk recht heden ten dage nog de legitimiteit betwisten. Of de Grondwet op legitieme wijze kan evolueren onder impuls van een hof van negen rechters, blijft een heet hangijzer.
In zijn uiteenzetting over de mogelijke verwijzingen in de Belgische wetgeving naar de concepten van het Europees recht, doelde professor Lenaerts op heel het Europese recht : de verdragen, de evoluerende wetteksten, de jurisprudentie van het Hof van Justitie. Men kan natuurlijk zeggen dat de Belgische wetgever hiermee een stuk eigen beslissingsbevoegdheid uit handen geeft. Maar de Belgische wetgever of grondwetgever heeft dit gedaan voor alle aspecten van zijn soevereiniteit die hij aan Europa overgedragen heeft. Dit doel blijft natuurlijk beperkt tot de materies waarin Europa een actief beleid voert, die van belang zijn voor de regio's in de lidstaten. Het is niet de bedoeling de werkingssfeer van Europa te verruimen tot domeinen, waarvan België bij de ratificatie van de verdragen nooit gedacht heeft ook maar iets aan Europa over te dragen.
Professor Lenaerts zegt ook zeer gevoelig te zijn voor het probleem van het democratisch deficit op Europees vlak. Vaak worden de concepten ontworpen door technocraten. Bij deze gedachte moet men evenwel een kritische kanttekening plaatsen. Bij elke herziening van de verdragen is de rol van het Europees Parlement veel sterker geworden. In het verdrag van Amsterdam zijn veel verwachte zaken niet gerealiseerd maar als er een grote winnaar is, dan is het toch het Europees Parlement. Voor een hele reeks aangelegenheden, onder meer de zaken waarover we nu spreken, wordt de nieuwe versie van de medebeslissingsprocedure toegepast. Men kan die vergelijken met het bicamerale stelsel dat België had tot de laatste staatshervorming : het Europees Parlement en de Raad moeten hun instemming geven met elke Europese wettekst. Naarmate de concepten waarnaar verwezen zou worden, deel uitmaken van een Europese regelgeving, kan men dus zeggen dat er op Europees vlak voldoende democratische legitimiteit bestaat waarop België dan kan vertrouwen.
1.4. Vraag van een lid
Een lid vraagt of uit de uiteenzetting van de heer Lenaerts wel degelijk besloten kan worden, dat het in geval van herziening van de bijzondere wet raadzaam is :
1º indien gewerkt wordt op de bevoegdheidsverdelen regels, zoveel mogelijk Europese concepten te gebruiken ;
2º een algemene bepaling in te voegen volgens welke de Belgische concepten geïnterpreteerd moeten worden in het licht van de interpretatie van deze concepten op Europees vlak.
Maar zou professor Lenaerts ook aanraden het verdrag van Amsterdam ter hand te nemen en dan, telkens wanneer in het verdrag een welbepaalde bevoegdheid aan een lidstaat wordt toegekend, de oefening te maken en zich af te vragen of « lidstaat » in dit geval voor België de betekenis heeft van federale Staat dan wel van gewest of gemeenschap ?
1.5. Antwoord van professor Lenaerts
Professor Lenaerts antwoordt dat het lid het volkomen begrepen heeft. De twee eerste aspecten zijn niet revolutionair : dat doet men in Duitsland. Duitsland is niet alleen de grootste federale Staat van de Unie maar heeft ook de sterkste traditie van federalisme. De concepten die in het interne recht worden gebruikt, in de betrekkingen tussen de « Bund » en de « Länder », worden altijd geïnterpreteerd in het licht van de Europese regelgeving, juist om er zeker van te zijn dat wat de Bund doet, namelijk de kaderwetgeving, overeenstemt met de uitvoeringstaken die de Länder vervullen. Wat betreft het idee om een algemene bepaling in te lassen met een verwijzing naar het Europees recht, vermeldt professor Lenaerts dat het Arbitragehof in zijn arrest van 19 februari 1997 de beslissing heeft genomen om de vraag te verwijzen naar het Hof van Justitie. Het Hof zegt dat de betrokken gewestelijke wetgeving begrepen moet worden in overeenstemming met de richtlijn. Wat ook het concept of het domein is, het moet geïnterpreteerd worden in overeenstemming met het primaire of secundaire recht. In dit geval was er geen andere oplossing dan de vraag te stellen aan het Hof van Justitie. Aangezien het juist om de tenuitvoerlegging van het Europees recht in de Belgische rechtsorde gaat, zegt het Arbitragehof, moet men om zeker te zijn van de naleving van het Europees recht (voorrang van het Europees recht), zeker zijn van de bevoegde overheid in België. Indien de overheid niet bevoegd was om op te treden en haar wetgeving door het Arbitragehof vernietigd wordt, ontstaat er een juridisch vaccuüm en vervult België zijn Europese verplichtingen niet langer. Het is een zeer gevoelige kwestie. Men zou zeker aan rechtszekerheid winnen met een uitdrukkelijke verwijzing naar het Europees recht.
Wat de derde stap van de redenering betreft, gaat de heer Lenaerts volledig akkoord met het lid. Men moet gewoon het Europees verdrag nemen en zich systematisch afvragen of « lidstaat » in onze interne rechtsorden begrepen moet worden als federale Staat, gewest of gemeenschap : in de bijzondere wet tot hervorming der instellingen zou daardoor een volkomen doorzichtig raamwerk verschijnen. Het eerste wat hier nodig is, is rechtszekerheid zodat men perfect kan bepalen wie wat doet.
Volgens het voorstel van professor Lenaerts zou men nog verder kunnen gaan en niet alleen het verdrag onderzoeken maar ook het afgeleide recht, om ook daar duidelijk te bepalen wat allemaal tot de bevoegdheid van de gewesten behoort. Vaak is de verdragstekst immers niet meer dan een relatief abstracte bevoegdheidsverdelende regel op Europees vlak. Zo kan men inzake leefmilieu, wanneer men heel de afvalstoffenwetgeving neemt, uitgaan van het Europees recht om te zien wat men bij de federale overheid laat of wat men aan de gewesten toekent.
1.6. Eindbespreking (26 februari 1999)
1.6.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De heer Coenraets verklaart dat de uiteenzetting van professor Lenaerts gegrond is op artikel 5 van het verdrag van Rome en op het besluit dat de lidstaten hun medewerking moeten verlenen aan de goede uitvoering van het gemeenschapsrecht in hun interne rechtsorde. Het gaat om het beginsel van de « communautaire loyaliteit ». Wanneer het erop aankomt richtlijnen van de gemeenschap op zetten in de interne rechtsorde, moet elkeen het spel correct spelen en kan hij niet aan deze verplichtingen ontsnappen. Het gemeenschapsrecht kan geen rekening houden met de institutionele bijzonderheden van elke lidstaat. Voor de Europese instellingen bestaan bijgevolg alleen maar de verdragsluitende Staten van het verdrag van Rome. Wat ons land betreft, bestaat alleen maar het Koninkrijk België.
1.6.2. Bespreking
Een senator verwijst naar de suggestie van professor Lenaerts om in de bevoegdheidsverdelende regels inzake milieu de Europese terminologie over te nemen. Op die manier wordt een tegenspraak vermeden tussen intern Belgische rechtspraak en Europese rechtspraak, en evolueert de rechtspraak op de beide niveaus op dezelfde manier.
De heer Coenraets is het niet eens met deze suggestie. Dit zou immers betekenen dat het Belgisch grondwettelijk recht zich moet aanpassen aan het Europees recht.
Telkens wanneer in dit laatste een evolutie komt, dient de bijzondere wet te worden aangepast, hetgeen niet wenselijk is. Bovendien heeft men hier een eigen concept, dat een evolutie kent die los staat van het Europees recht en van het internationaal recht in het algemeen. Vaak is het zo dat de Europese richtlijnen toelaten dat de normen van de lidstaten verder gaan dan de richtlijn zelf.
Een lid meent dat de suggestie, gedaan door professor Lenaerts, vanuit intellectueel standpunt te volgen is, doch op tal van hinderpalen stuit. De Europese richtlijnen zijn immers vaak vatbaar voor interpretatie, en zijn soms gebaseerd op rechtsregels die elders van toepassing zijn. Inzake afvalstoffen bestaan er intergewestelijke akkoorden met betrekking tot het verpakkingsafval. In de toepassing daarvan rijzen grote moeilijkheden om overeenstemmende definities te vinden. Men dient dus het nodige voorbehoud te maken om de Europese richtlijnen als voorbeeld van wetgeving te beschouwen.
Een spreker merkt op dat men hier te maken heeft met een theoretische verzuchting, die nooit volledig kan worden gerealiseerd. Niettemin lijkt het wenselijk de raad van professor Lenaerts te volgen, dat internrechtelijke definities zoveel mogelijk de Europese zouden volgen, zodat bijvoorbeeld het woord « afval » dezelfde betekenis heeft in het Europees recht als in het Belgisch recht.
De heer Coenraets onderstreept dat ook op het Europese niveau het begrip « afval » is geëvolueerd. Kan men, telkens als het Europees recht wijzigt, overgaan tot een wijziging van de bijzondere wet ? Overigens is, in het Belgisch recht, het begrip « afval » niet gedefinieerd in de bijzondere wet, maar in de verschillende decreten van de gewesten. Deze decreten moeten ook de Europese richtlijnen respecteren. Wat is dan het voordeel om in de bijzondere wet de Europese definitie in te schrijven ?
De vorige spreker repliceert dat, waar het « afvalstoffenbeleid » in het algemeen door de bijzondere wet aan de gewesten wordt toegewezen, de bevoegdheid van de gewesten wordt bepaald door de Europese definitie. Het is aangewezen dat de Belgische wetgever alles wat op Europees niveau als « afval » wordt beschouwd, ook aan de gewesten toewijst, en hierop geen federale afwijkingen toekent.
Verder is het zo, dat de Europese instanties vaak « minimumnormen » uitvaardigen, waarbij de lidstaten de mogelijkheid hebben om de beleidsruimte verder in te vullen. Dit is ingegeven door het principe van de subsidiariteit, en brengt de Europese Economische en Monetaire Unie niet in gevaar. Het is wenselijk dit principe ook door te voeren in de Belgische bevoegdheidsverdeling, en de gewesten of de gemeenschappen, al naargelang het geval, de mogelijkheid te geven verder te gaan dan wat Europa voorschrijft. Daardoor komt ook de Belgische Economische en Monetaire Unie niet in gevaar.
Een senator stelt dat het subsidiariteitsbeginsel, dat op het Europese niveau bestaat, slechts in België kan worden doorgetrokken voor zover, in het algemeen, een bevoegdheid naar de gewesten of de gemeenschappen wordt overgedragen. Slechts in die sectoren, zoals bijvoorbeeld het leefmilieubeleid, kan het subsidiariteitsbeginsel spelen.
1.7. Besluit van de commissie
De commissie besluit dat, met het oog op een zo groot mogelijke overeenstemming van het Europese met het Belgische beleid, de terminologie die op het Europese niveau wordt gehanteerd ook dient te worden gebruikt in de bevoegdheidsverdelende regels.
2. Aansprakelijkheid voor de niet-uitvoering van het Europese gemeenschapsrecht
2.1. Suggestie van professor dr. Lenaerts
Zoals in het voorgaande punt reeds werd benadrukt, is het de lidstaat België, met andere woorden de federale overheid, die voor het Hof van Justitie ter verantwoording wordt geroepen wanneer één van de Gewesten het Europese recht niet goed uitvoert. De dreiging die uitgaat van het Hof van Justitie is nog groter geworden, sinds het Verdrag van Maastricht de mogelijkheid invoerde een dwangsom op te leggen aan lidstaten die zich niet schikken naar een veroordeling. Of en hoe de nationale overheid de tekortschietende decentrale overheid kan aanpakken, hangt volledig af van het nationale recht (42). In België heeft de dreiging in elk geval aanleiding gegeven tot de ontwikkeling van het systeem van indeplaatsstelling : wanneer de Belgische Staat is veroordeeld door het Hof van Justitie wegens een fout van een gemeenschap of gewest, kan de Staat in de plaats treden van de gemeenschap of het gewest in kwestie voor de uitvoering van het beschikkend gedeelte van het arrest (43).
De situatie van de federale overheid wordt nog penibeler wanneer men daaraan toevoegt dat sinds het arrest Francovich (44) van 1991 het beginsel werd vastgelegd dat lidstaten gehouden zijn tot vergoeding van schade die aan particulieren werd veroorzaakt door inbreuken op het gemeenschapsrecht waarvoor zij verantwoordelijk kunnen worden gesteld. Deze schadevergoeding wordt afgedwongen voor de nationale rechter. Het arrest Francovich verwees echter enkel naar de aansprakelijkheid van lidstaten. Het leek er dus op dat decentrale overheden ontsnapten aan de verplichting. In het arrest Brasserie du Pêcheur stelde het Hof echter dat « het beginsel geldt voor alle gevallen van schending van het gemeenschapsrecht door een lidstaat, ongeacht het orgaan van de lidstaat waarvan de handeling of het verzuim de schending uitmaakt » (45). Hier lijkt het er eerder op dat het Hof verwijst naar de lidstaat, in de vorm zoals die bestaat in de nationale rechtsorde. Als men het zo interpreteert, zou het Hof ook hier een soort van resultaatsverbintenis opgelegd hebben aan de lidstaten : schade moet worden vergoed, maar wie juist wat betaalt, is enkel afhankelijk van de interne rechtsorde (46). Dit zou impliceren dat in een Belgische rechtbank een schadevergoeding kan worden gevorderd tegen een Gewest omwille van de niet-omzetting of foute omzetting van een milieurichtlijn.
Om aansprakelijkheidsvorderingen zoveel mogelijk te vermijden, lijkt het niet oninteressant te denken aan een systeem dat de aansprakelijkheid legt bij de overheid die met uitvoering belast is. Waar een beroep wegens niet-nakoming zonder Verdragswijziging nooit zal kunnen worden ingesteld tegen een decentrale overheid, lijkt er hier wel een mogelijkheid te bestaan om gewesten en gemeenschappen te mobiliseren. Het feit dat de meeste veroordelingen van België inzake het Europese milieurecht gebeuren op grond van niet-omzetting van sectorale milieurichtlijnen, en niet van de meer gecompliceerde niet-sectorale richtlijnen, doet vermoeden dat er eerder sprake is van laksheid dan van vertraging door een complexe bevoegdheidsverdeling.
2.2. Opmerking van een lid
Het is in België nog niet noodzakelijk gebleken toepassing te geven aan de bevoegdheid van de Staat om in geval van veroordeling door een internationaal rechtscollege in de plaats van de gemeenschap of het gewest te treden. De Staat daarentegen is wel al veroordeeld wegens de niet-uitvoering van richtlijnen door de gewesten. Hoe komt het dat men het principe dan niet heeft toegepast ? Moet men anderzijds geen recht verlenen om in de plaats te treden voordat de veroordeling valt ?
2.3. Antwoord van professor Lenaerts
De bevoegdheid van de Staat om in de plaats te treden van de gemeenschap of het gewest is in de veertien gevallen van veroordeling nooit toegepast. Slechts in één geval is het betrokken gewest een tweede maal veroordeeld omdat het zijn plicht niet naar behoren vervuld had. Dat geval dateert van 1988 en is dus betrekkelijk oud. De indeplaatsstelling is pas ingevoerd in de laatste fase van de staatshervorming.
Zou men de Staat het recht moeten verlenen om in de plaats te treden voordat de veroordeling valt ? Uit Europees oogpunt is het antwoord op deze vraag uitdrukkelijk neen. Het Hof van Justitie wil zich niet mengen in de wijze waarop de Staten zichzelf organiseren. Maar de wenselijkheid van deze regeling is een kwestie van politieke keuze. Elke bijdrage tot een betere functionaliteit van de Belgische regels met het oog op het Europese resultaat moet natuurlijk toegejuicht worden. Maar men kan niet zeggen dat het Europees recht dat vereist. Het Europees recht bepaalt zelf dat een dwangsom slechts in geval van een tweede veroordeling opgelegd kan worden aan een in gebreke blijvende Staat. Frankrijk is de eerste Staat tegen wie een dergelijke maatregel genomen is.
In elk geval kunnen veroordelingen gemakkelijk voorkomen worden, enerzijds dankzij de samenwerkingsakkoorden en anderzijds door in onze interne rechtsorde gebruik te maken van de Europese concepten. Waarom zou men de samenwerkingsakkoorden niet gelijktijdig met de goedkeuring van de wet opstellen en ze als bijlage bij de wet voegen ? Dat systeem bestaat in Canada : er wordt een bevoegdheidsverdelende wet aangenomen en hierin wordt verwezen naar het akkoord tussen de deelgebieden dat als bijlage bij de wet is gevoegd en dat, indien nodig, later gewijzigd kan worden. Zo is de rechtszekerheid reeds gewaarborgd wanneer de wet aangenomen wordt.
2.4. Eindbespreking (26 februari 1999)
2.4.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
Wat gebeurt er wanneer de gemeenschap of het gewest in een gemeenschaps- of een gewestmaterie niet de nodige maatregelen heeft genomen om de richtlijn binnen de opgelegde termijn om te zetten ? In dat verband speelt de Europese Commissie een zeer belangrijke rol, ambsthalve of op grond van een klacht, en vraagt ze eerst de minister van Buitenlandse Zaken om uitleg. Indien deze uitleg binnen een termijn van twee maanden niet bevredigend blijkt, is de commissie gerechtigd om de zaak aan het Hof van Justitie voor te leggen wegens niet-nakoming van de verplichtingen van de lidstaat. Over het algemeen kan het Hof van Justitie slechts een gebrekkige omzetting vaststellen, al was het maar omdat één van de deelgebieden niet de nodige maatregelen heeft genomen. Aangezien het Hof van Justitie als gesprekspartner op internationaal vlak alleen maar België erkent, zal het het Koninkrijk België veroordelen wegens een foutieve omzetting. Men komt dan in een paradoxale situatie terecht aangezien er een persoon veroordeeld wordt die niet verantwoordelijk is voor de gebrekkige omzetting. Naast de reeds zeer onaangename politieke consequenties biedt artikel 171 van het verdrag van Maastricht het Hof van Justitie de mogelijkheid aan zijn veroordeling een dwangsom te verbinden ten laste van de veroordeelde Staat.
De politieke en financiële gevolgen van een veroordeling voor fouten in de omzetting is een eerste probleem dat zich afspeelt op internationaal vlak. In 1993 is de Grondwet gewijzigd om de federale overheid in staat te stellen, na een specifieke procedure van ingebrekestelling, het recht uit te oefenen om in de plaats te treden van het deelgebied dat in gebreke is gebleven. Zo zal de federale wetgever bevoegd zijn om de maatregel te nemen in plaats van de gemeenschap die of het gewest dat zijn verplichtingen niet nagekomen is. Inzake de veroordelingen opgelopen door het Koninkrijk België is echter tot op heden niets in de Grondwet bepaald. Het is dus de federale Staat die de financiële gevolgen van een dergelijke veroordeling zal dragen. Dat lijkt onlogisch.
Het tweede punt heeft betrekking op de gerechtelijke procedures binnen de Belgische interne rechtsorde. Ook een particulier kan de Belgische Staat naar aanleiding van een gebrekkige omzetting verantwoordelijk stellen voor het niet-uitvoeren van zijn internationale verplichtingen. Een particulier kan immers schade oplopen ten gevolge van een fout in de omzetting. Een veroordeling kan aanleiding geven tot de betaling van een schadevergoeding.
Deze twee problemen kunnen niet op internationaal vlak worden geregeld, aangezien het onmogelijk is het evenwicht en de algemene structuur van het verdrag van Rome in het gedrang te brengen. Deze dingen moeten in het Belgische interne recht geregeld worden. Het is raadzaam de mechanismen van de indeplaatsstelling die in 1993 in de Grondwet opgenomen zijn, aan te vullen met andere mechanismen ter responsabilisering, zodat het mogelijk wordt dat de Staat zich in een procedure laat vervangen door een gemeenschap of een gewest dat in gebreke is gebleven. Dat is een mechanisme waardoor publiekrechtelijke rechtspersonen, in dit geval de betrokken gemeenschap of gewest, automatisch de plaats zouden innemen van de federale Staat. Op deze wijze zullen de financiële gevolgen van een gebrekkige omzetting rechtstreeks gedragen worden door het deelgebied dat in opspraak is gekomen. Dit voorstel lijkt redelijk omdat het op een logica van gezond verstand berust.
2.4.2. Bespreking
Een senator onderstreept dat, in het voorstel van professor Lenaerts, wanneer België in gebreke wordt gesteld voor de niet-uitvoering van een Europese richtlijn door een nalatigheid van een gewest, dit gewest volledig de plaats inneemt van de federale overheid in de procedure voor het Europees Hof van Justitie. Dit is vergelijkbaar met de regeling inzake vertegenwoordiging van de gemeenschappen en de gewesten bij onderhandelingen met internationale instellingen. De suggestie van professor Lenaerts lijkt zeer zinvol te zijn.
Een lid vraagt hoe de indeplaatsstelling concreet verloopt.
De heer Coenraets antwoordt dat het niet normaal is dat de Belgische federale regering de advocaat voor het Europees Hof van Justitie aanstelt. Dit dient te gebeuren door de gemeenschap of door het gewest dat verantwoordelijk is voor de niet-omzetting. Bovendien moet men een regeling uitwerken waarbij de boetes, opgelegd door het Hof van Justitie, onmiddellijk ten laste komen van de betrokken overheid, zonder een bijkomende procedure met de erbij horende zinloze discussies.
Wat betreft de lopende gerechtelijke procedures, stelt zich de vraag of een wijziging van de bijzondere wet volstaat, dan wel of ook het Gerechtelijk Wetboek moet worden aangepast. Hoe zal de gemeenschap of het gewest haar plaats innemen in de procedure ? Daarover is thans niets voorzien, behoudens de procedure waarbij de Belgische Staat de tussenkomst kan vorderen van de gemeenschap of het gewest. Een dergelijke cascade dient te worden vermeden.
Een senator stelt vast dat vandaag reeds de gewesten of de gemeenschappen de facto tussenkomen, door het feit dat de advocaat hun argumentatie naar voor brengt. Wat verlangt men nog meer ? Kan een interne wetgeving de verantwoordelijkheid doorschuiven ?
De heer Coenraets antwoordt bevestigend. Hij verwijst naar de problematiek van de rechtsopvolging met betrekking tot de zogenaamde « lasten van het verleden ». Ook daar heeft een automatische indeplaatsstelling plaatsgevonden van de gemeenschappen en de gewesten, als gevolg waarvan de federale overheid niet meer kon worden veroordeeld. Een gelijkaardige substitutie kan ook plaatsvinden in Europese procedures.
Een lid vraagt zich af hoe een dergelijke indeplaatsstelling dient te gebeuren. Is een wetswijziging vereist ? Moet een samenwerkingsakkoord worden afgesloten ?
De heer Coenraets stelt een aanvulling voor van artikel 92bis , §§ 2 e.v. van de bijzondere wet. Men kan een bepaling inlassen die stelt dat, bij niet-omzetting van bepaalde richtlijnen, de betrokken gemeenschap of gewest wordt betrokken bij de procedure voor het Europese Hof van Justitie. Daardoor kan de advocaat, aangesteld door de overheid die in gebreke blijft, meteen het Koninkrijk vertegenwoordigen. Officieel, ten aanzien van de Europese instellingen, blijft België de gesprekspartner, maar door het intern substitutierecht kan de betrokken overheid zijn rol volledig spelen.
2.5. Besluit van de commissie
De commissie besluit dat het wenselijk is een regeling uit te werken waarbij, in het geval dat de niet-omzetting van Europese richtlijnen te wijten is aan hun nalatigheid, de gemeenschappen en de gewesten kunnen worden betrokken bij de procedure voor het Europees Hof van Justitie, en waarbij zij ook de volle verantwoordelijkheid van een eventuele veroordeling dienen te dragen, zonder dat hiervoor een bijkomende procedure nodig is.
1. Vereenvoudiging
1.1. Toespraak van de voorzitter (13 oktober 1998)
« Er is duidelijk nood aan een eenvoudiger systeem. Drie oplossingen zijn mogelijk :
ofwel zorgen we voor een duidelijke lijst van de zuiver bicamerale aangelegenheden,
ofwel breiden we het evocatierecht uit tot alle aangelegenheden,
ofwel en dit is mijns inziens de beste oplossing voeren we opnieuw het zuivere tweekamerstelsel in met één enkele pendelbeweging tussen de Kamers, waarbij de Kamer van volksvertegenwoordigers uiteraard het laatste woord heeft voor de ontwerpen die onder artikel 78 van de Grondwet vallen. Aan de basis van de taakverdeling tussen beide assemblees wordt vanzelfsprekend niet geraakt, met andere woorden : de politieke sanctie en de begrotingscontrole blijven tot de bevoegdheid van de Kamer van volksvertegenwoordigers behoren. »
1.2. Bespreking (22 januari 1999)
A. Algemene beschouwingen
Een lid verklaart dat de vierde staatshervorming een grondige wijziging van de bevoegdheden van de Kamers inzake de wetgevende procedure meebracht.
De hervormde procedure beleefde tijdens de afgelopen zittingsperiode haar vuurdoop. Ook al bleken de eerste ervaringen met de nieuwe procedure grotendeels positief, toch dringen twee vaststellingen zich op :
de lijst van de zuiver bicamerale aangelegenheden bevat enkele onduidelijkheden. Dit was tijdens de afgelopen zittingsperiode aanleiding tot een aantal betwistingen tussen de Kamer en de Senaat, waarbij ook de regering en de Raad van State wel eens uiteenlopende standpunten innamen. De parlementaire overlegcommissie wist weliswaar casuïstische oplossingen te bedenken, maar slaagde er niet in tot een algemeen aanvaarde uitlegging van alle dubieuze bepalingen te komen;
de techniek van de evocatie leidt soms tot een zeker antagonisme tussen Kamer en Senaat. In de Kamer wordt de evocatie van een wetsontwerp wel eens beschouwd als een vertragingsmaneuver of een ongewenste inmenging. Die perceptie is fout, maar begrijpelijk.
Enkele leden zijn van oordeel dat de hervormde wetgevingsprocedure in grote lijnen haar deugdelijkheid heeft bewezen. Wanneer men terugblikt op de afgelopen zittingsperiode en de drukke wetgevende activiteit evalueert, stuit men slechts op enkele moeilijkheden.
Het evocatierecht werd zelden oneigenlijk aangewend. De Senaat betoonde de nodige terughoudendheid bij de uitoefening van dit recht. De wijzigingen die de Senaat aan een geëvoceerd ontwerp aanbracht, werden door de Kamer veelal overgenomen.
Een lid verklaart dat de evocatieprocedure veel energie opslorpte, doch vaak weinig resultaat opleverde. Bovendien beoogde men met de invoering van deze procedure ook een versnelling van de wetgevende procedure, wat de facto niet altijd gebeurde. Het lid pleit voor een systeem waarbij de Senaat in geval van evocatie het laatste woord heeft. Dit lijkt des te meer geboden nu de Senaat zich gaat toeleggen op de wetsevaluatie. Met het huidige evocatiestelsel kan de Kamer een grondig geëvalueerde tekst met enkele tegenamendementen herstellen.
Sommige leden achten dit voorstel onhaalbaar.
Een lid suggereert dat men ook een « herevocatierecht » aan de Kamer kan toekennen, wanneer Senaat na evocatie een tekst heeft gewijzigd.
B. Verduidelijking van de lijst van zuiver bicamerale aangelegenheden
Een lid verklaart dat er voornamelijk moeilijkheden rezen naar aanleiding van de interpretatie van sommige bepalingen van artikel 77 van de Grondwet. Artikel 77, eerste lid, 9º, brengt de organisatie van de hoven en rechtbanken onder de volledig bicamerale procedure. De Raad van State, hierin gevolgd door de Senaat, gaf een ruime interpretatie aan deze bepaling, terwijl de Kamer opteerde voor een meer formalistische benadering.
Op dit punt is er inderdaad behoefte aan een eenduidige interpretatie. De vraag is of daartoe een herziening van artikel 77 van de Grondwet vereist is.
Artikel 77 is het product van een politiek compromis dat rond een aantal evenwichten is opgebouwd. Kamer en Senaat zijn gelijkelijk bevoegd voor de Grondwet en de bijzondere wetten. Dit betreft voornamelijk de fundamentele wetten over de Belgische federale staatsstructuur, maar ook de regels die men kan omschrijven als de organieke wetgeving voor de wetgevende en de uitvoerende macht. Vanuit die opvatting werden ook de basisregels die betrekking hebben op de rechterlijke macht, in de lijst van artikel 77 ingeschreven. De betrokken bepaling is enigszins ondoorzichtig en kan worden gepreciseerd. Daarvoor zijn verschillende technieken voorhanden :
artikel 77 kan worden herzien;
de lijst opgenomen in artikel 77, eerste lid, kan op grond van artikel 77, tweede lid, worden aangevuld bij bijzondere wet;
de parlementaire overlegcommissie kan een principiële beslissing nemen.
Met enige goede wil en wederzijdse eerbied voor de bevoegdheidsverdeling kan het probleem worden opgelost door een akkoord in de parlementaire overlegcommissie. Wanneer die consensus bereikt is, kan men nagaan of een precisering van artikel 77 geboden is.
Besluit van de commissie
De commissie sluit zich aan bij de stelling dat de procedurele moeilijkheden niet van die aard zijn dat een herziening van artikel 77 van de Grondwet onontbeerlijk is. De onduidelijkheden kunnen worden weggenomen door de parlementaire overlegcommissie. Het lijkt aangewezen eerst binnen dat bemiddelingsorgaan de Senaat en de Kamer op één lijn te krijgen vooraleer te besluiten tot een herziening van artikel 77.
C. Uitbreiding van het evocatierecht tot alle aangelegenheden
Een lid betoont zich geen voorstander van dit voorstel. Naast het feit dat de Senaat hierdoor sterk aan macht zou inboeten, druist het voorstel in tegen de politieke evenwichten die het nieuwe tweekamerstelsel onderbouwen. De Senaat waarborgt immers de vertegenwoordiging van de deelgebieden op het federale niveau. Op die wijze hebben de deelgebieden een zekere inbreng bij de conceptie van de fundamentele wetten op de Belgische federale staatsstructuur. Indien het evocatierecht wordt veralgemeend en de Senaat bijgevolg slechts een louter adviserende rol overhoudt, verdwijnt die inbreng.
D. Het zuivere tweekamerstelsel met een enkele pendelbeweging
Meerdere leden uiten diverse bezwaren tegen dit voorstel :
1. In de beperkte samenstelling die hij heden heeft, kan de Senaat onmogelijk alle door de Kamer behandelde teksten onderzoeken. Eén van de grote voordelen van het evocatierecht bestaat er juist in dat het een recht is en geen verplichting om de door de Kamer besproken ontwerpen ook in de Senaat te behandelen.
2. De Senaat is in essentie een reflectiekamer. De restauratie van het tweekamerstelsel, zelfs partieel, zou van die reflectie weinig overeind laten. Indien de Senaat alle ontwerpen moet behandelen, rest er geen tijd meer voor de grondige en langdurige bezinning over grote wetsontwerpen of maatschappelijke thema's.
3. Een lid voegt hieraan toe dat de Senaat recent besliste een dienst Wetsevaluatie op te richten. Die dienst kan ermee worden belast een technisch-juridische analyse te maken van ieder gedeeltelijk bicameraal ontwerp dat door de Kamer wordt goedgekeurd. Zo kan de Senaat steeds, met een technisch-juridische ontleding van de evoceerbare tekst in de hand, oordelen over de opportuniteit van een evocatie. Men zou trouwens kunnen voorschrijven dat de Senaat steeds het verslag van de dienst Wetsevaluatie moet bespreken om na te gaan of een evocatie vanuit technisch-juridisch oogpunt aangewezen is.
Een lid kan zich niet onverdeeld bij deze laatste bedenking aansluiten. Indien de dienst Wetsevaluatie de gedeeltelijk bicamerale ontwerpen systematisch moet onderzoeken, zal hij niet meer toekomen aan eni
ge evaluatie ex post. Toch hoort dat één van de hoofdtaken van de dienst te worden.
E. Uitbreiding van de lijst van zuiver bicamerale aangelegenheden
Een lid verwondert zich erover dat de wetgeving met betrekking tot de Belgische nationaliteit niet tot de zuiver bicamerale aangelegenheden behoort. Men zou aan de Kamer kunnen voorstellen om, met toepassing van artikel 77, tweede lid, van de Grondwet deze aangelegenheid bij bijzondere wet op te nemen in de lijst van zuiver bicamerale aangelegenheden.
F. Gemengde ontwerpen
Een lid vindt de huidige regeling met betrekking tot de gemengde ontwerpen niet steeds bevredigend. Volgens de geldende rechtspraak van de parlementaire overlegcommissie dienen gemengde ontwerpen te worden gesplitst. Dit is een pragmatische stellingname die evenwel de interne coherentie van het wetsontwerp aantast en het vlotte verloop van de parlementaire werkzaamheden kan hinderen.
In de praktijk blijken gemengde ontwerpen vaak betrekking te hebben op justitiële aangelegenheden. Die ontwerpen bevatten immers vaak bepalingen betreffende de organisatie van de hoven en de rechtbanken (artikel 77, eerste lid, 9º, van de Grondwet) en gedeeltelijk bicamerale bepalingen. De faillissementswet biedt hiervan een treffende illustratie. In dergelijke gevallen zou men de assimilatie- of absorptietheorie moeten kunnen toepassen, waardoor het gehele ontwerp wordt behandeld volgens de zuiver bicamerale procedure.
Een lid geeft toe dat dit voorstel verdedigbaar is met het oog op de rationalisering van de wetgevende procedure. Zowel de Raad van State als de Kamer verzetten zich echter tegen de assimilatietheorie aangezien zij tot een ongrondwettelijke uitbreiding van de bevoegdheden van de Senaat zou leiden. Niettemin hebben de Raad van State, de regering en een enkele maal zelfs de parlementaire overlegcommissie gebruik gemaakt van deze theorie.
Een lid schetst de procedurele perikelen rond het wetsontwerp tot wijziging van het Gerechtelijk Wetboek en van de wet van 5 augustus 1981 tot bescherming van de economische mededinging (Stuk Senaat, nrs. 1-614/1 tot 15, 1998-1999). Op verzoek van de Kamer besloot de parlementaire overlegcommissie tot de splitsing van dit ontwerp in een volledig en een gedeeltelijk bicameraal ontwerp. Die aanpassing was bijzonder ingewikkeld. Eerst moet de aard van ieder afzonderlijk artikel worden bepaald, wat ertoe kan leiden dat sommige artikelen moeten worden opgesplitst. Vervolgens moeten de verwijzingen naar andere artikelen worden nagegaan. De leesbaarheid, coherentie en rechtszekerheid van de wettekst worden ondermijnd om louter procedurele redenen.
Besluit van de commissie
De commissie stelt voor dat de Kamer en de Senaat bij de aanvang van de nieuwe zittingsperiode dit probleem in de parlementaire overlegcommissie ten gronde aanpakken.
2. De gedeeltelijk bicamerale wetsontwerpen
Artikel 75 van de Grondwet :
« Het recht van initiatief behoort aan elke tak van de federale wetgevende macht.
Behalve voor de aangelegenheden bedoeld in artikel 77 worden de wetsontwerpen voorgelegd aan de Kamers op initiatief van de Koning, ingediend in de Kamer van volksvertegenwoordigers en vervolgens overgezonden aan de Senaat.
De wetsontwerpen houdende instemming met verdragen voorgelegd aan de Kamers op initiatief van de Koning, worden ingediend in de Senaat en vervolgens overgezonden aan de Kamer van volksvertegenwoordigers. »
2.1. Opmerking van een lid (22 januari 1999)
Overeenkomstig artikel 75, tweede lid, van de Grondwet moet de Koning zijn initiatiefrecht in de gedeeltelijk bicamerale aangelegenheden steeds in de Kamer van volksvertegenwoordigers uitoefenen, wat betekent dat de Senaat zich pas als tweede over het wetsontwerp uitspreekt.
Dit is de procedurele invulling van de rol van de Senaat als reflectiekamer. De Senaat kan de behandeling van de gedeeltelijk bicamerale wetsontwerpen door de Kamer van volksvertegenwoordigers evalueren en, indien hij zulks nuttig oordeelt, middels evocatie besluiten tot een tweede lezing.
Al is deze procedureregeling in beginsel verdedigbaar, zij heeft onmiskenbaar enkele ongewenste neveneffecten. De verplichting voor de regering om gedeeltelijk bicamerale wetsontwerpen in de Kamer in te dienen, belet soms een vlot verloop van de parlementaire werkzaamheden. In sommige gevallen bijvoorbeeld wanneer een kamercommissie het bijzonder druk heeft, of in aangelegenheden waarin de Senaat zich wenst te profileren zou het nuttig zijn dat de regering een gedeeltelijk bicameraal wetsontwerp in de Senaat kan indienen. Artikel 75, tweede lid, van de Grondwet verhindert evenwel een dergelijke werkverdeling tussen de Kamer en de Senaat.
Deze lacune laat zich ook scherp gevoelen bij de zogenaamde « gemengde » wetsontwerpen. In de regel worden deze ontwerpen gesplitst in een gedeeltelijk en een volledig bicameraal ontwerp. De regering is gerechtigd het volledig bicamerale ontwerp in de Senaat in te dienen, doch het gedeeltelijk bicamerale ontwerp kan overeenkomstig artikel 75, tweede lid, van de Grondwet uitsluitend in de Kamer worden ingediend. Een sprekende illustratie van dit procedurevoorschrift biedt de behandeling van de wetsontwerpen inzake de voorlopige invrijheidstelling. Deze wetsontwerpen werden door de regering ingediend in het voorjaar van 1997. Op dat ogenblik behandelde de Kamercommissie voor de Justitie het wetsontwerp-Franchimont. Er werd overeengekomen dat de teksten over de voorlopige invrijheidstelling eerst door de Senaat zouden worden bestudeerd. Het betrof evenwel een gemengd ontwerp, dat werd opgesplitst in een tekst met de volledig bicamerale bepalingen en een tekst met de gedeeltelijk bicamerale bepalingen. Die laatste tekst kon echter niet eerst door de Senaat worden behandeld. Er werd dan maar een even originele als verkrampte werkmethode gehanteerd : het volledig bicamerale wetsontwerp werd in de Senaat ingediend, met het gedeeltelijk bicamerale ontwerp als bijlage (1).
2.2. Bespreking (22 januari 1999)
A. Argumenten tegen het voorstel
Een lid vreest dat dit voorstel de slagkracht van de Senaat niet ten goede zal komen. Door het vrij oordeelkundige gebruik van het evocatierecht houdt de Kamer terdege rekening met de door de Senaat aangenomen amendementen. Indien de Senaat zich echter als eerste zal uitspreken over gedeeltelijk bicamerale wetsontwerpen, zal het standpunt van de Senaat met heel wat minder gezag bekleed zijn.
B. Argumenten voor het voorstel
1. Een lid merkt op dat artikel 75, tweede lid, van de Grondwet nog andere nadelige gevolgen heeft. Eveneens in uitvoering van een werkafspraak tussen Kamer en Senaat werd besloten dat de Senaat zich als eerste kamer zou inlaten met het wetsontwerp op de strafrechtelijke aansprakelijkheid van rechtspersonen. Eens te meer ging het om een gedeeltelijk bicameraal ontwerp uitgaande van de regering. Artikel 75, tweede lid, van de Grondwet werd evenwel omzeild door het ontwerp in te dienen als een wetsvoorstel (2). Men komt dan tot de wat vreemde situatie dat de formele indiener van het voorstel kritische vragen stelt aan de eigenlijke indiener de regering.
Het lid steunt derhalve het voorstel om de regering toe te laten gedeeltelijk bicamerale wetsontwerpen ook in de Senaat in te dienen. Het zou de werkverdeling tussen Kamer en Senaat vergemakkelijken en de Senaat beter toelaten een ondersteunende rol te vervullen.
2. Een ander lid vult aan dat senatoren wetsvoorstellen met betrekking tot een gedeeltelijk bicamerale aangelegenheid kunnen neerleggen. Het is echter meer dan eens voorgekomen dat de regering middels de amendering van een dergelijk voorstel een volledig wetsontwerp indient. Zo ontwijkt zij de restricties die artikel 75, tweede lid, van de Grondwet haar opleggen. Die miskenning van de bevoegdheidsverdeling kan terecht het ongenoegen van de Kamer opwekken.
Dit is, aldus het lid, een bijkomend argument om artikel 75, tweede lid, ter discussie te stellen.
3. Een lid besluit dat men wellicht beter een ongeschreven regel hanteert volgens dewelke de regering haar initiatiefrecht inzake gedeeltelijk bicamerale aangelegenheden in de Kamer uitoefent. Zo creëert men de ruimte om, in bijzondere omstandigheden, van deze regel af te wijken, zonder zijn toevlucht te moeten nemen tot allerhande constructies.
2.3. Eindbespreking (24 maart 1999)
Een lid verklaart dat dit voorstel de parlementaire werkzaamheden kan versoepelen.
Een ander lid werpt op dat dit voorstel de coherentie van de wetgevende procedure en van de bevoegdheidsverdeling tussen Kamer en Senaat op de helling zet.
Een lid stelt voor om de bevoegdheid van de parlementaire overlegcommissie te verruimen. Het beginsel van artikel 75 kan onverkort blijven gelden, maar de parlementaire overlegcommissie zou een afwijking van artikel 75 moeten kunnen toestaan.
2.4. Besluit van de commissie (24 maart 1999)
De commissie sluit zich aan bij dit laatste voorstel. De parlementaire overlegcommissie moet afwijkingen kunnen toestaan op de regel dat wetsontwerpen voorgelegd aan de Kamers op initiatief van de Koning, in de Kamer van volksvertegenwoordigers worden ingediend.
Artikel 143, § 2, van de Grondwet :
« § 2. De Senaat doet, bij wege van gemotiveerd advies, uitspraak over de belangenconflicten tussen de vergaderingen die wetgevend optreden bij wege van wet, decreet of de in artikel 134 bedoelde regel, onder de voorwaarden en op de wijze die een wet, aangenomen met de meerderheid bepaald in artikel 4, laatste lid, vaststelt. »
3.1. Uittreksel uit de toespraak van de voorzitter (13 oktober 1998)
« Over de belangenconflicten tussen de assemblees kunnen we nog geen definitieve uitspraken doen omdat de procedure tot nog toe steeds is vastgelopen. Zelf ben ik van oordeel dat andere instanties beter dan een wetgevend orgaan in staat zijn om advies te geven over deze aangelegenheid. »
3.2. Bespreking (22 januari 1999)
A. Toelichting bij het discussiepunt
Een lid verklaart dat de ervaring leert dat een wetgevende vergadering moeilijk een constructieve bijdrage in de beslechting van een belangenconflict kan leveren. Dit was reeds zo toen de Kamer van volksvertegenwoordigers nog een advies over belangenconflicten diende uit te brengen, en dit is voor de Senaat niet anders.
Voor de gemeenschapssenatoren bestaat vaak nog de bijkomende complicatie dat zij in hun gewest- of gemeenschapsraad reeds een standpunt hebben ingenomen, waarover zij als senator naderhand een gemotiveerd advies moeten uitbrengen.
De Senaat heeft tijdens de afgelopen zittingsperiode steeds getracht zich niet over de grond van de belangenconflicten uit te spreken. De kernvraag is dan ook of een wetgevende vergadering wel het geëigende orgaan is om een gemotiveerd advies over belangenconflicten uit te brengen. Indien niet, aan wie kan men die taak dan toevertrouwen ?
B. Argument tegen het behoud van een tussenkomst van de Senaat
Een lid herinnert eraan dat de Senaat tijdens de afgelopen zittingsperiode over vier belangenconflicten een gemotiveerd advies uitbracht :
1. advies van 14 november 1996 over het belangenconflict tussen het Vlaams Parlement en de Kamer van volksvertegenwoordigers inzake het bij de Kamer van volksvertegenwoordigers ingediende wetsontwerp tot wijziging van de wet van 16 juli 1948 tot oprichting van de Belgische Dienst voor de Buitenlandse Handel (Stuk Senaat, nrs. 1-468/1 tot 3, 1996-1997);
2. advies van 19 juni 1997 over het belangenconflict tussen het Vlaams Parlement en de Senaat inzake het bij de Senaat aanhangige wetsontwerp tot bepaling van het aanbrengen van sommige vermeldingen op de identiteitskaart bedoeld in artikel 6, § 1, van de wet van 19 juli 1991 betreffende de bevolkingsregisters en de identiteitskaarten en tot wijziging van de wet van 8 augustus 1983 tot regeling van een Rijksregister van de natuurlijke personen, en tot regeling van het taalgebruik voor deze vermeldingen (Stuk Senaat, nrs. 1-571/1 tot 9, 1996-1997);
3. advies van 2 april 1998 over het belangenconflict tussen het Vlaams Parlement en het Parlement van de Franse Gemeenschap ten gevolge van de goedkeuring door de commissie voor Welzijn, Gezondheid en Gezin van het Vlaams Parlement van het voorstel van decreet van de heer Suykerbuyk c.s. houdende vaststelling van de voorwaarden voor getroffenen van repressie en epuratie, en voor oorlogsslachtoffers, om in aanmerking te komen voor een financiële tegemoetkoming (Stuk Senaat, nr. 1-923/1, 1997-1998);
4. advies van 4 juni 1998 over het belangenconflict tussen het Vlaams Parlement en de Senaat inzake het bij de Senaat ingediende wetsontwerp tot wijziging van de artikelen 43, § 5, en 43quinquies van de wet van 15 juni 1935 op het gebruik der talen in gerechtszaken, tot aanvulling van artikel 43 van dezelfde wet en tot invoeging van een artikel 43septies in die wet (Stuk Senaat, nrs. 1-806/1 tot 4, 1997-1998).
Het klopt dat de Senaat zich tijdens de afgelopen zittingsperiode slechts eenmaal over de grond van een belangenconflict heeft uitgesproken. Hiervoor bestaat evenwel een juridische verklaring.
In wezen betrof het slechts in twee gevallen een zuiver belangenconflict. Zowel het belangenconflict over het taalgebruik op de identiteitskaarten als dat over het repressiedecreet bleken immers niet vrij van een bevoegdheidsconflict. In overeenstemming met de gewone wet van 9 augustus 1980 adviseerde de Senaat in beide gevallen de procedure tot regeling van het belangenconflict af te sluiten. De Senaat sprak zich derhalve niet uit over de grond van het belangenconflict, aangezien de grondwetgever en de wetgever in geval van samenloop van een belangenconflict met een bevoegdheidsconflict prioriteit verlenen aan de regeling van het bevoegdheidsconflict. Het is de verdienste van de Senaat geweest te wijzen op het subtiele maar belangrijke onderscheid tussen bevoegdheids- en belangenconflicten. Zo tracht de Senaat aan alle assemblees de boodschap over te brengen dat de procedure voor de regeling van belangenconflicten niet de geëigende weg is om bevoegdheidsconflicten te beslechten.
Het belangenconflict over het gebruik der talen in gerechtszaken werd dan weer voorbarig ingeroepen. De bespreking van het betwiste wetsontwerp was in de bevoegde Senaatscommissie nog niet aangevat, zodat de Senaat bezwaarlijk kon vaststellen of er een belangenconflict was en hoe dat eventuele belangenconflict kon worden opgelost. Dit belangenconflict bracht een lacune in de procedure tot regeling van de belangenconflicten aan het licht. Deze vaststelling leidde in de Senaat inmiddels reeds tot de goedkeuring van een voorstel van bijzondere wet dat een aanpassing en verfijning van de procedure beoogt (3).
Alleen het belangenconflict over de BDBH bleek een zuiver belangenconflict dat bovendien op een nuttig ogenblik werd opgeworpen. De Senaat bracht dan ook een gemotiveerd advies over de grond van dit conflict uit.
De tussenkomst van de Senaat bleek dus van weinig nut. Men zou het beter aan een jurisdictioneel orgaan overlaten om een gemotiveerd advies uit te brengen.
C. Argumenten voor het behoud van de tussenkomst van de Senaat
1. Er is geen alternatief
Een lid verklaart dat de eigenheid van de belangenconflicten uitsluit dat zij ter advies aan een rechtscollege worden voorgelegd. Belangenconflicten hebben uit hun aard een politiek karakter. Zij kunnen enkel worden geregeld middels overleg tussen politieke overheden. Bovendien steunt het begrip « belangenconflict » op drie uitermate subjectieve premissen : een overheid beweert dat zij een belang heeft, dat dit belang wordt geschonden en dat die schending bovendien ernstig is.
Om die redenen is het uitgesloten dat de rol van de Senaat in de procedure tot regeling van de belangenconflicten zou worden overgenomen door het Arbitragehof, de Raad van State of een ander rechtscollege.
2. De Senaat is de ontmoetingsplaats van de gemeenschappen
Een lid verklaart dat, aangezien alleen een politiek samengesteld orgaan een gemotiveerd advies kan uitbrengen over een belangenconflict, die taak aan de Senaat toekomt. In de Senaat zetelen immers vertegenwoordigers van de gewesten, de gemeenschappen en de federale staat.
3. Belangenconflicten worden opgelost middels overleg
De kernvraag, aldus een lid, is niet of de Senaat het geschikte orgaan is om een gemotiveerd advies over belangenconflicten uit te brengen, maar wel of het gemotiveerd advies op zich wel nuttig is in het geheel van de procedure. Een belangenconflict kan immers pas ten gronde worden geregeld wanneer de twee betrokken partijen een overeenstemming bereiken. Men zou derhalve kunnen overwegen om het gemotiveerd advies als procedurefase te schrappen.
Anderzijds wijst een belangenconflict erop dat de Staat, een gemeenschap of een gewest een maatregel wenst te nemen die de belangen van een andere overheid althans naar het oordeel van die laatste overheid ernstig kan schaden. Indien het conflict niet kan worden opgelost door de betrokken partijen zelf, kan het toch nuttig zijn dat het in de Senaat wordt besproken. Daar kan het overleg worden voortgezet én kunnen de vertegenwoordigers van de andere overheden hun visie op het conflict bijbrengen. De Senaat moet daarbij ook voor ogen houden dat hij in deze procedure slechts een raadgever is en geen rechter. Het is niet de eerste taak van de Senaat om het conflict op te lossen, maar wel om oplossingen te suggereren. De Senaat biedt een forum waarin over het conflict kan worden bemiddeld.
Rekening houdend met de hierboven opgesomde argumenten, zijn sommige leden van oordeel dat de rol van de Senaat in de procedure tot regeling van de belangenconflicten niet moet worden gewijzigd.
1. De kenbaarheid van de samenwerkingsakkoorden
1.1. Opmerking van meerdere leden
Tijdens de werkzaamheden van de commissie uitten meerdere leden de bedenking dat men onvoldoende informatie heeft over de samenwerkingsakkoorden. Er is nood aan een uniforme regeling voor de bekendmaking van samenwerkingsakkoorden én aan een systematische registratie van die akkoorden.
1.2. Bespreking (22 januari en 5 februari 1998)
A. Toelichting (4)
Een lid verklaart dat samenwerkingsakkoorden worden onderhandeld en gesloten door de bevoegde regeringen.
In de meeste gevallen hebben de akkoorden slechts gevolg nadat zij bij wet, decreet of ordonnantie zijn goedgekeurd. Overeenkomstig artikel 92bis van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 volstaat daartoe :
dat zij betrekking hebben op aangelegenheden die bij wet of bij decreet worden geregeld;
of dat zij de Staat, de gemeenschap of het gewest kunnen bezwaren;
of dat zij de Belgen persoonlijk zouden kunnen binden.
Akkoorden waarmee bij wet, decreet of ordonnantie werd ingestemd, hebben pas rechtsgevolgen nadat zij in het Belgisch Staatsblad werden bekendgemaakt. Over de bekendmaking van de andere akkoorden is niets geregeld.
B. Wie bepaalt of een akkoord moet worden goedgekeurd ?
Een lid stemt ermee in dat niet alle akkoorden ter instemming aan de wetgevende vergaderingen worden voorgelegd. Sommige akkoorden hebben alleen gevolgen voor de regeringen of de overheidsadministratie. Dergelijke akkoorden behoeven niet de instemming van een assemblee, aangezien de uitvoerende macht haar organisatie autonoom moet kunnen regelen.
Een lid merkt op dat de formulering van artikel 92bis van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 geïnspireerd is op het vroegere artikel 68 van de Grondwet, dat betrekking had op de goedkeuring van verdragen. Luidens dat artikel moesten enkel « de handelsverdragen en de verdragen die de Staat zouden kunnen bezwaren of Belgen persoonlijk zouden kunnen binden » door het parlement worden goedgekeurd. Sinds de grondwetsherziening van 5 mei 1993 moeten alle verdragen door het parlement worden goedgekeurd (artikel 167, § 2, van de Grondwet).
Het is dus inderdaad niet de bedoeling dat alle samenwerkingsakkoorden ter instemming aan de wetgevende vergaderingen worden voorgelegd. De vraag rijst evenwel wie bepaalt of een akkoord al dan niet instemming behoeft. Kennelijk bepalen de bevoegde regeringen dit zelf. De parlementen kunnen hierop geen toezicht uitoefenen aangezien dergelijke akkoorden niet worden bekendgemaakt.
Een lid merkt op dat samenwerkingsakkoorden die niet worden bekendgemaakt, de rechtsonderhorigen niet persoonlijk kunnen binden. Zonder een integrale bekendmaking in het Belgisch Staatsblad is het samenwerkingsakkoord niet tegenwerpelijk aan de rechtsonderhorigen.
Anderzijds is de formulering van artikel 92bis van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 zo ruim dat de meeste akkoorden de instemming van de wetgevende macht behoeven.
Het komt meerdere leden voor dat het aan de wetgevende macht toekomt om te oordelen of een samenwerkingsakkoord al dan niet instemming behoeft. Zowel vanuit het oogpunt van de controle op de uitvoerende macht als van de rechtszekerheid is het niet aangewezen dat de regeringen soeverein bepalen of een akkoord de instemming behoeft.
Een lid suggereert dat een grondig onderzoek zou worden verricht naar de concrete criteria die worden gehanteerd om een samenwerkingsakkoord al dan niet ter instemming aan de wetgevende macht voor te leggen.
B. Mededeling aan de betrokken wetgevende vergaderingen
Een lid leidt uit het voorgaande af dat samenwerkingsakkoorden steeds aan de betrokken wetgevende vergaderingen zouden moeten worden meegedeeld, ongeacht of zij overeenkomstig artikel 92bis van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 instemming bij wet, decreet of ordonnantie moeten verkrijgen.
Een lid waarschuwt ervoor de totstandkoming van samenwerkingsakkoorden niet al te zeer te verzwaren.
Hierop wordt gerepliceerd dat (wellicht) de meeste samenwerkingsakkoorden nu reeds aan de wetgevende macht moeten worden meegedeeld teneinde hun instemming te verkrijgen. Er wordt dus alleen voor de overige samenwerkingsakkoorden een nieuwe verplichting ingevoerd.
Een lid citeert het voorbeeld van het intergewestelijk samenwerkingsakkoord van 30 mei 1996 betreffende de preventie en het beheer van verpakkingsafval. Dit akkoord werd bij decreet goedgekeurd door de drie gewestraden. Die instemming was vereist, onder meer omdat het akkoord financiële en strafrechtelijke bepalingen bevat.
Het akkoord richt in zijn Hoofdstuk V echter ook een Interregionale Verpakkingscommissie op. Mocht het akkoord zich hiertoe hebben beperkt, dan was een instemming van de gewestraden wettelijk niet vereist geweest. Toch zou het ook dan nuttig geweest zijn dat de gewestraden kennis hadden van het bestaan van die commissie en, ergo , van het akkoord.
Een lid is van oordeel dat men zich niet hoeft te beperken tot een mededeling aan de betrokken wetgevende vergaderingen. Vereist de openbaarheid van bestuur niet dat ook iedere burger kennis kan nemen van de samenwerkingsakkoorden die werden afgesloten, ook al binden ze hem persoonlijk niet ?
D. Parlementair initiatief
Volgens een lid zou het parlement over een initiatiefrecht met betrekking tot de samenwerkingsakkoorden moeten beschikken. Dat initiatief zou zelfs gedeeltelijk buiten de federale, de gewestelijke of de gemeenschapsbevoegdheden kunnen vallen. Het zou alleen kracht van wet of kracht van decreet hebben wanneer het zowel door het federale parlement als door de bevoegde gewest- of gemeenschapsparlementen zou zijn goedgekeurd. Terzake zou ook een amenderingsrecht moeten bestaan.
Thans kunnen alleen de regeringen het initiatief tot een samenwerkingsakkoord nemen. De parlementen kunnen dit alleen goedkeuren of weigeren goed te keuren.
1.3. Besluit van de commissie
De commissie is van oordeel dat alle samenwerkingsakkoorden dienen te worden meegedeeld aan de betrokken wetgevende vergaderingen, ongeacht of zij overeenkomstig artikel 92bis van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 instemming bij wet, decreet of ordonnantie moeten verkrijgen.
De commissie is tevens van oordeel dat alle samenwerkingsakkoorden in het Belgisch Staatsblad dienen te worden bekendgemaakt.
2. Het niet-sluiten van verplichte samenwerkingsakkoorden
2.1. Opmerking van sommige leden en van de heer Coenraets
Artikel 92bis , §§ 2 tot 4quater , van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 somt een aantal aangelegenheden op waarover een samenwerkingsakkoord moet worden gesloten.
Volgens de heer Coenraets, evenals volgens een aantal commissieleden, rijst er een probleem wanneer een verplicht samenwerkingsakkoord niet wordt gesloten.
Overeenkomstig artikel 94, § 2, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 blijven de procedures, regelingen en feitelijke toestanden die bestaan op 1 januari 1989 voor iedere aangelegenheid bedoeld in artikel 92bis , §§ 2, 3 en 4, van kracht totdat een samenwerkingsakkoord voor die aangelegenheid is gesloten.
Dit is geen bevredigende oplossing.
De heer Coenraets stelt voor dat aan de federale overheid een substitutierecht wordt toegekend voor het geval dat een verplicht samenwerkingsakkoord niet wordt gesloten.
2.2. Bespreking (22 januari 1998)
A. Substitutierecht
Een lid wijst erop dat artikel 92bis , §§ 2 tot 4quater , van de bijzondere wet van 8 augustus 1980, de verplichting om samenwerkingsakkoorden te sluiten oplegt aan uiteenlopende overheden :
§ 2 : de gewesten;
§ 3 : de federale overheid en de gewesten;
§ 4 : de gemeenschappen;
§§ 4bis en 4ter : de federale overheid, de gemeenschappen en de gewesten;
§ 4quater : de federale overheid, de Vlaamse Gemeenschap, de Franse Gemeenschap en de gewesten.
Indien de mogelijkheid van een substitutierecht voor de federale overheid moet worden onderzocht, kan dit alvast geen betrekking hebben op de samenwerkingsakkoorden waarin de federale overheid zelf betrokken partij is. Immers, als de wet voorschrijft dat twee of drie partijen een overeenkomst moeten sluiten, kan men bezwaarlijk aan één van die partijen een alleenbeslissingsrecht toekennen. Bijgevolg komen alleen de samenwerkingsakkoorden bedoeld in de paragrafen 2 en 4 in aanmerking voor substitutie.
Anderzijds zou de toekenning van een substitutierecht een ernstige inbreuk op de bevoegdheidsverdeling inhouden. Een samenwerkingsovereenkomst kan zelf geen bevoegdheidsafstand inhouden. Het zou paradoxaal zijn mocht de weigering om een verplicht samenwerkingsakkoord te sluiten, wel in een bevoegdheidsafstand resulteren.
Het komt het lid dan ook voor dat het niet aangewezen is de federale overheid een substitutierecht toe te kennen.
B. Bemiddeling door de Senaat
Een lid merkt op dat sommige verplichte samenwerkingsakkoorden weliswaar vrij triviale aangelegenheden betreffen (bijvoorbeeld de vakken van wegen die gewestgrenzen overschrijden), doch het niet-sluiten van dergelijke akkoorden kan bijzonder hinderlijk zijn. De bijzondere wet ondervangt die hypothese, maar het is zeker niet steeds wenselijk dat, zoals artikel 94, § 2, bepaalt, de « procedures, regelingen en feitelijke toestanden die bestaan op 1 augustus 1989 » van kracht blijven totdat een samenwerkingsakkoord is gesloten.
Een ander lid voegt hieraan toe dat België sedert 1988 evolueert naar een coöperatief federalisme. De werkbaarheid van een dergelijke staatsstructuur wordt in ruime mate bepaald door de wijze waarop de samenwerkingsmechanismen worden benut. Men kan derhalve niet zonder meer berusten in de blokkering van een samenwerkingsvorm.
Een lid is van oordeel dat de Senaat in die gevallen een initiatief moet kunnen nemen. Indien de betrokken partijen er niet in slagen een verplicht samenwerkingsakkoord te sluiten, kan de Senaat een bemiddelende rol op zich nemen. Dit betekent niet dat de Senaat de aangelegenheid zelf regelt wat op een substitutie zou neerkomen. De Senaat kan ertoe bijdragen een consensus tussen de partijen te bewerkstelligen.
2.3. Besluit van de commissie
Indien de betrokken partijen er niet in slagen een verplicht samenwerkingsakkoord te sluiten, kan de Senaat een bemiddelende rol op zich nemen.
3. De benaming van de diverse samenwerkingsvormen
3.1. Opmerking van een lid
De benaming van de diverse samenwerkingsvormen lijkt niet steeds adequaat. Zo is het « overleg » een intensere samenwerkingsvorm dan de « betrokkenheid », al doet het taalgebruik het tegenovergestelde vermoeden.
3.2. Repliek van een ander lid
Het klopt dat de wetgever zelf de samenwerkingsvormen veelal niet gedefinieerd heeft. Dit belet evenwel niet dat deze begrippen een welomlijnde betekenis hebben die gegrondvest is op de voorbereidende werken, de adviespraktijk van de Raad van State en de rechtspraak van het Arbitragehof.
Uit die bronnen kan men bijvoorbeeld opmaken dat de « betrokkenheid » meer omvat dan het inwinnen van een advies. Betrokkenheid veronderstelt een daadwerkelijke dialoog tussen de overheden.
Het ware niettemin nuttig dat een inventaris wordt gemaakt van de geldende begripsomschrijvingen.
3.3. Nota van de diensten van de Senaat
Op verzoek van de commissie verzamelden de diensten van de Senaat de geldende begripsomschrijvingen van de samenwerkingsvormen (5)
Uit deze nota blijkt dat de hoger geciteerde bronnen de inhoudelijke betekenis van de verschillende overlegprocedures inderdaad verduidelijken. Toch zijn niet alle knelpunten weggewerkt :
· De samenwerkingsvormen « betrokkenheid » en « overleg » hebben eigenlijk dezelfde inhoud.
· Het akkoord, het eensluidend advies en de goedkeuring zijn nauwelijks van elkaar te onderscheiden.
· Het is niet uitgesloten dat het Arbitragehof de verschillende samenwerkingsvormen een andere inhoud toekent dan de Raad van State. Het ontbreken van een wettelijke omschrijving bevordert de rechtszekerheid niet.
3.4. Besluit van de commissie
De commissie acht het nuttig dat de begripsomschrijvingen van de samenwerkingsvormen in de bijzondere wet worden opgenomen.
1. Voorbereidende onderhandelingen over multilaterale verdragen
1.1. Toespraak van de voorzitter (13 oktober 1998)
« De hervorming van 1993 kende de Senaat ook een bijzondere rol toe op het internationale vlak. Mijns inziens moet de Senaat en met name de commissie voor de Buitenlandse Aangelegenheden hier nog een bijkomende inspanning leveren door de voorbereidende onderhandelingen van de belangrijkste multilaterale verdragen van nabij te volgen en de regering ertoe aan te zetten de ratificatieprocedure ervan te versnellen. »
1.2. Bespreking (5 februari 1999)
Een lid merkt op dat dit voorstel een louter politieke verbintenis van de Senaatscommissie voor de Buitenlandse Aangelegenheden inhoudt. Men kan dit bezwaarlijk in een wet of in het Senaatsreglement inschrijven.
Een lid meent dat de Senaat zich moet informeren aan de internationale toestand indien hij de plaats wenst te zijn waar de internationale aangelegenheden worden besproken. De Senaat moet met andere woorden, actiever zijn inzake buitenlands beleid.
Een lid vraagt zich af of het Parlement voldoende zicht heeft op de voorbereidende onderhandelingen over verdragen. De onderhandelingen worden gevoerd door bij koninklijk besluit aangewezen gevolmachtigde vertegenwoordigers. Vervolgens wordt het door hen namens de Koning ondertekend. Pas daarna wordt het verdrag aan het Parlement voorgelegd om overeenkomstig artikel 167, § 2, van de Grondwet de instemming van de Wetgevende Kamers te verkrijgen.
Het Parlement wordt dus slechts in een late fase betrokken bij de totstandkoming van een verdrag. Als de Senaatscommissie voor de Buitenlandse Aangelegenheden de onderhandeling nauw wenst op te volgen, moet zij ook weten dat er onderhandelingen zijn opgestart. Men zou kunnen bepalen dat de regering het Parlement moet inlichten wanneer de onderhandelingen over een verdrag worden aangevat.
Een ander lid wijst erop dat een gelijkaardige informatieverplichting reeds wordt voorgeschreven door artikel 168 van de Grondwet. Bij het begin der onderhandelingen over elke herziening van de verdragen tot oprichting van de Europese Gemeenschappen en van de verdragen en akten waarbij deze verdragen zijn gewijzigd of aangevuld, worden de Kamers daarover geïnformeerd.
Ook het Protocol betreffende de rol van de nationale parlementen in de Europese Unie schrijft voor dat bepaalde voorstellen van gemeenschapsnormen ter informatie aan de nationale parlementen worden voorgelegd. Daartoe dient een periode van zes weken te verstrijken tussen de neerlegging van het voorstel en de agendering ervan.
Een lid onderschrijft het voorstel. Het verdient inderdaad aanbeveling dat het Parlement reeds in een vroeger stadium wordt betrokken bij de totstandkoming van verdragen. Door de onderhandelingen nauw op te volgen, kan de commissie voor de Buitenlandse Aangelegenheden bepaalde suggesties doen aan de bevoegde minister. De opvolging van de onderhandelingen mag echter niet inhouden dat de commissie richtlijnen geeft aan de minister.
Een lid heeft er geen bezwaar tegen dat de informatie van het Parlement over verdragsonderhandelingen in zekere mate wordt geformaliseerd. Het Parlement en de regering kunnen hierover een overeenkomst sluiten, bijvoorbeeld middels een uitwisseling van brieven of een protocol. Soms zal het misschien inopportuun zijn dat, in een vroeg onderhandelingsstadium, bepaalde informatie aan het Parlement wordt meegedeeld. De bevoegde minister zal het Parlement over die inopportuniteit inlichten.
1.3. Besluit van de commissie
De commissie voor de Buitenlandse Aangelegenheden moet de voorbereidende onderhandelingen van de belangrijkste multilaterale verdragen van nabij volgen en de regering ertoe aanzetten de ratificatieprocedure ervan te versnellen.
Bij het begin der onderhandelingen over multilaterale verdragen en akten waarbij deze verdragen zijn gewijzigd of aangevuld, worden de Kamers daarover geïnformeerd door de regering.
2. Gemengde verdragen
2.1. Toespraak van de voorzitter (13 oktober 1998)
« Voor de gemengde verdragen is het wellicht mogelijk de bevoegdheid van de Senaat uit te breiden om het eventuele in gebreke blijven van een van de assemblees van de deelgebieden op te vangen. »
2.2. Bespreking (5 februari 1999)
A. De rol van het departement Buitenlandse Zaken
Een lid erkent dat de parlementaire goedkeuring van verdragen vaak vertraging oploopt. Die vertraging is echter veeleer te wijten aan de inertie van het departement Buitenlandse Zaken dan aan de parlementen. Eens het ontwerp houdende instemming met een verdrag in een parlement is ingediend, verloopt de procedure veelal vlot. Uiteraard neemt de instemming met een gemengd verdrag wel wat meer tijd in beslag, al was het maar doordat meerdere wetgevende vergaderingen hun goedkeuring moeten verlenen. Dat is echter niet de hoofdoorzaak van de vertraging in de procedure.
B. Een deelparlement stemt niet in met het verdrag
Een lid verzet zich tegen het voorstel om de bevoegdheid van de Senaat of van de federale overheid met betrekking tot gemengde verdragen uit te breiden wanneer een gemeenschaps-of gewestraad niet met het verdrag instemt.
Gemengde verdragen kunnen eerst gevolg hebben nadat zij de instemming van de beide Wetgevende Kamers én van de betrokken gemeenschaps- en/of gewestraden hebben verkregen (artikel 167, §§ 2 en 3, van de Grondwet en artikel 16, § 1, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980). Indien een gemeenschaps- of gewestraad niet wenst in te stemmen met een gemengd verdrag, is dat een beslissing waarvoor die wetgevende vergadering exclusief bevoegd is. Uit artikel 167, § 1, eerste lid, van de Grondwet volgt immers dat gemeenschappen en gewesten bevoegd zijn voor het sluiten van verdragen voor de aangelegenheden waarvoor zij door of krachtens de Grondwet bevoegd zijn. De autonomie die op intern vlak wordt erkend, uit zich ook op extern vlak.
Tot op heden heeft het probleem zich trouwens nog niet voorgedaan.
Een ander lid acht de mogelijkheid dat het probleem zich voordoet overigens zeer klein. Binnen de Interministeriële Conferentie voor het Buitenlands Beleid wordt de onderhandelingspositie van de Belgische delegatie vastgesteld. Indien een gewest of een gemeenschap niet wenst deel te nemen aan de onderhandelingen over een gemengd verdrag, kan zij zich terugtrekken. Wanneer een gewest of gemeenschap aan de onderhandelingen over een gemengd verdrag heeft deelgenomen, zal het derhalve slechts hoogst uitzonderlijk voorkomen dat de betrokken raad niet met het verdrag wenst in te stemmen. Wel is het denkbaar dat een bepaalde fractie niet wenst in te stemmen met het verdrag omdat zij bezwaren heeft tegen één van de verdragsluitende partijen.
C. Een deelparlement blijft in gebreke om goed te keuren
Een lid beaamt dat de autonomie van de deelgebieden zich verzet tegen een ingrijpen van de Senaat of van welke instelling dan ook wanneer een gemeenschaps- of gewestraad niet akkoord gaat met een gemengd verdrag. Het voorstel strekt er echter toe te verhelpen aan de situatie waarbij een gemengd verdrag niet kan worden geratificeerd doordat een raad in gebreke blijft. Er bestaat bijvoorbeeld geen rechtsmiddel tegen een raad die een gemengd verdrag weigert te bespreken.
Een lid wijst erop dat deze hypothese wordt ondervangen door artikel 11 van het samenwerkingsakkoord van 8 maart 1994 tussen de federale overheid, de gemeenschappen en de gewesten over de nadere regelen voor het sluiten van gemengde verdragen. Luidens dit artikel zetten de overheden die bij het gemengd verdrag betrokken zijn, zich maximaal in voor een tijdige instemming door hun parlement of raad. Mochten ter zake problemen rijzen, dan stellen zij zo spoedig mogelijk de Interministeriële Conferentie voor het Buitenlands Beleid hiervan op de hoogte met het oog op het eventueel noodzakelijke overleg.
2.3. Besluit van de commissie (5 februari 1999)
De problemen die rijzen doordat een assemblee van een deelgebied in gebreke blijft bij de instemming met een gemengd verdrag, moeten worden opgelost aan de hand van artikel 11 van het samenwerkingsakkoord van 8 maart 1994 over de nadere regelen voor het sluiten van gemengde verdragen.
3. Federaal Adviescomité voor Europese Aangelegenheden
3.1. Toespraak van de voorzitter (13 oktober 1998)
« Ook het Federaal Adviescomité voor Europese Aangelegenheden wacht een nieuwe taak. Aan het vorig jaar ondertekende Verdrag van Amsterdam werd een apart protocol gehecht, waarin onder meer wordt bepaald dat discussiedocumenten en wetgevingsvoorstellen van de commissie sneller bij de nationale parlementen moeten terechtkomen. Deze beschikken over een periode van zes weken om voorstellen betreffende Justitie en Binnenlandse Zaken met hun regering te bespreken, vooraleer de Raad van ministers een bindende beslissing kan nemen. Het staat thans aan de Senaat om hiervoor soepele en efficiënte procedures uit te werken, zowel binnen onze assemblee zelf als tussen het Parlement en de regering. »
3.2. Bespreking (5 februari 1999)
Een lid meent dat de rol van het Federaal Adviescomité voor Europese Aangelegenheden dient te worden herzien. Het voornemen om de omzetting van de Europese regelgeving in het Belgisch recht in detail te volgen was te ambitieus. Anderzijds is de werkwijze die gevolgd wordt voor het voorbereiden en het volgen van de Europese topontmoetingen bevredigend.
Men stelt evenwel vast dat de Europese parlementsleden steeds minder vaak deelnemen aan de vergaderingen van het Adviescomité.
Het protocol betreffende de rol van de nationale parlementen in de Europese Unie schrijft voor dat bepaalde discussiedocumenten en wetgevingsvoorstellen van de commissie door de regering aan het Parlement moeten worden meegedeeld. Er dient een periode van zes weken te verstrijken tussen het ogenblik waarop zo'n voorstel aan het Europees Parlement en de Raad beschikbaar wordt gesteld, en de datum waarop het met het oog op een besluit op de agenda wordt geplaatst. In die periode kan het Parlement of het Adviescomité het voorstel onderzoeken en, desgewenst, een standpunt innemen.
Dit protocol zal vermoedelijk over enkele maanden in werking treden, samen met het Verdrag van Amsterdam. Het is aangewezen dat de Senaat gepaste procedures uitwerkt. Bij de aanvang van de volgende zittingsperiode moet hierover een overeenkomst met de minister van Buitenlandse Zaken worden gesloten, bijvoorbeeld in de vorm van een uitwisseling van brieven of een protocol.
Een ander lid wijst erop dat de goede werking van het Federaal Adviescomité voor Europese Aangelegenheden voornamelijk steunt op een voortdurende waakzaamheid. Dat is overigens de bepalende factor voor de slagkracht van ieder parlementair drukkingsmiddel. De regering werkt weliswaar goed samen met het Adviescomité, maar het initiatief berust wel bij het comité zelf. Daartoe werd, in samenspraak met de diensten van de Senaat, een bijzondere procedure uitgewerkt. Geregeld wordt aan de fracties een lijst bezorgd met alle documenten die vanuit de Europese Commissie werden verzonden naar het Europees Parlement of naar de Raad van ministers. Indien een fractie zulks wenst, wordt een fiche opgesteld over een welbepaald document. Op grond daarvan kan het Adviescomité beslissen een grondige bespreking aan het ontwerp te wijden. Van ongever 250 documenten werden aldus 45 teksten in het Adviescomité zelf besproken. Sommige teksten werden verwezen naar de bevoegde Senaatscommissie.
Het protocol bij het Verdrag van Amsterdam houdt voor het Adviescomité een nieuwe taak in die aansluit bij de bestaande opdrachten. De Senaat dient inderdaad een efficiënte procedure uit te werken, zowel intern als tussen het Parlement en de regering, om die nieuwe opdracht naar behoren in te vullen. Het past dat de Senaat terzake het initiatief neemt. De Senaat vervult immers een rol in de internationale betrekkingen, zoals ook de grondwetgever erkende door voor te schrijven dat de wetsontwerpen houdende instemming met verdragen worden ingediend in de Senaat.
3.3. Besluit van de commissie
De Senaat moet soepele en efficiënte procedures uitwerken, zowel binnen de assemblee zelf als tussen het Parlement en de regering, om de Europese discussiedocumenten en wetgevingsvoorstellen in het Federaal Adviescomité voor Europese Aangelegenheden te bespreken met de regering.
1. Het aantal senatoren
1.1. Uittreksel uit de toespraak van de voorzitter van 13 oktober 1998
« In de eerste plaats moet de samenstelling van onze vergadering worden bijgestuurd. Men schijnt soms te vergeten dat het werk dat de Senaat nu ten deel valt, verscheidener en omvangrijker geworden is, en dat met een kleiner aantal leden. Is het nodig eraan te herinneren dat wij niet alleen zes vaste commissies, maar ook nog twee bijzondere commissies en twee adviescomités moeten kunnen laten werken ? Bovenop die tien organen komen dan nog het bureau, de parlementaire overlegcommissie en de politieke fracties, waarbij ik het nog niet wil hebben over de werkgroepen of de subcommissies. Die taken zijn veel te omvangrijk voor 71 leden, zelfs als die slechts een enkel mandaat zouden uitoefenen. Uit het oogpunt van doelmatigheid en voor de goede werking van onze instelling wil ik hier dus opnieuw de wens uitspreken om het aantal senatoren te verhogen tot ten minste negentig. »
1.2. Bespreking (22 januari 1999)
A. Algemene beschouwingen
1. Een lid is van oordeel dat het debat over de samenstelling van de Senaat moet kaderen in een brede reflectie over de rol van de Senaat. De Senaat heeft drie functies : een wetgevende functie, een rol in de internationale betrekkingen en één in het kader van de interne Belgische samenwerking.
Wat de wetgevende functie betreft, moet een aanpassing van het evocatierecht worden onderzocht. Het parlementaire initiatiefrecht van de Senaat moet worden versterkt. De wetsevaluatie hoort één van de hoofdtaken van de nieuwe Senaat te worden. Wetsevaluatie kan overigens de grondslag voor wetgevende initiatieven vormen. Daarnaast ligt voor de Senaat ook een belangrijke taak in het « prelegislatieve » werk : de Senaat is de uitgelezen instelling voor het organiseren van maatschappelijke debatten, die, op hun beurt, kunnen uitmonden in wetgevende initiatieven.
De rol van de Senaat in de internationale betrekkingen kan meer gestalte krijgen door de vertegenwoordiging van België in de Raad van Europa en in andere internationale organisaties toe te vertrouwen aan gemeenschapssenatoren (zie punt 4).
Wat ten slotte de rol van de Senaat in de interne Belgische samenwerking betreft, kan men een regeling uitwerken waardoor samenwerkingsakkoorden eerst in de Senaat worden ingediend.
Een lid merkt op dat onze structuur zodanig is dat de verschillende beleidsniveaus exclusieve bevoegdheden hebben. Een eerste reactie zou dus kunnen zijn dat het Vlaams Parlement niet binnen zijn bevoegdheidsdomein blijft. Van andere kant zijn er de gemeenschapssenatoren die voor deze problematiek de woordvoerders in de Senaat zouden moeten zijn.
Indien men als een van de basisbegrippen vooropgesteld had dat de Senaat de ontmoetingsplaats is van de uiteenlopende doelstellingen van de gemeenschappen en de gewesten, zou men zich nu misschien niet in de huidige situatie bevinden. Men had een procedure moeten ontwerpen waarbij het Vlaamse Parlement zijn opmerkingen eerst zou kunnen formuleren en daarna met de Senaat bespreken. Nu worden de voorstellen van het Vlaamse Parlement in de publieke arena gegooid, met de bekende gevolgen. Meningen mogen uiteenlopen, maar er moet een instelling bestaan waar men ze met elkaar kan bespreken. Zoals de zaken nu staan, wordt de discussie in de pers gevoerd.
2. Een tweede lid deelt de mening dat de problematiek van het aantal senatoren en hun statuut nauw verbonden is met de opdrachten van de Senaat. De staatshervorming van 1993 kende aan de Senaat een meervoudige rol toe en de samenstelling van de Senaat is, althans ten dele, een afspiegeling van dat takenpakket.
Binnen het tweekamerstelsel vervult de Senaat op wetgevend vlak in essentie de rol van reflectiekamer. De Senaat hoort zodanig te worden samengesteld dat hij die specialisatie naar behoren kan uitoefenen. Om die reden verschilt de Senaat ook in zijn samenstelling van de andere assemblees.
Daarnaast werden bij de vierde staatshervorming van 1993 ook een aantal vertegenwoordigers van de deelgebieden in de hervormde Senaat opgenomen.
Alle senatoren zowel zij die rechtstreeks werden verkozen als de gemeenschapssenatoren zetelen evenwel in een federale instelling en dienen derhalve een federale rol te vervullen. Het is dan ook foutief te verklaren dat alleen de Vlaamse gemeenschapssenatoren de Vlaamse kiezer zouden vertegenwoordigen en dat de senatoren die rechtstreeks worden verkozen door het Nederlandse kiescollege, Vlaanderen niet zouden vertegenwoordigen. Zo worden ook in de Verenigde Staten de senatoren rechtstreeks verkozen en beschouwd als vertegenwoordigers van de deelstaten. De rechtstreekse verkiezing op het territorium van het deelgebied geeft de rechtstreeks verkozen senatoren derhalve dezelfde democratische legitimiteit als de gemeenschapssenatoren.
3. Een ander lid meent dat de reflectie over de samenstelling van de Senaat niet mag leiden tot een hertekening van de rol van de Senaat. Dit belet evenwel niet dat men een aantal vaststellingen kan doen over de huidige werking van de Senaat en over de wijze waarop de werking kan worden verbeterd.
Anderzijds hoeven die verbeteringen niet noodzakelijk een verhoging van het aantal senatoren in te houden.
B. Zijn er te weinig senatoren ?
1. Sommige leden verklaren dat het huidige aantal senatoren niet volstaat om alle taken van de Senaat te vervullen.
2. Zij wijzen er evenwel op dat niet alle senatoren even actief betrokken zijn bij de werking van de Senaat. De grote kiesomschrijving van de Senaat brengt met zich dat de Senaat meerdere partijvoorzitters onder zijn leden telt. Hun aanwezigheid verhoogt weliswaar het prestige en het politieke gewicht van de instelling, maar zij kunnen lang niet alle energie aan de Senaat besteden.
3. Meerdere leden benadrukken ook de moeilijke werkomstandigheden van de 21 gemeenschapssenatoren. Het blijkt in de praktijk bijzonder moeilijk te zijn om actief werkzaam te zijn in twee wetgevende vergaderingen (zie punt 2). Bovendien verschilt de werkwijze in een reflectiekamer als de Senaat grondig van die van een politieke assemblee als de gemeenschaps- en gewestraden.
Een lid corrigeert de stelling dat de gemeenschapssenatoren minder actief aan de werkzaamheden van de Senaat deelnemen. Zij kijken ongetwijfeld aan tegen een zware agenda, maar hebben wel degelijk hun inbreng in de Senaat. Het zou niettemin nuttig zijn dat de verschillende assemblees bij de organisatie van hun werkzaamheden meer rekening houden met de gemeenschapssenatoren.
Indien alle 71 senatoren zich voltijds aan de Senaat zouden wijden, zou de Senaat zijn diverse taken zonder moeilijkheden kunnen vervullen.
C. Bezwaren tegen de verhoging van het aantal senatoren
1. Een lid is van oordeel dat een kleine wetgevende vergadering wel eens meer slagkracht zou kunnen hebben dan een grote. In een kleine assemblee kan immers sneller cohesie tussen de leden groeien.
2. De hervorming van de Senaat vormde in 1993 een onderdeel van het ruime politieke akkoord dat ook de rechtstreekse verkiezing van de gemeenschaps- en gewestraden behelsde. Als uitgangspunt bij dat akkoord gold de stelling dat het totale aantal parlementsleden niet mocht verhogen. Wie voorstelt om het aantal senatoren te verhogen, zet het akkoord van 1993 op de helling. Anderzijds lijkt het ondenkbaar dat het aantal parlementsleden in andere assemblees zou worden verminderd om de verhoging van het aantal senatoren op te vangen.
3. Moet men het aantal senatoren verhogen omwille van het enkele feit dat sommige senatoren zich niet voltijds op de Senaat kunnen toeleggen ? Hoe kan men overigens waarborgen dat de bijkomende senatoren hun mandaat van senator wel als een voltijdse betrekking zullen beschouwen ?
D. Scenario's voor de verhoging van het aantal senatoren
1. Verhoging van het aantal gemeenschapssenatoren
Meerdere leden pleiten voor een verhoging van het aantal gemeenschapssenatoren. Die verhoging biedt de volgende voordelen :
Een verhoging van het aantal gemeenschapssenatoren heeft geen invloed op het totale aantal parlementsleden.
De twee grote gemeenschappen zijn gelijkelijk vertegenwoordigd in de Senaat. Door het aantal gemeenschapssenatoren te verhogen, komt het paritaire karakter van de samenstelling van de Senaat sterker tot uiting.
De verhoging van het aantal gemeenschapssenatoren beklemtoont het belang van de Senaat als ontmoetingsplaats van de gemeenschappen.
De Senaat is slechts in zeer beperkte mate een kamer van de deelstaten. Er zijn 21 gemeenschapssenatoren op 71 leden, dit is minder dan één derde van de leden. De gemeenschapssenatoren zijn onvoldoende in aantal om gezamenlijk een herziening van de Grondwet of een wijziging van de bijzondere wetten te verhinderen die afbreuk zou doen aan de verworven autonomie van de deelstaten. Zij kunnen evenmin de Raad van State vatten ter voorkoming van bevoegdheidsconflicten. De Senaat dient te worden opgebouwd op basis van de deelstaten. Aldus zullen de deelstaten mee vorm geven aan de grondwetgeving en de verhouding tussen de federatie en de deelstaten.
De gemeenschapssenatoren vormen momenteel een te kleine groep. Zij zijn te gering in aantal om alle werkzaamheden bij te wonen in de assemblees waarvan zij deel uitmaken. Dat verzwakt hun inbreng zowel in de Senaat als in de assemblee waarvoor zij rechtstreeks verkozen zijn. Indien er niet 21 maar 40 gemeenschapssenatoren zijn, zouden zij de taken onderling beter kunnen verdelen.
Sommige leden plaatsen enkele kanttekeningen bij de verhoging van het aantal gemeenschapssenatoren :
De uitbreiding van het aantal gemeenschapssenatoren mag geen verdere afbreuk doen aan de evenredige vertegenwoordiging. De twee grote gemeenschapsraden vaardigen ieder 10 leden af naar de Senaat. Die paritaire vertegenwoordiging brengt echter met zich dat de samenstelling van de Senaat de uitspraak van de kiezer niet getrouw weergeeft. Die vertekening mag niet nog sterker worden.
Het heeft geen zin het aantal gemeenschapssenatoren te verhogen indien niet wordt geschaafd aan hun statuut.
Deze verhoging heeft onbetwistbaar gevolgen voor de gemeenschapsraden. Een groter aantal gemeenschapssenatoren zou een verlies aan mankracht voor de raden kunnen inhouden. Anderzijds kunnen de Senaat en de raden gebaat zijn met een sterkere onderlinge band.
Er wordt wel eens gepleit voor een verhoging van het aantal gemeenschapssenatoren opdat de gemeenschapsraden sterker zouden kunnen wegen op een eventuele grondwetsherziening. Die argumentatie is moeilijk aanvaardbaar.
2. Verhoging van het aantal rechtstreeks verkozen senatoren
In de hervormde Senaat zetelen 40 rechtstreeks verkozen senatoren : 25 worden verkozen door het Nederlandstalige kiescollege, 15 door het Franstalige. Sommige leden pleiten voor een verhoging van het aantal rechtstreeks verkozen senatoren. Als voornaamste argument wordt hiervoor vermeld dat de samenstelling van de Senaat bij de bevolking aan doorzichtigheid zal winnen wanneer een groter aantal senatoren rechtstreeks wordt verkozen. Bovendien wordt hierdoor meer recht gedaan aan het evenredigheidsstelsel.
Een lid repliceert dat, in het federale Parlement, de Kamer van volksvertegenwoordigers reeds volledig volgens het evenredigheidsstelsel wordt samengesteld. Er is dan ook geen dwingende reden om ook de Senaat op een volledig evenredige basis samen te stellen. De samenstelling van de Senaat vormt een compromis tussen de evenredigheid en de pariteit, een compromis dat verdedigbaar is op grond van de eigen aard en roeping van de Senaat.
3. Verhoging van het aantal gecoöpteerde senatoren
In de Senaat zetelen 10 gecoöpteerde senatoren : 6 Nederlandstaligen en 4 Franstaligen.
Enkele leden betonen zich voorstander van een verhoging van dit aantal. De coöptatie is immers de uitgelezen techniek om de samenstelling van de Senaat af te stemmen op de werkzaamheden die hem eigen zijn : reflectie, fundamentele debatten, wetsevaluatie en internationale opdrachten. Dit zijn taken die bijzonder nuttig zijn, doch waarvan men weinig electoraal gewin moet verwachten. Meerdere gecoöpteerde senatoren hebben tijdens deze zittingsperiode overigens een stempel gedrukt op de werkzaamheden van de Senaat.
4. Verhoging van het aantal gemeenschapssenatoren en het aantal rechtstreeks verkozen senatoren
Een lid meent dat de verhoging van het aantal senatoren gelijkelijk moet worden gespreid over de gemeenschapssenatoren en de rechtstreeks verkozen senatoren. Op die wijze worden de banden met de gemeenschapsraden sterker aangehaald zonder de grondwettelijke evenwichten te verstoren.
5. Evenredige verhoging van de verschillende categorieën senatoren
Enkele leden zijn van oordeel dat het aantal rechtstreeks verkozen senatoren, het aantal gemeenschapssenatoren en het aantal gecoöpteerde senatoren in gelijke mate moeten toenemen. De verhouding tussen de verschillende categorieën senatoren, zoals die nu in de Grondwet ingeschreven staat, is immers niet toevallig gekozen. Zij geeft een evenwicht weer dat terdege rekening houdt met de eigen aard en de functies van de Senaat. De uitbreiding van één of twee categorieën senatoren doorbreekt dat evenwicht.
E. Eindbespreking (24 maart 1999)
Meerdere leden blijven bij het standpunt dat zij reeds op 22 januari 1999 innamen.
Wel tekenen zich twee stromingen af :
· Sommige leden bepleiten een verhoging van het aantal senatoren. Eén lid opteert voor een proportionele verhoging, andere leden voor een verhoging van het aantal gemeenschapssenatoren. Dit laatste voorstel is voornamelijk ingegeven door de wens de Senaat sterker te laten uitgroeien tot een ontmoetingsplaats van de gemeenschappen en door de betrachting het totale aantal mandatarissen niet te doen toenemen.
· Andere leden wijzen erop dat de ervaring met de nieuwe Senaat nog te jong is om reeds te sleutelen aan het aantal senatoren. De vraag of de Senaat voldoende bemand is, hangt samen met de vraag naar de bevoegheden die hij wenst uit te oefenen.
Een lid stelt vast dat de standpunten vrij uiteenlopend blijven. Een consensus lijkt moeilijk. Wat is overigens de waarde van een consensus over dit punt in de commissie of zelfs in de Senaat? Er blijft immers de vraag of de Kamer van volksvertegenwoordigers de Senaat zal volgen. Het zou wel eens kunnen dat de Kamer tot heel andere standpunten komt.
Indien men wenst dat de drie functies van de Senaat geherwaardeerd worden, zou men er volgens een lid eerst voor kunnen zorgen dat de interne werking verbeterd wordt, alvorens het aantal senatoren te verhogen. De senatoren dienen hun meerwaarde ook zelf te bewijzen. Bepaalde commissies hebben door de kwaliteit van het geleverde werk een zeer groot gezag verworven.
Een lid merkt op dat men ook binnen het bestaande wettelijke kader kan pogen de werking van de Senaat te verbeteren. Men kan bijvoorbeeld het aantal commissies of het aantal leden per commissie wijzigen. Heeft men wel behoefte aan 15 leden per commissie? Het Bureau van de Senaat zou zich, nu de eerste zittingsperiode van de nieuwe Senaat ten einde loopt, hierover kunnen bezinnen.
F. Besluit van de commissie (24 maart 1999)
Het Bureau van de Senaat kan onderzoeken of de werking van de Senaat, binnen het bestaande grondwettelijke en wettelijke kader, kan worden verbeterd.
2. De twee (of drie) petjes van de gemeenschapssenatoren
2.1. Uittreksel uit de toespraak van de voorzitter van 13 oktober 1998
« Dezelfde gedachtegang volgend, is het duidelijk dat ook de toestand van de gemeenschapssenatoren moet worden herzien. Er werden pogingen ondernomen om onze werkzaamheden en die van de betrokken assemblees enigszins op elkaar af te stemmen. Het bleek verloren moeite. Een van de principes die aan de hervorming van 1993 ten grondslag lagen, was precies de afschaffing van wat in de volksmond de twee of drie « petjes » heet. In ons institutioneel stelsel is een dergelijke cumulatie in de praktijk nagenoeg onwerkbaar geworden. Daarom zijn er stemmen opgegaan om de gemeenschapssenatoren uitsluitend zitting te laten nemen in de Senaat en ze in hun oorspronkelijke assemblee te vervangen door hun opvolger. Dat lijkt mij een verstandig voorstel, op voorwaarde dat die senatoren een geprivilegieerde en systematische band blijven behouden met de assemblee waaruit zij voortkomen. »
2.2. Bespreking (22 januari 1999)
A. De moeilijke werkomstandigheden van de gemeenschapssenatoren
Meerdere leden bevestigen dat de gemeenschapssenatoren tegen een loodzware agenda aankijken. Het is de facto bijzonder moeilijk om twee parlementaire mandaten gelijktijdig uit te oefenen.
De Franse gemeenschapssenatoren hebben trouwens drie petjes : zij zijn senator, lid van de Franse Gemeenschapsraad en lid van het Waalse Parlement of van de Brusselse Hoofdstedelijke Raad. Het is onbegonnen werk om actief deel te nemen aan de commissiewerkzaamheden van drie assemblees.
Een lid stelt vast dat vele gemeenschapssenatoren uiteindelijk een keuze maken tussen de twee assemblees. Ofwel richten zij hun energie grotendeels op de Senaat, ofwel engageren zij zich in hoofdzaak in de assemblee waarvoor zij rechtstreeks werden verkozen. Zij geven ongetwijfeld een waardevolle invulling aan hun parlementair mandaat, maar kunnen onvoldoende uitgroeien tot datgene wat de grondwetgever van 1993 voor ogen stond : een bindteken tussen het gewest-, het gemeenschaps- en het federale niveau.
B. Voorgestelde oplossingen
1. Gemeenschapssenatoren nemen ontslag uit hun gewest- en gemeenschapsraad
Het voorstel om de gemeenschapssenatoren uitsluitend zitting te laten nemen in de Senaat en ze in hun oorspronkelijke assemblee te vervangen door hun opvolger, stuit bij een aantal leden op enig voorbehoud :
Het wezenskenmerk van het concept « gemeenschapssenator » bestaat erin dat de vertegenwoordigers van de gemeenschappen en indirect van de gewesten worden betrokken bij de besluitvorming op het federale niveau. Dit vereist uiteraard dat de gemeenschapssenatoren een substantiële band met hun assemblee van oorsprong behouden. Wat rest echter nog van die band indien zij in de gemeenschapsraad worden vervangen door hun opvolger ?
Gemeenschapssenatoren zouden zich in een weinig comfortabele positie tegenover hun kiezerspubliek bevinden : eerst zijn zij kandidaat voor een zetel in een raad maar, eens verkozen, nemen zij zitting in de Senaat.
2. Gemeenschapssenatoren nemen ontslag uit hun gewestraad
Een lid stelt vast dat vele gemeenschapssenatoren in drie raden zetelen : een gewestraad, een gemeenschapsraad en de Senaat. Indien zij afstand zouden doen van hun gewestmandaat, zou hun takenpakket reeds aanzienlijk inkrimpen. Zij zouden dan enkel lid van een gemeenschapsraad en van de Senaat blijven. In de gewestraad zouden zij worden vervangen door hun opvolger. Dit voorstel werd overigens reeds in de Senaat ingediend (6).
Voor de Franstalige gemeenschapssenatoren betekent dit dat zij niet langer in het Waalse Parlement of de Brusselse Hoofdstedelijke Raad zouden zetelen. Nederlandstalige gemeenschapssenatoren zouden, als gewestverkozenen, ophouden zitting te hebben in de Vlaamse Gewestraad of de Brusselse Hoofdstedelijke Raad. De Nederlandstalige gemeenschapssenatoren die in het Vlaams Parlement ophouden zitting te hebben voor aangelegenheden die tot de bevoegdheid van het Vlaams Gewest behoren, zouden wel deel blijven uitmaken van het Vlaams Parlement als gemeenschapsverkozene.
Op deze wijze blijven de gemeenschapssenatoren een organieke band behouden met de gemeenschapsraad die hen heeft aangewezen en krijgen zij toch meer tijd voor hun werkzaamheden in de Senaat. Door hun lidmaatschap van een gemeenschapsraad behouden zij bovendien rechtstreeks contact met de leden van de gewestraad waarvoor zij oorspronkelijk werden verkozen.
Ook dit voorstel stuit bij een aantal leden op kritiek :
de gemeenschapssenatoren zouden niet langer kunnen worden beschouwd als volwaardige vertegenwoordigers van de deelgebieden in de Senaat. De drie gewesten zullen immers niet langer in de Senaat vertegenwoordigd zijn. De gemeenschapssenatoren moeten niet alleen de gemeenschappen, maar ook de gewesten in de Senaat vertegenwoordigen;
het totale aantal politieke mandatarissen zou toenemen;
met uitzondering van de gemeenschapssenator die door de Raad van de Duitstalige Gemeenschap wordt aangewezen, zijn alle gemeenschapssenatoren rechtstreeks verkozen gewestmandatarissen. Het is vanuit democratisch oogpunt dan ook moeilijk te rechtvaardigen dat zij wel in een gemeenschapsraad en de Senaat zetelen, doch niet in de assemblee waarvoor zij werden verkozen.
Andere leden menen dat dit voorstel een nader onderzoek verdient. Hierbij moet voornamelijk worden nagegaan hoe de gemeenschapssenatoren op een meer structurele wijze kunnen betrokken blijven bij de gewestraden. Die band mag niet worden teruggebracht tot louter occasionele contacten met de vertegenwoordigers van de gewestraden in de gemeenschapsraden.
3. Betere coördinatie van de parlementaire werkzaamheden
Een lid is van oordeel dat de gemeenschapssenatoren actief moeten deelnemen aan de werkzaamheden van de verschillende assemblees waarvan zij deel uitmaken. Alleen op die wijze leveren zij de meerwaarde die de grondwetgever van 1993 voor ogen stond.
Dit houdt in dat het huidige stelsel in essentie moet behouden blijven. De verschillende assemblees zouden hun werkzaamheden echter beter op elkaar moeten afstemmen. Een dergelijk overleg kan heel wat concrete agendaproblemen voorkomen.
Een lid betoont zich veeleer sceptisch met betrekking tot de haalbaarheid van dit voorstel. Per slot van rekening moeten de agenda's van 7 assemblees op elkaar worden afgestemd. Vooralsnog werd alleen afgesproken niet in twee assemblees op hetzelfde ogenblik stemmingen in plenaire vergadering te houden. Dergelijke regelingen met betrekking tot de commissievergaderingen zijn vrijwel onmogelijk. De gemeenschapssenatoren zijn overigens niet steeds lid van dezelfde commissies.
4. Gemeenschapssenatoren nemen geen bijkomende functies op
Een lid is van oordeel dat de werkomstandigheden van de gemeenschapssenatoren reeds ten dele zouden verbeteren indien zij in de assemblees geen belangrijke functies zouden opnemen. Dat brengt immers bijkomende verantwoordelijkheden en verplichtingen met zich. Hierover werd echter geen overeenkomst bereikt.
D. Eindbespreking (24 maart 1999)
Meerdere leden erkennen dat de gemeenschapssenatoren hun grondwettelijke rol niet ten volle kunnen vervullen, in hoofzaak door organisatorische problemen. Dat zal echter zeker niet het geval zijn wanneer zij ontslag nemen uit hun gewest- en/of gemeenschapsraad.
Een lid wijst erop dat, om logistieke redenen, persoonlijke interesses of electorale overwegingen, gemeenschapssenatoren hun actieterrein vaak tot één assemblee beperken.
Een lid vraagt zich af welke rol de gemeenschapsraden aan de gemeenschapssenatoren toebedelen.
Volgens een ander lid vormen zij ook in de gemeenschapsraden een te kleine groep om hun rol te vervullen.
E. Besluit van de commissie
De commissie stelt voor om, aan het einde van deze zittingsperiode, de gemeenschapssenatoren te vragen naar hun opvatting over hun rol, hun statuut en hun werkomstandigheden. Op grond van die bevindingen kan met de gewest- en gemeenschapsraden worden overlegd hoe de opdracht en de werkomstandigheden van de gemeenschapssenatoren kunnen worden aangepast.
3. De gemeenschapssenatoren en het gemeentelijk mandaat
Artikel 1ter van de wet van 6 augustus 1931 houdende vaststelling van de onverenigbaarheden en ontzeggingen betreffende de ministers, gewezen ministers en ministers van staat, alsmede de leden en gewezen leden van de wetgevende kamers :
« Onverminderd de overige grondwettelijke en wettelijke onverenigbaarheden, mogen de gemeenschapssenatoren niet tegelijk titularis zijn van een door verkiezing verkregen gemeentelijk mandaat. Met een door verkiezing verkregen gemeentelijk mandaat worden gelijkgesteld een mandaat in een openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn en een ambt van burgemeester benoemd buiten de raad. »
3.1. Uittreksel uit de toespraak van de voorzitter van 13 oktober 1998
« De hervorming (van het statuut van de gemeenschapssenatoren) zou gepaard moeten gaan met de afschaffing van het verbod om een gemeentelijk mandaat uit te oefenen, wat tot een meer normale recrutering van die categorie van senatoren zou leiden. »
3.2. Standpunten van de leden (22 januari 1999)
A. Toelichting bij het voorstel
Een lid verklaart dat de bestaande wettelijke onverenigbaarheid de recruteringsbasis voor gemeenschapssenatoren aanzienlijk versmalt. Vele leden van gemeenschapsraden zouden opteren voor het mandaat van gemeenschapssenator indien zij geen ontslag uit hun lokaal mandaat dienden te nemen. Die onverenigbaarheid weerhoudt hen er echter van zich kandidaat te stellen voor het mandaat van gemeenschapssenator.
Om die reden lijkt het aangewezen alvast de onverenigbaarheid met het mandaat van gemeenteraadslid op te heffen.
B. De bestaande onverenigbaarheid zou moeten behouden blijven
Sommige leden staan afwijzend tegenover het opheffen van de bestaande onverenigbaarheid. Zij beroepen zich hiervoor op de volgende argumenten :
De onverenigbaarheid werd ingevoerd door de wet van 30 december 1993. Het lijkt niet gepast om de onverenigbaarheid nu reeds op te heffen.
De democratie wordt niet versterkt door de cumul van politieke mandaten. De kracht van een democratie schuilt erin dat zoveel mogelijk burgers actief aan de besluitvorming deelnemen.
De gemeenschapssenatoren die een verkozen gemeentelijk mandaat uitoefenen, zullen nog minder beschikbaar zijn voor de Senaat dan thans het geval is. De praktijk wijst uit dat er zich regelmatig problemen voordoen bij de regeling van de werkzaamheden van de Senaat doordat de gemeenschapssenatoren zich beroepen op de werkzaamheden van hun raden.
Uit dit laatste argument leidt een lid af dat het voorstel wel kan worden overwogen indien de gemeenschapssenatoren maar één mandaat meer zouden uitoefenen. Het voorstel hangt derhalve samen met het voorstel om de gemeenschapssenatoren in de gewest- en gemeenschapsraden te vervangen door hun opvolgers.
C. De onverenigbaarheid moet worden beperkt tot de uitvoerende lokale mandaten
Meerdere leden kunnen het voorstel onderschrijven in zoverre niet wordt geraakt aan de onverenigbaarheid van het mandaat van gemeenschapssenator met een uitvoerend lokaal mandaat Een gemeenschapssenator zou dus wel tevens gemeenteraadslid of raadslid van het OCMW kunnen zijn, doch geen schepen, burgemeester of voorzitter van het OCMW.
3.3. Besluit van de commissie
De onverenigbaarheid van het mandaat van gemeenschapsenator met het mandaat van gemeenteraadslid en dat van raadslid van het OCMW moet worden opgeheven.
4. De gemeenschapssenatoren en de internationale organisaties
4.1. Uittreksel uit de toespraak van de voorzitter van 13 oktober 1998
« De gemeenschapssenatoren zouden daarenboven België kunnen vertegenwoordigen in de Raad van Europa en in andere internationale organisaties waar dit probleem aan de orde is. »
4.2. Bespreking (22 januari 1999)
A. Toelichting bij het voorstel
Een lid verklaart dat verscheidene internationale organisaties zich inlaten met aangelegenheden die nauwer aansluiten bij de bevoegdheden van de gemeenschappen en de gewesten dan bij die van de federale overheid. De gewest- en gemeenschapsraden dringen er op aan dat zij de Belgische vertegenwoordigers of minstens een aantal onder hen kunnen afvaardigen naar de assemblees van die internationale instellingen. Het betreft voornamelijk de Raadgevende Interparlementaire Beneluxraad en de parlementaire assemblee van de Raad van Europa.
Deze wens van de gewest- en de gemeenschapsraden stuit echter op juridische bezwaren. Verdragsbepalingen, wetten en statuten bepalen dat de nationale delegaties in de assemblees van de internationale instellingen worden samengesteld uit de nationale parlementen (7).
Door gemeenschapssenatoren aan te wijzen, zou men toch kunnen tegemoet komen aan de wensen van de gewest- en gemeenschapsraden zonder de bestaande voorschriften te schenden.
Dit betekent niet dat alle internationale mandaten moeten worden bekleed door gemeenschapssenatoren. Alleen in de interparlementaire assemblees waar aangelegenheden aan bod komen die tot de bevoegdheid van de gewesten of de gemeenschappen behoren, kan de Belgische delegatie althans ten dele worden samengesteld uit gemeenschapssenatoren.
B. Kritiek op het voorstel
Het voorstel stuit bij de leden op de volgende bezwaren :
1. Het huidige aantal senatoren is reeds onvoldoende om alle opdrachten van de Senaat naar behoren te vervullen. Indien de Senaat ook nog het gros van de Belgische vertegenwoordigers in internationale organisaties moet leveren, zal dit de interne werking van de Senaat niet ten goede komen.
De verplichtingen in de internationale organisaties worden overigens steeds zwaarder. In de Raad van Europa leeft trouwens het voorstel om maandelijks één week voor te behouden voor de vergaderingen van de Raad, zodat de nationale parlementen zich vlotter aan de werkzaamheden van de Raad zouden kunnen aanpassen.
2. De gemeenschapssenatoren hebben reeds een overladen agenda. Het is dan ook weinig opportuun hen ook nog naar internationale organisaties af te vaardigen. Hun voornaamste rol bestaat erin een bindteken te zijn tussen de deelgebieden en het federale niveau.
Indien België een rol wenst te spelen in de internationale organisaties, is het aangewezen personen af te vaardigen die voldoende tijd kunnen vrijmaken voor dit mandaat.
3) Om in aanmerking te komen voor een afvaardiging naar een assemblee van een internationale organisatie, moet men rekening houden met de interesses en de bekwaamheden van de kandidaten. De recruteringsbasis voor de Belgische vertegenwoordigers wordt echter erg smal als men zich beperkt tot de 21 gemeenschapssenatoren.
4) De vertegenwoordiging in interparlementaire assemblees mag niet worden gemonopoliseerd door een handvol mandatarissen. Nu reeds cumuleren sommige senatoren meerdere internationale mandaten. Het gevolg daarvan is dat zij nog nauwelijks inbreng hebben in de werkzaamheden van de Senaat zelf.
In dat opzicht valt het te betreuren dat de nationale delegaties in de parlementaire assemblee van de Raad van Europa verdragsrechtelijk dezelfde zijn als de delegaties in de assemblee van de West-Europese Unie. Zo moet men de iure meteen twee internationale mandaten bekleden. Ratione materiae ware het overigens logischer dat een dergelijke koppeling wordt gemaakt tussen het mandaat in de assemblee van de West-Europese Unie en het mandaat in de Noord-Atlantische Raad.
5) Indien een internationale organisatie aangelegenheden behandelt die aansluiten bij de bevoegdheden van de gemeenschappen of de gewesten, moeten de vertegenwoordigers in de betrokken interparlementaire assemblee rechtstreeks worden aangewezen door de gemeenschaps- of gewestraden. Men hoeft dus geen getrapte verkiezing via de Senaat te organiseren.
Indien, bij voorbeeld, de Raadgevende Interparlementaire Beneluxraad zich buigt over het havenbeleid, is het logisch dat de Belgische delegatie bestaat uit vertegenwoordigers die werden aangewezen door de gewestraden.
Hierop wordt gerepliceerd dat de rechtstreekse aanwijzing door de gemeenschaps- en gewestraden vooralsnog alleen wordt aanvaard door de Raadgevende Interparlementaire Beneluxraad, weze het niet zonder betwisting. Voor wat de andere interparlementaire assemblees betreft, stuit een dergelijke formule op krachtig verzet vanwege meerdere veelal federale lidstaten.
C. Steun aan het voorstel
Sommige leden stemmen in met het voorstel, weze het onder uiteenlopende voorwaarden :
de Belgische vertegenwoordiging in interparlementaire assemblees bestaat bij voorkeur uit gemeenschapssenatoren indien die assemblees aangelegenheden behandelen die aansluiten bij de bevoegdheden van gewesten en gemeenschappen; enkele leden pleiten ervoor dat in dat geval de gewest- en gemeenschapsraden zelf vertegenwoordigers aanwijzen indien de internationale instellingen zulks toestaan;
de Belgische vertegenwoordigers in de overige interparlementaire assemblees worden aangewezen door de Kamer van volksvertegenwoordigers en de Senaat. Een lid wenst dat ook gemeenschapssenatoren hiervoor in aanmerking komen;
een lid acht het niet wenselijk dat de Kamer van volksvertegenwoordigers alle federale vertegenwoordigers zou aanwijzen en de Senaat alleen de vertegenwoordigers van de deelgebieden. Ook de Senaat moet federale vertegenwoordigers naar bijvoorbeeld de parlementaire assemblee van de Raad van Europa kunnen afvaardigen;
een lid is van oordeel dat gemeenschapssenatoren in de gewest- en gemeenschapsraden moeten worden vervangen wanneer zij een internationaal mandaat opnemen.
1. Gewaarborgde vertegenwoordiging op federaal vlak
1.1. Nota van de Raad van de Duitstalige Gemeenschap (28 september 1998)
Wat de vertegenwoordiging van de Duitstaligen op federaal vlak (Kamer en Senaat) aangaat, heeft de Raad zich in het verleden verscheidene keren uitgesproken voor een versterkte en vooral gewaarborgde vertegenwoordiging. De Raad spreekt opnieuw deze wens uit die op verschillende wijzen in de praktijk kan worden gebracht (zie bijvoorbeeld het wetsvoorstel van de heer Chantraine tot inrichting van een vertegenwoordiging van het Duitstalig gebied in de Kamer van volksvertegenwoordigers Stuk Senaat 534/1).
Als motivering voor deze wens kunnen volgende argumenten worden aangevoerd :
de bijzonderheid van het Duitstalige gebied : qua geschiedenis, territorium, cultuur en taal vormen de 9 gemeenten van het Duitstalige gebied een zelfstandige eenheid die zich van het omliggende gebied (inz. het arrondissement Verviers) onderscheidt. Om rekening te houden met dit feit, moet worden gewaarborgd dat de bevolking van het Duitstalige gebied haar eigen vertegenwoordigers naar de federale Kamers zendt :
het parallellisme met andere verkiezingen : voor de verkiezing van de Raad van de Duitstalige Gemeenschap, het Europees Parlement en de Luikse Provincieraad is een eigen vertegenwoordiging door wijzigingen van de kieswetten gewaarborgd. Omwille van de overzichtelijkheid en de coherentie zou dit ook voor de verkiezing van de federale Kamers moeten gelden :
evenwichtige vertegenwoordiging van de Belgische deelstaten op federaal vlak : principieel zouden de wetgevende kamers van een federale Staat wat België door de verschillende staatshervormingen is geworden niet enkel volgens een criterium worden samengesteld waarbij alleen de bevolking telt : er zou rekening moeten worden gehouden met de verschillende deelstaten. Om deze reden spreekt de Raad zich uit voor een versterkte vertegenwoordiging van de Duitstaligen op federale vlak.
1.2. Besluit van de commissie (24 maart 1999)
De commissie wenst over dit discussiepunt geen standpunt in te nemen, aangezien het voorstel niet kadert binnen de opdracht van de commissie.
2. Gewaarborgde vertegenwoordiging op regionaal vlak
2.1. Nota van de Raad van de Duitstalige Gemeenschap (28 september 1998)
Ook in de Waalse Gewestraad wenst de Raad van de Duitstalige Gemeenschap een gewaarborgde vertegenwoordiging. Deze gewaarborgde vertegenwoordiging zou echter slechts zolang worden gehandhaafd als het Waalse Gewest voor het genoemde gebied bevoegd is.
Als motivering voor deze wens kunnen volgende argumenten worden aangevoerd :
de bijzonderheid van het Duitstalig gebied : zie punt 1
het parallellisme met andere verkiezingen : zie punt 1
2.2. Besluit van de commissie (24 maart 1999)
De commissie wenst over dit discussiepunt geen standpunt in te nemen, aangezien het voorstel niet kadert binnen de opdracht van de commissie.
3. Aanwezigheid van Duitstalige volksvertegenwoordigers in de Waalse Gewestraad
3.1. Nota van de Raad van de Duitstalige Gemeenschap (28 september 1998)
De aanwezigheid van volksvertegenwoordigers die in het Duitstalig gebied woonachtig zijn en hun eed uitsluitend of in de eerste plaats in het Duits hebben afgelegd, leidt tot problemen bij de werking van de Waalse Gewestraad : de wettelijkheid van de decreten van de Waalse Gewestraad die zowel aangelegenheden betreffen die van de Franse Gemeenschap zijn overgenomen alsook regionale bevoegdheden (bv. begrotingen) wordt in twijfel getrokken omdat de Duitstalige volksvertegenwoordiger enerzijds luidens de bijzondere wet niet aan stemmingen over overgenomen gemeenschapsaangelegenheden mag deelnemen, anderzijds bij stemmingen over regionale aangelegenheden vanzelfsprekend over dit recht beschikt.
3.2. Besluit van de commissie (24 maart 1999)
De commissie wenst over dit discussiepunt geen standpunt in te nemen, aangezien het voorstel niet kadert binnen de opdracht van de commissie.
7.1. Standpunt van een lid (21 januari 1999)
De deelstaten zijn nog niet vertegenwoordigd in een aantal belangrijke federale instellingen (zoals de Nationale Bank, de Commissie voor Bank- en Financiewezen, de NMBS, RIZIV, RSZ, RKW, Delcredere, ...), hoewel dit uit het oogpunt van functionaliteit en beleidsafstemming aangewezen is.
De deelstaten dienen reeds in het huidige institutionele kader en in afwachting van verdere defederalisering, rechtstreeks vertegenwoordigd te worden in beheers- of beslissingsorganen van belangrijke federale instellingen.
7.2. Bespreking (5 februari 1999)
A. De exclusiviteit van de bevoegdheidsverdeling
Een lid vindt dit voorstel onverenigbaar met de exclusiviteit van de bevoegdheidsverdeling. De bevoegdheidssferen van de federale overheid, de gemeenschappen en de gewesten zijn opgesplitst in aangelegenheden die de ene overheid, met uitsluiting van alle andere, kan uitoefenen.
Een ander lid repliceert dat de activiteiten van meerdere geciteerde instellingen zich ten dele uitstrekken tot gemeenschaps- of gewestaangelegenheden. Men denke maar aan het RIZIV, een sleutelorgaan in de gezondheidszorg. Het gezondheidsbeleid is evenwel in ruime mate een gemeenschapsbevoegheid. Een ander voorbeeld is de NMBS. De spoorwegen behoren weliswaar tot de bevoegdheid van de federale overheid, maar het vervoerbeleid is een gewestelijke aangelegenheid. De beleidsuitoefening zou vlotter verlopen indien de gewesten en de gemeenschappen vertegenwoordigd zijn in de betrokken instellingen.
Een lid wijst erop dat de leden van de beheerraad van de NMBS worden aangewezen door de federale overheid. In de praktijk blijkt de federale overheid terdege rekening te houden met de gewestbelangen. Zo wees zij ook de directeur-generaal van de Vlaamse vervoersmaatschappij « De Lijn » aan tot lid van de beheerraad van de NMBS. Dit is een pragmatische oplossing.
B. Onwerkbaar voorstel
Een lid vindt het voorstel onwerkbaar. De federale overheid heeft instellingen opgericht binnen haar eigen bevoegdheidssfeer. Op grond van artikel 8 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 kunnen ook de gemeenschappen en de gewesten instellingen oprichten in de aangelegenheden die tot hun bevoegdheid behoren. Het is evenwel bijzonder onpraktisch om, bij wijze van algemene regel, in die instellingen vertegenwoordigers te benoemen van iedere overheid die, rechtstreeks of indirect, enig raakvlak heeft met de activiteiten van de betrokken instelling. Dat zou de samenstelling van talloze organen nodeloos bemoeilijken.
Op grond van die logica zou de federale overheid moeten worden vertegenwoordigd in talrijke gewest- en gemeenschapsinstellingen. In de beheerraden van de instituten voor beroepsvorming zouden federale vertegenwoordigers moeten zetelen, want de federale te overheid is exclusief bevoegd voor het arbeidsrecht en de sociale zekerheid. De federale overheid kent tal van onderzoeksopdrachten toe aan de universiteiten. Wettigt dat de aanwezigheid van een federale vertegenwoordiger in hun beheerraden ?
In sommige gevallen heeft de wetgever, rekening houdend met de verwevenheid van bepaalde bevoegdheden, een dergelijke vertegenwoordiging in de wet ingeschreven. Dat is helaas, geen waarborg gebleken voor een vlotte samenwerking, getuige de moeilijkheden die de Federale Raad voor het Wetenschapsbeleid en de organen van de Belgische Dienst voor de Buitenlandse Handel ondervinden. Anderzijds moeten dergelijke problemen met enige goede wil kunnen worden overwonnen.
Overleg, betrokkenheid en vertegenwoordiging in instellingen zijn hoekstenen van het Belgische federalisme. Waar de wet hen voorschrijft, moeten zij ook worden geëerbiedigd. Men mag de vertegenwoordiging in instellingen evenwel niet tot in het ongerijmde vermenigvuldigen.
C. Voorstel buiten de opdracht
Een lid tekent voorbehoud aan tegen de bespreking van dit voorstel. De opdracht van de commissie bestaat erin de werking van de federale structuren te evalueren. Daarbij legt de commissie een inventaris aan van discussiepunten. Die discussiepunten betreffen opmerkingen over de huidige werking van de structuren. De commissie legt de discussiepunten voor aan deskundigen. Zij hoort, telkens zij dit nodig acht, ambtenaren en ministers. Zij polst naar het standpunt van andere betrokken overheden. Wanneer zij tenslotte vaststelt dat er daadwerkelijk een knelpunt of een dysfunctie is, geeft zij hiervan een beschrijving en formuleert zij eventueel een voorstel.
Het voorliggende discussiepunt vertrekt evenwel niet vanuit de vaststelling dat de genoemde federale instellingen niet naar behoren functioneren. Er is kennelijk geen klacht over de werking van de Nationale Bank, het RIZIV, enz. Er is louter het voorstel om deze instellingen te herstructureren. Welnu, het is niet de opdracht van de commissie om zich over dergelijke voorstellen uit te spreken. Dit is een louter politiek geïnspireerd voorstel, dat niet vertrekt vanuit een evaluatie van de huidige werking van die instellingen.
Meerdere leden betuigen hun instemming met deze opmerking.
Volgens een lid geldt deze conclusie niet voor de Delcrederedienst. Deze dienst houdt verband met de buitenlandse handel, een grotendeels geregionaliseerde materie. Men zou dus kunnen stellen dat de gewesten ten minste vertegenwoordigd dienen te zijn in de Delcrederedienst.
Een ander lid wenst nog verder te gaan en de gewesten te betrekken bij het beheer van andere federale instellingen. Dat kan de federale loyauteit van de deelgebieden verhogen. In Duitsland, bij voorbeeld, zijn de landen vertegenwoordigd in de Bundesbank. Waaron zou dat in België niet kunnen ?
7.3. Besluit van de commissie
De commissie wenst over dit discussiepunt geen standpunt in te nemen. Het voorstel vertrekt niet vanuit de vaststelling dat de opgesomde federale instellingen gebrekkig functioneren. Het voorstel kadert derhalve niet binnen de opdracht van de commissie, namelijk de evaluatie van de huidige werking van de instellingen.
8.1. Standpunt van de Franse Gemeenschapsregering (Nota van 29 juni 1998, punt 7.4.3)
Het Rekenhof is een instelling die afhankelijk is van de federale wetgevende macht maar die haar controle- en doorlichtingsbevoegdheid ten aanzien van de uitvoerende macht ook uitoefent voor rekening van de assemblees van de deelgebieden. Deze laatsten worden tot op heden heel weinig betrokken bij de werking en de organisatie van het Hof.
8.2. Standpunt van de Vlaamse regering (Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, « Homogene bevoegdheidspakketen »)
Artikel 180 van de Grondwet luidt als volgt :
« De leden van het Rekenhof worden door de Kamer van volksvertegenwoordigers benoemd, voor de tijd bij de wet bepaald.
Dit hof is belast met het nazien en het verevenen der rekeningen van het algemeen bestuur en van allen die tegenover de staatskas rekenplichtig zijn. Het waakt ervoor dat geen artikel van de uitgaven der begroting wordt overschreden en dat geen overschrijving plaatsheeft. Het Hof oefent tevens algemeen toezicht uit op de verrichtingen met betrekking tot de vaststelling en de invordering van de door de Staat verkregen rechten, met inbegrip van de fiscale ontvangsten. Het stelt de rekeningen der verschillende besturen van de Staat vast en is ermee belast te dien einde alle nodige inlichtingen en bewijsstukken te verzamelen. De algemene staatsrekening wordt aan de Kamer van volksvertegenwoordigers onderworpen met de opmerkingen van het Rekenhof.
Dit Hof wordt door de wet georganiseerd. »
Het voorafgaand visum betekent het voortbestaan van een logge en trage werking van de verwerking van de financiële gegevens.
Wanneer alleen in uitzonderlijke, specifiek, voorgeschreven gevallen voorzien wordt in een voorafgaand visum-systeem, gebeurt de verwerking van de financiële gegevens sneller en transparanter.
De rekeningen van de rekenplichtige die niet binnen de wettelijk voorgeschreven termijn zijn afgelegd, worden ambtshalve door de interne controledienst opgemaakt op kosten van de rekenplichtige.
De goedkeuring van de rekeningen van de rekenplichtigen door het Rekenhof zou kunnen gebeuren binnen bepaalde tijdslimieten. Momenteel is dit niet het geval, zodat het op tijd opmaken van een jaarrekening in het gedrang komt.
Gelet op de autonomie van de gemeenschappen en de gewesten inzake de bedoelde verwerking is het aangewezen dat zij zelf de werking en de organisatie van het Rekenhof regelen.
Daarom wordt de volgende tekst voorgesteld :
« De federale staat, de gemeenschappen en gewesten stellen autonoom een afzonderlijke Rekenkamer in.
Elke afzonderlijke Rekenkamer is belast met het nazien en het verevenen van de rekeningen en van de rekenplichtingen van de betrokken overheid.
De Rekenkamer waakt erover dat geen vastleggingskrediet van de basisallocatie van de uitgaven van de begroting wordt overschreden en dat geen overschrijving plaats heeft.
Elke Rekenkamer oefent tevens algemeen toezicht uit op de verrichtingen met betrekking tot de vaststelling en de invordering van de verkregen rechten, met inbegrip van de fiscale ontvangsten.
Elke Rekenkamer stelt de rekeningen van de verschillende overheden vast en is ermee belast te dien einde alle nodige inlichtingen en bewijsstukken te verzamelen.
De jaarrekening van de federale Staat, gemeenschappen en gewesten wordt aan de Kamer van volksvertegenwoordigers of de desbetreffende Raad van de gemeenschappen en gewesten onderworpen met de opmerkingen van de bevoegde Rekenkamer.
De federale Rekenkamer wordt door de wet georganiseerd. De Rekenkamers van de gemeenschappen en de gewesten worden door een decreet of ordonnantie georganiseerd.
De leden van elke Rekenkamer worden wat de federale Staat betreft benoemd door de Kamer van volksvertegenwoordigers en wat de gemeenschappen en de gewesten betreft door hun respectieve Raden. »
8.3. Standpunt van de Raad van de Duitstalige Gemeenschap (Nota van 28 september 1998, punt 4.3)
Vooral taalproblemen maar ook administratieve organisatieproblemen belemmeren de vlotte communicatie tussen de Duitstalige Raad en het Hof.
Om deze reden bepleit de Raad overeenkomstig zijn advies van 20 oktober 1997 betreffende de wijziging van het reglement van het Rekenhof de inrichting van een aparte sectie (2 Duitstalige raadsheren) die zich met de aangelegenheden van de « Duitstalige besturen » zou bezighouden en direct aan de plenaire vergadering zou zijn onderworpen. Gelijkaardige herstructureringen bij het personeel en de logistiek zouden met deze maatregel gepaard moeten gaan.
8.4. Standpunt van een lid (21 januari 1999)
De deelstaten dienen zelf de regels te bepalen over het beheer van hun financiën. Er wordt geopteerd voor een federaal Rekenhof, samengesteld uit een Nederlandstalige en een Franstalige Kamer. De Nederlandstalige Kamer is bevoegd voor de controle op de uitvoering van de Vlaamse begroting. De deelstaten moeten worden betrokken bij de benoeming van de overeenstemmende Kamer van het Rekenhof.
8.5. Bespreking (5 februari 1999)
A. Voorstellen buiten de opdracht van de commissie
Een lid merkt op dat het Rekenhof de algemene rekening van de gemeenschappen en de gewesten met zijn opmerkingen onderwerpt aan de gemeenschaps- en gewestraden. Het Rekenhof vervult dus een belangrijke rol voor de deelgebieden. De voorstellen met betrekking tot het Rekenhof dienen door deze commissie te worden besproken.
Een lid verklaart dat de voorstellen van de Franse Gemeenschap (8.1), de Vlaamse Gemeenschap (8.2) en een lid (8.4) niet steunen op een gebrekkige werking van het Rekenhof.
De Vlaamse Gemeenschap formuleert wel twee bedenkingen bij de werking van het Rekenhof, doch die discussiepunten houden verband met de administratieve procedure die voor het Rekenhof geldt, niet met de bevoegdheidsverdeling. De aangehaalde dysfuncties kunnen eventueel worden verholpen middels een aanpassing van de procedure. De Vlaamse Gemeenschap stelt echter geen wijziging van de procedure voor, maar vraagt dat de Staat, de gemeenschappen en de gewesten ieder een eigen Rekenkamer zouden oprichten.
Het gaat bijgevolg om drie voorstellen die niet vertrekken vanuit een evaluatie van de huidige werking van het Rekenhof. De commissie hanteert evenwel als leidraad dat zij zich niet buigt over voorstellen tot institutionele hervormingen, indien die voorstellen niet zijn gegrondvest op een evaluatie van de huidige werking (zie ook de punten 7.2 en 7.3).
De Raad van de Duitstalige Gemeenschap werpt daarentegen wel concrete problemen op die verband houden met de bevoegdheidsverdeling (zie punt 8.3). De Duitstalige Gemeenschap wenst een beperkte herstructurering van het Rekenhof om de huidige taalproblemen op te lossen. De bespreking van een dergelijk discussiepunt behoort wel tot de opdracht van de commissie.
Andere leden onderschrijven deze stelling. De commissie onderzoekt voorstellen alleen wanneer zij verband houden met concrete discussiepunten die voortkomen uit de evaluatie van de huidige werking van de federale structuren.
Een lid ziet niet in waarom het discussiepunt aangereikt door de Duitstalige Gemeenschap wel binnen de opdrachtomschrijving van de commissie thuishoort en de overige punten niet.
B. Foutief uitgangspunt
Een lid deelt de opvatting dat de drie betwiste voorstellen de opdracht van de commissie overstijgen. Niettemin wenst hij er een algemene beschouwing aan te wijden.
De voorstellen vertrekken vanuit het standpunt dat een overheid inspraak moet hebben in de samenstelling en de werkwijze van iedere instelling of organisatie waarvan de activiteiten, rechtstreeks of indirect, een weerslag hebben op die overheid. Welnu, die redenering is onhoudbaar. Het Rekenhof, het Arbitragehof, de Raad van State, de hoven en rechtbanken, de politie, ... zijn stuk voor stuk instellingen of organisaties die ook ten dienste van de gemeenschappen en de gewesten staan. Betekent zulks dat ieder gewest en iedere gemeenschap moet worden betrokken bij de samenstelling en de werkwijze van die instellingen, of dat zij erin vertegenwoordigers moeten hebben, of dat zij zelf dergelijke instellingen moeten oprichten ? Wie bekommerd is om de goede werking van de instellingen en de structuren, kan die vraag alleen maar ontkennend beantwoorden. Iedere overheid heeft haar bevoegdheden, die zij naar behoren moet uitoefenen. Iedere overheid moet er echter ook op vertrouwen dat de andere overheden hun bevoegdheden naar behoren uitoefenen.
9.1. Standpunt van een lid (21 januari 1999)
De deelstaten zouden moeten worden betrokken bij de voordrachten van leden van het Arbitragehof en de Raad van State.
9.2. Besluit van de commissie
De voorstellen betreffen institutionele hervormingen die niet beogen te remediëren aan een eventueel gebrekkige werking van het Arbitragehof en de Raad van State. Een bespreking van dergelijke voorstellen behoort niet tot de opdracht van de commissie.
Enkele leden wensen dat ook sommige aspecten van het statuut van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest in de commissie wordt besproken.
In het debat dat hierop volgde, wezen sommige leden op de polemiek die recent over deze aangelegenheid werd gevoerd.
De commissie wenst in deze aangelegenheid geen standpunt in te nemen, aangezien dit niet behoort tot de opdracht van de commissie.
Dit verslag werd goedgekeurd bij eenparigheid van de 8 aanwezige leden.
| De rapporteurs, | De voorzitter, |
|
Ludwig CALUWÉ. Luc COENE. Claude DESMEDT. Robert HOTYAT. |
Frank SWAELEN. |
(1) Kartering is het inkaartbrengen van alle gegevens die men heeft over de ondergrond.
(2) AH, arrest van 12 juli 1995, nr. 57/95, Verzameling van de arresten van het Arbitragehof, blz. 834.
(3) Ondanks de incoherenties die men in elk bevoegdheidspakket aantreft, moet ook onderstreept worden dat wat het milieu betreft de bijzondere wet van 8 augustus1980 niet minder dan 6 pakketten bevatte die min of meer te maken hadden met het milieu. Wanneer we de volgorde volgen die door de bijzondere wet werd in acht genomen, zijn dat achtereenvolgens de ruimtelijke ordening, het leefmilieu, de landinrichting en het natuurbehoud, het waterbeleid en het energiebeleid.
(4) B. Jadot, « Les compétences en matière d'environnement : l'imbroglio », Environnement, 1983, blz. 3; B. Jadot, « D'impossibles droits de l'environnement ? », Wallonie, 1987, blz. 99.
(5) Bijzondere wet van 16 juni 1993 tot vervollediging van de federale staatsstructuur, Belgisch Staatsblad van 20 juli 1993, blz. 16774; het wetsvoorstel dat aan de basis van deze bijzondere wet ligt, steunt grotendeels op een vorig voorstel dat reeds voor advies werd voorgelegd aan de afdeling wetgeving van de Raad van State (Stuk Kamer, BZ 1991-1992, nrs. 600/1 en 2).
(6) Het leefmilieu en het waterbeleid werden tot op heden afzonderlijk behandeld in de bijzondere wet (artikel 6, § 1, II en 6, § 1, V).
(7) Het wetsvoorstel heeft immers betrekking op de bescherming van de bodem, de ondergrond, het water en de lucht tegen verontreiniging alsmede de strijd tegen de geluidshinder. Deze opsomming is niet limitatief.
(8) De bijzondere wet brengt aldus de afdelingen bescherming van het leefmilieu en afvalstoffenbeleid bij elkaar (L. Lavrysen, « Répercussions de la régionalisation en matière d'environnement », Actualités du droit, 1991, blz. 541, nr. 30).
(9) Ibidem , blz. 542, nr. 31; H. Dumont, « Les autorisations d'exploitation des établissements dangereux, insalubres ou incommodes. Incidence de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles », Rev. trav., 1984, blz. 205.
(10) Toelichting bij het voorstel van bijzondere wet tot vervollediging van de federale staatsstructuur, Stuk Senaat, nr. 558/1, 1992-1993, blz. 18 en 20 (hieronder Toelichting).
(11) M. Herbiet, « Le marché interne et la politique de l'environnement », Les compétences en matière de gestion de l'environnement, Story-Scientia, Brussel, 1990, blz. 273.
(12) Toelichting, blz. 17 : de productnormen worden gedefinieerd als « normen die bepalen welk niveau van verontreiniging of hinder niet mag worden overschreden in de samenstelling of bij de emissie van een produkt, of die specificaties bevatten over de eigenschappen, de wijze van gebruik, de beproevingsnormen, het verpakken, het merken, het etiketteren van producten (zie de arresten van het Arbitragehof nr. 47 van 25 februari 1988 en 55 van 26 mei 1988 en de aanbeveling van de Raad van de Europese Gemeenschappen 75/436/EEG van 3 maart 1975) ».
(13) In de inleidende uiteenzetting van één van de auteurs van het voorstel van bijzondere wet wordt evenwel gepreciseerd dat « de gewesten bevoegd zijn voor de technische reglementering inzake de kwaliteit van het leidingwater. Deze reglementering zou immers ook als een produktnorm kunnen beschouwd worden » (Stuk Senaat, nr. 558-5, 1992-1993, blz. 67). Artikel 6, § 1, II, 4º, nieuw, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 voorziet uitdrukkelijk in die bevoegdheid.
(14) Toelichting, blz. 17.
(15) Ibidem , blz. 18.
(16) AH, arrest van 2 februari 1995, Verzameling van arresten van het Arbitragehof, 4/95, blz. 39.
(17) Artikel 6, § 4, 1º, van de bijzondere wet.
(18) J.P. Hannequart, « Droit européen et droit belge relatifs aux transports transfrontaliers de déchets », Aménagement, 1990, blz. 63; L. Lavrysen, « Grensoverschrijdende overbrenging van giftige en gevaarlijke afvalstoffen in het licht van de Belgische en de Vlaamse wetgeving », Les problèmes juridiques posés par les flux transfrontières de déchets toxiques, Story-Scientia, Brussel, 1988, blz. 31; Ph. Coenraets, « Responsabilité civile et gestion des déchets », Entr. et dr., 1991, blz. 175, nr. 10; AH, 31 januari 1989, nr. 1/89, Belgisch Staatsblad van 3 maart 1989.
(19) Toelichting, blz. 19.
(20) Over deze wetgeving : L. Lavrysen, « De nieuwe wetgeving op de invoer, de uitvoer en de doorvoer van probleemafval », Milieu en bedrijf, 1987, blz. 5; D. Vandenmeersch, « Het koninklijk besluit van 2 juni 1987 houdende reglementering van de uitvoer, de invoer en de doorvoer van afvalstoffen », Milieurecht. Recente ontwikkelingen, I, Story-Scientia, Brussel, 1988, blz. 13.
(21) Artikel 1 van de richtlijn van 15 juli 1975 betreffende de afvalstoffen : « In deze richtlijn wordt verstaan onder : a) afvalstoffen : elke stof of elk voorwerp waarvan de houder zich ontdoet of zich moet ontdoen krachtens de geldende nationale bepalingen; (...) »
(22) Zie in die zin ook het advies van de afdeling wetgeving van de Raad van State over het voorontwerp dat de ordonnantie van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest van 15 juli 1993 betreffende de kwaliteits- en veiligheidsnormen voor gemeubelde woningen is geworden (Gedr. Stuk BHR, A-174-1, 91/92, blz. 17).
(23) Zie punt 8, afdeling 2. Leefmilieu en waterbeleid.
(24) Hierna « de federale vertegenwoordigers » genoemd.
(25) Met uitzondering van de toekenning van kwaliteitslabels en oorsprongbenamingen van regionale of lokale aard.
(26) Koninklijk besluit van 29 september 1991 houdende oprichting van ministeriële comités voor uitvoervergunningen, Belgisch Staatsblad van 29 september 1991.
(27) Artikel 6, § 1, VI, eerste lid, 3º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen.
(28) B. Haubert en P. Vandernoot, « La nouvelle loi de réformes institutionnelles du 8 août 1988 », APT, 1988, blz. 236; R. Ergec, « Les compétences économiques », JT, 1989, blz. 142.
(29) Decreet van het Waalse Gewest van 22 februari 1990, Belgisch Staatsblad van 10 mei 1990.
(30) Decreet van 23 januari 1991 van het Vlaamse Gewest, Belgisch Staatsblad van 2 februari 1991.
(31) Belgisch Staatsblad van 17 januari 1991.
(32) Gedr. St. Senaat, zitting 1992-1993, nr. 558-1, blz. 25.
(33) Gedr. St. Senaat, zitting 1992-1993, nr. 558-5, blz. 411.
(34) Artikel 6, § 1, VI, vijfde lid, 6º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980.
(35) Gedr. St. Senaat, 1992-1993, nr. 558-1, blz. 23 en 25.
(36) Gedr. St. Senaat, 1992-1993, nr. 558-1, blz. 26.
(37) Kartering is het inkaartbrengen van alle gegevens die men heeft over de ondergrond.
(38) Advies van 16 april 1986 over een wetsvoorstel betreffende de organisatie van de kerkfabrieken en het beheer van hun goederen en hun inkomsten, stuk Kamer 1985-1986, nr. 194/2.
(39) Zie Maes, R., De territoriale decentralisatie, Brussel, Inbel, 1985; Haché, D., De geschiedenis van de provinciewet, Vereniging van Belgische Provincies, Gent, 1990; De Bruycker, P., L'avenir des provincis dans la Belgique fédérale, in De Bruycker, P., L'avenir des communes et provinces dans la Belgique fédérale, Bruylant, Brussel, 1997.
(40) Zie verder in hoofdstuk 1, punt 3.
(41) Dat toezicht wordt overigens geregeld volgens het gekende adagium « geen toezicht buiten de wet ».
(42) Zie hierover Pontier, J.-M., Semper manet, sur une clause générale de compétence, RDP, 1984, blz. 1443 e.v.
(43) Zie hierover Lambrechts, W., De provinciale financies en de wet van 9 juli 1982, TBP, 1982, blz. 392 en verder.
(44) Zie de wetten van 6 juli 1987 en 25 juni 1997.
(45) Stuk Senaat, nr. 1-236/16, 1996-1997, blz. 79-80.
(46) Over de betekenis die wij geven aan het begrip samengestelde staatsvorm, dat slaat op federale of regionale varianten van de Staat in tegenstelling tot de unitaire Staat, zie De Bruycker, P., « Le rôle politique des régions dans les États fédéraux ou régionalisés », in : La régionalisation en Europe : bilan et perspectives, Études et travaux, nr. 35, Straatsburg, Raad van Europa, 1994, blz. 22 en volgende.
(47) Zie in dit verband De Bruycker, P., « Représentants territoriaux de l'État et pouvoirs locaux dans l'État composé », in Les représentants territoriaux de l'État et pouvoirs locaux, Actes des deuxièmes journées européennes des représentants territoriaux de l'État réunies à Rome du 29 juin au 2 juillet 1995, Administration, speciaal nummer, blz. 51-58.
(48) Zie in dit verband Delcamp, A. « Représentants territoriaux de l'État et pouvoirs locaux dans l'État unitaire », idem, blz. 40-46; eveneens Gleizal, J.-J., Le retour des préfets ?, Presses universitaires de Grenoble, 1995.
(49) Om een voorbeeld te nemen, in het Land Noord-Rijnland Westfalen zijn er vijf Regierungsbezirke.
(50) Men komt tot hetzelfde resultaat in de gevallen waarin de regionalisering overeenstemt met een bepaalde vorm van decentralisering zoals in Frankrijk, waar er een préfet de région gekomen is naast de al zeer lang bestaande figuur van de préfet de département.
(51) Stuk Kamer, nr. 781-12, 83/84, bijlage III.
(52) Dat er één gouverneur meer bestaat vergeleken met het aantal provincies, heeft te maken met het feit dat het ambt van commissaris van de federale regering behouden blijft te Brussel ondanks de afschaffing van de provincie als instelling op het grondgebied van Brussel.
(53) Er zij opgemerkt dat er in België, in tegenstelling tot Spanje en Italië, geen enkele vertegenwoordiger van de Staat op het vlak van de gewesten of de gemeenschappen bestaat.
(54) Zie het derde lid van artikel 124.
(55) Zie supra , onze commentaar bij artikel 24 van de provinciewet.
(56) Omzendbrief, wet van 25 juni 1997 tot wijziging van de provinciewet, de wet van 1 juli 1860 tot wijziging van de provinciewet en de gemeentewet wat betreft de eedaflegging en de wet van 19 oktober 1921 tot regeling van de provincieraadsverkiezing, Belgisch Staatsblad van 4 november 1998.
(57) Dit overzicht dateert van de periode vooraleer de belangrijke politiehervorming tot stand kwam. In de wet van 7 december 1998 (Belgisch Staatsblad van 5 januari 1999) krijgt de gouverneur belangrijke taken opgedragen, met name inzake de coördinatie en de financiële aspecten van de bijdragen van de gemeenten in de kosten voor de regiopolitie.
(58) Parlementaire Handelingen, Senaat, 1996-1997, blz. 2478.
(59) We verwijzen naar de studie de VVP liet uitvoeren over de provincies : De Rynck, F. en R. Maes, Provincies in Vlaanderen. Kwaliteitszorg in het management van het binnenlands bestuur, Leuven, 1996. We verwijzen naar de publicaties van de VVP in het bijzonder de jaarverslagen « Vlaamse provincies : verslag uit het bestuurlijk middenveld » waarin een overzicht wordt gegeven van interessante provinciale initiatieven. We verwijzen naar het tijdschrift « De Provincie » waarin zeer geregeld wordt ingegaan op discussiepunten over de provincies. Tot slot kan verwezen worden naar memoranda en standpunten die de VVP geregeld heeft gepubliceerd.
(60) De Vlaamse minister voor Binnenlandse Aangelegenheden heeft in 1998 twee nieuwe studieprojecten gelanceerd : het eerste over een ontwerp voor nieuw gemeentedecreet, het tweede over de operationalisering van bestuurskracht van gemeenten;
(61) Een keuze voor stadsgewestelijk bestuur kwam al aan bod in de beleidsbrief « Stedelijk Beleid, naar een verbetering van de leef- en omgevingskwaliteit van steden en de achtergestelde buurten in Vlaanderen ». Beleidsprioriteiten 1995-1999 ingediend door de heer Leo Peeters, Vlaams minister van Binnenlandse Aangelegenheden, Stedelijk Beleid en Huisvesting, zitting 1995-1996. Verder zie ook nog : Beleidsbrief. Stedelijk beleid : voor steden en mensen, Beleidsprioriteiten 1997, stuk 439, 17 oktober 1996
(62) Vlaanderen-Europa 2002. Een project van de Vlaamse regering, Tielt, Lannoo, 1993 (eerste versie).
(63) Het standpunt van de toenmalige minister is verwerkt in Decoster, G., « Rol en toekomst van de provincies na het St-Michielsakkoord en Vlaanderen-Europa 2002 : voorwaarden voor een perspectief », TBP, 1994.
(64) Vlaanderen sturen. Lokaal besturen. Samen met lokale partners werken aan een beter Vlaanderen, Beleidsbrief Leo Peeters, minister van Binnenlandse Aangelegenheden, Brussel, 1995.
(65) Filip De Rynck, De organisatie van het binnenlands bestuur in Vlaanderen. Advies van de Commissie Bestuurlijke Organisatie, ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, 1997 en Filip De Rynck, De organisatie van het binnenlands bestuur in Vlaanderen (addendum). De reacties op het advies van de Commissie Bestuurlijke Organisatie, Brussel, 1997 met een aparte bundel bijlagen waarin de reacties in extenso zijn opgenomen.
(66) Zie voetnoot 24. De reactie van het college van secretarissen-generaal is opgenomen in de verslagbundel, Commissie Bestuurlijke Organisatie, Reacties op het rapport van de Commissie Bestuurlijke Organisatie, Brussel, ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, 1998 (zie ministerie van de Vlaamse gemeenschap, Krachtlijnen inzake subsidiariteit, nota van de interdepartementale werkgroep, Brussel, mei 1997.
(67) Decreet van 24 juli 1996 houdende de ruimtelijke planning (Belgisch Staatsblad van 27 juli 1996).
(68) Ontwerpdecreet ruimtelijke ordening ingediend bij het Vlaams Parlement, maart 1999.
(69) Decreet houdende subsidiëring van provinciebesturen inzake het voeren van een jeugdwerkbeleid, ministerie van de Vlaamse Gemeenschap (Belgisch Staatsblad van 17 februari 1998).
(70) Besluit van de Vlaamse regering van 8 december 1998 tot vaststelling van de regelen voor de voorlopige en definitieve erkenning van regionale landschappen (Belgisch Staatsblad van 12 februari 1999)
(71) Decreet van 28 april 1993 houdende regeling voor het Vlaams Gewest, van het administratief toezicht op de gemeenten (Belgisch Staatsblad van 3 augustus 1993) gewijzigd door de decreten van 4 mei 1994, 21 december 1994, 22 december 1995, 27 mei 1997 en 17 maart 1998. Decreet van 14 juli 1998 tot wijziging van de organieke wet van 8 juli 1976 betreffende de openbare centra voor Maatschappelijk Welzijn (Belgisch Staatsblad van 10 september 1998). Zie ook omzendbrief van 24 november 1998 betreffende de nieuwe regels inzake het administratief toezicht op de OCMW's (Belgisch Staatsblad van 5 februari 1999).
(72) Ontwerp van tekst voor een pact met de gemeenten, Vlaamse regering 1998. Voor specifieke toezichtstaken, geregeld per beleidsdomein, blijven de bestendige deputaties wel ingeschakeld. Dat gaat dan vaak om de toetsing van gemeentelijke plannen aan plannen van provinciebesturen.
(73) Zie Hodeige, J en A. Borghs, « Rapport préliminaire au séminaire du 30 janvier 1996 », dans La province : une institution à redéfinir ? Charleroi, Institut Jules Destrée, 1996.
(74) De Bruycker, Ph (éd.), « L'avenir des communes et provinces dans la Belgique fédérale », ULB, Bruylant, 1997.
(75) Zie voor een uitgebreid overzicht en vergelijking met Vlaanderen : Van Dooren, E., « La tutelle administrative en Flandre et en Wallonie : évolution récente », in Bulletin trimesterielle du Crédit communal , 1996/2, nr. 196, blz. 41-61.
(76) Zie Stukken Kamer, nr. 1939-1 en 2, 1998/1999.
(77) Zie artikel 83quinquies , § 2 Bijz. Wet Brussel.
(78) Arbitragehof, arrest nr. 2/97, van 16 januari 1997.
(79) B. Seutin en G. Van Haegendoren, « De nieuwe bevoegdheden van gemeenschappen en gewesten » , Brugge, Die Keure, 1994, blz. 96.
(80) Arbitragehof, arrest nr. 68/96, van 28 november 1996.
(1) Het betreft : 1º de bescherming en de luister van de taal; 2º de aanmoediging van de vorming van navorsers; 3º de schone kunsten; 4º het cultureel patrimonium, de musea en de andere wetenschappelijk-culturele instellingen, met uitzondering van de monumenten en landschappen; 5º de bibliotheken, discotheken en soortgelijke diensten; 6º de radio-omroep en de televisie, met uitzondering van het uitzenden van mededelingen van de federale regering; 6ºbis de hulp aan de geschreven pers; 7º het jeugdbeleid; 8º de permanente opvoeding en de culturele animatie; 9º de lichamelijke opvoeding, de sport en het openluchtleven; 10º de vrijetijdsbesteding en het toerisme; 11º de voorschoolse vorming in de peutertuinen; 12º de post- en parascolaire vorming; 13º de artistieke vorming; 14º de intellectuele, morele en sociale vorming; 15º de sociale promotie; 16º de beroepsomscholing en -bijscholing, met uitzondering van de regeling van de tegemoetkoming in de uitgaven inherent aan de selectie, de beroepsopleiding en de nieuwe installatie van het personeel door een werkgever in dienst genomen met het oog op de oprichting van een onderneming, de uitbreiding of de overschakeling van zijn onderneming.
(2) De bijzondere wetgever heeft verkozen, om een ruime interpretatie van de culturele aangelegenheden mogelijk te maken, die aangelegenheden door middel van algemene rubrieken te omschrijven, eerder dan een gedetailleerde opsomming van elk van die aangelegenheden te geven : Arbitragehof, nr. 24/94, 10 maart 1994, Belgisch Staatsblad van 21 april 1994.
(3) Artikel 6bis , § 2, 4º, BWHI.
(4) Koninklijk besluit van 30 oktober 1996, Belgisch Staatsblad van 7 december 1996. Het gaat om de Koninklijke Sterrenwacht, het Koninklijk Meteorologisch Instituut, de Koninklijke Bibliotheek, het Koninklijk Instituut voor Ruimte-Aëronomie, het Koninklijk Belgische Instituut voor Natuurwetenschappen, het Koninklijk Museum voor Midden-Afrika, het Algemeen Rijksarchief, de Koninklijke Musea voor Schone Kunsten, de Koninklijke Musea voor Kunst en Geschiedenis, Koninklijk Instituut voor het Kunstpatrimonium.
(5) Artikel 6, § 1, VI, vijfde lid, 6º, BWHI.
(6) Decr. D. Gem. R. 17 januari 1994 en Decr. W. Parl. 23 december 1993 betreffende de uitoefening door de Duitstalige Gemeenschap van de bevoegdheden van het Waalse Gewest in de aangelegenheid « Monumenten en Landschappen », Belgisch Staatsblad van 16 maart 1994 en Belgisch Staatsblad van 12 februari 1994.
(7) Zie Draye, A., « De Duitstalige Gemeenschap en het bouwkundig erfgoed », Milieurecht-Info, 1994, afl. 4, blz. 12-14; Lambertz, K.H., « Les autorités germanophones », in La Belgique fédéral, Delpérée, F. (ed.) Brussel, Bruylant, 1994, blz. 168-169.
(8) Zie R.v.St., afd. wetg., advies van 1 oktober 1992, Gedr. St., Kamer, BZ 1991-92, nr. 462/2; advies van 30 september 1993, Gedr. St., Kamer, 1992-93, nr. 1041/2; advies van 9 augustus 1994, Gedr. St., Senaat, BZ 1991-1992, nr. 233/2.
(9) Schram, F., « Openbaarheid en archiefwetgeving », in Openbaarheid van bestuur in Vlaanderen, België en de Europese instellingen, Draye, A.M., Leuven, Instituut voor Administratief Recht, 1995, 158-164; Théry, L., « De `Hoge Raad voor het Archiefwezen' : mogelijkheden in een federaal landsbestel », TBP, 1994, blz. 80-85.
(10) Zie artikel 6, § 1, VI, vijfde lid, 6º, BWHI.
(11) Decreet Fr. Gem. R. (II) 19 juli 1993 tot toekenning van de uitoefening van sommige bevoegdheden van de Franse Gemeenschap aan het Waalse Gewest en de Franse Gemeenschapscommissie, Belgisch Staatsblad van 10 september 1993; Decreet W. Parl. (II) 22 juli 1993 tot toekenning van de uitoefening van sommige bevoegdheden van de Franse Gemeenschap aan het Waalse Gewest, Belgisch Staatsblad van 10 september 1993; Decreet Fr. Gem. Com. (III) 22 juli 1993 tot toekenning van de uitoefening van sommige bevoegdheden van de Franse Gemeenschap aan het Waalse Gewest en de Franse Gemeenschapscommissie, Belgisch Staatsblad van 10 september 1993. Deze decreten betreffen de overdracht van de uitoefening van bevoegdheden inzake de sportinfrastructuur, het toerisme, de sociale promotie, de beroepsomscholing en -bijscholing, het leerlingenvervoer, het gezondheidsbeleid en de bijstand aan personen.
(12) Zie bijvoorbeeld Arbitragehof, nr. 31/95, 4 april 1995, Belgisch Staatsblad van 16 mei 1995.
(13) Zie Arbitragehof, nr. 7/90, 25 januari 1990, Belgisch Staatsblad van 4 april 1990 en Arbitragehof, nr. 1/91, 7 februari 1991, Belgisch Staatsblad van 28 februari 1991. Zie Jongen, F., « Compétences techniques dans l'audiovisuel : un arrêt ambigu », JLMB, 1990, blz. 409-412; Jongen, F., « Un arrêt plus clair », JLMB, 1991, blz. 655-658; Nihoul, P., « Les aspects techniques de la radiodiffusion et le juge constitutionnel », JT, 1990, blz. 418-419 en Peeters, P., « De arresten van het Arbitragehof van 25 januari 1990 en 7 februari 1991. Een bevoegdheidsrechtelijke aardverschuiving in het medialandschap », TBP, 1991, blz. 410-415.
(14) Het zendstation kan een privé, een publiek of een gemengd statuut hebben.
(15) Via kabel of via herzgolven.
(16) Arbitragehof, nr. 52/93, 1 juli 1993, Belgisch Staatsblad van 26 augustus 1993.
(17) Frequenties (m.b.t. omroep) die door de gemeenschappen worden toegewezen.
(18) Arbitragehof, nr. 7/90, 25 januari 1990, Belgisch Staatsblad van 4 april 1990, overweging 2.B.3.
(19) Arbitragehof, nr. 37/92, 7 mei 1992, Belgisch Staatsblad van 3 juni 1992 lijkt deze bevoegdheid wel impliciet te aanvaarden, maar doet geen uitdrukkelijke uitspraak t.a.v. dit punt.
(20) Belgisch Instituut voor de postdiensten en telecommunicatie.
(21) Patrick Peeters wijst er terecht op dat de bevoegdheidsverdeling zoals die door het Arbitragehof vastgelegd is, weinig ruimte laat voor preventief optreden vanwege de federale overheid. Wel heeft de federale overheid in ieder geval de bevoegheid om een technische controle te organiseren en de technische normen strafbaar te stellen (Peeters, P., « De arresten van het Arbitragehof van 25 januari 1990 en 7 februari 1991. Een bevoegdheidsrechtelijke aardverschuiving in het medialandschap », TBP, 1991, blz. 413).
(22) Zie Bazzanella, S., Queck, R. en Willems, V., « Le régime juridique de la fourniture de services multimédias en Belgique », Auteurs en Media, 1996, blz. 102.
(23) Uyttendaele, C., « Convergentie, so what? », in Recente ontwikkelingen in media- en telecommunicatierecht. Juridische beschouwingen over liberalisering en convergentie, Dumortier, J. (ed.), Brugge, die Keure, 1996, blz. 63-69. Zie ook in hetzelfde boek : Dumortier, J., De Jonghe, A., Uyttendaele, C. en Vanneuville, B., « Bevoegdheidsregeling in het licht van convergentie », blz. 334 e.v.
(24) Vgl. International Telecommunications Union, Conventie van Nice, 1989 : « Omroep : dienst voor radio-verbindingen waarvan de uitzendingen bestemd zijn om rechtstreeks door het publiek in het algemene te worden ontvangen. Deze dienst kan bestaan uit klank-, televisie- of andere soorten uitzendingen. [Un service de radiocommunication dont les émissions sont destinées à être reçues directement par le public en général. Ce service peut comprendre des émissions sonores, des émissions de télévision, ou d'autres genres d'émissions »]. Zie Bazzanella, S., Queck, R. en Willems, V., « Le régime juridique de la fourniture de services multimédias en Belgique », Auteurs et Médias, 1996, blz. 102.
(25) Artikel 68, 4º, van de wet van 21 maart 1991 betreffende de hervorming van sommige economische overheidsbedrijven (Belgisch Staatsblad van 27 maart 1991) : « Telecommunicatie : elke overbrenging uitzending of ontvangst van tekens, seinen, geschriften, beelden, klanken of gegevens van alle aard, per draad, optische seingeving, radio-elektriciteit of een ander elektromagnetisch systeem ».
(26) Zie Bazzanella, S., Queck, R. et Willems, V., « Le régime juridique de la fourniture de services multimédias en Belgique », Auteurs et Medias, 1966, blz. 101-111.
(27) Zie R.v.St., afd. wetgeving, advies van 5 oktober 1993, Gedr. St., Vlaamse Raad, 1992-1993, nr. 348/2, blz. 4.
(28) Belgisch Instituut voor de postdiensten en telecommunicatie, Nota omtrent de vaststelling van het reglementair kader van de telecommunicatie in België, Brussel, 31 maart 1995.
(29) R.v.St., afd. wetgeving, advies van 2 november 1995, Gedr. St., Vl. Parl., 1995-1996, nr. 146/3, blz. 6.
(30) Gedr. St., Senaat, 1979-80, nr. 434/2, blz. 95.
(31) Zie Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) van de Franse Gemeenschap, Avis relatif à l'exercice des compétences de la Communauté française à l' égard des nouvelles technologies de la communication, Brussel, 15 december 1994, blz. 14-15.
(32) Op de bevoegdheden van de gewesten kunnen we in het raam van deze nota niet ingaan. Vermelden we de bevoegdheid van de gewesten inzake infrastructuurwerken, stedenbouw of meer algemeen inzake economisch beleid. Vermelden we ook dat het « Telenet-projet » beschouwd wordt als een bedrijfsprojet van een autonoom optredende GIMV (gewestelijke investeringsmaatschappij Vlaanderen) en groepen van aandeelhouders. Ook kunnen, op basis van een decreet, intercommunales deelnemen aan de vennootschap zoals Telenet. Dit decreet stootte nochtans op bevoegdheidsrechtelijke kritiek van de Raad van State (Gedr. St., Vl. Parl., 1995-1996, nr. 146/3, blz. 5-6). Volgens de Vlaamse regering moeten die vennootschappen zoals Telenet, zich richten naar de federale bevoegde minister of naar het BIPT om bepaalde telecomdiensten uit te betalen (Gedr. St., Vl. Parl., 1995-96, nr. 146/6, blz. 21).
(33) Weliswaar zal hier steeds een verschillende regeling moeten bestaan voor openbare en niet-openbare boodschappen, gelet op het geheim van de « briefwisseling » (artikel 8 EVRM).
(34) Vgl. Voorstel van bijzondere wet tot wijziging van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming van de instellingen, Gedr. St., Kamer, 1995-1996, nr. 371/1.
(35) Arbitragehof, nr. 73/97, 25 november 1997. Het arrest betreft ordonnantiebepalingen die voorschrijven dat het openbaar onderzoek met betrekking tot bepaalde ontwerpen van de diverse plannen en van de stedenbouwkundige verordeningen moeten worden aangekondigd, onder meer door « een mededeling op radio en televisie volgens de door de regering nader bepaalde regels ».
(36) Bijvoorbeeld Strowel, A. en Tulkens, F., « Le droit d'auteur dans la Belgique fédérale », Journ. Proc., 1991, nr. 197, blz. 6-9.
(37) Elst, M., « De wetgevende bevoegdheid inzake auteursrecht in België en in andere federale landen », RW, 1990-1991, blz. 1221-1222, nr. 7. Zie ook Voorhoof, D., « Het leenrecht : auteursrecht of cultuurpolitiek? », RW, 1987-1988, blz. 523-525.
(38) Koninklijk besluit van 24 januari 1997, Belgisch Staatsblad van 21 februari 1997.
(39) Bijvoorbeeld onderwijs, jeugdbescherming, integratie van migranten, kunst en letteren, enz.
(40) « De vaststelling van de financiële middelen voor het voeren van een cultureel beleid behoort tot het « regelen » van de culturele aangelegenheden » : Arbitragehof, nr. 54/96, 3 oktober 1996, Belgisch Staatsblad van 10 oktober 1996.
(41) Berckx, P., « De wettigheid van de subsidiëring door de Nationale Loterij van organisaties en activiteiten die ressorteren onder de bevoegdheid van de gemeenschappen en de gewesten », TBP, 1996, blz. 576-598.
(42) Arbitragehof, nr. 8, 22 januari 1986, Belgisch Staatsblad , 8 februari 1986.
(43) Als illustratie hoe beperkt deze uitzondering is : De bevoegdheid om het einde van de leerplicht te bepalen, betekent slechts de bevoegdheid om te bepalen wanneer de leerplicht in zijn geheel vervalt. De bepaling wanneer de voltijdse leerplicht eindigt en de deeltijdse leerplicht begint, is een bevoegdheid van de gemeenschappen. Zie Advies R.v.St. (afd. Wetgeving), 23 juni 1994, Parl. St., Duits. Gem. R., 1994-95, nr. 131/1.
(44) Art. 1 van wet van 29 juni 1983 betreffende de leerplicht (Belgisch Staatsblad , 6 juli 1983).
(45) Zie De Groof, J., , « Les compétences », in Quels droits dans l'enseignement ? Enseignants, Parents, Elèves, Schepens, B., Brugge, la Charte, 1994, 182.
(46) De Vlaamse Gemeenschap trachtte dit op te lossen door te spreken van de « jongere » i.p.v. « minderjarige » die het lopende schooljaar moet voltooien. Het Arbitragehof vernietigde de desbetreffende decreetsbepalingen (Arbitragehof, nr. 14/92, 27 februari 1992, Belgisch Staatsblad , 2 april 1992).
(47) Veny, L., « Leerplichtige meerderjarigen : naar een hervorming van de leerplichtwet ? », TORB, 1991-92, nr. 4, 261-264.
(48) Arbitragehof, nº 78/92, 17 december 1992, Belgisch Staatsblad van 17 janvier 1993.
(49) Artikel 6, § 1er , VI, vijfde lid, 6º, van de bijzondere wet.
(50) Zo de bevoegdheid om de uitoefening van de geneeskunde en de paramedische beroepen te regelen. De federale wetgever mag op grond daarvan het uitoefenen van activiteiten van geneeskundige of paramedische aard afhankelijk stellen van een erkening, en die erkenning aan vereisten van onder meer studie en opleiding onderwerpen. Zie Arbitragehof, nr. 81/96, 18 december 1996, RW, 1996-1997, blz. 1052-1057, noot Nys, H.
(51) Hoe men dit diploma verwerft, is daarentegen een gemeenschapsbevoegdheid : Arbitragehof, nr. 78/92, 17 december 1992, Belgisch Staatsblad van 19 januari 1993.
(52) Verstegen, R., « De grondwettelijke bevoegdheidsverdeling inzake rechtspositie, medezeggenschap en inspraak van het personeel in het onderwijs », RW, 1994-1995, blz. 1151-1155.
(53) Belgisch Staatsblad van 29 januari 1999.
(54) Nu : artikel 128, § 1, van de Grondwet.
(55) Gedr. St. , Vlaams Parlement, 1998-1999, nr. 1239/3, blz. 7-12.
(56) Stuk Senaat, bijzondere zitting 1991-1992, nrs. 100-4/1º-5º, en Handelingen, 23 december 1993 (Belgisch Staatsblad van 12 februari 1994).
(57) Wijziging van artikel 130 van de Grondwet door de grondwetsbepaling van 20 mei 1997, Belgisch Staatsblad van 21 juni 1997.
(58) Met uitzondering van in artikel 129, § 2, van de Grondwet bedoelde gemeenten.
(59) Daarvoor zijn respectievelijk de Vlaamse en de Franse Gemeenschap bevoegd. Zie Arbitragehof, nr. 26/90, 14 juli 1990, Belgisch Staatsblad van 4 augustus 1990 en nr. 90/94, 22 december 1994, Belgisch Staatsblad van 12 januari 1995.
(60) Arbitragehof, nr. 90/94, 22 december 1994, Belgisch Staatsblad van 12 januari 1995.
(61) Arbitragehof, nr. 72/95, 9 november 1995, Belgisch Staatsblad van 7 december 1995.
(62) Zie hierover De Vos, M., « Taalgebruik bij werving en selectie : terug naar af », R.W., 1995-1996, 1257-1262.
(63) Zie Raad van State, Vandezande, nr. 38.376, 20 december 1991 en Raad van State, Vandezande, nr. 62.963, 6 november 1996.
(64) Raad van State, afdeling wetgeving, verenigde kamers, advies van 12 maart 1997, Gedr. St., Vl. Parl., 1996-1997, nr. 550/2.
(65) Wet tot bepaling van het aanbrengen van sommige vermeldingen op de identiteitskaart bedoeld in artikel 6, § 1, van de wet van 19 juli 1991 betreffende de bevolkingsregisters en de identiteitskaarten en tot wijziging van de wet van 8 augustus 1983 tot regeling van een Rijksregister van de natuurlijke personen, en tot regeling van het taalgebruik voor deze vermeldingen, Belgisch Staatsblad van 24 december 1997.
(66) Veny, L., « Identiteitskaarten en taalgebruik : naar een bevoegdheidsconflict voor het Arbitragehof ? », C.D.P.K., 1997, blz. 628-635.
(67) De bevoegdheid inzake taalgebruik is geen accessoire bevoegdheid, maar een zelfstandig bevoegdheidsdomein. Dit wordt bijvoorbeeld duidelijk aangetoond door de bevoegheid betreffende taalgebruik inzake onderwijs. De gemeenschappen zijn bevoegd voor het onderwijs dat verstrekt wordt in hun taalgebied en voor het onderwijs dat verstrekt wordt in de instellingen gevestigd in het tweetalig gebied Brussel-Hoofdstad, die wegens hun activiteiten moeten worden beschouwd als uitsluitend behorend tot één gemeenschap. Het taalgebruik in deze onderwijsinstellingen in Brussel kan echter enkel geregeld worden door de federale wetgever. Hij beschikt over de residuaire territoriale bevoegdheid : hij is bevoegd voor die gedeelten van het grondgebied die niet binnen de territoriale bevoegdheidssfeer van de gemeenschappen inzake het gebruik der talen vallen (VAN Goethem, H. en Velaers, J., « Erasmus in Brussel. Taalperikelen in het universitair onderwijs », T.O.R.B., 1991, 23. Vgl. Raad van State, afdeling wetgeving, advies van 18 april 1991, Gedr. St., Vl.R., 1990-91, nr. 502/1). Een ander voorbeeld betreft de regeling van het taalgebruik bij verkiezingen. Het Arbitragehof bevestigde dat de federale wetgever wel bevoegd is om de kiesverrichtingen te regelen, maar voor wat het Nederlandse en Franse taalgebied betreft, niet bevoegd is om het taalgebruik bij die kiesverrichtingen te regelen (zie Arbitragehof, nr. 26/90, 14 juli 1990, Belgisch Staatsblad van 4 augustus 1990 en nr. 90/94, 22 december 1994, Belgisch Staatsblad van 12 januari 1995).
(68) Gewesten zijn voor de zes randgemeenten enkel bevoegd voor de uitoefening van het (gewoon) administratief toezicht. De organisatie van het gewoon administratief toezicht komt toe aan de federale overheid.
(1) Alen, A. en Delpérée, F., « De residuaire bevoegdheden », R.W., 1991-92, blz. 345-349 (ook verschenen in het Frans in J.T., 1991, blz. 805-808); Offeciers, C., « Residuaire bevoegdheid. Enkele juridische bedenkingen bij de politieke stellingnames », N. Tijd. Pol., 1992, blz. 57-76; Peeters, P., « Vlottende residuaire gewest- en gemeenschapsbevoegdheden in de federale Belgische staat : een zinvolle en haalbare kaart? », T.B.P., 1990, blz. 79-87.
(2) Delpérée, F., « Les attributions de l'état », in La Belgique fédérale , Delpérée, F., Brussel, Bruylant, 1994, blz. 233, nr. 264.
(3) Tenzij dan een « redelijke termijn » : Bribosia, H., en Van Boxstael, Jean-Louis, « Le partage des compétences dans la Belgique fédérale », Brugge, La Charte, 1994, blz. 137, nr. 220.
(4) Vgl. Coenraets, P. en Maron E., « Les transferts de compétences de l'autorité fédérale vers les communautés et les régions », Les réformes institutionnelles de 1993 : vers un fédéralisme achevé ? , Brussel, Bruylant, 1994, blz. 187.
(5) Zie bv. Arbitragehof, nr. 44, 23 december 1987, Belgisch Staatsblad, van 27 januari 1988.
(6) Zie bv. Arbitragehof, nr. 32/92, 23 april 1992, Belgisch Staatsblad, van 30 mei 1992.
(7) Advies van de Raad van State (afd. wetg.), 21 oktober 1987, Stuk Senaat, bijzondere zitting 1988, nr. 21512, blz. 11.
(8) Er is wel enige evolutie in de adviespraktijk, maar het beginsel dat « het domein van de fundamentele rechten en vrijheden in beginsel tot de bevoegheid van de federale wetgever behoort » blijft intact. Bijvoorbeeld Advies van de Raad van State (afd.wetg.), 28 november 1990 over een ontwerp dat geleid heeft tot de wet van 8 december 1992 tot bescherming van de persoonlijke levenssfeer ten opzichte van de verwerking van persoonsgegevens, Stuk Kamer, 1990-1991, nr. 1610/1, blz. 50-51 en Advies van de Raad van State (afd.wetg.), 30 januari 1995 over een voorstel van wet betreffende het recht van vrije informatiegaring en uitzending van korte berichtgeving, Stuk Kamer, 1994-1995, nr. 1657/3, blz. 7.
(9) Het betrof de regeling inzake het recht van antwoord. Het Hof beschouwde dit als noodzakelijk gevolg van de persvrijheid en de vrijheid van meningsuiting. Daarom beschouwt het Hof dit als een federale bevoegdheid, op grond van de algemene residuaire bevoegdheid van de federale wetgever, ook voor wat betreft de radioomroep en de televisie, welke media zijn die tot de bevoegdheid van de gemeenschappen behoren : Arbitragehof, 28 mei 1991, nr. 41/91, Belgisch Staatsblad van 10 juli 1991, commentaar P. Peeters, « De bevoegdheidsverdeling en het recht van antwoord - kanttekening bij het arrest van 28 mei 1991 van het Arbitragehof », RW, 1991-1992, blz. 481-484.
(10) Dit wordt duidelijk aangetoond door R. Thielemans, « Grondrechten en de bevoegdheden van staat, gemeenschappen en gewesten. Openbaarheid van bestuur, motivering van bestuurshandelingen en ombudsman », TBP, 1990, blz. 838-853.
(11) Toch heeft de grondwetgever hiermee de bestaande bevoegdheidsverdeling beïnvloed. De afdeling wetgeving van de van de Raad van State had vroeger immers gezegd dat uitsluitend de federale wetgever bevoegd was om « met inachtneming van de internationale verdragen, te bepalen welke graad van bescherming de persoonlijke levenssfeer geniet alsook ten aanzien van alle aangelegenheden te bepalen welke maatregelen met het oog op die bescherming noodzakelijk, ja zelfs gewoon nuttig zijn ». Deze stelling is dus niet meer in overeenstemming met de Grondwet. Advies van de Raad van State (afd. wetg.), 28 juni 1991, Stuk, Vl. R., 1991-1992, nr. 535/1.
(12) Of het onderscheid tussen het « waarborgen » en het « beperken » in de praktijk duidelijk is, kan betwijfeld worden.
(13) Dit op basis van de bevoegdheid van de gemeenschappen en de gewesten om de werking van hun overheden te regelen (artikel 87 BWHI).
(14) Wet van 11 april 1994 betreffende de openbaarheid van bestuur, Belgisch Staatsblad van 30 juni 1994.
(15) Stuk Kamer, 1992-1993, nr. 1112/13, blz. 26.
(16) De wet van 11 april 1994 volgt de bovenstaande redenering. Gelet op het voorbeeld inzake de bescherming van het privéleven lijkt de federale wetgever echter zijn bevoegdheid te overschrijden door deze uitzonderingsgrond op te leggen voor de bestuursdocumenten van alle administratieve overheden, ook de niet-federale, met inbegrip van de gemeenschaps- en gewestoverheden (art. 6, § 2, 1º)
(17) Zie Boes, M., « Openbaarheid van bestuur. Bevoegdheidsverdeling. De federale openbaarheidsregeling « , Openbaarheid van bestuur in Vlaanderen, België en de Europese instellingen, Leuven, Instituut voor Administratief Recht, 1996, blz. 14-15.
(18) Bijvoorbeeld ten aanzien van de in 1993 ingevoegde artikelen 160, 161 en 181, § 2.
(19) Raad van State, afdeling wetgeving, verenigde kamers, advies van 18 november 1996, Stuk Vl. R., bijzondere zitting, 1995, nr. 82-1.
(20) Raad van State, afdeling wetgeving, advies L 27 048/3 van 18 november 1997.
(21) De federale wetenschappelijke instellingen zijn :
de Algemene Rijksarchieven en de Rijksarchieven in de provincies;
de Koninklijke Musea voor Schone Kunsten van België;
de Koninklijke Bibliotheek Albert I;
het Belgisch Instituut voor Natuurwetenschappen;
de Koninklijke Musea voor Kunst en Geschiedenis;
het Koninklijk Museum voor Midden-Afrika;
het Koninklijk Instituut voor het Kunstpatrimonium;
de Koninklijke Sterrenwacht van België;
het Koninklijk Meteorologisch Instituut;
het Koninklijk Ruimtevaartinstituut;
het Koninklijk Museum van het Leger;
het Nationaal Instituut voor Criminologie en Criminalistiek;
de Nationale Plantentuin;
het Centrum voor diergeneeskundige en landbouwkundige studie en onderzoek;
het Centrum voor landbouweconomie;
het Centrum voor landbouwkundig onderzoek;
het Wetenschappelijk Instituut voor Volksgezondheid Louis Pasteur.
(22) Belgisch Staatsblad van 29 december 1993.
(23) Advies L. 22 28011/8 van 12 en 14 oktober 1993, Gedr. St., Vlaamse Raad, 1992-1993, nr. 415/1, blz. 123.
(24) Verslag ICBB van 14 september 1995, blz. 7.
(25) Zie ook artikel 1, §§ 1 en 2 van de bijzondere wet van 16 januari 1989 betreffende de financiering van de gemeenschappen en de gewesten (verder : financieringswet).
(26) Vgl. Quertainmont, Ph., « Le fédéralisme et l'assainissement des finances publiques », in La Constitution fédérale du 5 mai 1993, Brussel, Bruylant, 1993, 225-226, die er zelfs voor pleit om, indien men daadwerkelijk de residuaire bevoegdheden zou overdragen, ook het financieringsstelsel om te keren, zodat de federale overheid gefinancierd zou worden door de gemeenschappen en de gewesten.
(27) Overigens mag deze fiscale bevoegdheid van de gemeenschappen en de gewesten, die zij putten uit artikel 170, § 2, van de Grondwet, niet verward worden met de zogenaamde « gemeenschapsbelastingen » (artikel 5bis financieringswet) en « gewestelijke belastingen » (artikel 3 financieringswet). Dit zijn federale belastingen die geheel of gedeeltelijk door de gemeenschappen of gewesten kunnen worden gewijzigd en waarvan de opbrengst aan hen toekomt. Ze kunnen worden getypeerd als (gedeeltelijk) overgedragen belastingen. Zie ook Van Orshoven, P., « Gemeenschaps- en gewestbelastingen », AFT, 1990, 123-129.
(28) Zo wilde de Vlaamse regering een heffing invoeren op het in de handel brengen van milieubelastende (niet CFK-vrije) koelkasten. De Raad van State stelde dat dit een vorm van belasting over toegevoegde waarde (BTW) is, die reeds door de federale overheid wordt geregeld. Men kan zich echter afvragen of deze redenering zo strikt kan worden aangehouden : in die optiek kan immers ook een waterheffing gelijkgesteld worden met een BTW, zodat de gewesten ter zake niet bevoegd zouden zijn. Meer in het algemeen zouden de gewesten geen enkele belasting kunnen invoeren die verband houdt met de omzet van goederen en diensten. Dit lijkt een te restrictieve opvatting te zijn.
(29) Zie Clement, J., D'Hondt, H., Van Crombrugge, J. en Vanderveeren, C., Het Sint-Michielsakkoord en zijn achtergronden, Antwerpen, Maklu, 1993, 112.
(30) In artikel 5 van het EG-Verdrag krijgt het principe van de gemeenschapstrouw zowel een positieve als een negatieve invulling.
(31) Dit is ook zo gebleven na het Verdrag van Maastricht, waarin bepalingen werden opgenomen over het Comité van de Regio's (artikel 198A e.v. van het EG-Verdrag) en waarin op diverse plaatsen wordt verwezen naar « regionale en lokale overheden » (bijvoorbeeld artikel 104 van het EG-Verdrag). De Commissie verklaarde toen immers niet van plan te zijn een communautaire definitie van het begrip « regio » in te voeren, omdat de organisatorische en politieke structuren van de lidstaten zich wat regio's betreft historisch zeer verschillend hebben ontwikkeld. (Antwoord van de heer Millan namens de Commissie (18 juni 1992) op schriftelijke vraag Nr. 858/92 van de heer Carlos Robles Piquer (PPE) (10 april 1992), Pb., 1992, C 274/48-49). Zie hierover Hessel, B. en Mortelmans, K.J.M., Het recht van de Europese Gemeenschappen en de decentrale overheden in Nederland , Deventer, Tjeenk Willink, 1997, blz. 7-9.
(32) HVJ, 18 maart 1986, Commissie tegen België , zaak 85/85, Jur., 1986, (1149) 1168, r.o. 22-23. Zie Lenaerts, K. en Van Nuffel, P., voetnoot 7, blz. 406-408.
(33) Artikel 169 van het EG-Verdrag bepaalt : « Indien de Commissie van oordeel is dat een lidstaat een van de krachtens dit Verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen, brengt zij dienaangaande een met redenen omkleed advies uit, na deze staat in de gelegenheid te hebben gesteld zijn opmerkingen te maken. »
(34) Zo stelde het Hof van Justitie in 1988 dat « iedere lidstaat de vrijheid [heeft] de bevoegdheden intern naar eigen goeddunken te verdelen en richtlijnen via maatregelen van regionale of plaatselijke overheden ten uitvoer te leggen. Deze bevoegdheidsverdeling ontslaat hem echter niet van de verplichting ervoor te zorgen, dat de bepalingen van de richtlijn nauwkeurig in nationaal recht worden omgezet » (H.v.J., 14 januari 1988, Commissie t. België , gevoegde zaken 227-230/85, Jur. , 1988, (1) 11, r.o. 9).
(35) Hessel, B. en Mortelmans, K.J.M., voetnoot 96, p.39.
(36) Lenaerts, K. en Arts, D., Europees Procesrecht , Antwerpen, Maklu, 1995, blz. 89.
(37) H.v.J., 18 oktober 1990, Dzodzi , gevoegde zaken C-297/88 en C-197/89, Jur. , 1990, (I-3763) I-3794, r.o. 41; H.v.J., 8 november 1990, Gmurzynska-Bscher , zaak C-231/89, Jur. , 1990, (I-4003) I-4018, r.o. 25; H.v.J., 17 juli 1997, Leur-Bloem , zaak C-28/95, nog niet gepubliceerd, r.o. 25; H-v-J., 17 juli 1997, Bernd Giloy , zaak C-130/95, nog niet gepubliceerd, r.o. 21.
(38) Dzodzi , supra noot 13, r.o. 42; Leur-Bloem , supra noot 13, r.o. 33. Zie ook MOK, MR, noot onder zaak C-28/95, Leur-Bloem , SEW, 1997, blz. 335.
(39) HvJ, 28 maart 1995, Kleinwort Benson , zaak C-346/93, Jur. , 1995, (I-615), I-639, r.o. en 19. Zie ook Schers, Y. en Vollebregt, E., « De wachters bewaakt » , NJB, 1998, blz. 556 en Hinton, EF, noot onder zaak C-28/95, Leur-Bloem , CJEL, 1998, blz. 162.
(40) Artikel 177, derde paragraaf, van het EG-Verdrag stelt immers : « Indien een vraag te dien aanzien wordt opgeworpen in een zaak aanhangig bij een nationale rechterlijke instantie waarvan de beslissingen volgens het nationale recht niet vatbaar zijn voor hoger beroep, is deze instantie gehouden zich tot het Hof van Justitie te wenden. » Voor een commentaar : zie MOK, M.R., voetnoot 113, blz. 334.
(41) In zijn Conclusie in de zaken Leur-Bloem en Bernd Giloy stelde Advocaat-Generaal Jacobs daarentegen dat hij niet inzag hoe de éénvormigheid zou kunnen gediend worden in gevallen waarin een lidstaat een gemeenschapsregel « leent » voor het regelen van puur interne situaties. Hij voegde er aan toe dat zulke gevallen eigenlijk geen bedreiging kunnen zijn voor de uniforme toepassing van het gemeenschapsrecht (Conclusie van 17 september 1996, nog niet gepubliceerd, r.o. 47).
(42) Hessel, B. en, Mortelmans, K.J.M., voetnoot 96, p. 38. In België kan de federale wetgevende en uitvoerende macht tijdelijk in de plaats treden van de Gemeenschaps- en Gewestraden en Gemeenschaps- en Gewestregeringen om de naleving van Europese verplichtingen te verzekeren. Zie hierover Lenaerts, K. en Foubert, P., « Belgian Law and the European Community (1993-96) » , E.L.Rev., 1997, blz. 609 en Ingelaere, F., « De Europeesrechtelijke raakvlakken van de nieuwe wetgeving inzake de internationale betrekkingen van de Belgische Gemeenschappen en Gewesten » , S.E.W, 1994, blz. 76-79.
(43) Artikel 169 van de Grondwet, uitgevoerd door artikel 16, § 3 van de bijzondere wet tot hervorming van de instellingen van 8 augustus 1980.
(44) H.v.J., 19 november 1991, Francovich e.a. , gevoegde zaken C-6/90 en C-9/90, Jur. , 1991, I-5357.
(45) H.v.J., 5 maart 1996, Brasserie du Pêcheur en Factortame , gevoegde zaken C-46/93 en C-48/93, Jur. , 1996, I-1131, r.o. 32.
(46) Zie Lenaerts, K. en Foubert, P., voetnoot 123, blz. 607-608.
(1) Wetsontwerp tot instelling van de commissies voor de voorwaardelijke invrijheidstelling (Stuk Senaat, 1-589/1, 1996-1997).
(2) Wetsontwerp tot invoering van de strafrechtelijke aansprakelijkheid van rechtspersonen (Stuk Senaat, nr. 1-1217, 1998-1999).
(3) Voorstel van bijzondere wet van de heer Desmedt tot wijziging van artikel 32 van de gewone wet van 9 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, betreffende de voorkoming en de regeling van de belangenconflicten (Stuk Senaat, nrs. 1-1006/1 tot 7).
(4) Zie ook de bijlage « De registratie en de bekendmaking van samenwerkingsakkoorden, gesloten in toepassing van artikel 92bis van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen », Nota van de diensten van de Senaat (4 februari 1999).
(5) Zie de bijlage « Overzicht van de samenwerkingsvormen tussen de federale Staat, de gemeenschappen en de gewesten en hun draagwijdte », Nota van de diensten van de Senaat, 12 februari 1999.
(6) Voorstel van bijzondere wet van mevrouw Willame-Boonen tot wijziging van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen en van de bijzondere wet van 12 januari 1989 met betrekking tot de Brusselse instellingen, met het oog op de invoering van een onverenigbaarheid tussen het mandaat van gemeenschapssenator en het mandaat van lid van een gewestraad (Stuk Senaat, nr. 1-721/1, 1996-1997).
(7) Zie bijvoorbeeld de wet van 13 oktober 1961 betreffende de wijze van benoeming van de vertegenwoordigers van België in de Raadgevende Vergadering van de Raad van Europa (Belgisch Staatsblad van 21 oktober 1961); de statuten van de Interparlementaire Unie; de statuten van de Noord-Atlantische Raad.
ALGEMENE PROBLEMEN VAN BEVOEGDHEIDSVERDELING TUSSEN STAAT, GEMEENSCHAPPEN
EN GEWESTEN
Nota van Wouter Pas
september 1996
1. De residuaire bevoegdheid
Een basisbeginsel van het Belgisch federalisme is dat de gemeenschappen en de gewesten enkel toegewezen bevoegdheden hebben. Ze kunnen enkel aangelegenheden regelen die hun door of krachtens de Grondwet zijn toegekend en enkel voor het grondgebied waarvoor ze bevoegd zijn.
De federale overheid, daarentegen, heeft ook enkele toegewezen bevoegdheden, maar beschikt daarnaast over de zogenaamde residuaire bevoegdheid. Ze is bevoegd om al datgene te regelen wat niet uitdrukkelijk aan een bepaalde overheid is opgedragen.
In 1993 werd artikel 35 in de Grondwet ingevoegd, dat de omkering van dit principe voorziet. Volgens artikel 35 is de federale overheid slechts bevoegd voor de aangelegenheden die de Grondwet en de wetten, krachtens de Grondwet zelf uitgevaardigd, haar uitdrukkelijk toekennen.
De Grondwet zelf stelt de inwerkingtreding van deze bepaling afhankelijk van twee voorwaarden. Ten eerste moet een bijzondere meerderheidswet bepalen welke overheid, gemeenschappen of gewesten, bevoegd zijn voor de residuaire materies. Ten tweede moet in de Grondwet een lijst van exclusieve federale bevoegdheden worden opgenomen.
In principe kan de residuaire bevoegdheid dus overgeheveld worden. Hiervoor moet natuurlijk op de eerste plaats de politieke wil aanwezig zijn. Bovendien, stoot artikel 35 op heel wat scepsis in de rechtsleer (1). Het opstellen van een exhaustieve lijst van exclusieve federale materies dient zeer zorgvuldig te gebeuren, en vereist bovendien een aanpassing van de rest van de Grondwet. Daarnaast is onduidelijk aan welke overheid (gemeenschappen of gewesten) de residuaire bevoegdheid dient toe te komen.
Toch mag deze scepsis niet uit het oog doen verliezen dat artikel 35 misschien niet enkel een mogelijkheid, maar ook de verplichting inhoudt om de residuaire bevoegdheid om te keren.
Francis Delpérée maakt de vergelijking met het oude artikel 68, waarin in 1988 ingeschreven werd dat de gemeenschappen bevoegd zijn voor de internationale samenwerking, met inbegrip van het sluiten van verdragen. In eerste instantie werd deze bepaling beschouwd als een mogelijkheid voor de bijzondere wetgever. Later werd het stilzitten van de wetgever echter beschouwd als een ongrondwettigheid en ging men er vanuit dat deze lacune opgevuld moest worden (2).
In ieder geval is er geen termijn (3) die bepaalt wanneer het artikel uitgevoerd zou moeten worden. Wel kan de bedenking gemaakt worden of het inschrijven van een grondwetsbepaling, die op lange termijn dode letter blijft, bevorderlijk is voor het gezag en de maatschappelijke relevantie van een Grondwet. Bovendien kan de uitvoering van artikel 35 een geschikte gelegenheid zijn voor een grondige reflectie over en evaluatie van de bevoegdheidsverdeling in het federale België (4).
2. Impliciete bevoegdheden en voorbehouden bevoegdheden
De decreetgever beschikt slechts over toegewezen bevoegdheden. Bij de uitoefening van deze bevoegdheden mag hij geen inbreuk maken op de door de Grondwet aan de wet voorbehouden bevoegdheden. Volgens een vaste rechtspraak van het Arbitragehof is dit principe gebaseerd op artikel 19, § 1, BWHI en niet op de Grondwet zelf. Bijgevolg kan een andere (bijzondere of gewone) wet afwijken van artikel 19, § 1, BWHI en een bijzondere en uitdrukkelijke machtiging geven aan de decreetgever om een voorbehouden federale materie te betreden. Voorbeelden daarvan vindt men in artikel 11 of 79 BWHI.
Artikel 10 BWHI werd echter niet als zo'n uitdrukkelijke en bijzondere machtiging beschouwd (5). Artikel 10 BWHI, zoals uitgelegd door het Arbitragehof, erkent de impliciete gevoegdheden van de Raden om decreten te nemen in aangelegenheden waarvoor ze niet bevoegd zijn, op voorwaarde dat dergelijke bepalingen noodzakelijk zijn voor de uitoefening van een eigen, toegewezen bevoegdheid; dat de aan de federale wetgever voorbehouden materie zich leent tot een gedifferentieerde regeling; en dat de weerslag van de decretale bepalingen of de federale aangelegenheid slechts marginaal is (6).
In 1993 werd artikel 19, § 1, gewijzigd in de zin dat het verbod om de gereserveerde materies te betreden, niet meer van toepassing is voor de impliciete bevoegdheden op basis van artikel 10 BWHI. De weerslag van deze wijziging is zeer beperkt. Het Arbitragehof aanvaarde sowieso slechts in vijf arresten de toepassing van artikel 10 BWHI.
3. Wetenschappelijk onderzoek (7)
Wetenschappelijk onderzoek wordt in de BWHI opgevat als een accessoire (8) en parallelle bevoegdheid, zodat zowel gemeenschappen, gewesten als de federale overheid bevoegd zijn voor het wetenschappelijk onderzoek dat nodig is voor hun respectieve materiële bevoegdheden (9). Wetenschappelijk onderzoek wordt dus als (louter) beleidsondersteunend beschouwd.
Toch is de federale overheid niet enkel bevoegd voor het wetenschappelijk onderzoek dat gekoppeld is aan zijn bevoegdheden.
De federale overheid heeft ook een coördinerende functie : inzake de oprichting van netwerken voor gegevensuitwisseling tussen wetenschappelijke instellingen (nationaal en internationaal), inzake programma's en acties die een homogene uitvoering vereisen op nationaal of internationaal vlak, inzake het bijhouden van een permanente inventaris van het wetenschappelijk potentieel van het land, of tenslotte inzake de medewerking van België aan activiteiten van internationale onderzoeksorganen. Ook de bevoegdheid inzake bepaalde federale cultureel-wetenschappelijke instellingen kan hier onder gebracht worden.
Bovendien kan de federale overheid ook optreden op het domein van de gemeenschappen en de gewesten. Ze kan initiatieven nemen, structuren opzetten en in financiële middelen voorzien voor wetenschappelijk onderzoek in gemeenschaps- en gewestaangelegenheden wanneer dit onderzoek ofwel het voorwerp uitmaakt van internationale overeenkomsten of akten waarbij België verdragspartner is, ofwel wanneer het betrekking heeft op acties of programma's die de belangen van een gemeenschap of een gewest overschrijden.
Zowel deze « coördinerende » functie van de federale overheid als het federaal beleid inzake wetenschappelijk onderzoek op gemeenschaps- en gewestdomeinen vereist een goede samenwerking tussen de verschillende gezagsniveaus. In verschillende gevallen is daarom een verplichting tot een samenwerkingsakkoord of tot consultatie voorzien. In de praktijk lijkt deze samenwerking echter niet vlot te verlopen (10).
4. Fiscaliteit
Inzake fiscaliteit moet men een onderscheid maken tussen de algemene wijze van financiering van de gemeenschappen en de gewesten enerzijds en de fiscale bevoegdheden van de gemeenschappen en de gewesten, die een onderdeel vormen van het financieringssysteem (11). Door het instellen van eigen belastingen kunnen de gemeenschappen en de gewesten, voor zover zij hiervoor bevoegd zijn, nieuwe inkomstenbronnen toevoegen aan de bestaande.
In het kader van deze voorbereidende nota wordt niet ingegaan op de andere inkomstenbronnen van gemeenschappen en gewesten dan deze die voortvloeien uit eigen fiscale instrumenten. Het betreft immers grotendeels toegewezen gedeelten van de opbrengsten van federale belastingen (personenbelasting en BTW). De verdelingstechniek van deze opbrengsten bestaat in essentie uit het toekennen van basisbedragen aan de gemeenschappen en/of de gewesten, die vervolgens worden verdeeld tussen de gemeenschappen en/of de gewesten volgens een verdeelsleutel. Het vaststellen van deze bedragen en van de verdeelsleutel is een essentieel politieke vraag, waar vanuit wetenschappelijk oogpunt weinig opmerkingen kunnen worden gemaakt. Hier kan wel worden opgemerkt dat deze techniek van toewijzing van (gedeelten van) federale belastinginkomsten een financieringstechniek is die nauwelijks enige financiële verantwoordelijkheid impliceert in hoofde van de deelgebieden, of althans niet in dezelfde mate als het geval is voor eigen fiscale inkomsten van de deelgebieden. De deelgebieden weten zich immers verzekerd van bepaalde financiële middelen en hebben geen echte stimulus om minder uit te geven dan de middelen die zij krijgen (12). Zij hebben ook geen inspraak in het beleid dat de federale overheid voert met betrekking tot de personenbelasting en de BTW.
De vraag naar de eigen belastingsbevoegdheid van de deelgebieden moet onderscheiden behandeld worden voor de gemeenschappen en de gewesten (13).
De gewesten beschikken in beginsel over een integrale fiscale bevoegdheid, die echter in dubbel opzicht beperkt is. In de eerste plaats mogen de gewesten geen belasting invoeren op materies die reeds het voorwerp uitmaken van een federale belasting (14). In de tweede plaats kan de federale overheid bestaande gewestelijke belastingen opheffen, weze het door ze uitdrukkelijk af te schaffen, weze het door zelf een gelijkaardige belasting in te voeren, waardoor de (ondergeschikte) bestaande gewestelijke belastingen vervallen. Anderzijds beschikken de gewesten ook over een beschermde belastingsbevoegdheid: noch de federale overheid, noch de gemeenschappen mogen een belasting op water of afval invoeren.
De vraag naar de belastingsbevoegdheid van de gemeenschappen is minder eenvoudig. Voor de gewesten ligt ondubbelzinnig vast binnen welke territoriale grenzen zij hun (fiscale) bevoegdheden kunnen uitoefenen. Voor de gemeenschappen is dit niet het geval. De Grondwet differentieert de territoriale bevoegdheid van de gemeenschappen naargelang de materie : inzake taalgebruik zijn de Vlaamse en de Franse Gemeenschap niet bevoegd in het tweetalig gebied Brussel-Hoofdstad; inzake culturele en persoonsgebonden aangelegenheden is dit wel het geval.
Het probleem is dat de Grondwet, in tegenstelling tot de andere gemeenschapsbevoegdheden, nergens aangeeft wat de territoriale toepassing is van de belastingsdecreten van de gemeenschappen. Men kan zich dan ook afvragen of de gemeenschappen wel überhaupt over een eigen fiscale bevoegdheid beschikken. Deze vraag moet bevestigend worden beantwoord : artikel 170, § 2, spreekt duidelijk van een fiscale bevoegdheid voor de gemeenschappen, net zoals voor de gewesten. De vraag is dan of en hoe deze fiscale bevoegdheid « territoriaal geïmplementeerd » kan worden. Deze problematiek deed zich voor naar aanleiding van de voorgenomen « Anselme-taksen » van de toenmalige Executieve van de Franse Gemeenschap (15).
Dienaangaande kan men verschillende standpunten verdedigen. In de eerste plaats zou men kunnen stellen dat de territoriale bevoegdheden van de gemeenschappen onbepaald zijn en dat zij bijgevolg belastingen kunnen heffen over het volledige grondgebied van België. De Duitstalige Gemeenschap zou echter enkel belastingen kunnen heffen in het Duitse taalgebied, omdat daarover geen dubbelzinnigheid zou kunnen bestaan.
Dit standpunt is niet alleen incoherent, maar leidt tot absurde resultaten. Men kan immers moeilijk betogen dat het in overeenstemming is met de globale opvatting van de grondwetgever dat de Vlaamse Gemeenschap belastingen zou kunnen heffen in het Franse taalgebied en de Franse Gemeenschap in het Nederlandse taalgebied.
Een tweede mogelijk standpunt is dat elke gemeenschap fiscaal bevoegd is in zijn overeenstemmend taalgebied. In het tweetalig gebied Brussel-Hoofdstad is geen enkele gemeenschap fiscaal bevoegd. Deze stelling vindt echter nauwelijks steun in de Grondwet; bovendien zou een moeilijk te verantwoorden ongelijke behandeling worden toegelaten tussen de inwoners van het tweetalig gebied Brussel-Hoofdstad en de inwoners van de drie andere taalgebieden.
Een derde mogelijkheid is een variante op de tweede, waarbij echter zowel de Vlaamse als de Franse Gemeenschap ook fiscaal bevoegd zijn in het tweetalig gebied Brussel-Hoofdstad. Ook deze stelling stuit echter op ernstige grondwettelijke bezwaren. In de eerste plaats vindt ze, net zoals de vorige stelling, geen duidelijke steun in de Grondwet. Bovendien stelt ze eveneens een moeilijk te verantwoorden verschillende behandeling in tussen de inwoners van het tweetalig gebied Brussel-Hoofstad en de inwoners van de drie andere taalgebieden. Ofwel kunnen zowel de Vlaamse als de Franse Gemeenschap alle inwoners en instellingen in het tweetalig gebied Brussel-Hoofstad belasten, waardoor het mogelijk is dat zij tweemaal worden belast. Ofwel moeten de Vlaamse en de Franse Gemeenschap elk afzonderlijke personen en/of instellingen belasten, waarbij elke persoon en/of instelling door één van beide gemeenschappen wordt belast of kan worden belast. Het is zeer moeilijk om zulks praktisch te organiseren. Bovendien zou men deze individualisering van de belastingsbevoegdheid in het tweetalig gebied Brussel-Hoofdstad aan de uitgaven moeten koppelen, zodat men zich tot één van beide gemeenschappen moet bekennen voor onderwijs, cultuur, belastingen en dergelijke meer. In het andere geval zou men als het ware aan « gemeenschapsshopping » kunnen gaan doen. Het is om deze redenen zeer de vraag of deze optie politiek wenselijk is.
Een vierde mogelijkheid is in se een variante op de derde en lijkt de meest grondwetconforme interpretatie. Zowel de Franse als de Vlaamse Gemeenschap zijn bevoegd in het tweetalig gebied Brussel-Hoofdstad, maar moeten de fiscale bevoegdheid gezamenlijk uitoefenen. Dit veronderstelt dat beide gemeenschappen voorafgaandelijk overleg plegen en bij voorkeur een samenwerkingsakkoord sluiten waarbij zij onderling de opbrengsten van belastingen verdelen die zij samen invoeren en innen. Uiteraard behoeft een dergelijk samenwerkingsakkoord de instemming van de betrokken Gemeenschapsraden.
Een laatste mogelijkheid is dat men er van uitgaat dat de fiscale bevoegdheden van de gemeenschappen wel degelijk bestaan maar, bij ontstentenis van bepalingen omtrent de territoriale bevoegdheid, in de praktijk onwerkzaam zijn. Het is min of meer deze theorie die werd gevolgd in het Sint-Michielsakkoord (16) en die men best kan typeren als de status quo -theorie. Deze stelling biedt het voordeel van de politieke windstilte, maar heeft als beduidend nadeel dat de financiële behoeften van een of meer gemeenschappen op een andere wijze gelenigd moeten worden, zoals ook bleek in het Sint-Michielsakkoord.
5. Grondrechten
Een bijzonder probleem betreft de bevoegdheidsverdeling tussen de Staat, de gemeenschappen en de gewesten inzake grondrechten.
De afdeling wetgeving van de Raad van State bevestigde verschillende malen dat « de fundamentele vrijheden, al dan niet in de Grondwet afgekondigd, steeds onder de bescherming hebben gestaan van de nationale wetgever, die als enige bevoegd is om de uitoefening ervan te beperken in naam van bepaalde waarden die hij van essentieel belang acht in een democratische samenleving. Het is ondenkbaar dat die vrijheden, welke wezenlijke attributen van de mens blijken te zijn, in een zelfde staat nu eens worden erkend en dan weer niet.
Noch de herziene Grondwet, noch de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen hebben aan de gemeenschappen en de gewesten bevoegdheden toegekend inzake fundamentele rechten en vrijheden. Evenmin als zij in de uitoefening van hun bevoegdheden afbreuk kunnen doen aan de reeds gevestigde vrijheden, zullen zij die vrijheden kunnen miskennen waarvan het bestaan door de Grondwetgever zelf of door de nationale wetgever zal worden erkend. Een beperking van hun bevoegdheden kan daarin eigenlijk niet worden gezien ».
Dit schrijft de Raad van State in een advies van 1987 over een voorstel van wet betreffende de uitdrukkelijke motivering van bestuurshandelingen (17), maar het wordt nadien herhaaldelijk bevestigd in adviezen bijvoorbeeld met betrekking tot openbaarheid van bestuur, recht op vrije nieuwsgaring... (18).
De Raad van State gaat er dus vanuit dat de federale overheid bevoegd is voor grondrechten. Aangezien de algemene motiveringsplicht beschouwd werd als een uitvloeisel van het fundamentele recht van de burger op informatie in zijn betrekkingen met het bestuur, is de federale wetgever dus bevoegd. Wel mag, volgens de Raad van State, de decreetgever de algemene federale regels met eigen regels versterken (opnieuw een toepassing van de oneigenlijke concurrerende bevoegdheden). Dit wil zeggen dat wanneer de federale wetgever nog niet is opgetreden, de gemeenschappen en gewesten ter zake reeds verplichtingen kunnen opleggen, met dien verstande dat ze zich te gepasten tijde ervan zullen moeten vergewissen dat de door hen aangenomen specifieke bepalingen bestaanbaar zijn met de algemene bepalingen die de federale wetgever intussen zou hebben uitgevaardigd. Ook een actieve informatieplicht voor de overheid en een inzagerecht in administratieve stukken werden als onderdeel van het genoemde grondrecht (recht op informatie in betrekking met bestuur) beschouwd en dus als een principieel federale bevoegdheid.
Ook het Arbitragehof erkende in een enkel concreet geval de federale bevoegdheid inzake een grondrecht (19). Het Hof baseerde zich daarbij echter op de residuaire bevoegdheid van de federale wetgever.
De stelling van de afdeling wetgeving van de Raad van State is in zijn algemeenheid nog moeilijk te volgen. De grondwetgever en de bijzondere wetgever hebben immers aan de gemeenschappen en gewesten bevoegdheden inzake grondrechten toegekend (20).
Dit kan geïllustreerd worden aan de hand van de grondwetsartikelen inzake de bescherming van het privé-leven en inzake het recht op inzage van bestuursdocumenten.
Het grondrecht op bescherming van het privé-leven werd ingevoegd in artikel 22 van de Grondwet. Het artikel bepaalt bovendien dat beperkingen op het grondrecht enkel mogelijk zijn door een federale wet. De decreetgever is wel bevoegd om het privéleven te waarborgen.
Door in het tweede lid van artikel 22 van de Grondwet, wet, decreet of ordonnantie te vermelden wilde de grondwetgever aansluiten bij de bestaande bevoegdheidsverdeling (21) en erkent hij de bevoegdheid van de gemeenschappen en gewesten ter versterking van het grondrecht (22).
Inzake het grondrecht op inzage van bestuursdocumenten (artikel 32 van de Grondwet) wordt ook aan de decreetgever uitdrukkelijk de bevoegdheid gegeven om de modaliteiten voor de uitoefening van het recht en de beperkingen op het recht vast te stellen.
Deze bevoegdheden zijn immers parallelle bevoegdheden : dit wil zeggen dat de verschillende gezagsniveaus volwaardig bevoegd zijn om dezelfde aangelegenheid, gelijktijdig maar onafhankelijk van elkaar te regelen. Daarbij is het dan van belang te weten welk criterium aangewend moet worden om diezelfde bevoegdheid over de verschillende niveaus te verdelen.
Voor de modaliteiten (dit wil zeggen de algemene regeling van het inzagerecht : hoe moet de inzage gevraagd worden, hoe raadpleegt men de documenten, enz.) geldt dat deze geregeld worden door de wetgever of decreetgever voor de bestuursdocumenten van respectievelijk de federale of de gemeenschaps- of gewestoverheden (23).
Inzake de bevoegdheid om uitzonderingen vast te stellen geldt zowel het net gebruikte formele criterium (dit wil zeggen op welke overheden hebben de uitzonderingen betrekking), als het materieel criterium (dit wil zeggen op grond van de andere materiële bevoegdheden van de Staat, de gemeenschappen en de gewesten).
Het kan niet zo zijn dat alleen het formele criterium geldt, want dat zou betekenen dat bijvoorbeeld een gewestraad het inzagerecht in documenten van een gewestoverheid kan inperken omwille van de positie van de Belgische munt. Zo zou deze Raad zich duidelijk een federale bevoegdheid toeëigenen.
Toch gelden evenmin de twee criteria cumulatief. Dan zouden immers een aantal noodzakelijke uitzonderingen door geen enkele wetgever kunnen worden opgelegd, zoals bijvoorbeeld uitzonderingen op het inzagerecht van documenten van gemeenschapsoverheden op basis van de veiligheid of de verdediging van het land.
De juiste oplossing bestaat er dus in dat eerst het inhoudelijk en dan eventueel het formeel criterium moet worden toegepast.
Dit wil zeggen dat iedere wetgever op basis van zijn materiële bevoegdheid uitzonderingen oplegt voor de documenten van alle administratieve overheden. Zo kan de federale wet bijvoorbeeld de openbaarmaking verbieden van alle bestuursdocumenten indien de veiligheid van de bevolking dit vereist.
Anderzijds kunnen de Raden van de gemeenschappen en de gewesten beperkingen opleggen aan de inzage van documenten van hun overheden én van de federale administratieve overheden (bijvoorbeeld de gemeenschappen op basis van hun bevoegdheid inzake jeugdbescherming).
De federale wetgever heeft deze redenering gevolgd. In de wet genomen ter uitvoering van artikel 32 van de Grondwet (24) worden immers uitzonderingsgronden vastgelegd die ook gelden voor niet-federale administratieve overheden (artikelen 1 en 6, §§ 1 en 2).
Daarenboven verklaarde de federale minister van Binnenlandse Zaken dat « omgekeerd het volstrekt logisch [lijkt] dat gewesten en gemeenschappen uitzonderingsgronden bepalen uiteraard gebaseerd op eigen bevoegdheden waardoor de federale overheid zou gebonden zijn. Dit is nu eenmaal inherent aan de geest en het ingebouwde evenwicht van het grondwetsartikel » (25).
Deze bevoegdheidsverdeling is inderdaad logisch, maar houdt toch potentiële problemen in. Wat gebeurt er bijvoorbeeld indien één gemeenschap in haar decreet beperkingen voorziet in de inzage van federale bestuursdocumenten, terwijl de andere gemeenschappen dit niet doen? In eerste instantie is het aangewezen dit te vermijden door overleg en samenwerking tussen de gemeenschappen en de gewesten.
Bovendien kunnen de onderscheiden bevoegdheden die als criterium moeten dienen om de bevoegdheid inzake uitzonderingen op het inzagerecht te bepalen, zelf ook parallel zijn. Nemen we het voorbeeld van de bescherming van het privéleven. Volgens artikel 22 van de Grondwet zijn de Staat, de gemeenschappen en de gewesten allen bevoegd om, overeenkomstig hun onderscheiden bevoegdheden, de bescherming van het privéleven te waarborgen. Het vaststellen van uitzonderingen met betrekking tot het inzagerecht omwille van de privacy, is beschermend optreden ten aanzien van de privacy. Dit is dus niet zonder meer een federale bevoegdheid, maar wel een parallele bevoegdheid van de Staat, de gemeenschappen en de gewesten, naar gelang van de onderliggende bevoegdheid. Hier moet dus, in tweede orde, het formele criterium toegepast worden. Dit wil zeggen dat de federale wetgever ter bescherming van de eerbiediging van het privéleven enkel uitzonderingen kan voorzien voor het inzagerecht in bestuursdocumenten van federale overheden. En gemeenschaps- en gewestraden kunnen dit enkel voor gemeenschaps- en gewestoverheden (26).
De aldus beschreven bevoegdheidsverdeling houdt in dat de praktische toepassing van de regels en de uitzonderingen inzake het inzagerecht niet eenvoudig zullen zijn (27). Zo zijn bijvoorbeeld de gewesten bevoegd voor het afleveren van bouwvergunningen, ook voor kerncentrales, maar daar de federale overheid bevoegd is voor de kernbrandstofcyclus (en dus ook voor kerncentrales), mag het gewest het dossier van de bouwvergunning en meer bepaald de gegevens betreffende de beveiliging van de centrale, niet openbaar maken als het belang van de openbaarheid niet opweegt tegen de bescherming van de veiligheid van de bevolking (28). De beslissing over de openbaarmaking wordt dus genomen door een gewestoverheid, maar die moet rekening houden met een federaal beleidsbelang. Omgekeerd zal ook een federale ambtenaar rekening moeten houden met de gewestelijke of gemeenschapsregelingen inzake uitzonderingen op de openbaarheid.
Concluderend stellen we vast dat gemeenschappen en gewesten wel degelijk bevoegdheden hebben inzake grondrechten en dat deze bevoegdheidsverdeling niet altijd duidelijk en praktisch werkzaam is. Het kan aangewezen zijn om in het bijzonder de bevoegdheidsverdeling inzake de openbaarheid van bestuur opnieuw te bekijken.
Daarbij kan eventueel nagedacht worden over een systematisering van de bevoegdheidsverdeling inzake grondrechten. Het valt immers op dat in de huidige titel II van de Grondwet het begrip « wet » heel verschillend geïnterpreteerd dient te worden. Zoals reeds uiteengezet volgt uit artikel 19, § 1, BWHI dat wanneer volgens de Grondwet een aangelegenheid « bij » of « krachtens de wet » dient te worden geregeld, de Raden van gemeenschappen en gewesten in deze aangelegenheden niet bevoegd kunnen zijn, tenzij het door de bijzonder of gewone wetten tot hervorming der instellingen een uitdrukkelijke machtiging is gegeven. Aldus machtigde de bijzondere wet van 16 juli 1993 de decreetgever om de gevallen te bepalen waarin een huiszoeking kan plaatsvinden (29). Om deze bevoegdheid toe te kennen werd dus niet artikel 15 van de Grondwet gewijzigd. De grondwetgever bevestigt dus de stelling dat artikel 19, § 1, BWHI de basis vormt door de « voorbehouden bevoegdheden ».
Bij het invoegen van de artikelen 22, 23 en 32 van de Grondwet lijkt de grondwetgever deze logica te hebben voortgezet. Wanneer hij de term « wet » gebruikt, bedoelt hij hiermee enkel en alleen de federale wet.
De bovengenoemde mogelijkheid voor de wetgever om af te wijken van de door de Grondwet aan de wet voorbehouden materies, vindt echter haar verantwoording in het feit dat de grondwetgever van 1831 met « voorbehouden aan de wet » enkel « voorbehouden aan de wetgevende macht (en niet aan de Koning) » bedoelde en helemaal niet dacht aan een latere bevoegdheidsverdeling tussen Staat, gemeenschappen en gewesten.
Daar denkt de grondwetgever nu wel degelijk aan. Daarmee lijkt dan ook te moeten worden uitgesloten dat de wetgever een machtiging verleent die hiermee in strijd is (30).
BELANGRIJKSTE BEVOEGDHEDEN
VAN DE GEWESTEN
Philippe COENRAETS,
assistent publiek recht aan de ULB,
advocaat bij de balie te Brussel
Inleiding
Deze nota wil duidelijk maken welke de eventuele moeilijkheden zijn die gepaard gaan met de tenuitvoerlegging van de regels voor de bevoegdheidsverdeling tussen het federale gezag en de gewesten. Er zal geen aandacht worden besteed aan de bijkomende en parallelle bevoegdheden (strafrechtelijke, fiscale, internationale bevoegdheden, wetenschappelijk onderzoek en samenwerkingsfederalisme). Die zaken zullen aan de orde komen bij het onderzoek van de gemeeschapsbevoegdheden.
De belangrijkste bevoegdheden van de gewesten worden opgesomd in artikel 6, § 1 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, gewijzigd bij de bijzondere wetten van 8 augustus 1988 en 16 juli 1993. Die bevoegheden zijn in tien rubrieken ingedeeld. Voor elke rubriek volgt hierna een omschrijving van de bevoegdheid en een kritische analyse over het uitoefenen van die bevoegdheid.
1. Ruimtelijke ordening
A. Omschrijving van de bevoegdheid
De gewesten zijn bevoegd voor :
de stedebouw en de ruimtelijke ordening (31);
de rooiplannen van de gemeentewegen;
de verkrijging, aanleg en uitrusting van gronden voor industrie of ambacht;
de stadsvernieuwing;
de vernieuwing van afgedankte bedrijfsruimte;
het grondbeleid;
de monumenten en de landschappen.
B. Analyse
Sedert de hervorming van 1980 zijn de ruimtelijke ordening (samen met stedebouw) en het huisvestingsbeleid de twee aangelegenheden waarvoor de gewesten volkomen bevoegd zijn.
De bijzondere wet van 8 augustus 1980 heeft voor deze bevoegdheid niet voorzien in uitzonderingen.
De gewesten beschikken terzake dan ook over een homogeen bevoegdheidspakket, dat tot dusver tot weinig betwistingen aanleiding heeft gegeven.
Het Arbitragehof heeft echter in een vroeg stadium bepaald en het Hof heeft dat ook in andere aangelegenheden gedaan dat « het gewest stedebouw en ruimtelijke ordening niet mag opvatten op een zodanige wijze dat het voor de Staat niet doenbaar zou zijn om een doeltreffend beleid te voeren in de aangelegenheden die tot zijn bevoegdheid behoren. » (cf . arrest nr. 54 van 24 mei 1988).
In een arrest van 6 juni 1995 (32) verklaart het Arbitragehof het volgende : « Artikel 39 van de Grondwet en de artikelen 6 en 10 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen hebben aan de gewesten een exlusieve bevoegdheid toegewezen voor de aangelegenheden die naar hen zijn overgeheveld.
De gewesten zijn bevoegd om beperkingen aan te brengen op het eigendomsrecht wanneer die beperking past in het kader van een aangelegenheid die naar hen werd overgeheveld.
De gewestelijke wetgever is ten deze bevoegd om beperkingen op het eigendomsrecht aan te brengen in de uitoefening van zijn bevoegdheden inzake ruimtelijke ordening, landinrichting en natuurbehoud. »
Wat betreft het brandbeveiligingsbeleid, dient er niettemin op gewezen te worden dat de bevoegdheid van de gewesten inzake stedebouw en ruimtelijke ordening ter discussie is gesteld.
Uit de jurisprudentie van het Arbitragehof volgt dat de bevoegdheid inzake brandbeveiliging en brandbestrijding gedeeld kan worden tussen de federale wetgever en de gewestelijke wetgevers.
Het gaat hier dus om een echte gedeelde bevoegdheid van de federale overheid en de gewesten (cf. arresten nrs. 40 en 41 van 29 oktober 1987 en arrest nr. 49 van 10 maart 1988).
2. Leefmilieu en waterbeleid
A. Omschrijving van de bevoegdheid
Dit bevoegdheidspakket is aan de gewesten opgedragen met uitzondering van vier aangelegenheden waarvoor de federale overheid bevoegd is :
a) De arbeidsbescherming : de gewesten zijn bevoegd voor de externe politie van de gevaarlijke, ongezonde en hinderlijke bedrijven, maar de maatregelen van interne politie die betrekking hebben op de arbeidsbescherming, behoren tot de bevoegdheid van de federale overheid.
b) De productnormen : er moet rekening worden gehouden met de mobiliteit van de producten en met de noodzaak het vrije verkeer van goederen te garanderen; deze aangelegenheid wordt trouwens meer en meer op Europees niveau geregeld.
De « productnormen » omvatten de technische voorschriften, maar ook de productheffingen die zijn bestemd om de productie en het verbruik van bepaalde producten die schadelijk zijn voor het leefmilieu te ontmoedigen, zoals de milieuheffingen.
De wetgever heeft het drinkwater niet als een product willen beschouwen; de technische regelgeving betreffende het drinkwater is dan ook een gewestbevoegdheid.
c) De bescherming tegen ioniserende stralingen, met inbegrip van het radioactief afval. Deze uitzondering is een gevolg van het feit dat de federale overheid in alle opzichten bevoegd is voor de hele kernbrandstofcyclus.
Het Arbitragehof is het daarmee eens (33).
Er moet echter een duidelijk onderscheid gemaakt worden tussen de federale bevoegdheden op dit stuk en de algemene bevoegdheden van de gewesten. De specifieke vergunningen voor het exploiteren van kerninstallaties blijven federaal. Maar aangezien de gewesten bevoegd zijn voor ruimtelijke ordening, geven zij de bouwvergunningen af; wegens hun bevoegdheid inzake leefmilieu kunnen zij bovendien aan de kerninstallaties een lozingsvergunning voor niet-radioactieve stoffen afgeven of weigeren.
d. De doorvoer van afvalstoffen. Het woord « doorvoer » moet in beperkte zin opgevat worden. Daaronder wordt verstaan de internationale doorvoer en niet het vervoer van afvalstoffen van een gewest naar een ander. In dat laatste geval is het gewest op het grondgebied waarvan de afvalstoffen worden vervoerd, bevoegd om de noodzakelijke vergunning al dan niet af te geven. De import en de export van afvalstoffen behoren tot de bevoegdheid van de gewesten.
B. Analyse
De bijzondere wet tot hervorming der instellingen heeft de bevoegdheid voor het leefmilieu aan de gewesten opgedragen, met uitzondering van vier bevoegdheden die federaal blijven. De bepalingen van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 die de bevoegdheden inzake leefmilieu verdelen, zijn niet op elkaar afgestemd en zeer ingewikkeld geformuleerd (34). In de rechtsleer is er herhaaldelijk op gewezen dat de bevoegdheidspakketten inzake leefmilieu meer samenhang dienen te vertonen en eenvormiger gemaakt moeten worden (35). De bijzondere wet van 16 juli 1993 tot vervollediging van de federale overheidsstructuur gaat ongetwijfeld in de goede richting (36). Zo zijn het leefmilieu en het waterbeleid, waarvoor de gewesten bevoegd zijn, voortaan in een enkele bepaling samengebracht: artikel 6, § 1, II, van de bijzondere wet (37). Deze twee aangelegenheden omvatten de bescherming van het leefmilieu (38), het afvalstoffenbeleid (39), de politie van de gevaarlijke, ongezonde en hinderlijke bedrijven en de waterproductie en watervoorziening, met inbegrip van de technische reglementering inzake de kwaliteit van het drinkwater, de zuivering van het afvalwater en de riolering.
Vier uitzonderingen op de gewestbevoegdheid blijven evenwel behouden: de interne politie voor bepaalde bedrijven, het vaststellen van de productnormen, de bescherming tegen ioniserende stralingen en de doorvoer van afvalstoffen.
a) De interne politie voor bepaalde bedrijven
De bijzondere wet van 16 juli 1993 bevestigt enerzijds dat de gewesten bevoegd zijn voor de externe politie van de gevaarlijke, ongezonde en hinderlijke bedrijven en anderzijds dat de federale overheid bevoegd blijft voor de maatregelen betreffende de interne politie van die bedrijven (40).
Die twee begrippen werden evenwel gewijzigd om de strekking van de federale bevoegdheden te beperken. Zo heeft de interne politie alleen nog betrekking op de arbeidsbescherming in die bepaalde bedrijven. Elk ander aspect van de interne politie is voortaan een bevoegdheid van de gewesten.
Met het oog op een grotere institutionele samenhang zou het wenselijk zijn dat één enkele bestuurslaag verantwoordelijk is voor de naleving van de wettelijke, verordenings- en individuele bepalingen die zowel de omwonenden als de werknemers van het bedrijf moeten beschermen.
b) Het vaststellen van de productnormen
De bijzondere wet van 8 augustus 1988 heeft beperkingen gesteld op de bevoegdheid van de gewesten om algemene en sectoriële normen inzake leefmilieu te bepalen. Die bevoegdheid mocht immers alleen worden uitgeoefend in overeenstemming met de Europese normen, en in overeenstemming met de nationale normen indien er geen Europese normen bestonden. De mogelijkheid van de federale overheid om die normen vast te stellen heeft tot moeilijkheden geleid aangezien de gewesten op die manier een belangrijk deel van hun autonomie verloren zagen gaan. Hetzelfde gold voor de normen inzake waterbeleid.
De afdeling wetgeving van de Raad van State heeft opgemerkt dat het de gewesten toekwam (wanneer Europese normen omgezet moesten worden) om de specifieke productnormen voor de gezondheid en het leefmilieu vast te stellen.
Om de beginselen van het vrije verkeer van goederen en de Belgische economische unie na te leven werd artikel 6 in 1993 gewijzigd en kreeg de federale overheid de exclusieve bevoegdheid om productnormen vast te stellen.
De nieuwe tekst behoudt eveneens de mogelijkheid voor de gewesten om alle algemene en sectoriële normen vast te stellen, zelfs wanneer er geen Europese normen bestaan.
Sedert de hervorming van 1993 is de toestand dus doorzichtiger: enerzijds zijn de gewesten volkomen bevoegd voor het vaststellen van algemene en sectoriële normen inzake bescherming van het leefmilieu, terwijl de federale overheid anderzijds uitsluitend bevoegd blijft voor het vaststellen van de productnormen.
Voortaan kunnen de deelgebieden in principe de algemene en sectoriële normen vaststellen in plaats van de federale overheid en daarbij moeten ze de Europese normen naleven (41). Ontbreken dergelijke normen, dan zullen de gewesten op z'n minst rekening moeten houden met de beperkingen die het gevolg zijn van de interne markt en van de economische en monetaire unie (42). « Deze beperking vertaalt zich concreet in de bevoegdheid van de federale wetgever om de productnormen die moeten worden nageleefd bij het op de markt brengen van producten, te bepalen en de overtredingen ervan te sanctioneren. In een EMU dienen de voorschriften waaraan producten vanuit milieu-oogpunt moeten beantwoorden, immers uniform te zijn »(43).
Het vaststellen van de productnormen blijft terwille van de eenvormigheid een federale bevoegdheid (44). Dat rechtvaardigt bovendien het uitsluitend nationale karakter van « het toekennen van milieukeuren en de productheffingen, geheven naar aanleiding van het op de markt brengen van producten, en die bedoeld zijn om de consumptie en productie van bepaalde milieu-onvriendelijke producten tegen te gaan » (45). Het gaat hier uiteraard om een problematiek waarvan de financiële aspecten, althans wat de milieuheffingen betreft, niet te verwaarlozen zijn. De invloed van het Europees recht mag evenmin vergeten worden. De Europese richtlijnen laten immers weinig ruimte aan de Lid-Staten voor het bepalen van die normen.
Naar het voorbeeld van de Europese regelgeving betreffende de doorvoer van afvalstoffen bepaalt verordening EEG 880/92 van 23 maart 1992 inzake een communautair systeem voor de toekenning van milieukeuren dat elke Lid-Staat uiterlijk op 1 december 1992 de bevoegde instantie(s) moest aanwijzen voor het toekennen van het Europese milieukeur. Vanuit het oogpunt van de EMU is het gerechtvaardigd dat daartoe één enkele Belgische instantie is aangewezen (46).
Artikel 6, § 1, van de bijzondere wet moet samen gelezen worden met artikel 6, § 4, dat bepaalt dat de gewestregeringen worden betrokken bij het ontwerpen van federale regelingen inzake productnormen.
Het begrip « productnormen » wordt evenwel in de bijzondere wet niet nauwkeurig omschreven.
Het Arbitragehof heeft al in een arrest van 25 februari 1988 gepoogd dat begrip nauwkeuriger te omschrijven.
Het Arbitragehof gaf aan het begrip « normen » de beperkte betekenis van technische normen, dit wil zeggen drempels die niet overschreden mogen worden zonder dat de aantasting van het leefmilieu onaanvaardbaar wordt geacht.
Deze definitie van de rechtspraak was al te beperkend en men had er beter aan gedaan het begrip « productnormen » uitdrukkelijk te omschrijven.
In dit verband kunnen we verwijzen naar het belangrijke arrest van het Arbitragehof van 2 februari 1995 (47), waaruit wij twee passages lichten :
« Productnormen zijn dwingende voorschriften waaraan de producten moeten beantwoorden; milieutaksen werken in op de prijs van de producten bij wege van een specifieke belasting zodat producenten en verbruikers gestimuleerd worden om over te schakelen naar voor het milieu minder schadelijk geachte producten. De milieutaksen op producten zijn geen « algemene en sectoriële normen » als bedoeld in artikel 6, § 1, II, lid 2, 1º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1988. (...)
Vermits met een dergelijke belasting doelstellingen worden nagestreefd die de gewesten krachtens de aan hen toegewezen materiële bevoegdheden kunnen nastreven, moet de federale wetgever erover waken dat hij de uitoefening van de gewestelijke bevoegdheden niet onmogelijk of overdreven moeilijk maakt.
Indien elk gewest afzonderlijk maatregelen zou nemen waarvan het doel erin bestaat het in het verbruik brengen van sommige producten af te remmen en het gebruik van minder schadelijk voor het milieu geachte stoffen aan te moedigen, zou daaruit kunnen voortvloeien dat de commercialisering van die producten onderworpen zou worden aan onderscheiden voorwaarden volgens het gewest waarin zij te koop worden aangeboden. Dergelijke maatregelen zouden het vrije verkeer van die goederen kunnen belemmeren en de concurrentie vervalsen. (...)
De noodzaak een uniform kader uit te tekenen dat de economische unie inzake milieutaksen in acht neemt veranwoordt dat de federale wetgever zijn fiscale bevoegdheid gebruikt. »
« Productnormen zijn regels die op dwingende wijze bepalen aan welke eisen een product moet voldoen, bij het op de markt brengen, onder meer ter bescherming van het milieu.
Zij bepalen met name welk niveau van verontreiniging of hinder niet mag worden overschreden in de samenstelling of bij de emissies van een product, en kunnen specificaties bevatten over de eigenschappen, de beproevingsmethoden, het verpakken, het merken en het etiketteren van producten.
Zowel met productnormen als met milieutaksen wordt aldus een gedragswijziging nagestreefd, maar op een verschillende manier : productnormen zijn dwingende voorschriften waaraan de producten moeten beantwoorden (...) »
Wat het drinkwater betreft, dat moet uit economisch oogpunt weliswaar onmiskenbaar als een product beschouwd worden, maar uit de parlementaire voorbereiding blijkt dat dit uit juridisch oogpunt niet mogelijk is.
« Om elk misverstand te voorkomen en omdat de drinkwatervoorziening een substantieel onderdeel vormt van een geïntegreerd gewestelijk waterbeleid, wordt geopteerd voor het behoud van de technische reglementering op het niveau van de gewesten » (Stuk Senaat, BZ 1991-1992, 600/1, blz. 5).
Tot besluit kan men stellen dat het begrip « productnorm » door de bijzondere wet nader omschreven dient te worden.
c) De doorvoer van afvalstoffen
Artikel 6, II, 2º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 bepaalde dat de gewesten, niettegenstaande hun bevoegdheden inzake afvalstoffenbeleid, niet bevoegd waren voor de import, de export en de doorvoer van afvalstoffen. De bijzondere bevoegdheid van de nationale overheid terzake was gewettigd door het internationale karakter van het grensoverschrijdende vervoer van de afvalstoffen (48).
De bijzondere wet van 16 juli 1993 heeft de formulering van artikel 6, § 1, II, tweede lid, 3º, gewijzigd door de woorden « invoer en uitvoer » van radioactief afval te schrappen. Deze wijziging was gerechtvaardigd omdat de regels betreffende het niet-grensoverschrijdende vervoer van afvalstoffen al een gewestbevoegdheid waren. Terwille van de politieke samenhang zijn de gewesten nu ook bevoegd voor het afgeven van vergunningen voor internationaal vervoer. Voor de uitoefening van die bevoegdheden kan een samenwerkingsakkoord worden gesloten tussen de Staat en de gewesten.
De doorvoer van afvalstoffen blijft daarentegen een federale bevoegdheid (49). Daaronder dient te worden verstaan de doorvoer via het Belgisch grondgebied van afvalstoffen afkomstig uit en met bestemming naar het buitenland.
Door in dit geval de oorspronkelijke regels van de bevoegdheidsverdeling te handhaven, wil de wetgever de gevolgen trekken uit de inwerkingtreding op 1 januari 1993 van een nieuwe Europese verordening betreffende het toezicht en de controle op de overbrenging van afvalstoffen zowel binnen als naar en uit de Europese Gemeenschap. Deze verordening verplicht de Lid-Staten één enkele instantie bevoegd te maken voor het toezicht op de doorvoer van afvalstoffen, wat uitsluit dat elk van de deelgebieden zou kunnen optreden. Terzake blijft de federale wetgeving dus van toepassing (50).
Ook voor deze materie bepaalt artikel 6, § 4, 1º, van de bijzondere wet dat de gewestregeringen betrokken worden bij het opstellen van de normen betreffende de doorvoer van afvalstoffen.
In dit verband dient te worden opgemerkt dat het begrip « afvalstoffen » op verschillende manieren is geïnterpreteerd.
Volgens het Arbitragehof wordt « als afvalstof aangemerkt elke stof of elk voorwerp waarvan de houder zich vrijwillig ontdoet of de verplichting heeft zich te ontdoen krachtens wets- of verordeningsbepalingen. » (arrest 1/89)
Volgens deze definitie van de rechtspraak zijn afvalstoffen te beschouwen als stoffen die vernietigd moeten worden (het begrip « te verwerken stoffen » valt hier dus niet onder). Deze beperkende interpretatie is nu echter achterhaald.
Het begrip « afvalstoffen » omvat thans zowel het elimineren als het recycleren van afvalstoffen.
Gelet op de moeilijkheden die men ondervindt om de juiste strekking van sommige woorden te bepalen, zou de bijzondere wetgever die begrippen nauwkeuriger moeten omschrijven in de tekst zelf van de wet, inzonderheid waar het gaat om de verdeling van de materiële bevoegdheden. De rechtszekerheid zou er zeker door verbeterd worden.
d) De bescherming tegen ioniserende stralingen
De bevoegdheid van de federale wetgever inzake radioactief afval en ioniserende stralingen is ondeelbaar. Artikel 6, II, 2º, van de bijzondere wet bepaalde reeds dat het radioactief afval een federale bevoegdheid was en de bijzondere wet van 16 juli 1993 heeft die federale bevoegdheid uitdrukkelijk uitgebreid tot de bescherming tegen ioniserende stralingen. De jurisprudentie van het Arbitragehof (51) en van de Raad van State (52) heeft die bevoegdheid trouwens nooit ter discussie gesteld.
De nationale bevoegdheden worden door de tekstwijziging bijgevolg niet uitgebreid : het status quo blijft gehandhaafd (53). De bevoegdheid van de gewesten inzake afvalstoffen omvat dus niet de bevoegdheid inzake radioactieve afvalstoffen (54).
De gewesten worden weliswaar niet volledig uitgesloten aangezien zij bij bouwvergunningen voor kerncentrales een milieu-effectrapport kunnen eisen op voorwaarde dat dit onderzoek beperkt blijft tot de gevolgen voor stedebouw en ruimtelijke ordening, en aangezien zij ook bevoegd blijven om aan kerninstallaties die op hun grondgebied gevestigd zijn, lozingsvergunningen af te geven voor niet-radioactieve stoffen (ook al blijft alleen de federale overheid bevoegd voor de exploitatievergunning).
Over de verdeling van de bevoegdheden tussen de Staat en de gewesten heeft het Arbitragehof zich uitgesproken in zijn arrest nr. 57/95 van 12 juli 1995 :
« Artikel 6, § 1, II, tweede lid, 2º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 sluit uit dat de gewesten, met een doelstelling van bescherming van het leefmilieu, in hun regelgeving omtrent stedebouw en ruimtelijke ordening, voorschriften opnemen en verplichtingen opleggen met betrekking tot de bescherming tegen ioniserende stralingen, die tot de enkele bevoegdheid van de federale overheid behoort. »
« Artikel 6, § 1, VII, tweede lid, littera b, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 strekt ertoe de bevoegdheid van de federale overheid wat het energiebeleid betreft te behouden voor de kernbrandstofcyclus, de definitieve verwijdering van radioactieve afvalstoffen inbegrepen. De ordonnantie van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest, die de exploitatie van inrichtingen voor boringen voor het opslaan van nucleair afval aan een milieuvergunning onderwerpt, doet geen afbreuk aan die bevoegdheid. »
« Daarentegen bepaalt artikel 6, § 1, II, tweede lid, 2º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 dat de federale overheid bevoegd is voor de bescherming tegen ioniserende stralingen, met inbegrip van radioactief afval. Die bepaling staat eraan in de weg dat een gewest boringen met het oog op het opslaan van nucleair afval aan een milieuvergunning onderwerpt. »
Uit het voorgaande blijkt dat de bevoegdheden inzake kernenergie elkaar overlappen, wat op dit « gevoelige » gebied zeker niet wenselijk is. Men kan zich dan ook afvragen of het niet gewettigd zou zijn om bevoegdheden die de gewesten op dit gebied incidenteel uitoefenen, opnieuw over te dragen aan het federale gezag.
3. Landinrichting en natuurbehoud
A. Omschrijving van de bevoegdheid
De gewesten zijn bevoegd voor :
1. de ruilverkaveling van landeigendommen en de landinrichting;
2. de natuurbescherming en het natuurbehoud;
3. de groengebieden, parkgebieden en groene ruimten;
4. de bossen;
5. de jacht, met uitzondering van de vervaardiging van, de handel in en het bezit van jachtwapens, en de vogelvangst;
6. de visvangst;
7. de visteelt;
8. de landbouwhydraulica en de onbevaarbare waterlopen met inbegrip van hun bermen;
9. de ontwatering;
10. de polders en wateringen.
B. Analyse
De criteria die de wetgever hanteert om de bevoegdheden te bepalen die in deze aangelegenheid aan de gewesten worden toegewezen, zijn zeer uiteenlopend.
Daartoe horen onder andere het te bereiken doel (zoals de natuurbescherming), de territoriale zones (zoals de groengebieden) en de activiteiten (zoals de jacht).
Opgemerkt zij evenwel dat het Arbitragehof in zijn arrest nr. 1/89 kritiek heeft op een afbakening van de bevoegdheden volgens het te bereiken doel.
Volgens het Hof staat de doelstelling van een norm uit zichzelf niet toe te bepalen of de norm binnen de bevoegdheidssfeer valt van de wetgever van wie hij uitgaat.
De gewestelijke wetgever die voor natuurbescherming en natuurbehoud bevoegd is, is met uitsluiting van iedere andere ertoe gemachtigd maatregelen te nemen tot het bestrijden van de ziekten bij de in het wild levende dieren.
De federale wetgever is evenwel bevoegd voor de organisatie van de bestrijding van ziekten bij dieren of van de voorkoming van die ziekten, behalve wanneer die bepalingen ook van toepassing zijn op in het wild levende dieren.
De uitzonderingen op de bevoegdheid van de gewesten tasten de homogeniteit van die gewestbevoegdheden niet aan.
Hoewel de gewesten bevoegd zijn voor de natuurbescherming en het naturrbehoud bepaalt de bijzondere wet dat de federale overheid bevoegd is voor de in-, uit- en doorvoer van uitheemse plantensoorten alsook van uitheemse diersoorten en hun krengen.
4. Huisvesting
A. Omschrijving van de bevoegdheid
De gewesten zijn bevoegd voor de huisvesting en de politie van woongelegenheden die gevaar opleveren voor de openbare reinheid en gezondheid.
B. Analyse
De gewesten beschikken over een zeer ruime bevoegdheid inzake huisvesting.
Het Arbitragehof herinnerde daaraan in zijn arrest nr. 36/95 van 25 april 1995 op de volgende manier :
« Bij artikel 6, § 1, IV, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, dat is aangenomen ter uitvoering van artikel 39 van de Grondwet, is de aangelegenheid van de huisvesting in haar geheel naar de gewesten overgeheveld ».
Het gehele beleid inzake huisvesting en politie van woongelegenheden die gevaar opleveren voor de openbare reinheid en gezondheid is dus een gewestbevoegdheid.
In deze bevoegdheidssfeer rijzen er geen grote problemen.
Opgemerkt zij evenwel dat de federale wetgever een klein stukje bevoegdheid behoudt, daar uitsluitend hij bevoegd is op het terrein van de huurovereenkomsten. De uitoefening van de gewestbevoegdheden inzake sociale huisvesting impliceert dus op dit niveau de uitoefening van impliciete bevoegdheden om te kunnen afwijken van de huurwetgeving.
5. Landbouwbeleid
A. Omschrijving van de bevoegdheid
Door de hervorming van 1993 is een stap gezet in de richting van de regionalisering van sommige aspecten van die sector, die sterk afhankelijk is van de Europese beslissingen.
Van de gewesten hangen in het bijzonder af :
1. de toepassing, in het kader van het Landbouwfonds, van de Europese maatregelen inzake het landbouwstructuurbeleid met betrekking tot de specifieke steun voor de landbouw in probleemgebieden en de plattelandsontwikkeling;
2. de toepassing van de Europese maatregelen in het raam van het gemeenschappelijk landbouwbeleid die betrekking hebben op het leefmilieu en op de landinrichting, de bosbouw en het natuurbehoud;
3. het Landbouwinvesteringsfonds;
4. de aanvullende of suppletieve hulp aan landbouwbedrijven;
5. de promotie van de land- en tuinbouwproducten.
Dit in elkaar grijpen van federale en gewestbevoegdheden verplicht de twee bestuurslagen tot overleg voor de maatregelen waarbij er wederzijdse beïnvloeding is, alsook voor de voorbereiding en het opvolgen van de Europese beslissingen. De vertegenwoordigers van de gewesten zijn in de comités van de Europese Gemeenschap in de Belgische delegaties opgenomen.
B. Analyse
Vóór de hervormingen van 1993 beschikten de gewesten niet over enige bevoegdheid van betekenis in landbouwzaken. Die bevoegdheden bleven beperkt tot het verlenen van « aanvullende of suppletieve hulp aan landbouwbedrijven » (55), tot het gezamenlijk beheer van het Landbouwfonds en van het Landbouwinvesteringsfonds. Ten slotte bepaalde artikel 6, § 3, 7º, van de bijzondere wet : « Er wordt overleg gepleegd tussen de betrokken executieven en de bevoegde nationale overheid ... voor de voorbereiding van de onderhandelingen en de beslissingen, evenals voor het opvolgen van de werkzaamheden van de Europese Instellingen die betrekking hebben op de tot de bevoegdheid van de gewesten behorende aangelegenheden en op het landbouwbeleid. »
De bijzondere wet van 16 juli 1993 kent voor het landbouwbeleid een nieuwe reeks bevoegdheden toe en voegt die in in artikel 6, § 1, V, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980.
Sommige taken van het Landbouwfonds worden geregionaliseerd, voor zover zij betrekking hebben op « de toepassing, in het kader van het Landbouwfonds, van de Europese maatregelen inzake het landbouwstructuurbeleid met betrekking tot de specifieke steun voor de landbouw in probleemgebieden en de plattelandsontwikkeling » (56). De bevoegdheden van het Landbouwinvesteringsfonds worden eveneens aan de gewesten overgedragen (57).
De gewesten worden eveneens bevoegd voor het promotiebeleid voor de afzet van land- en tuinbouwproducten (58).
De gewesten zijn ook bevoegd voor de uitvoering van sommige beslissingen van de Europese overheid in het raam van het gemeenschappelijk landbouwbeleid; die bevoegdheden hebben betrekking op « de toepassing van de Europese maatregelen in het raam van het gemeenschappelijk landbouwbeleid die betrekking hebben op het leefmilieu en op de landinrichting, de bosbouw en het natuurbehoud » (59).
De federale overheid blijft bevoegd voor alles wat niet aan de gewesten is overgedragen, dat wil zeggen het prijzen- en marktbeleid, het sanitaire beleid, de beheersing van de landbouwproductie, het bepalen van de productietechnieken en -methodes, ...
Er bestaat op dat gebied nog praktisch geen constitutionele jurisprudentie, al schept de huidige wettekst enige verwarring.
Dat zet er ons toe aan verschillende opmerkingen te formuleren (bij andere gelegenheden is in de rechtsleer daaraan reeds aandacht gewijd, meer bepaald door F. Haumont, in « La Belgique fédérale « , Brussel, Bruylant, 1993).
1º De formule « in het kader van het Landbouwfonds » is vaag. Men kan de vraag stellen of de geregionaliseerde hulp via het Landbouwfonds (dat tot de federale bevoegdheden behoort) moet verlopen, met de mogelijkheid voor de Staat om de begrotingstoewijzingen die daarop betrekking hebben, te wijzigen.
2º Men kan zich ook vragen stellen over het onderscheid dat wordt gemaakt tussen de soorten toegekende hulp : naast de hulp aan landbouwers in probleemgebieden en in het kader van het programma van plattelandsontwikkeling, moeten belangrijke uitgaven in de vorm van hulp aan investeringen, installaties en diensten ook worden beschouwd als steun aan het landbouwstructuurbeleid.
3º Het begrip « plattelandsontwikkeling », dat werkelijk moeilijk af te bakenen valt, moet beter worden omschreven.
4º Ook dient te worden vastgesteld dat de wetgever niet heeft bepaald op welke wijze de gewesten betrokken worden bij het beheer van het Landbouwfonds in de twee gebieden waarop de gewesten bevoegd zijn.
5º De Nationale Dienst voor de Afzet van Land- en Tuinbouwprodukten (NDALTP) was bevoegd voor de promotie en de controle van de land- en tuinbouwproducten. Thans is de promotie een gewestbevoegdheid. De grens tussen promotie en controle is in de praktijk echter niet altijd precies te trekken.
6. Economie
A. Omschrijving van de bevoegdheid
Op dit terrein werden aan de gewesten aanzienlijke bevoegdheden toegewezen en in het bijzonder de principiële bevoegdheid voor het hele economische beleid. De uitzonderingen waarop die onder de bevoegdheid van de federale overheid ressorteren moeten restrictief geïnterpreteerd worden.
De gewesten zijn evenwel verplicht een aantal spelregels in acht te nemen die de wetgever onder één noemer brengt : de economische unie en de monetaire eenheid.
Daarbij gaat het om de volgende principes :
het vrije verkeer van de productiefactoren en de producten (personen, kapitalen, goederen, diensten);
de vrijheid van handel en nijverheid;
de muntunie en een eenvormig financieel beleid.
Daar de wet voor dit onderdeel voorziet in talrijke bevoegdheidsregelingen moet een onderscheid gemaakt worden tussen :
De exclusieve en volle bevoegdheden van de gewesten
Daartoe behoren de residuaire bevoegdheden voor het economisch beleid en de natuurlijke rijkdommen (behalve voor het continentaal plat).
De exclusieve en volle bevoegdheden van de federale overheid
Daartoe behoren :
het muntbeleid, zowel intern als extern;
het financiële beleid en de bescherming van het spaarwezen;
het prijs- en inkomensbeleid;
het mededingingsrecht en het recht inzake de handelspraktijken (60);
het handelsrecht en het vennootschapsrecht;
de vestigingsvoorwaarden met uitzondering van de bevoegdheid van de gewesten voor de vestigingsvoorwaarden inzake toerisme;
de industriële en intellectuele eigendom;
de contingenten en vergunningen;
de metrologie en de normalisatie;
het statistisch geheim;
het arbeidsrecht en de sociale zekerheid.
De parallelle bevoegdheden
In sommige gevallen kunnen zowel de federale overheid als het gewest, elk op hun eigen terrein, een aangelegenheid regelen door eigen instellingen op te richten. Dat is het geval voor :
1. het kredietbeleid;
2. de overheidsholdings (de Nationale Investeringsmaatschappij, gewestelijke investeringsmaatschappijen);
3. de buitenlandse handel. In dit verband beschikt elke bestuurslaag over haar beleidsinstrumenten. De gewesten zijn, zoals de federale overheid, bevoegd om waarborgen te verstrekken tegen exportrisico's. Maar in de federale instanties (Belgische Dienst voor Buitenlandse Handel, Compromex, Delcredere, Fonds voor buitenlandse handel) worden de gewesten betrokken bij het beleid. De gewesten hebben eigen handelsattachés bij de ambassades.
De gewestelijke aanvullende of ondergeschikte bevoegdheden
De gewesten kunnen hun bevoegdheid uitoefenen maar met inachtneming van hogere normen of op suppletieve wijze. Dat is het geval voor :
de aanvullende of suppletieve hulp aan landbouwbedrijven;
de inachtneming van de principes van de economische unie en de monetaire eenheid als vastgesteld door of krachtens de wet, en door of krachtens de internationale verdragen;
de inachtneming van algemene regels betreffende: de overheidsopdrachten, de bescherming van de verbruiker, de organisatie van het bedrijfsleven, de maxima voor hulp aan ondernemingen op het gebied van de economische expansie.
De concurrerende bevoegdheden.
De gewesten kunnen suppletieve hulp verstrekken aan de landbouwbedrijven.
Domein waarop de wet voorziet in een federaal coördinatiebeleid
Het gaat om het afzet- en uitvoerbeleid.
B. Analyse
De verdeling van de bevoegdheden in economische aangelegenheden wordt gekenmerkt door een overlapping van gewestelijke en federale bevoegdheden. Sedert 1988 zijn in beginsel de gewesten bevoegd voor alles wat te maken heeft met het economisch beleid.
De federale overheid heeft slechts de bevoegdheden die haar door de bijzondere wet uitdrukkelijk zijn toegewezen.
De federale bevoegdheden beperken de gewestelijke autonomie in economische aangelegenheden maar hebben ook een invloed op andere gewestelijke bevoegdheidspakketten.
De federale bevoegdheid voor economische aangelegenheden impliceert niet alleen in deze aangelegenheid, maar ook in andere bevoegdheidsdomeinen een gezamenlijk beheer door de federale overheid en de gewesten.
1. In verband met de spelregels die de gewesten in acht dienen te nemen in economische aangelegenheden, is het Arbitragehof in zijn arrest nr. 35/95 van mening dat :
« Artikel 6, § 1, VI, derde lid, van de bijzondere wetgever van 8 augustus 1980 geldt als de uitdrukkelijke uiting van de wil van de bijzondere wetgever om een eenvormige basisregeling van de organisatie van de economie in een geïntegreerde markt te handhaven. Die wil moet in aanmerking worden genomen wanneer de decreetgever maatregelen neemt op het vlak van de economie waarmee hij het leefmilieu, dat door de uitbating van de grindlagen wordt bedreigd, wil beschermen.
Het bestaan van een economische unie impliceert in de eerste plaats het vrije verkeer van de goederen en productiefactoren tussen de deelgebieden van de Staat.
Wat het verkeer van goederen betreft, zijn niet bestaanbaar met een economische unie de autonoom door de deelgebieden van de unie in casu de gewesten vastgestelde maatregelen die het vrije verkeer belemmeren.
De vrijheid van handel en nijverheid kan niet als een absolute vrijheid worden opgevat.
De bevoegde wetgever kan ertoe worden gebracht zij het in de economische sector dan wel in andere sectoren de handelingsvrijheid van de betrokken personen of ondernemingen te beperken, wat noodzakelijkerwijze een weerslag zal hebben op de vrijheid van handel en nijverheid.
De gewesten zouden slechts de vrijheid van handel en nijverheid zoals bedoeld in artikel 6, § 1, VI, derde lid, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 schenden, indien ze die vrijheid zouden beperken zonder dat daartoe enige noodzaak bestaat of indien die beperking totaal onevenredig zou zijn met het nagestreefde doel of aan dat beginsel op zodanige wijze afbreuk zou doen dat de economische unie erdoor in het gedrang komt. »
2. In verband met de exclusieve bevoegdheid van de federale wetgever voor contingenten en vergunningen, zoals ze wordt bepaald door artikel 6, § 1, vijfde lid, 8º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980, bevestigt het Arbitragehof dat « deze bevoegdheid van de federale wetgever luidens de parlementaire voorbereiding verband houdt met de tussenstaatse handel en de compenserende monetaire bedragen in de landbouwsector ».
De crisis rond de wapenuitvoer naar het Midden-Oosten heeft ertoe geleid dat in de nationale regering gewestelijke ministeriële comités werden opgericht die bevoegd zijn om wapenexportvergunningen af te geven (61). Bij de Kamers had een wetsontwerp ingediend moeten worden tot regionalisering van het verlenen en het verlengen van uitvoervergunningen met uitzondering van die waarvoor een Europese reglementering inzake vergunningen en contingenten bestaat. De bijzondere wetgever van 16 juli 1993 heeft die belofte niet in daden omgezet.
3. In verband met de exclusieve bevoegdheid van de federale overheid voor het mededingingsrecht en het recht inzake de handelspraktijken meent het Arbitragehof in zijn arrest nr. 35/95 van 25 april 1995 het volgende :
« Decreetsbepalingen die de exploitatie van sommige natuurlijke rijkdommen aan een aantal voorwaarden onderwerpen met oog op de stopzetting ervan, kunnen niet worden gelijkgesteld met regels die tot doel hebben een concurrentie onder de marktdeelnemers te waarborgen, krachtens welke het mededingingrecht en het recht inzake de handelspraktijken aan de federale overheid zijn voorbehouden (artikel 6, § 1, VI, vijfde lid, 4º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen). »
4. De bijzondere wet van 8 augustus 1980 verleent aan de gewesten de bevoegdheid om de buitenlandse handel te bevorderen, daar zij bevoegd zijn voor het afzet- en uitvoerbeleid (62). In de tekst van de bijzondere wet wordt evenwel gepreciseerd dat die bevoegdheid moet worden uitgeoefend « onverminderd een nationaal beleid van coördinatie, bevordering en samenwerking terzake, door middel van daartoe geschikte instellingen en instrumenten ».
Tijdens de parlementaire werkzaamheden werden de respectieve bevoegdheden van de Staat en van de gewesten op dit terrein gekwalificeerd als parallelle bevoegdheden. Dit wil zeggen bevoegdheden die elke bestuurslaag op autonome wijze uitoefent zonder de andere te hinderen (63).
Aan de federale overheid werden drie bevoegdheden toegewezen.
Een eerste bevoegdheid is het verstrekken van waarborgen tegen export-, import- en investeringsrisico's. Opgemerkt zij evenwel dat de gewesten de mogelijkheid behouden dit soort waarborgen te verstrekken doch uitsluitend met eigen middelen en door toedoen van eigen diensten en instellingen.
De federale overheid is eveneens bevoegd om een beleid van coördinatie en samenwerking te voeren.
Ten slotte is de federale overheid bevoegd om een beleid van bevordering te voeren in overleg met de gewesten.
Zo blijft de federale overheid haar bevoegdheden uitoefenen via de Belgische Dienst voor Buitenlandse Handel, het Fonds voor buitenlandse handel en de Nationale Delcrederedienst. De gewesten werden bij hun beleid betrokken en hebben eigen bevoegde instellingen opgericht op het stuk van de buitenlandse handel [de « Agence wallonne à l'exportation (64) en de Vlaamse Dienst voor de buitenlandse handel (65)].
Daar de parallelle bevoegdheden vaak aanleiding gaven tot allerlei incoherenties werd op 9 oktober 1990 tussen de federale minister van Buitenlandse Handel en de leden van de bevoegde gewestexecutieven (66) een « afspraak » gemaakt om via de BDBH te zorgen voor een coherent optreden van de Belgische vertegenwoordiging in haar betrekkingen met de buitenlandse autoriteiten.
Artikel 6, § 1, VI, 3º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 bepaalt sinds het door de bijzondere wet van 16 juli 1993 gewijzigd werd, dat de federale overheid niet alleen een beleid van coördinatie en samenwerking moet voeren, maar ook overleg moet plegen met de gewesten wanneer zij een initiatief wil nemen ter bevordering van de buitenlandse handel. Dat overleg moet bij voorkeur via samenwerkingsakkoorden verlopen.
Ten slotte zullen alle handelsattachés worden geregionaliseerd in overleg met de gewesten (67).
5. Artikel 6, § 1, VI, tweede lid, 2º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980, dat de federale regering machtigt op het gebied van de economische expansie de staatswaarborg te verlenen op voorstel van de betrokken gewestregering, werd gewijzigd om te preciseren dat alle waarborgen waarin de wet van 30 december 1970 voorziet onder deze bepaling vallen (68). Die bepaling zegt voortaan dat « de Ministerraad op het gebied van de economische expansie, op voorstel van de betrokken gewestregering, de staatswaarborg kan verlenen bedoeld in de artikelen 19 tot 21 en 22, derde lid, e, van de wet van 30 december 1970 betreffende de economische expansie.
6. De bepaling van de vestigingsvoorwaarden behoort niet meer tot de exclusieve bevoegdheden van de federale overheid (69) aangezien de gewesten bevoegd zijn geworden voor de vestigingsvoorwaarden inzake toerisme, dit wil zeggen « de vestigingsvoorwaarden voor exploitanten van reisbureaus en van logiesverstrekkende bedrijven met winstgevend doel (zoals hotels, campings...) » (70). Hetzelfde geldt niet voor de vestigingsvoorwaarden inzake restaurants en cafés die tot de federale bevoegdheid blijven behoren. Hierdoor ontstaat een dubbele regelgeving inzake vestigingsvoorwaarden voor de hotels die over een restaurant beschikken (71).
Een uitbreiding van de gewestbevoegdheden op dit terrein kan dus worden overwogen teneinde een zekere samenhang tot stand te brengen en de gewesten de middelen te geven om de vestigingsvoorwaarden te controleren in aangelegenheden die op materieel gebied reeds tot hun bevoegdheid behoren.
7. Energie
A. Omschrijving van de bevoegdheid
Het gewest is bevoegd voor de « gewestelijke aspecten van de energie ». De wet bepaalt wat in ieder geval onder die uitdrukking moet worden verstaan :
de distributie en het plaatselijk vervoer van elektriciteit door middel van netten waarvan de nominale spanning lager is dan 70 000 volt;
de openbare gasdistributie;
de aanwending van mijngas en van gas afkomstig van hoogovens;
de netten voor warmtevoorziening op afstand;
de valorisatie van steenbergen;
de nieuwe energiebronnen met uitzondering van die welke verband houden met de kernenergie;
de terugwinning van energie door de nijverheid en andere gebruikers;
het rationeel energieverbruik.
De federale overheid daarentegen is bevoegd voor de aangelegenheden die wegens hun technische en economische ondeelbaarheid een gelijke behandeling op nationaal vlak behoeven, te weten :
het nationaal uitrustingsprogramma in de elektriciteitssector, maar de gewestregeringen worden bij de uitwerking ervan betrokken;
de kernbrandstofcyclus;
de grote infrastructuren voor de opslag, het transport en de productie;
de tarieven.
Voor alle maatregelen die buiten die twee lijsten worden genomen, zowel als voor het bepalen van de grote lijnen van het federaal energiebeleid, voorziet de wet in overleg tussen de federale overheid en de gewesten.
B. Analyse
Op dat gebied leert de bijzondere wet ons dat de gewesten bevoegd zijn om de gewestelijke aspecten van de energie te regelen, terwijl de federale overheid alleen gemachtigd is om aangelegenheden te regelen die wegens hun technische en economische ondeelbaarheid een gelijke behandeling op nationaal vlak behoeven.
In feite moet men vaststellen dat het energiebeleid niet uitsluitend tot de bevoegdheid van de federale overheid behoort en evenmin uitsluitend tot die van de gewesten.
Die realiteit geeft de werkelijke bedoeling van de bijzondere wetgever weer om in die aangelegenheden het samenwerkingsfederalisme te bevorderen.
Het Arbitragehof zegt daarover het volgende :
« Uit artikel 6, § 1, VII, tweede lid, vloeit dat de federale overheid, onverminderd het bepaalde in artikel 6, §§ 3 en 4, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980, ter zake van het energiebeleid een ruime bevoegdheid heeft behouden.
Niettemin houdt die bevoegdheidsverdeling niet in dat de federale overheid bij het aanwenden van haar energiebevoegdheid niet onderworpen kan zijn of worden aan de voorschriften en verplichtingen die de gewesten vaststellen op grond van een bevoegdheid die zij aan een andere bepaling van de bijzondere wet ontlenen, zoals artikel 6, § 1, I, 1º, van de voormelde bijzondere wet.
Hieruit volgt dat wanneer bij de uitvoering van het nationaal uitrustingsprogramma, de productie van kernbrandstof of de productie van energie, handelingen of werken worden verricht waarop de gewestvoorschriften inzake stedebouw en ruimtelijke ordening van toepassing zijn en die voorschriften ook maatregelen inzake leefmilieu bevatten, deze laatste maatregelen ook voor de bedoelde handelingen en werken gelding hebben, behalve voor zover zij de bescherming tegen ioniserende stralingen beogen. »
De bijzondere wet somt vier federale bevoegdheden op inzake energie.
In zijn arrest nr. 57/95 heeft het Arbitragehof de gelegenheid gekregen om enige toelichting te verstrekken met betrekking tot twee van die vier uitzonderingen op de bevoegdheid van de gewesten.
Allereerst het nationaal uitrustingsprogramma in de elektriciteitssector, waarover het Arbitragehof het volgende heeft gezegd :
« Het nationaal uitrustingsprogramma in de elektriciteitssector beoogt, via een investeringsprogramma dat de betrekkingen tussen de verschillende produktiefactoren regelt, de behoeften inzake elektrische energie en de middelen die moeten worden aangewend om in die behoeften te voorzien, te bepalen; het ressorteert onder de bevoegdheid van de federale overheid, maar doet geen afbreuk aan de gewestbevoegdheden inzake leefmilieu. »
En over opslag, transport en productie :
« De parlementaire voorbereiding van artikel 6, § 1, VII, tweede lid, littera c) van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 doet ervan blijken dat de bijzondere wetgever dat bevoegdheidsvoorbehoud heeft gemaakt om de federale Staat ertoe in staat te stellen hetzij te blijven deelnemen aan het beheer van de ondernemingen en instellingen welke in de betrokken sectoren actief zijn, hetzij toezicht te blijven uitoefenen op de productie, de opslag en het transport van energie en hierbij op te treden in het belang van 's lands energiebevoorrading. Het voorbehoud ontneemt de gewesten ten aanzien van die inrichtingen niet de bevoegdheden die hun bij de bijzondere wet zijn toegekend op het vlak van het leefmilieu. »
8. Ondergeschikte besturen
A. Omschrijving van de bevoegdheid
1. De gewesten zijn bevoegd voor de organisatie en de uitoefening van het gewone toezicht op de provincies en de gemeenten.
Een aantal bijzondere gevallen vormen hierop evenwel een uitzondering.
a) De federale overheid blijft bevoegd voor de organisatie en de uitoefening van het toezicht op de gemeenten van het Duitse taalgebied.
b) De federale overheid is bevoegd voor de organisatie (maar niet voor de uitoefening) van het toezicht op de gemeenten in de Brusselse rand, Voeren en Komen.
c) De federale overheid en de gemeenschappen kunnen voor de aangelegenheden waarvoor zij bevoegd zijn een specifiek toezicht instellen en uitoefenen. Als voorbeeld vermelden wij het toezicht van de federale overheid inzake brandbestrijding en het toezicht van de gemeenschappen op het bibliotheekwezen.
2. De gewesten zijn bevoegd voor het statuut van de intercommunales en de interprovinciales. Daarvoor moet het statuut van dergelijke verenigingen die de grenzen van een gewest overschrijden, geregeld worden in een samenwerkingsakkoord.
Voor de verenigingen van gemeenten en de verenigingen van provincies die de grenzen van één gewest overschrijden, moet een onderscheid gemaakt worden tussen het probleem van het statuut en dat van de toetreding van die gemeenten of provincies : indien gemeenten of provincies van verschillende gewesten zich wensen te verenigen overeenkomstig de gewestwetgevingen, moet alleen het toezichtmechanisme worden toegepast.
Opgemerkt zij nog dat artikel 162 van de Grondwet de gewestbevoegdheid beperkt tot de regeling van « de voorwaarden waaronder en de wijze waarop verscheidene gemeenten of verscheidene provincies zich met elkaar kunnen verstaan of zich kunnen verenigen ». Andere aspecten zoals het fiscaal statuut van de intercommunales behoren tot de federale bevoegdheid.
A. De gewesten zijn bevoegd voor de algemene financiering van de gemeenten en de provincies. De gewesten, de gemeenschappen en de federale overheid kunnen overigens aan de plaatselijke besturen en aan publiekrechtelijke rechtspersonen taken opdragen in de aangelegenheden die tot hun respectieve bevoegdheden behoren. Op voorwaarde dat zij in de financiering ervan voorzien.
4. Wat de fusies van gemeenten betreft, is vóór elke beslissing van de Ministerraad over een voorontwerp van wet betreffende een fusie van gemeenten of over een koninklijk besluit genomen ter uitvoering van de wet van 23 juli 1971 betreffende de fusies van gemeenten (72) het eensluidend advies van de gewestregering vereist.
Opgemerkt zij ten slotte dat het niet tot de bevoegdheden van de gewesten behoort zich te verzetten tegen de benoeming van een burgemeester door de Koning (73).
B. Analyse
Naast de bevoegdheden op het stuk van het toezicht waarin artikel 7 van de bijzondere wet voorziet, zijn het vooral bevoegdheden betreffende de intercommunales en voor een kleiner deel betreffende de financiering van de lokale besturen, die de aandacht trekken.
1. Door aan de gewesten de bevoegdheden toe te wijzen « betreffende de werkwijze, de controle en de vaststelling van het ambtsgebied van de verenigingen van gemeenten tot nut van het algemeen en de toepassing van de organieke wetten betreffende die verenigingen », heeft de bijzondere wet van 8 augustus 1980 de bevoegdheden op een zeer ingewikkelde wijze verdeeld (74).
De in 1993 herziene Grondwet en de bijzondere wet van 16 juli 1993 dragen de bevoegdheden inzake de verenigingen van gemeenten en de verenigingen van provincies integraal over aan de gewesten en zorgen dus voor een veel duidelijker toestand.
Het vierde lid van artikel 162 van de Grondwet maakt het immers voor de bijzondere wetgever mogelijk de regeling van de voorwaarden waaronder en de wijze waarop verscheidene provincies of verscheidene gemeenten zich met elkaar kunnen verstaan of zich kunnen verenigen, op te dragen aan de gewesten.
In de bijzondere wet wordt van die gelegenheid gebruik gemaakt daar in artikel 6, § 1, VIII, 1º, als gewestbevoegdheden worden opgesomd « de verenigingen van provincies en van gemeenten tot nut van het algemeen, met uitzondering van het door de wet georganiseerde specifiek toezicht inzake brandbestrijding » (75).
Het is dus de organisatie van de intercommunales die tot de bevoegdheid van de gewesten behoort.
De problematiek van de verenigingen van gemeenten komt aan bod in een interessant arrest van het Arbitragehof, namelijk arrest nr. 58/92 van 12 juli 1995 waarvan wij hieronder een uittreksel weergeven.
« Artikel 6, § 1, VIII, 1º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 moet worden gelezen in het licht van de artikelen 41 en 162 van de Grondwet, die de gemeenten een recht van initiatief toekennen om zich te verenigen met het oog op de gezamenlijke behartiging van aangelegenheden van gemeentelijk belang.
Het komt de gewestelijke wetgever toe de voorwaarden en de wijze van die samenwerking te regelen.
Ten deze regelt de bevoegde federale wetgever een materie die tot de werkloosheidsreglementering behoort en bepaalt hij dat de gemeenten een plaatselijk werkgelegenheidsagentschap moeten oprichten, hetzij alleen, hetzij samen met andere gemeenten.
De plaatselijke werkgelegenheidsagentschappen behartigen in het raam van de werkloosheidsreglementering een algemeen belang voor rekening van de federale overheid; zij streven niet een uitsluitend gemeentelijk belang na.
De bepalingen van artikel 162, vierde lid, van de Grondwet en van artikel 6, § 1, VIII, 1º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 zijn dan ook niet van toepassing op die plaatselijke werkgelegenheidsagentschappen. »
De gewesten zijn dus volkomen bevoegd voor de organieke wetgeving op de intercommunales en dus ook om de bevoegdheid, het beleid en de juridische aard van die intercommunales te bepalen.
De gewesten zijn overigens niet bevoegd om het fiscaal statuut van de intercommunales te regelen.
Wat de verenigingen van gemeenten betreft die de grenzen van één gewest overschrijden, wordt de bevoegdheid van de gewesten uitdrukkelijk bepaald door de bijzondere wetgever (zie ook artikel 92bis , § 2, d, dat voorziet in een verplicht samenwerkingsakkoord over dit onderwerp) (76). Hoewel de bijzondere wetgever vóór de hervormingen van 1993 bepaald had dat « iedere beslissing betreffende verenigingen van gemeenten waarvan het ambtsgebied zich over meer dan één gewest uitstrekt, in onderlinge overeenkomst tussen de betrokken executieven genomen moet worden », gaf hij geen uitsluitsel over de vraag wie bevoegd was om de organieke regeling van de interregionale intercommunales te bepalen. Het Arbitragehof had deze delicate kwestie al evenmin opgelost (77).
De bijzondere wet van 1993 heeft de voorkeur gegeven aan een verplicht samenwerkingsakkoord om de problemen te regelen die verband houden met « de verenigingen van provincies en van gemeenten tot nut van het algemeen die de grenzen van een gewest overschrijden » (78). In dit samenwerkingsakkoord zal niet alleen de rechtsregeling worden bepaald die op hen van toepassing is maar ook de concrete uitvoering ervan.
Alles wat verband houdt met de vorming van verenigingen van provincies en van gemeenten behoort duidelijk tot de bevoegdheid van de gewesten. Hetzelfde geldt niet voor andere verenigingsvormen waarbij een lokaal bestuur betrokken is.
Behoort de vereniging van een provincie of van een gemeente met derden tot de gewestbevoegdheid of tot de bevoegdheid van de federale wetgever die ook bevoegd is voor de organisatie van de lokale besturen?
Dit blijft een open vraag, maar de gewestbevoegdheid lijkt onvermijdelijk.
Een verduidelijking van de wettekst zou wenselijk zijn.
Wie is bevoegd voor de overeenkomsten tussen gemeenten of tussen provincies (die materie valt traditioneel onder de organieke wet betreffende de intercommunales) ?
Artikel 162 van de Grondwet handelt weliswaar over de voorwaarden waaronder de lokale besturen zich met elkaar kunnen verstaan of zich kunnen verenigen, maar de bijzondere wet handelt alleen over verenigingen van gemeenten.
In de rechtsleer wordt er van uitgegaan dat enkel de wetgeving op de intercommunales, dat wil zeggen op de oprichting van nieuwe rechtspersonen, tot de gewestbevoegdheid behoort.
De bijzondere wetgever heeft voorzien in een beperking van de bevoegdheden van de gewesten : het specifieke toezicht inzake brandbestrijding wordt georganiseerd door de federale wet.
Deze uitzondering brengt op een specifiek punt de homogeniteit van de gewestbevoegdheden in het gedrang.
Het zou wenselijk zijn de grenzen van het vage begrip « specifiek toezicht » duidelijker af te bakenen.
2. De verdeling van de bevoegdheden betreffende de gemeenten en de provincies werd in 1993 niet gewijzigd (79).
Een nieuwe grondwetsherziening zou moeten leiden tot een regionalisering van de organieke wetgeving betreffende de gemeenten en de provincies, met uitzondering evenwel van de regels bepaald in de zogenaamde pacificatiewet van 9 augustus 1988 en van de politie- en brandbestrijdingsdiensten die tot de federale bevoegdheid zouden moeten blijven behoren.
De bijzondere wet heeft reeds voorzien in een samenwerkingsmechanisme in deze twee laatste aangelegenheden, aangezien de gewestregeringen betrokken worden bij het ontwerpen van algemene regels die door de Koning worden uitgevaardigd met betrekking tot de leden van het gemeentepolitiekorps en de organisatie van de gemeentelijke brandbestrijdingsdiensten (80).
De gewone wet van 16 juli 1993 schrapt daarenboven de bevoegdheid van de Koning om algemene regels uit te vaardigen met betrekking tot het administratief statuut en de bezoldigingsregeling van het gemeentepersoneel (81).
3. Wat het administratief toezicht betreft, onthouden wij ten slotte uit het arrest 11/95 van 7 februari 1995 het volgende : « De gewesten zijn bevoegd om de beslissingen van de gemeenteraad betreffende de jaarlijkse rekeningen alsook de eindrekening van de gemeenteontvanger te onderwerpen aan de goedkeuring van de provinciegouverneur en om het beroep te organiseren dat tegen de beslissing van de toezichthoudende overheid kan worden ingesteld, met inbegrip van het aanwijzen van de instanties of personen die dat beroep kunnen instellen. »
9. Werkgelegenheid
A. Omschrijving van de bevoegdheid
De gewesten zijn bevoegd voor :
1. de arbeidsbemiddeling :
2. de programma's voor wedertewerkstelling van de uitkeringsgerechtigde volledig werklozen of van de daarmee gelijkgestelde personen, behalve in de besturen die onder de federale overheid ressorteren. Voor iedere binnen het raam van een arbeidsovereenkomst in een wedertewerkstellingsprogramma geplaatste uitkeringsgerechtigde volledig werkloze kent de federale oveheid aan het gewest een financiële tegemoetkoming toe, waarvan het bedrag overeenstemt met een werkloosheidsvergoeding en dit voor de duur van de bovenvermelde arbeidsovereenkomst :
3. de toepassing van de normen betreffende de tewerkstelling van buitenlandse arbeidskrachten. dat wil zeggen de afgifte van arbeidsvergunningen.
De wet voorziet in een overleg tussen de federale overheid, de gemeenschappen en de gewesten over de initiatieven betreffende de arbeidsbemiddeling en de opleiding van werklozen.
B. Analyse
De bevoegdheden van de gewesten inzake werkgelegenheid zijn beperkt.
De gemeenschappen zijn immers bevoegd voor de aangelegenheden betreffende de beroepsopleiding en de federale overheid is bevoegd voor de aangelegenheden die ressorteren onder het arbeidsrecht of de sociale zekerheid.
Het werkgelegenheidsbeleid dat als een geheel werd opgevat is eigenlijk versnipperd over de Staat, de gewesten en de gemeenschappen.
Artikel 6, § 1, IX, 3º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 bepaalt dat de gewesten bevoegd zijn voor « de toepassing van de normen betreffende de tewerkstelling van buitenlandse arbeidskrachten » (82). Artikel 2, § 6bis , van de bijzondere wet van 16 juli 1993 vult deze bepaling aan als volgt : « Het toezicht op de naleving van deze normen ressorteert onder de bevoegdheid van de federale overheid. » « De vaststelling van de inbreuken kan evenwel eveneens worden verricht door de daartoe door de gewesten gemachtigde ambtenaren. » Op deze wijze wordt een parallelle bevoegdheid ingevoerd van de gewesten en van de federale overheid voor de vaststelling van overtredingen van de wet betreffende de tewerkstelling van buitenlandse arbeidskrachten.
De nieuwe tekst van artikel 92bis van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 (83) bepaalt evenwel dat in ieder geval een samenwerkingsakkoord moet worden gesloten over de coördinatie tussen het federale en gewestelijke beleid inzake terwerkstelling van buitenlandse arbeidskrachten, verblijfsvergunningen en arbeidsvergunningen.
Het arrest van het Arbitragehof nr. 58/95 van 12 juli 1995 in verband met de plaatselijke werkgelegenheidsagentschappen toont aan hoezeer de bevoegdheden inzake werkgelegenheid elkaar overlappen :
Uit de parlementaire voorbereiding van de bijzondere wet van 8 augustus 1988 blijkt dat aan de gewesten zijn toegekend : de ruimste bevoegdheid voor de plaatsing van al dan niet werkloze werkzoekenden; en de bevoegdheid tot het zelf opzetten van programma's voor wedertewerkstelling, bevoegdheid die voordien beperkt was tot de uitvoering van door de federale overheid vastgestelde maatregelen.
Met toepassing van artikel 6, § 1, VI, vijfde lid, 12º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 is het evenwel de federale wetgever die exclusief bevoegd blijft voor de sociale zekerheid, welke de reglementering van de werkloosheid omvat.
De analyse van het geheel van de bestreden bepalingen leidt tot de vaststelling, enerzijds, dat het nieuwe stelsel van de plaatselijke werkgelegenheidsagentschappen een begeleidingsmaatregel invoert ten gunste van bepaalde categorieën van werklozen en, anderzijds, dat het gehele stelsel buiten de gewone arbeidscircuits verloopt.
De bestreden bepalingen moeten derhalve worden aangezien als een regeling van de werkloosheid en niet als een maatregel van plaatsing of een programma van wedertewerkstelling van werklozen.
« Hoewel de federale wetgever bevoegd is om een werkloosheidsreglementering op te stellen, mag hij, bij de uitoefening van die bevoegdheid, niet op onevenredige wijze afbreuk doen aan de bevoegdheid van de gewesten inzake wedertewerkstelling van werklozen. Die evenredigheid is een onderdeel van de bevoegdheid van de federale wetgever. »
In het arrest van 12 juli 1995 (84), heeft het Abitragehof bevestigd dat « Uit de parlementaire voorbereiding van de bijzondere wet van 8 augustus 1988 blijkt dat aan de gewesten zijn toegekend : de ruimste bevoegdheid voor de plaatsing van al dan niet werkloze werkzoekenden; en de bevoegdheid tot het zelf opzetten van programma's voor wedertewerkstelling, bevoegdheid die voordien beperkt was tot de uitvoering van door de federale overheid vastgestelde maatregelen.
Met toepassing van artikel 6, § 1, VI, vijfde lid, 12º, van de bijzondere wet van 9 augustus 1980 is het evenwel de federale wetgever die exclusief bevoegd blijft voor de sociale zekerheid welke de reglementering van de werkloosheid omvat. »
Een dergelijke overlapping van bevoegdheden in een zo gevoelige materie als het werkgelegenheidsbeleid maakt het onmogelijk een gecoördineerd beleid te voeren. Een rationalisering zou wenselijk zijn.
10. Openbare werken en vervoer
A. Omschrijving van de bevoegdheid
De gewesten zijn bevoegd voor :
1. de wegen, de autosnelwegen en hun aanhorigheden;
2. de waterwegen (bevaarbare waterlopen en kanalen) en hun aanhorigheden;
De wet bepaalt dat de gewesten samenwerkingsakkoorden sluiten die betrekking hebben op de hydrologie en de waterbeheersing, op de waterwegen die de grenzen van een gewest overschrijden, op de te beslissen werken en op de maatregelen die genomen moeten worden teneinde schade in een ander gewest te vermijden.
2bis . het juridisch stelsel van de land- en waterwegen, welke ook de beheerder ervan zij, met uitzondering van de spoorwegen beheerd door de Nationale Maatschappij der Belgische Spoorwegen;
3. de havens en hun aanhorigheid; bedoeld worden : Antwerpen, Zeebrugge, Oostende, Brussel, Luik, Namen en Charleroi. Voor de betrekkingen met Nederland betreffende de waterverdragen moet overleg worden gepleegd tussen de federale overheid en de gewesten.
4. de zeewering;
5. de dijken;
6. de veerdiensten;
7. de luchthavens en de openbare vliegvelden met uitzondering van Brussel-Nationaal;
De federale overheid blijft bovendien bevoegd voor de militaire vliegvelden en voor de veiligheid van het luchtverkeer. Er moet overleg worden gepleegd inzake vliegvelden, luchtverkeer en Sabena.
8. het gemeenschappelijke stads- en streekvervoer, met inbegrip van de bijzondere vormen van geregeld vervoer;
Daaronder vallen het taxivervoer en het verhuren van auto's met chauffeur, evenals de bijzondere vormen van geregeld vervoer. De spoorwegen vormen een uitzondering. Er moet overleg worden gepleegd over de coördinatie van de NMBS-diensten met de overige vormen van openbaar vervoer.
9. de loodsdiensten en de bebakeningsdiensten van en naar de havens, evenals de reddings- en sleepdiensten op zee.
Bepaalde bevoegdheden van het Vlaamse Gewest strekken zich uit tot de territoriale wateren en tot de internationale wateren op het continentaal plat. Dit betekent echter niet dat het Vlaamse Gewest eigenaar wordt van de natuurlijke rijkdommen die er ontdekt worden. Noch de territoriale zee noch het continentaal plat maakt deel uit van het Vlaamse Gewest.
De gewesten zijn bevoegd voor het juridisch stelsel van de land- en waterwegen, welke ook de beheerder ervan zij, met uitzondering van de spoorwegen beheerd door de Nationale Maatschappij der Belgische Spoorwegen.
De wet bepaalt dat tussen de federale overheid en de gewesten overleg gepleegd wordt over de planning en de compatibiliteit van het autosnelwegen- en waterwegennet, en over de coördinatie en bevordering van het openbaar vervoer.
Daarnaast worden de gewestregeringen betrokken bij het ontwerpen van de regels van de algemene politie en van de technische voorschriften inzake verkeer en vervoer. Hetzelfde geldt voor de reglementering betreffende de organisatie en de veiligheid van het luchtverkeer.
Ten slotte moeten de gewesten onderling, evenals de federale overheid met de gewesten, samenwerkingsakkoorden sluiten voor aangelegenheden waarbij hun bevoegdheden elkaar overlappen.
B. Analyse
De bijzondere wet van 16 juli 1993 heeft de bevoegdheidsverdeling inzake het beleid van de openbare werken en het vervoer op twee punten gewijzigd.
Een 2ºbis is ingevoegd in artikel 6, § 1, X, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980. De gewesten zijn voortaan bevoegd voor « het juridisch stelsel van de land- en waterwegen, welke ook de beheerder ervan zij, met uitzondering van de spoorwegen beheerd door de Nationale Maatschappij der Belgische Spoorwegen ». Deze wijziging houdt dus in dat de gewesten bevoegd zijn voor de gemeentelijke en de provinciale wegen en voor de wegen van de agglomeratie (85).
Vervolgens is het 8º van dezelfde bepaling aangevuld teneinde de gewesten bevoegdheid te verlenen voor het verhuren van auto's met chauffeur (86).
De bevoegdheden van de gewesten in deze aangelegenheden zouden hen in staat stellen een eigen beleid uit te werken.
Toch behoudt de federale overheid een relatief belangrijke bevoegdheid inzake aangelegenheden waarbij een overlegprocedure vereist is.
Rond deze materie zijn weinig problemen inzake bevoegdheidsverdeling gerezen.
Toch heeft het Arbitragehof uitspraak gedaan over een aspect van deze materie in een recent arrest van 18 januari 1996 (arrest nr. 5/96).
« In de parlementaire voorbereiding van artikel 6, § 1, X, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980, is de bevoegdheid die inzake openbare werken en vervoer aan de gewesten is toegewezen, gekwalificeerd als een « beheersbevoegdheid in de ruime zin. »
Artikel 6, § 4, 3º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980, bepaalt dat de regeringen worden betrokken bij het ontwerpen van de regels van de algemene politie en de reglementering op het verkeer en vervoer. Volgens de parlementaire voorbereiding van die bepaling betreft de « algemene politie » de politiereglementen van toepassing op de verschillende vervoerswijzen, zoals : de politie over het wegverkeer; het algemeen reglement van de scheepvaartwegen; het politiereglement op de spoorwegen; de politie van het personenvervoer per tram, pre-metro, metro, autobus en autocar; de politie op de zeevaart en de luchtvaart. »
« Uit de artikelen 6, § 1, X, en 6, § 4, 3º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980, in samenhang gelezen, alsmede uit de parlementaire voorbereiding van die bepalingen, blijkt dat de gewesten wel bevoegd zijn voor de regeling van het beheer van de land- en waterwegen in de meest ruime zin van het woord, maar dat die bevoegdheidstoewijzing niet het aannemen van de regels van de algemene politie en de reglementering op het verkeer en vervoer omvat, wat een federale bevoegdheid is gebleven, ook al moeten de gewestregeringen bij het ontwerpen ervan worden betrokken. »
Besluit
De gewestelijke bevoegdheden zijn, in hun geheel beschouwd, tamelijk coherent te noemen.
In de voorgaande analyses zijn nochtans verschillende punten aangehaald waar de bevoegdheidsverdeling beter zou moeten worden geregeld. Zo is er gewezen op bepaalde moeilijkheden inzake de productnormen, de kerninstallaties, het landbouwbeleid, de wetgeving betreffende de gemeenten, de provincies en de vormen van vereniging tussen de verschillende ondergeschikte besturen, het werkgelegenheidsbeleid en de verenigingsvoorwaarden.
Het valt echter buiten het kader van deze tekst de hervormingen te omschrijven die nodig zijn om de hier geschetste problemen op te vangen.
2 september 1996.
DE BEVOEGDHEDEN
VAN DE GEMEENSCHAPPEN
NOTA VAN DE HEER PAS
Januari 1998
De basis voor de bevoegdheden van de gemeenschappen is te vinden in de artikelen 127 tot 130 van de Grondwet. De bevoegdheden omvatten de culturele aangelegenheden, het onderwijs, de persoonsgebonden aangelegenheden, het gebruik der talen.
De bevoegdheden inzake onderwijs en het gebruik der talen zijn in de Grondwet zelf omschreven. De andere zijn uitgewerkt in de BWHI (87) van 8 augustus 1980. Aan deze bevoegdheidstoewijzing is sinds de staatshervorming van 1988 niets substantieel meer veranderd. Wel werd in 1993 de bevoegdheid inzake maatschappelijk welzijn aanzienlijk uitgebreid, met onder andere de principiële bevoegdheid inzake de organieke wetgeving op de OCMW.
1. CULTURELE AANGELEGENHEDEN
De gemeenschappen zijn krachtens artikel 127, § 1, eerste lid, 1º, en 130, § 1, eerste lid, 1º van de Grondwet bevoegd voor de culturele aangelegenheden. Deze worden gespecifieerd in artikel 4 BWHI (88).
A. Algemeen
De bevoegdheidsverdeling inzake culturele aangelegenheden stelt minder problemen dan die op andere vlakken aangezien de bevoegdheidstoewijzingen in het algemeen homogeen zijn (89).
Problemen doen zich immers vooral voor wanneer er talrijke uitzonderingen voorzien zijn ten aanzien van een bevoegdheidsdomein. Artikel 4 zelf voorziet weinig uitzonderingen (4º, 6º en 16º), maar vanzelfsprekend moeten deze bevoegdheden wel gelezen worden in samenhang met de bevoegdheden van de federale overheid en de gewesten.
Als voorbeelden gelden aldus :
De wetenschappelijk-culturele instellingen zijn een gemeenschapsaangelegenheid (artikel 4, 4º BWHI), maar de federale overheid blijft bevoegd voor een aantal « federale wetenschappelijke en culturele instellingen » (90). Deze worden aangeduid in een koninklijk besluit, waarbij het akkoord (eensluidend advies) van de gemeenschaps- en gewestregeringen vereist is (91).
De bevoegdheid inzake het cultureel patrimonium komt toe aan de gemeenschappen (art. 4, 4º BWHI). De gewesten zijn echter bevoegd inzake de monumenten en landschappen (92). In uitvoering van artikel 139 van de Grondwet is deze bevoegdheid inzake monumenten en landschappen overgeheveld van het Waalse Gewest naar de Duitstalige Gemeenschap (93) (94).
Met betrekking tot de bevoegdheid inzake cultureel patrimonium kan gewezen worden op de verdeling van de bevoegdheid inzake « archiefbeleid ». De Raad van State oordeelt hierover dat alhoewel archieven tot het cultureel patrimonium behoren, de bevoegdheid inzake het archiefwezen niet integraal naar de gemeenschappen is overgegaan. De bevoegdheid is verdeeld. Zo zouden de algemene voorzieningen omtrent het neerleggen en het bewaren van geschriften en andere stukken tot de federale bevoegdheid behoren.
Anderzijds mag deze federale bevoegdheid niet zover reiken dat aan het belang van het cultureel patrimonium van een gemeenschap wordt voorbijgegaan. Zo zouden de gemeenschappen niet verplicht kunnen worden hun eigen archieven aan een nationale instelling over te dragen (95).
De bevoegdheden inzake het archiefwezen zijn niet op te splitsen in volledig gescheiden paketten. Samenwerking tussen de verschillende overheden is dus noodzakelijk (96).
Het beleid inzake toerisme is een gemeenschapsaangelegenheid (artikel 4, 10º, BWHI), maar de vestigingsvoorwaarden inzake toerisme zijn sinds 1993 een gewestelijke aangelegenheid (97). Het beleid inzake toerisme blijft opgesplitst, maar in de praktijk stelt dit geen grote problemen. Aan Vlaamse kant worden beide bevoegdheden immers uitgeoefend door de instellingen van de Vlaamse Gemeenschap en aan Franstalige kant is de uitoefening van het beleid inzake toerisme in toepassing van artikel 138 van de Grondwet overgedragen aan het Waals Gewest en aan de Franse Gemeenschapscommissie (98).
Hetzelfde geldt voor de gemeenschapsbevoegdheden inzake de beroepsomscholing en -bijscholing (99) (artikel 4, 16º, BWHI), waar de gewesten bevoegd zijn voor een aantal aspecten die samenhangen met hun (algemene) bevoegdheid inzake tewerkstellingsbeleid (artikel 6, § 1, IX, BWHI).
B. Radio-omroep en televisie
tegenover telecommunicatie
Een aangelegenheid die in het verleden aanleiding gaf tot enige onduidelijkheid, en waarover in de toekomst nog vele vragen zullen rijzen, is die van de « radio-omroep en televisie ». We schetsen hier kort deze ingewikkelde problematiek.
Na de staatshervorming van 1988 ontstond er een praktijk waarbij de federale overheid in beginsel bevoegd was voor de technische omkadering van de omroep, onder meer voor het beheer van televisiekabels en van de frequenties. Daardoor heerste de praktijk van de dubbele vergunning : de federale overheid voorzag een technische vergunningsverplichtng, terwijl de gemeenschappen de verplichting voor een culturele erkenning van audiovisuele initiatieven oplegden.
Het Arbitragehof stelde in 1990-1991 een einde aan deze praktijk (100). Het Hof besliste dat de artikelen 127 van de Grondwet en artikel 4, 6º, BWHI « de aangelegenheid van de radio-omroep en de televisie in haar geheel naar de gemeenschappen hebben overgeheveld, behoudens de door de bijzondere wetgever bepaalde uitzondering ». De gemeenschappen zijn dan ook bevoegd om het concept, de realisatie, de programmatie en de verdeling van de uitzendingen te regelen ongeacht het statuut van het zendstation (101) en ongeacht de transmissiemethode (102). Alleen de gemeenschappen zijn nog bevoegd om de vergunningen te verlenen, met inbegrip van de technische (tenzij het gaat om vergunningen voor zend- en ontvangtoestellen die niets te maken hebben met de culturele aangelegenheid van de radio-omroep (103). Het Arbitragehof wilde daarmee vermijden dat de federale overheid via een technisch vergunningsbeleid de facto en op impliciete wijze een mediabeleid zou voeren.
Wel blijft de federale overheid bevoegd voor de algemene politie van de radio-elektrische golven. Deze algemene politie-bevoegdheid omvat de bevoegdheid tot het uitvaardigen en het doen naleven van de technische normen betreffende het toekennen van frequenties (104) en betreffende het vermogen van de zendtoestellen. Deze federale bevoegdheid werd gemotiveerd door de noodzaak van integratie van elk van de radio-elektrische golven in het geheel van die welke over het nationale grondgebied worden uitgezonden, evenals om wederzijdse storingen te vermijden (105).
Ook in dit geval gebeurde de verzoening tussen de gemeenschapsbevoegdheid en de federale bevoegdheid door gebruik te maken van het systeem van de beperkte of oneigenlijke concurrerende bevoegdheden. Daarbij stelt de federale overheid de basisregelen vast en kunnen de deelgebieden de basisregelen toepassen of aanvullen, zonder ze evenwel te kunnen aantasten (zie verder).
Probleemstelling
Een eerste probleem waarop gewezen kan worden, betreft de algemene politie van radio-elektrische golven. Het is onbetwist dat deze aangelegenheid tot de federale bevoegdheid dient te behoren. Daarentegen bestaat er wel ontevredenheid over (het gebrek aan) de uitoefening van deze bevoegdheid. Zo doen zich in de praktijk problemen voor doordat gemeenschappen eenzijdig het zendbereik van vrije radio's bepalen. Men kan zich afvragen of dit niet tot de federale bevoegdheid behoort (106). In ieder geval is de federale overheid echter ten minste bevoegd om op te treden indien een te groot omschreven zendbereik leidt tot wederzijdse storingen. In de praktijk blijkt de federale overheid (het BIPT) (107) niet op te treden om dergelijke problemen het hoofd te bieden (108).
Het tweede probleem is essentiëler. De BWHI gebruikt als bevoegdheidscriterium « de radio-omroep en televisie ». Dit impliceert dat de zogenaamde « telecommunicatie » tot de residuaire federale bevoegdheid behoort.
De bijzondere wetgever gaat dus uit van de « divergentie » tussen telecommunicatierecht en mediarecht. Deze indeling beantwoordde aanvankelijk aan de gesegmenteerde markten warop telecommunicatie en omroep plaatsvonden. Radio en televisie waren duidelijk onderscheiden van (vooral) de telefoon, en beiden beschikten over een afzonderlijke en sterk verschillende infrastructuur (109).
Het criterium van onderscheid tussen die twee gebieden vervaagt echter sterk door de technologische evolutie. Er is een duidelijk convergerende evolutie op de informatiemarkt. De nieuwe informatiemarkt kan niet langer ingedeeld worden op grond van infrastructuren of op grond van het al dan niet interactief karakter van de betrokken diensten (110).
Zo stelt men bijvoorbeeld vast dat het Internet oorspronkelijk een vorm van (interactieve) telecommunicatie was, maar dat er via Internet meer en meer ook radio en televisie wordt aangeboden. Anderzijds wordt de kabel, die aanvankelijk verbonden was met de omroep, meer en meer benut voor interactieve communicatie-doeleinden (via Internet).
In het begin van de jaren '80 was de klassieke omroep het enige medium dat ter beschikking stond voor de elektronische informatie-doorgifte naar het grote publiek. De bijzondere wetgever besloot toen de bevoegdheid terzake aan de gemeenschappen toe te vertrouwen. Inmiddels is de technologie dermate geëvolueerd dat de traditionele omroep lang niet meer het enige medium is voor elektronische informatieverspreiding. Betaaltelevisie, video-on-demand, het opvragen van beeld en klank via Internet, worden dagdagelijkse dingen.
De BWHI vertrekt nog steeds van de indeling « omroep » « telecommunicatie ». Nieuwe diensten die dit strikte onderscheid overstijgen moeten dus ondergebracht worden in een van de twee categorieën. Daarbij kan « omroep » gedefinieerd worden als « voor het (algemene) publiek bestemde klank-, televisie- of andere soorten uitzendingen via om het even welk transmissiekanaal » (111). « Telecommunicatie » is dan de algemene restcategorie van het verspreiden van om het even welke elektronische signalen via om het even welk transmissiekanaal (112) (113).
Binnen de informatiesector hebben dus zowel de federale overheid als de gemeenschappen hun bevoegdheden, en op basis daarvan proberen ze beide zoveel mogelijk van de nieuwe ontwikkelingen en aangelegenheden naar zich toe te halen.
Zo dient men er van uit te gaan dat de (teledistributie)kabel onder de bevoegdheid van de gemeenschappen valt voorzover het gebruik ervan kan worden beschouwd als behorend tot de radio-omroep of televisie, of op zijn minst als een accessorium dat onverbrekelijk verbonden is met die aan de gemeenschappen toevertrouwde bevoegdheid (114). In concreto betekent dit dat één infrastructuur (de kabel) ressorteert onder verschillende overheden, afhankelijk van het karakter van de aangeboden diensten.
Op basis hiervan argumenteert de federale overheid dat ze bevoegd is voor de kabel, inzoverre deze gebruikt wordt voor interpersonele diensten, d.w.z. inzoverre hij niet gebruikt wordt voor de omroep. Volgens een nota van het BIPT (115) vallen aldus onder de federale bevoegdheid : interactief onderwijs, interactieve teletekst, teleshopping, pay-per-view en video-on-demand.
De Raad van State sluit echter niet uit dat interactieve diensten wel eens als een onverbrekelijk accessorium van de omroep beschouwd zouden kunnen worden. De ombouw van het kabelnetwerk tot een multimediaproject of tot een video-on-demand systeem zou aldus wel onder de gemeenschapsbevoegdheid kunnen vallen (i.t.t. bv. de uitbouw van een telefoonnetwerk via de kabel) (116).
De gemeenschappen zelf pleiten voor een ruime uitlegging van hun bevoegdheid. In de parlementaire voorbereiding van de BWHI werd immers o.m. verklaard dat « alle vormen van audiovisuele communicatie » een gemeenschapsbevoegdheid werden (117). In die optiek, en met het oog op homogene bevoegdheidspakketten, zouden de gemeenschappen bevoegd zijn voor het geheel van de elektronische informatievoorziening aan het publiek, of voor het geheel van de openbare elektronische informatievoorziening (118). Het al dan niet openbaar karakter van de boodschap zou als bevoegdheidsverdelend principe gelden.
Wat er ook van zij, de cumulatie van verscheidene bevoegde wetgevers voor eenzelfde infrastructuur (in het bijzonder de kabel) lijkt weinig efficiënt. Misschien kan men dan nog beter terugkeren naar de tijd voor de rechtspraak van het Arbitragehof, waar de bevoegdheden voor infrastructuur en inhoud duidelijk onderscheiden waren, zodat de federale wetgever één statuut kan uitwerken voor de hele communicatie-infrastructuur.
Dit brengt ons tot het weergeven van een aantal mogelijke oplossingen die (in de rechtsleer) reeds gesuggereerd werden.
Oplossingen ?
Een eerste optie bestaat in het verstevigen van de samenwerking tussen de federale overheid en de gemeenschappen [en de gewesten (119)]. Zo kan gedacht worden aan de oprichting van een gemeenschappelijke instelling, toegevoegd aan het BIPT.
Een tweede oplossing houdt in dat de bevoegdheden inzake communicatie en informatie worden verdeeld volgens een ander criterium dan op dit moment (« omroep »).
Zo zou de telecommunicatie, via een wijziging van de BWHI, een parallelle bevoegdheid kunnen worden. De vraag is dan wel in welke mate een eenheid van regulerend optreden kan worden gewaarborgd.
Daarom is het misschien interessanter te denken aan oneigenlijke concurrerende bevoegdheden, waarbij de federale overheid bevoegd is voor het algemeen kader inzake telecommunicatie en de gemeenschappen (of de gewesten) specifiekere regels kunnen bepalen.
Ook is, zoals al beschreven, een indeling en bevoegdheidsverdeling mogelijk op basis van het openbaar of niet-openbaar karakter van de informatie.
Een andere indeling bestaat erin een onderscheid te maken tussen infrastructuur en netwerken enerzijds, en informatieproduktie anderzijds. Op die wijze komt men tot eengemaakte wetgeving voor infrastructuur en transport enerzijds, en voor de inhoud (120) anderzijds. Ook hiervoor is een wijziging van de BWHI nodig.
Een derde oplossing bestaat erin alle bevoegdheden inzake media en telecommunicatie bij één overheid onder te brengen. Ook deze oplossing vereist een wijziging van de BWHI (121).
C. Regeringsmededelingen
Er kan gewezen worden op een kleine lacune in de uitzondering die de bijzondere wet zelf voorzien heeft ten aanzien van radio-omroep en televisie. De federale regeringsmededelingen blijven een federale aangelegenheid. De ratio legis hiervoor was dat onwil van de gemeenschappen het de federale regering onmogelijk zou kunnen maken het woord te voeren via de media. De BWHI bevat geen bijzondere bevoegdheidsregel voor de regeringsmededelingen van de gewestregeringen. Een eventueel probleem kan zich aldus stellen met betrekking tot de regeringsmededelingen van de Brusselse Hoofdstedelijke regering. De Vlaamse Gemeenschap en de Franse Gemeenschap dienen voor hun respectieve zenders een regeling te treffen. Een recent arrest van het Arbitragehof lijkt evenwel de weg vrij te maken voor het Brussels Hoofdstedelijk Gewest om via de impliciete bevoegdheden (artikel 10 BWHI) bepaalde mededelingen van zijn regering via radio en televisie te regelen (122).
D. Het recht op vrije nieuwsgaring
Verbonden met de bevoegdheid inzake radio-omroep en televisie is ook het zogenaamde « recht op vrije nieuwsgaring ».
De discussie over de bevoegdheid inzake deze materie hangt samen met de problematiek van de bevoegdheidsverdeling inzake grondrechten. Met betrekking tot de erkenning en de bescherming van nieuwe rechten waaraan soms de kwalificatie van « nieuwe grondrechten » gegeven wordt, gaat de vroegere jurisprudentie van de Raad van State, afdeling wetgeving, uit van een « aangelegenheid » op zich, die het geheel van de grondrechten omvat, dit wil zeggen zowel de grondrechten die uitdrukkelijk erkend zijn in de Grondwet als de andere, zogenaamde « nieuwe » grondrechten. Deze aangelegenheid wordt geacht te behoren tot de principiële bevoegdheid van de federale overheid, onder meer omdat het ondenkbaar werd geacht dat grondrechten binnen dezelfde Staat een verschillende invulling zouden krijgen (123).
Na een nieuw onderzoek van de arresten van het Arbitragehof en van de recente wijzigingen in de bevoegdheidsverdelende regels, stelt de afdeling wetgeving van de Raad van State nu dat nieuwe ontwikkelingen blijk geven van de opvatting van de grondwetgever dat grondrechten niet wegens hun aard tot de bevoegdheid van de federale overheid behoren. Zo dit reeds het geval is met de in de Grondwet zelf erkende rechten, moet zulks a fortiori ook gelden voor de grondrechten die niet in de Grondwet erkend zijn. De Raad van State is meer bepaald van oordeel dat het niet langer verantwoord is uit te gaan van een aangelegenheid op zich, welke het geheel van de grondrechten zou omvatten.
Om uit te maken welke overheid bevoegd is om een bepaald recht te erkennen en te regelen, zal dan ook zonder meer toepassing gemaakt moeten worden van de regels die betrekking hebben op de aangelegenheid waarin dat recht gesitueerd wordt. Gaat het om een aangelegenheid welke de Grondwet of de bijzondere wet aan een bepaalde overheid toewijst, dan is het die overheid die alle rechtsverhoudingen kan regelen, in beginsel met uitsluiting van de andere overheden. Gaat het om een aangelegenheid waaromtrent noch de Grondwet, noch de bijzondere wet een bevoegdheidsbepalende regel bevat, dan is het de federale overheid, krachtens haar residuaire bevoegdheid, die alle rechtsverhoudingen kan regelen, in beginsel met uitsluiting van de andere overheden. Aan die bevoegdheid van de deelgebieden wordt geen afbreuk gedaan door het feit dat een in het leven geroepen recht in aanmerking zou kunnen komen voor de kwalificatie als « grondrecht ».
In verband met het recht op vrije nieuwsgaring leidt het voorgaande tot de volgende conclusies. In zoverre de vrije nieuwsgaring betrekking heeft op de radio en de televisie, zijn de gemeenschappen daarvoor bevoegd, met uitsluiting van de federale overheid. Deze laatste kan de vrije nieuwsgaring eventueel wel regelen met betrekking tot andere media, op grond van haar residuaire bevoegdheid (124).
Deze radicale wijziging in de adviespraktijk van de afdeling wetgeving leidt er ook toe dat de Raad van State, afdeling wetgeving, van oordeel is dat de vroegere rechtspraak van het Arbitragehof niet meer geldig is. Zo schrijft de Raad in een recent advies dat « in tegenstelling tot de tot dusver algemeen aanvaarde zienswijze, [de gemeenschappen] bevoegd geacht moeten worden om het recht van antwoord te regelen, althans in zoverre dit betrekking heeft op de radio en de televisie » (125).
[Zie voor deze problematiek ook de algemene bespreking over de bevoegdheidsverdeling inzake grondrechten.]
E. Het leenrecht
Het leenrecht (een financiële vergoeding voor auteurs en uitgevers voor de bibliothecaire uitleningen van hun boeken) beweegt zich op de grens van de federale en gemeenschapsbevoegdheid. Indien het leenrecht als een uitvloeisel van de exploitatierechten van de auteur beschouwd wordt en aldus binnen het kader van het auteursrecht geregeld wordt, is het een federale materie (126). Het leenrecht kan evenwel ook buiten het auteursrecht georganiseerd worden, als een element van cultuurpolitiek door middel van subsidies aan schrijvers, en dan behoort het tot de gemeenschapsbevoegdheden.
Moet het echter als een georganiseerd systeem van vergoedingen ter compensatie voor het inkomstenverlies van de auteur gezien worden, dan is het toch weer een onderdeel van het sociaal statuut van de auteur en dus federaal (127).
F. Extra-territoriale werking van de culturele
bevoegdheden ?
Een recent arrest met betrekking tot de bevoegdheidsverdeling inzake culturele aangelegenheden is het zgn. Carrefour-arrest van het Arbitragehof (128). We verwijzen hier naar de bespreking van de territoriale werking van de gemeenschapsdecreten. Hier kan reeds gewezen worden op de eventuele extra-territoriale werking bij de uitoefening van de culturele bevoegdheden (129).
G. De Nationale Loterij
Tenslotte kan nog gewezen worden op « indirecte » doorkruisingen van de (vooral culturele) bevoegdheden van de gemeenschappen door de subsidiëringspolitiek van de Nationale Loterij. Concreet betreft dit de vraag of de wet van 22 juli 1991 op de Nationale Loterij wel in overeenstemming is met de grondwettelijke bevoegdheidsverdeling tussen de Staat en de gemeenschappen.
De winst van de Nationale Loterij wordt immers uitgekeerd voor doeleinden van openbaar nut. Deze doeleinden zijn vastgelegd in een koninklijk besluit) (130), en bevat vele doelstellingen die ondubbelzinnig tot de bevoegdheid van de gemeenschappen behoren (131).
Het Arbitragehof gaat ervan uit, zoals bijvoorbeeld in het zogenaamde Carrefour-arrest, dat een overheid door het ter beschikking stellen van financiële middelen een beleid kan voeren en dus eventueel ook zijn bevoegdheid kan overschrijden (132).
In de rechtsleer wordt dan ook gepleit voor een herziening van de wet op de Nationale Loterij en het bijhorende koninklijke besluit (133).
2. ONDERWIJS
De onderwijsbevoegdheid van de gemeenschappen vindt haar grondslag in de artikelen 127, § 1, eerste lid, 2º, en 130, § 1, eerste lid, 3º, van de Grondwet. Er is geen verdere omschrijving in de bijzondere wet.
De gemeenschappen hebben inzake onderwijs de volheid van bevoegdheid (134).
Slechts voor drie beperkte uitzonderingen is de federale overheid bevoegd. Het betreft de bepaling van het begin en het einde van de leerplicht, de minimale voorwaarden voor het uitreiken van de diploma's en tenslotte de pensioenregeling.
A. Begin en einde van de leerplicht
De federale bevoegdheid inzake het begin en het einde van de leerplicht is beperkt (135). Er bestaat echter wel een probleem van overeenstemming tussen de federale en de gemeenschapsbevoegdheid.
De actuele federale wetgeving (136) inzake de duur van de leerplicht bepaalt dat de minderjarige gedurende 12 jaren leerplichtig is. En dit vanaf het schooljaar waarin hij 6 jaar wordt tot in het schooljaar waarin hij 18 jaar wordt. Dit betekent echter dat door de verlaging van de meerderjarigheid tot 18 jaar, een persoon wanneer hij 18 (meerderjarig) wordt de school mag verlaten, zelfs als dit midden in het schooljaar valt.
Dit pedagogisch probleem (137) moet door de federale wetgever opgelost worden, aangezien de gemeenschappen hiertoe geen bevoegdheid hebben (138) (139).
B. De minimale voorwaarden en de toegang tot een beroep
De minimale voorwaarden voor het uitreiken van diploma's houden, volgens het Arbitragehof (140), de indelingen in van het onderwijs in niveaus, leidend tot de uitreiking van diploma's en eindgetuigschriften net zoals het bepalen van de globale minimale duur per niveau.
Met betrekking tot de toegang tot een bepaald beroep kan vermeld worden dat rekening gehouden moet worden met de federale bevoegdheid inzake de vestigingsvoorwaarden (141) of met andere materiële federale bevoegdheden (142). Dit geeft de federale overheid de bevoegdheid om de toegang tot een beroep afhankelijk te maken van het slagen voor een examen of het behalen van een diploma (143). Problemen hierbij kunnen zich stellen met betrekking tot het beperken van de toegang tot een bepaalde studie (numerus clausus) of het afhankelijk maken van de toegang van een examen. Dit lijkt in eerste instantie een gemeenschapsbevoegdheid. Wel kan de federale overheid de toegang tot een bepaald beroep numeriek beperken.
C. Het personeelsbeleid
De gemeenschappen zijn bevoegd voor het onderwijs, rechtstreeks op basis van de Grondwet. Dit betekent dan ook dat bij de uitlegging van die bevoegdheid de centrale vraag is of een aangelegenheid al dan niet een interne onderwijsaangelegenheid betreft. Wat de BWHI zegt, is secundair.
Om die reden hebben de gemeenschappen de volle bevoegdheid voor het ganse personeelsbeleid in het onderwijs. Met betrekking tot het administratief en geldelijk statuut van het onderwijzend personeel is alleen de pensioenregeling uitdrukkelijk uitgezonderd.
De bevoegdheid om een autonoom personeelsbeleid inzake onderwijs te voeren, impliceert echter noodzakelijk dat de gemeenschappen met federaal gereserveerde materies geconfronteerd zullen worden : inzake de provincie en gemeentewet, de wet op de betrekkingen tussen de overheid en de vakorganisaties van haar personeel, het collectief en individueel arbeidsrecht, het Burgerlijk Wetboek. Voor zover het gaat om een onderwijsaangelegenheid kan de gemeenschapsdecreetgever op gezag van de Grondwet afwijken van deze federale regelingen.
Dit betekent bijvoorbeeld volgens R. Verstegen, dat het regelen van de collectieve betrekkingen als onderdeel van het personeelsstatuut constitutioneel een gemeenschapsbevoegdheid is.
Dit wordt ook zo erkend ten aanzien van het vrij onderwijs, maar het wordt genegeerd met betrekking tot het onderwijs van de gemeenschappen. De BWHI (artikel 87, § 5) vertrouwt uitdrukkelijk de regeling van de collectieve betrekkingen in het gemeenschapsonderwijs toe aan de federale overheid en schendt aldus artikel 127, § 1, van de Grondwet (144).
3. PERSOONSGEBONDEN AANGELEGENHEDEN
Krachtens de artikelen 128, § 1 en 130, § 1, 2º, van de Grondwet zijn de gemeenschappen bevoegd voor de « persoonsgebonden aangelegenheden ».
Deze persoonsgebonden aangelegenheden zijn nader bepaald in artikel 5, § 1, BWHI. Ze omvatten twee hoofdcategorieën : het gezondheidsbeleid (145) en de bijstand aan personen (146).
De toepassing van deze bevoegdheidsverdeling ligt al een heel stuk moeilijker dan die inzake culturele aangelegenheden of onderwijs, gelet op de talrijke uitzonderingen die bij elk beleidsdomein voorzien zijn. Betwistingen en onduidelijkheid over de bevoegdheden inzake welzijnsbeleid komen daarom vrij vaak voor.
Sociale Zekerheid
Uit de voorbereiding bij de totstandkoming van de grondwetsartikelen kan men (naar alle waarschijnlijkheid) opmaken dat de « sociale zekerheid » niet behoort tot het grondwettelijk begrip van de persoonsgebonden materies en dat de sociale zekerheidswetgeving dus sowieso uitgesloten is van de bevoegdheid van de gemeenschappen.
Niet geheel consequent daarmee worden een aantal aspecten van de sociale zekerheid in de bijzondere wet hernomen als uitdrukkelijke uitzondering op de gemeenschapsbevoegdheden. Bijvoorbeeld de ziekte- en invaliditeitsverzekering (147).
Deze onduidelijkheid is niet zonder belang. Immers, bijvoorbeeld, inzake gezinsbeleid wordt aan de gemeenschappen een volledige bevoegdheid toegewezen, zonder enige uitzondering ten voordele van de federale overheid. Gezinsbijslagen vormen een vorm van hulp en bijstand aan gezinnen en kinderen, en zouden als dusdanig, op basis van de bijzondere wet, een persoonsgebonden aangelegenheid, en dus een gemeenschapsbevoegdheid vormen.
Men dient hier derhalve aan te nemen dat gezinsbijslagen, als aspect van de sociale zekerheid, niet in het grondwettelijk begrip « persoonsgebonden aangelegenheden » begrepen zit. Maar hiervoor is dus geen uitdrukkelijke aanknoping te vinden.
De onduidelijkheid word wel enigzins opgelost wanneer men er van uitgaat dat de uitzondering voorzien in artikel 6, § 1, VI, vierde lid, 12º, ten aanzien van de gewestbevoegdheden inzake economisch beleid, geldt als de erkenning in het algemeen van de exclusieve bevoegdheid van de federale overheid voor de sociale zekerheid. En dus niet alleen als een beperking op de bevoegdheid inzake economie, maar wel als een beperking van alle toegewezen bevoegdheden van zowel gemeenschappen als gewesten.
In dat geval zou het aangewezen zijn dat de bijzondere wetgever hierover duidelijkheid verschaft door die uitzondering ook als zodanig te formuleren. Ook P. Coenraets gaf in zijn toelichting bij de gewestbevoegdheden aan dat de sociale zekerheid niet beperkt mag worden tot het kader van de economische en monetaire unie. Ook hij vroeg zich af of er niet een bijzondere plaats aan toegekend moet worden, als algemene uitzondering.
3.1. Gezondheidsbeleid (148)
1º De gemeenschappen zijn bevoegd voor het beleid betreffende de zorgenverstrekking in en buiten de verplegingsinrichtingen. Hierop zijn ruime uitzonderingen voorzien (voor de federale overheid) (149) (150) die voor een zekere versnippering in het beleid zorgen. Een versnippering komt ook voor door een enge interpretatie van het toegewezen beleidsdomein (151). Het bevoegdheidspakket kan zonder twijfel homogener gemaakt worden (152), maar dit is vanzelfsprekend een politieke en geen juridische beslissing.
2º Ook de bevoegdheid inzake gezondheidsopvoeding alsook de activiteiten en diensten op vlak van de preventieve gezondheidszorg komt toe aan de gemeenschappen, met uitzondering van de federale maatregelen inzake profylaxis.
Ook hier bestaat er mogelijk gevaar voor een uit beleidsoogpunt niet geslaagde bevoegdheidsversnippering.
Zo leunt de strijd tegen het tabaksgebruik aan bij de bevoegdheid inzake gezondheidsbeleid en preventieve gezondheidszorg, maar behoort de reglementering van de tabaksreclame volgens het Arbitragehof tot de « levensmiddelenwetgeving », wat een federale materie is (153). Anderzijds, zou bijvoorbeeld het verbieden van de verkoop van snoepgoed in scholen wel onder de preventieve gezondheidszorg vallen (en dus aan de gemeenschappen toekomen).
Een ander voorbeeld betreft de maatregelen inzake profylaxis. Hieronder vallen niet de facultatieve inentingen (gemeenschapsbevoegdheid) maar uitsluitend de wettelijk verplichte inentingen (154). Op dit moment omvat dit enkel en alleen de vaccinatie tegen polio. Er kan de vraag gesteld worden of deze uitzondering nog aangewezen is.
3.2. Bijstand aan personen
In 1993 werden aan deze bevoegdheden belangrijke wijzigingen aangebracht. De gemeenschappen kregen met name de volle bevoegdheid inzake het maatschappelijk welzijn en de OCMW. Ook hier werden echter uitzonderingen op de bevoegdheid aangebracht. Zo blijven de algemene principes en de regels inzake het bestaansminimum een federale bevoegdheid.
Opmerkelijk hierbij is dat gekozen werd voor de interessante techniek van de kaderbevoegdheid. De gemeenschappen mogen immers « aanvullende of bijkomende rechten » (155) toekennen (156).
De desbetreffende bepalingen uit de BWHI zijn wel wat ongelukkig in die zin dat ze gebruik maken van de verwijzing naar concrete artikelen van bestaande wetgeving. Deze verwijzingstechniek, waarbij geen bevoegdheidsdomeinen als dusdanig worden aangegeven, schept heel wat onduidelijkheid over de preciese reikwijdte van de toegekende (hier : uitgezonderde) bevoegdheid. Er rijst immers de vraag of de bevoegdheid (in dit geval federale bevoegdheid) bepaald moet worden aan de hand van de inhoud van de wet waarnaar verwezen wordt, op het moment van het in werking treden van de bevoegdheidsbepaling of daarentegen aan de hand van de actuele inhoud van die wet (157). Het Arbitragehof sluit zich aan bij de tweede oplossing (158) wat inhoudt dat de federale wetgever zelf de omvang van zijn bevoegdheid kan bepalen. Voor een bijzonder voorbeeld, zie 2º.
De bijstand aan personen omvat :
1º het gezinsbeleid, met inbegrip van alle vormen van hulp en bijstand aan gezinnen en kinderen;
2º het beleid inzake maatschappelijk welzijn, met inbegrip van de organieke regels betreffende de OCMW, met uitzondering van de vaststelling van het minimumbedrag, de toekenningsvoorwaarden en de financiering van het wettelijk gewaarborgd inkomen overeenkomstig de wetgeving tot instelling van het recht op een bestaansminimum, en met uitzondering van bepaalde beginselen van de OCMW-wetgeving.
Artikel 5, § 1, II, 2º, BWHI verwijst naar concrete wetsbepalingen, met name naar hoofdstukken en artikelen uit de OCMW-wet, zoals bijvoorbeeld artikel 1 dat het recht op maatschappelijke dienstverlening omvat. Artikel 1 van de OCMW-wet omvat de basisrechten, die tot doel hebben eenieder in de mogelijkheid te stellen een leven te leiden dat beantwoordt aan de menselijke waardigheid. De gemeenschappen kunnen bijkomende of aanvullende rechten toekennen.
Betekent de federale bevoegdheid inzake artikel 1 van de OCMW-wet nu dat deze federale bevoegdheid bevroren is en beperkt blijft tot wat op dit moment in artikel 1 staat ? Dat zijn immers de basisrechten; nieuwe rechten die men wil toekennen zijn bijgevolg « bijkomend » of « aanvullend » en zouden aan de gemeenschappen toekomen. In dat geval wordt de federale bevoegdheid gereduceerd tot een bevoegdheid om de genoemde artikelen en hoofdstukken toe te passen, zonder ze te kunnen wijzigen.
In een recent advies over een wetsvoorstel over de toekenning van een huisvestigingstoelage voor de minimuminkomens was de afdeling wetgeving van de Raad van State van mening dat het voorstel tot de federale bevoegdheid behoort.
Het recht op een huisvestingstoelage kan beschouwd worden als behorend tot het minimum dat vereist is om een menswaardig leven te leiden en behoort dus tot de basisrechten waarvan het niveau door de federale overheid bepaald wordt (159). De Raad drukt echter zijn twijfels uit over zijn eigen « voorzichtige » conclusie omdat de tekst van de BWHI, noch de parlementaire voorbereiding ervan, leiden tot een ondubbelzinnige en onbetwistbare interpretatie.
3º het beleid inzake onthaal en integratie van inwijkelingen;
Onder 3º worden de gemeenschappen bevoegd gemaakt voor « het beleid inzake inwijkelingen ». Over de betekenis van deze term bestaat enige discussie. In de normale betekenis omvat inwijkeling, migranten (alsook de zogenaamde tweede generatie), vreemde studenten en ook politieke vluchtelingen (160). Door sommigen wordt gesuggereerd om daarom de term « inwijkeling » te vervangen door « migrant », aangezien de bevoegdheid inzake vluchtelingen aan de federale overheid zou toekomen.
4º het beleid inzake minder-validen, met uitzondering van de regelen betreffende de toelagen aan minder-validen (federaal) en betreffende de financiële tegemoetkomingen aan werkgevers die minder-validen tewerkstellen (gewest) (161);
De uitzonderingen onder 4º komen toe aan de federale wetgever, die echter slechts bevoegd is voor zover het gaat om tegemoetkomingen die een inkomensvervangend karakter hebben (162). Prestaties die bepaalde specifieke kosten dekken zijn een gemeenschapsbevoegdheid, met uitzondering van de prestaties inzake individuele functionele revalidatie (gelet op het feit dat ze vallen onder het toepassingsgebied van de ziekteverzekering).
De tweede uitzondering onder 4º is een gewestbevoegdheid (163). Het betreft alleen tegemoetkomingen aan de werkgevers en niet aan de minder-valide werknemers zelf.
5º het bejaardenbeleid, met uitzondering van het wettelijk gewaarborgd inkomen voor bejaarden;
Het bejaardenbeleid is in zijn geheel aan de gemeenschappen overgedragen, met inbegrip van alle aspecten van dat beleid die specifiek de bescherming van de bejaarden en de kwaliteit van de bejaardenvoorzieningen op het oog hebben (164).
Wel uitgezonderd zijn de basisregels inzake het gewaarborgd inkomen voor bejaarden. In tegenstelling met hetgeen geldt voor het bestaansminimum in het algemeen, hebben de gemeenschappen hier niet de bevoegdheid om aanvullende uitkeringen toe te kennen boven het federaal gewaarborgde minimum.
Toch blijft er op dit vlak een versplintering van bevoegdheden bestaan. Zo is de bepaling van de ligdagprijzen in de rusthuizen en serviceflatgebouwen voor bejaarden een federale bevoegdheid, op grond van artikel 6, § 1, VI, vierde lid, 3º, BWHI (165).
Ook bijvoorbeeld de brandveiligheid is een gedeelde bevoegdheid. De basisnormen, dit wil zeggen de normen die algemeen gelden voor alle constructies zijn federaal. De gemeenschappen zijn bevoegd voor de specifieke veiligheidsaspecten voor bejaardenvoorziening (166). Ook de gewesten kunnen bevoegd zijn voor specifieke brandbeveiligingsnormen (167).
Deze oneigenlijke concurrerende én parallelle bevoegdheden hebben geen uitdrukkelijke grondslag in de BWHI. Het kan aangewezen zijn om de aangelegenheid « brandveiligheid » uitdrukkelijk in de BWHI op te nemen, zoals ook P. Coenraets voorstelt.
De afhankelijkheidsverzekering
Hier kan het bevoegdheidsprobleem met betrekking tot de zogenaamde « afhankelijkheidsverzekering » voor bejaarden vermeld worden (168).
Deze afhankelijkheidsverzekering zou een tussenkomst beogen voor de niet-medische kosten en de extra-uitgaven die optreden bij afhankelijkheid en verminderde zelfredzaamheid bij dagdagelijkse levensaktiviteiten. Voorbeelden : huishoudelijke hulp, bereiding van maaltijden, de meerkost van dieetvoeding, extra verwarming, en dergelijke.
Deze afhankelijkheidsverzekering zou als nieuwe tak van de sociale zekerheid of binnen de verplichte ziekte- en invaliditeitsverzekering (of in het kader van de verplichte aanvullende verzekeringen van de ziekenfondsen) geconcipieerd kunnen worden. Anderzijds zou de niet-medische bejaardenzorg kunnen vallen onder de « bijstand aan personen » en een gemeenschapsbevoegdheid kunnen zijn.
Daarnaast kan erop gewezen worden dat er reeds verschillende instrumenten bestaan om tegemoet te komen aan de behoeften waarvoor de afhankelijkheidsverzekering een oplossing zou bieden.
De meeste zorgen voor zorgbehoevende bejaarden vallen immers onder het medische luik en worden reeds door de ziekteverzekering gedekt. Daarnaast wordt de afhankelijkheid ook reeds ten dele opgevangen binnen de welzijnszorg (bijvoorbeeld gezins- en bejaardenhulp, diensten voor maaltijdenbedeling) en binnen de bijstand (tegenmoetkoming voor hulp aan bejaarden). Deze bestaande instrumenten zijn echter ook in grote mate versnipperd en dit niet alleen tussen de federale staat en de gemeenschappen. Een aanzet tot oplossing kan erin bestaan tot een hergroepering van de bestaande initiatieven te komen.
6º de jeugdbescherming, met inbegrip van de sociale en de gerechtelijke bescherming en met uitzondering van onder meer de burgerrechtelijke regels betreffende het statuut van de minderjarigen en van de familie, de strafrechtelijke regels, de organisatie van de jeugdgerechten, hun territoriale bevoegdheid en de rechtspleging voor die gerechten;
Hier deden zich wel een aantal problemen voor (169).
A. Ten eerste moet de tweede uitzondering gesignaleerd worden, volgens dewelke federaal zijn de strafrechtelijke regels waarbij inbreuken op de jeugdbeschermingsregels strafbaar worden gesteld, maar waar wel bepaald wordt dat artikel 11 BWHI onverminderd geldt. Deze bepaling lijkt overbodig. Het betreft immers het strafbaar stellen van handelingen waarvan jongeren het slachtoffer zijn. Dit heeft eigenlijk niets te maken met jeugdbescherming en valt als zodanig onder de residuaire bevoegheid van de federale wetgever. Anderzijds kunnen de gemeenschappen wel de overtreding van decretale bepalingen inzake bijzondere jeugdzorg strafbaar stellen, op basis van artikel 11 BWHI.
B. Ten tweede (en vooral) kan artikel 5, § 1, II, 6º, BWHI als voorbeeld worden gegeven waaruit volgt dat de territoriale bevoegdheid van en de rechtspleging voor de jeugdgerechten een federale bevoegdheid zijn, maar dat de gemeenschappen bevoegd zijn voor hun materiële bevoegdheden.
Die bevoegdheidsverdeling doet een drietal moeilijkheden rijzen.
1. Wanneer de gemeenschappen in een decreet de materiële bevoegdheid van de jeugdgerechten vastleggen, dan kunnen ze afhankelijk worden van de federale wetgever opdat de door hun uitgevaardigde bepalingen effectief zouden zijn. Er is dus overleg en nauwe samenwerking noodzakelijk tussen de federale overheid en de gemeenschappen om de uitholling van hun bevoegdheden te vermijden. Dit moet gebeuren in wederzijds respect. Men kan moeilijk de stelling van de afdeling wetgeving van de Raad van State volgen die oordeelde dat bij het bepalen van de procedureregels de federale overheid zonder meer de wensen van de gemeenschappen dient op te volgen (170).
2. Ten tweede moet de federale wetgever bij het opstellen van die procedureregels er rekening mee houden dat er (eventueel) vier verschillende gemeenschapswetgevingen inzake de materiële bevoegdheid van de jeugdrechtbank bestaan.
3. Ten derde is het duidelijk dat het onderscheid procedureregel materiële regel niet altijd even eenvoudig te maken is. Dit wordt wel enigzins opgevangen door de mogelijkheid van artikel 10 BWHI (impliciete bevoegdheid). Bijvoorbeeld de bepaling dat het openbare ministerie enkel een afdwingbare pedagogische maatregel kan vorderen, nadat de zaak hem door de bemiddelingscommissie werd doorverwezen. Het rechtsplegingsaspect is volgens de Raad van State hier zo nauw verbonden met de materiële bevoegdheidstoekenning dat zij er een onlosmakelijk onderdeel van vormt.
C. Ook de andere uitzonderingen vereisen een nauwe samenwerking tussen de verschillende niveaus. De federale wetgever is bevoegd voor maatregelen tegen minderjarige delinquenten (uitzondering d), maar de voorzieningen waarin die maatregelen worden uitgevoerd, behoren tot de gemeenschapsbevoegdheid. Daarbij kan de federale Staat de gemeenschappen niet dwingen de nodige infrastructuur ter beschikking te stellen. Wanneer de beleidsopvattingen inzake jeugdige delinquenten sterk uiteenlopen, bestaat er kans op een juridisch vacuüm. Wel voorziet artikel 6, § 3bis, 4º, BWHI in een overlegprocedure, maar er bestaat geen specifiek mechanisme voor het geval, dit overleg geen resultaat oplevert.
D. De laatste uitzondering roept enige bedenkingen op omdat ze een ongunstige versplintering van bevoegdheden veroorzaakt. De regels inzake de ontzetting uit het ouderlijk gezag (niet « macht », zoals de BWHI zegt) en van het toezicht op de gezinsbijslagen of andere sociale uitkeringen blijven federaal.
Andere maatregelen ten aanzien van de ouders of het gezin, zoals bijvoorbeeld de opvoedingsbijstand, zijn wel een gemeenschapsbevoegdheid. De opvoedingsbijstand is er echter juist op gericht de ontzettingen uit het ouderlijk gezag te verminderen en zoveel mogelijk te voorkomen.
De twee hangen dus nauw samen. De Vlaamse Gemeenschap heeft bijvoorbeeld de opvoedingsbijstand opgeheven (171), maar de regeling inzake ontzetting is nog steeds dezelfde, zodat het aantal gevallen van ontzetting weer dreigt toe te nemen.
E. Tenslotte kan hier nog gewezen worden op het probleem van de verhouding tussen deze bevoegdheid inzake jeugdbescherming en artikel 22 van de Grondwet, dat enkel de wet bevoegd maakt om beperkingen vast te stellen op het recht op eerbiediging van het privé-leven.
Het is immers duidelijk dat vele bepalingen op het gebied van de jeugdbescherming, zeker maar niet uitsluitend waar het gaat om de gerechtelijke jeugdbescherming, beperkingen inhouden ten aanzien van het recht op privé- en gezinsleven. Anderzijds kan « wet » in het eerste lid van artikel 22 van de Grondwet enkel federale wet betekenen, aangezien in het tweede lid uitdrukkelijk verwezen wordt naar « wet, decreet of ordonnantie ». Dit zou betekenen dat de gemeenschapsbevoegdheid inzake jeugdbescherming volledig uitgehold wordt.
Een echt (theoretisch verantwoord) antwoord is er niet op dit probleem, tenzij men aanvaardt dat de federale wetgever op basis van artikel 22 bevoegd is (en als enige bevoegd is) om in het algemeen beperkingen aan te brengen op het privé- en gezinsleven als dusdanig. Of m.a.w. via een wet die louter de privacy regelt. Bijvoorbeeld de wetgeving op de verwerking van persoonsgegevens.
Beperkingen op dat recht die kaderen binnen de regeling van een welbepaalde aangelegenheid, volgen dan de bevoegdheid inzake die specifieke aangelegenheid bijvoorbeeld jeugdbescherming.
7º de sociale hulpverlening aan gedetineerden, met het oog op hun sociale reïntegratie.
Samenvattend kan herhaald worden dat de bevoegdheid inzake persoonsgebonden aangelegenheden theoretisch op vele vlakken gehomogeniseerd kan worden. Dit is echter een bij uitstek politieke discussie. Het politieke karakter van deze eventuele homogenisering wordt des te sterker, wanneer eraan ook de overdracht naar de gemeenschappen gekoppeld zou worden van bepaalde aspecten van de sociale zekerheid (bijvoorbeeld kinderbijslagen).
4. HET GEBRUIK DER TALEN
Krachtens artikel 129, § 1, van de Grondwet, beschikken de Vlaamse en de Franse Gemeenschap over de bevoegdheid om het gebruik der talen te regelen voor de bestuurszaken, voor het onderwijs in de door de overheid opgerichte, gesubsidieerde of erkende instellingen, en voor de sociale betrekkingen tussen de werkgevers en hun personeel, alsook de door de wet en de verordeningen voorgeschreven akten en bescheiden van de ondernemingen. De Duitstalige Gemeenschap heeft enkel de bevoegdheid inzake het taalgebruik voor het onderwijs (172).
In overeenstemming met artikel 30 van de Grondwet is de federale wetgever bevoegd voor de regeling van het taalgebruik in gerechtszaken, in wetteksten en in het leger.
Recente betwistingen omtrent de bevoegdheidsverdeling inzake de regeling van het taalgebruik betreffen de regeling van het taalgebruik bij verkiezingen, de regeling van het taalgebruik in de sociale betrekkingen en de regeling van het taalgebruik inzake identiteitskaarten.
A. Ten aanzien van de eerste materie bevestigt het Arbitragehof nog maar eens dat elk systeem van bevoegdheidsverdeling, hoe goed uitgewerkt ook, aangevuld dient te worden met het evenredigheidsbeginsel. De federale wetgever is wel bevoegd om de kiesverrichtingen te regelen, maar is voor wat het Nederlandse en Franse taalgebied (173) betreft, niet bevoegd om het taalgebruik bij de kiesverrichtingen te regelen (174). Om zijn bevoegdheid naar behoren te kunnen uitoefenen kan de federale wetgever echter, indien het strikt noodzakelijk is, toch regelingen aannemen die aanduidingen bevatten over het taalaspect van stembiljetten en andere kiesdocumenten (175).
B. Wat betreft de sociale betrekkingen tussen werkgevers en hun personeel is het Arbitragehof (176) van oordeel dat werkaanbiedingen of advertenties hier niet onder vallen. De gemeenschappen kunnen het taalgebruik hiervoor niet regelen. Wel zijn ze bevoegd om het taalgebruik te regelen inzake gesprekken en geschriften in verband met een sollicitatie door een persoon bij een potentiële werkgever (177).
C. Een recent probleem in verband met de bevoegdheid inzake het taalgebruik in bestuurszaken betreft de identiteitskaarten.
Op basis van een koninklijk besluit van 29 juli 1985 werden identiteitskaarten uitgereikt met vermeldingen in de drie landstalen en in het Engels. De Raad van State, afdeling administratie was van oordeel dat dit koninklijk besluit niet in overeenstemming was met de gecoördineerde wetten op het gebruik van de talen in bestuurszaken (artikel 14, § 1) en vernietigde in een concreet geval de uitreiking van de identiteitskaart door de stad Leuven, en legde de Belgische Staat de verplichting op, op straffe van een dwangsom, om een identiteitskaart uit te reiken die in overeenstemming is met de wet (dit wil zeggen eentalig) (178).
Het is duidelijk dat het koninklijk besluit inderdaad niet in overeenstemming was met de taalwetgeving, en aangezien men het bestaande model van identiteitskaart wilde behouden, diende de taalwetgeving gewijzigd te worden.
De vraag rijst wie daarvoor bevoegd is. In principe zijn immers de gemeenschappen bevoegd voor het regelen van het taalgebruik in bestuurszaken voor wat betreft de eentalige taalgebieden, met uitzondering van de zogenaamde faciliteitengemeenten. Wanneer het echter gaat om een dienst waarvan de werkkring verder reikt dan het (eentalige) taalgebied waarin zij gevestigd is, is de federale wetgever bevoegd. De hele vraag is of het gemeentebestuur bij het uitreiken van de identiteitskaarten beschouwd moet worden als een dienst waarvan de werkkring ruimer is dan het taalgebied waarin zij gevestigd is.
De identiteitskaart is, sinds haar ontstaan, nauw verbonden met de organisatie van de bevolkingsregisters van de gemeenten, en wordt nog steeds afgegeven door de gemeenten. Op basis hiervan werd in de parlementaire voorbereiding van de bestuurstaalwet aangenomen dat de identiteitskaart een door de plaatselijke dienst uitgereikt getuigschrift is. De Vaste Commissie voor Taaltoezicht, de afdeling wetgeving en de afdeling administratie van de Raad van State en de unanieme rechtsleer deelden tot hier toe deze mening.
De afdeling wetgeving van de Raad van State is er nu van uitgegaan dat de identiteitskaart eigenlijk uitgaat van de federale overheid (als bewijs van identiteit) waarvoor de minister van Binnenlandse Zaken instaat, en dat de gemeente slechts optreedt als tussenpersoon. De gemeente is hier dus, aldus de afdeling wetgeving, een dienst waarvan de werkkring het ganse land bestrijkt. De federale wetgever is bijgevolg bevoegd (179).
Ondertussen is de wet tot stand gekomen (180).
Het is vrijwel zeker dat een annulatieberoep bij het Arbitragehof zal ingesteld worden. Het is onzeker welke een eventuele uitspraak van het Arbitragehof zal zijn. Het advies van de Raad van State is immers omstreden (181).
Wat er ook van zij, er dient benadrukt te worden dat de bevoegdheid inzake taalgebruik los staat van de materiële bevoegdheden. Het feit dat de federale overheid zonder twijfel bevoegd is voor de regeling inzake de identiteitskaarten, zegt niets over de bevoegdheid inzake taalgebruik (182).
D. Tenslotte kan nog gewezen worden op het (weerkerend) probleem van het gebruik der talen in de faciliteitengemeenten. Dit gebruik der talen valt niet onder de bevoegdheid van de gemeenschappen. Recente initiatieven (omzendbrieven) terzake van de Vlaamse regering steunen op de gewestbevoegdheid inzake het administratief toezicht over gemeenten, met het oog op de correcte toepassing van de wet (in casu de federale taalwetgeving) (183). De discussie over deze omzendbrieven betreft dus niet zozeer een bevoegdheidsprobleem, maar wel een probleem van wat de juiste interpretatie is van de taalwetgeving.
5. DE TERRITORIALE WERKING VAN
DE GEMEENSCHAPSNORMEN
Het principe dat de territoriale werking van de gemeenschapsnormen zich uitstrekt tot respectievelijk het Nederlandse taalgebied en het tweetalig gebied Brussel-Hoofdstad, het Franse taalgebied en het tweetalig gebied Brussel-Hoofdstad en tenslotte het Duitse taalgebied, kent vele uitzonderingen.
Deze uitzonderingen verhogen misschien de duidelijkheid en doorzichtigheid van de federale structuur niet, maar ze behoren tot de essentiële evenwichten van de Belgische staatsordening.
A. De uitzonderingen betreffen in de eerste plaats Brussel.
De regeling van het taalgebruik is er nog steeds een federale bevoegdheid.
Voor de andere gemeenschapsaangelegenheden zijn de Franse en de Vlaamse Gemeenschap niet bevoegd ten aanzien van personen. Ze zijn enkel bevoegd voor de instellingen, voor zover die instellingen, wegens hun activiteiten (voor de culturele en onderwijsaangelegenheden) of wegens hun organisatie (184) (voor de persoonsgebonden aangelegenheden), geacht worden uitsluitend te behoren tot een gemeenschap (185).
Voor de bipersoonsgebonden instellingen is de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie bevoegd. Voor de biculturele instellingen blijft de federale overheid bevoegd (186).
Deze federale bevoegdheid kan tot blokkeringen leiden. Zo is het niet mogelijk een vergunning te verkrijgen voor een tweetalige televisiezender in Brussel. Er ontbreekt immers een federale regeling.
Ook inzake de samenstelling van de raad voor maatschappelijk welzijn en het vast bureau van de OCMW van de Brusselse gemeenten beschikt de federale wetgever nog over bepaalde bevoegdheden (187).
B. Daarnaast gelden uitzonderingen met betrekking tot de gemeenten met een bijzondere taalregeling. De wetgeving inzake het taalgebruik in bestuurszaken, het onderwijs en het bedrijfsleven in deze zo genaamde faciliteitengemeenten wordt geregeld met een (federale) bijzondere meerderheidswet. In een aantal van deze faciliteitengemeenten (188) is de federale wetgever ook bevoegd om bepaalde aspecten van de samenstelling van de raad van maatschappelijk welzijn zoals de leden van het vast bureau te bepalen (189).
C. Hoewel het Arbitragehof terzake reeds talrijke principiële arresten heeft geveld (190), is blijkbaar nog niet elke onduidelijkheid over de territoriale afbakening van het toepassingsgebied van gemeenschapsnormen uit de weg geruimd.
Dit wordt duidelijk voor de problematiek van het zogenaamde Carrefour-arrest (191). Daarin vernietigde het Arbitragehof een bepaling uit het begrotingsdecreet van de Franse Gemeenschap waarin subsidies werden toegekend aan Franstalige verenigingen die actief zijn in gemeenten met een speciale taalregeling. De bepaling had, aldus het Arbitragehof, als doel de bescherming van een Franstalige minderheid in bepaalde gemeenten van het Nederlandse taalgebied. Hiervoor beschikt de Franse Gemeenschap niet over een toegewezen bevoegdheid.
Het Arbitragehof zegt echter ook dat, indien de bedoeling van de bepaling zou zijn « de bevordering van de cultuur door de Franse gemeenschap », dat deze gemeenschapsbevoegdheid dan ophoudt te bestaan om de enkele reden dat de genomen initiatieven gevolgen kunnen hebben buiten het territoriale toepassingsgebied van de culturele bevoegdheden van de gemeenschap.
Onduidelijk is nu of de nieuwe begrotingsbepaling van de Franse gemeenschap die subsidies mogelijk maakt in een programma met als titel « Informatie over, bevordering en uitstraling van de Franse taal en cultuur en de Franse Gemeenschap » (192) (193), wel in overeenstemming is met de bevoegdheidsverdelende regels uit de Grondwet, zoals geïnterpreteerd door het Arbitragehof.
De voorzitter van het Vlaams Parlement heeft ook hiertegen een vernietigingsberoep ingesteld bij het Arbitragehof(194).
De hoop van professor Scholsem dat na het Carrefour-arrest « les politiques seront assez avisés (dans la conception) et habiles (dans la rédaction) pour éviter de devoir recourir à un nouvel arbitrage » (195) is (door de dubbelzinnigheid van de vorige « arbitrage » ?) niet bewaarheid geworden.
6. WETENSCHAPPELIJK ONDERZOEK (196)
A. Wetenschappelijk onderzoek wordt in de BWHI opgevat als een accessoire (197) en parallelle bevoegdheid, zodat zowel gemeenschappen, gewesten als de federale overheid bevoegd zijn voor het wetenschappelijk onderzoek dat nodig is voor hun respectieve materiële bevoegdheden (198). Wetenschappelijk onderzoek wordt als (louter) beleidsondersteunend beschouwd (199).
Toch is de federale overheid niet enkel bevoegd voor het wetenschappelijk onderzoek dat gekoppeld is aan zijn bevoegdheden.
Er worden ook een aantal bijzondere opdrachten aan de federale overheid toevertrouwd : bijvoorbeeld het ruimtevaartonderzoek dat op internationaal vlak plaatsvindt (200).
B. De federale overheid heeft ook een coördinerende functie : inzake de oprichting van netwerken voor gegevensuitwisseling tussen wetenschappelijke instellingen (nationaal en internationaal), inzake programma's en acties die een homogene uitvoering vereisen op nationaal of internationaal vlak, inzake het bijhouden van een permanent inventaris van het wetenschappelijk potentieel van het land (201), of tenslotte inzake de medewerking van België aan activiteiten van internationale onderzoeksorganen.
Ook de bevoegdheid inzake bepaalde federale cultureel-wetenschappelijke instellingen kan hier onder gebracht worden.
Wat betreft die laatste instellingen bestaat er onduidelijkheid over de vraag of de federale overheid, via die federale wetenschappelijke en culturele instellingen, aan wetenschappelijk onderzoek kan doen op domeinen die toebehoren aan de gemeenschappen en gewesten. De BWHI is hierover niet duidelijk. Enerzijds kan men argumenteren dat deze federale bevoegdheid strikt en beperkend geïnterpreteerd moet worden, omdat het gaat om een uitzondering op § 1 (principe van de gemeenschaps- en gewestbevoegdheid). Ook kan men wijzen op de uitdrukkelijke en beperkte federale bevoegdheid voor wetenschappelijk onderzoek in gewest- en gemeenschapsaangelegenheden uit artikel 6bis, § 3, BWHI.
Anderzijds kan men aanhalen dat 4º geen uitdrukkelijke uitzondering voorziet ten aanzien van het onderzoek door deze federale instellingen, zodat zij alle onderzoek kunnen uitvoeren. De BWHI zou kunnen worden verduidelijkt.
C. Naast de coördinerende functie van de federale overheid, waarvoor dikwijls nadere regels bepaald moeten worden in een samenwerkingsakkoord (art. 6bis, § 2, 5º-7º, BWHI), heeft de federale overheid ook de uitdrukkelijke bevoegdheid om op het domein van de gemeenschappen en de gewesten te treden. Ze kan initiatieven nemen, structuren opzetten en in financiële middelen voorzien voor wetenschappelijk onderzoek in gemeenschaps- en gewestaangelegenheden wanneer dit onderzoek ofwel het voorwerp uitmaakt van internationale overeenkomsten of akten waarbij België verdragspartner is, ofwel wanneer het betrekking heeft op acties of programma's die de belangen van een gemeenschap of een gewest overschrijden.
Deze bevoegdheden zijn dus parallele bevoegdheden, waartussen echter geen duidelijke afbakening bestaat. Er is geen hiërarchie ten voordele van de federale overheid ingebouwd (202), zodat gemeenschappen en gewesten tenvolle hun bevoegdheden behouden (203). Het is niet duidelijk hoe een conflict dat zou kunnen voortkomen uit met elkaar tegenstrijdige normen van de staat, gemeenschappen en gewesten, zou kunnen opgelost worden (204).
Deze overlapping van bevoegdheden maakt daarom een goede samenwerking tussen de verschillende gezagsniveaus noodzakelijk. Aldus wordt de federale overheid verplicht om eerst een voorstel tot samenwerking voor te leggen. Een belangrijke rol kan hierbij de « Federale Raad voor het Wetenschapsbeleid » (205) spelen, die adviezen m.b.t. die samenwerking zal formuleren. Aangezien de gemeenschappen en gewesten uitdrukkelijk gerechtigd zijn (art. 6bis, § 3, laatste lid, BWHI) om niet op deze voorstellen tot samenwerking in te gaan, zijn de hoger geschetste conflicten echter niet uitgesloten.
D. Volgens K. Biver is de huidige tekst van artikel 6bis BWHI een verbetering (t.a.v. art. 6bis van 1980), omdat hij precieser is en meer de nadruk legt op de samenwerking. Toch bevat hij nog onnauwkeurigheden die een efficiënte bevoegdheidsverdeling bemoeilijken (206).
MINISTERIE VAN MIDDENSTAND EN LANDBOUW
EVALUATIE VAN DE WERKING VAN DE NIEUWE FEDERALE STRUCTUREN INZAKE LANDBOUW
SENAAT COMMISSIE VOOR DE INSTITUTIONELE AANGELEGENHEDEN VAN 30 OKTOBER 1998
Inleiding :
Hierna volgt een evaluatie van de impact van de verschillende staatshervormingen op de bevoegdheden in de landbouwsector. Daarbij mag niet worden vergeten dat de overheden (de Europese, federale, gewestelijke en provinciale overheden) de laatste eeuw in België, net als in de andere Europese landen, een doorslaggevende rol hebben gespeeld. De specifieke openbare structuren (zoals het ministerie van Landbouw) zijn hiervan het bewijs : zij voeren de overheidsopdrachten bij de landbouwers uit en vertegenwoordigen de sector bij de hogere instanties.
I. Overzicht van de regionalisering van de landbouw (1974-1998)
Bij elke institutionele hervorming zijn de bevoegdheden inzake landbouw besproken en overgeheveld, verbeterd of aangepast.
I.1. Wetten van 1 augustus 1974 en 5 juli 1979
De volgende bevoegdheden werden beschouwd als aangelegenheden waarin een verschillend gewestelijk beleid verantwoord was (zie ook de koninklijke besluiten van 28 februari 1975 en 10 september 1975) :
de wettelijke ruilverkaveling van landeigendommen
de bossen
de jacht en de visvangst
het water
Deze bevoegdheden slaan duidelijk op aangelegenheden die zich in de marge bevinden van de economische sector die de landbouw vormt. Ze kunnen beschouwd worden als belangrijke elementen van de ruimtelijke ordening, een sector die volledig aan de gewesten was toegewezen.
I.2. Bijzondere wet van 8 augustus 1980
De aangelegenheden uit de wet van 1974 zijn opnieuw uitdrukkelijk aan de gewesten toegewezen. Niet alleen de bevoegdheden maar ook het personeel en de middelen zijn aan de gewesten overgedragen en het ministerie van Landbouw onderging een eerste herstructurering : het personeelsbestand werd op 1 juli 1982 van 3 220 tot 2 273 personen verlaagd.
I.3. Wet van 8 augustus 1988
In het licht van de ervaring van de vorige jaren werd besloten geen bijkomende bevoegdheden over te dragen maar veeleer over te gaan tot verbeteringen betreffende de stations voor bosonderzoek en de dienst voor de vangst van muskusratten en tot aanpassingen die moesten leiden tot meer homogene « bevoegdheidsblokken » en minder bevoegdheidsconflicten.
Op 1 augustus 1989 werd de personeelsformatie van het ministerie van Landbouw verminderd van 2 273 tot 2 198 personen.
I.4. Bijzondere wet van 16 juli 1993
Het landbouwbeleid wordt hier voor het eerst uitdrukkelijk genoemd bij de aangelegenheden die aan de gewesten zijn toegewezen in een specifieke rubriek van artikel 6, § 1, V, van de wet. Vijf aangelegenheden worden opgesomd :
« V. Wat het landbouwbeleid betreft :
1º de toepassing, in het kader van het Landbouwfonds, van de Europese maatregelen inzake het landbouwstructuurbeleid met betrekking tot :
de specifieke steun voor de landbouw in probleemgebieden;
de plattelandsontwikkeling;
2º het landbouwinvesteringsfonds;
3º de aanvullende of suppletieve hulp aan landbouwbedrijven;
4º het promotiebeleid;
5º de toepassing van de Europese maatregelen in het raam van het gemeenschappelijk landbouwbeleid die betrekking hebben op het leefmilieu en op de landinrichting, de bosbouw en het natuurbehoud. »
Dit is duidelijk een grote stap voorwaarts : naast de Europese aspecten van de structurele gewestelijke aangelegenheden, zijn immers ook de economische expansie (wat de steun aan de ondernemingen betreft) en de promotie van landbouwproducten (hier heeft de federale overheid geen enkele bevoegdheid meer, in tegenstelling tot de Belgische Dienst voor de Buitenlandse Handel) aan de gewesten overgedragen.
Gezien een hiërarchie van de normen ontbreekt en de Europese Unie bovendien een doorslaggevende rol speelt in het landbouwbeleid, was het van meet af aan duidelijk dat de opdeling van de bevoegdheden tussen de verschillende overheden moeilijkheden zou meebrengen. De wetgever was zich hiervan bewust en voegde in zijn grote wijsheid specifieke bepalingen toe betreffende de samenwerking en het overleg inzake het landbouwbeleid. Deze bepalingen zijn te vinden in artikel 6, § 1, V, tweede lid (beheer van het Landbouwfonds), in artikel 6, § 2bis (activiteiten van de Europese instellingen) en artikel 6, § 3bis , 5º (maatregelen die een weerslag hebben op het landbouwbeleid).
Deze bepalingen luiden als volgt :
art. 6, § 1, V, tweede lid :
« Voor andere dan de in het eerste lid, 1º, bedoelde aangelegenheden worden de gewesten betrokken bij het beheer van het Landbouwfonds. »
art. 6, § 2bis :
« § 2bis . De federale overheid pleegt overleg met de betrokken gewestregeringen voor de voorbereiding van de onderhandelingen en de beslissingen, alsmede voor het opvolgen van de activiteiten van de Europese instellingen die betrekking hebben op het landbouwbeleid. Op Europees niveau hebben de vertegenwoordigers van de gewesten zitting naast de federale vertegenwoordigers in de technische comités. »
art. 6, § 3bis , 5º :
« § 3bis . Er wordt overleg gepleegd tussen de betrokken regeringen en de bevoegde federale overheid over : (...)
5º de maatregelen die een weerslag hebben op het landbouwbeleid. »
De overdracht van deze bevoegdheden en van personeel en middelen naar de gewesten hebben geleid tot een nieuwe herstructurering van het ministerie en van de Nationale Dienst voor de Afzet van Land- en Tuinbouwproducten. De federaal gebleven controlebevoegdheid van dit orgaan werd immers samengevoegd met de andere controlebevoegdheden van het ministerie en/of van de Nationale Zuiveldienst.
Na de doorlichting is ook besloten het departement van Landbouw en dat van Middenstand samen te voegen en er de volgende parastatale instellingen aan toe te voegen : het controle-onderdeel van de Nationale Dienst voor de Afzet van Land- en Tuinbouwproducten, de Nationale Zuiveldienst, het onderdeel landbouw van het IWONL (Instituut voor Wetenschappelijk Onderzoek in Nijverheid en Landbouw). De enige parastatale landbouwinstelling die overbleef, was het BIRB (Belgisch Interventie- en Restitutiebureau), dat zelf was ontstaan door de samenvoeging van de BDBL (Belgische Dienst voor Bedrijfsleven en Landbouw) en een deel van de CDCV (Centrale Dienst voor Contingenten en Vergunningen van het ministerie van Economische Zaken). Deze eerste diepgaande herstructurering (de eerste van deze omvang op federaal niveau, waartoe de regering besloot op 30 juli 1993) trad pas definitief in werking op 1 januari 1995 (koninklijk besluit van 22 maart 1995), bekendgemaakt op 30 mei 1995, dat de personeelsformatie vaststelt op 2 078 personen). Naar aanleiding van de beslissingen van het ministerie van Ambtenarenzaken over de vereenvoudiging van bepaalde loopbanen, is op 7 januari 1998 een nieuw koninklijk besluit genomen, dat is bekendgemaakt op 23 januari 1998.
II. Evaluatie en resultaten
II.1. Wat de bevoegdheden en hun toepassing betreft, mogen we stellen dat de hergroepering in homogene blokken zowel bij de verschillende instanties als bij de administratieve structuren die instaan voor de uitvoering, geleid heeft tot een harmonieuze werking (weinig conflicten).
Het feit dat de interministeriële conferentie voor de Landbouw, die onder meer hiertoe is opgericht, tijdens deze zittingsperiode slechts zevenmaal bijeen is gekomen, is hiervan het bewijs.
II.2. De overlegstructuren waarin de bijzondere wet van 1993 voorziet (artikel 6, § 2bis) vergaderen inderdaad normaal, en zorgen voor een consensus over het standpunt dat de ambtenaren van het federale ministerie van Landbouw en de federale minister van Landbouw (als vertegenwoordiger van de Lid-Staat) verdedigen in de internationale instellingen en vooral op Europees niveau.
II.3. De stapsgewijze (maar trage en moeilijke) reorganisatie van het federale ministerie heeft ervoor gezorgd dat de taken en de verplichtingen van de Lid-Staat ordelijk en zonder onderbrekingen zijn uitgevoerd, onder andere wat de betalingen betreft binnen de opgelegde termijnen van de Europese steun aan de producenten en marktdeelnemers, die jaarlijks meer dan 10 miljard Belgische frank bedraagt.
II.4. Hetzelfde geldt voor de toepassing en de werking van het gemeenschappelijke landbouwbeleid. Hier kunnen twee voorbeelden worden gegeven. Een eerste betreft de verplichting om de Europese landbouwrichtlijnen om te zetten in Belgisch recht : sinds mei 1995 zijn 75 richtlijnen omgezet. Als deze bevoegdheden aan de gewesten waren toegewezen, zou elk van de drie gewesten moeten instaan voor de omzetting (dat wil zeggen driemaal hetzelfde werk, om nog niet te spreken van het onmisbare overleg). Een ander voorbeeld geldt de vele dagelijkse vergaderingen van de beheerscomités, vaste comités die instaan voor de regulering van de markten.
II.5. Uit het bijgevoegde organigram van het nieuwe departement van Middenstand en Landbouw (zie ook activiteitenverslag 1997) blijkt dat ofschoon de landbouwbevoegdheden verdeeld zijn over vijf algemene directies (bepalen van en onderhandelen over het landbouwbeleid (DG 2) uitvoeren van het landbouwbeleid (DG 3) controle en kwaliteit (DG 4 en DG 5) en onderzoek en ontwikkeling (DG 6), deze onderling sterk verweven zijn en elkaar aanvullen. Voor de coördinatie staat het secretariaat-generaal in zowel op basis van gemeenschappelijke diensten (een typisch en belangrijk voorbeeld zijn de informatica en de gegevensbanken) als via interne coördinatie-en overlegorganen.
II.6. Hetzelfde geldt voor de federaal gebleven bevoegdheden van de sector Middenstand : naast de gemeenschappelijke diensten, die zijn ontstaan door samenvoeging met dezelfde diensten van het departement landbouw, zijn deze bevoegdheden gebundeld in twee algemene diensten. Hierdoor kan de federale minister zijn rol op federaal niveau ten volle uitoefenen en met name in het kader van de onlangs door het Parlement goedgekeurde wet over de bevordering van het zelfstandig ondernemerschap.
De nieuwe structuren zijn nog maar drie jaar werkzaam. Het is duidelijk dat een nieuwe diepgaande wijziging hun werking zou verstoren en hun efficiëntie kan verminderen, om nog te zwijgen van de kostprijs van dit soort beslissingen.
III. Slotbeschouwingen
Het federale departement Landbouw (nu samengevoegd met Middenstand) heeft de (nog altijd beperkte en betrekkelijk homogene) bevoegdheidsoverdrachten zonder al te veel schokken kunnen opvangen en heeft telkenmale een nieuwe structuur aangenomen (met telkens een tijdsverschil van 1 of 2 jaar gelet op de logheid van de administratieve statuten).
De huidige organisatie is in ruime mate gebaseerd op de centralisering en op de informatisering van de dossiers. De verschillende algemene directies zijn in ruime mate onderling van elkaar afhankelijk en vullen elkaar aan in de verschillende taken waarmee het departement belast is. Hetzelfde geldt voor de onderzoeksinstellingen waarvan de specialisatie niet beperkt is tot een gewest van het land (zelfs indien ze in een bepaald gewest gevestigd zijn) maar zich uitstrekt over heel het Rijk.
HET RECHTSSTATUUT VAN DE GEMEENTEBEDRIJVEN VAN INDUSTRIËLE OF COMMERCIËLE AARD
Nota van de heer Coenraets
(maart 1999)
Sinds de wet van 28 maart 1995 tot wijziging van de gemeentewet heeft de gemeenteraad de keuze tussen twee soorten bedrijven om activiteiten van industriële of commerciële aard te beheren (zie M. Boverie, « Les régies communales », Mouvement communal
, 1995, nr. 6-7, blz. 332 en volgende).
Hij kan op de eerste plaats kiezen voor de gewone bedrijven, die diensten omvatten die geen rechtspersoonlijkheid bezitten maar over een bepaalde technische en financiële autonomie beschikken.
Aangezien het gewone gemeentebedrijf een gedeconcentreerde dienst van de gemeente is, is het deze laatste die de beheersbeslissingen moet nemen.
Bijgevolg zijn deze bedrijven aan de normale toezichtsprocedures onderworpen.
De gewesten hebben de bevoegdheid om het gewone administratieve toezicht te organiseren ten aanzien van de gemeenten die tot hun grondgebied behoren maar ook om specifieke procedures in te stellen voor het toezicht op de gemeentebedrijven.
Zo voorziet het decreet van de Waalse Gewestraad van 20 juli 1989 (Belgisch Staatsblad van 8 september 1989) houdende organisatie van het toezicht op de gemeenten, de provincies en de intercommunales van het Waalse Gewest, niet alleen in het algemene toezicht op de handelingen van de gemeentebesturen maar worden ook bijzondere toezichtsmechanismen van goedkeuring ingevoerd voor de gewone bedrijven.
Krachtens artikel 18, 5º, van het voornoemde decreet is het bijzonder goedkeuringstoezicht vereist voor het in gemeentebedrijf vestigen en voor de initiële balans van de gemeentelijke industriële of handelsinstellingen en -diensten die buiten de algemene diensten van de gemeente worden beheerd.
Verder bepaalt artikel 18, 1º, van het decreet ook dat de beslissingen van de gemeenteraad met betrekking tot de « begrotingen van de gemeentebedrijven » onderworpen zijn aan het bijzondere goedkeuringstoezicht.
Het decreet van de Vlaamse Raad van 28 april 1993 houdende regeling, voor het Vlaamse Gewest, van het administratief toezicht op de gemeenten (Belgisch Staatsblad van 3 augustus 1993) bepaalt soortgelijke toezichtsmechanismen.
Zo bepaalt artikel 23 van het decreet het volgende : « De besluiten van de gemeenteraad waarbij gemeentelijke inrichtingen en diensten van industriële of commerciële aard worden georganiseerd als gemeentebedrijf, worden binnen een termijn van twintig dagen ingaande de dag volgend op het treffen ervan naar de regering en naar de bestendige deputatie verstuurd. Die besluiten zijn onderworpen aan het advies van de bestendige deputatie en aan de goedkeuring van de regering. »
Krachtens artikel 26 worden « de besluiten van de gemeenteraad betreffende de jaarrekeningen en de staten van ontvangsten en uitgaven » ter goedkeuring aan de provinciegouverneur voorgelegd.
Naast het gewone gemeentebedrijf kan de gemeenteraad voortaan kiezen voor een autonoom bedrijf voor het beheer van de commerciële of industriële belangen van de gemeente.
Het autonome gemeentebedrijf bezit een rechtspersoonlijkheid die gescheiden is van die van de gemeente en wordt dus beschouwd als een publiekrechtelijke rechtspersoon (M. Boverie, op. cit. , blz. 338).
Er zij evenwel opgemerkt dat de wetgever de oprichting van autonome gemeentebedrijven alleen maar toegestaan heeft voor een beperkte reeks bij koninklijk besluit bepaalde activiteiten (zie koninklijk besluit van 10 april 1995, Belgisch Staatsblad van 13 mei 1995).
Artikel 263ter van de niewe gemeentewet bepaalt dat de autonome gemeentebedrijven beheerd worden door een raad van bestuur en een directiecomité.
In dit opzicht heeft de wetgever ervoor gezorgd dat de gemeentelijke overheid zo sterk mogelijk betrokken wordt bij het beheer van de autonome gemeentebedrijven opdat de gemeente een interne controle kan uitoefenen.
Zo worden de leden van de raad van bestuur aangewezen door de gemeenteraad en behoren tenminste de helft van hen tot de gemeenteraad (art. 263ter van de nieuwe gemeentewet); zo komt men tot een politisering van de directieorganen.
Een college van commissarissen zorgt bovendien voor de boekhoudkundige controle. De gemeenteraad kiest uit zijn midden de leden van dit college, met uitzondering van één lid dat tot het Instituut voor bedrijfsrevisoren moet behoren (artikel 263quater) .
Wat het administratief toezicht betreft, is de wet uiterst bondig wat natuurlijk aanleiding geeft tot onzekerheid.
Voor Diane Deom is de wetgever klaarblijkelijk van oordeel geweest dat de organisatie van het toezicht op de autonome gemeentebedrijven tot de bevoegdheid van de gewestelijke wetgever behoort (zie D. Deom, « La démocratie locale et les organismes locaux d'intérêt public », Rev. Dr. Com. , 1995/4, blz. 281).
Aangezien de bijzondere wet tot hervorming der instellingen deze materie niet vermeldt bij de gewestbevoegdheden, zou men volgens deze auteur moeten aannemen dat de federale wetgever hiervoor bevoegd blijft. De auteur schrijft dat een dergelijke conclusie evenwel een overdreven beperking van de gewestelijke autonomie lijkt in te houden : door een nieuwe plaatselijke instelling in het leven te roepen zou de federale wetgever zich de controle toe-eigenen over beslissingen die tot nog toe een aangelegenheid van het gemeentebestuur zijn geweest en dus onder het administratief toezicht van het gewest vallen. Men merkt dat er een gevaar bestaat dat de gewestelijke bevoegdheid haar inhoud verliest. Volgens de auteur is het stilzwijgen van de federale wetgever in die zin begrijpelijk.
Wat de door de gemeentelijke overheid uitgeoefende controles betreft, heeft de wetgever ook veel leemten laten bestaan.
Artikel 263septies van de nieuwe gemeentewet bepaalt hierover enkel het volgende : « De raad van bestuur stelt jaarlijks een ondernemingsplan op dat de doelstellingen en de strategie van het autonoom gemeentebedrijf op middellange termijn vastlegt, evenals een activiteitenverslag. Het ondernemingsplan en het activiteitenverslag worden meegedeeld aan de gemeenteraad. » We wijzen erop dat een dergelijk initiatief, bij gebrek aan andersluidende bepalingen, alleen maar kan worden genomen door de meerderheid van de gemeenteraad.
Philippe COENRAETS
VERENIGING VAN DE VLAAMSE PROVINCIES VZW
Taken toevertrouwd aan de bestendige deputatie door federale wetten en uitvoeringsbesluiten
De bestendige deputatie heeft een aantal bevoegdheden van provinciale aard en van algemene aard alsmede ook contentieuze en niet-contentieuze zaken als rechtsprekende overheid te behartigen, die heden nog vervat zijn in federale regelgevingen.
1. Bevoegdheden van provinciale aard
Deze worden hoofdzakelijk geregeld in de huidige federale provinciewet en betreffen onder meer :
het dagelijks beheer van de provincie;
het onderzoek van zaken van provinciaal belang;
de uitvoering van beslissingen van de provincieraad en van de bestendige deputatie;
conventionele delegatiebevoegdheid vanwege de provincieraad;
voeren van rechtsgedingen als eiser of verweerder.
2. Bevoegdheden van algemene aard
Deze bevoegdheden zijn zeer uiteenlopend en worden geregeld in talrijke wettelijke bepalingen.
Algemeen geeft de bestendige deputatie advies over alle zaken die haar te dien einde krachtens de wet of door de regering worden onderworpen (artikel 106, 1º, provinciewet) en beslist over de uitvoering van de wetten waarvoor haar medewerking vereist is of die haar te dien einde door de regering worden toegezonden (artikel 106, 2º, provinciewet).
Vele van deze bevoegdheden die vroeger geregeld werden door federale wetten zijn thans, gelet op de regionalisering, geregeld door decreten en besluiten van de Vlaamse regering. Een aantal federale wetten regelt evenwel nog reeds geregionaliseerde materies, soms zijn er wel uitvoeringsbesluiten van de Vlaamse regering.
Een exhaustieve inventaris van alle federale regelgevingen waarin de bestendige deputatie taken worden opgedragen vergt een uitgebreid onderzoek van de gehele wetgeving van de laatste jaren. De hieronder opgesomde materies, waarin taken voorzien zijn voor de bestendige deputatie, zijn dan ook niet als volledig te beschouwen :
Kerkfabrieken (decreet van 30 december 1809 wet van 4 maart 1870);
Openbare centra voor maatschappelijk welzijn (wet van 8 juli 1976);
Opmaak provinciale lijst van de gezworenen van de hoven van assisen (Gerechtelijk Wetboek);
Collecten (koninklijk besluit van 22 september 1823);
Anglicaanse eredienst (wet van 4 maart 1870);
Gezondheid-epidemieën (BR 1 september 1945);
Tombola's (wet van 31 december 1851);
Krankzinnigen (wet van 10 juni 1850, gew. wet van 28 december 1873);
Minerale waters en thermalen (wet van 1 augustus 1924);
Islamitische Gemeenschap (koninklijk besluit van 3 mei 1978);
Israëlitische eredienst (wet van 4 maart 1870);
Kathedrale kerken, bisschoppelijk paleizen en seminaries (decreet 18 Germinal jaar X) (wet van 4 maart 1870 en wet van 30 december 1809);
Pachtwetgeving (wet van 4 november 1969);
Polders (wet van 3 juni 1957);
Bevaarbare waterlopen (wet van 8 mei 1888);
Onbevaarbare waterlopen (wet van 28 december 1967);
Wateringen (wet van 5 juli 1956);
Protestantse eredienst (wet van 4 maart 1870 koninklijk besluit van 7 februari 1876);
Registers van de Burgerlijke Stand (wet van 30 juli 1903 wet van 27 juni 1961 nieuwe gemeentewet artikelen 127-155);
Bergen van Barmhartigheid (wet van 30 april 1848 nieuwe gemeentewet artikel 276);
Rekenhof (wet van 27 april 1978);
Schenkingen en Legaten (BWB nieuwe gemeentewet artikel 231);
Afzetting en schorsing schepen (nieuwe gemeentewet artikel 83);
Studiebeurzen (wet van 19 december 1864 koninklijk besluit van 25 december 1867 koninklijk besluit van 25 december 1959);
Telegraaf en Telefoon (wet van 13 oktober 1930);
Verkiezingen :
gemeenteraadsverkiezingen (GKW);
wetgevende en provinciale verkiezingen (KWB);
europese verkiezingen (wet van 16 november 1978);
Vervoer :
Taxidiensten (wet van 27 december 1974);
Bezoldigd vervoer (wet van 29 juni 1984);
Wedstrijden, test- en oefenritten met motorvoertuigen (Wet op het wegverkeer koninklijk besluit van 10 juni 1976);
Runderras (koninklijk besluit van 29 maart 1963);
Ongewervelde dieren (koninklijk besluit van 2 maart 1965);
Landbouwkamers (koninklijk besluit van 15 september 1924 koninklijk besluit van 12 april 1979);
Wegovereenkomsten (koninklijk besluit van 26 november 1973);
Vishandel (wet van 16 mei 1870);
Elektriciteitsvoorzieningen (wet van 10 maart 1925);
Veldwetboek;
Wegen (grote wegen) (nieuwe gemeentewet artikel 274).
3. Bevoegdheden van rechterlijke aard
Een aantal geschillen van bestuur, sommige contentieuze zaken, andere niet-contentieuze zaken, worden aan de bestendige deputatie opgedragen.
3.1. Gemeenten (GKW nieuwe gemeentewet)
uitspraak over bezwaren tegen gemeenteraadsverkiezingen;
juistheid vaststellen van de zetelverdeling en de rangorde der verkozenen;
geschillen in verband met onverenigbaarheid van functies, afstand van mandaat, ontslag, vervallenverklaring en plaatsvervanging van gemeenteraadsleden;
geschillen betreffende ontslag als schepen.
3.2. OCMW's (wet van 8 juli 1976)
geldigverklaring verkiezing leden OCMW;
vervallenverklaring wegens niet meer voldoen aan verkiesbaarheidsvoorwaarden of toestand van onverenigbaarheid van een lid;
schorsing of afzetting van leden.
3.3. Financiën
bezwaarschriften inzake provincie- en gemeentebelastingen (wet van 23 december 1986);
bezwaarschriften inzake polderbelastingen (wet van 3 juni 1957);
eindrekeningen van de gemeenteontvanger, de ontvanger van het OCMW en de penningmeester van de kerkfabrieken bij het einde van het beheer. De deputatie is tevens bevoegd om uitspraak te doen over betwistingen die hier incidentieel kunnen rijzen (nieuwe gemeentewet wet van 8 juli 1976 wet van 4 maart 1870);
geschillen tussen gemeenten met betrekking tot verplichte uitgaven (nieuwe gemeentewet artikel 256).
4.3. Studiebeurzen
Uitspraak over de beroepen van belanghebbende, ingediend tegen de beslissingen van de provinciale commissies of van de begevers (wet van 19 december 1864 en koninklijk besluit van 19 juli 1867).
TUSSENKOMST VAN DE HEER J. DE COCK, ADMINISTRATEUR-GENERAAL VAN HET RIZIV IN DE HOORZITTING VAN DE COMMISSIE VOOR DE INSTITUTIONELE AANGELEGENHEDEN VAN DE SENAAT OP 27 NOVEMBER 1998
Mijnheer de voorzitter,
Dames en heren senatoren,
1. Vooreerst wens ik de commissie te danken voor de mogelijkheid die het RIZIV wordt geboden om gehoord te worden « in het kader van de inventaris die zij opmaakt van de eventuele problemen, conflictpunten, overlappingen en onduidelijkheden die gepaard gaan met de materiële bevoegdheidsverdeling, tussen de Staat, de gemeenschappen en de gewesten ». Volgens de uitnodiging die wij hebben ontvangen wenst de commissie « na te gaan of de huidige bevoegdheidsverdeling een efficiënt beleid mogelijk maakt ».
2. Algemeen gesteld moet worden gewezen op het feit dat de ziekte- en invaliditeitsverzekering overeenkomstig artikel 5, § 1, I, 1º, c, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot de hervorming van de instellingen, niet behoort tot de persoonsgebonden aangelegenheden. Deze materie wordt beschouwd als een essentieel onderdeel van de sociale zekerheid.
3. In de nota die aan het RIZIV werd meegedeeld worden een aantal knelpunten en voorstellen naar voor gebracht welke ertoe strekken bepaalde onderdelen van de verzekering voor geneeskundige verzorging over te hevelen naar de gemeenschappen.
De nota vermeldt terzake :
a) De integrale overheveling van de normerings-, uitvoerings- en financieringsbevoegdheid betreffende het volledige gezondheidsbeleid naar de gemeenschappen, met inbegrip van de gezondheidszorgverzekering;
b) De tussenkomst van het RIZIV in de verpleegkosten van bejaarden opgenomen in de rusthuizen;
c) De overheveling van het gehele beleid betreffende de zorgverstrekking in en buiten de verplegingsinrichtingen met uitzondering van de ziekte- en invaliditeitsverzekering;
d) De overheveling van de programmering, de erkenning en financiering van RVT, PVT, BW, waarbij wordt voorgesteld « het RIZIV te beperken tot werkelijke geneeskundige verstrekkingen en medische hulpverlening »;
e) De overheveling van de thuisgezondheidszorg naar de gemeenschappen, met enkel financiering door het RIZIV voor de individueel optredende zelfstandige verpleegkundigen en paramedici;
f) Op het vlak van de preventie wordt geoordeeld dat de georganiseerde preventieonderzoeken tot de bevoegdheid van de gemeenschappen behoren en individuele screenings tot het actiedomein van het RIZIV. Tevens wordt voorgesteld te evolueren naar een veralgemeende financiering van entstoffen door de gemeenschappen mits overdracht van de thans daartoe bestaande middelen.
Het betreffen hier voorstellen die beogen de bevoegdheden, die thans aan de gemeenschappen zijn toegewezen, uit te breiden.
Uit de lectuur van de voorstellen komen vier spanningsvelden naar voor :
wetgevende, normerende bevoegdheid versus uitvoerende bevoegdheid;
gezondheidszorg versus welzijnszorg;
intramurale zorg versus extramurale zorg;
preventieve zorg versus curatieve zorg.
Ongeacht de vaststelling dat bovenvermelde voorstellen een zekere onderlinge tegenstrijdigheid vertonen enerzijds, en het niet onmiddellijk duidelijk is of zij allen bijdragen tot grotere homogeniteit en efficiëntie anderzijds, is het debat over dergelijke uitbreiding in de eerste plaats een politieke aangelegenheid.
4. Vooraleer een aantal knelpunten te behandelen zou ik voorafgaandelijk een praktische en concrete vertaling willen geven van de huidige regels inzake bevoegdheden op een aantal domeinen :
de verplegingsinrichtingen en de zwaar medische diensten;
de psychiatrische verzorgingsinstellingen;
de intramurale bejaardensector;
de thuisverzorging, met inbegrip van de palliatieve zorg;
de sector van de revalidatie.
In bijgevoegde schema's, die een synthetische voorstelling geven van de besluitvorming in de verschillende sectoren, wordt aangegeven wie voor de betrokken domeinen bevoegd is voor de verschillende elementen van het beleid, onder meer programmering, erkenningsnormen, erkenning, financiering (inhoud, vaststelling, betaling).
Tevens worden een aantal cijfermatige gegevens verstrekt over de verschillende domeinen.
Uit deze schema's blijkt dat er verschillende beleidsactoren rechtstreeks tussenkomen in de besluitvorming terzake, zowel op het federaal niveau als op het niveau van de gemeenschappen.
5. Over het algemeen geeft deze situatie, bekeken vanuit het standpunt van het RIZIV, geen aanleiding tot bijzondere moeilijkheden.
Niettemin kunnen volgende beschouwingen worden gemaakt met betrekking tot een aantal discussiepunten uit het recente verleden.
a) Een eerste discussiepunt heeft betrekking op de coördinatie tussen de erkenning van ziekenhuisdiensten en de tegemoetkoming van prestaties in deze diensten.
Om een betere coördinatie mogelijk te maken werd in 1994 artikel 153, § 7, van de wet van 9 augustus 1963 vervangen. Deze bepaling vormt nu artikel 64 van de wet betreffende de verplichte verzekering voor geneeskundige verzorging en uitkeringen, gecoördineerd op 14 juli 1994. Overeenkomstig deze bepaling wordt de toekenning van de verzekeringstegemoetkoming voor verstrekkingen die verricht worden met zware medische apparatuur in medische diensten, medisch-technische diensten, afdelingen of functies afhankelijk gesteld van de voorwaarden dat die verstrekkingen worden uitgevoerd met erkende apparatuur of in erkende diensten.
De gemeenschappen hebben er zich over beklaagd dat ondanks de betrokken bepalingen verstrekkingen werden vergoed die werden uitgevoerd in niet-erkende diensten.
Deze klacht was terecht. De uitvoering van voornoemde bepaling vergde evenwel een aanpassing van de nomenclatuur van de geneeskundige verstrekkingen om de prestaties aan te duiden die onder het toepassingsgebied van de betrokken bepaling vielen.
Het betrokken artikel 64 werd uitgevoerd bij koninklijke besluiten van 13 februari 1998 en 2 juni 1998. Deze besluiten hebben betrekking op volgende apparatuur en diensten :
dialyse
hartcatherisatie
radiotherapie
medische beeldvorming, meer bepaald computergestuurde tomografie.
Het dossier hartchirurgie is in voorbereiding. Inzake Nucleaire Magnetische Resonantie (NMR) werd een specifieke nomenclatuur uitgewerkt maar deze is nog niet van kracht. Eens in voege getreden zal ook de NMR worden geïntegreerd in het koninklijk besluit van 13 februari 1998.
In toepassing van dit koninklijk besluit :
heeft het RIZIV het ministerie van Volksgezondheid verzocht alle betrokken erkenningen die door de gemeenschapsministers werden verleend mee te delen. Deze informatie werd geverifieerd door de Technische raad voor ziekenhuisverpleging en aan de betrokken diensten werd een identificatienummer meegedeeld.
moeten de getuigschriften voor verstrekte hulp het identificatienummer van die dienst bevatten.
Volledigheidshalve weze opgemerkt dat voor labo's klinische biologie, dialyse en medische beeldvorming reeds lang specifieke procedures worden toegepast.
b) Een tweede probleempunt heeft te maken met een sector die zich de afgelopen tien jaar heeft ontwikkeld, nl. de palliatieve verzorging.
In 1991 werd beslist om de palliatieve zorg via een experimentele financiering te ondersteunen. Concreet werd bij koninklijk besluit van 19 augustus 1991 een contractueel financieringssysteem georganiseerd waarbij een forfaitaire ZIV tussenkomst wordt verleend aan :
verenigingen van niet-ziekenhuizen die het verlenen van palliatieve hulp organiseren bij patiënten thuis en/of in collectieve instellingen die geen ziekenhuis zijn;
algemene en universitaire ziekenhuizen.
Deze experimentele financiering werd gehandhaafd tot 1998. Ondertussen werden wel wettelijke en reglementaire initiatieven genomen om tot een meer definitief statuut te komen.
Dienaangaande moet in de eerste plaats gewezen worden op het koninklijk besluit van 19 juni 1997 houdende vaststelling van de normen waaraan een samenwerkingsverband inzake palliatieve zorg moet voldoen om te worden erkend.
De samenwerkingsverbanden hebben onder meer tot doel de coördinatie van de palliatieve zorg in een bepaald geografisch gebied te verzekeren en de dienstverlening te evalueren. Ze zijn samengesteld uit de verschillende partners, intra- en extramuraal, betrokken bij de palliatieve zorg. Deze reglementering is een uitvoering van artikel 9bis van de wet op de ziekenhuizen. De samenwerkingsverbanden worden gefinancierd door het ministerie van Volksgezondheid.
Ieder samenwerkingsverband moet beschikken over een multidisciplinaire ondersteuningsequipe.
Voor de financiering hiervan door de verzekering geneeskundige verzorging was een wettelijke aanpassing nodig, hetgeen geschiedde door de artikelen 81 en volgende van de wet van 22 februari 1998. Deze financiering zal worden verzekerd via het afsluiten van een overeenkomst met het verzekeringscomité van het RIZIV. Voornoemde wet bepaalde dat de minimale criteria waar deze overeenkomsten moeten voldoen dienen vastgesteld te worden bij koninklijk besluit. Dit geschiedde bij koninklijk besluit van 13 oktober jl.
De modelovereenkomsten worden op 30 november eerstkomende aan het verzekeringscomité ter goedkeuring voorgelegd. Voor deze equipes is een bedrag van 120 miljoen frank gebudgetteerd.
Volledigheidshalve moet worden vermeld dat overeenkomstig een besluit van de Vlaamse regering van 3 mei 1995 een financiering werd ingevoerd van palliatieve netwerken. Of deze financiering ook in de volgende jaren zal gehandhaafd blijven is niet duidelijk.
c) Verder wens ik even in te gaan op de problematiek van de preventie.
Artikel 34 van de wet betreffende de verplichte verzekering voor geneeskundige verzorging en uitkeringen somt de verstrekkingen op die door de verzekering worden ten laste genomen. De aanhef van die bepaling stelt dat die verstrekkingen zowel de preventieve als de curatieve verzorging betreffen.
Het kan niet ontkend worden dat de verzekering heel wat verstrekkingen bevat op het vlak van de individuele preventie.
Zonder volledigheid na te streven kan worden gewezen op :
terugbetaling van vaccins in het kader van de primaire preventie, met name het voorkomen van ziekten;
preventieve tandverzorging, leeftijdsspecifieke vroegtijdige opsporing (bijvoorbeeld echografie, onderzoek naar neonatale doofheid, fenylcetonurie), preventieve thuisbehandeling tegen wiegedood, verstrekkingen ter opsporing van kanker, aids, ... in het kader van secundaire preventie met name het vroegtijdig opsporen van ziektes.
Het lijkt heel moeilijk om dit preventieve luik uit de verzekering voor geneeskundige verzorging te lichten. Het komt mij vrij onlogisch voor dat de verzekering enkel zou kunnen tussen komen wanneer het a.h.w. te laat is.
Tenslotte moet worden vermeld dat in het kader van een avenant bij het Protocol betreffende de preventie tegen Hepatitis B tussen de Federale overheid en de gemeenschappen het RIZIV zal tussenkomen in de aankoopkosten van de betrokken vaccins. Deze tussenkomst geschiedt in toepassing van artikel 56 van de wet op de geneeskundige verzorging en uitkeringen.
d) Discussies zijn ontstaan aangaande de instantie die bepaalde verstrekkingen dient ten laste te nemen. Overeenkomstig de wetgeving op de verzekering voor geneeskundige verzorging en uitkeringen worden geen kosten vergoed welke gemoeid zijn met verstrekkingen die voor rekening zijn van openbare besturen, een openbare instelling of een instelling van openbaar nut.
In een aantal situaties werden uitgaven vanuit de gemeenschappen onrechtstreeks afgewenteld op de verzekering voor geneeskundige verzorging. Dienaangaande kunnen worden vermeld : de herziening van de medische bestaffing in instellingen behorend tot de welzijnssector, de maatregel tot opheffing van de tegemoetkomingen voor zogenaamde sociale ziekten, de afschaffing van onderhoudstoelagen voor revalidatiecentra en preventoria.
6. Verder wil ik ook enkele vragen in het midden gooien.
a) In de eerste plaats ben ik van mening dat veel meningsverschillen of onduidelijkheden kunnen worden vermeden door een goede samenwerking. Samenwerking tussen de federatie en de deelstaten is een essentieel bestanddeel van het federalisme. In de institutionele wetten is een hele reeks samenwerkingsprocedures beschreven. Wat de sector van de gezondheidszorg betreft neemt de samenwerking de vorm aan van het afsluiten van protocollen over soms zeer belangrijke domeinen (bijvoorbeeld herstructurering ziekenhuizen, de reorganisatie in de psychiatrische zorg, het ouderenzorgbeleid) enerzijds en van het uitwisselen van gegevens inzake erkenning, sluiting en investeringen zoals voorzien in artikel 5, § 2, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980.
Vastgesteld kan worden dat in andere sectoren de samenwerking meer is uitgewerkt en een ad hoc karakter overstijgt. Moet ook niet voor deze sectoren worden nagegaan of samenwerking niet meer kan worden verdiept?
Gewezen kan worden op het feit dat in een recent gepubliceerd koninklijk besluit van 14 oktober 1998 waarbij een wetenschappelijk comité voor advies wordt opgericht inzake de zorgverlening ten aanzien van chronische ziekten en specifieke aandoeningen wordt voorzien dat aan de werkgroepen ook vertegenwoordigers van de gemeenschappen en gewesten kunnen deelnemen.
b) Een tweede thema betreft de toegang tot de informatie.
Het is duidelijk dat de overheden moeten kunnen beschikken over de gegevens, nodig om een beleid te kunnen uitstippelen en ontwikkelen.
Dienaangaande wordt vanuit de gemeenschappen de vraag geformuleerd om rechtstreekse toegang te hebben tot de informatie beschikbaar bij het RIZIV en het ministerie van Volksgezondheid.
Terzake bestaat wat het RIZIV betreft volgend probleem. Volgens de wetgeving op de Kruispuntbank zijn gegevens van rechtspersonen, onder meer gezondheidsinstellingen, als gegevens van persoonlijke aard te beschouwen waarvan de mededeling buiten het netwerk van de sociale zekerheid is onderworpen aan een voorafgaandelijke machtiging van het Toezichtscomité. Dit voorschrift staat een soepele uitwisseling van gegevens in de weg. Het ontwerp van sociale programmawet, dat aanhangig is bij de Kamer, voorziet in artikel 73 dat enkel nog voor gegevens over natuurlijke personen een voorafgaande machtiging is voorzien.
Wat de gekoppelde gegevens RIZIV-Volksgezondheid betreft bepaalt artikel 156 van de wet van 29 april 1996 dat de Koning kan bepalen op welke wijze en onder welke voorwaarden organen en instanties toegang hebben tot de anonieme gegevens verwerkt door de technische cel opgericht bij het ministerie en het instituut.
Goede informatie en registratie zijn noodzakelijke middelen om een gezondheidsbeleid te ondersteunen. Het is wenselijk om op dat niveau de krachten te bundelen. Artikel 92bis van de bijzondere wet is eventueel een mogelijke piste om samenwerking op dit vlak gestalte te geven.
Tenslotte nog een woord over de transparantie van de gegevens. In dit verband moet verwezen worden naar artikel 16, § 2, van de wet op de geneeskundige verzorging waarbij de Algemene Raad wordt belast met het opstellen ten behoeve van de regering van een omstandig rapport over de eenvormige toepassing van de wetgeving in heel het land. Deze rapporten de zogenaamde rapporten Jadot omvatten een evaluatie van de eventuele ongerechtvaardigde verschillen en voorstellen tot wegwerking ervan.
7. In zijn rapport over de ziekteverzekering schreef de heer Petit meer dan 20 jaar geleden : « Gans het probleem van de ziekteverzekering is een spinnenweb. Raakt men aan één draad dan blijkt het geheel in beweging te komen. »
Zulks dreigt ook het geval te zijn wanneer men bepaalde onderdelen aan de verzekering wil onttrekken. Het organiseren van een homogeen ziekenhuisbeleid op het niveau van de gemeenschappen kan misschien bijdragen tot een grotere efficiëntie op dat niveau maar zal de verzekering opzadelen met levensgrote problemen met name wanneer de definitie van de verpleegdagprijs niet langer dezelfde is, wanneer de erkenningsnormen gaan verschillen, enz.
Tot slot mag men in gans deze discussie, het ingewikkelde vraagstuk van de financiering niet uit het oog verliezen, noch de solidariteit in het gedrang brengen.
Ik dank U.
RIJKSINSTITUUT VOOR ZIEKTE-
EN INVALIDITEITSVERZEKERING
Openbare instelling opgericht bij de wet van 9 augustus 1963
Tervurenlaan 211 1150 Brussel
DIENST VOOR GENEESKUNDIGE VERZORGING
SENAAT
Commissie voor de Institutionele Aangelegenheden
EVALUATIE VAN DE WERKING VAN
DE NIEUWE FEDERALE STRUCTUREN
RIZIV-Document :
Schema met de huidige bevoegdheden
Overzicht revalidatie
Evolutie van de uitgaven voor verblijf of verzorging in verplegingsinstellingen, verzorgingsinrichtingen en andere structuren
Schema 1
| Hôpitaux généraux Algemene Ziekenhuizen |
Hôpital de jour Dagziekenhuis |
Services hospitaliers lourds (dialyse, imagerie médicale, cathétéri- sation cardiaque, radio- thérapie, ...) Zwaar medische diensten in zieken- huizen (dialyse, medische beeld- vorming, hartcatheterisatie, radio- therapie, ...) |
|
| Programmation. Programmering | Fédéral - Santé publique. Federaal - Volksgezondheid | Fédéral - Santé publique. Federaal - Volksgezondheid | |
| Normes d'agrément. Erkenningsnormen | Fédéral - Santé publique. Federaal - Volksgezondheid | Partiellement. Gedeeltelijk : | Fédéral - Santé publique. Federaal - Volksgezondheid |
| via les normes de l'hôpital de jour en chirurgie : Santé publique. via de normen van het chirurgische dagziekenhuis : Volksgezondheid | |||
| via la convention entre les hôpitaux et les OA : INAMI via overeenkomst tussen ziekenhuizen en VI's : RIZIV | |||
| Agrément. Erkenning | Communautés/régions. Gemeenschappen/gewesten | Hôpital de jour en chirurgie : Communautés/régions. Chirurgisch dagziekenhuis : Gemeenschappen/gewesten | Communautés/régions. Gemeenschappen/gewesten |
| Financement. Financiering : | |||
| a) Qui détermine le financement ? Wie bepaalt de financiering ? | Le ministre de la Santé publique sous la forme d'un prix de la journée d'entretien (un prix par hôpital individuel). Het ministerie van Volksgezondheid onder de vorm van een verpleegdagprijs (een prijs per individueel ziekenhuis) | INAMI : par le biais de la convention conclue entre les hôpitaux et les organismes assureurs : il s'agit d'un certain nombre de forfaits : mini et maxi forfait et les forfaits A, B, C et D tributaires du type de prestations effectuées en hospitalisation de jour. RIZIV : via de overeenkomst tussen de ziekenhuizen en de verzekeringsinstellingen : het gaat om een aantal forfaits : mini- en maxiforfait en de forfaits A, B, C en D, afhankelijk van het soort prestatie die wordt uitgevoerd in daghospitalisatie | Il s'agit dans ce cas d'un financement des prestations par le biais de la nomenclature (INAMI) et/ou par le biais d'un forfait en cas d'hémodialyse (INAMI). Ce financement dépend de l'agrément de ces services (appareils). Het gaat hier om een financiering van de prestaties via de nomenclatuur (RIZIV) en/of via een forfait in geval van hemodialyse (RIZIV). Deze financiering is afhankelijk van de erkenning van deze diensten (apparaten). |
| b)
Que couvre ce financement (1) ? Wat dekt deze
financiering (1) ? c) Quel est le montant de ce financement ? Welk is het bedrag van deze financiering ? |
Les dépenses en amortissement, les frais généraux, l'entretien, le chauffage, les frais administratifs, la lessive et le linge, l'alimentation, l'internat, l'hospitalisation et les soins, les produits de soins, les médicaments courants, les frais de démarrage, les produits de consommation, ... De afschrijvingslasten, algemene kosten, onderhoud, verwarming, administratie, was en linnen,
voeding, internaat, de verpleging en verzorging, verzoringsproducten, courante geneesmiddelen, aanloopkosten, verbruiksproducten, ...
Le prix moyen de la journée d'entretien s'élève au 1er novembre 1998 à 8 364 francs. De gemiddelde verpleegdagprijs bedraagt op 1 november 1998, 8 364 frank. |
Les dépenses de fonctionnement visées dans la partie B2 du prix de la journée d'entretien, entre autres : l'entretien, le chauffage, les frais administratifs, la lessive et le linge, l'alimentation, l'hospitalisation et les soins, les produits de soins, les médicaments courants, les produits de consommation, ... De werkingskosten zoals bedoeld in deel B2 van de verpleegdagprijs : ondermeer :
onderhoud, verwarming, administratie, was en linnen, voeding, verpleging en verzorging, verzorgingsproducten, courante geneesmiddelen, verbruiksproducten, ...
Le mini- et maxiforfait (selon les données du deuxième trimestre 1998) : en moyenne respectivement 2 357 francs et 4 501 francs. De mini- en maxiforfait (volgens de gegevens van tweede trimester 1998) : gemiddeld respectievelijk 2 357 frank en 4 501 frank |
Les honoraires couvrent la prestation libellée dans la nomenclature. Het honorarium dekt de verstrekking die is omschreven in de nomenclatuur.
Le forfait hémodialyse couvre les frais qui sont normalement compris dans le prix de la journée d'entretien d'un hôpital (voir rubrique Hôpitaux généraux). Het forfait hemodialyse dekt de kosten die normaliter begrepen zijn in de verpleegdagprijs van een ziekenhuis (zie rubriek Algemene ziekenhuizen) Le montant est fonction de la prestation individuelle : interviennent ici le coefficient relatif à la lettre clé et le tarif de remboursement. Het bedrag is afhankelijk van de individuele prestatie : daarbij speelt de relatieve coëficiënt, de sleutelletter, en het terugbetalingstarief; |
| Les forfaits A, B, C, D : respectivement 7 000, 9 000, 12 000 et 15 000 francs. De forfaits A, B, C, D : respectievelijk 7 000, 9 000, 12 000 en 15 000 frank. | Le forfait pour l'hémodialyse s'élève en moyenne (selon les données du second trimestre 1998) à 5 534 francs. Het forfait voor hemodialyse bedraagt gemiddeld (volgens de gegevens van tweede trimester 1998) : 5 534 frank. | ||
| d) Qui finance ? Wie financiert ? | 75 % du prix de la journée d'entretien : l'INAMI, dont une partie (ticket modérateur : de 150 francs à 450 francs, à majorer le premier jour de 1 100 francs) à charge du patient. 75 % van de verpleegdagprijs : RIZIV waarvan deel (remgeld : van 150 frank tot 450 frank, de eerste dag te verhogen met 1 100 frank) ten laste patiënt. | Ces forfaits sont intégralement pris en charge par l'INAMI. Deze forfaits worden integraal ten laste genomen van het RIZIV | Ces montants (au tarif de remboursement) et les forfaits sont pris en charge par l'INAMI. Deze bedragen (aan terugbetalingstarief) en forfaits worden ten laste genomen door het RIZIV |
| 25 % du prix de la journée d'entretien à charge de la Santé publique. 25 % van de verpleegdagprijs ten laste van Volksgezondheid | |||
| e) Rôle du ministère des Affaires économiques dans la fixation des prix. Rol van het ministerie van Economische Zaken in de totstandkoming van de prijzen | Néant. Geen | Néant. Geen | Néant. Geen |
| Nombre d'établissements, de services au 1er novembre 1998. Aantal inrichtingen, diensten op 1 november 1998 | 193 | ||
| Nombre de lits-places au 1er novembre 1998. Aantal bedden-plaatsen op 1 november 1998 | 55 010 | ||
| Montant à charge de l'INAMI - 1997. Bedrag, ten laste RIZIV - 1997 | 92 068 millions/miljoen | 4 337,6 millions/miljoen | |
| Nombre de journées facturées à l'INAMI - 1997. Aantal dagen, gefactureerd aan het RIZIV - 1997 | 16 119 455 | 1 112 383 | |
| Points noirs. Knelpunten | Les agréments avec effet rétroactif. De erkenningen met terugwerkende kracht | Dans la nomenclature, la mention de la condition qu'il doit s'agir d'un service agréé (appareil) a déjà été insérée dans la plupart des cas. Son insertion pour la RMN et la chirurgie cardiaque est en préparation. Het opnemen in de nomenclatuur van de voorwaarde dat het moet gaan om een erkende dienst (apparaat) is reeds voor een groot deel gebeurd. Het opnemen ervan voor de NMR en hartchirurgie is in voorbereiding. |
(1) Hierbij wordt opgemerkt dat een deel van de infrastructuur wordt ten laste genomen door de gemeenschappen/gewesten.
Schema 2
| Hôpitaux psychiatriques Psychiatrische ziekenhuizen |
MSP Maisons de soins psychiatriques PVT Psychiatrische verzorgingstehuizen |
HP Initiatives d'habitation protégée BW Initiatieven van beschut wonen |
|
| Programmation. Programmering | Fédéral - Santé publique. Federaal - Volksgezondheid | Fédéral - Santé publique. Federaal - Volksgezondheid | Fédéral - Santé publique. Federaal - Volksgezondheid |
| Normes d'agrément. Erkenningsnormen. | Fédéral - Santé publique. Federaal - Volksgezondheid | Fédéral - Santé publique. Federaal - Volksgezondheid | Fédéral - Santé publique. Federaal - Volksgezondheid |
| Agrément. Erkenning | Communauté - Régions. Gemeenschappen - Gewesten | Communautés - Régions. Gemeenschappen - Gewesten | Communautés - Régions. Gemeenschappen - Gewesten |
| Financement. Financiering | |||
| a) Qui détermine le financement ? Wie bepaalt de financiering ? | Le ministère de la Santé publique sous la forme d'un prix de la journée d'entretien (un prix par hôpital individuel). Het ministerie van Volksgezondheid onder de vorm van een verpleegdagprijs (een prijs per individueel ziekenhuis) | Le ministère de la Santé publique sous la forme d'un forfait journalier. Cependant, la partie B2 de ce prix journalier est déterminée par l'INAMI (commission de conventions). Het ministerie van Volksgezondheid onder de vorm van een dagforfait. Evenwel word het deel B2 van deze dagprijs bepaalt door het RIZIV (overeenkomstencommissie). | Le ministére de la Santé publique sous la forme d'un forfait journalier. Het ministerie van Volksgezondheid onder de vorm van een dagforfait. |
| b) Que couvre le financement ? Wat dekt deze financiering ? | Les dépenses en amortissement, les frais généraux, d'entretien, les frais d'administration, la lessive et le linge, l'alimentation, l'internat, l'hospitalisation et les soins, les produits de soins, les médicaments courants, les frais de démarrage, les produits de consommation,... De afschrijvingslasten, algemene kosten, onderhoud, verwarming, administratie, was en linnen, voeding, internaat, de verpleging en verzorging, verzorgingsproducten, courante geneesmiddelen, aanloopkosten, verbruiksproducten, ... | Les dépenses en amortissement, les crédits à court terme, les frais de fonctionnement (y compris l'alimentation, l'internat, ...), les frais de personnel soignant et paramédical, les soins infirmiers, la kinésithérapie, l'argothérapie, la logopédie et l'orthopédagogie, les frais de matériel de soins, les prestations de santé des psychiatres et neuropsychiatres. De afschrijvingslasten, de kortetermijnkredieten, de werkingskosten (inclusief voeding, internaat, administratie, onderhoud, ...), de kosten voor verzorgend en paramedisch personeel (verpleegkunde, kiné, argo, logo, orthopedagoog), kosten voor verzorgingsmaterieel, geneeskundige verstrekkingen van psychiaters en neuropsychiaters. | Une indemnité d'installation unique et les frais de fonctionnement (principalement le frais de personnel). Een éénmalige installatievergoeding en de werkingskosten (voornamelijk personeelskosten) |
| c) Quel est le montant de ce financement ? Welk is het bedrag van deze financiering ? | Le prix moyen de la journée d'entretien s'élève au 1er novembre 1998 à 4 073 francs. De gemiddelde verpleegdagprijs bedraagt op 1 november 1998 4 073 frank. | Ce prix journalier s'élève au 1er novembre 1998 à 3 103 francs pour les patients psychiatriques et à 3 289 francs pour les handicapés mentaux. Deze dagprijs bedraagt op 1 november 1998 : 3 103 frank voor psychiatrische patiënten en 3 289 frank voor mentaal gehandicapten. | Ce forfait journalier s'élève au 1er novembre 1998 à 693 francs. Dit dagforfait bedraagt op 1 november 1998 : 693 frank. |
| d) Qui finance ? Wie financiert ? | - 75 % du prix de la journée d'entretien : l'INAMI, dont une partie (ticket modérateur de 150 francs à 750 francs à majorer le premier jour de 1 100 francs) à charge du patient. - 75 % van de verpleegdagprijs : RIZIV waarvan deel (remgeld : 150 frank tot 750 frank de eerste dag te verhogen met 1 100 frank) ten laste van de patiënt | - INAMI : 2 012 ou 2 198 francs. RIZIV : 2 012 of 2 198 frank. | 75 % du forfait à charge de l'INAMI. 75 % van het dagforfait ten laste van het RIZIV |
| - 25 % du prix de la journée d'entretien à charge de la Santé publique. 25 % van de verpleegdagprijs ten laste van de Volksgezondheid. | Santé publique : 200 ou 300 ou 400 francs. Volksgezondheid : 200 of 300 of 400 frank. | 25 % à charge de la Santé publique; 25 % ten laste van Volksgezondheid. | |
| - Patient : le reste. Patiënt : de rest. | |||
| e) Rôle du ministère des Affaires économiques dans la fixation des prix. Rol van het ministerie van Economische Zaken in de totstandkoming van de prijzen. | Néant. Geen . | Néant. Geen . | Néant. Geen . |
| Nombre d'établissements, de services au 1er novembre 1998. Aantal inrichtingen, diensten op 1 november 1998. | 68 | 36 | 86 |
| Nombre de lits-places au 1/11/1998. Aantal bedden-plaatsen op 1/11/1998. | 16 359 | 3 177 | 3 565 |
| Montant à charge de l'INAMI - 1997. Bedrag ten laste van het RIZIV - 1997 | 14 236 millions/miljoen | 2 069 millions/miljoen | 570 millions/miljoen |
| Nombre de journées facturées à l'INAMI - 1997. Aantal dagen gefactureerd aan het RIZIV - 1997 | 4 952 586 | 1 163 826 | 978 709 |
| Points noirs. Knelpunten | Les agréments avec effet rétroactif. De erkenningen met terugwerkende kracht. | Les agréments avec effet rétroactif. De erkenningen met terugwerkende kracht. | Les agréments avec effet rétroactif. De erkenningen met terugwerkende kracht. |
(1) Hierbij wordt opgemerkt dat een deel van de infrastructuur wordt ten laste genomen door de gemeenschappen/gewesten.
Schema 3
| MRS (1) Maisons de repos et de soins RVT (1) Rust- en verzorgingstehuizen |
Maisons de repos (2) Rustoorden (2) |
Résidences - services Serviceflats |
Accueil de jour et court séjour en MR/MRS Dagopvang en kortverblijf in rustoorden/RVT's |
|
| Programmation. Programmering | Fédéral Santé publique. Federaal Volksgezondheid | Communautés Régions. Gemeenschappen Gewesten | Communautés Régions. Gemeenschappen Gewesten | Communautés Régions. Gemeenschappen Gewesten |
| Normes d'agrément. Erkenningsnormen | Fédéral Santé publique. Federaal Volksgezondheid | Communautés Régions. Gemeenschappen Gewesten | Communautés Régions. Gemeenschappen Gewesten | Communautés Régions. Gemeenschappen Gewesten |
| Agrément. Erkenning | Communautés Régions. Gemeenschappen Gewesten | Communautés Régions. Gemeenschappen Gewesten | Communautés Régions. Gemeenschappen Gewesten | Communautés Régions. Gemeenschappen Gewesten |
| Financement. Financiering | ||||
| a) Qui détermine le financement ? a) Wie bepaalt de financiering ? | L'INAMI (Comité de l'assurance) sous la forme de 3 forfaits journaliers différents en fonction de la nécessité de soins. Het RIZIV (Verzekeringscomité) onder de vorm van 3 verschillende dagforfaits in functie van de zorgbehoevendheid | L'INAMI (Comité de l'assurance) sous la forme de 4 forfaits journaliers différents en fonction de la nécessité de soins. Het RIZIV (Verzekeringscomité) onder de vorm van 4 verschillende dagforfaits in functie van de zorgbehoevendheid | Il s'agit ici d'un financement des prestations par le biais de la nomenclature (INAMI). Het gaat hier om een financiering van de prestaties via de nomenclatuur (RIZIV) | Accueil de jour : il s'agit ici d'un financement des prestations par le biais de la nomenclature (INAMI). Dagopvang : het gaat hier om een financiering van de prestaties via de nomenclatuur (RIZIV) |
| Court séjour : idem que pour les maisons de repos. Kortverblijf : idem als rustoorden | ||||
| b) Que couvre le financement (3) ? b) Wat dekt deze financiering (3) ? | Ce forfait est une intervention dans les frais de soins et d'assistance dans les actes de la vie journalière. Il comprend : Dit forfait is een tegemoetkoming in de kost voor verzorging en bijstand in de handelingen van het dagelijks leven. Zij omvat : | Ce forfait est une intervention dans les frais de soins et d'assistance dans les actes de la vie journalière. Il comprend : Dit forfait is een tegemoetkoming in de kost voor verzorging en bijstand in de handelingen van het dagelijks leven. Zij omvat : | Les honoraires couvrent la prestation d'honoraire définie dans la nomenclature. Het honorarium dekt de verstrekking die is omschreven in de nomenclatuur | Accueil de jour : les honoraires couvrent la prestation libellée dans la nomenclature. Dagopvang : Het honorarium dekt de verstrekking die is omschreven in de nomenclatuur |
| les soins infirmiers. de verpleegkundige zorgen | les soins infirmiers. de verpleegkundige zorgen | Court séjour : idem que pour les maisons de repos. Kortverblijf : idem als rustoorden | ||
| les prestations de kiné, ergo, logo et du personnel supplémentaire qui se charge de la revalidation, de la réactivation et de la réintégration sociale. de zorg van kiné, ergo, logo en van bijkomend personeel dat taken vervult inzake revalidatie, reactivatie en sociale integratie | les prestations de kiné, ergo, logo et du personnel supplémentaire qui se charge de la revalidation, de la réactivation et de la réintégration sociale. de zorg van kiné, ergo, logo en van bijkomend personeel dat taken vervult inzake revalidatie, reactivatie en sociale integratie | Court séjour : idem que pour les maisons de repos. Kortverblijf : idem als rustoorden | ||
| les soins dispensés par le personnel soignant. de verzorging door verzorgingspersoneel | les soins dispensés par le personnel soignant. de verzorging door verzorgingspersoneel | |||
| le matériel de soins. verzorgingsmateriaal | le matériel de soins. verzorgingsmateriaal | |||
| c) Quel est le montant de ce financement ? Welk is het bedrag van deze financiering ? | Il existe 3 forfaits journaliers en fonction de la nécessité de soins : Er zijn drie dagforfaits in functie van de zorgbehoevendheid : | Il existe 4 forfaits journaliers en fonction de la nécessité de soins (au 1er novembre 1998) : Er zijn drie dagforfaits in functie van de zorgbehoevendheid (op 1 november 1998) : | Le montant est fonction de la prestation individuelle : le coefficient relatif, la lettre-clé et le tarif de remboursement interviennent ici. Het bedrag is afhankelijk van de individuele prestatie : daarbij speelt de relatieve coëfficiënt, de sleutelletter, en het terugbetalingstarief. | Accueil de jour : le montant est fonction de la prestation individuelle : le coefficient relatif, la lettre-clé et le tarif de remboursement interviennent ici. Dagopvang : het bedrag is afhankelijk van de individuele prestatie : daarbij speelt de relatieve coëfficient, de sleutelletter, en het terugbetalingstarief. |
| B : 1 327 francs. B : 1 327 frank | O : 47 francs. O : 47 frank | Court séjour : idem que pour les maisons de repos. Kortverblijf : idem als rustoorden. | ||
| C : 1 770 francs. C : 1 770 frank | A : 146 francs. A : 146 frank | |||
| Cdem : 1 834 francs. Cdem : 1 834 frank | B : 798 francs. B : 798 frank | |||
| C : 1 125 francs ou 1 232 francs. C : 1 125 frank of 1 232 frank | ||||
| d) Qui finance ? d) Wie financiert ? | Ces forfaits sont intégralement pris en charge par l'INAMI. Deze forfaits worden integraal ten laste genomen door het RIZIV. | Ces forfaits sont intégralement pris en charge par l'INAMI. Deze forfaits worden integraal ten laste genomen door het RIZIV. | Ces montants (au tarif de remboursement) et forfaits sont pris en charge par l'INAMI. Deze bedragen (aan terugbetalingstarief) en forfaits worden ten laste genomen van het RIZIV. | Accueil de jour : les montants (au tarif de remboursement) et les forfaits sont pris en charge par l'INAMI. Dagopvang : deze bedragen (aan terugbetalingstarief) en forfaits worden ten laste genomen van het RIZIV. |
| Court séjour : idem que pour les maisons de repos. Kortverblijf : idem als rustoorden. | ||||
| e) Rôle du ministère des Affaires économiques dans la fixation des prix. Rol van het ministerie van Economische zaken in de totstandkoming van de prijzen | Les prix journaliers (frais d'hôtellerie) à charge des résidents sont soumis à la réglementation des prix. De dagprijzen (hotelkost) ten laste van de bewoners, zijn onderhevig aan de prijzenreglementering. | Les prix journaliers (frais d'hôtellerie) à charge des résidents sont soumis à la réglementation des prix. De dagprijzen (hotelkost) ten laste van de bewoners, zijn onderhevig aan de prijzenreglementering. | Les prix journaliers (frais d'hôtellerie) à charge des résidents sont soumis à la réglementation des prix. De dagprijzen (hotelkost) ten laste van de bewoners, zijn onderhevig aan de prijzenreglementering. | Les prix journaliers (frais d'hôtellerie) à charge des résidents sont soumis à la réglementation des prix. De dagprijzen (hotelkost) ten laste van de bewoners, zijn onderhevig aan de prijzenreglementering. |
| Nombre d'établissements, de Services au 1er novembre 1998. Aantal inrichtingen, diensten op 1 november 1998. | 801 | 1962 | ||
| Nombre de lits places au 1er novembre 1998. Aantal bedden-plaatsen op 1 november 1998 | 24 775 | 99 656 | ||
| Montant à charge de l'INAMI 1997. Bedrag, ten laste RIZIV 1997 | 11 487 millions. 11 487 miljoen | 14 361 millions. 14 361 miljoen | ||
| Nombre de jours facturés à l'INAMI en 1997. Aantal dagen, gefactureerd aan het RIZIV 1997 | 6 810 339 | 28 494 227 | ||
| Points noirs. Knelpunten. | Les agréments avec effet rétroactif. De erkenningen met terugwerkende kracht. | Les agréments communiqués avec effet rétroactif. De erkenningen die meegedeeld worden met terugwerkende kracht. | ||
| Les maisons de repos non agréées sont confrontées aux problèmes suivants : si elles ne sont pas connues, les soins infirmiers risquent d'être portés en compte par le biais de la nomenclature. L'INAMI tente de remédier à ce problème en obligeant ces structures non agréées à se manifester auprès de l'INAMI afin qu'elles puissent être enregistrées (arrêté royal du 19 décembre 1997). De cette façon elles dépendent du système de financement des maisons de repos. De niet-erkende rustoorden zorgen voor problemen : indien zij niet gekend zijn, bestaat er een risico dat de verpleegkundige verzorging wordt aangerekend via de nomenclatuur. Het RIZIV probeert dit op te vangen door deze niet erkende structuren te verplichten zich kenbaar te maken bij | ||||
| het RIZIV opdat ze kunnen worden geregisteerd (koninklijk besluit van 19 december 1997); op die manier ressorteren zij onder het financieringssysteem van de rustoorden. |
(1) In het Protocol dat op 9 juni 1997 tussen de Federale regering en de regeringen van gemeenschappen en gewesten werd gesloten, over het te voeren ouderenzorgbeleid wordt ondermeer een reconversie afgesproken van rustoord naar RVT. In de praktijk komt dit neer op een programmatie.
(2) In het Protocol dat op 9 juni 1997 tussen de Federale regering en de regeringen van gemeenschappen en gewesten werd gesloten, over het te voeren ouderenzorgbeleid wordt ondermeer een reconversie afgesproken van rustoord naar RVT. Hierbij worden per gemeenschap/gewest het aantal te erkennen bedden in rustoord jaarlijks bepaald. Eveneens wordt per gemeenschap/gewest bepaald hoeveel rustoordbedden over een periode van 5 jaar zullen worden omgeschakeld. In de praktijk komt dit neer op een programmatie.
(3) Hierbij wordt opgemerkt dat onder welbepaalde voorwaarden een deel van de infrastructuur wordt ten laste genomen door de gemeenschappen gewesten.
Schema 4
| Structures soins de santé à domicile Structuren thuisgezondheidszorg |
Soins à domicile y compris les services de soins à domicile prévus au projet de loi portant des dispositions sociales Thuisverpleging met inbegrip van de diensten thuisverpleging zoals bedoeld in het ontwerp van wet houdende sociale bepalingen |
Équipes d'assistance palliative et associations à partir de 1998 Palliatieve ondersteuningsequipes en samenwerkingsverbanden vanaf 1998 |
|
| Programmation. Programmering | Communautés - Régions. Gemeenschappen - Gewesten | a) Soins à domicile : néant. a) Thuisverpleging : geen | |
| a) Besluit Vlaamse Executieve du 21 décembre 1990 « houdende coördinatie en ondersteuning van de thuisverzorging » : il prévoit des équipes pour les soins à domicile et des initiatives d'association en matière de soins à domicile. Besluit Vlaamse Executieve van 21 december 1990 houdende coördinatie en ondersteuning van de thuisverzorging : hierin worden teams voor thuisverpleging en samenwerkingsinitiatieven inzake thuisverzorging voorzien; | b) Services spécifiques de soins à domicile : fédéral - santé publique : voir art. 5, § 1er , premier alinéa, de la loi du 27 juin 1978 telle qu'elle est modifiée dans le projet de loi portant des dispositions sociales. Specifieke diensten Thuisverpleging : féderaal - Volksgezondheid : zie art. 5, § 1, eerste lid van de wet van 27 juni 1978 zoals wordt gewijzigd in het wetsontwerp houdende sociale bepalingen | ||
| b) Arrêté de l'exécutif de la Communauté française du 26 juin 1989 organisant l'agrément et le subventionnement des centres de coordination de soins et services à domicile. Arrêté de l'exécutif de la Communauté française du 26 juin 1989 organisant l'agrément et le subventionnement des centres de coordination de soins et services à domicile | |||
| Normes d'agrément. Erkenningsnormen | Communautés - Régions. Gemeenschappen - Gewesten | a) Néant. Geen | a) À partir de 1998 (1) : convention à conclure entre les équipes palliatives à domicile et l'INAMI (seules les équipes des associations - voir normes de l'arrêté de la Santé publique; l'autre : l'expérience Busquin a été prolongée). Vanaf 1998 (1) : conventie die nog moet worden gesloten tussen palliatieve equipes thuis en RIZIV (enkel de equipes uit de samenwerkingsverbanden - zie normen in besluit Volksgezondheid; de andere : experiment Busquin werd verlengd) |
| a) cf. Besluit 21 décembre 1990. cf. Besluit 21 december 1990 | b) Fédéral - Santé publique : à exécuter par le biais de l'arrêté royal en exécution de l'art. 5 : voir plus haut. Federaal - Volksgezondheid : uit te voeren via koninklijk besluit in uitvoering van art. 5 : zie supra | b) Les associations : fédéral - Santé publique. De samenwerkingsverbanden : federaal - Volksgezondheid | |
| b) cf. Arrêté du 26 juin 1989. cf. Arrêté du 26 juin 1989 | |||
| Agrément. Erkenning | Communautés - Régions. Gemeenschappen - Gewesten | a) Néant. Geen | a) INAMI : via convention. RIZIV : via conventie |
| a) cf. Besluit 21 décembre 1990. cf. Besluit 21 december 1990 | b) Communautés - Régions : voir plus haut : art. 5. Gemeenschappen - Gewesten : zie supra : art. 5 | b) Associations : Communautés - Régions. Samenwerkingsverbanden : Gemeenschappen - Gewesten | |
| Financement. Financiering | |||
| a) Qui détermine le financement ? Wie bepaalt de financiering ? | Communautés - Régions. Gemeenschappen - Gewesten | a) Le financement des prestations de l'art infirmier est réglé par la nomenclature (art. 8). Aucune distinction n'y est faite quant au type de dispensateur (structuré ou individuel). De financiering van de verpleegkundige prestaties wordt geregeld via de nomenclatuur (art. 8). Hierbij wordt geen onderscheid gemaakt naar het type verstrekker (gestructureerd of individueel) | a) INAMI - Comité de l'assurance. RIZIV - Verzekeringscomité |
| a) cf. Besluit 21 décembre 1990. cf. Besluit 21 december 1990 | b) le Roi détermine l'intervention et les conditions : ceci est prévu dans le projet de loi portant des dispositions sociales. De Koning bepaalt de tegemoetkoming en de voorwaarden : dit wordt voorzien in het ontwerp van wet houdende sociale bepalingen | b) Fédéral - Santé publique. Federaal - Volksgezondheid | |
| b) cf. arrêté du 26 juin 1989. cf. arrêté du 26 juin 1989 | |||
| b) Que couvre le financement ? Wat dekt deze financiering ? | a) Le fonctionnement des initiatives d'association et l'établissement d'un plan de soins. De werking van de samenwerkingsinitiatieven en de opmaak van een zorgenplan | a) Les prestations sont définies dans la nomenclature. De prestaties zijn omschreven in de nomenclatuur | a) L'intervention couvre l'assistance, l'accompagnement de la première ligne, de la famille et du patient. De tegemoetkoming dekt de ondersteuning, begeleiding van de eerstelijns, familie en patiënt |
| b) Le fonctionnement des « centres de coordinations ». De werking van de « centres de coordination » | b) Ceci n'est pas encore déterminé. Dit wordt nog niet bepaald | b) Il s'agit d'une assistance de l'organisation et de la structuration des soins palliatifs. Het is een ondersteuning van de organisatie en de structurering van de palliatieve zorg | |
| c) Quel est le montant de ce financement ? Welk is het bedrag van deze financiering ? | a) De 100 000 à 150 000 francs belge + 2 000 + 500/3 mois pour l'établissement et le suivi du plan de soins. Van 100 000 tot 150 000 frank + 2 000 + 500/3 maand voor opmaak en opvolging zorgenplan | a) Le montant est fonction de la prestation individuelle : le coefficient relatif, la lettre-clé et le tarif de remboursement interviennent ici. Het bedrag is afhankelijk van de individuele prestatie : daarbij speelt de relatieve coëfficiënt, de sleutelletter en het terugbetalingstarief | a) environ 59 000 francs par patient (si approuvé par le comité de l'assurance). ongeveer 59 000 frank per patiënt (indien dit wordt goedgekeurd door het Verzekeringscomité) |
| b) Pas déterminé de manière spécifique. Niet specifiek bepaald | b) Ceci doit encore être déterminé par le biais de l'arrêté royal : voir le projet de loi portant des dispositions sociales. Dit moet nog worden bepaald via koninklijk besluit : zie in het ontwerp van wet houdende sociale bepalingen | b) environ 1,2 million de francs par association. ongeveer 1,2 miljoen frank per samenwerkingsverband | |
| d) Qui finance ? Wie financiert ? | Communautés - Régions. Gemeenschappen - Gewesten | a) Les montants (au tarif de remboursement) sont pris en charge par l'INAMI. De bedragen (aan terugbetalingstarief) worden ten laste genomen van het RIZIV | a) INAMI. RIZIV |
| b) INAMI. RIZIV | b) Fédéral - Santé publique. Federaal - Volksgezondheid | ||
| e) Rôle du ministère des Affaires économiques dans la fixation des prix. Rol van het ministerie van Economische Zaken in de totstandkoming van de prijzen | Néant. Geen | Néant. Geen | Néant. Geen |
| Nombre d'établissements - 1er novembre 1998. Aantal inrichtingen - 1 november 1998 | Environ 30 (à attendre). Ongeveer 30 (nog af te wachten) | ||
| Nombre de lits - places - 1er novembre 1998. Aantal bedden - plaatsen - 1 november 1998 | |||
| Montant à charge de l'INAMI - 1997. Bedrag ten laste van RIZIV - 1997 | 16 659 millions (2). 16 659 miljoen (2) | Néant. Nihil | |
| Nombre de journées facturées à l'INAMI - 1997. Aantal dagen, gefactureerd aan het RIZIV - 1997 | Néant. Nihil | ||
| Points noirs. Knelpunten |
(1) Vóór 1998 bestond op vlak van de verplichte verzekering voor geneeskundige verzorging (RIZIV) een experiment (uitvoering art. 56 van de wet van 14 juli 1994), dat werd gefinancierd door de administratiekosten van de Dienst voor Geneeskundige Verzorging van het RIZIV (de zogenaamde experimenten Busquin).
(2) Dit is het totaal dat de verplichte ziekteverzekering in 1997 heeft ten laste genomen op vlak van de thuisverpleging (zowel georganiseerde diensten als individuele verstrekkers).
Schema 5
Schema inzake mededeling van de erkenning
en van de prijzen
MINISTERIE VAN SOCIALE ZAKEN, VOLKSGEZONDHEID EN LEEFMILIEU
Bestuur van de gezondheidszorg
Directeur-generaal : de heer C. Decoster
BEVOEGDHEIDSVERDELING
GEZONDHEIDSZORGBELEID IN BELGIË
I. Inleiding
Artikel 5 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming van de instellingen stelt in zijn § 1, I, dat de persoonsgebonden aangelegenheden, wat het gezondheidsbeleid betreft, de volgende zijn :
1º Het beleid betreffende de zorgenverstrekking in en buiten de verplegingsinrichtingen, met uitzondering van :
a) de organieke wetgeving;
b) de financiering van de exploitatie, wanneer deze geregeld is door de organieke wetgeving;
c) de ziekte- en invaliditeitsverzekering;
d) de basisregelen betreffende de programmatie;
e) de basisregelen betreffende de financiering van de infrastructuur, met inbegrip van de zware medische apparatuur;
f) de nationale erkenningsnormen uitsluitend voor zover deze een weerslag kunnen hebben op de bevoegdheden bedoeld in b) , c) , d) en e) hiervoren;
g) de bepaling van de voorwaarden voor en de aanwijzing tot universitair ziekenhuis overeenkomstig de wetgeving op de ziekenhuizen;
2º De gezondheidsopvoeding alsook de activiteiten en diensten op het vlak van de preventieve gezondheidszorg, met uitzondering van de nationale maatregelen inzake profylaxis.
Aan de grondslag van de huidige bevoegdheidsverdeling inzake curatieve zorgverlening ligt duidelijk de zorg om de kosten van die zorgverstrekking in de hand en in één hand, met name de federale, te houden. Benevens de vaststelling van de krachtlijnen en basisregelen (organieke wet) heeft de federale overheid uitdrukkelijk de drie basisinstrumenten voor kostenbeheersing onder haar bevoegdheid gekregen, met name het vaststellen van de basisregelen inzake planning van het aanbod (programmatie), de financiering van de exploitatiekosten (vaststelling/financiering verpleegdagprijs) en de terugbetaling van medische prestaties. De andere bevoegdheden die aan de federale overheid werden toegewezen tonen een nauwe verbondenheid met de planning en/of de financiering.
De bevoegdheid inzake de wet op de uitoefening van de geneeskunst en de geneesmiddelenwet werd door de bijzondere wet van 8 augustus 1980 niet uitdrukkelijk aan de Staat, de gemeenschappen of de gewesten toegewezen. Wel werd tijdens de parlementaire bespreking van artikel 5, § 1, I, van deze bijzondere wet uitdrukkelijk gesteld dat deze domeinen tot de bevoegdheid van de Staat behoren(207)(zie infra).
Het is niet steeds duidelijk of de wet op de uitoefening van de geneeskunst en de geneesmiddelenwet moeten aanzien worden als een impliciete uitzondering op de persoonsgebonden bevoegdheid dan wel of ze onder de residuaire bevoegdheid van de Staat valt en dus niet als gezondheidsbeleid aanzien wordt(208).
Deze uiteenzetting behelst een ontleding en een bespreking aan de hand van doctrine, adviezen van de Raad van State en arresten van de Raad van State en het Arbitragehof van de respectievelijke bevoegdheden.
II. Ontleding van de bevoegdheden.
1. Beleid betreffende zorgenverstrekking in en buiten de verplegingsinrichtingen
a. Intramurale gezondheidszorg
Gemeenschapsbevoegdheid
Inzake intramurale gezondheidszorg zijn de gemeenschappen bevoegd voor onder meer :
a) het bepalen van de prioriteiten inzake investeringen voor de bouw en voor de zware medische apparatuur;
b) het verlenen van toelating en van toelagen voor de oprichting, de omschakeling en de uitrusting;
c) het verlenen van toelating en van toelagen voor zware medische apparatuur;
d) de inspectie;
e) de erkenning en de sluiting;
f) de inwendige organisatie en het onthaal, voor zover deze geen weerslag hebben op de exploitatiekosten.
Federale bevoegdheid
De bijzondere wet zelf voorziet in haar artikel 5, § 1, in een reeks van uitzonderingen die tot de Federale bevoegdheid blijven behoren (zie inleiding).
a) organieke wetgeving
1. Onder organieke wetgeving moeten de basisregel en krachtlijnen van het ziekenhuisbeleid, zoals onder meer vervat in het koninklijk besluit van 7 augustus 1987 houdende coördinatie van de wet op de ziekenhuizen, worden begrepen(210). Het begrip organieke wetgeving moet bovendien, aldus de Raad van State, in de materiële betekenis worden verstaan, met ander woorden alle organieke regelen ongeacht zij door de wetgever zelf of door de Koning in uitvoering van de wet worden vastgesteld(211).
2. In de loop der jaren bevestigde de Raad van State in haar adviezen meermaals dat de kwaliteitstoetsing van de behandeling en de verzorging van de patiënten op regelmatige tijdstippen, en het uitwerken van de modaliteiten van de kwaliteitsevaluatie naar gelang de soort en de structuur van het ziekenhuis tot de organieke wetgeving behoren (212) (213).
3. In haar advies dd. 31 mei 1996 (214) nog stelde de Raad van State, met betrekking tot het Vlaams ontwerpdecreet inzake « integrale kwaliteitszorg in de verzorgingsinstellingen » dat het opzetten van een systeem van integrale kwaliteitszorg, aspecten van de organieke wetgeving van de verzorgingsinstellingen lijkt te betreffen. Een dergelijk systeem heeft, aldus de Raad van State, minstens gedeeltelijk te maken met het functioneren van de verzorgingsinstellingen vanuit een medisch oogpunt bekeken. Voor die aspecten zijn de gemeenschappen niet bevoegd.
De bevoegdheid van de gemeenschappen om aanvullende erkenningsnormen op te leggen kan, aldus de Raad van State, niet zo worden uitgelegd dat de gemeenschappen onder de vorm van erkenningsnormen regels zouden mogen bepalen die behoren tot een domein waarvoor de federale overheid bevoegd is gebleken.
Zo kunnen de gemeenschappen geen aanvullende normen opleggen in verband met de organieke wetgeving, de financiering van de exploitatie, de uitoefening van de geneeskunst enz. De kwaliteitsbewaking zoals in het ontwerp opgezet zou, aldus het advies van de Raad van State, bijgevolg alleen kunnen slaan op de aspecten van de werking van de verzorgingsinstellingen waarvoor de gemeenschappen bevoegd zijn.
Een systeem van « integrale » kwaliteitszorg invoeren dat essentieel streeft naar een « normeren, toetsen en verbeteren van alle processen die zich in een organisatie afspelen », en dat zich afzet tegen het vigerende, als fragmentarisch gekwalificeerd kwaliteitsbeleid, zoals het « ingebed is in de ziekenhuiswetgeving », verdraagt zich volgens het advies van de Raad van State niet met de beperking van de bevoegdheid van de gemeenschappen. De Raad van State stelt met andere woorden dat de gemeenschappen niet bevoegd zijn voor normering, toetsing en verbetering van de processen die zich in een organisatie afspelen, ook niet wanneer het federaal beleid terzake fragmentarisch zou zijn.
In het advies werd dan ook gesteld dat een systeem van integrale kwaliteitszorg slechts middels een samenwerkingsakkoord tussen de betrokken gemeenschappen en de Staat kan opgezet worden.
4. Het Arbitragehof bevestigde voorgaande stelling in een arrest dd. 20 november 1997. De Vlaamse regering bestreed de invoering in de ziekenhuiswet van een externe kwaliteitstoetsing, waarmee de invoering van een stelsel van onderlinge evaluatie tussen geneesheren van een bepaalde discipline van verschillende diensten en verschillende ziekenhuizen beoogd werd, waarbij artsen hun ervaring evalueren en uitwisselen, hun medische praktijkvoering bespreken en op basis daarvan eenvormige criteria voor een een goede medische praktijkvoering bepalen en waarmee een gelijksoortige toetsing ten aanzien van de verpleegkundige activiteit word ingevoerd (artikel 15 en 17quater gecoördineerde ziekenhuiswet).
Het Arbitragehof voert aan dat bedoelde bepalingen deel uitmaken van een geheel van regels in de ziekenhuiswet die de structurering van de medische en verpleegkundige activiteit betreffen. Doordat de bestreden bepalingen een instrument vormen om een doelmatig en coherent beleid te voeren op het vlak van de financiering, de programmatie en de erkenningsnormen van de ziekenhuizen, moeten ze worden beschouwd als behorende tot de aangelegenheden aan de federale overheid voorbehouden door artikel 5, § 1, I, 1º, a) tot g) , van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 (215).
5. Op 15 juli 1998 stelde het Arbitragehof, in zijn arrest inzake het beroep tot vernietiging van het decreet van de Vlaamse Gemeenschap van 25 februari 1997 (216) betreffende de integrale kwaliteitszorg in de verzorgingsvoorzieningen, dat er geen redenen zijn tot gehele of gedeeltelijke vernietiging van het decreet.
Het Hof stelt uitdrukkelijk dat het decreet niet raakt aan de federale bevoegdheden inzake de organieke wetgeving betreffende de ziekenhuizen. Immers, onder organieke wetgeving moeten de basisregelen en krachtlijnen van het ziekenhuisbeleid, zoals onder meer vervat in de gecoördineerde ziekenhuiswet, worden begrepen. De verplichtingen van het decreet gelden, zoals uitdrukkelijk bepaald in haar artikel 3, onverminderd de naleving van de erkenningsnormen die op haar van toepassing zijn. Door het decreet wordt, aldus het Arbitragehof, op generlei wijze afbreuk gedaan aan het geheel van maatregelen dat de federale wetgever in het kader van de ziekenhuiswet genomen heeft en kan nemen betreffende de structurering van de medische en verpleegkundige activiteiten waarbij bepaalde elementen van kwaliteitsbewaking en van interne en externe kwaliteitscontrole aan de ziekenhuizen zijn opgelegd.
Bovendien, stelt het Hof, betreft het decreet geenszins de inhoudelijke invulling van de te ontwikkelen thema's waarop het kwaliteitsbeleid zich kan toespitsen; het bevat slechts een kader en het machtigt de Vlaamse regering slechts om bedoelde thema's aan te geven. Het is aan de verzorgingsvoorzieningen zelf om gestalte te geven aan dat beleid, waarbij ze de federale voorschriften, ook deze die specifieke aspecten van kwaliteitswaarborg inhouden, moeten respecteren.
Het decreet verschaft de instellingen, aldus het Hof, veeleer een instrument om de naleving van die kwaliteitsvoorschriften te verzekeren.
Het Hof bestrijdt de opvatting dat het invoeren van de functie van kwaliteitscoördinator een wijziging inhoudt van de beheersstructuur van de ziekenhuizen en dus als van organieke aard moet aanzien worden. Vooreerst verbiedt niets de federale overheid om ook in de federale wetgeving de functie van kwaliteitscoördinator in te voeren die overeenkomstig de federale ziekenhuiswetgeving binnen de ziekenhuisstructuur bepaalde in de wetgeving omschreven bevoegdheden uitoefent overeenkomstig die wetgeving. Voor zover de aanwijzing als coördinator krachtens het decreet, niet tot gevolg heeft dat hij zijn door de federale wetgeving opgelegde taken niet naar behoren kan vervullen, bestaat hiertegen geen bevoegdheidsrechtelijk probleem.
De kwaliteitscoördinator, die ingevolge het decreet optreedt als aanspreekpunt en begeleider van de kwaliteitsinspanningen van de voorziening, kan de nodige initiatieven nemen om het beoogde kwaliteitsbeleid tot bijvoorbeeld de beheerder, directeur, hoofdgeneesheer, enz. ingang te doen vinden, doch kan zich niet in plaats stellen en kan hun, in zijn hoedanigheid van kwaliteitscoördinator, evenmin bevelen geven.
b) De financiering van de exploitatie, wanneer deze geregeld is door de organieke wetgeving
1. Het betreft hier vooral de verpleegdagprijs
Het Arbitragehof stelt in haar voormeld arrest van 15 juli 1998 dat het zogenaamd Vlaams kwaliteitsdecreet geen inbreuk vormt op deze federale bevoegdheid.
In antwoord op het middel van de federale overheid dat het decreet artikel 5, § 1, 1, 1º, b) van de bijzondere wet schendt omdat het bijkomende financiële lasten oplegt aan de betrokken instellingen, stelt het Hof dat zulks niet kan worden ontkend doch dat zulks op zich niet tot gevolg heeft dat het moet worden beschouwd als een regeling betreffende de « financiering van de exploitatie, wanneer deze geregeld is door de organieke wetgeving ». Uit de parlementaire voorbereiding van die bepaling blijkt, aldus het Hof dat het bevoegdheidsvoorbehoud de financiering van de ziekenhuizen uit federale middelen betreft, zoals vervat in de wet op de ziekenhuizen, inzonderheid de financiering van de investeringen en van de werkingskosten, evenals de regeling inzake de financiering van de tekorten van openbare ziekenhuizen. Het kwaliteitsdecreet betreft niet een dergelijke regeling aangezien de eventuele meerkosten niet ten laste van de federale financiering kunnen worden gelegd. (217)
De vraag kan hier gesteld worden wie de financiële last van deze verplichting zal dragen. De Vlaamse Gemeenschap stelt dat enkel de instellingen zelf een financiële weerslag zullen hebben van deze bepalingen, het Arbitragehof stelt dat de financiering van de verplichtingen per definitie niet ten laste van verpleegdagprijs en/of RIZIV mag vallen. De stelling van de federale overheid is steeds geweest dat, gelet op het feit dat de Gemeenschappen terzake geen budget hebben, de kostprijs van de uitvoering van dit decreet onrechtstreeks ten laste van de federale overheid zal komen. Immers, het ziekenhuis haalt zijn inkomen grosso modo uit twee bronnen de vepleegdagprijs en de geneesherenhonoraria.
2. Onder de financiering van de exploitatie vallen ook (218) :
1º het vaststellen en verdelen van de tekorten van de openbare ziekenhuizen, de voorwaarden en de wijze van vereffening van de Staatstoelagen inzake de financiering van de exploitatie, alsook het vaststellen en het vereffenen van de voorschotten van de ziekenhuizen met toepassen van de wetgeving op de ziekenhuizen (art. 109 tot en met 114 gecoördineerde ziekenhuiswet).
Hier worden de regelen bepaald volgens welke het tekort van de ziekenhuizen van de OCMW wordt gedekt, wordt de minister belast met de jaarlijkse vaststelling van het bedrag van de tekorten, wordt een sleutel voor het verdelen van het tekort over de gemeente wier OCMW het ziekenhuisbeheer en de gemeenten waarvan de zieken afkomstig zijn.
2º de voorwaarden en modaliteiten van de vereffening van de staatstoelagen inzake de financiering van de exploitatie alsook het vaststellen en de vereffening van de voorschotten aan de ziekenhuizen (art. 100 tot en met 104 gecoördineerde ziekenhuiswet).
3. De Raad van State adviseerde inzake de in punt 2, 1º bedoelde verdeling van de tekorten van openbare ziekenhuizen, naar aanleiding van een voorstel van decreet houdende verbetering van de samenwerkingsmogelijkheden van openbare ziekenhuizen (het zogenaamde voorstel Vandeurzen) (219).
Bedoeld voorstel beoogde de OCMW wet in de die zin te wijzigen dat :
enerzijds het stemmenaantal in de verschillende bestuurs- en beheersorganen waarover iedere partner beschikt, voortaan verdeeld wordt in verhouding tot ieders inbreng in de vereniging;
anderzijds, wanneer de openbare rechtspersonen niet beschikken over de meerderheid van de stemmen, de toepassing van artikel 114 van de gecoördineerde ziekenhuiswet zo gebeurt dat de tegemoetkoming in de tekorten van de vereniging voor elke rechtspersoon gebeurt in dezelfde verhouding als die van hun inbreng in de vereniging tot de totaliteit van de inbreng van alle partners.
De Raad van State stelde in haar advies dat :
ofwel een « a contrario »-redenering kan gevolgd worden, waaruit zou kunnen afgeleid worden dat de gemeenschappen bevoegd zijn alle bepalingen van de OCMW-wet autonoom te regelen, met uitzondering van die aangelegenheden die uit de bevoegdheid van de gemeenschappen worden uitgesloten;
ofwel, indien men de « a contrario »-redenering niet aanvaardt, de decreetgever slechts bevoegd kan worden geacht om de tekortenverdeling vast te stellen indien hij zich zou kunnen beroepen op de toepassing van impliciete bevoegdheden.
In dat geval zou moeten worden aangetoond dat de voorgestelde wijziging van de OCMW-wet (die een repercussie heeft op de aan de federale overheid voorbehouden « organieke wetgeving » op de ziekenhuizen) voor de uitoefening van de bevoegdheden van de gemeenschap noodzakelijk is, en dat terzake voldaan is aan de door de rechtspraak van het Arbitragehof gestelde dubbele voorwaarde dat de tot de bevoegdheid van de federale behorende aangelegenheden zich tot een gedifferentieerde regeling leent en dat de weerslag op de betrokken aangelegenheid slechts marginaal is.
Het is daarbij, aldus de Raad van State, zeer de vraag of het logisch verband tussen de regeling van de stemmenverhouding in de bestuurs- en beheersorganen enerzijds en de regeling van de tekorten anderzijds volstaat om te besluiten dat het vaststellen van de tekortenregeling « noodzakelijk » is in de zin van de bijzondere wet.
4. De Raad van State bevestigt voorgaande stellingen in haar advies d.d. 12 september 1997 met betrekking tot een voorontwerp van Vlaams decreet « tot wijziging van de organieke wet van 8 juli 1976 betreffende de openbare centra voor maatschappelijk welzijn (220). Ook dit ontwerp bevat een regeling inzake de financiering van de tekorten van de ziekenhuizen die afhangen van verenigingen bedoeld in artikel 118 van de OCMW-wet.
De Raad van State werpt andermaal op dat de vraag moet gesteld worden of hier geen aangelegenheid geregeld wordt die behoort tot de organieke wetgeving, welke tot de federale bevoegdheid behoort. Ze verwijst naar haar voormeld advies met betrekking tot het voorstel ingediend door de heer Vandeurzen en herhaalt dat er een formeel argument was om te besluiten tot de bevoegdheid van de gemeenschappen (de a contrario redenering de gemeenschap is bevoegd want het artikel van de OCMW-wet dat gewijzigd wordt werd niet aangeduid als één der artikelen die tot de federale bevoegdheid zijn blijven behoren, dus is de gemeenschap bevoegd). De Raad stelt evenwel nogmaals duidelijk dat het geen enkel inhoudelijk argument kon vinden om tot de gemeenschapsbevoegdheid te besluiten; ze herhaalt haar twijfel omtrent de mogelijkheid de « implied powers » in te roepen.
c) de ziekte- en invaliditeitsverzekering
De ZIV is uitsluitend de bevoegdheid van de Staat.
Blijkbaar werd de federale bevoegdheid inzake de ZIV-wet nooit juridisch gecontesteerd. Integendeel, in bepaalde gevallen wordt er gepoogd of wordt er voor gepleit om de financiering van aangelegenheden die volledig tot de bevoegdheid van de gemeenschappen behoren, geheel of gedeeltelijk af te wentelen op het RIZIV (bijvoorbeeld kosten voor verzorging in een gezinsvervangend tehuis voor gehandicapten, bijvoorbeeld niet-verplichte inentingen, ...).
d) de basisregelen betreffende de programmatie
Inzake programmatie bepaalt de Staat de basisregelen en meer in het bijzonder de programmatiecriteria; de gemeenschappen bepalen de prioriteiten bij de toepassing en nemen de individuele programmabeslissingen (221).
e) de basisregelen betreffende de financiering van de infrastructuur, met inbegrip van de zware medische apparatuur
Het begrip zware medische uitrusting wordt omschreven in artikel 37 van de gecoördineerde wet op de ziekenhuizen.
De gecoördineerde wet op de ziekenhuizen voorziet in de artikelen 46 tot en met 65 in tegemoetkoming door het Fonds voor de bouw van ziekenhuizen en medisch-sociale inrichtingen in de financiering van de werken en in de kosten van uitrusting en apparatuur, alsook in het toekennen van Staatstoelagen aan de instellingen van openbaar nut. Bedoeld Fonds werd intussen evenwel ook gecommunautariseerd en wat de Vlaamse Gemeenschap betreft zelfs afgeschaft.
Een gemeenschap kan buiten de financiering van de investeringen met eigen fondsen bepaalde apparaten of technieken financieren, die geen weerslag hebben op de verpleegdagprijs of op de tegemoetkomingen van de ziekte- en invaliditeitsverzekering (222).
f) de nationale erkenningsnormen uitsluitend voor zover deze een weerslag kunnen hebben op de bevoegdheden bedoeld in b), c), d) en e) hiervoren
1. Inzake erkenning bepaalt de Staat de normen die een weerslag hebben op de financiering van de ziekenhuizen; de gemeenschappen bepalen de overige normen en zijn bevoegd voor het toestaan en intrekken van de erkenning (223).
Een nationale financieringsregeling en een nationale programmeringsregeling zijn niet mogelijk indien geen nationale erkenningsnormen bestaan.
2. Inzake de erkenningsnormen moet een onderscheid worden gemaakt tussen de algemene normen en de bijzondere normen, vastgesteld met toepassing van de artikelen 68 en 69 van de gecoördineerde wet.
De algemene normen worden onderverdeeld in architecturale, functionele en organisatorische normen. Hoewel sommige normen geen enkele financiële weerslag hebben voor de Staat, kunnen andere normen daarentegen een invloed uitoefenen op de financiering van de exploitatie. Onder de laatste normen dienen te worden vermeld de normen inzake hygiëne bij de verwijdering van afval en de organisatorische normen betreffende de getalsterkte en de kwalificatie van het personeel.
Wat de bijzondere normen voor de universitaire ziekenhuizen betreft, die worden eveneens onderdeeld in architecturale, functionele en organisatorische normen en sommige ervan kunnen ook een weerslag hebben op de ziekte- en invaliditeitsverzekering en op de financiering van de exploitatie. Zulks geldt voor de normen betreffende het vaststellen van de temperatuur in de operatiezalen of voor de functionele normen die eigen zijn aan de diagnose- en heelkundediensten en die bepalen dat de technieken reanimatie en bloedtransfusie er kunnen worden toegepast.
3. Een gemeenschap zou nieuwe erkenningsnormen kunnen bepalen die geen weerslag hebben op de financiering van de investeringen of van de exploitatie, noch op de ziekte- en invaliditeitsverzekering (224).
4. In een advies met betrekking tot het ontwerp van besluit dat de normen vaststelt waaraan een ziekenhuisassociatie moet beantwoorden om erkend te worden stelt de Raad van State dat de ontworpen regeling geen afbreuk kan doen aan de bepalingen van hoofdstuk XII van de OCMW-wet van 8 juli 1976, welke behoren tot de bevoegdheid van de gemeenschappen met betrekking tot de bijstand aan personen. In toepassing van die OCMW-wet kan een OCMW, teneinde een der opdrachten uit te voeren welke de wet aan de OCMW's toevertrouwt, een vereniging tot stand brengen met een of meer andere OCMW's, met andere openbare besturen en/of met rechtspersonen andere dan die welke winstoogmerk nastreven. Dergelijke vereniging bezit aldus deze wet rechtspersoonlijkheid. In geval zo'n vereniging wordt opgericht met het oog op het exploiteren van een ziekenhuis of een gedeelte van een ziekenhuis, moeten de openbare rechtspersonen beschikken over minstens de helft van de stemmen in de verschillende bestuurs- en beheersorganen van de vereniging.
Voor zover de associatie beperkt blijft tot een contractueel samenwerkingsverband, zonder aanneming van rechtspersoonlijkheid, lijken aldus de Raad van State, de aangehaalde principes geëerbiedigd te kunnen worden.
Indien echter zulk een associatie een afzonderlijke rechtspersoonlijkheid zou aannemen, zou deze gekwalificeerd kunnen worden als een vereniging in de zin van hoofdstuk XII van de OCMW-wet, waarvan de werking, de samenstelling en het bestuur fundamenteel afwijken van de beheers- en bestuursvormen welke het ontwerp van besluit voorschrijft.
Op voorwaarde nochtans dat het bezit van rechtspersoonlijkheid niet verplicht wordt gesteld als een erkenningsvereiste of als een vereiste om bepaalde voordelen te kunnen genieten, lijkt de regeling bestaanbaar met de bevoegdheidsverdeling van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 (225).
5. In haar voormeld arrest dd. 15 juli 1998 stelt het Arbitragehof dat het zogenaamde kwaliteitsdecreet geen schending inhoudt van de nationale erkenningsnormen.
Artikel 5, § 1, I, 1º, f) , van de bijzondere wet belet niet dat de gemeenschappen een eigen normering kunnen toevoegen aan de door de federale overheid vastgestelde erkenningsnormen, voor zover zij niet afwijken van deze federale normen of voor zover zij geen normen uitvaardigen die een weerslag hebben op de financiering van de exploitatie, de ziekte- en invaliditeitsverzekering, de basisregels betreffende de programmatie en betreffende de financiering van infrastructuur (226).
In haar voormeld arrest dd. 20 november 1997 had het Hof reeds gesteld dat de gemeenschappen, binnen de bevoegdheid die niet aan de federale overheid is voorbehouden, eigen normen van kwaliteitscontrole inzake zorgverstrekking mogen uitvaardigen (227).
g) de bepaling van de voorwaarden voor en de aanwijzing tot universitair ziekenhuis overeenkomstig de wetgeving op de ziekenhuizen
Die uitzondering op de bevoegdheid van de gemeenschappen volgt uit de artikelen 4, 87 en 102 van de gecoördineerde ziekenhuiswet die toestaan bijkomende toelagen te verlenen aan universitaire ziekenhuizen en ziekenhuisdiensten, alsook de verpleegdagprijs verhogen (228).
De beroepscommissie (229)
Het koninklijk besluit dd. 19 november 1993 geeft uitvoering aan artikel 76 van de gecoördineerde wet op de ziekenhuizen, luidens welke bepaling tegen elke beslissing tot sluiting van een ziekenhuis of een ziekenhuisdienst alsmede tegen elke beslissing tot weigering of intrekking van de erkenning van een ziekenhuisdienst een beroep kan worden ingesteld bij een administratief rechtscollege waarvan de Koning de samenstelling en de werking regelt. De Koning bepaalt ingevolge dit artikel 76 eveneens de procedure en de termijnen van dat beroep.
In haar advies terzake bevestigt de Raad van State uitdrukkelijk dat blijkens artikel 94 van de Grondwet het instellen van een rechtscollege een voorbehouden bevoegdheid is van de federale overheid. Onder het instellen van een rechtscollege moet, aldus de Raad, worden verstaan het nemen van alle maatregelen die voor de werking van het rechtscollege nodig zijn.
Het ontwerp van koninklijk besluit dat aan de Raad van State werd voorgelegd voorzag in de oprichting van vier commissies, waarvan er een twee Kamers zou tellen. De Raad van State wees er evenwel op dat artikel 76 van de ziekenhuiswet slechts in de oprichting van één rechtscollege voorziet, zonder eraan toe te voegen dat dit college verscheidene Kamers mag tellen. Strikt genomen betekende dit aldus de Raad van State dat één enkel rechtscollege van alle beroepen kennis moet nemen, ongeacht of daarbij van het Nederlands, van het Frans of van het Duits gebruik mag of moet gemaakt worden.
Bovendien stelde de Raad van State dat « bepalingen luidens dewelke de voorzitter en de leden van de op te richten commissies en leden en hun plaatsvervangers zouden benoemd worden door de overheden die bevoegd zijn voor het gezondheidsbeleid (de gemeenschappen), alsmede bepalingen die het waarnemen van het secretariaat van die commissies en Kamers opdraagt aan ambtenaren welke door diezelfde overheden zouden worden aangewezen, zijn met de hierboven gestelde grondwetsbepaling onverenigbaar ».
Het besluit van 19 november 1993 voorziet dan ook in de oprichting van één beroepscommissie, bestaande uit evenveel Nederlandstalige als Franstalige leden, de verplicht tweetalige voorzitter uitgezonderd, en minstens één lid moet het Duits machtig zijn en verplicht aanwezig zijn bij de behandeling van de beroepen die in het Duits ingeleid worden.
b. Extramurale gezondheidszorg
Gemeenschapsbevoegdheid
Inzake extramuraal gezondheidsbeleid is de gemeenschap bevoegd voor onder meer :
a) de thuisverzorging;
Het gaat zowel om de diensten voor geïntegreerde thuisverzorging als om de individuele verzorging (230);
b) de rustoorden voor bejaarden die zorg verstrekken;
c) de diensten voor geestelijke gezondheidszorg met inbegrip van nakuur.
Federale bevoegdheid
De Federale overheid is inzake extramurale gezondheidszorg evenwel bevoegd voor :
a) de basiswetgeving;
Dit was in 1980 artikel 5 van de wet van 27 juni 1978 tot wijziging van de wetgeving op de ziekenhuizen en betreffende sommige andere vormen van verzorging (231). Dit artikel machtigt de minister die de Volksgezondheid onder zijn bevoegdheid heeft onder meer om een planning te bepalen in het raam waarvan aan geïntegreerde diensten voor thuisverzorging, aan erkende rustoorden en aan daarmee gelijkgestelde ziekenhuizen of gedeelten van ziekenhuizen een bijzondere erkenning kan worden toegekend voor het verlenen van een geheel van zorg dat toelaat het verblijf in een ziekenhuis in te korten of te voorkomen.
b) de tegemoetkoming van de ziekte- en invaliditeitsverzekering, zoals bepaald in artikel 5 van de wet van 27 juni 1978;
c) de basisregelingen betreffende de planning en de financiering van de infrastructuur en van de apparatuur;
In haar advies op een ontwerp dat beoogde tot een globaal en gezamenlijk programmatiecriterium voor RVT-bedden-rustoorden te komen stelde de Raad van State dat het vastleggen van een programmatie die zowel betrekking heeft op het aantal RVT-beelden (bedden bestemd voor het verlenen van een geheel van zorg dat toelaat het verblijf in een ziekenhuis in te korten of te voorkomen) als op het aantal rustoordbedden het sluiten van een samenwerkingsakkoord vereist. Immers, zo stelt de Raad van State, de federale overheid is bevoegd voor het vaststellen van programmatiecriteria voor RVT's, ze is niet bevoegd om regelen vast te stellen in verband met het oprichten of afschaffen van rustoordbedden; deze laatste vormen een onderdeel van het bejaardenbeleid dat krachtens artikel 5, § 1, II, 5º, van de bijzondere wet tot de bevoegheid van de gemeenschappen behoort (232).
d) de verpleegdagprijs, die de wijze van financiering van de exploitatie van sommige instellingen uitmaakt en de werkingstoelagen, voor de diensten voor geestelijke gezondheidszorg bijvoorbeeld (233).
Wat het extramurale zorgenbeleid betreft dient vastgesteld te worden dat de voorbereidende werkzaamheden terzake dezelfde logica volgen als deze die gevolgd werd bij de bespreking van de ziekenhuiszorg. In het verslag van de Senaatscommissie wordt uitdrukkelijk gesteld :
« Nochtans is de gemeenschap niet bevoegd voor :
de basiswetgeving, dit is voor het ogenblik artikel 5 van de wet van 27 juni 1978 tot wijziging van de wetgeving op de ziekenhuizen (234); »
Doorheen gans de bespreking van bedoeld artikel 5 van de bijzondere wet is er niets waaruit zou kunnen afgeleid worden dat de federale overheid enkel bevoegd is voor ziekenhuizen of voor verzorgingsinstellingen die een band met het ziekenhuis vertonen. Het is immers niet omdat er op het ogenblik van de van krachtwording van de bijzondere wet alleen (organieke) wetgeving inzake ziekenhuizen en andere vormen van verzorging zoals RVT, PVT (wet van 27 juni 1978) bestond, dat er, inzake zorgverstrekking in en buiten de verplegingsinrichting, door de federale overheid geen organiek wetgevend werk meer kan verricht worden (zie stelling Raad van State en Arbitragehof met betrekking tot de wet op de uitoefening van de geneeskunst waar er geenszins van uitgegaan wordt dat enkel de aangelegeneheden die in 1980 door het koninklijk besluit nr. 78 geregeld werden als uitoefening op de geneeskunst aanzien worden).
Zo blijkt bijvoorbeeld uit niets dat de federale overheid geen bevoegdheid zou hebben om inzake de ambulante verzorgingssector (= ambulante curatieve zorg) organieke wetgeving op te stellen. Immers, de bijzondere wetgever heeft in de voorbereidende werken reeds aangegeven dat de ambulante zorg tot de federale bevoegdheid behoort, zie wat hierboven over de geïntegreerde thuiszorg wordt gesteld.
Dat de federale overheid bevoegdheid heeft inzake de ambulante geestelijke gezondheidszorg mag blijken uit het feit dat in dezelfde voorbereidende werken uitdrukkelijk gesteld wordt dat de federale overheid reeds bevoegd is wat de financieringswijze van de exploitatie van dergelijke diensten betreft (235).
Overigens geven de voorbereidende werken ook aan dat de federale overheid bevoegdheid heeft inzake de basisregelen betreffende de planning van de ambulante geestelijke gezondheidszorg (236).
Uit dit alles mag worden afgeleid dat de Federale overheid, naar analogie met wat in de voorbereidende werken rond ziekenhuizen en verzorgingsinstellingen wordt gesteld, een identieke bevoegdheid heeft inzake ambulante zorgverlening en dus met name bevoegd is voor :
de organieke wetgeving;
de financiering van de exploitatie, wanneer deze geregeld is door de organieke wetgeving;
de ZIV;
de basisregelen inzake de programmatie;
de basisregelen betreffende de financiering van de infrastructuur;
de nationale erkenningsnormen voor zover deze een weerslag kan hebben op de voormelde bevoegdheden;
van de curatieve ambulante verzorging.
2. De gezondheidsopvoeding en de preventieve gezondheidszorg : persoonsgebonden aangelegenheid
Artikel 5, § 1, I, 2º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 stelt dat de gezondheidsopvoeding alsook de activiteiten en diensten op het vlak van de preventieve gezondheidszorg, met uitzondering van de nationale maatregelen inzake profylaxis tot de persoonsgebonden aangelegenheden behoren.
Gemeenschapsbevoegdheid (237)
De voorbereidende werken omschrijven de bevoegdheid der gemeenschappen inzake activiteiten op het vlak van de preventieve gezondheidszorg als volgt :
I. De gezondheidsvoorlichting en -opvoeding in welke vorm dan ook en inzonderheid in het kader van de campagnes die in samenwerking met instellingen, zoals het Rode Kruis en Kind en Gezin georganiseerd worden.
II. 1º de bescherming van de gezondheid van de bevolking, onder meer door :
de preventie van tuberculose en kanker, hetzij door voorlichting, hetzij door preventieve maatregelen;
de bescherming van de gezondheid van moeder en kind, inzonderheid door voorlichting en alle andere activiteiten in kinderdagverblijven, instellingen voor zuigelingen, tehuizen voor moeders, privékinderbewaarplaatsen, vakantiehuizen en -verblijven;
2º het medisch schooltoezicht, georganiseerd door de wet van 21 maart 1964;
3º de medische sportcontroles die verplicht worden gesteld door de reglementering betreffende de uitoefening van bepaalde sporttakken (boksen, wielrennen) en de facultatieve controles;
4º de verbetering van de gezondheidstoestand van de bevolking, hetzij in het kader van de gezondheidsopvoeding zoals omschreven in I, hetzij door andere passende middelen, de opsporing en de strijd tegen de besmettelijke en de sociale ziekten;
5º de arbeidsgeneeskundige controle, die belast is met de erkenning van de bedrijfsgeneeskundige diensten en met de controle op de naleving van het algemeen reglement op de arbeidsbescherming (238).
Zo hoort het verstrekken van goede voorlichting en adviezen over geboorteregeling alsmede het opstellen van een programma ter voorbereiding op het ouderschap tot het gezondheidsbeleid, daarin begrepen de gezondheidsopvoeding en de preventieve gezondheidszorg, alsmede van het gezinsbeleid, daarin begrepen alle vormen van hulp en bijstand aan gezinnen. Het zijn met andere woorden de gemeenschappen die terzake bevoegd zijn (239).
Het verstrekken aan de ouders van raadgevingen over hygiëne en voeding kan tot de federale bevoegdheid gerekend worden in de mate dat duidelijk gesteld wordt dat het deel uitmaakt van de voorbereiding op de bevalling (240).
Maatregelen van preventieve gezondheidszorg of informatiecampagnes betreffende het verbruik van tabak behoren tot de persoonsgebonden aangelegenheden. Het Arbitragehof oordeelde evenwel dat uit de parlementaire voorbereiding blijkt dat de bijzondere wetgever onder meer de « levensmiddelenwetgeving » heeft uitgesloten van de bevoegdheid van de gemeenschappen inzake gezondheidsbeleid. Aangezien ten tijde van de totstandkoming van de bijzondere wet de reglementering van de reclame voor tabak en aanverwante producten deel uitmaakte van de levensmiddelenwet van 24 januari 1977, moet worden aangenomen dat de nationale wetgever bevoegd is gebleven om de reclame voor tabaksproducten te regelen (241).
Ongetwijfeld zouden maatregelen van preventieve gezondheidszorg of informatiecampagnes betreffende het gebruik van tabak behoren tot de persoonsgebonden aangelegenheden. Zulks is echter niet het geval voor een reglementering of een verbod dat uitsluitend bestemd is voor degenen die handelsreclame maken voor tabak (242). Dit standpunt van het Arbitragehof werd herhaald en bevestigd in het advies dat de Raad van State in 1997 uitbracht met betrekking tot het voorwerp van wet houdende verbod op reclame voor tabaksproducten (243).
Federale bevoegdheid (244)
De Federale overheid is bevoegd gebleven voor de nationale maatregelen inzake profylaxie. Hieronder worden verplichte inentingen verstaan (245).
Ook hier wordt in het Senaatsverslag uitdrukkelijk gesteld dat « ... de bescherming van de bevolking tegen ioniserende stralingen, de regeling van de uitoefening van de geneeskunst en de paramedische beroepen, en iedere regeling terzake van de geneesmiddelen tot de federale bevoegdheid blijft behoren (246). Met andere woorden, de bevoegdheid van de gemeenschappen inzake het preventief gezondheidsbeleid, houdt niet de mogelijkheid in om de uitoefening van de geneeskunde te regelen of regelen uit te vaardigen met betrekking tot de geneesmiddelen (247) ».
3. De dringende geneeskundige hulpverlening, de regeling van de uitoefening van de geneeskunst en de paramedische beroepen, de regeling van de geneesmiddelen : geen gezondheidsbeleid - federale bevoegdheid
Dringende medische hulpverlening
Het Arbitragehof stelt in 1995, in antwoord op een prejudiciële vraag, dat de dringende geneeskundige hulpverlening moet opgevat worden als een aangelegenheid, die terzelfder tijd een technische uitrusting behelst, waarvan de efficiëntie noopt tot eenvormigheid, een geheel van verplichtingen waaraan strafrechtelijke sancties zijn gekoppeld en die deel uitmaken van een deontologie van de medische en paramedische beroepen, die ertoe zijn gehouden hun medewerking te verlenen aan de toepassing van de wet, en een mechanisme dat de vergoeding van de personen en de instellingen waarborgt voor de prestaties die zij verplicht zijn te verrichten (248).
De dringende geneeskundige hulpverlening vereist weliswaar dat dringende verzorging wordt verstrekt, waardoor zij op het eerste gezicht verwantschap vertoont met « het beleid betreffende de zorgverstrekking in en buiten de verplegingsinrichting, bedoeld in de bijzondere wet van 8 augustus 1980, maar zij behoort, aldus het Arbitragehof, niet op zich tot het gezondheidsbeleid (249).
Ze dient te worden opgevat als een aangelegenheid op zich waarvoor de federale wetgever, bij ontstentenis van een uitdrukkelijke toewijzing, bevoegd is gebleven. In zoverre zij een bepaalde verzorging inhoudt, die wordt verstrekt aan de personen aan wie hulp wordt verleend, beperkt zij zich tot hetgeen op grond van de dringende noodzakelijkheid vereist is en maakt zij de inwerkingstelling van de bevoegdheid van de gemeenschappen betreffende de verzorging niet onmogelijk of overdreven moeilijk (250).
Aangezien de dringende geneeskundige hulpverlening een aangelegenheid op zich is, dient geen enkel onderscheid te worden gemaakt tussen de organieke wetgeving en de toepassing ervan (251).
Wet op de uitoefening van de geneeskunde
1. Zoals hierboven reeds gesteld wordt de bevoegdheid met betrekking tot de wet op de uitoefening van de geneeskunde noch uitdrukkelijk aan de Staat, noch uitdrukkelijk aan de gemeenschappen toegewezen. De voorbereidende werken daarentegen bevatten op meerdere plaatsen de uitdrukkelijke vermelding dat beiden tot de federale bevoegdheid blijven behoren en er zijn zeer veel adviezen en arresten van de Raad van State en arresten van het Arbitragehof die deze federale bevoegdheid bevestigen.
Het is nu dan ook nagenoeg algemeen aanvaard dat het regelen van de uitoefening van de geneeskunde zowel in zijn formele als materiële aspecten geen gemeenschapsbevoegdheid is omdat het regelen daarvan niet tot het gezondheidsbeleid behoort. Wellicht is een van de redenen om deze bevoegdheid federaal te houden het feit dat de uitoefening van de geneeskunde, en bijvoorbeeld de evaluatie van de kwaliteit van de medische activiteit, een weerslag kunnen hebben op de kosten van de gezondheidszorg (252).
2. Uit de verschillende adviezen en arresten terzake blijkt dat de Raad van State en het Arbitragehof het begrip « wet op de uitoefening van de geneeskunde » ruim interpreteert en zich niet beperkt tot de materies die op dit ogenblik in de wet op de uitoefening van de geneeskunde en paramedische beroepen (koninklijk besluit nr. 78) behandeld worden. Wetgeving die de uitoefening van de geneeskunst regelt moet met andere woorden niet historisch doch wel functioneel begrepen worden (253).
a) Zo stelt de Raad van State in haar advies over het voorstel van Vlaams decreet van 1981-1982 houdende vaststelling van de ziekenhuispatiënt omtrent het recht op zorgvuldige dienstverlening met respect voor zijn menselijke waardigheid, waarbij dienstverlening niet alleen medische, verpleegkundige en aanverwante zorgen omvat, maar ook aangepaste begeleiding, huisvesting en administratieve en technische omkadering dat, daar waar de medische en verpleegkundige en aanverwante zorgen bij het verleende recht betrokken wordt, dit geen terugslag mag hebben op de regelen die de beoefenaars van de geneeskunst en van de paramedische beroepen in acht moeten nemen. Immers, de gemeenschappen kunnen zich in die materie niet mengen.
Wat betreft het recht op « informed consent » stelde de Raad van State dat dit recht de ziekenhuispatiënt onvermijdelijk tegenover de geneesheer qualitate qua stelt, dus betrekking heeft op de uitoefening van de geneeskunde en dus niet tot de bevoegdheid van de gemeenschap behoort.
Wat het recht op relevante informatie omtrent zijn toestand betreft stelt de Raad van State dat enkel beoefenaars van geneeskunst of paramedische beroepen medische informatie mogen verstrekken en dus de, in casu Vlaamse, Gemeenschap niet bevoegd is dat patiëntenrecht te regelen. De « klinische research of onderwijs » raakt aldus de Raad aan de specifieke eisen die opgelegd zijn aan universitaire ziekenhuizen en dus federale bevoegdheid zijn.
Omtrent het recht klacht neer te leggen, behandeld te zien en over de resultaten ervan ingelicht te worden zag de Raad van State geen principieel bevoegdheidsprobleem tenzij het de bedoeling zou zijn een klachtrecht bij de rechter te organiseren of een klachtrecht binnen het ziekenhuis te organiseren.
Gevolg gevend aan een opmerking van de Raad van State met betrekking tot het ontwerp van wet houdende organieke bepalingen in aanvulling op de wet van 24 december 1963 op de ziekenhuizen betreffende het beheer van de ziekenhuizen en het statuut van de ziekenhuisgeneesheer (254) werd de bevoegdheid van de medische raad inzake patiëntenklachten uiteindelijk geformuleerd als het adviseren over klachten in verband met de werking van de medische diensten die, in overleg tussen de beheerder en de voorzitter van de medische raad, aan de raad worden voorgelegd; hiermee wordt een duidelijke band gelegd tussen de klacht en de betrokkenheid van een geneesheer. Immers, de Raad van State had bevoegdheidsopmerkingen met betrekking tot de formulering dat de medische raad moest adviseren met betrekking tot « klachten van patiënten of hun verwanten » en « de humanisering van de betrekkingen tussen het ziekenhuis en de patiënten ».
b) In haar advies bij het ontwerp van wet betreffende het wegnemen en transplanteren van organen en weefsels van het menselijk lichaam stelde de Raad van State dat het ontwerp in wezen tot doel had ter zake van het wegnemen en transplanteren van organen en weefsels van het menselijk lichaam een regeling te treffen met het oog op het vergemakkelijken van de therapeutische handelingen waarbij met die heelkundige methodes wordt gewerkt. Inhoudelijk behoort het ontwerp, aldus de Raad van State, ontegenzeggelijk tot « de regeling van de uitoefening van de geneeskunst ».
Het advies van de Raad van State bij het voorontwerp van wet betreffende bepaalde therapeutische bestanddelen van menselijke oorsprong (255) bevat geen opmerkingen omtrent de bevoegdheid. Wellicht wordt er ook hier van uit gegaan dat het hier uitoefening van de geneeskunst betreft en dus ongecontesteerd federale bevoegdheid is.
Als men een regeling van de wegneming van organen bij levende donoren en overleden personen beschouwt als een regeling van uitoefening van de geneeskunst, dan kan men moeilijk het regelen van kunstmatige inseminatie die als zodanig (meestal) wel een therapeutische handeling is, in tegenstelling tot de wegneming van een orgaan uitsluiten (256).
3. Ook met betrekking tot de bestaande wet op de uitoefening van de geneeskunst en de paramedische beroepen, het koninklijke besluit nr. 78 en haar uitvoeringsbesluiten zijn de adviezen en arresten waar de federale bevoegdheid terzake bevestigd wordt talrijk (257)(258).
a) Zo werd meermaals bevestigd dat de Federale overheid, op grond van haar bevoegdheid inzake de regeling van de uitoefening van de geneeskunt en inzake vestigingsvoorwaarden in het algemeen, regels kan stellen voor de toegang tot het beroep van arts, tandarts, vroedvrouw, verpleegkundige enz. Ze kan de voorwaarden bepalen waarin de geneeskunst (de verpleegkunde enz.) uitgeoefend mag worden, en onder meer de erkenning als huisarts afhankelijk stellen van het volgen van een bepaalde opleiding en het behalen van een bepaald diploma (259) (260).
De federale overheid kan hierbij genoegen nemen met de studievoorwaarden opgelegd door de gemeenschappen, in welk geval kan worden volstaan met een verwijzing naar die voorwaarden. Maar hij kan aan die voorwaarden andere voorwaarden toevoegen of ook de toegang tot het beroep onder geheel andere voorwaarden openstellen (261).
Naar aanleiding van de vaststelling van de voorwaarden voor het voeren van een beroepstitel mag de federale overheid evenwel niet de bevoegdheid van de gemeenschappen inzake onderwijs betreden (262).
Zo zijn het de gemeenschappen die bevoegd zijn om te bepalen of een opleiding pas gevolgd kan worden na het beëindigen van de basisopleiding, dan wel of die opleiding reeds binnen de basisopleiding gevolgd kan worden, als een soort specialisatie. De federale regelgeving inzake toegang tot het beroep mag niet uitgelegd worden op een wijze die aan die bevoegdheid van de gemeenschappen afbreuk zou doen, en kan dus niet tot gevolg hebben dat de gemeenschappen gedwongen zouden worden om de opleiding in de ene of de andere zin (opleiding na de basisopleiding of specialisatie binnen de basisopleiding) te organiseren (263).
Federale regelgeving die voorschrijft dat de totale duur van het onderwijs vereist voor de uitoefening van het beroep van kinesitherapeut vier jaar bedraagt, moet worden begrepen in die zin dat een gelijkwaardige opleiding verstrekt in het deeltijds onderwijs of in een andere vorm, niet uitgesloten is (264).
b) Er dient rekening gehouden met de weerslag die het optreden van de federale overheid kan hebben op de bevoegdheid van de gemeenschappen om (medische) opleidingen te regelen, in het kader van hun bevoegdheid inzake onderwijs. De federale overheid moet ter zake het evenredigheidsbeginsel in acht nemen : ze kan, bij het voeren van het beleid dat haar is toevertrouwd, niet zo verregaande maatregelen treffen dat zij de uitoefening van de bevoegdheden van de gemeenschappen onmogelijk of buitengewoon moeilijk zou maken (265). Door het aantal kandidaten voor een (federale) erkenning als huisarts te beperken, zou de federale overheid het volgen van de academische opleiding tot huisarts door kandidaten die niet geselecteerd werden door het verkrijgen van de bijzondere beroepstitel, dermate ontmoedigen, dat zij in feite ook de toegang tot de academische opleiding zou regelen. Aldus zou de federale overheid aan de Vlaamse Gemeenschap de mogelijkheid ontnemen om, op grond van eigen criteria, die toegang effectief zelf te regelen. Aan deze moeilijkheid kan, in de gegeven omstandigheden slechts een bevredigende oplossing geboden worden door een samenwerkingsakkoord : de Staat en de Vlaamse Gemeenschap kunnen dan elk vanuit hun eigen bevoegdheidssfeer de kwestie van de « instroom » van studenten regelen (266). De planningscommissie-medisch aanbod is dan ook zo samengesteld dat er deskundigen in zetelen die algemeen bekend zijn om hun bevoegdheid inzake de problemen betreffende de planning van gezondheidsberoepen, en voorgedragen zijn door de rectoren van universitaire instellingen van de Vlaamse respectievelijk Franse Gemeenschap (267).
c) In het voormelde arrest dd. 15 juli 1998 stelde het Arbitragehof met betrekking tot het zogenaamde Vlaamse kwaliteitsdecreet dat, daar waar de zorgverstrekkers zelf mee inhoud geven aan het door het decreet beoogde kwaliteitsbeleid, uiteraard de federale voorschriften inzake kwaliteitsbewaking van de medische en verpleegkundige activiteiten in acht moeten worden genomen.
Het kwaliteitsbeleid van de verzorgingsvoorziening, zoals bekrachtigd door de hoogste leiding, kan mede de werkzaamheden van de zorgverstrekkers beïnvloeden, zonder dat de in dat kader aangenomen maatregelen zich kunnen vertalen in de verplichting of het verbod specifieke medische handelingen toe te passen (268).
De bepaling in het kwaliteitsdecreet, volgens welke het integrale kwaliteitsbeleid gericht is op verantwoorde zorg rekening houdend met doeltreffendheid, doelmatigheid, continuïteit, veiligheid en maatschappelijke aanvaardbaarheid van de zorg, mag niet zo worden geïnterpreteerd dat zulks afbreuk zou doen aan de diagnostische en therapeutische vrijheid van de arts, zoals die onder meer door het koninklijk besluit nr. 78, de gecoördineerde wet op de ziekenhuizen en de gecoördineerde wet betreffende de verplichte verzekering voor geneeskundige verzorging en uitkeringen is gewaarborgd (269).
Geneesmiddelenwet
Zoals de wet op de uitoefening van de geneeskunst werd de geneesmiddelenwet evenmin expliciet aan de federale of gemeenschapsbevoegdheid toegewezen.
Evenals de wet op de uitoefening van de geneeskunst en meestal in één adem, stellen de voorbereidende werkzaamheden en het advies van de Raad van State met betrekking tot het voorontwerp van de bijzondere wet tot hervorming van de instellingen, dat de geneesmiddelenwet federale bevoegdheid blijft en dus onttrokken is aan de gemeenschapsbevoegdheid inzake gezondheidsbeleid.
HOORZITTING MET PROF. DR. KOEN LENAERTS
[10 JULI 1998 (270)]
STELT EUROPA EISEN AAN EEN VOLGENDE RONDE IN DE BELGISCHE STAATHERVORMING ?
In 1957 hebben enkele Europese Staten besloten een deel van hun soevereiniteit af te staan aan de Europese Economische Gemeenschap. In de loop der jaren is het aantal lidstaten toegenomen en werden steeds meer bevoegdheden toegekend aan de Europese regelgever. Het is dan ook niet verwonderlijk dat ook een aantal bevoegdheden werden overgedragen die traditioneel toekomen aan decentrale overheden (271). Een voorbeeld van zulke typisch « gedecentraliseerde » bevoegdheden is het milieubeleid.
In de context van het Belgisch federale bestel rijst vandaag de vraag in hoeverre men bij een eventuele verdere herschikking van de milieubevoegdheden rekening moet houden met de Europese regels ter zake. In wat volgt, zullen wij een kort overzicht geven van de belangrijkste Europese milieuregels, om vervolgens over te gaan tot een bespreking van de impact van deze regels op de Belgische bevoegdheidsverdelende regels en op de aansprakelijkheid van de Belgische overheid in milieuzaken.
1. Wat doet Europa op het vlak van leefmilieu ?
A. Primair recht (272)
In het Verdrag van 1957 wees niets op enige interesse vanwege de Europese Economische Gemeenschap voor het milieu : men vond geen enkele « groene » doelstelling in het Verdrag en er waren geen specifieke (uitdrukkelijke) rechtsgrondslagen waarop milieumaatregelen konden steunen.
De Gemeenschap was louter gericht op de realisatie van een gemeenschappelijke markt en op het nader tot elkaar brengen van het economisch beleid van de lidstaten. Het milieubeleid bleef een puur nationale aangelegenheid. Naarmate het einde van de overgangsperiode voor de gemeenschappelijke markt naderde (31 december 1969), werd het echter steeds duidelijker dat er, door het wegvallen van de nationale grenzen, een behoefte zou ontstaan aan mechanismen op Gemeenschapsvlak ter bescherming van mens en milieu (273). Op de Parijse top van oktober 1972 verklaarden de Staatshoofden en Regeringsleiders van de lidstaten dat er eindelijk werk moest worden gemaakt van een milieubeleid (274). Voor de tenuitvoerlegging van dat plan werd in de daarop volgende jaren vooral een beroep gedaan op de algemene (uitdrukkelijke) bevoegdheidsgrond van artikel 100 (harmonisatie ter verwezenlijking van de gemeenschappelijke markt) en op de aanvullende bevoegdheidsgrond van artikel 235 (realisatie van de gemeenschappelijke markt) (275). Sinds de Europese Akte (1986) beschikt de Gemeenschap over uitdrukkelijke bevoegdheden om een milieubeleid te voeren : er werd een nieuwe titel inzake milieu (276) toegevoegd aan het Verdrag. Van dan af kon de Gemeenschap op basis van de artikelen 130R tot en met T een beleid voeren dat gericht is op het behoud, de bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu, de bescherming van de gezondheid van de mens, het behoedzaam en rationeel gebruik van natuurlijke hulpbronnen en een internationale aanpak van regionale of mondiale milieuproblemen (277). De Gemeenschap kreeg ook de opdracht de eisen inzake milieubescherming te integreren in haar beleid op andere vlakken (horizontale doelstelling van de Gemeenschap) (278).
Ten slotte werd ook een nieuw artikel 100A ingevoerd (rechtsgrond voor harmonisatie ter realisatie van de interne markt) waarvan de derde paragraaf vermeldt dat de Commissie bij haar voorstellen op het gebied van milieubescherming moet uitgaan van een hoog beschermingsniveau. Het was echter pas met het Verdrag betreffende de Europese Unie (Verdrag van Maastricht, 1992) dat in de doelstellingen van de EG expliciet werd vermeld dat rekening moet worden gehouden met het milieu (279) en dat de EG officieel de opdracht kreeg een milieubeleid te voeren (280).
De ruime definiëring van de doelstellingen van het Europees milieubeleid, zoals neergelegd in de eerste paragraaf van artikel 130R, impliceert dat nagenoeg alle domeinen van milieubeleid onder de bevoegdheid van de Gemeenschap vallen (281). Het gaat hier echter niet om een exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap (282). Dit wil zeggen dat de lidstaten nog steeds mogen optreden om de milieudoestellingen van het Verdrag te realiseren, maar dat deze bevoegdheid ongedaan wordt gemaakt zodra de Gemeenschap de eigen bevoegdheid daadwerkelijk uitoefent. In dat geval moet de nationale norm wijken voor de gemeenschapsnorm voor zover tussen beide een conflict ontstaat (primaat van het gemeenschapsrecht) (283). Wanneer de Gemeenschap wil optreden, zal ze dit enkel kunnen doen overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel, namelijk « indien en voor zover de doelstellingen van het overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten kunnen worden verwezenlijkt, en derhalve vanwege de omvang of de gevolgen van het overwogen optreden beter door de Gemeenschap kunnen worden verwezenlijkt » (284). De primaire Europese milieuregels zijn over het algemeen niet voldoende precies om rechtstreekse werking te hebben. Dit impliceert dat ze pas nationaal afdwingbare rechten kunnen verlenen aan particulieren wanneer ze gepreciseerd zijn door regels van secundair recht (285). Deze secundaire Europese milieuregels worden aangenomen en hebben de vorm zoals beschreven in de Verdragsartikelen die ervoor als rechtsgrondslag dienen.
De Gemeenschap heeft tijdens de voorbije jaren reeds een aanzienlijke hoeveelheid secundair milieurecht geproduceerd : men schat dat er reeds zo'n 200 verordeningen, richtlijnen en aanbevelingen inzake milieu bestaan (286).
Tijdens de Intergouvernementele Conferentie die het Verdrag van Amsterdam (ondertekend in oktober 1997) voorafging, heeft het milieubeleid nooit hoog op de politieke agenda gestaan. Toch werden er enkele beperkte successen geboekt (287). « Een hoog niveau van bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu » zal als afzonderlijke doelstelling worden toegevoegd in het EG-Verdrag (288). Bovendien zal in zowel het EG-Verdrag als in het EU-Verdrag vermeld worden dat er gestreefd wordt naar een « duurzame ontwikkeling » (289). Artikel 100A zal in die zin worden aangepast dat niet alleen de Commissie, maar ook het Europees Parlement en de Raad, binnen hun respectieve bevoegdheden, zullen proberen een hoog beschermingsniveau te bereiken wanneer er voorstellen worden gedaan op het gebied van milieubescherming. Bovendien wordt de Commissie aangespoord rekening te houden met « nieuwe ontwikkelingen die op wetenschappelijke gegevens zijn gebaseerd » (290). Het Verdrag van Amsterdam zal ook een einde maken aan de onzekerheid inzake de « milieuvrijweringsclausule » van artikel 100A, vierde en vijfde lid, die kan worden toegepast nadat harmonisatiemaatregelen zijn aangenomen. Het Verdrag van Amsterdam houdt de mogelijkheid in voor lidstaten om onder bepaalde voorwaarden zowel striktere nationale milieuregels te behouden als nieuwe nationale regels in te voeren (291). Ten slotte wordt ook de bescherming van het milieu als horizontale doelstelling van de Gemeenschap als beginsel opgewaardeerd. Er wordt een apart artikel aan gewijd, helemaal in het begin van het EG-Verdrag (292). Het is echter niet duidelijk of het beginsel ook juridisch afdwingbaar zal zijn.
B. Secundaire wetgeving
Zoals boven vermeld, heeft de EG op basis van het Verdrag reeds een grote hoeveelheid secundair milieurecht geproduceerd. In het overgrote deel van de gevallen gaat het om richtlijnen, die verbindend zijn ten aanzien van het te bereiken resultaat, maar het aan de lidstaten overlaten vorm en middelen te kiezen (293). Soms zijn de milieurichtlijnen echter zo gedetailleerd dat er nog nauwelijks een verschil is met verordeningen, die een algemene strekking hebben (294). In het secundaire Europese milieurecht dient men het onderscheid te maken tussen sectorale en niet-sectorale wetgeving. Sectorale wetten betreffen telkens een bepaalde sector van het milieubeleid, namelijk afval, gevaarlijke stoffen, genetisch gemodificeerde organismen en micro-organismen, water, lucht, geluid of natuur. De niet-sectorale wetten betreffen algemene problematieken die betrekking hebben op verschillende sectoren van het milieubeleid (295).
Hierna wordt een kort overzicht gegeven van de voornaamste Europese niet-sectorale en sectorale milieuregelgeving.
Niet-sectorale milieuwetgeving
Preventieve maatregelen (296)
De ramp in de Italiaanse stad Seveso was de onmiddellijke aanleiding voor het opstellen in 1982 van een richtlijn die het risico op zware industriële ongevallen voor de toekomst moest beperken (297).
Een recente richtlijn (1996) heeft de oude Seveso-richtlijn van 1982 herroepen en het toepassingsgebied aanzienlijk uitgebreid : waar de oude richtlijn enkel van toepasssing was op bedrijven waar gevaarlijke stoffen werden gebruikt, is de nieuwe richtlijn ook van toepassing op alle bedrijven waar gevaarlijke stoffen aanwezig zijn (bijvoorbeeld opslagplaatsen) (298). Er worden zware verplichtingen opgelegd aan de exploitanten van risicobedrijven : zij moeten een kennisgeving sturen aan de bevoegde autoriteiten, zij dienen een preventiebeleid voor zware ongevallen vast te leggen, zij moeten een veiligheidsrapport indienen en een noodplan opstellen.
De richtlijn van 1985 betreffende de milieu-effectbeoordeling voert in de nationale toelatingsprocedure voor bepaalde publieke en private projecten gemeenschappelijke regels in die moeten toelaten de eventuele mileu-effecten van deze projecten op voorhand te evalueren (299). Sommige projecten zijn verplicht onderworpen aan een evaluatie, andere enkel wanneer de lidstaten het nodig achten.
De recente richtlijn inzake de geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (1996) beoogt een coördinatie tussen de lidstaten van de milieuvergunningsprocedures en de voorwaarden voor het verkrijgen van zulke vergunning voor bepaalde in bijlage opgesomde industriële activiteiten (300). De lidstaten worden verplicht er over te waken dat de betrokken installaties (301) zo worden geëxploiteerd dat alle passende maatregelen tegen verontreiningingen worden getroffen door toepassing van de best beschikbare technieken, dat geen belangrijke verontreiniging wordt veroorzaakt en dat afval wordt voorkomen, gerecycleerd of toch zodanig wordt verwijderd dat milieu-effecten worden voorkomen of beperkt, dat energie doelmatig wordt gebruikt, dat ongevallen worden voorkomen of zoveel mogelijk beperkt en dat, bij stopzetting van de activiteiten, het exploitatieterrein weer in een bevredigende toestand wordt gebracht (302). Zowel nieuwe als bestaande installaties zijn onderworpen aan de vergunningsplicht.
Informatieve maatregelen (303)
Aan het einde van de tachtiger jaren gingen er stemmen op om de vrije toegang tot de milieu-informatie waarover de overheidsinstanties (304) beschikken en de verspreiding van dergelijke informatie te verbeteren. Op basis van een richtlijn van 1990 heeft nu elke natuurlijke of rechtspersoon recht op toegang tot deze informatie, en dit zonder dat hij een belang hoeft aan te tonen (305). De richtlijn bevat wel een uitgebreide lijst argumenten op basis waarvan een lidstaat een verzoek kan afwijzen (306).
In hetzelfde jaar werd ook het Europees Milieuagentschap opgericht (307). Dit agentschap beoogt de Gemeenschap en de lidstaten informatie te verschaffen op Europees niveau, op basis waarvan zij de nodige maatregelen ter bescherming van het milieu kunnen nemen, de resultaten daarvan kunnen beoordelen en het publiek degelijke informatie kunnen geven. Anderzijds wil het agentschap ook technische en wetenschappelijke bijstand verlenen.
In 1992 besloot de Raad een systeem van milieukeuren in te voeren (308). Op die manier wilde men enerzijds de productie en het in de handel brengen van milieuvriendelijke producten bevorderen, en anderzijds de consument beter informeren over de milieu-effecten van bepaalde producten.
Producenten en importeurs kunnen op vrijwillige basis deelnemen aan het systeem.
De voorwaarden voor het toekennen van een milieukeur worden per productgroep (309) vastgelegd in een uitvoerende maatregel (310). Een belangrijk aspect van het systeem is de zogenaamde « totaalbenadering » : voor het toekennen van een milieukeur houdt men rekening met de gehele levenscyclus van een product.
Vanuit de overtuiging dat de industrie ook verantwoordelijkheid draagt voor de milieu-effecten van haar activiteiten, heeft de Raad in 1993 een systeem ingevoerd voor de beoordeling en de verbetering van de milieuprestatie van industriële activiteiten en voor de verstrekking van de nodige inlichtingen daarover aan het publiek (311). Bedrijven die op één of meerdere locaties een industriële activiteit uitoefenen kunnen op vrijwillige basis deelnemen aan het systeem. Elk bedrijf onderwerpt zichzelf dan aan een hele reeks verplichtingen, zoals het (laten) uitvoeren van milieuaudits op de betrokken locaties en het opstellen van milieuverklaringen voor het brede publiek.
Financiële instrumenten (312)
In 1992 nam de Raad een verordening aan die een financieel instrument oprichtte voor het milieu : LIFE (313). De bedoeling van LIFE is bij te dragen tot de ontwikkeling en de implementering van het milieubeleid van de Gemeenschap. Via LIFE wordt gemeenschapssteun gegeven aan milieu-acties binnen de Gemeenschap die betrekking hebben op de bevordering van duurzame ontwikkeling en milieukwaliteit, de bescherming van leefgebieden en natuur, administratieve structuren en milieudiensten en opleiding, scholing en voorlichting. Een zeer klein percentage van het budget wordt besteed aan acties in derde landen (314).
Sectorale milieuwetgeving
Afval (315)
De kaderrichtlijn betreffende afvalstoffen (316) (1975) bevat regels die gelden voor alle categorieën van afval waarop geen specifieke wetgeving van toepassing is. Ze voert een aantal principes in die de lidstaten moeten inpassen in hun nationaal afvalstoffenbeleid, en die moeten leiden tot een meer gecoördineerde aanpak van het afvalstoffenprobleem in de gehele EG. De richtlijn definieert het begrip « afvalstof » als « elke stof of elk voorwerp behorende tot de in bijlage I genoemde categorieën waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen » (317). De bijlage waarvan sprake somt vijftien zeer specifieke categorieën afvalstoffen op en besluit met een zestiende, algemene categorie, namelijk « alle stoffen, materialen of producten die niet onder de hierboven vermelde categorieën vallen ». Dit moet zo geïnterpreteerd worden dat stoffen, materialen en producten, ook al komen ze niet voor in de lijst van bijlage I, toch als afval kunnen worden beschouwd, op voorwaarde dat de houder zich ervan ontdoet, voornemens is zich ervan te doen of er zich moet van ontdoen. De Commissie heeft, overeenkomstig de kaderrichtlijn (318), een niet-exhaustieve lijst opgesteld van afvalstoffen die tot de categorieën van bijlage I behoren (319).
Ondanks deze lijst is de definitie van « afval » in de kaderrichtlijn reeds de aanleiding geweest voor tal van prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie in Luxemburg. Intussen weten we dat stoffen en materialen die vatbaar zijn voor economisch hergebruik ook onder de definitie van afval kunnen vallen (320). De kaderrichtlijn zou immers in de eerste plaats bedoeld zijn om mens en milieu te beschermen, en niet om de interne markt tot stand te brengen. De belangrijkste discussie gaat echter over de vraag of de objectieve eigenschappen van het goed dan wel de intentie van de houder (het « ontdoen ») determinerend zijn om een goed als afval te bestempelen. Het Hof van Justitie is er vooralsnog niet in geslaagd hierover meer klaarheid te scheppen (321).
Gevaarlijke stoffen (322)
De Europese wetgeving inzake gevaarlijke stoffen kan ruwweg worden onderverdeeld in drie grote categorieën. In de eerste plaats zijn er de regels in verband met de indeling, verpakking en labeling van gevaarlijke stoffen. De basisrichtlijn van 1967 heeft de nationale bepalingen terzake geharmoniseerd (323) en heeft een meldingsplicht ingevoerd voor het in de handel brengen van nieuwe gevaarlijke stoffen (324). In de tweede plaats zijn er de regels betreffende het op de markt brengen en het gebruik van bepaalde gevaarlijke stoffen en preparaten. Ook hier weer is er een basisrichtlijn (1976) die de nationale regelingen harmoniseert (325). Ze bevat een lijst met gevaarlijke stoffen en preparaten die enkel onder de in de lijst voorziene, strikte voorwaarden op de markt kunnen worden gebracht. Ten slotte zijn er ook regels voor de invoer in en de uitvoer uit de Gemeenschap van bepaalde gevaarlijke chemische stoffen.
Een relatief recente basisverordening (1992) voorziet in de procedure van de « voorafgaande geïnformeerde toestemming » (326). Dit houdt in dat een chemische stof die is opgenomen in de bijlage bij deze verordening, enkel kan worden geëxporteerd op voorwaarde dat het land van bestemming zijn uitdrukkelijke toestemming heeft gegeven.
Genetisch gemodificeerde organismen en micro-organismen (327)
De gemeenschapsregels inzake genetisch gemodificeerde organismen (GGO) en micro-organismen (GGM) liggen vervat in twee richtlijnen van 1990. Een GGM/O is « een (micro-)organisme waarvan het genetische materiaal veranderd is op een wijze welke van nature door voortplanting en/of natuurlijke recombinatie niet mogelijk is ». Er zou in elk geval sprake zijn van genetische modificatie wanneer bepaalde, met name genoemde, technieken worden gebruikt (328). De eerste richtlijn wil de mens en zijn omgeving beschermen tegen de risico's die kunnen ontstaan door het werken met GGM's (329). De tweede richtlijn regelt het gebruik van GGO's voor onderzoek en ontwikkeling en voor commerciële doeleinden (330). In tegenstelling tot de eerste richtlijn die gebaseerd is op artikel 130S van het Verdrag, is de tweede richtlijn gebaseerd op artikel 100A, en heeft dus niet enkel de bescherming van mens en milieu op het oog, maar ook het verwijderen van handelsbelemmeringen die worden veroorzaakt door het verschil in nationale regels. Beide richtlijnen voorzien in bepaalde gevallen in een verplichte kennisgeving van activiteiten met GGM/O's aan de bevoegde autoriteiten.
Water (331)
De Europese regels ter beperking van de verontreiniging van zowel zout als zoet water zijn er over het algemeen op gericht de vervuiling tegen te gaan aan de bron. Er zijn twee categorieën regels. In de eerste plaats zijn er richtlijnen die bepaalde kwaliteitsnormen vastleggen voor zout en zoet water, afhankelijk van het gebruik waarvoor dat water bestemd is. Zo zijn er bijvoorbeeld de richtlijn betreffende de kwaliteit van het oppervlaktewater dat bestemd is voor de productie van drinkwater (332), de richtlijn betreffende de kwaliteit van het zwemwater (333), de richtlijnen inzake de kwaliteit van zoet water voor vissen (334) en schelpdierwater (335) en de richtlijn betreffende de kwaliteit van water dat bestemd is voor menselijke consumptie (336). Verder is er ook een richtlijn die kwaliteitsnormen vastlegt voor stedelijk afvalwater (337). Deze richtlijnen voorzien meestal in een systeem van toezicht en in regels voor samenwerking tussen de lidstaten in geval van grensoverschrijdende vervuiling. In de tweede plaats zijn er richtlijnen inzake de bescherming van het aquatisch milieu tegen vervuiling met bepaalde gevaarlijke stoffen. Er is een kaderrichtlijn (338) van 1976 die de lidstaten ertoe verplicht een einde te stellen aan de verontreiniging van water met een aantal gevaarlijke stoffen die opgesomd zijn in een zogenaamde « zwarte lijst ».
Bovendien moeten de lidstaten ook streven naar een vermindering van waterverontreiniging met stoffen die opgesomd zijn in een zogenaamde « grijze lijst ». Het was de bedoeling dat deze kaderrichtlijn zou worden geïmplementeerd door zogenaamde « dochterrichtlijnen ». Dit is echter nog maar in zeer beperkte mate gebeurd. Overeenkomstig de bepalingen van de kaderrichtlijn is er wel vrij snel een specifieke richtlijn aangenomen inzake de vervuiling van het grondwater (339). Bijgevolg is de algemene kaderrichtlijn op dit vlak niet langer van toepassing (340).
Lucht (341)
Ook op het vlak van luchtverontreiniging bestaat er reeds heel wat Europese wetgeving. In een eerste categorie plaatsen we de richtlijnen inzake de luchtkwaliteit wat betreft de aanwezigheid van bepaalde stoffen, zoals zwaveldioxyde en zwevende deeltjes (342), lood (343) en stikstofioxyde (344). Het gaat hier telkens om richtlijnen waarbij bepaalde grenswaarden worden opgelegd die niet mogen worden overschreden. Soms bevatten ze ook richtwaarden die moeten dienen als lange-termijn voorzorgsmaatregelen voor de gezondheid en als referentiepunten voor de lidstaten. Verder is er ook de belangrijke kaderrichtlijn (1984) inzake de bestrijding van luchtverontreiniging door industriële inrichtingen (345).
Deze richtlijn maakt de exploitatie van bepaalde industriële inrichtingen afhankelijk van de toekenning van een vergunning. Een tweede categorie bevat een richtlijn van 1970 ter harmonisatie van de wetgevingen van de lidstaten inzake luchtverontreiniging door emissies van motorvoertuigen (346). Dit wil zeggen dat een lidstaat verplicht is een voertuig goed te keuren wanneer het aan de vereisten van deze richtlijn voldoet. De richtlijn laat ook fiscale stimuleringsmaatregelen voor schone voertuigen (347) toe. In een derde categorie vindt men een aantal maatregelen ter bescherming van de ozonlaag. De belangrijkste zijn een richtlijn van 1992 (348) en een verordening van 1994 (349). De richtlijn voert een geharmoniseerde procedure in voor het informeren en waarschuwen van de bevolking in geval van verhoogde ozonconcentraties. Met de verordening komt de Gemeenschap een aantal verplichtingen uit internationale verdragen (350) na. De productie, de in- en uitvoer, het aanbod, het gebruik en de terugwinning van ozonafbrekende stoffen worden aan strikte regels onderworpen.
Geluid (351)
Gemeenschapsregels inzake geluidshinder bestaan hoofdzakelijk uit harmonisatierichtlijnen. Deze regelen het toegestane geluidsniveau voor de meest uiteenlopende producten, zoals bijvoorbeeld motorvoertuigen (352), vliegtuigen (353) en huishoudelijke apparaten (354).
Producten die aan de criteria van de relevante richtlijn voldoen, mogen door de lidstaten niet van de markt worden geweerd.
Natuur (355)
De gemeenschapswetgeving inzake natuurbehoud bestaat uit regels ter bescherming van fauna en flora. In de eerste plaats wil de EG bijdragen tot de bescherming van bedreigde diersoorten en hun leefgebieden. In de tweede plaats wil ze de jacht op, en de handel in deze bedreigde diersoorten aan banden leggen. Een aantal maatregelen betreffende specifieke bedreigde diersoorten. De richtlijn inzake het behoud van de vogelstand (1979) is één van de oudste (356). Ze regelt de handel in en de jacht op in het wild levende vogels en de bescherming van hun natuurlijke biotoop, en heeft reeds geleid tot heel wat arresten van het Hof van Justitie (357). Verder is er een richtlijn betreffende de import in de lidstaten van vellen en andere producten van zeehondenjongen (358) en een verordening inzake de beperking van de internationale handel in walvisproducten (359). Met andere maatregelen wil men een bepaald probleem op een meer algemene manier aanpakken.
Een verordening van 1991 verbiedt het gebruik van wildklemmen voor het vangen van bepaalde diersoorten (360). In 1982 introduceerde de Gemeenschap een verordening ter implementatie van de Conventie van Washington inzake internationale handel in bedreigde dier- en plantensoorten (1973) (361). Hoewel de EG geen partij was bij dit verdrag, voelde ze, omwille van het vrij verkeer van goederen, toch de nood deze handel aan banden te leggen. Voor de vehandeling van dieren en planten die onder het toepassingsgebied van het verdrag vallen, wordt bij het binnenkomen of verlaten van de gemeenschap een vergunning vereist die slechts onder zeer strikte voorwaarden wordt afgeleverd. In 1992 werd een richtlijn aangenomen die erop gericht is de biodiversiteit te behouden door de bescherming van bepaalde leefgebieden en wilde fauna en flora (362). Het is de bedoeling een coherent Europees ecologisch netwerk van leefgebieden op te zetten, onder de titel « Natura 2000 ». De lidstaten krijgen de opdracht na te gaan welke nationale gebieden, overeenkomstig de criteria van de richtlijn, voor bescherming in aanmerking komen. Ten slotte is de EG ook actief op het vlak van bescherming van bossen en wouden tegen zowel luchtverontreiniging (363) als bosbranden (364).
2. Impact van de Europese milieuwetgeving op de Belgische bevoegdheidsverdelende regels
Een resultaatsverbintenis
Uit voorgaande beschrijving is duidelijk geworden dat het nationale milieurecht in grote mate door Europese regels wordt bepaald. Het EG-Verdrag stelt in artikel 130S, vierde lid, dat het de taak is van de lidstaten zorg te dragen voor de financiering en de uitvoering van het Europees milieubeleid. Dit betekent in de eerste plaats dat de lidstaat het Europees milieurecht, waar nodig, moet omzetten in nationaal recht. Dit is met name het geval voor de richtlijnen. In de tweede plaats houdt dit in dat de lidstaat ervoor moet zorgen dat de Europese milieuregels in de praktijk worden nageleefd (365). De vraag is nu in hoeverre de Europese milieubepalingen iets zeggen over de wijze waarop deze uitvoering en handhaving dienen te gebeuren in een federale staat.
Artikel 130S, vierde lid, is eigenlijk niet meer dan een contrete toepassing in het milieurecht van het beginsel van de gemeenschapstrouw, zoals verwoord in artikel 5 van het Verdrag.
« De lidstaten treffen alle algemene of bijzondere maatregelen welke geschikt zijn om de nakoming van de uit dit Verdrag of uit handelingen van de instellingen der gemeenschap voortvloeiende verplichtingen te verzekeren. Zij vergemakkelijken de vervulling van haar taak.
Zij onthouden zich van alle maatregelen welke de verwezenlijking van de doelstellingen van dit Verdrag in gevaar kunnen brengen. » (366)
In dit artikel, net zoals in vele andere, ziet men duidelijk dat het EG-Verdrag enkel verplichtingen inhoudt voor « lidstaten ». Nergens wordt gesproken over decentrale overheden. Evenmin cordt iets geregeld inzake de verhouding tussen de nationale staten en hun gedecentraliseerde lichamen. De inrichting van het binnenlandse bestuur blijkt een zuiver nationale aangelegenheid te zijn (367).
Nochtans is uit de rechtspraak van het Hof van Justitie in verband met artikel 5 van het EG-Verdrag reeds gebleken dat ook decentrale overheden als publieke autoriteiten de bepalingen van het gemeenschapsrecht die gericht zijn tot de lidstaten in acht moeten nemen. Zo werd België in 1986 veroordeeld omwille van de strijdigheid met het gemeenschapsrecht van twee categorieën gemeenteverordeningen (368). Men zou dus kunnen stellen dat de lidstaat, in de vorm zoals hij die zelf bepaalt, gehouden is tot gemeenschapstrouw. Het Europees recht bemoeit zich niet met de bevoegdheidsverdeling binnen de lidstaat, maar legt aan diezelfde lidstaat wel een resultaatsverbintenis op : het EG-Verdrag moet worden nageleefd.
Kenmerkend voor een supranationale organisatie als de EG is dat de rechten en plichten die op basis van het Verdrag worden gecreëerd, kunnen worden afgedwongen voor een Europese rechter : het Hof van Justitie van de EG. Daarbij kan echter alleen de lidstaat, en niet de decentrale overheid, ter verantwoording worden geroepen (369). Het komt er dus op neer dat de lidstaat naar de Europese Gemeenschap toe verantwoordelijk blijft voor de fouten van zijn decentrale overheden (370). In zulke zaken heeft het Hof geen oren naar argumenten die ontleend worden aan de constitutionele onafhankelijkheid of eigen bevoegdheden van decentrale overheden (371). De ratio voor dit standpunt is dat de lidstaat de gemeenschapsrechtelijke plicht heeft om zijn constitutionele structuur zo op te bouwen dat de Verdragsverplichtingen kunnen worden vervuld (372).
In 1980 zijn in België voor het eerst milieubevoegdheden overgedragen aan de gewesten (373). Sindsdien heeft deze complexe bevoegdheidsverdeling aanleiding gegeven tot heel wat discussies en interpretatieproblemen. Het is immers niet altijd even duidelijk wie bevoegd is voor welk aspect van het Belgische (en bijgevolg ook het Europese) milieubeleid. Deze problematiek heeft zich vertaald in 21 veroordelingen door het Hof van Justitie wegens niet of niet voldoende omzetting van Europese milieurichtlijnen (374). In 14 van deze arresten ging het om één of meerdere gewesten die hadden nagelaten een bepaalde richtlijn om te zetten. Vreemd genoeg gaat het, op één enkel geval na (375), om de niet-omzetting van sectorale richtlijnen. Volgens experten is het nochtans de omzetting van de algemene, niet-sectorale richtlijnen die in België het meest complex is. (376) Blijkbaar werpen de samenwerkingsakkoorden tussen de federale overheid en de gewesten hier toch hun vruchten af.
In slechts één enkele zaak werd België veroordeeld wegens het niet nakomen van een veroordeling wegens het niet-omzetten van een aantal sectorale milieurichtlijnen (377). In die tijd kon het Hof van Justitie echter nog geen dwangsom opleggen (378).
In de jaren '80 ontleende de Belgische Staat ter rechtvaardiging nog herhaalde malen argumenten aan de interne federale rechtsorde (bijvoorbeeld het nog niet opgericht zijn van de competente gewestelijke instelling of het aanhangig zijn van een bevoegdheidsconflict voor het Arbitragehof). Het Hof verwees echter steevast naar zijn vaste rechtspraak dat 'een lidstaat zich ter rechtvaardiging van de niet-nakoming van uit het gemeenschapsrecht voortvloeiende verplichtingen niet ten exceptie op bepalingen, praktijken of situaties van zijn nationale rechtsorde kan beroepen (379). In de meest recente veroordeling ziet men dat België zijn fouten niet meer poogt te rechtvaardigen, maar het meestal houdt op een korte mededeling dat men aan de vereiste regelgeving werkt of een belofte dat men er snel werk van zal maken.
Impact van de Europese regels
Het is duidelijk dat België er niet altijd even goed in slaagt het Europees milieubeleid op een degelijke manier ten uitvoer te leggen. Dit is voor een groot deel te wijten aan de complexe verdeling van milieubevoegdheden tussen de federale overheid en de gewesten. Zoals boven reeds werd benadrukt, bemoeit het Europees recht zich niet met de bevoegdheidsverdeling binnen de lidstaten. België heeft ten aanzien van de EG een loutere resultaatsverbintenis en kiest dus zelf wie verantwoordelijk is voor de tenuitvoerlegging van welk onderdeel van het milieubeleid. Een vraag die zich echter opdringt is wat België dan eigenlijk te winnen heeft bij een eventuele herschikking van de milieubevoegdheden.
Ondanks het feit dat België een loutere resultaatsverbintenis heeft ten aanzien van Europa, zijn er toch twee concrete situaties waar Belgische bevoegdheidsverdelende regels inzake milieu hun beslag krijgen door de beantwoording van een Europeesrechtelijke vraag.
· Voor de eerste situatie kan het arrest van het Arbitragehof van 19 februari 1997 model staan(380).
In deze zaak stond de geldigheid van een decreet van de Vlaamse Gemeenschap inzake de oprichting van een nieuwe specifieke opleiding in de huisartsgeneeskunde (381) centraal. Dit decreet zet de Europese richtlijn inzake de vergemakkelijking van het vrije verkeer van artsen (382) om in nationaal recht. Het eerste jaar van de nieuwe huisartsenopleiding valt samen met het zevende jaar van de opleiding tot arts. Volgens het Belgisch Verbond der Syndicale Artsenkamers zou dit decreet eisen dat de kandidatuur-huisarts « deelneemt aan de beroepsactiviteiten en in de verantwoordelijkheden van de personen met wie hij werkt ». Een dergelijke uitoefening van de geneeskunde is volgens een koninklijk besluit van 1967 (383) enkel toegestaan aan de houders van het diploma van arts, een diploma waarover studenten van het zevende jaar nog niet beschikken. De Vlaamse Gemeenschap zou zich dus niet louter aan haar onderwijsbevoegdheid hebben gehouden, maar ook de regels betreffende de uitoefening van de geneeskunde hebben veranderd, hetgeen uitsluitend toekomt aan de federale overheid.
Volgens het Arbitragehof moet het bestreden decreet zo worden geïntepreteerd dat het overeenstemt met de internationale verplichting van België. Dit houdt in dat men de draagwijdte van de richtlijn moet kennen vooraleer men de draagwijdte van het decreet kan bepalen. Pas dan kan het Arbitragehof onderzoeken of de Vlaamse Gemeenschap zich effectief op het bevoegdheidsdomein van de federale overheid heeft gewaagd. De centrale vraag is of de richtlijn met de eis dat de kandidaat-huisarts tijdens zijn opleiding moet deelnemen aan de beroepsactiviteiten en in de verantwoordelijkheden van de personen met wie hij werkt werkelijk verwijst naar de uitoefening van de geneeskunde, hetgeen in België bij koninklijk besluit is voorbehouden aan de houders van het diploma van arts. Indien deze vraag bevestigend wordt beantwoord, dient men ook nog te onderzoeken of de richtlijn vereist dat de kandidaat deze activiteiten reeds in het eerste jaar van de specifieke opleiding uitoefent, of pas daarna. Wanneer blijkt dat hij effectief van bij het begin van de opleiding zulke beroepsactiviteiten moet uitoefenen, dan moet het bestreden decreet zo worden geïnterpreteerd dat kandidaat-huisartsen vanaf hun zevende studiejaar handelingen stellen die tot de uitoefening van de geneeskunde behoren. Hier rijst dan uiteraard een probleem van verenigbaarheid met het koninklijk besluit van 1967 dat vereist dat diegene die de geneeskunde beoefent houder is van het diploma van arts.
Het Arbitragehof besliste voor het eerst sinds zijn oprichting een prejudiciële vraag te stellen aan het Hof van Justitie in Luxemburg. Het laat zijn beslissing in deze zaak dus volledig afhangen van de interpretatie die het Hof van Justitie zal geven aan de richtlijn inzake de vergemakkelijking van het vrije verkeer van artsen. Afhankelijk van deze interpretatie zal het Arbitragehof oordelen dat de Vlaamse Gemeenschap met de organisatie van huisartsenopleiding binnen haar onderwijsbevoegdheid is gebleven, dan wel de regels betreffende de uitoefening van de geneeskunde heeft veranderd, hetgeen uitsluitend toekomt aan de federale overheid.
Het is duidelijk dat een dergelijk probleem zich ook kan voordoen in milieu-aangelegenheden. Men kan zich perfect inbeelden dat een gewest, ter uitvoering van de kaderrichtlijn betreffende afvalstoffen (384), een regel invoert, die daarna betwist wordt door de federale overheid. Ook al zijn de gewesten volgens de tekst van de bijzondere wet tot hervorming van de instellingen exclusief bevoegd voor het afvalstoffenbeleid (385), toch is het niet uitgesloten dat het Hof van Justitie het begrijp « afval » ruimer interpreert dan de Belgische autoriteiten zodat daaronder ook bevoegdheden van de federale overheid vallen. Ook hier zou het Arbitragehof het probleem kunnen doorschuiven naar het Hof van Justitie voor interpretatie van het Europees recht en alles laten afhangen van het antwoord van het Hof. Dit zal des te vaker voorkomen naarmate de terminologie van de Belgische bevoegdheidsverdelende regels inzake milieu minder goed is afgestemd op de Europese milieuregels.
· Het tweede geval waarin Europese regels interfereren met Belgische is de situatie die zich voordoet wanneer de nationale wetgever er vrijwillig voor kiest nationale (bevoegdheidsverdelende) regels af te stemmen op het gemeenschapsrecht. Het Hof van Justitie heeft zich immers bevoegd verklaard voor prejudiciële uitspraken in zulke gevallen (386).
Dit wil zeggen dat het Hof gemeenschapsrecht kan uitleggen wanneer het nationale recht verwijst naar het gemeenschapsrecht ter vaststelling van de voorschriften die in een zuiver interne situatie van die lidstaten van toepassing zijn. De vraag is natuurlijk wanneer een nationale regel juist verwijst naar gemeenschapsrecht : moet het gaan om een pure verwijzing, of is het gebruik van een term uit het Europees recht, of de gedeeltelijke overneming van een Europese tekst reeds voldoende ? Het is in elk geval aan de nationale rechter om de precieze strekking van de verwijzing naar het gemeenschapsrecht te beoordelen (387). Het Hof van Justitie stelt dat de toepassing van het gemeenschapsrecht slechts door de nationale wet wordt beperkt wanneer (1) de betrokken nationale wet enkel naar het gemeenschapsrecht is gemodelleerd en de bewoordingen slechts gedeeltelijk zijn overgenomen, (2) in de nationale wet uitdrukkelijk een voorbehoud tot afwijking van het gemeenschapsrecht is voorzien, en (3) in de nationale wet uitdrukkelijk een onderscheid is gemaakt tussen bepalingen die van toepassing zijn op communautaire situaties en bepalingen die van toepassing zijn op interne situaties (388). Het is nog onduidelijk of rechters in laatste aanleg in zulke gevallen van vrijwillige aanpassing van nationaal recht aan Europees recht ook verplicht zijn een interpretatievraag voor te leggen aan het Hof van Justitie (389).
Wanneer de Belgische wetgever zal beslissen de bevoegdheidsverdelende regels inzake milieu af te stemmen op de Europese terminologie, zal dit tot meer duidelijkheid leiden. België dient zich wel te realiseren dat, met het oog op een éénvormige uitlegging van het gemeenschapsrecht (390), het Hof van Justitie in dergelijke gevallen zal instaan voor de interpretatie van de nationale wet.
De vier prejudiciële vragen die tot nu toe door Belgische rechters werden gesteld in milieuzaken, hebben niets te maken met één van de boven beschreven situaties (391). Het ging telkens om gewone vragen over de interpretatie van milieurichtlijnen (392) om zo de overeenstemming van gewestelijke regels met deze richtlijnen te kunnen beoordelen.
3. De aansprakelijkheid van de overheid in milieuzaken
Zoals in het voorgaande hoofdstuk reeds werd benadrukt, is het de lidstaat België, met andere woorden de federale overheid, die voor het Hof van Justitie ter verantwoording wordt geroepen wanneer één van de gewesten het Europees milieurecht niet goed uitvoert. De dreiging die uitgaat van het Hof van Justitie is nog groter geworden sinds het Verdrag van Maastricht de mogelijkheid invoerde een dwangsom op te leggen aan lidstaten die zich niet schikken naar een veroordeling. Of en hoe de nationale overheid de tekortschietende decentrale overheid kan aanpakken, hangt volledig af van het nationale recht (393). In België heeft de dreiging in elk geval aanleiding gegeven tot de ontwikkeling van het systeem van indeplaatsstelling : wanneer de Belgische Staat is veroordeeld door het Hof van Justitie wegens een fout van een gemeenschap of gewest, kan de Staat in de plaats treden van de gemeenschap of het gewest in kwestie voor de uitvoering van het beschikkend gedeelte van het arrest (394). De situatie van de federale overheid wordt nog penibeler wanneer men daaraan toevoegt dat sinds het arrest-Francovich (395) van 1991 het beginsel werd vastgelegd dat lidstaten gehouden zijn tot vergoeding van schade die aan particulieren werd veroorzaakt door inbreuken op het gemeenschapsrecht waarvoor zij verantwoordelijk kunnen worden gesteld.
Deze schadevergoeding wordt afgedwongen voor de nationale rechter. Het arrest-Francovich verwees echter enkel naar de aansprakelijkheid van lidstaten. Het leek er dus op dat decentrale overheden ontsnapten aan de verplichting. In het arrest-Brasserie du Pêcheur stelde het Hof echter dat « het beginsel geldt voor alle gevallen van schending van het gemeenschapsrecht door een lidstaat, ongeacht het orgaan van de lidstaat waarvan de handeling of het verzuim de schending uitmaakt » (396). Hier lijkt het er eerder op dat het Hof verwijst naar de lidstaat, in de vorm zoals die bestaat in de nationale rechtsorde. Als men het zo interpreteert, zou het Hof ook hier een soort van resultaatsverbintenis opgelegd hebben aan de lidstaten : schade moet worden vergoed, maar wie juist wat betaalt, is enkel afhankelijk van de interne rechtsorde (397). Dit zou impliceren dat in een Belgische rechtbank een schadevergoeding kan worden gevorderd tegen een gewest omwille van de niet-omzetting of foute omzetting van een milieurichtlijn.
Om aansprakelijkheidsvorderingen zoveel mogelijk te vermijden, lijkt het niet oninteressant te denken aan een systeem dat de aansprakelijkheid legt bij de overheid die met uitvoering belast is. Waar een beroep wegens niet-nakoming zonder Verdragswijziging nooit zal kunnen worden ingesteld tegen een decentrale overheid, lijkt er hier wel een mogelijkheid te bestaan om gewesten en gemeenschappen te mobiliseren. Het feit dat de meeste veroordelingen gebeuren op grond van niet-omzetting van sectorale milieurichtlijnen, en niet van de meer gecompliceerde niet-sectorale richtlijnen, doet vermoeden dat er eerder sprake is van laksheid dan van vertraging door een complexe bevoegdheidsverdeling.
De REGISTRATIE EN DE BEKENDMAKING VAN SAMENWERKINGSAKKOORDEN, GESLOTEN IN TOEPASSING VAN ARTIKEL 92BIS VAN DE BIJZONDERE WET VAN 8 AUGUSTUS 1980 TOT HERVORMING DER INSTELLINGEN
Nota van de diensten van de Senaat
4 februari 1999
1. Registratie
Een omzendbrief van de eerste minister van 31 maart 1992 (398) bepaalt dat de samenwerkingsakkoorden, of een eensluidend afschrift ervan, worden geregistreerd en bijgehouden door de centrale secretarie van het Overlegcomité en de Interministeriële Conferenties, die ook zorg draagt voor de bekendmaking van deze samenwerkingsakkoorden. De centrale secretarie bewaart in ieder geval het origineel van ieder samenwerkingsakkoord waarbij de Staat is betrokken.
2. Bekendmaking
Krachtens artikel 190 van de Grondwet is geen wet, geen besluit of geen verordening van algemeen bestuur verbindend dan na te zijn bekendgemaakt in de vorm bij de wet bepaald. Krachtens artikel 4 van de wet van 31 mei 1961 dienen de wetten na hun afkondiging te worden bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad . Gelijkaardige bepalingen gelden ten aanzien van de gemeenschappen en de gewesten (399).
Hieruit volgt dat wetten, decreten en ordonnanties die een samenwerkingsakkoord goedkeuren in het Belgisch Staatsblad dienen te worden bekendgemaakt, logischerwijze samen met het samenwerkingsakkoord zelf. Voor samenwerkingsakkoorden die niet worden goedgekeurd bij wet, decreet of ordonnantie (400), is de situatie minder eenvoudig.
R. Moerenhout en J. Smets schrijven hierover het volgende (401) :
« Wat de samenwerkingsakkoorden betreft die niet zijn goedgekeurd bij wet, decreet of ordonnantie, dient te worden opgemerkt dat, alhoewel de samenwerkingsakkoorden niet uitdrukkelijk begrepen zijn in de opsomming gegeven door artikel 190 van de Grondwet, het conform de geest van dit artikel dat overigens kan worden beschouwd als een partiële weergave van een algemeen rechtsbeginsel is dat samenwerkingsakkoorden die rechten en verplichtingen voor de burgers creëren, zouden worden bekendgemaakt opdat ze verbindend zouden zijn ten aanzien van de burgers. Grondslag hiervoor is uiteraard de overweging dat men maar gebonden kan zijn door een norm die men ook kan kennen.
Hieruit volgt dat in ieder geval alle samenwerkingsakkoorden die rechten en verplichtingen doen onstaan voor de burgers, dienen te worden bekendgemaakt.
En alhoewel samenwerkingsakkoorden die geen rechten en verplichtingen voor de burgers creëren, maar enkel rechten en verplichtingen vaststellen voor de bij het samenwerkingsakkoord betrokken partijen, strikt genomen niet hoeven te worden bekendgemaakt, is de bekendmaking van zulke akkoorden toch aangewezen om de politieke controle op de uitvoerende macht te verstevigen of als vorm van openheid van beleid. »
3. Conclusie
Uit de gegevens die tot nog toe werden ter beschikking gesteld door de kanselarijen van de eerste minister en van de gemeenschaps- en gewestregeringen, blijkt het volgende :
| NOMBRE AANTAL |
APPROUVÉS PAR LOI/DÉCRET/ORDON. GOEDGEKEURD BIJ WET/DECREET/ORD. |
PUBLICATION DANS LE MONITEUR BELGE PUBLICATIE IN HET BELGISCH STAATSBLAD |
|
| Secrétariat du Comité de concertation gouvernement fédéral-gouvernement des communautés et des régions Secretariaat van het Overlegcomité federale regering-gemeenschaps- en gewestregeringen | 134 accords de coopération enregistrés au total 134 geregistreerde samenwerkingsakkoorden in totaal | 28 | 104 |
| Administration Chancellerie et Information Communauté flamande Administratie Kanselarij en Voorlichting Vlaamse Gemeenschap | 102 accords de coopération enregistrés auxquels la Communauté flamande est partie, et pas l'autorité fédérale 102 geregistreerde samenwerkingsakkoorden waarbij de Vlaamse Gemeenschap wél partij is, de federale overheid niet | ? | 82 |
OVERZICHT VAN DE SAMENWERKINGSVORMEN TUSSEN DE FEDERALE STAAT, DE GEMEENSCHAPPEN EN DE GEWESTEN EN HUN DRAAGWIJDTE
Nota van de diensten van de Senaat
12 februari 1999
1. Inleiding
Ingevolge de staatshervormingen van 1970 en 1980, zijn tussen de federale overheid, de gemeenschappen en de gewesten spontane samenwerkingsverbanden ontstaan, die evenwel niet waren gebaseerd op wettelijke of reglementaire voorschriften. Pas naar aanleiding van de « derde staatshervorming », die in 1988-1989 werd doorgevoerd, werd « een algemeen mechanisme van samenwerking binnen het Belgisch verband, tussen zowel de Staat en de deelgebieden als de gewesten of de gemeenschappen onderling » in het leven geroepen (402). De mogelijkheden van de betrokken overheden om op diverse niveaus samen te werken, werd uitdrukkelijk bevestigd en uitgebreid. De bijzondere wetgever achtte dit nodig ingevolge de sterke bevoegdheidsuitbreiding van de gemeenschappen en de gewesten (403). Een nieuwe Titel IVbis (« Samenwerking tussen de Staat, de gemeenschappen en de gewesten ») werd in de bijzondere wet van 8 augustus 1980 ingevoegd.
Naast de vertegenwoordiging van de federale overheid, de gemeenschappen en de gewesten in de verschillende beheers- of beslissingsorganen (404), de mogelijkheid om samenwerkingsakkoorden af te sluiten (405) en de oprichting van het Overlegcomité en van de zogenaamde « interministeriële conferenties » (406), werd het aantal overlegprocedures gevoelig opgedreven en werd voorzien in juridische sancties op de niet-naleving ervan. De overlegprocedures kunnen verschillende vormen aannemen : het « overleg » zonder meer, het « op de hoogte brengen » of het « geven van inlichtingen », het verzoeken om een « advies », het « betrekken bij », het handelen « op voorstel van », de behoefte aan een « eensluidend advies », een « goedkeuring », een « akkoord » en het handelen « in onderling akkoord » of « in onderlinge overeenstemming », een « administratieve overeenkomst ».
Onderhavige nota heeft als doel een overzicht te bieden van de verschillende samenwerkingsvormen en van hun draagwijdte. Daarbij moet echter onmiddellijk worden opgemerkt dat nergens een wettelijke definitie wordt gegeven van de samenwerkingsvormen (407) :
« Noch in de bijzondere wet van 8 augustus 1980, noch in de latere wetten waarbij die wet werd gewijzigd, noch in de bijzondere financieringswet van 16 januari 1989, wordt enig element aangebracht dat de inhoudelijke betekenis van de verschillende overlegprocedures zou kunnen verduidelijken. De bepalingen van de bijzondere wetten die een of andere vorm van samenwerking voorschrijven, beperken zich ertoe de instanties aan te wijzen waartussen de samenwerking dient te geschieden. De parlementaire voorbereiding van voormelde wetten levert evenmin veel concrete aanwijzingen op. »
Bovendien worden dezelfde samenwerkingsvormen voorgeschreven met betrekking tot aangelegenheden die, wat hun aard en omvang betreft, niet te vergelijken zijn. Zo zal het « overleg » over het Europees landbouwbeleid immers een andere intensiteit vertonen dan het « overleg » over het openen en het sluiten van de jacht (408). Anderzijds dekken verschillende samenwerkingsvormen soms dezelfde lading : men kan immers veronderstellen dat tussen een « eensluidend advies » en een « akkoord », of tussen « overleg » en « betrokkenheid » slechts nuanceverschillen bestaan.
In de verschillende samenwerkingsvormen kan men een hiërarchie onderkennen. Lejeune (409) onderscheidt, in opklimmende volgorde, « het geven van inlichtingen », het « voorafgaand advies », de « betrokkenheid », het « overleg » en het « akkoord ». De « goedkeuring », de « machtiging », het « eensluidend advies » en de « beslissing op voorstel » worden als verwant met het « akkoord » beschouwd. Belangrijker is dat sommige samenwerkingsvormen de beslissingsbevoegdheid verdelen. Dit is het geval met : het « akkoord », de « goedkeuring », de « machtiging », het « eensluidend advies » en de « beslissing op voorstel », vermits die de beslissingsbevoegdheid afhankelijk stellen van de tussenkomst van een andere overheid (410).
2. De informatie
Men kan zich de vraag stellen of de informatieplicht wel een samenwerkingsvorm is in de eigenlijke zin van het woord. Waar samenwerking een zekere band van wederkerigheid veronderstelt tussen de verschillende betrokken partijen, is het verstrekken van informatie een unilateraal gebeuren. Meestal wordt de informatie pas verstrekt op het ogenblik dat de beslissing reeds is genomen, zodat de andere partijen geen wezenlijke inbreng hebben.
De informatieplicht wordt onder meer voorgeschreven door artikel 5, § 2 (zorgverstrekking in en buiten de verplegingsinrichtingen), artikel 6, § 6, 1º (beheer van de verenigingen van gemeenten voor gas- en electriciteitsvoorziening) en artikel 81, § 1, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 (in verband met onderhandelingen over het sluiten van verdragen door de gemeenschappen en de gewesten). Ook de bijzondere financieringswet van 16 januari 1989 voorziet een informatieplicht voor enkele materies : dit is het geval voor artikel 49, § 3 (leningen), artikel 54, § 1, derde lid en artikel 54, § 2 (budgettaire en financiële organisatie met het oog op een doorzichtig en gezond beheer van de openbare financiën).
3. Het voorafgaand advies
Daar waar de informatieverplichting in beginsel a posteriori geldt, dient het advies te worden gegeven alvorens de voorgenomen beslissing wordt genomen. Op die wijze kunnen de overheden, die om advies worden verzocht, invloed uitoefenen op die beslissing of minstens hun standpunt daaromtrent laten kennen. Diegenen die de voorgenomen beslissing uiteindelijk nemen, dienen de gelegenheid te hebben eventueel hun teksten aan te passen aan de hand van de verstrekte adviezen (411). De overheid die moet beslissen is echter niet gebonden door dat advies; hierdoor onderscheidt het « voorafgaand advies » zich van het « eensluidend advies ».
De bijzondere wet van 8 augustus 1980 vermeldt slechts twee gevallen, waarin het adviesvereiste is voorgeschreven : enerzijds artikel 6bis , § 3, tweede lid (samenwerking inzake wetenschapsbeleid) en anderzijds artikel 87, § 4 (algemene principes van het statuut van het overheidspersoneel). De bijzondere financieringswet van 16 januari 1989 schrijft in enkele gevallen eveneens de verplichting in om voorafgaand advies in te winnen : artikel 49, § 6, eerste lid; artikel 58, § 5 en artikel 74, tweede lid. Volledigheidshalve moet melding worden gemaakt van artikel 78 van de wet van 31 december 1983 (taalgebruik in het Duits taalgebied).
Volgens de Raad van State hebben de procedures, waarbij advies of overleg worden voorgeschreven, tot doel de beslissende overheid te verplichten in mindere of meerdere mate rekening te houden met de opvatting van een andere overheid. Zij beogen bij de besluitvorming een bepaald evenwicht tot stand te brengen in de invloed van de onderscheiden overheden, en zijn dan ook van groot belang om een juiste uitvoering van de hervorming der instellingen te waarborgen (412).
Wanneer aan een tekst, waarover het advies van de gemeenschaps- of gewestregeringen werd gevraagd, achteraf een nieuwe bepaling door de federale regering wordt toegevoegd, moet op dat punt opnieuw het advies van de gemeenschaps- of gewestregeringen worden ingewonnen. Wanneer, ingevolge een advies van één van deze regeringen, een nieuwe bepaling wordt toegevoegd, moet over deze nieuwe bepaling het advies van de andere regeringen worden gevraagd (413).
Op te merken is dat een gewone wet de raadpleging van de gewesten of de gemeenschappen wel kan voorschrijven, maar deze verplichting is niet juridisch afdwingbaar (414) : een gewone wet kan immers geen afbreuk doen aan de autonomie van de deelstaten, die in de Grondwet en in de verschillende bijzondere wetten is verankerd. De gemeenschap of het gewest is dan ook niet verplicht om op de vraag tot advies in te gaan; de inhoud van dat advies, het talmen of de weigering om advies te geven is dan ook niet mede bepalend voor de geldigheid van de door de federale overheid genomen beslissing (415). Hetzelfde geldt, mutatis mutandis , wanneer een gewest- of een gemeenschapsregering het advies van de federale overheid zou vragen (416).
4. De betrokkenheid
De betrokkenheid onderscheidt zich van het voorafgaand advies, doordat zij een zekere continuïteit in de samenwerking veronderstelt en een echte dialoog tussen de onderscheiden overheden mogelijk maakt (417). In het Protocol van 31 maart 1992 (418) wordt voorzien dat de procedure van adviesverlening schriftelijk verloopt, terwijl de betrokkenheid mondeling haar beslag krijgt in het Overlegcomité of in de bevoegde Interministeriële Conferentie. De interpretatie van het begrip'betrokkenheid » door de Raad van State is geëvolueerd. Aanvankelijk oordeelde de Afdeling Wetgeving dat de vereiste van betrokkenheid wordt nageleefd, wanneer de federale overheid de gemeenschappen of de gewesten om advies verzoekt (419). In een arrest van 14 december 1988 echter, oordeelde de Afdeling Administratie van de Raad van State dat met « betrokkenheid » een vorm van samenwerking wordt bedoeld, die verder gaat dan die welke voortvloeit uit de loutere verplichting om een advies in te winnen (420). De Afdeling Wetgeving heeft dit standpunt later overgenomen, en eraan toegevoegd dat, zelfs indien de adviezen gunstig zijn, deze niet mogen worden geacht in de plaats te komen van die betrokkenheid (421).
Ook het onderscheid tussen « betrokkenheid » en « overleg » is niet altijd duidelijk gebleken (422). Een duidelijke definitie van beide begrippen werd in de bijzondere wet nooit gegeven. De Raad van State heeft de betrokkenheid als volgt omschreven :
« Het betrekken van een orgaan bij het onterpen van normatieve bepalingen houdt niet alleen in, dat eventuele voorstellen in ontvangst worden genomen en er een onderzoek aan wordt gewijd, doch bovendien dat ze met dat orgaan worden besproken, wat betekent dat, alvorens een beslissing wordt genomen, het orgaan tenminste een uiteenzetting krijgt van de reden en waarom het in voorkomend geval niet raadzaam wordt geacht op de bewuste voorstelln in te gaan, zodat dit orgaan over een garantie beschikt dat er niet zonder aanvaardbare redenen aan zijn standpunt zal voorbij worden gegaan (423). »
Deze begripsomschrijving zou echter evengoed voor het « overleg » kunnen gelden... (424) Hoe dan ook heeft de Raad van State geoordeeld dat de betrokkenheid, net zoals het overleg, de beslissingsmacht niet verdeelt : de beslissende overheid kan, in geval van meningsverschil met de betrokken overheid over de inhoud van de voorgenomen beslissing haar standpunt laten doorwegen. Bovendien kan de betrokkenheid niet zo worden opgevat, dat de beslissende overheid verplicht zou zijn de andere overheid te betrekken, zodra met het ontwerpen van een norm een aanvang wordt gemaakt (425).
Los van de specifieke vorm van betrokkenheid, die is voorgeschreven bij het beheer van instellingen en organismen van een andere overheid, schrijft de bijzondere wet van 8 augustus 1980 een betrokkenheid voor voor verscheidene aangelegenheden. In de bijzondere financieringswet van 16 januari 1989 wordt deze samenwerkingsvorm echter niet gehanteerd. Betrokkenheid is onder meer vereist in de volgende gevallen : artikel 6, § 4, 1º (productnormen inzake leefmilieu en waterbeleid; doorvoer van afvalstoffen), artikel 6, § 4, 3º (algemene politie en reglementering op het verkeer en vervoer; technische voorschriften inzake verkeers- en vervoermiddelen), artikel 6, § 4, 4º (organisatie en uitwerking van de veiligheid van het luchtverkeer op de regionale luchthavens en de openbare vliegvelden), artikel 6, § 4, 5º (nationaal uitrustingsprogramma in de electriciteitssector), artikel 6, § 4, 6º (algemene bepalingen bedoeld in artikel 9, § 1, tweede lid, van de wet van 31 december 1963 betreffende de civiele bescherming) en artikel 6, § 4, 7º (algemene bepalingen bedoeld in artikel 189 van de nieuwe gemeentewet).
5. Het overleg
De procedure van het overleg kan op de hiërarchische ladder na het advies, en op hetzelfde niveau als de betrokkenheid worden gesitueerd. Overleg en betrokkenheid zijn immers samenwerkingsvormen die slechts in benaming, doch niet inhoudelijk van mekaar verschillen (426). Overleg houdt in de eerste plaats in dat er samen wordt beraadslaagd, dat een echte gedachtenwisseling tot stand wordt gebracht (427). Het overleg heeft tot doel de overheid, die de beslissingsmacht heeft, te verplichten rekening te houden met de opvatting van de andere overheid (428).
Bij gebreke van enige wettelijke begripsomschrijving van de notie « overleg », heeft het Arbitragehof in zijn arrest van 15 november 1992 (429) zelf een aantal elementen ervan bepaald :
« Het overleg heeft tot doel de overheid, die de beslissingsmacht heeft, te verplichten rekening te houden met de opvatting van een andere overheid (Stuk Senaat, nr. 621/2, 1979, blz. 162; Stuk Kamer, nr. 627-10, 79-80, blz. 109; Stuk Senaat, nr. 246/1, 1981-1982, blz. 40), zonder dat evenwel de beslissende overheid haar vrijheid van handelen verliest (Stuk Senaat, nr. 621/2, 1979, blz. 162). Het overleg heeft enkel zin, indien het plaats vindt voor het nemen van de beslissing.
De Raad van State is van oordeel dat, wanneer overleg met de gemeenschaps- of de gewestregering is voorgeschreven, de deelneming van een vertegenwoordiger van die regering aan de vaststelling van een advies, dat uitgebracht wordt door een Commissie, het overleg met de regering niet kan vervangen. De federale overheid blijft dus verplicht met de gemeenschaps- of gewestregering zélf te overleggen (430).
Krachtens het Protocol van 31 maart 1992 (431) dient het overleg in beginsel plaats te vinden in het Overlegcomité of in de Interministeriële Conferenties.
De bijzondere wet van 8 augustus 1980 voorziet in onderling overleg tussen de gewestregeringen over de bijzondere bepalingen met betrekking tot de bossen, gelegen op het grondgebied van meer dan één gewest, over het openen en het sluiten van de jacht, de vogelvangst en de visvangst, en over de waterlagen die zich over meer dan één gewest uitstrekken (432). De bijzondere wet voorziet verder dat de federale overheid overleg pleegt met de betrokken gewestregeringen in de volgende gevallen : artikel 6, § 2bis (onderhandelingen en activiteiten van de Europese instellingen die betrekking hebben op het landbouwbeleid), artikel 6, § 1, V (maatregelen die een weerslag hebben inzake landbouwbeleid), artikel 6, § 3, 2º en 3º (maatregelen op het gebied van het energiebeleid en de grote lijnen van het energiebeleid), artikel 6, § 3, 4º (minimale technische veiligheidsnorman inzake het bouwen en onderhouden van wegen, havens, waterwegen, dijken, luchthavens en vliegvelden), artikel 6, § 3, 5º (werken voor de Europese en internationale instellingen), artikel 6, § 3, 6º (luchtverkeer op de regionale luchthavens en openbare vliegvelden), artikel 6, § 3bis (uitwisselen van informatie tussen de diensten voor opleiding, werkloosheid en bemiddeling; initiatieven inzake wedertewerkstellingsprogramma's van werklozen; de planning, de functionaliteit en de comptabiliteit van het autosnelwegen- en waterwegennet; samenwerking tussen de spoorwegen en de maatschappij en voor stads- en streekvervoer; opgave en opvolging van maatregelen ten aanzien van minderjarigen die een als misdrijf omschreven feit hebben gepleegd). De aandacht dient eveneens te worden gevestigd op artikel 6, § 5, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980, krachtens hetwelk de federale overheid en de betrokken gewestregeringen in overleg de wijze bepalen waarop het beleid inzake in-, uit- en doorvoer van afvalstoffen kan worden gecoordineerd. Verder schrijft de bijzondere wet van 16 juli 1993 een aantal overlegprocedures voor tussen de federale overheid en de gewesten wat de buitenlandse handel betreft. De bijzondere financieringswet tenslotte schrijft in meer dan twintig gevallen het overlegvereiste voor.
6. Het akkoord en de overeenstemming
Volgens de Raad van State is het duidelijk dat een regel, die de beslissing van een overheid afhankelijk stelt van het akkoord van een andere overheid, de beslissingsbevoegdheid verdeelt (433). De overheid die haar akkoord moet verlenen beschikt bijgevolg over een blokkeringsmogelijkheid ten aanzien van de voorgenomen beslissing, wat niet het geval is met het voorafgaand advies, de betrokkenheid of het overleg (434). Een beslissing moet derhalve worden gedragen door een consensus.
De Grondwet bevat een aantal bepalingen, waarin « de overeenstemming » wordt voorgeschreven, met name de artikel 138, 139 (uitoefening van bevoegdheden van de Franse Gemeenschap door het Waalse Gewest en de Franse Gemeenschapscommissie) en 167, § 5 (opzegging, door de Koning, van oudere verdragen in gemeenschaps- of gewestaangelegenheden).
Zowel in de bijzondere wet van 8 augustus 1980 als in de bijzondere financieringswet van 16 januari 1989 (vijf gevallen) voorzien in het instemmings- of akkoordvereiste voor bepaalde aangelegenheden. Dit is onder meer het geval : in artikel 6, § 1, VI, tweede lid, 1º (fiscale voordelen door de gewesten toegekend in het kader van de federale fiscaliteit met toepassing van de wetten op de economische expansie), artikel 6, § 1, VI, vierde lid, 4º (vaststelling door de federale overheid van maxima voor hulp aan ondernemingen op het gebied van economische expansie), artikel 6, § 1, IX, 2º, derde lid (financiële tussenkomst van de federale overheid voor de volledig uitkeringsgerechtigd werkloze die geplaatst wordt), artikel 92, § 2 (handhaving van feitelijke toestanden in de randgemeenten), artikel 92ter (vertegenwoordiging van andere overheden in de beheers- en beslissingsorganen).
Luidens het Protocol van 31 maart 1992 (435), geldt in beginsel een schriftelijke procedure voor het vragen en het geven van het voorgeschreven akkoord.
7. Het eensluidend advies
Het eensluidend advies kan worden beschouwd als een variante van het akkoord. Immers, wanneer een overheid een beslissing, waarvoor het eensluidend advies van een andere overheid is voorgeschreven, wenst te nemen, kan zij dit enkel in de mate dat zij dat advies volgt.
De uitoefening van de beslissingsmacht van een overheid wordt bijgevolg afhankelijk gemaakt van de beslissing van een andere overheid (436).
De institutionele wetten hebben in vier aangelegenheden het vereiste van een eensluidend advies voorgeschreven :
artikel 80 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 (fusies van gemeenten (437));
artikel 6bis , § 2, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 (wijziging van de lijst van de wetenschappelijke instellingen);
artikel 11, tweede lid (strafrechtelijke bevoegdheden van de gemeenschappen en de gewesten (438));
artikel 57, § 4, tweede lid, van de bijzondere financieringswet van 16 januari 1989 (lijst van goederen, overgedragen aan de gemeenschappen en de gewesten).
Zoals voor het akkoord, geldt voor het eensluidend advies in beginsel een schriftelijke procedureregeling, bepaald bij het Protocol van 31 maart 1992 (439).
8. De goedkeuring
In tegenstelling tot het akkoord is er op het eerste gezicht geen verdeling van de beslissingsmacht, aangezien de goedkeuring een van de goedgekeurde beslissing losstaande rechtshandeling is (440), een louter opschortende voorwaarde waarvan de vervulling de uitvoering mogelijk maakt. In de praktijk evenwel, zijn de gevolgen van het ontbreken van een akkoord of van een goedkeuring dezelfde : de voorgenomen beslissing van de ene overheid kan geen uitwerking hebben door toedoen van een andere overheid. Om die redenen dient de goedkeuring te worden beschouwd als een procédé dat de beslissingsbevoegdheid verdeelt (441).
Het procédé van de goedkeuring komt enkel voor in artikel 49 van de bijzondere financieringswet van 16 januari 1989, dat het aangaan van leningen door de gemeenschappen en de gewesten regelt.
De goedkeuring wordt in beginsel via een schriftelijke procedure gegeven, hoewel het Protocol van 31 maart 1992 (442) niet uitsluit dat een beraadslaging in de Interministeriële Conferentie wordt georganiseerd.
9. Het voorstel van beslissing
In geval van beslissing op voorstel, of voorstel van beslissing, wordt de beslissing van de bevoegde overheid afhankelijk gemaakt van een voorstel van een andere overheid, maar de beslissende overheid blijft volledig vrij al dan niet de voorgestelde beslissing te nemen (443). Het voorstel en de beslissing zijn van mekaar losstaande handelingen, doch het voorstel kan geen uitwerking hebben wanneer de beslissing niet wordt genomen. Anderzijds kan geen beslissing worden genomen die afwijkt van het voorstel. Om die reden dient de beslissing op voorstel te worden beschouwd als een procédé dat de beslissingsbevoegdheid verdeelt.
Artikel 6, § 1, VI, tweede lid, 2º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 voorziet dat het procédé van de beslissing op voorstel wordt toegepast inzake economische expansie. Overeenkomstig artikel 49, § 6, van de bijzondere financieringswet van 16 januari 1989 wordt de helft van de leden van de afdeling « Financieringsbehoeften van de overheid » aangeduid op voorstel van de regeringen. Eenzelfde regeling is van toepassing op de opvolgingscommissie inzake de milieutaksen (artikel 387, § 3, tweede lid van de wet van 16 juli 1993).
Het Protocol van 31 maart 1992 (444) voorziet in een schriftelijke procedure voor de beslissing op voorstel. Uitzonderlijk kan een mondelinge procedure in de bevoegde Interministeriële Conferentie of in het Overlegcomité worden verzocht.
10. De administratieve overeenkomst
In de bijzondere financieringswet van 16 januari 1989 wordt in vijf gevallen voorgeschreven dat een aantal praktische modaliteiten van bepaalde handeling door een overeenkomst tussen de betrokken overheden wordt geregeld. Vermits een dergelijke overeenkomst een akkoord verondertstelt tussen de partijen, houdt zij een verdeling van de beslissingsmacht in.
Meer concreet wordt een administratieve overeenkomst voorgeschreven door : artikel 5, § 3, tweede lid (inningskosten voor de dienst van de milieutaksen), artikel 49, § 3 (informatie aan de federale minister van Financiën over leningen uitgeschreven door de gemeenschappen en de gewesten), artikel 54, § 1, derde lid (financiële modaliteiten van de doorstorting van middelen aan de gemeenschappen en de gewesten), artikel 54, § 2 (financiële stelsel van leningen) en artikel 77, vierde lid (machtiging van de federale overheid voor ordonnanceringen, vastleggingen en uitbetaling in 1989 voor uitgaven inzake gewestbevoegdheden).
Het Protocol van 31 maart 1992 (445) voorziet in een analoge procedureregeling voor de administratieve overeenkomst en voor het akkoord.
11. Sancties op de niet-naleving van de samenwerkingsvormen
De aandacht moet worden gevestigd op artikel 124bis van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof (446), dat het overleg, de betrokkenheid, het geven van inlichtingen, de adviezen, de eensluidende adviezen, de akkoorden, de gemeenschappelijke akkoorden en de voorstellen waarvan sprake is in de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, de samenwerkingsakkoorden bedoeld in artikel 92bis van voornoemde wet uitgezonderd, alsook in de bijzondere wet betreffende de financiering van de gemeenschappen en de gewesten of in elke andere wet genomen ter uitvoering van de artikelen 59bis , 59ter , 107quater , 108ter en 115 van de Grondwet (447) beschouwt als « regels die door of krachtens de Grondwet zijn vastgesteld voor het bepalen van de onderscheiden bevoegdheid van de Staat, de gemeenschappen en de gewesten », die derhalve in aanmerking komen voor schorsing en vernietiging of waarover prejudiciële vragen kunnen worden gesteld aan het Hof.
De aandacht dient eveneens te worden gevestigd op artikel 14bis (448) van de gecoordineerde wetten op de Raad van State dat, voor de toepassing van artikel 14, als « substantiële vormen » beschouwt : het overleg, de betrokkenheid, het geven van inlichtingen, de adviezen, de eensluidende adviezen, de akkoorden, de gemeenschappelijke akkoorden met uitzondering van de samenwerkingsakkoorden bedoeld in artikel 92bis van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, en de voorstellen die de betrekkingen tussen de Staat, de gemeenschappen en de gewesten betreffen en die voorgeschreven zijn door of krachtens de wetten aangenomen in uitvoering van de artikelen 39, 127, § 1, 128, § 1, 129, § 1, 130, § 1, 135, 136, eerste lid, 140, 141, 175, 176 en 177 van de Grondwet (449). Opmerkelijk is wel dat de natuurlijke en de rechtspersonen, behalve de Staat, de gemeenschappen, de gewesten en de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie wat de aangelegenheden betreft die bedoeld zijn in artikel 63 van de bijzondere wet van 12 januari 1989 met betrekking tot de Brusselse instellingen de schending van deze samenwerkingsvormen echter niet kunnen inroepen.
(1) Alen, A. en Delpérée, F., « De residuaire bevoegdheden », RW, 1991-92, 345-349 (ook verschenen in het Frans in JT 1991, 805-808); Offeciers, C., « Residuaire bevoegdheid. Enkele juridische bedenkingen bij de politieke stellingnames », N. Tijd. Pol., 1992, 57-76; Peeters, P., « Vlottende residuaire gewest- en gemeenschapsbevoegdheden in de federale Belgische staat : een zinvolle en haalbare kaart? », TBP, 1990, 79-87.
(2) Delpérée, F., « Les attributions de l'état », in La Belgique fédérale, Delpérée, F., Brussel, Bruylant, 1994, 233, nr. 264.
(3) Tenzij dan « een redelijk termijn » : Bribosia, H. en Van Boxstael, J.-L., Le partage des compétences dans la Belgique fédérale, La Charte, 1994, 137, nr. 220.
(4) Vgl. Coenraets, P., en Maron, E., « Les transferts de compétences de l'autorité fédérale vers les communautés et les régions », Les réformes institutionnelles de 1993 vers un fédéralisme achevé?, Brussel, Bruylant, 1994, 187.
(5) Zie bijvoorbeeld Arbitragehof, nr. 44, 23 december 1987, Belgisch Staatsblad van 27 januari 1988.
(6) Zie bijvoorbeeld Arbitragehof, nr. 32/92, 23 april 1992, Belgisch Staatsblad van 30 mei 1992.
(7) Zie hiervoor Goux, C., La recherche scientifique dans la Belgique fédérale : examen de la répartition des compétences, Namen, Faculté de droit, 1996.
(8) Accessoire bevoegdheden zijn instrumentele bevoegdheden waarmee de daadwerkelijke uitoefening van de materiële bevoegdheden kan worden gerealiseerd. Ze zijn vooral te vinden in de artikelen 6bis tot en met 16 BWHI, en ze komen toe zowel aan de gemeenschappen als aan de gewesten.
(9) Artikel 6bis BWHI. De bepaling zoals die door de bijzondere wet van 8 augustus 1988 werd ingevoegd werd in 1993 gewijzigd, met de bedoeling de bevoegdheid van de gemeenschappen en de gewesten duidelijker te laten uitkomen. Op basis van de tekst van 6bis BWHI moet men echter concluderen dat er geen verschil in draagwijdte bestaat : Peeters, P., « Wijzigingen aan de bevoegdheden van de Staat, de gemeenschappen en de gewesten », in Het federale België na de vierde staatshervorming, Alen, A. en Suetens, L.P., Brugge, Die Keure, 1993, 45, nr. 37.
(10) Volgens Karine Biver is de tekst een verbetering (ten aanzien van artikel 6bis van 1980), maar bevat hij toch nog onnauwkeurigheden die een efficiënte bevoegdheidsverdeling bemoeilijken : Biver, K., « La recherche scientifique », in La Belgique fédérale, Delpérée, F., Brussel, Bruylant, 1994, 241, nr. 274.
(11) Zie ook artikel 1, §§ 1 en 2, van de bijzondere wet van 16 januari 1989 betreffende de financiering van de gemeenschappen en de gewesten (verder : financieringswet).
(12) Vgl. Quertainmont, Ph., « Le fédéralisme et l'assainissement des finances publiques », in La Constitution fédérale du 5 mai 1993, Brussel, Bruylant, 1993, 225-226, die er zelfs voor pleit om, indien men daadwerkelijk de residuaire bevoegdheden zou overdragen, ook het financieringsstelsel om te keren, zodat de federale overheid gefinancierd zou worden door de gemeenschappen en de gewesten.
(13) Overigens mag deze fiscale bevoegdheid van de gemeenschappen en de gewesten, die zij putten uit artikel 170, § 2, van de Grondwet, niet verward worden met de zogenaamde « gemeenschapsbelastingen » (artikel 5bis van de financieringswet) en « gewestelijke belastingen » (artikel 3 financieringswet). Dit zijn federale belastingen die geheel of gedeeltelijk door de gemeenschappen of gewesten kunnen worden gewijzigd en waarvan de opbrengst aan hen toekomt. Ze kunnen worden getypeerd als (gedeeltelijk) overgedragen belastingen. Zie ook Van Orshoven, P., « Gemeenschaps en gewestbelastingen », AFT , 1990, 123-129.
(14) Zo wilde de Vlaamse regering een heffing invoeren op het in de handel brengen van milieubelastende (niet cfkvrije) koelkasten. De Raad van State stelde dat dit een vorm van belasting over toegevoegde waarde (BTW) is, die reeds door de federale overheid wordt geregeld. Men kan zich echter afvragen of deze redenering zo strikt kan worden aangehouden : in die optiek kan immers ook een waterheffing gelijkgesteld worden met een BTW, zodat de gewesten ter zake niet bevoegd zouden zijn. Meer in het algemeen zouden de gewesten geen enkele belasting kunnen invoeren die verband houdt met de omzet van goederen en diensten. Dit lijkt een te restrictieve opvatting te zijn.
(15) Zie Clement, J., D'Hondt, H., Van Crombrugge, J. en Vanderveeren, C., Het Sint-Michielsakkoord en zijn achtergronden, Antwerpen, Maklu, 1993, 112.
(16) Zie Clement, J., D'Hondt, H., Van Crombrugge, J. en Vanderveeren, C., o.c. , 117.
(17) Advies van de Raad van State (afd. wetg.), 21 oktober 1987, Gedr. St., Senaat, BZ 1988, nr. 215/2, 11.
(18) Er is wel enige evolutie in de adviespraktijk, maar het beginsel dat « het domein van de fundamentele rechten en vrijheden in beginsel tot de bevoegdheid van de federale wetgever behoort » blijft intact. Bijvoorbeeld : advies van de Raad van State (afd. wetg.), 28 november 1990 over een ontwerp dat geleid heeft tot de wet van 8 december 1992 tot bescherming van de persoonlijke levenssfeer ten opzichte van de verwerking van persoonsgegevens, Gedr. St., Kamer, 1990-91, nr. 1610/1, 50-51 en advies Raad van State (afd. wetg.), 30 januari 1995 over een voorstel van wet betreffende het recht van vrije informatiegaring en uitzending van korte berichtgeving, Gedr. St., Kamer, 1994-1995, nr. 1657/3, 7.
(19) Het betrof de regeling inzake het recht van antwoord. Het Hof beschouwde dit als noodzakelijk gevolg van de persvrijheid en de vrijheid van meningsuiting. Daarom beschouwt het Hof dit als een federale bevoegdheid, op grond van de algemene residuaire bevoegdheid van de federale wetgever, ook wat betreft de radio-omroep en de televisie, welke media zijn die tot de bevoegdheid van de gemeenschappen behoren : Arbitragehof, 28 mei 1991, nr. 14/91, Belgisch Staatsblad , 10 juli 1991, commentaar P. Peeters, « De bevoegdheidsverdeling en het recht van antwoord kanttekening bij het arrest van 28 mei 1991 van het Arbitragehof », RW , 1991-1992, 481-484, 483.
(20) Dit wordt duidelijk aangetoond door R. Thielemans, « Grondrechten en de bevoegdheden van Staat, gemeenschappen en gewesten. Openbaarheid van bestuur, motivering van bestuurshandelingen en ombudsman », TBP , 1990, 838-853.
(21) Toch heeft de grondwetgever hiermee de bestaande bevoegdheidsverdeling beïnvloed. De afdeling wetgeving van de Raad van State had vroeger immers gezegd dat uitsluitend de federale wetgever bevoegd was om « met inachtneming van de internationale verdragen, te bepalen welke graad van bescherming de persoonlijke levenssfeer geniet alsook ten aanzien van alle aangelegenheden te bepalen welke maatregelen met het oog op die bescherming noodzakelijk, ja zelfs gewoon nuttig zijn ». Deze stelling is dus niet meer in overeenstemming met de Grondwet. Advies van de Raad van State (afd. wetg.), 28 juni 1991, Gedr. St., Vlaamse Raad, 1991-1992, nr. 535/1.
(22) Of het onderscheid tussen het « waarborgen » en het « beperken » in de praktijk duidelijk is, kan betwijfeld worden.
(23) Dit op basis van de bevoegdheid van de gemeenschappen en de gewesten om de werking van hun overheden te regelen (artikel 87 BWHI).
(24) Wet van 11 april 1994 betreffende de openbaarheid van bestuur, Belgisch Staatsblad van 30 juni 1994.
(25) Gedr. St., Kamer, 1992-1993, nr. 1112/13, 26.
(26) Zoals gezegd volgt de wet van 11 april 1994 de bovenstaande redenering. Gelet op ons voorbeeld inzake de bescherming van het privéleven lijkt de federale wetgever echter toch zijn bevoegdheid te overschrijden door deze uitzonderingsgrond op te leggen voor de bestuursdocumenten van alle administratieve overheden, ook de niet-federale, met inbegrip van de gemeenschaps- en gewestoverheden (artikel 6, § 2, 1º).
(27) Zie Boes, M., « Openbaarheid van bestuur. Bevoegdheidsverdeling. De federale openbaarheidsregeling » Openbaarheid van bestuur in Vlaanderen. België en de Europese instellingen, Leuven, Instituut voor Administratief Recht, 1996, 14-15.
(28) Zie artikel 6, § 1, 1º, van de genoemde wet van 11 april 1994.
(29) Artikel 11, derde lid, 3º, BWHI.
(30) Bijvoorbeeld ten aanzien van de 1993 ingevoegde artikelen 160, 161 et 181, § 2.
(31) Er werd een vraag gesteld over de militaire stedebouwkundige vergunningen. Daaruit blijkt dat de zones die zijn opgenomen in de plannen van aanleg in de categorie « militaire » niet onder het toezicht van de gewesten vallen. De gewesten worden alleen uit beleefdheid geïnformeerd. Wanneer daarentegen bouwwerken van militaire aard gepland worden buiten de militaire zone wordt opnieuw het gewest bevoegd (Parlementaire voorbereiding van de bijzondere wet van 8 augustus 1988, Gedr. St. Kamer, 516/1 (BZ 1988).
(32) AH, arrest van 6 juni 1995, nr. 41/95, Verzameling van de arresten van het Arbitragehof, blz. 633.
(33) A.H., arrest van 12 juli 1995, nr. 57/95, Verzameling van de arresten van het Arbitragehof, blz. 834.
(34) Ondanks de incoherenties die men in elk bevoegdheidspakket aantreft, moet ook onderstreept worden dat wat het milieu betreft de wet van 8 augustus 1980 niet minder dan 6 pakketten bevatte die min of meer te maken hadden met het milieu. Wanneer we de volgorde volgen die door de speciale wet werd in acht genomen, zijn dat achtereenvolgens de ruimtelijke ordening, het leefmilieu, de landinrichting en het natuurbehoud, het waterbeleid en het energiebeleid.
(35) B. Jadot, « Les compétences en matière d'environnement: l'imbroglio », Environnement, 1983, blz. 3; B. Jadot, « D'impossibles droits de l'environnement? », Wallonie, 1987, blz. 99.
(36) Bijzondere wet van 16 juli 1993 tot vervollediging van de federale staatsstructuur, Belgisch Staatsblad van 20 juli 1993, blz. 16774; het wetsvoorstel dat aan de basis van deze bijzondere wet ligt, steunt grotendeels op een vorig voorstel dat reeds voor advies werd voorgelegd aan de afdeling wetgeving van de Raad van State (Gedr. St. Kamer, BZ 91/92, nr. 600/1 en 2).
(37) Het leefmilieu en het waterbeleid werden tot op heden afzonderlijk behandeld in de bijzondere wet (artikel 6, § 1, II, en 6, § 1, V).
(38) Het wetsvoorstel heeft immers betrekking op de bescherming van de bodem, de ondergrond, het water en de lucht tegen verontreiniging alsmede de strijd tegen de geluidshinder. Deze opsomming is niet limitatief.
(39) De bijzondere wet brengt aldus de afdelingen bescherming van het leefmilieu en afvalstoffenbeleid bij elkaar (L. Lavrysen, « Répercussions de la régionalisation en matière d'environnement », Actualités du droit, 1991, blz. 541, nr. 30).
(40) Ibidem , blz. 542, nr. 31; H. Dumont, « Les autorisations d'exploitation des établissements dangereux, insalubres ou incommodes. Incidence de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles », Rev. trav., 1984, blz. 205.
(41) Toelichting bij het voorstel van bijzondere wet tot vervollediging van de federale staatsstructuur, Gedr. St. Senaat, zitting 1992-1993, nr. 558/1, blz. 18 en 20 (hieronder « Toelichting »).
(42) M. Herbiet, « Le marché interne et la politique de l'environnement », Les compétences en matière de gestion de l'environnement, Story-Scientia, Brussel, 1990, blz. 273.
(43) Toelichting, blz. 17; de productnormen worden gedefinieerd als « normen die bepalen welk niveau van verontreiniging of hinder niet mag worden overschreden in de samenstelling of bij de emissie van een product, of die specificaties bevatten over de eigenschappen, de wijze van gebruik, de beproevingsnormen, het verpakken, het merken, het etiketteren van producten (zie de arresten van het Arbitragehof nr. 47 van 25 februari 1988 en 55 van 26 mei 1988 en de aanbeveling van de Raad van de Europese Gemeenschappen 75/436/EEG van 3 maart 1975) ».
(44) In de inleidende uiteenzetting van één van de auteurs van het voorstel van bijzondere wet wordt evenwel gepreciseerd dat « de gewesten bevoegd zijn voor de technische reglementering inzake de kwaliteit van het leidingwater. Deze reglementering zou immers ook als een productnorm kunnen beschouwd worden » (Gedr. St. Senaat, zitting 1992-1993, nr. 558-5, blz. 67). Artikel 6, § 1, II, 4º, nieuw, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 voorziet uitdrukkelijk in die bevoegdheid.
(45) Toelichting, blz. 17.
(46) Ibidem, blz. 18.
(47) Arbitragehof, arrest van 2 februari 1995, nr. 4/95, Verzameling van arresten van het Arbitragehof, blz. 39.
(48) J.P. Hannequart, « Droit européen et droit belge relatifs aux transports transfrontaliers de déchets », Aménagement, 1990, blz. 63; L. Lavrysen, « Grensoverschrijdende overbrenging van giftige en gevaarlijke afvalstoffen in het licht van de Belgische en de Vlaamse wetgeving », Les problèmes juridiques posés par les flux transfrontières de déchets toxiques, Story-Scientia, Brussel, 1988, blz. 31; Ph. Coenraets, « Responsabilité civile et gestion des déchets », Entr. et dr., 1991, blz. 175, nr. 10; Arbitragehof, 31 januari 1989, nr. 1/89, Belgisch Staatsblad van 3 maart 1989.
(49) Toelichting, blz. 19.
(50) Over deze wetgeving : L. Lavrysen, « De nieuwe wetgeving op de invoer, de uitvoer en de doorvoer van probleemafval », Milieu en bedrijf, 1987, blz. 5; D. Vandermeersch, « Het koninklijk besluit van 2 juni 1987 houdende reglementering van de uitvoer, de invoer en de doorvoer van afvalstoffen », Milieurecht. Recente ontwikkelingen, I, Story-Scientia, Brussel, 1988, blz. 13.
(51) Arbitragehof, 24 juni 1998, nr. 54, Belgisch Staatsblad van 11 juni 1988.
(52) Raad van State, 4 april 1986, JT , 1987, blz. 266 (Mouv. comm., 1987, nrs. 8/9, blz. 356).
(53) Toelichting, blz. 21; F. Dehousse, « La réforme de l'État et l'énergie nucléaire », Ann. fac. dr. Lg., 1986, blz. 338; B. Haubert, « Vers un élargissement des compétences régionales en matière d'énergie? », Wallonie, 1985, blz. 231; Y. Lejeune, « Sur les méthodes d'interprétation des règles répartitrices de compétences », JT , 1987, blz. 267; Y. Lejeune, « La protection contre les radiations ionisantes : une tâche nationale? », Mouv. comm., 1987, blz. 352.
(54) In de toelichting wordt er meer dan voldoende op gewezen dat « dit betekent dat de wet van 29 maart 1958 betreffende de bescherming van de bevolking tegen ioniserende stralen en zijn uitvoeringsbesluit van 28 februari 1963 een federale bevoegdheid blijven en niet door de gewesten kunnen worden gewijzigd. Dit impliceert dat de gewesten onbevoegd blijven om in te grijpen in het vergunningsstelsel voor nucleaire installaties van het koninklijk besluit van 28 februari 1963 en om bijvoorbeeld een grote MER-plicht voor dergelijke installaties voor te schrijven ». In de toelichting bij het voorstel van bijzondere wet waarin de nieuwe verdeling van de bevoegdheden in nucleaire aangelegenheden wordt nagegaan, wordt er ook aan herinnerd dat de gewesten wel bevoegd zijn om bouwvergunningen voor kerncentrales af te geven evenals vergunningen voor lozing van niet-radioactieve stoffen door nucleaire installaties op hun grondgebied. Het afgeven van exploitatievergunningen voor de eigenlijke nucleaire installatie is evenwel een federale bevoegdheid (Toelichting, blz. 21). Over de recente ontwikkeling van de bevoegdheden op dit terrein, zie : L. Lavrysen, « art. cit. », Actualités du droit, 1991, blz. 537, nr. 28; meer bepaald over de bouwvergunningen voor nucleaire installaties : M. Sancy, « Procédure d'obtention des permis de bâtir et des permis d'exploitation des établissements nucléaires en Belgique », Aménagement, 1977, blz. 25; F. Roelants du Vivier, « IEW - Intercom; 2-0! », Environnement, 1981, nr. 2, blz. 38; F. Roelants du Vivier, « Tihange II : nos thèses l'emportent », Environnement, 1981, nr. 4, blz. 39; L. Lavrysen, « Staatshervorming, bevoegdheidsverdeling en milieubeleid », De grondwettelijke bevoegdheidsverdeling inzake leefmilieu, Story-Scientia, Brussel, 1986, blz. 26.
(55) Zie artikel 6, § 1, VI, eerste lid, 4º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980.
(56) Zie artikel 6, § 1, V, eerste lid, 1º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980.
(57) Ibidem , eerste lid, 2º.
(58) Ibidem , 4º.
(59) Zie artikel 6, § 1, V, eerste lid, 5º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 en de verklaringen van de auteurs van het voorstel van bijzondere wet, Stuk Senaat, 1992-1993, nr. 558-1, blz. 22.
(60) Met uitzondering van de toekenning van kwaliteitslabels en oorsprongbenamingen van regionale of lokale aard.
(61) Koninklijk besluit van 29 september 1991 houdende oprichting van ministeriële comités voor uitvoervergunningen, Belgisch Staatsblad , 29 september 1991.
(62) Artikel 6, § 1, VI, eerste lid, 3º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen.
(63) B. Haubert et P. Vandernoot, « La nouvelle loi de réformes institutionnelles du 8 août 1988 », APT, 1988, blz. 236; R. Ergec, « Les compétences économiques », JT , 1989, blz. 142.
(64) Decreet van het Waalse Gewest van 22 februari 1990, Belgisch Staatsblad, 10 mei 1990.
(65) Decreet van 23 januari 1991 van het Vlaamse Gewest, Belgisch Staatsblad, 2 februari 1990.
(66) Belgisch Staatsblad, 17 januari 1991.
(67) Stuk Senaat, zitting 1992-1993, nr. 558-1, blz. 25.
(68) Stuk Senaat, zitting 1992-1993, nr. 558-5, blz. 411.
(69) Artikel 6, § 1, VI, vijfde lid, 6º, van de bijzondere wet van 8 augustus 198.
(70) Stuk Senaat, 1992-1993, nr. 558-1, blz. 23 en 25.
(71) Ibidem, blz. 26.
(72) Opgemerkt zij dat de gewestregering zich niet kan verzetten tegen een fusie waartoe de wetgever besloten heeft door een voorstel aan te nemen dat het resultaat is van een parlementair initiatief.
(73) Het decreet dat in die zin door de Vlaamse Raad werd aangenomen (decreet VI van 23 december 1986) werd door het Arbitragehof vernietigd.
(74) Zie. J. Vanhaeverbeek, « Les intercommunales », éd. Nemesis, 1987, blz. 2 en volgende.
(75) Deze uitzondering wordt verantwoord door het feit dat de brandbestrijding een federale bevoegdheid is en dat de bevoegdheid op het stuk van het specifiek toezicht slechts geldt ten aanzien van de provincies, de gemeenten, de agglomeraties en de federaties van gemeenten en niet ten aanzien van de intercommunales (Stuk Senaat, 1992-1993, nr. 558-5, blz. 412).
(76) Over die moeilijkheden zie onder andere X. Delgrange, « Les intercommunales interrégionales », in Les intercommunales, Actes du colloque du 18 novembre 1988, Faculté de droit de Namur, Centre de droit régional , 1989, blz. 105 en volgende.
(77) Arrest nr. 56/92 van 9 juli 1992, blz. 254 en de nota van J. Vanhaeverbeek
(78) Zie artikel 40, § 2, bij de bijzondere wet van 16 juli 1993 die een punt d) invoegt in artikel 92bis , § 2, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980.
(79) Opgemerkt zij evenwel dat in het kader van de splitsing van de provincie Brabant de uitzondering die daarop betrekking heeft en waarin artikel 6, § 1, VIII, 2º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 voorziet, geschrapt wordt door artikel 2, § 6, van de bijzondere wet tot vervollediging van de federale staatsstructuur.
(80) Zie artikel 2, § 9, b) , van de bijzondere wet van 16 juli 1993 die een 6º en een 7º invoegt in artikel 6, § 4, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980.
(81) Zie de artikelen 268 en 269 van de gewone wet van 16 juli 1993 tot vervollediging van de federale staatsstructuur die de artikelen 145 en 148 van de nieuwe gemeentewet wijzigt.
(82) Stuk Senaat, zitting 1992-1993, nr. 558-5, blz. 157 en volgende.
(83) Zie artikel 92bis , § 3, d) , van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 ingevoegd door artikel 61, § 3, van de bijzondere wet van 16 juli 1993.
(84) Arbitragehof, 12 juli 1995, nr. 58/95, Verzameling van de arresten van het Arbitragehof, blz. 859.
(85) Stuk Senaat, nr. 558/5, 1992-1993, blz. 412 en 413.
(86) Stuk Senaat, nr. 558/5, 1992-1993, blz. 146 en 147.
(87) Bijzondere Wet tot hervorming der instellingen.
(88) Het betreft : 1º de bescherming en de luister van de taal; 2º de aanmoediging van de vorming van navorsers; 3º de schone kunsten; 4º het cultureel patrimonium, de musea en de andere wetenschappelijk-culturele instellingen, met uitzondering van de monumenten en landschappen; 5º de bibliotheken, discotheken en soortgelijke diensten; 6º de radio-omroep en de televisie, met uitzondering van het uitzenden van mededelingen van de federale regering; 6ºbis de hulp aan de geschreven pers; 7º het jeugdbeleid; 8º de permanente opvoeding en de culturele animatie; 9º de lichamelijke opvoeding, de sport en het openluchtleven; 10º de vrijetijdsbesteding en het toerisme; 11º de voorschoolse vorming in de peutertuinen; 12º de post- en parascolaire vorming; 13º de artistieke vorming; 14º de intellectuele, morele en sociale vorming; 15º de sociale promotie; 16º de beroepsomscholing en -bijscholing, met uitzondering van de regeling van de tegemoetkoming in de uitgaven inherent aan de selectie, de beroepsopleiding en de nieuwe installatie van het personeel door een werkgever in dienst genomen met het oog op de inrichting van een onderneming, de uitbreiding of de overschakeling van zijn onderneming.
(89) De bijzondere wetgever heeft verkozen, om een ruime interpretatie van de culturele aangelegenheden mogelijk te maken, die aangelegenheden door middel van algemene rubrieken te omschrijven, eerder dan een gedetailleerde opsomming van elk van die aangelegenheden te geven : Arbitragehof, nr. 24/94, 10 maart 1994, Belgisch Staatsblad van 21 april 1994.
(90) Artikel 6bis, § 2, 4º, BWHI.
(91) Koninklijk besluit van 30 oktober 1996, Belgisch Staatsblad van 7 december 1996. Het gaat om de Koninklijke Sterrenwacht, het Koninklijk Meteorologisch Instituut, de Koninklijke Bibliotheek, het Koninklijk Instituut voor Ruimte-Aëronomie, het Koninklijk Belgische Instituut voor Natuurwetenschappen, het Koninklijk Museum voor Midden-Afrika, het Algemeen Rijksarchief, de Koninklijke Musea voor Schone Kunsten, de Koninklijke Musea voor Kunst en Geschiedenis, Koninklijk Instituut voor het Kunstpatrimonium.
(92) Artikel 6, § 1, VI, vijfde lid, 6º BWHI.
(93) Decreet van de Duitse Gemeenschapsraad van 17 januari 1994 en Decreet van het Waalse Parlement van 23 december 1993 betreffende de uitoefening door de Duitstalige Gemeenschap van de bevoegdheden van het Waalse Gewest in de aangelegenheden « Monumenten en Landschappen », Belgisch Staatsblad van 16 maart 1994 en Belgisch Staatsblad van 12 februari 1994.
(94) Zie Draye, A., « De Duitstalige Gemeenschap en het bouwkundig erfgoed »; Milieurecht-Info , 1994, afl. 4, 12-14; Lambertz, K.H., « Les autorités germanophones », in La Belgique fédérale, Delpérée, F. (éd.) Brussel, Bruylant, 1994, blz. 168-169.
(95) Zie Raad van State, afdeling wetgeving, advies van 1 oktober 1992, Gedr. St., Kamer, BZ 1991-1992, nr. 462/2; advies van 30 september 1993, Gedr. St., Kamer, 1992-1993, nr. 1041/2; advies van 9 augustus 1994, Stuk Senaat, BZ 1991-1992, nr. 233/2.
(96) Schram, F., Openbaarheid en archiefwetgeving, in Openbaarheid van bestuur in Vlaanderen, België en de Europese instellingen , Draye, A.M., Leuven, Instituut voor Administratief Recht, 1995, blz. 158-164; Théry, L., « De Hoge Raad voor het Archiefwezen » : mogelijkheden in een federaal landsbestel, TBP , 1994, blz. 80-85.
(97) Zie artikel 6, § 1, VI, vijfde lid, 6º BWHI.
(98) Decr. Fr. Gem. R. (II) 19 juli 1993 tot toekenning van de uitoefening van sommige bevoegdheden van de Franse Gemeenschap aan het Waalse Gewest en de Franse Gemeenschapscommissie, Belgisch Staatsblad van 10 september 1993; Decr. W. Parl. (II) 22 juli 1993 tot toekenning van de uitoefening van sommige bevoegdheden van de Franse Gemeenschap aan het Waalse Gewest, Belgisch Staatsblad van 10 september 1993; Decr. Fr. Gem. Com. (III) 22 juli 1993 tot toekenning van de uitoefening van sommige bevoegdheden van de Franse Gemeenschap aan het Waalse Gewest en de Franse Gemeenschapscommissie, Belgisch Staatsblad van 10 september 1993. Deze decreten betreffen de overdracht van de uitoefening van bevoegdheden inzake de sportinfrastructuur, het toerisme, de sociale promotie, de beroepsomscholing en -bijscholing, het leerlingenvervoer, het gezondheidsbeleid en de bijstand aan personen.
(99) Zie bijvoorbeeld Arbitragehof, nr. 31/95, 4 april 1995, Belgisch Staatsblad van 16 mei 1995.
(100) Zie Arbitragehof, nr. 7/90, van 25 januari 1990, Belgisch Staatsblad van 4 april 1990 en Arbitragehof, nr. 1/91, 7 februari 1991, Belgisch Staatsblad van 28 februari 1991. Zie Jongen, F., « Compétences techniques dans l'audiovisuel : un arrêt ambigu », JLMB , 1990, blz. 409-412; Jongen, F., « Un arrêt plus clair », JLMB , 1991, blz. 655-658; Nihoul, P., « Les aspects techniques de la radiodiffusion et le juge constitutionnel », JT , 1990, blz. 418-419 en Peeters, P., « De arresten van het Arbitragehof van 25 januari 1990 en 7 februari 1991. Een bevoegdheidsrechtelijke aardverschuiving in het medialandschap », TPB , 1991, blz. 410-415.
(101) Het zendstation kan een privé, een publiek of een gemengd statuut hebben.
(102) Via kabel of via herzgolven.
(103) Arbitragehof, nr. 52/93, 1 juli 1993, Belgisch Staatsblad van 23 augustus 1993.
(104) Frequenties (met betrekking tot omroep) die door de gemeenschappen worden toegewezen.
(105) Arbitragehof, nr. 7/90, van 25 januari 1990, Belgisch Staatsblad van 4 april 1990, overweging 2.B.3.
(106) Arbitragehof, nr. 37/92, van 7 mei 1992, Belgisch Staatsblad van 3 juni 1992 lijkt deze bevoegdheid wel impliciet te aanvaarden, maar doet geen uitdrukkelijke uitspraak ten aanzien van dit punt.
(107) Belgisch Instituut voor de postdiensten en telecommunicatie.
(108) Patrick Peeters wijst er terecht op dat de bevoegdheidsverdeling zoals die door het Arbitragehof vastgelegd is, weinig ruimte laat voor preventief optreden vanwege de federale overheid. Wel heeft de federale overheid in ieder geval de bevoegdheid om een technische controle te organiseren en de technische normen strafbaar te stellen (Peeters, P., « De arresten van het Arbitragehof van 25 januari 1990 en 7 februari 1991. Een bevoegdheidsrechtelijke aardverschuiving in het medialandschap », TBP , 1991, blz. 413).
(109) Zie Bazzanella, S., Queck, R. en Willems, V., « Le régime juridique de la fourniture de services multimédias en Belgique », Auteurs en Media, 1996, blz. 102.
(110) Uyttendaele, C., « Convergentie, so what ? », in Recente ontwikkelingen in media- en telecommunicatierecht. Juridische beschouwingen over liberalisering en convergentie , Dumortier, J. (ed.), Brugge, die Keure, 1996, blz. 63-69. Zie ook in hetzelfde boek : Dumortier, J., De Jonghe, A., Uyttendaele, C. en Vanneuville, B., « Bevoegdheidsregeling in het licht van convergentie », blz. 334 en volgende.
(111) Vgl. International Telecommunications Union, Conventie van Nice, 1989 : « Omroep : dienst voor radio-verbindingen waarvan de uitzendingen bestemd zijn om rechtstreeks door het publiek in het algemeen te worden ontvangen. Deze dienst kan bestaan uit klank-, televisie- of andere soorten uitzendingen ». [« Un service de radiocommunication dont les émissions sont destinées à être reçues directement par le public en général. Ce service peut comprendre des émissions sonores, des émissions de télévision, ou d'autres genres d'émissions ».] Zie Bazzanella, S., Queck, R. en Willems, V., « Le régime juridique de la fourniture de services multimédias en Belgique », Auteurs en Media, 1996, blz. 102.
(112) Artikel 68, 4º, van de wet van 21 maart 1991 betreffende de hervorming van sommige economische overheidsbedrijven (Belgisch Staatsblad, 27 maart 1991) : « Telecommunicatie : elke overbrenging, uitzending of ontvangst van tekens, seinen, geschriften, beelden, klanken of gegevens van alle aard, per draad, optische seingeving, radio-elektriciteit of een ander elektromagnetisch systeem. »
(113) Zie Bazzanella, S., Queck, R. en Willems, V., « Le régime juridique de la fourniture de services multimédias en Belgique », Auteurs en Media, 1996, blz. 101-111.
(114) Zie Raad van State, afdeling wetgeving, advies van 5 oktober 1993, Gedr. St., Vl. R., 1992-1993, nr. 348/2, blz. 4.
(115) Belgisch Instituut voor de postdiensten en telecommunicatie, Nota omtrent de vaststelling van het reglementair kader van de telecommunicatie in België, Brussel, 31 maart 1995.
(116) Zie Raad van State, afdeling wetgeving, advies van 2 november 1995, Gedr. St., Vl. Parl., 1995-1996, nr. 146/3, blz. 6.
(117) Gedr. St., Senaat, 1979-1980, nr. 434/2, blz. 95.
(118) Zie Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) van de Franse Gemeenschap, Avis relatif à l'exercice des compétences de la Communauté française à l'égard des nouvelles technologies de la communication, Brussel, 15 december 1994, blz. 14-15.
(119) Op de bevoegdheden van de gewesten kunnen we in het raam van deze nota niet ingaan. Vermelden we de bevoegdheid van de gewesten inzake infrastructuurwerken, stedenbouw of meer algemeen inzake economisch beleid. Vermelden we ook dat het « Telenet-project » beschouwd wordt als een bedrijfsproject van een autonoom optredende GIMV (gewestelijke investeringsmaatschappij Vlaanderen) en groepen van aandeelhouders. Ook kunnen, op basis van een decreet, intercommunales deelnemen aan de vennootschap zoals Telenet. Dit decreet stootte nochtans op bevoegdheidsrechtelijke kritiek van de Raad van State (Gedr. St., Vl. Parl., 1995-1996, nr. 146/3, blz. 5-6). Volgens de Vlaamse regering moeten die vennootschappen zoals Telenet, zich richten naar de federale bevoegde minister of naar het BIPT om bepaalde telecomdiensten uit te baten (Gedr. St., Vl. Parl., 1995-1996, nr. 146/6, blz. 21).
(120) Weliswaar zal hier steeds een verschillende regeling moeten bestaan voor openbare en niet-openbare boodschappen, gelet op het geheim van de « briefwisseling » (artikel 8 EVRM).
(121) Vgl. Voorstel van bijzondere wet tot wijziging van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming van de instellingen, Gedr. St., Kamer, 1995-1996, nr. 371/1.
(122) Arbitragehof, nr. 73/97, 25 november 1997. Het arrest betreft ordonnantiebepalingen die voorschrijven dat het openbaar onderzoek met betrekking tot bepaalde ontwerpen van de diverse plannen en van de stedenbouwkundige verordeningen moeten worden aangekondigd, onder meer door « een mededeling op radio en televisie volgens de door de regering nader bepaalde regels ».
(123) Bv. Raad van State, afdeling wetgeving, verenigde kamers, advies van 21 oktober 1987, Stuk Senaat, BZ 1998, nr. 215/2; verenigde kamers, adviezen van 20 januari 1995, Stuk Kamer, 1994-1995, nr. 1635/2, en nr. 1657/3; algemene vergadering, advies van 10 december 1990, Stuk, Brusselse HR, 1990-1991, nr. A-128/1; zie echter ook verenigde kamers, adviezen van 31 oktober 1984, Stuk Kamer, 1981-1982, nr. 109/2 en Stuk Kamer, 1984-1985, nr. 733/2.
(124) Raad van State, afdeling wetgeving, verenigde kamers, advies van 18 november 1996, Stuk Vlaamse Raad, bijzondere zitting 1995, nr. 82-1.
(125) Raad van State, afdeling wetgeving, advies L. 27.048/3 van 18 november 1997.
(126) Bijvoorbeeld Strowel, A., en Tulkens, F., « Le droit d'auteur dans la Belgique fédérale » , Journ. Proc., 1991, nr. 197, blz. 6-9.
(127) Elst, M., « De wetgevende bevoegdheid inzake auteursrecht in België en in andere federale landen » , RW , 1990-1991, blz. 1221-1222, nr. 7. Zie ook Voorhoof, D., « Het leenrecht : auteursrecht of cultuurpolitiek ? » , RW , 1987-1988, blz. 523-525.
(128) Arbitragehof, nr. 54/96, 3 oktober 1996, Belgisch Staatsblad van 10 oktober 1996.
(129) « De gemeenschappen mogen in het kader van hun bevoegdheid inzake culturele aangelegenheden alle initiatieven nemen ter bevordering van de cultuur en ter verwezenlijking van eenieders recht op culturele ontplooiing bepaald in artikel 23, derde lid, 5º, van de Grondwet. Hierbij moeten zij rekening houden met de exclusieve territoriale bevoegdheidsverdeling die artikel 127, § 2, van de Grondwet, in België in culturele aangelegenheden vaststelt. Die begrenzing sluit, wegens de aard zelf van de bevordering van de cultuur, niet in dat de gemeenschapsbevoegdheid in die materie ophoudt te bestaan om de enkele reden dat de genomen initiatieven gevolgen kunnen hebben buiten het gebied waarvoor de betrokken gemeenschap overeenkomstig artikel 127 van de Grondwet de zorg heeft. De mogelijke extraterritoriale gevolgen van de maatregelen ter bovordering van de cultuur vermogen echter niet het culturele beleid van de andere gemeenschap te dwarsbomen. » (overwegingen B.7.1-7.2).Steunverlening aan Franstalige verenigingen in de randgemeenten welke in het Nederlandse taalgebied gelegen zijn kan, door haar beperking ratione loci , niet worden beschouwd als strekkende tot de bevordering van de cultuur; zij komt daarentegen neer op een maatregel ter bescherming van de in die gemeenten gevestigde Franstalige minderheid (overwegingen B.8.1-8.2).
(130) Koninklijk besluit van 24 januari 1997, Belgisch Staatsblad van 21 februari 1997.
(131) Bijvoorbeeld onderwijs, jeugdbescherming, integratie van migranten, kunst en letteren enz.
(132) « De vaststelling van de financiële middelen voor het voeren van een cultureel beleid behoort tot het « regelen » van de culturele aangelegenheden » : Arbitragehof, nr. 54/96, 3 oktober 1996, Belgisch Staatsblad van 10 oktober 1996.
(133) Berckx, P., « De wettigheid van de subsidiëring door de Nationale Loterij van organisaties en activiteiten die ressorteren onder de bevoegdheid van de Gemeenschappen en de Gewesten » , TBP, 1996, blz. 576-598.
(134) Arbitragehof, nr. 8, 22 januari 1986, Belgisch Staatblad van 8 februari 1986.
(135) Als illustratie hoe beperkt deze uitzondering is : De bevoegdheid om het einde van de leerplicht te bepalen, betekent slechts de bevoegdheid om te bepalen wanneer de leerplicht in zijn geheel vervalt. De bepaling wanneer de voltijdse leerplicht eindigt en de deeltijdse leerplicht begint, is een bevoegdheid van de gemeenschappen. Zie advies Raad van State (afdeling wetgeving), 23 juni 1994, Duits. Gem. R., 1994-1995, nr. 131/1.
(136) Artikel 1 van de wet van 29 juni 1983 betreffende de leerplicht (Belgisch Staatsblad van 6 juli 1983).
(137) Zie De Groof, J., « Les compétences » , in Quels droits dans l'enseignement ? Enseignants, Parents, Élèves, Schepens, B., Brugge, Die Keure, 1994, blz. 182.
(138) De Vlaamse Gemeenschap trachtte dit op te lossen door te spreken van de « jongere » in plaats van « minderjarige » die het lopende schooljaar moet voltooien. Het Arbitragehof vernietigde de desbetreffende decreetsbepalingen (Arbitragehof, nr. 14/92, 27 februari 1992, Belgisch Staatsblad van 2 april 1992).
(139) Veny, L., « Leerplichtige meerderjarigen : naar een hervorming van de leerplichtwet ? » , TORB, 1991-1992, nr. 4, blz. 261-264.
(140) Arbitragehof, nr. 78/92, 17 december 1992, Belgisch Staatsblad van 19 januari 1993.
(141) Artikel 6, § 1, VI, vijfde lid, 6º, BWHI.
(142) Zo de bevoegdheid om de uitoefening van de geneeskunde en de paramedische beroepen te regelen. De federale wetgever mag op grond daarvan het uitoefenen van activiteiten van geneeskundige of paramedische aard afhankelijk stellen van een erkenning, en die erkenning aan vereisten van onder meer studie en opleiding onderwerpen. Zie Arbitragehof, nr. 81/96, 18 december 1996, R.W. , 1996-1997, blz. 1052-1057, noot Nys, H.
(143) Hoe men dit diploma verwerft, is daarentegen een gemeenschapsbevoegdheid : Arbitragehof, nr. 78/92, 17 december 1992, Belgisch Staatsblad van 19 januari 1993.
(144) Verstegen, R., « De grondwettelijke bevoegdheidsverdeling inzake rechtspositie, medezeggenschap en inspraak van het personeel in het onderwijs » , RW, 1994-1995, blz. 1151-1155.
(145) 1º Het beleid betreffende de zorgenverstrekking in en buiten de verplegingsinrichtingen, met uitzondering van : a)
de organieke wetgeving; b)
de financiering van de exploitatie, wanneer deze geregeld is door de organieke wetgeving; c)
de ziekte- en invaliditeitsverzekering; d)
de basisregelen betreffende de programmatie; e)
de basisregelen betreffende de financiering van de infrastructuur, met inbegrip van de zware medische apparatuur; f)
de nationale erkenningsnormen uitsluitend voor zover deze een weerslag kunnen hebben op de bevoegdheden bedoeld in b), c), d)
en e)
hiervoren; g)
de bepaling van de voorwaarden voor en de aanwijzing tot universitair ziekenhuis overeenkomstig de wetgeving op de ziekenhuizen.
2º De gezondheidsopvoeding alsook de activiteiten en diensten op het vlak van de preventieve gezondheidszorg, met uitzondering van de nationale maatregelen inzake profylaxis.
(146) 1º Het gezinsbeleid met inbegrip van alle vormen van hulp en bijstand aan gezinnen en kinderen.
2º Het beleid inzake maatschappelijk welzijn, met inbegrip van de organieke regels betreffende de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, met uitzondering van : a)
de vaststelling van het minimumbedrag, de toekenningsvoorwaarden en de financiering van het wettelijk gewaarborgd inkomen overeenkomstig de wetgeving tot instelling van het recht op een bestaansminimum; b)
de aangelegenheden met betrekking tot de openbare centra voor maatschappelijk welzijn die geregeld zijn in de artikelen 1 en 2 en in de hoofdstukken IV, V en VII van de organieke wet van 8 juli 1976 betreffende de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, onverminderd de bevoegdheid van de gemeenschappen om aanvullende of bijkomende rechten toe te kennen; c)
de aangelegenheden met betrekking tot de openbare centra voor maatschappelijk welzijn die geregeld zijn in de wet van 2 april 1965 betreffende het ten laste nemen van de steun verleend door de commissies van openbare onderstand; d)
de regelingen met betrekking tot de openbare centra voor maatschappelijk welzijn van de gemeenten bedoeld in artikelen 6 en 7 Taalwet Bestuurszaken, en van de gemeenten Komen-Waasten en Voeren, die opgenomen zijn in de artikelen 6, § 4, 11, § 5, 18ter
, 27, § 4 en 27bis
, § 1, laatste lid, van de organieke wet van 8 juli 1976 betreffende de openbare centra voor maatschappelijk welzijn en in de wet van 9 augustus 1988 tot wijziging van de gemeentewet, de gemeentekieswet, de organieke wet betreffende de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, de provinciewet, het Kieswetboek, de wet tot regeling van de provincieraadsverkiezingen en de wet tot regeling van de gelijktijdige parlements- en provincieraadsverkiezingen.
3º Het beleid inzake onthaal en integratie van inwijkelingen.
4º Het beleid inzake minder-validen, met inbegrip van de beroepsopleiding, de omscholing en de herscholing van minder-validen, met uitzondering van : a)
de regelen betreffende en de financiering van de toelagen aan de minder-validen, met inbegrip van de individuele dossiers (dit is een federale bevoegdheid); b)
de regelen betreffende de financiële tegemoetkoming voor de tewerkstelling van minder-valide werknemers, die toegekend wordt aan de werkgevers die minder-validen tewerkstellen (dit is een gewestbevoegdheid).
5º Het bejaardenbeleid met uitzondering van de vaststelling van het minimumbedrag, van de toekenningsvoorwaarden en van de financiering van het wettelijk gewaarborgd inkomen voor bejaarden.
6º De jeugdbescherming, met inbegrip van de sociale bescherming en de gerechtelijke bescherming, maar met uitzondering van :
a)
de burgerrechtelijke regels met betrekking tot het statuut van de minderjarigen en van de familie, zoals die vastgesteld zijn door het Burgerlijk Wetboek en de wetten tot aanvulling ervan;
b)
de strafrechtelijke regels waarbij gedragingen die inbreuk plegen op de jeugdbescherming, als misdrijf worden omschreven en waarbij op die inbreuken straffen worden gesteld, met inbegrip van de bepalingen die betrekking hebben op de vervolgingen, onverminderd artikel 11 BWHI;
c)
de organisatie van de jeugdrechten, hun territoriale bevoegdheid en de rechtspleging voor die gerechten;
d)
de opgave van de maatregelen die kunnen worden genomen ten aanzien van minderjarigen die een als misdrijf omschreven feit hebben gepleegd;
e)
de ontzetting uit de ouderlijke macht en het toezicht op de gezinsbijslag of andere sociale uitkeringen.
7º de sociale hulpverlening aan gedetineerden met het oog op hun sociale reïntegratie.
(147) De commissie van advies over de persoonsgebonden aangelegenheden (de zogenaamde commissie Rimanque) beschouwde deze uitdrukkelijke uitzondering dan ook als een overbodige herhaling.
(148) Zie hierover : Dony, M. en Blero, B., La répartition des compétences en matière de politique de santé, CRISP-CH, 1990, nr. 1300-1301.
(149) Advies Raad van State (afdeling wetgeving), 7 mei 1986, Parl. St., Vl.R., 1985-1986, nr. 37/2.
(150) Niet alleen uitzonderingen op basis van wettekst, maar ook op basis van parlementaire voorbereiding. Zo behoren ook het regelen van de uitoefening van de geneeskunde en van de paramedische beroepen niet tot de persoonsgebonden aangelegenheden. Zie Arbitragehof, nr. 81/96, 18 december 1996.
(151) Zo valt de dringende geneeskundige zorg volgens het Arbitragehof niet onder « zorgenverstrekking in en buiten een verplegingsinrichting » en is dus in zijn geheel (ook wat de uitvoering betreft (Arbitragehof, nr. 63/95) een federale bevoegdheid. Arbitragehof, nr. 47/95, 6 juni 1995, Belgisch Staatsblad , 5 augustus 1995.
(152) Zo wordt vanuit de administratie van de Vlaamse Gemeenschap voorgesteld om de uitzonderingen uit artikel 5, § 1, I, 1º, terug te brengen tot « de ziekte- en invaliditeitsverzekering ».
(153) Arbitragehof, nr. 6/92, 5 februari 1992, Belgisch Staatsblad, 12 maart 1992 en nr. 7/93, 27 januari 1993, Belgisch Staatsblad, 16 februari 1993. Zie Popelier, P., « Wie voert de strijd tegen het tabaksverbruik ? », R.W., 1992-1993, blz. 987-988, die het arrest bekritiseert omdat het zich baseert op de parlementaire voorbereiding die inderdaad de levensmiddelenwetgeving federaal wilde houden, maar die de vroegere wet van 1977 inzake tabaksreclame niet uitdrukkelijk als « levensmiddelenwetgeving » kwalificeert.
(154) Arbitragehof, nr. 40/91, 19 december 1991, Belgisch Staatsblad, 17 januari 1992.
(155) Aanvullende rechten zijn rechten die reeds in het federaal gebleven basispakket zijn opgenomen, doch waarvan de omvang door de gemeenschappen kan worden vergroot of de toekenningsvoorwaarden worden versoepeld. Bijkomende rechten betreffen vormen van maatschappelijke dienstverlening die in dit federale basispakket niet zijn voorzien (zie Gedr. St., Vl.Parl., 1995-1996, nr. 298, blz. 28).
(156) Enige onduidelijkheid is er wel over de bevoegdheid om voor deze aanvullende rechten de regelgeving vast te stellen : zie Coenraets, P., en Maron, E., « Les transferts de compétences de l'autorité fédérale vers les communautés et les régions », Les réformes institutionnelles de 1993 vers un fédéralisme achevé ?, Brussel, Bruylant, 1994, blz. 121-122. De gemeenschappen kunnen bijvoorbeeld wel de modaliteiten vaststellen en de procedures, maar welke bevoegdheden hebben ze bijvoorbeeld inzake de beroepsmogelijkheden tegen het OCMW (want dat betreft federale bevoegdheden).
(157) Bribosia, H. en Van Boxstael, Jean-Louis, Le partage des compétences dans la Belgique fédérale, Brugge, Die Keure, 1994, 78-79, nrs. 123-125.
(158) Arbitragehof, nr. 28, 28 oktober 1986, Belgisch Staatsblad , 26 november 1986 en nr. 42, 10 november 1987, Belgisch Staatsblad , 24 november 1987.
(159) Raad van State, afdeling wetgeving, advies van 25 november 1997, Stuk Senaat, 1997-1998, nr. 1-538/2.
(160) Van Put, R. en Hubeau, B., « De bevoegdheden van de gemeenschappen met betrekking tot het migrantenbeleid », Tijd. Vreemd., 1989, blz. 17.
(161) Zie Pieters, D. en Vansteenkiste, S., « De verdeling van de bevoegdheden inzake gehandicaptenbeleid tussen Staat, gemeenschappen en gewesten », In Handicap en integratie. Het nieuw Vlaams fonds voor de sociale integratie van personen met een handicap, Van Buggenhout, B., Brugge, die Keure, 1991, blz. 1-16.
(162) Raad van State, afdeling wetgeving, advies van 14 november 1989, Parl. St., Vl. R., 1989-1990, nr. 318/1.
(163) Article 6, § 1, IX de la loi spéciale de réformes institutionnelles.
(164) Arbitragehof, nr. 64/92, 15 oktober 1992, Belgisch Staatsblad , 11 november 1992.
(165) De federale overheid is bevoegd voor het prijs- en inkomensbeleid.
(166) Arbitragehof, nr. 40, 15 oktober 1987, Belgisch Staatsblad , 6 november 1987.
(167) Als de bestemming van de gebouwen en van de infrastructuur waarvoor de normen gelden, samenhangt met een gewestbevoegdheid.
(168) Zie Van Buggenhout B., en Veys A., « De afhankelijkheidsverzekering : bevoegdheid van de federale overheid of van de gemeenschappen ? », in De afhankelijkheidsverzekering. Onderzoeksgroep aanvullende sociale verezekeringen (KU Leuven, UI Antwerpen, UC Louvain-la-Neuve), Van Buggenhout B., e.a., Brugge, die Keure, 1994, blz. 1-24.
(169) Zie bijvoorbeeld Smets J., Jeugdbeschermingsrecht, APR, Antwerpen, Kluwer Rechtswetenschappen, 1996, blz. 55-108 of Senaeve P., en Peeters J., De hervorming van het jeugdbeschermingsrecht, Leuven, Acco, 1994, blz. 17-55.
(170) Raad van State, afdeling wetgeving, 25 juli 1990, Gedr. St., Fr. Gem. R., 1990-1991, nr. 165/1, 102.
(171) Zie Decr. Vl. Parl. van 28 maart 1990 tot wijziging van het Decreet van 27 juni 1985 inzake bijzondere jeugdbijstand.
(172) Wijziging van artikel 130 van de Grondwet door de grondwetsbepaling van 20 mei 1997, Belgisch Staatsblad van 21 juni 1997.
(173) Met uitzondering van in artikel 129, § 2, van de Grondwet bedoelde gemeenten.
(174) Daarvoor zijn respectievelijk de Vlaamse en de Franse Gemeenschap bevoegd. Zie Arbitragehof, nr. 26/90, 14 juli 1990, Belgisch Staatsblad van 4 augustus 1990 en nr. 90/94, 22 december 1994, Belgisch Staatsblad van 12 januari 1995.
(175) Arbitragehof, nr. 90/94, 22 december 1994, Belgisch Staatsblad van 12 januari 1995.
(176) Arbitragehof, nr. 72/95, 9 november 1995, Belgisch Staatsblad van 7 december 1995.
(177) Zie hierover De Vos, M., « Taalgebruik bij werving en selectie : terug naar af », RW, 1995-1996, blz. 1257-1262.
(178) Zie Raad van State, Vandezande, nr. 38.376, 20 december 1991 en Raad van State, Vandezande, nr. 62.963, 6 november 1996.
(179) Raad van State, afdeling wetgeving, verenigde kamers, advies van 12 maart 1997, Gedr. St., Vl. Parl., 1996-1997.
(180) Wet tot bepaling van het aanbrengen van sommige vermeldingen op de identiteitskaart bedoeld in artikel 6, § 1, van de wet van 19 juli 1991 betreffende de bevolkingsregisters en de identiteitskaarten en tot wijziging van de wet van 8 augustus 1983 tot regeling van een rijksregister van de natuurlijke personen, en tot regeling van het taalgebruik voor deze vermeldingen, Belgisch Staatsblad van 24 december 1997.
(181) Veny, L., « Identiteitskaarten en taalgebruik : naar een bevoegdheidsconflict voor het Arbitragehof ? », C.D.P.K., 1997, blz. 628-635.
(182) De bevoegdheid inzake taalgebruik is geen accessoire bevoegdheid, maar een zelfstandig bevoegdheidsdomein. Dit wordt bijvoorbeeld duidelijk aangetoond door de bevoegdheid betreffende taalgebruik inzake onderwijs. De gemeenschappen zijn bevoegd voor het onderwijs dat verstrekt wordt in hun taalgebied en voor het onderwijs dat verstrekt wordt in de instellingen gevestigd in het tweetalig gebied Brussel-Hoofdstad, die wegens hun activiteiten moeten worden beschouwd als uitsluitend behorend tot één gemeenschap. Het taalgebruik in deze onderwijsinstellingen in Brussel kan echter enkel geregeld worden door de federale wetgever. Hij beschikt over de residuaire territoriale bevoegdheid : hij is bevoegd voor die gedeelten van het grondgebied die niet binnen de territoriale bevoegdheidssfeer van de gemeenschappen inzake het gebruik der talen vallen (Van Goethem, H. en Velaers, J., « Erasmus in Brussel. Taalperikelen in het universitair onderwijs », TORB , 1991, 23. Vgl. Raad van State, afdeling wetgeving, advies van 18 april 1991, Stuk Vlaamse Raad, 1990-1991, nr. 502/1). Een ander voorbeeld betreft de regeling van het taalgebruik bij verkiezingen. Het Arbitragehof bevestigde dat de federale wetgever wel bevoegd is om de kiesverrichtingen te regelen, maar voor wat het Nederlandse en Franse taalgebied betreft, niet bevoegd is om het taalgebruik bij die kiesverrichtingen te regelen (zie Arbitragehof, nr. 26/90, 14 juli 1990, Belgisch Staatsblad van 4 augustus 1990 en nr. 90/94, 22 december 1994, Belgisch Staatsblad van 12 januari 1995).
(183) Gewesten zijn voor de zes randgemeenten enkel bevoegd voor de uitoefening van het (gewoon) administratief toezicht. De organisatie van het gewoon administratief toezicht komt toe aan de federale overheid.
(184) Artikel 127, § 2, en 128, § 2, van de Grondwet.
(185) Vraag is of dit onderscheid « activiteiten »-« organisatie » noodzakelijk is en niet in de beide gevallen over « organisatie » kan worden gesproken. Het onderscheid wordt verklaard door het feit dat in 1980, bij de uitbreiding naar de persoonsgebonden aangelegenheden, het criterium « activiteiten » niet kon worden gebruikt en « organisatie » zich als onderscheidend criterium opdrong. Het onderdeel van het oud artikel 59bis van de Grondwet met betrekking tot het toepassingsgebied van de culturele decreten was echter niet voor herziening vatbaar.
(186) Op deze plaats kan verwezen worden naar de federale bevoegdheid op basis van artikel 6bis , § 2, 4º, BWHI voor een beperkt aantal federale wetenschappelijke en culturele instellingen.
(187) Artikel 5, § 1, II, 2º, d), BWHI.
(188) De zes die aan het Brussels Hoofdstedelijk Gewest grenzen (de zogenaamde randgemeenten) en de gemeenten Komen-Waasten en Voeren.
(189) Artikel 5, § 1, II, 2º, d) , BWHI.
(190) Artikel 4, samen met artikelen 127, § 2, (128, § 2), et 129, § 2, van de Grondwet bepalen het ruimtelijk kader waarbinnen de bevoegdheden van de gemeenschappen en de federale wetgever gelden. Deze grondwetsbepalingen hebben een exclusieve territoriale bevoegdheidsverdeling tot stand gebracht. Een zodanig stelsel veronderstelt dat het onderwerp van iedere regeling welke een gemeenschapswetgever uitvaardigt, moet kunnen worden gelokaliseerd binnen het gebied waarvoor hij bevoegd is, zodat iedere concrete verhouding en situatie slechts door één enkele wetgever wordt geregeld (Arbitragehof, nrs. 9 en 10, 30 januari 1986, Belgisch Staatsblad van 12 februari 1986). Zie ook Arbitragehof, nr. 17, 26 maart 1986, Belgisch Staatsblad van 17 april 1986; Arbitragehof, nr. 29, 18 november 1986, Belgisch Staatsblad van 10 december 1986; Arbitragehof, nr. 70, 14 december 1988, Belgisch Staatsblad van 31 december 1988; Arbitragehof, nr. 90/94, 22 december 1994, Arbitragehof, nr. 72/96, 11 december 1996, Belgisch Staatsblad van 6 februari 1997.
(191) Arbitragehof, nr. 54/96, 3 oktober 1996, Belgisch Staatsblad , 10 oktober 1996, J. Proc. , 1996, nr. 312, 29, noot Scholsem, J., TBP , 1997, blz. 782, noot Henrard, K.
(192) Met als tekst van de basisallocatie : « Toelagen toegekend in het kader van de informatie over, de bevordering en de uitstraling van de Franse taal, de Franse cultuur, de Franse Gemeenschap, de democratie en de rechten van de mens » .
(193) Decreet van de Franse Gemeenschap van 20 december 1996 houdende de tweede aanpassing van de algemene uitgavenbegroting van de Franse Gemeenschap voor het begrotingsjaar 1996 en houdende aanpassing van het decreet houdende de algemene uitgavenbegroting voor het begrotingsjaar 1997, Belgisch Staatsblad , 18 april 1997.
(194) Zie Belgisch Staatsblad van 4 november 1997.
(195) Scholsem, J.-C., « Observations sous l'arrêt nº 4/96 du 3 octobre 1996 de la Cour d'arbitrage » . Jour. Proc. , 1996, afl. 312, blz. 31.
(196) Zie hiervoor Goux, C., La recherche scientifique dans la Belgique fédérale : examen de la répartition des compétences, Namen, Faculté de droit, 1996, blz. 98.
(197) Accessoire bevoegdheden zijn instrumentele bevoegdheden waarmee de daadwerkelijke uitoefening van de materiële bevoegdheden kan worden gerealiseerd. Ze zijn vooral te vinden in de artikelen 6bis tot en met 16 BWHI, en ze komen toe zowel aan de gemeenschappen als aan de gewesten.
(198) Artikel 6bis BWHI. De bepaling zoals die door de bijzondere wet van 8 augustus 1988 werd ingevoegd werd in 1993 gewijzigd, met de bedoeling de bevoegdheid van de gemeenschappen en de gewesten duidelijker te laten uitkomen. Op basis van de tekst van 6bis BWHI moet men echter concluderen dat er geen echt verschil in draagwijdte bestaat : Peeters, P., « Wijzigingen aan de bevoegdheden van de Staat, de Gemeenschappen en de Gewesten », in Het federale België na de vierde staatshervorming, Alen, A. en Suetens, L.P., Brugge, Die Keure, 1993, nr. 37, blz. 45.
(199) Het wetenschappelijk onderzoek van en door de universiteiten of de hogescholen moet ook worden beschouwd als een onderwijsaangelegenheid. De gemeenschappen zijn bevoegd « voor het wetenschappelijk onderzoek dat betrekking heeft op het onderwijs », zowel voor dat met betrekking tot het onderwijs (materieel criterium) als voor dat wat uitgevoerd wordt door het onderwijs (organiek criterium). Dit verhindert niet dat de (federale) overheid en de gewesten zich tot hun onderwijsinstellingen kunnen richten voor de uitoefening van hun bevoegdheden inzake wetenschappelijk onderzoek en hun onderzoeksprogramma's kunnen toevertrouwen » (Stuk. Kamer, BZ 1988, nr. 516/1, blz. 22). Zie Raad van State, afdeling wetgeving, advies van 1 april 1997, Stuk, Kamer, 1996-1997, nr. 1022/1.
(200) In het bijzonder in het kader van de ESA-ASE.
(201) De gemeenschappen en gewesten werken hieraan mee volgens de regels die in een samenwerkingsakkoord moeten vastgelegd worden. Er bestaat voor hen echter op zich geen verplichting om bepaalde gegevens mee te delen.
(202) Artikel 6bis, § 3, BWHI zegt « Onverminderd de bepalingen van § 1... ».
(203) Vandaar dat men niet over « concurrerende bevoegdheden » kan spreken aangezien deze niet een gelijktijdige uitoefening van bevoegdheden inhouden, maar wel betekenen dat een overheidsniveau slechts bevoegd is inzake een aangelegenheid, zolang het andere niveau inzake die aangelegenheid niet optreedt. Vgl. Pâques, M., « Réforme de l'État et politique scientifique », Adm. publ. (T), 1994, blz. 199 en 204.
(204) Zie Goux, C., La recherche scientifique dans la Belgique fédérale : examen de la répartition des compétences, Namen, Faculté de droit, 1996, blz. 89 : « Confrontée à l'indispensable cohérence d'un ordre juridique, cette situation, déjà présente en 1988, n'est pas acceptable ».
(205) Koninklijk besluit van 8 augustus 1997 houdende oprichting van de Federale Raad voor Wetenschapsbeleid, Belgisch Staatsblad, 27 september 1997.
(206) Biver, K., « La recherche scientifique », in La Belgique fédérale, Delpérée, F., Brussel, Bruylant, 1994, nr. 274, blz. 241.
(207) Stuk Senaat, nr. 434/1 (1979-1980), blz. 7; Stuk Senaat, nr. 434-2 (1979-1980), blz. 124-125; Stuk Kamer, nr. 627/10 (1979-1980), blz 52; Raad van State, L. 20.008/8, 3 juli 1990; Raad van State, L. 20.146/1/V, 6 september 1990.
(208) Zie hierover Nys, H., De bevoegdheden van de Vlaamse Gemeenschap inzake gezondheidsbeleid, in het bijzonder met betrekking tot de uitoefening van de geneeskunst, TBP 1990, 160-176.
(209) Stuk Senaat, nr. 434-2 (1979-1980), verslag, blz. 121.
(210) Arbitragehof nr. 83/98, 15 juli 1998, B.5.4.
(211) Stuk Kamer, zitting 1984-1985, nr. 742/2, blz. 3.
(212) Stuk Kamer, zitting 1983-1984, nr. 910/1.
(213) Parl. Stuk 910/2, blz. 3.
(214) Raad van State, L. 25.161/8, 31 mei 1996.
(215) Arbitragehof nr. 71/97, 20 november 1997, Belgisch Staatsblad van 24 december 1997, p. 34636-34640.
(216) Arbitragehof nr. 83/98, 15 juli 1998, Belgisch Staatsblad van 5 augustus 1998, p. 25140-25154, B.5.4 en B.5.5.
(217) Arbitragehof, nr. 83/98, 15 juli 1998, Belgisch Staatsblad van 5 augustus 1998, blz. 25.140-25.154, B 5-7.
(218) Stuk Senaat, 1979-1980, 434/2, verslag, blz. 122. Leo Neels, Gezondheidsbeleid en bevoegdheidsverdeling, verschenen in het Vlaams Tijdschrift voor gezondheidsrecht, 1982-1983, p. 170. Robert Senelle, De Staatshervorming in België, Deel V, verschenen in Teksten en Documenten, Verzameling « Ideeën en Studies », 1990, blz. 91.
(219) St. Vl. R. 530 (1993-1994) nr. 5 Advies van de Raad van State.
(220) Raad van State, L. 26.804/1/V, 12 september 1997.
(221) Protocol tussen de nationale regering en de Franse en Vlaamse Gemeenschapsexecutieve, Belgisch Staatsblad van 27 juli 1982, punt 2.1.
(222) Stuk Senaat, nr. 434/2, 1979-1980, verslag blz. 123-124. Robert Senelle, De Staatshervorming in België, Deel V verschenen in Teksten en Documenten , Verzameling « Ideeën en Studies » , 1990, blz. 92 en 93. Leo Neels, Gezondheidsbeleid en bevoegdheidsverdeling verschenen in het Vlaams Tijdschrift voor gezondheidsrecht, 1982-1983, blz. 171.
(223) Protocol tussen de nationale regering en de Franse en Vlaamse Gemeenschapsexecutieve, Belgisch Staatsblad van 27 juli 1982, punt 2.1.
(224) Stuk Senaat, nr. 434/2, 1979-1980, verslag blz. 123-124. Robert Senelle, De Staatshervorming in België, Deel V verschenen in Teksten en Documenten , Verzameling « Ideeën en Studies » , 1990, blz. 92 en 93. Leo Neels, Gezondheidsbeleid en bevoegdheidsverdeling verschenen in het Vlaams Tijdschrift voor gezondheidsrecht, 1982-1983, blz. 171.
(225) Raad van State, L. 26.278/1, 3 april 1997.
(226) Arbitragehof nr. 83/98, 15 juli 1998, Belgisch Staatsblad van 5 augustus 1998, blz. 25.140-25.154, B.5.9.
(227) Arbitragehof nr. 71/97, 20 november 1997, Belgisch Staatsblad van 24 december 1997, blz. 34.640.
(228) Robert Senelle, De Staatshervorming in België, Deel V verschenen in teksten en documenten, verzameling « Ideeën en Studies », 1990, blz. 92.
(229) Leo Neels, Gezondheidsbeleid en bevoegdheidsverdeling verschenen in het Vlaamse Tijdschrift voor gezondheidsrecht , 1982-1983, blz. 171. Raad van State, L. 22.161/8, 18 mei 1993.
(230) Robert Senelle, De Staatshervorming in België, Deel V verschenen in Teksten en Documenten , Verzameling « Ideeën en Studies », 1990, blz. 90. Leo Neels, Gezondheidsbeleid en bevoegdheidsverdeling verschenen in het Vlaams Tijdschrift voor gezondheidsrecht , 1982-1983, blz. 171.
(231) Stuk Kamer, 627/10, 79/80, blz. 52. Stuk Senaat, nr. 434-2, 1979-1980, blz. 124.
(232) Raad van State, L. 27.204/3, 16 december 1997.
(233) Robert Senelle, De Staatshervorming in België, Deel V verschenen in Teksten en Documenten , Verzameling « Ideeën en Studies », 1990, blz. 94.
(234) Stuk Senaat, nr. 434-2, 1979-1980, blz. 124.
(235) Stuk Senaat, nr. 434-2, 1979-1980, blz. 124, punt I, B, d) .
(236) Stuk Senaat, nr. 434-2, 1979-1980, Bijlage I - Commissieverslag blz. 9.
(237) Robert Senelle, De Staatshervorming in België, Deel V verschenen in Teksten en Documenten, Verzameling « Ideeën en Studies », 1990, blz. 94. Leo Neels, Gezondheidsbeleid en bevoegdheidsverdeling verschenen in het Vlaams Tijdschrift voor gezondheidsrecht , 1982-1983, blz. 172.
(238) Stuk Senaat, nr. 434/2, 1979-1980, blz. 124-125.
(239) Arbitragehof, 20/89, 13 juli 1989, Belgisch Staatsblad , 2 september 1989, blz. 15 210.
(240) Raad van State, L. 20.146/1/V.
(241) Arbitragehof, nr. 7/93, 27 januari 1993, Belgisch Staatsblad , 16 februari 1993, blz. 3 420, B.4.2.
(242) Arbitragehof, nr. 7/93, 27 januari 1993, Belgisch Staatsblad , 16 februari 1993, blz. 3 420, B.4.3.
(243) Stuk Senaat, nr. 520/10, 1996-1997, advies van de Raad van State.
(244) Robert Senelle, De Staatshervorming in België, Deel V verschenen in Teksten en Documenten verzameling « Ideeën en Studies », 1990, blz. 95. Leo Neels, Gezondheidsbeleid en bevoegdheidsverdeling verschenen in het Vlaams Tijdschrift voor gezondheidsrecht , 1982-1983, blz. 172.
(245) Stuk Senaat, 1979-1980, 434/2, 125.
(246) Stuk Senaat, 1979-1980, 434/2, 125.
(247) Zie hierover Nys, H., De bevoegdheid voor het regelen van de uitoefening van de geneeskunde, 36º vervolmakingscyclus 1997-1998 door het Centrum voor ziekenhuis- en verplegingwetenschap.
(248) Arbitragehof nr. 63/95, 12 juli 1995 (prejudiciële vraag), Belgisch Staatsblad van 17 augustus 1995, blz. 23 619, B.5.
(249) Arbitragehof nr. 63/95, 12 juli 1995 (prejudiciële vraag), Belgisch Staatsblad van 17 augustus 1995, blz. 23 619, B.6.
(250) Arbitragehof nr. 63/95, 12 juli 1995 (prejudiciële vraag), Belgisch Staatsblad van 17 augustus 1995, blz. 23 620, B.7.
(251) Arbitragehof nr. 63/95, 12 juli 1995 (prejudiciële vraag), Belgisch Staatsblad van 17 augustus 1995, blz. 23 620, B.9.
(252) Zie hierover Nys, H., De bevoegdheden van de Vlaamse Gemeenschap inzake gezondheidsbeleid, in het bijzonder met betrekking tot de uitoefening van de geneeskunst, TBP 1990, 160-176 en De bevoegdheid voor het regelen van de uitoefening van de geneeskunde, 36º vervolmakingscyclus 1997-1998 door het Centrum voor ziekenhuis- en verplegingwetenschap.
(253) Zie hierover Nys, H., De bevoegdheden van de Vlaamse Gemeenschap inzake gezondheidsbeleid, in het bijzonder met betrekking tot de uitoefening van de geneeskunst, TBP 1990, 160-176.
(254) Stuk Senaat, 1983-1984, 653/1, advies Raad van State.
(255) Stuk Kamer, 1229/1, 1993-1994.
(256) Nys, H., De bevoegheden van de Vlaamse Gemeenschap inzake gezondheidsbeleid, in het bijzonder met betrekking tot de uitoefening van de geneeskunst, TBP 1990, blz. 173.
(257) Raad van State, L. 20.008/8, 3 juli 1990; Raad van State, L. 20.146/1/V, 6 september 1990; Raad van State, L. 24.265/8, 9 mei 1995.
(258) Arbitragehof, nr. 81.96, 18 december 1996, Belgisch Staatsblad van 15 januari 1997, blz. 755, B.4.1.
(259) Raad van State, L. 26.000/3, 7 juli 1998; Raad van State 24.850/8, 26 januari 1996; Arbitragehof, nr. 81.96, 18 december 1996, Belgisch Staatsblad van 15 januari 1997, blz. 755, B.4.2.
(260) Raad van State, L. 24.265/8, 9 mei 1995.
(261) Raad van State, L. 20.008/8, 3 juli 1990.
(262) Raad van State, L. 26.000/3, 7 juli 1998.
(263) Raad van State, L. 24.265/8, 9 mei 1995.
(264) Arbitragehof, nr. 81.96, 18 december 1996, Belgisch Staatsblad van 15 januari 1997, blz. 755, B.5.2.
(265) Raad van State, L. 24.850/8, 26 januari 1996.
(266) Raad van State, L. 24.850/8, 26 januari 1996.
(267) Koninklijk besluit van 2 juli 1996 tot vaststelling van de regels met betrekking tot de samenstelling en de werking van de planningscommissie-medisch aanbod, Belgisch Staatsblad van 2 juli 1996
(268) Arbitragehof nr. 83/98, 15 juli 1998, Belgisch Staatsblad van 5 augustus 1998, blz. 25 140-25 154, B.5.13.
(269) Arbitragehof nr. 83/98, 15 juli 1998, Belgisch Staatsblad van 5 augustus 1998, blz. 25 140-25 154, B.5.14.
(270) Achtergrondtekst opgesteld in samenwerking met Petra Foubert, assistent, Instituut voor Europees recht, Katholieke Universiteit Leuven.
(271) Met « decentrale overheid » verwijzen wij hier naar territoriale decentralisatie in de meest ruime zin van het woord. Wij denken daarbij niet enkel aan gemeenschappen en gewesten, maar ook aan provincies en gemeenten.
(272) Voor een kort overzicht, zie Romi, R., L'Europe et la protection de l'environnement , Paris, Victoire-Éditions, 1993, blz. 17-25.
(273) Krämer, L., EEC Treaty and Environmental Protection , London, Sweet & Maxwell, 1990, blz. 1.
(274) Bull. EG, 10-1972, 21, punt 8.
(275) Jans, J., European Environmental Law, Den Haag, Kluwer Law International, 1990, blz. 1-5. Afgezien van de artikelen 100 en 235, kon ook een beroep worden gedaan op de artikelen 43 (landbouw en visserij), 75 en 84 (vervoer) en 113 (handel) van het EEG-Verdrag. Dit gebeurde echter in veel mindere mate.
(276) Titel VII, na het Verdrag betreffende de Europese Unie (Verdrag van Maastricht) titel XVI geworden.
(277) Artikel 130R, lid 1, van het EG-Verdrag, zoals gewijzigd door het Verdrag betreffende de Europese Unie. Zie Lenaerts, K. en Van Nuffel, P., Europees recht in hoofdlijnen , Antwerpen, Maklu, 1995, blz. 234-235.
(278) Zie artikel 130R, lid 2, van het EG-Verdrag, zoals gewijzigd door het Verdrag betreffende de Europese Unie. Voor een bespreking, zie Scheuing, D.H., « Die einheitliche Europäische Akte als Grundlage umweltrechtlicher Aktivitäten der Europäischen Gemeinschaft » , in Behrens, P. en Koch, H.-J. (HrsG.), Umweltschutz in der Europäischen Gemeinschaft, Baden-Baden, Nomos, 1991, p. 56-60.
(279) Zie artikel 2 van het EG-Verdrag zoals gewijzigd door het Verdrag betreffende de Europese Unie.
(280) Zie artikel 3k. van het EG-Verdrag, zoals gewijzigd door het Verdrag betreffende de Europese Unie.
(281) Krämer, L., Focus on European Environmental Law , London, Sweet & Maxwell, 1997, blz. 115.
(282) Ibid. , blz. 128.
(283) Zie Lenaerts, K. en Van Nuffel, P., voetnoot 7, blz. 98.
(284) Artikel 3B, tweede paragraaf, van het EG-Verdrag, zoals ingevoerd door het Verdrag betreffende de Europese Unie.
(285) Krämer, L., voetnoot 11, blz. 116.
(286) Ibid , blz. 118.
(287) Voor een uitgebreide bespreking, zie Van Calster G. en Deketelaere, K., « Amsterdam, the Intergovernmental Conference and Greening the EU Treaty », European Environmental Law Review , 1998, 12-25.
(288) Nieuw artikel 2 van het EG-Verdrag, zoals gewijzigd door het Verdrag van Amsterdam.
(289) Nieuw artikel 2 van het EG-Verdrag en artikel 2 (ex artikel B) van het EU-Verdrag, zoals gewijzigd door het Verdrag van Amsterdam.
(290) Artikel 95 (ex artikel 100A), lid 3, van het EG-Verdrag, zoals gewijzigd door het Verdrag van Amsterdam.
(291) Artikel 95 (ex artikel 100A), lid 4 en 5, van het EG-Verdrag, zoals gewijzigd door het Verdrag van Amsterdam.
(292) Artikel 6 (ex artikel 3C) van het EG-Verdrag, zoals gewijzigd door het Verdrag van Amsterdam.
(293) Artikel 189, derde lid, van het EG-Verdrag.
(294) Krämer, L., voetnoot 11, blz. 120-122.
(295) Deketelaere, K. (ed.) cursus European Environmental Law , 1997-1998, blz. 72.
(296) Ibid ., blz. 72-90; Johnson, S.P. en Corcelle, G., The Environmental Policy of the European Communities , Londen, Kluwer Law International , 1995, blz. 339-376; Jans, J., voetnoot 5, blz. 279-292.
(297) Richtlijn 82/501/EEG van de Raad van 24 juni 1982 inzake de risico's van zware ongevallen bij bepaalde industriële activiteiten, Publicatieblad , 1982, L 230.
(298) Richtlijn 96/82/EG van de Raad van 9 december 1996 betreffende de beheersing van de gevaren van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken, Publicatieblad , 1997, L 10. Deze nieuwe richtlijn moet door de lidstaten ten laatste zijn omgezet op 3 februari 1999.
(299) Richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieu-effectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten, Publicatieblad , 1985, L 175, zoals gewijzigd door richtlijn 97/11/EG van de Raad van 3 maart 1997, Publicatieblad , 1997, L. 73.
(300) Richtlijn 96/61/EG van de Raad van 24 september 1996 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreinining, Publicatieblad , 1996, L. 257.
(301) Het gaat hier vooral om de traditionele zware industrie.
(302) Artikel 3 van richtlijn 96/61/EG.
(303) Deketelaere, K. (ed.), voetnoot 25, blz. 90-103; Jans, J., voetnoot 5, blz. 286-293; Johnson, S.P. en Corcelle, G., voetnoot 26, blz. 366-367 en 439-449.
(304) Het gaat hier dus over milieu-informatie waarover de gemeenschapsinstellingen of privé-ondernemingen eventueel zouden beschikken.
(305) Richtlijn 90/313/EEG van de Raad van 7 juni 1990 inzake de vrije toegang tot milieu-informatie, Publicatieblad , 1990, L 158.
(306) Bijvoorbeeld : de openbare veiligheid, het vertrouwelijke karakter van het dossier, ...
(307) Verordening 1210/90/EEG van de Raad van 7 mei 1990 inzake de oprichting van het Europees Milieuagentschap en het Europees milieuobservatie- en -informatienetwerk, Publicatieblad , 1990, L 120.
(308) Verordening 880/92/EEG van de Raad van 23 maart 1992 inzake een conmunautair systeem voor de toekenning van milieukeuren, Publicatieblad , 1992, L 99.
(309) De verordening is niet van toepassing op levensmiddelen, dranken en farmaceutische producten, en er wordt in geen geval een milieukeur toegekend aan producten welke overeenkomstig de gemeenschapswetgeving als gevaarlijk zijn ingedeeld of die schade voor mens en/of milieu tot gevolg kunnen hebben.
(310) De Commissie heeft reeds beschikkingen aangenomen die de criteria vastleggen voor onder meer vaatwasmachines en toiletpapier.
(311) Verordening EEG nr. 1836/93 van de Raad van 29 juni 1993 inzake de vrijwillige deelneming van bedrijven uit de industriële sector aan een communautair milieubeheer- en milieuauditsysteem, Publicatieblad , 1993, L 168.
(312) Deketelaere, K. (ed.), voetnoot 25, blz. 103-108; Johnson, S.P. en Corcelle, G., voetnoot 26, blz. 347-351.
(313) Verordening EEG nr. 1973/92 van de Raad van 21 mei 1992 inzake de oprichting van een financieel instrument voor het milieu (LIFE), Publicatieblad , 1992, L 206, zoals gewijzigd door verordening EG nr. 1404/96 van de Raad van 15 juli 1996, Publicatieblad , 1996, L 181.
(314) Het gaat hier om derde landen aan de Middellandse Zee of de Oostzee, met uitsluiting van de landen van Midden- en Oost-Europa die associatieovereenkomsten met de EG hebben gesloten.
(315) Jans, J., voetnoot 5, blz. 335-350; Deketelaere, K. (ed.), voetnoot 25, blz. 109-127.
(316) Richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen, Publicatieblad , 1975, L 194, zoals laatst gewijzigd door beschikking 96/350/EG van de Commissie van 24 mei 1996, Publicatieblad , 1996, L 135. Voor een bondig overzicht : Van Calster, G., noot onder gevoegde zaken C-304/94, C-330/94, C-342/94 en C-224/95, Euro Tombesi, Col. J. Eur. L., 1998, blz. 167-169.
(317) Artikel 1, a), van de kaderrichtlijn.
(318) Ibid .
(319) Deze lijst wordt periodiek opnieuw bezien en zo nodig aangepast.
(320) Hof van Justitie, 28 maart 1990, Vessoso en Zanetti , gevoegde zaken C-206/88 en C-207/88, Jur. , 1990, I-1461.
(321) Hof van Justitie, 25 juni 1997, Euro Tombesi , gevoegde zaken C-304/94, C-330/94, C-342/94 en C-224/95, Jur. , 1997, I-3585. Zie ook de noot onder deze uitspraak van Van Calster, G., voetnoot 26.
(322) Jans, J., voetnoot 5, blz. 321-331; Deketelaere, K. (ed.), voetnoot 25, blz. 155-160.
(323) Zie Hof van Justitie, 14 oktober 1987, Commissie t. Denemarken , zaak 278/85, Jur. , 1987, 4069.
(324) Richtlijn 67/548/EEG van de Raad van 27 juni 1967 betreffende de aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen inzake de indeling, de verpakking en het kenmerken van gevaarlijke stoffen, Publicatieblad , 1967, L 196, zoals laatst gewijzigd door Richtlijn 96/56/EG van het Europees Parlement en de Raad van 3 september 1996, Publicatieblad , 1996, L 236.
(325) Richtlijn 76/769/EEG van de Raad van 27 juli 1976 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der lidstaten inzake de beperking van het op de markt brengen en van het gebruik van bepaalde gevaarlijke stoffen en preparaten, Publicatieblad , 1976, L 262, zoals laatst gewijzigd door Richtlijn 97/64/EG van Commissie van 10 november 1997, Publicatieblad , 1997, L 315.
(326) Verordening 2455/92/EEG van de Raad van 23 juli 1992 betreffende de in- en uitvoer van bepaalde gevaarlijke chemische stoffen, Publicatieblad , 1992, L 251, zoals laatst gewijzigd door Verordening 1237/97/EG van de Raad van 27 juni 1997, Publicatieblad , 1997, L 173.
(327) Jans, J., voetnoot 5, blz. 331-334; Deketelaere, K. (ed.), voetnoot 25, blz. 160-164.
(328) Artikel 2b) van Richtlijn 90/219/EEG en artikel 2.2. van Richtlijn 90/220/EEG.
(329) Richtlijn 90/219/EEG van de Raad van 23 april 1990 inzake het ingeperkte gebruik van genetisch gemodificeerde micro-organismen, Publicatieblad , 1990, L 117, zoals laatst gewijzigd door Richtlijn 94/51/EG van de Commissie van 7 november 1994, Publicatieblad, 1994, L 297.
(330) Richtlijn 90/220/EEG van de Raad van 23 april 1990 inzake de doelbewuste introductie van genetisch gemodificeerde organismen in het milieu, Publicatieblad , 1990, L 117, zoals gewijzigd door Richtlijn 97/35/EG van de Commissie van 18 juni 1997, Publicatieblad , 1997, L 169.
(331) Jans, J., voetnoot 5, blz. 293-312; Deketelaere, K. (ed.), voetnoot 25, blz. 127-133.
(332) Richtlijn 75/440/EEG van de Raad van 16 juni 1975 betreffende de vereiste kwaliteit van het oppervlaktewater dat is bestemd voor productie van drinkwater in de lidstaten, Publicatieblad , 1975, L 194, zoals laatst gewijzigd door Richtlijn 91/692/EEG van de Raad van 23 december 1991, Publicatieblad , 1991, L 377.
(333) Richtlijn 76/160/EEG van de Raad van 8 december 1975 betreffende de kwaliteit van het zwemwater, Publicatieblad , 1976, L 31, zoals laatst gewijzigd door Richtlijn 91/692/EEG van de Raad van 23 december 1991, Publicatieblad , 1991, L 377.
(334) Richtlijn 78/659/EEG van de Raad van 18 juli 1978 betreffende de kwaliteit van zoet water dat bescherming of verbetering behoeft teneinde geschikt te zijn voor het leven van vissen, Publicatieblad , 1978, L 222, zoals laatst gewijzigd door Richtlijn 91/692/EEG van de Raad van 23 december 1991, Publicatieblad , 1991, L 377.
(335) Richtlijn 79/923/EEG van de Raad van 30 oktober 1979 inzake de vereiste kwaliteit van schelpdierwater, Publicatieblad , 1979, L 281, zoals gewijzigd door Richtlijn 91/692/EEG van de Raad van 23 december 1991, Publicatieblad , 1991, L 377.
(336) Richtlijn 80/778/EEG van de Raad van 15 juli 1980 betreffende de kwaliteit van voor menselijke consumptie bestemd water, Publicatieblad , 1980, L 229, zoals gewijzigd door Richtlijn 91/692/EEG van de Raad van 23 december 1991, Publicatieblad , 1991, L 377.
(337) Richtlijn 91/271/EEG van de Raad van 21 mei 1991 inzake de behandeling van stedelijk afvalwater, Publicatieblad , 1991, L 135.
(338) Richtlijn 76/464/EEG van de Raad van 4 mei 1976 betreffende de verontreiniging veroorzaakt door bepaalde gevaarlijke stoffen die in het aquatisch milieu van de gemeenschap worden geloosd, Publicatieblad , 1976, L 129, zoals laatst gewijzigd door Richtlijn 91/692/EEG van de Raad van 23 december 1991, Publicatieblad , 1991, L 377.
(339) Richtlijn 80/68/EEG van de Raad van 17 december 1979 betreffende de bescherming van het grondwater tegen verontreiniging veroorzaakt door de lozing van bepaalde gevaarlijke stoffen, Publicatieblad , 1980, L 20, zoals laatst gewijzigd door Richtlijn 91/692/EEG van de Raad van 23 december 1991, Publicatieblad , 1991, L 377.
(340) Zie artikel 4, lid 4, van Richtlijn 76/464.
(341) Jans, J., voetnoot 5, blz. 312-320; Deketelaere, K. (ed.), voetnoot 25, blz. 133-139.
(342) Richtlijn 80/779/EEG van de Raad van 15 juli 1980 betreffende de grenswaarden en richtwaarden van de luchtkwaliteit voor zwaveldioxyde en zwevende deeltjes, Publicatieblad , 1980, L 229, zoals laatst gewijzigd door Richtlijn 91/692/EEG van de Raad van 23 december 1991, Publicatieblad , 1991, L 377.
(343) Richtlijn 82/884/EEG van de Raad van 3 december 1982 betreffende een grenswaarde van de luchtkwaliteit voor lood, Publicatieblad , 1982, L 378, zoals laatst gewijzigd door Richtlijn 91/692/EEG van de Raad van 23 december 1991, Publicatieblad , 1991, L 377.
(344) Richtlijn 85/203/EEG van de Raad van 7 maart 1985 inzake luchtkwaliteitsnormen voor stikstofdioxyde, Publicatieblad , 1985, L 87, zoals laatst gewijzigd door Richtlijn 91/692/EEG van de Raad van 23 december 1991, Publicatieblad , 1991, L 377.
(345) Richtlijn 84/360/EEG van de Raad van 28 juni 1984 betreffende de bestrijding van door industriële inrichting en veroorzaakte luchtverontreiniging, Publicatieblad , 1984, L 188, zoals laatst gewijzigd door Richtlijn 91/692/EEG van de Raad van 23 december 1991, Publicatieblad , 1991, L 377.
(346) Richtlijn 70/220/EEG van de Raad van 20 maart 1970 inzake de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten met betrekking tot maatregelen tegen luchtverontreiniging door emissies van motorvoertuigen, Publicatieblad , 1970, L 76, zoals laatst gewijzigd door Richtlijn 96/69/EG van het Europees Parlement en de Raad van 8 oktober 1996, Publicatieblad , 1996, L 282.
(347) Cf. de voorgestelde CO2 /energietaks.
(348) Richtlijn 92/72/EEG van de Raad van 21 september 1992 betreffende de verontreiniging van lucht door ozon, Publicatieblad , 1992, L 287.
(349) Verordening 3093/94 van de Raad van 15 december 1994 betreffende stoffen die de ozonlaag afbreken, Publicatieblad , 1994, L 333.
(350) Het Verdrag van Wenen ter bescherming van de ozonlaag (1985) en het Protocol van Montreal betreffende stoffen die de ozonlaag afbreken (1987).
(351) Jans, J., voetnoot 5, blz. 320-321; Deketelaere, K. (ed.), voetnoot 25, 139-147.
(352) Richtlijn 70/157/EEG van de Raad van 6 februari 1970 inzake de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten betreffende het toegestane geluidsniveau en de uitlaatinrichtingen van motorvoertuigen, Publicatieblad , 1970, L 42, zoals laatst gewijzigd door Richtlijn 96/20/EEG van de Commissie van 27 maart 1996, Publicatieblad, 1996, L 92.
(353) Richtlijn 80/51/EEG van de Raad van 20 december 1979 inzake de beperking van geluidshinder door subsonische luchtvaartuigen, Publicatieblad , 1980, L 18, zoals gewijzigd door Richtlijn 83/206/EEG van de Raad van 21 april 1983, Publicatieblad , 1983, L 117.
(354) Richtlijn 86/594/EEG van de Raad van 1 december 1986 betreffende het door huishoudelijke apparaten voortgebrachte luchtgeluid, Publicatieblad , 1986, L 344.
(355) Jans, J., voetnoot 5, blz. 354-369; Deketelaere, K. (ed.), voetnoot 25, blz. 147-155.
(356) Richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand, Publicatieblad , 1979, L 103, zoals laatst gewijzigd door Richtlijn 97/49/EG van de Commissie van 29 juli 1997, Publicatieblad , 1997, L 223.
(357) Zie onder meer Hof van Justitie, 28 februari 1991, Commissie t. Duitsland , zaak C-57/89, Jur. , 1991, I-883.
(358) Richtlijn 83/129/EEG van de Raad van 28 maart 1983 betreffende de invoer in de lidstaten van huiden van bepaalde zeehondenjongen en daarvan vervaardigde producten, Publicatieblad , 1983, L 91, zoals laatst gewijzigd door Richtlijn 89/370/EEG van de Raad van 8 juni 1989, Publicatieblad , 1989, L 163.
(359) Verordening 348/81/EEG van de Raad van 20 januari 1981 betreffende een gemeenschappelijke regeling die van toepassing is op de invoer van producten afkomstig van walvisachtigen, Publicatieblad , 1981, L 39.
(360) Verordening 3254/91/EEG van de Raad van 4 november 1991 houdende een verbod op het gebruik van de wildklem im de gemeenschap en op het binnenbrengen in de gemeenschap van pelzen en producten die vervaardigd zijn van bepaalde in het wild levende diersoorten uit landen waar gebruik wordt gemaakt van de wildklem of andere vangmethoden die niet stroken met de internationale normen voor humane vangst met behulp van vallen, Publicatieblad , 1991, L 308.
(361) Verordening 338/97/EG van de Raad van 9 december 1996 inzake de bescherming van in het wild levende dier- en plantensoorten door controle op het desbetreffende handelsverkeer, Publicatieblad , 1997, L 61, zoals gewijzigd door Verodening 938/97/EG van de Commissie van 26 mei 1997, Publicatieblad , 1997, L 14.
(362) Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna, Publicatieblad , 1992, L 206, zoals laatst gewijzigd door Richtlijn 97/62/EG van de Raad van 27 oktober 1997, Publicatieblad , 1997, L 305.
(363) Verordening 3528/86/EEG van de Raad van 17 november 1986 betreffende de bescherming van de bossen in de gemeenschap tegen luchtverontreiniging, Publicatieblad , 1986, L 326, zoals gewijzigd door Verordening 307/97/EG van de Raad van 17 februari 1997, Publicatieblad , 1997, L 51.
(364) Verordening 2158/92/EEG van de Raad van 23 juli 1992 betreffende de bescherming van de bossen in de gemeenschap tegen brand, Publicatieblad , 1992, L 217, zoals gewijzigd door Verordening 308/97 van de Raad van 17 februari 1997, Publicatieblad , 1997, L 51.
(365) Krämer, L, voetnoot 11, blz. 129. Voor een uitgebreide bespreking van de handhaving van Europees milieurecht, zie Verhoosel, G, « Handhaving van Europees milieurecht », TBP, 1998, 84-90.
(366) In artikel 5 van het EG-Verdrag krijgt het principe van de gemeenschapstrouw zowel een positieve als een negatieve invulling.
(367) Dit is ook zo gebleven na het Verdrag van Maastricht, waarin bepalingen werden opgenomen over het Comité van de Regio's (artikel 198A e.v. van het EG-Verdrag) en waarin op diverse plaatsen wordt verwezen naar « regionale en lokale overheden » (bijvoorbeeld artikel 104 van het EG-Verdrag). De Commissie verklaarde toen immers niet van plan te zijn een communautaire definitie van het begrip « regio » in te voeren, omdat de organisatorische en politieke structuren van de lidstaten zich wat regio's betreft historisch zeer verschillend hebben ontwikkeld. (Antwoord van de heer Millan namens de Commissie (18 juni 1992) op schriftelijke vraag nr. 858/92 van de heer Carlos Robles Piquer (PPE) (10 april 1992), Publicatieblad , 1992, C 274/48-49). Zie hierover Hessel, B, en Mortelmans, KJM, het recht van de Europese gemeenschappen en de decentrale overheden in Nederland, Deventer, Tjeenk Willink, 1997, blz. 7-9.
(368) HVJ, 18 maart 1986, Commissie tegen België , zaak 85/85, Jur. , 1986, (1149) 1168, ro. 22-23. Zie Lenaerts, K. en Van Nuffel, P., voetnoot 7, blz. 406-408.
(369) Artikel 169 van het EG-Verdrag bepaalt : « Indien de Commissie van oordeel is dat een lidstaat een van de krachtens dit Verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen, brengt zij dienaangaande een met redenen omkleed advies uit, na deze staat in de gelegenheid te hebben gesteld zijn opmerkingen te maken. » (onze cursivering)
(370) Zo stelde het Hof van Justitie in 1988 dat « iedere lidstaat de vrijheid (heeft) de bevoegdheden intern naar eigen goeddunken te verdelen en richtlijnen via maatregelen van regionale of plaatselijke overheden ten uitvoer te leggen. Deze bevoegdheidsverdeling ontslaat hem echter niet van de verplichting ervoor te zorgen, dat de bepalingen van de richtlijn nauwkeurig in nationaal recht worden omgezet. » (HVJ, 14 januari 1988, Commissie tegen België , gevoegde zaken 227-230/85, Jur. , 1988 (1) 11, r.o. 9).
(371) Hessel, B en Mortelmans, KJM, voetnoot 96, blz. 39.
(372) Lenaerts, K en Arts, D, Europees procesrecht , Antwerpen, Maklu, 1995, blz. 89.
(373) Voor een uitgebreide en recente bespreking, zie Theunis, J., « De bevoegdheidsverdeling inzake leefmilieu », in Commentaar milieurecht, Algemeen Deel (losbladig), Die Keure, Brugge, 1996, blz. 6/1-6/86.
(374) Hof van Justitie, 2 februari 1982, Commissie tegen België, zaak 68/81, Jur., 1982, 153;
Hof van Justitie, 2 februari 1982, Commissie tegen België, zaak 69/81, Jur., 1982, 163;
Hof van Justitie, 2 februari 1982, Commissie tegen België, zaak 70/81, Jur., 1982, 169;
Hof van Justitie, 2 februari 1982, Commissie tegen België, zaak 71/81, Jur., 1982, 175;
Hof van Justitie, 2 februari 1982, Commissie tegen Belgie, zaak 72/81, Jur., 1982, 183
Hof van Justitie, 2 februari 1982, Commissie tegen België, zaak 73/81, Jur., 1982, 189;
Hof van Justitie, 2 december 1986, Commissie tegen België, zaak 239/85, Jur., 1986, 3657;
Hof van Justitie, 4 juni 1987, Commissie tegen België, zaak 134/86, Jur., 1987, 2419;
Hof van Justitie, 17 juni 1987, Commissie tegen België, zaak 1/86, Jur., 1987, 2803;
Hof van Justitie, 8 juli 1987, Commissie tegen België, zaak 247/85, Jur., 1987, 3057;
Hof van Justitie, 14 januari 1988, Commissie tegen België, gevoegde zaken 227-230/85, Jur., 1988, 8;
Hof van Justitie, 13 juni 1990, Commissie tegen België, zaak C-162/89, Jur., 1990, I-2393;
Hof van Justitie, 5 juli 1990, Commissie tegen België, zaak C-42/89, Jur., 1990, I-2835;
Hof van Justitie, 11 juni 1991, Commissie tegen België, zaak C-290/89, Jur., 1991, I-2862;
Hof van Justitie, 9 juli 1992, Commissie tegen België, zaak C-2/90, Jur., 1992, I-4471;
Hof van Justitie, 10 maart 1993, Commissie tegen België, zaak C-186/91, Jur., 1993, I-861;
Hof van Justitie, 5 mei 1993, Commissie tegen België, zaak C-174/91, Jur., 1993, I-2284;
Hof van Justitie, 3 mei 1994, Commissie tegen België, zaak C-260/93, Jur., 1994, I-1613;
Hof van Justitie, 2 mei 1996, Commissie tegen België, zaak C-133/94, Jur., 1996, I-2339;
Hof van Justitie, 12 december 1996, Commissie tegen België, gevoegde zaken C-218-222/96, Jur., 1996, I-6821;
Hof van Justitie, 29 mei 1997, Commissie tegen België, gevoegde zaken C-313/96, C-356/96 et C-358/96, Jur., 1997, I-2956;
Hof van Justitie, 29 mei 1997, Commissie tegen België, zaak C-357/96, Jur., 1997, I-2966;
Er zijn nog drie « milieuzaken » hangend tegen België : de zaken C-207/97, C-326/97 et C-343/97.
(375) Hof van Justitie, 2 mei 1996, Commissie tegen België, zaak C-133/94, Jur., 1996, I-2339.
In dit geval werd België veroordeeld wegens het niet correct en volledig omzetten van richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieu-effectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (voetnoot 29).
(376) We denken hier vooral aan richtlijnen inzake productnormering en milieu effect en veiligheidsrapportering. Men merkt dat de federale overheid hier vaak probeert bevoegdheden te recupereren.
(377) Hof van Justitie, 14 januari 1988, Commissie tegen België, gevoegde zaken 227-230/85, Jur., 1988,1.
(378) Deze mogelijkheid werd pas in artikel 171 van het EG-Verdrag ingevoerd door het Verdrag betreffende de Europese Unie (1992).
(379) Hof van Justitie, 14 januari 1988, Commissie tegen België, gevoegde zaken 227-230/85, Jur., 1988, (8) 11, r.o.10.
(380) Arbitragehof, 19 februari 1997, vzw Belgisch Verbond der Syndicale Artsenkamers tegen Vlaamse Gemeenschap, arrest 6/97, Belgisch Staatsblad, 4 maart 1997, 4461; noot Delgrange, X. et Van Ypersele, P., JT, 1997, 431.
(381) Decreet van de Vlaamse Raad van 5 april 1995 tot wijziging van het Decreet van 12 juni 1991 betreffende de universiteiten in de Vlaamse Gemeenschap om de organisatie van een specifieke opleiding in de huisartsgeneeskunde te organiseren, en andere bepalingen betreffende de universiteiten, Belgisch Staatsblad, 29 juli 1995, blz. 20447, err. Belgisch Staatsblad, 15 november 1995, blz. 31427.
(382) Richtlijn 93/16/EEG van de Raad van 5 april 1993 ter vergemakkelijking van het vrije verkeer van artsen en de onderlinge erkenning van hun diploma's, certificaten en andere titels, Publicatieblad, 1993, L 165.
(383) Koninklijk besluit nr. 78 van 10 november 1967 betreffende de uitoefening van de geneeskunst, de verpleegkunde, de paramedische beroepen en de geneeskundige commissies, Belgisch Staatsblad, 14 november 1967, blz. 11881.
(384) Voetnoot 46.
(385) Artikel 6, § 1, II, van de bijzondere wet tot hervorming van de instellingen van 8 augustus 1980.
(386) Hof van Justitie, 18 oktober 1990, Dzodzi, gevoegde zaken C-297/88 et C-197/89, Jur., 1990, (I-3763) I-3794, r.o.41, Hof van Justitie, 8 november 1990, Gmurzynska-Bscher, zaak C-231/89, Jur., 1990, (I-4003) I-4018, r.o. 25, Hof van Justitie, 17 juli 1997, Leur-Bloem, zaak C-28/95, nog niet gepublieerd, r.o. 25, Hof van Justitie, 17 juli 1997, Bernd Giloy, zaak C-130/95, nog niet gepublieerd, r.o. 21.
(387) Dzodzi, supra noot 13, r.o. 42, Leur-Bloem, supra noot 13, r.o. 33. Zie ook MOK, M.R., noot onder zaak C-28/95, Leur-Bloem, S.E.W., 1997, blz. 335.
(388) Hof van Justitie, 28 maart 1995, Kleinwort Benson , zaak C-346/93, Jur. , 1995, (I-615), I-639, r.o. 16, 18 en 19. Zie ook Schers, Y. en Vollelbregt, E., « De wachters bewaakt », N.J.B. , 1998, blz. 556 en Hinton, E.F., noot onder zaak C-28/95, Leur-Bloem, C.J.E.L. , 1998, blz. 162.
(389) Artikel 177, § 3, van het EG-Verdrag stelt immers : « Indien een vraag te dien aanzien wordt opgeworpen in een zaak aanhangig bij een nationale rechterlijke instantie waarvan de beslissingen volgens het nationale recht niet vatbaar zijn voor hoger beroep, is deze instantie gehouden zich tot het Hof van Justitie te wenden. » Voor een commentaar : zie MOK, M.R., voetnoot 113, blz. 334.
(390) In zijn conclusie in de zaken-Leur-Bloem en Bernd Giloy (supra , noot 13) stelde advocaat-generaal Jacobs daarentegen dat hij niet inzag hoe de éénvormgheid zou kunnen gediend worden in gevallen waarin een lidstaat een gemeenschapsregel « leent » voor het regelen van puur interne situaties. Hij voegde er aan toe dat zulke gevallen eigenlijk geen bedreiging kunnen zijn voor de uniforme toepassing van het gemeenschapsrecht (Conclusie van 17 september 1996, nog niet gepubliceerd, r.o. 47).
(391) Hof van Justitie, 12 mei 1987, Traen , gevoegde zaken 372-374/85, Jur. , 1987, 2153; Hof van Justitie, 12 december 1996, KBV en AVES , zaak C-10/96, Jur. , 1996, I-6793, Hof van Justitie, 20 maart 1997, Bic Benelux , zaak C-13/96, Jur. , 1997, I-1769; Hof van Justitie, 18 december 1997, Inter-Environnement Wallonie , zaak C-129/96, nog niet gepubliceerd.
(392) In drie gevallen ging het om de interpretatie van sectorale richtlijnen, en slechts in één geval (Bic Benelux , voetnoot 117) over de interpretatie van een niet-sectorale richtlijn betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften.
(393) Hessel, B. en, Mortelmans, K.J.M., voetnoot 96, blz. 38. In België kan de federale wetgevende en uitvoerende macht tijdelijk in de plaats treden van de gemeenschaps- en gewestraden en gemeenschaps- en gewestregeringen om de naleving van Europese verplichtingen te verzekeren. Zie hierover Lenaerts, K. en Foubert, P., « Belgian Law and the European Community (1993-1996) », E.L.Rev., 1997, blz. 609 en Ingelaere, F., « De Europeesrechtelijke raakvlakken van de nieuwe wetgeving inzake de internationale betrekkingen van de Belgische Gemeenschappen en Gewesten », S.E.W. , 1994, blz. 76-79.
(394) Artikel 169 van de Grondwet, uitgevoerd door artikel 16, § 3, van de bijzondere wet tot hervorming van de instellingen van 8 augustus 1980.
(395) Hof van Justitie, 19 november 1991, Francovich e.a. , gevoegde zaken C-6/90 en C-9/90, Jur. , 1991, I-5357.
(396) Hof van Justitie, 5 maart 1996, Brasserie du Pêcheur et Factortame , gevoegde zaken C-46/93 en C-48/93, Jur. , 1996, I-1131, r.o. 32.
(397) Zie Lenaerts, K. en Foubert, P., voetnoot 123, blz. 607-608.
(398) Belgisch Staatblad van 23 juni 1992.
(399) Artikel 55 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980; artikel 47 van de wet van 31 december 1993 (Duitstalige Gemeenschap); artikel 33 van de bijzondere wet van 12 januari 1989 (Brusselse instellingen).
(400) Artikel 92bis , § 1, derde lid, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 bepaalt : « De akkoorden die betrekking hebben op de aangelegenheden die bij decreet worden geregeld, alsmede de akkoorden die de gemeenschap of het gewest zouden kunnen bezwaren of Belgen persoonlijk zouden kunnen binden, hebben eerst gevolg nadat zij instemming hebben verkregen bij decreet. De akkoorden die betrekking hebben op de aangelegenheden die bij wet worden geregeld, alsmede de akkoorden die de Staat zouden kunnen bezwaren of Belgen persoonlijk zouden kunnen binden, hebben eerst gevolg nadat zij instemming hebben verkregen bij wet. »
(401) Moerenhout, R. en Smets, J. De samenwerking tussen de federale Staat, de gemeenschappen en de gewesten , Antwerpen, Kluwer, 1994, nr. 232. De auteurs verwijzen hierbij in het bijzonder naar De Jonghe, J., De staatsrechtelijke verplichting tot het bekendmaken van normen , Antwerpen, Kluwer, 1985.
(402) Alen, A., « De samenwerking tussen de federale Staat en de deelstaten », Rechtskundig Weekblad , 1989-1990, blz. 1304.
(403) Stuk Kamer, nr. 561-1, 1988, blz. 1 en 29-30 (Memorie van Toelichting).
(404) Artikel 92ter van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen.
(405) Artikel 92bis van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen.
(406) Artikelen 31 tot 33bis van de gewone wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen.
(407) Moerenhout, R. en Smets, J., « De samenwerking tussen de federale Staat, de gemeenschappen en de gewesten », Antwerpen, Kluwer, 1994, nr. 56.
(408) Ibidem , nr. 59.
(409) Lejeune, M.A., « Les méchanismes de prévention des conflits d'intérêt », in Alen, A. en anderen. Les conflits d'intérêts. Quelle solution pour la Belgique de demain ?, Namen, Faculté de droit, La Charte , 1990, blz. 51 en verder.
(410) Moerenhout, R. en Smets, J., o.c. , nr. 61.
(411) Raad van State, Afd. Wetgeving, 11 augustus 1988, Stuk Vlaamse Raad, nr. 148/1, 1988, blz. 8.
(412) R.v.St., Afd. Wetgeving, 12 mei 1982, Stuk Senaat, nr. 246/1, blz. 40.
(413) R.v.St., Afd. Wetgeving, L. 14 812/1, 7 juli 1982; R.v.St., Afd. Wetgeving, 17 november 1982, Belgisch Staatsblad , 18 januari 1983, blz. 763.
(414) R.v.St., Afd. Wetgeving, 6 februari 1995, Stuk Senaat, nr. 635/1, 1987-1988, blz. 6.
(415) R.v.St., Afd. Wetgeving, 16 november 1982, Belgisch Staatsblad , 29 december 1982; R.v.St., Afd. Wetgeving, L. 16 551/8, 6 maart 1985.
(416) R.v.St., Afd. Wetgeving, 5 juni 1981, Stuk Vlaamse Raad, nr. 156/1, 1980-1981, blz. 23.
(417) Lejeune, M.A., l.c. , blz. 57.
(418) Protocol van 31 maart 1992 tot regeling van de onderscheiden vormen van samenwerking tussen de regering en de executieven (Belgisch Staatsblad , 23 juni 1992).
(419) Raad van State, Afd. Wetgeving, L. 14 404/1, 23 oktober 1981; R.v.St., Afd. Wetgeving, 17 november 1982, Belgisch Staatsblad , 18 januari 1983, blz. 763. De Raad van State steunde zich hierbij op de parlementaire voorbereiding van de bijzondere wet van 8 augustus 1980, en vooral naar de verklaring van de eerste minister, die een nota citeerde volgens dewelke aan het « betrokken zijn bij » geen andere waarde kan worden gehecht dan die van een « verplichte advieswinning, de faculteit voor de gewestexecutieven om aanbevelingen te doen of om een tekstvoorstel te ontwerpen (cfr. : Verslag De Greve-Le Hardy De Beaulieu, blz. 109 Verslag Cooreman-Goossens, blz. 180-182).
(420) Raad van State, nr. 31 587, 14 december 1988, JLMB, 1989, blz. 547-554, met noot Haubert, B. In dezelfde zin : R.v.St., nr. 32 760, 16 juni 1989, Aménagement, 1989, blz. 141-142, met noot Jadot, B., TBP, 1990, blz. 380.
(421) R.v.St., Afd. Wetgeving, L. 18 961/8, 1 maart 1989; R.v.St., Afd. Wetgeving, L. 19 291/2/V, 16 augustus 1989; R.v.St Afd. Wetgeving, L. 19 427/9, 6 december 1989; R.v.St., Afd. Wetgeving, L. 19 553/9, 29 januari 1990; R.v.St., 19 664/9, 19 maart 1990.
(422) R.v.St., Afd. Wetgeving, 13 juli 1988, Stuk Kamer, nr. 516-1, 88, blz. 43.
(423) R.v.St., nr. 31 587, 14 december 1988, l.c. , blz. 551; R.v.St., Afd. Wetgeving, L. 19 291/2/V, 16 augustus 1989.
(424) Moerenhout, R. en Smets, J., o.c. , nr. 74.
(425) R.v.St., Afd. Wetgeving, L. 19 291/2/V, 16 augustus 1989.
(426) Moerenhout, R. en Smets, J., o.c. , nr. 84.
(427) Lejeune, M.A., l.c. , blz. 65.
(428) R.v.St., Afd. Wetgeving, 12 mei 1982, Stuk Senaat, nr. 246/1, 1981-1982, blz. 40.
(429) Arbitragehof, nr. 2/92, 15 januari 1992, Belgisch Staatsblad , 28 februari 1992.
(430) R.v.St., Afdeling Wetgeving, L. 13 965/1, 8 april 1981; R.v.St., Afd. Wetgeving, L. 14 124/1, 17 juni 1981; R.v.St., Afdeling Wetgeving, L. 16 715/1, 23 mei 1985.
(431) Protocol van 31 maart 1992 tot regeling van de onderscheiden vormen van samenwerking tussen de regering en de executieven (Belgisch Staatsblad , 23 juni 1992).
(432) Artikel 6, § 2, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980.
(433) R.v.St., Afd. Wetgeving, 25 maart 1981, Stuk Senaat, nr. 704/1, 1980-1981, blz. 35; R.v.St., Afd. Wetgeving, 12 mei 1982, Stuk Senaat, nr. 246/1, 1981-1982, blz. 38.
(434) Moerenhout, R. en Smets, J., o.c. , nr. 99.
(435) Protocol van 31 maart 1992 tot regeling van de onderscheiden vormen van samenwerking tussen de regering en de executieven (Belgisch Staatsblad , 23 juni 1992).
(436) Moerenhout, R. en Smets, J., o.c. , nr. 104.
(437) De Raad van State heeft hieromtrent wel opgemerkt dat de bepaling, volgens dewelke slechts op eensluidend advies van de executieven tot fusies van gemeenten kan worden besloten, erop neerkomt « dat aan de executieve van elk gewest een echt vetorecht wordt verleend waardoor zij zich kan verzetten tegen de uitoefening, door de nationale wetgever, van een bevoegdheid welke artikel 3 van de Grondwet (thans artikel 7) hem heeft gegeven. Volgens de Raad staat artikel 107quater (thans artikel 39) niet toe dat een gewestexecutieve zich mengt in de uitoefening van de aan de wetgever opgedragen bevoegdheden, behalve dan bij wege van adviesverlening, dit wil zeggen zonder de uitoefening van die bevoegdheid lam te kunnen leggen. Het gaat dus niet op een « eensluidend » advies van de gewestelijke executieve te eisen » (R.v.St., Afd. Wetgeving, 6 juni 1979, Stuk Senaat, nr. 261/1, 1979, blz. 30). In latere adviezen bevestigt de Raad van State zijn eerder gemaakte opmerkingen (zie onder meer R.v.St., Afd. Wetgeving, 6 juni 1980, Stuk Senaat, nr. 434/1, 1979-1980, blz. 14).
(438) Ook hier rijst het probleem dat de mogelijkheid van bekrachtiging van een door het verkozen wetgevend orgaan van een gemeenschap of een gewest genomen beslissing afhankelijk zou worden gemaakt van het eensluidend advies van de Ministerraad (R.v.St., Afd. Wetgeving, 18 december 1992, Stuk Senaat, nr. 558/2, 1992-1993, blz. 7).
(439) Protocol van 31 maart 1992 tot regeling van de onderscheiden vormen van samenwerking tussen de regering en de executieven (Belgisch Staatsblad , 23 juni 1992).
(440) Mast, A., Overzicht van het Belgisch Administratief Recht, Antwerpen, Kluwer, blz. 89.
(441) Moerenhout, R. en Smets, J., o.c. , nr. 118.
(442) Protocol van 31 maart 1992 tot regeling van de onderscheiden vormen van samenwerking tussen de regering en de executieven (Belgisch Staatsblad , 23 juni 1992).
(443) Lejeune, M.A., l.c. , blz. 77.
(444) Protocol van 31 maart 1992 tot regeling van de onderscheiden vormen van samenwerking tussen de regering en de executieven (Belgisch Staatsblad , 23 juni 1992).
(445) Protocol van 31 maart 1992 tot regeling van de onderscheiden vormen van samenwerking tussen de regering en de executieven (Belgisch Staatsblad , 23 juni 1992).
(446) Ingevoegd door de bijzondere financieringswet van 16 januari 1989.
(447) Het gaat hier om de oude nummering van de Grondwet.
(448) Eveneens ingevoegd door de bijzondere financieringswet van 16 januari 1989.
(449) Hier gaat het om de nieuwe nummering van de gecoördineerde Grondwet.