1-700/1 | 1-700/1 |
3 JULI 1997
Ten gevolge van de gebeurtenissen die sinds augustus 1996 hun stempel drukken op dit land, heeft de commissie in oktober vorig jaar besloten het debat over de structuur en de samenwerking van de verschillende politiekorpsen, dat gevoerd wordt sinds het begin van deze zittingsperiode, te versnellen.
Opzet van de Commissie was een overzicht te krijgen van de globale werking van de politiediensten van dit land en daaruit de conclusies te trekken om te komen tot concrete voorstellen over een herstructurering van de politiediensten.
Om in dit opzet te slagen heeft de Commissie hoorzittingen gehouden en een aantal bezoeken georganiseerd. Ook heeft zij tijdens een studiereis naar de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk onderzocht op welke manier het politiebestel van deze landen functioneert. Tijdens de hoorzittingen heeft zij de huidige werking van de verschillende politiediensten onderzocht. Sedert het einde van de maand mei heeft zij haar vaststellingen besproken en over de noodzakelijke herstructurering van de politiediensten gedebatteerd. Uitgangspunt daarbij waren de aanbevelingen die werden geformuleerd in het verslag van het parlementair onderzoek naar de wijze waarop het onderzoek door de politie gevoerd werd in de zaak « Dutroux-Nihoul en consoorten » (1).
Dit verslag bestaat uit drie delen.
Het eerste deel begint met een historisch overzicht gegeven van de evolutie van de verschillende politiediensten en van het overheidsbeleid inzake politie. Een dergelijk overzicht is nodig om de structurele verschillen die wij vandaag vaststellen en de houding van de politiek bevoegde overheden in een context te plaatsen.
Daarna wordt een beknopte synthese gegeven van de verschillende hoorzittingen. Een eerste deel van de hoorzittingen was gewijd aan de huidige werking van de verschillende politiediensten. Gelet op de bevoegdheid van de Commissie voor de Justitie terzake werd de werking van de gerechtelijke politie niet ten gronde uitgediept. Het tweede deel van de hoorzittingen werd besteed aan het onderzoek van de hervormingsvoorstellen van de verschillende politiediensten, waarvan de analyse eveneens in het eerste deel terug te vinden is.
Het derde grote luik van het eerste deel bevat de vaststellingen van de Commissie. Ten slotte formuleert de Commissie een aantal voorstellen voor een toekomstige herstructurering van het politiebestel.
Het tweede deel van het verslag bevat een uitvoerige weergave van de verschillende hoorzittingen die in de Commissie werden gehouden. Tevens bevat dit een verslag over de commissiereis en de punctuele conclusies van de delegatie die eraan deelnam.
Het derde deel, ten slotte, bevat de bijlagen waarin u de verschillende documenten terugvindt die door de gehoorde partijen aan de Commisie werden overgemaakt. Dit derde deel bevat ook de nota die door de professoren Van Outrive en De Valkeneer op vraag de Commissie werd opgesteld (« Analyse van het falend politiesysteem en concrete voorstellen voor een herstructurering van de politiediensten »).
De Commissie wenst haar dankbaarheid uit te drukken voor de tijd en de moeite die beiden hebben besteed aan het opstellen van deze analyse.
Het is duidelijk dat de aanbevelingen en voorstellen die in dit verslag worden uitgewerkt algemeen, voorlopig en onvolledig zijn.
Algemeen, omdat dit verslag zich beperkt tot het opstellen van algemene oriëntaties inzake principes en structuren zonder in dit stadium in te gaan op concrete details.
Voorlopig, omdat het nog te vroeg is om dit debat zeker nu al af te sluiten. Wel moet het mogelijk zijn om op basis van dit verslag vanuit het Parlement een grondig debat te voeren met de regering over de hestructurering van de politiediensten.
Onvolledig, omdat onze commissie een aantal aspecten niet heeft behandeld omdat ze ofwel niet tot haar bevoegdheid behoren ofwel omdat het Parlement reeds in andere commissies deelaspecten van deze ruime problematiek onderzoekt. Zo heeft de commissie zich niet bezig gehouden met de minstens even noodzakelijke hervorming van de magistratuur of de hervorming van de strafrechtelijke procedure. De commissie kan ook nog niet vooruitlopen op de conclusies van de onderzoekscommissie « georganiseerde criminaliteit » van de Senaat. Zo moet voor een precieze definitie van « georganiseerde criminaliteit » worden verwezen naar de omschrijving die deze onderzoekscommissie daaraan zal geven in haar eindverslag.
Al te lang is het Parlement afwezig geweest in het debat over de wijze waarop de politiediensten in dit land georganiseerd worden. Dit verslag wil een eerste aanzet zijn om het Parlement in deze discussie opnieuw te betrekken, nog voordat de regering enige beslissing neemt.
Sinds de laatste staatshervorming oefent de Senaat niet langer een onmiddelijk politiek toezicht uit op de regering. Des te sterker kan de Senaat zijn rol benadrukken als reflectiekamer. Zoals gezegd is dit verslag verre van volledig of definitief. Het is wel een antwoord op een dubbele uitdaging, waarbij de Senaat probeert te groeien in zijn rol als reflectiekamer en tegelijk probeert aan te sluiten bij het debat over de hervorming van de politiebestel.
De commisie heeft de volgende hoorzittingen en bezoeken georganiseerd :
Woensdag 23 oktober 1996
de minister van Ambtenarenzaken
de heren De Smet, voorzitter, en Canneel, administrateur-generaal van het Hoog Comité van Toezicht
over het Hoog Comité van Toezicht
Dinsdag 29 oktober 1996
Luitenant-generaal De Ridder, commandant van de rijkswacht
de heer Van Keer, nationaal voorzitter van het Nationaal Syndicaat van het rijkswachtpersoneel
de heer Schonkeren, federaal voorzitter van de Syndicale Federatie van de Belgische rijkswacht
de heer Aerts, nationaal voorzitter van het Syndicaat voor de vooruitgang van het rijkswachtpersoneel
de heer Clemmens, nationaal voorzitter van het Algemeen Syndicaat voor de rijkswachtdiensten
Woensdag 30 oktober 1996
de heer Canneel, administrateur-generaal van het Hoog Comité van Toezicht
de heer Vermeulen, adjunct-administrateur-generaal van het Hoog Comité van Toezicht
Dinsdag 5 november 1996
de heren Paul Vandeneede en Ivan Chenot, hoofdcommissarissen bij het Hoog Comité van Toezicht
Woensdag 27 november 1996
de heer De Troch, hoofdpolitiecommissaris van Aalst, voorzitter van de Vaste Commissie voor de gemeentepolitie
de heer Warny, politiecommissaris van Namen, lid van de raad van bestuur van de Algemene politiesteundienst
de heer Adam, politiecommissaris van Basenge, vice-voorzitter van de Koninklijke Federatie van politiecommissarissen en adjunct-politiecommissarissen van België
Woensdag 4 december 1996
de politiecommissarissen van Brussel, Antwerpen, Gent, Charleroi en Luik en de heer E. Herman, voorzitter van de Vereniging der korpschefs van de gemeentelijke politiekorpsen van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest
Dinsdag 7 januari 1997
mevrouw S. Fowler (attaché FBI) en de heer F. Alexander (vertegenwoordiger DEA)
de heer E. Van Molle, verbindingsofficier bij de ambassade van België te Washington
over de werking van de gespecialiseerde politiediensten in de Verenigde Staten
Woensdag 15 januari 1997
de heren Troch, voorzitter, Pyl, ondervoorzitter, en Cornet, leden van het Vast Comité van toezicht op de politiediensten over het onderzoek over de organisatie en de werking van het Hoog Comité van Toezicht door het Vast Comité van Toezicht op de politiediensten
Dinsdag 21 januari 1997
de heren H. Meers, R. Scharff en J. Wiertz, arrondissementscommissarissen
het Vaste Comité van Toezicht op de politiediensten
over de werking van de politiediensten
Woensdag 5 februari 1997
de heer F. De Mot, directeur-generaal van de Algemene Rijkspolitie bij het ministerie van Binnenlandse Zaken
Dinsdag 25 februari 1997
de heren Fitzsimmons en Tolman, verbindingsofficieren bij de Britse ambassade te Brussel
Woensdag 5 maart 1997
de burgemeester, de politiecommissaris en de bevoegde rijkswachtbrigadecommandant van de gemeenten Enghien, Pont-à-Celles, Oostkamp en Dilbeek
Woensdag 7 mei 1997
de heer Ch. De Vroom, commissaris-generaal voor de gerechtelijke opdrachten
Dinsdag 13 mei 1997
luitenant-generaal W. De Ridder, korpscommandant van de rijkswacht
Woensdag 14 mei 1997
vertegenwoordigers van het Gemeenschappelijk vakbondsfront van de magistratuur en van de politiediensten
Dinsdag 20 mei 1997
de heer R. Van Reusel, hoofdcommissaris van de stad Brussel
de heer C. De Troch, voorzitter van de Vaste Commissie van de gemeentepolitie in België, en de heer Ph. Warny, lid van de Raad van bestuur van de Algemene politiedienst
vertegenwoordigers van het gemeenschappelijk vakbondsfront van de magistratuur en van de politiediensten
Woensdag 21 mei 1997
prof. L. Van Outrive (KUL) en prof. C. Devalkeneer (UCL)
Dinsdag 15 oktober 1996
Generale Staf van de rijkswacht
Woensdag 13 november 1996
Algemene politiesteundienst (APSD)
van 14 tot 23 april 1997 naar het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten
Het is onmogelijk de complexiteit van de huidige situatie te vatten zonder de evolutie van de politiediensten en het overheidsbeleid terzake te schetsen.
Op 19 november 1830 ontbindt het Voorlopig Bewind de « maréchaussée » en vervangt haar door de « Gendarmerie Nationale ». Het is een symbolische aanpassing, die niet veel aan de structuur en de organisatie van deze militaire politiemacht verandert (4). Niettegenstaande artikel 120 van de nieuwe grondwet bepaalde dat de organisatie en de uitrusting van het korps wettelijk moest geregeld worden, blijven de bevoegdheden jarenlang geregeld krachtens de Franse wet van 28 Germinal VI (17 april 1798), het Hollandse « Règlement Général sur la police, la discipline et le service de la Maréchaussée » van 30 januari 1830 en een reeks besluiten uit 1814.
De afwezigheid van een vooral nationale en centrale controle op het functioneren van de militair-georganiseerde en een al te autonoom geachte gendarmerie levert dan al problemen op. De magistratuur vindt al spoedig dat ze te militair is en te zeer gericht op ordehandhaving om ernstig gerechtelijk werk te kunnen doen.
De taak van openbare ordehandhaving in de grote steden wordt nochtans aanvankelijk hoofdzakelijk door het leger waargenomen. De gendarmerie is er dus niet de belangrijkste ordemacht, maar wordt soms ter versterking gestuurd. Geleidelijk aan neemt zij echter die taak over en dat heeft alles te maken met woelige sociale gebeurtenissen vanaf 1886 en met de invoering van de verplichte legerdienst.
De effectieven en de bevoegdheden worden reeds vóór 1914 gevoelig uitgebreid, alhoewel er in het Parlement al regelmatig zware kritiek wordt geuit op haar optreden bij openbare ordehandhaving.
De periode tussen de twee wereldoorlogen is zeer rumoerig zowel door de sociaal-economische contestatie als door de politieke agitatie rond het vigerend staatsbestel. Daarmee gaat de aandacht veel meer naar openbare ordehandhaving en politieke controle dan naar de bestrijding van misdadigheid. Derhalve wordt de gendarmerie vanaf 1925 ook rijkswacht genoemd steeds meer uitgebreid als een nog steeds militaire, repressieve en steeds meer autonome interventiemacht. Dit gebeurt weer eens tegen de parlementaire kritiek in, maar blijkbaar onder dekking van politieke leiders en voogdijministers, die de rijkswacht besturen door middel van koninklijke besluiten. Een nieuwe wet, gestemd door het Parlement, komt er nog altijd niet, ook al wordt daar regelmatig op aangedrongen.
Na de tweede wereldoorlog gaat die evolutie onverdroten verder, ditmaal meer in aansluiting met politieke en ideologische en minder met sociaal-economische beroeringen. Van groot belang wordt de oprichting van bijzondere opsporings- en inlichtingsbrigades (de zogenaamde BOB's) binnen elk district. Dit gebeurt met een gewoon Regeringsbesluit van 3 augustus 1945. De taak wordt als volgt bepaald : « het nemen van aanvullende inlichtingen, nodig voor de normale loop van de gerechtelijke onderzoeken en krachtiger toezicht op de vreemdelingen, verdachten en subversieve middens. » (5). Er worden maar 486 rijkswachters in de BOB's ingezet op een effectief van iets meer dan 12 000 en tegenover de bijna 4 000 leden van de mobiele eenheden (6).
Op 2 december 1957 komt er dan toch een nieuwe wet op de rijkswacht. De mogelijkheid tot eigenmachtig optreden, het ambtshalve ingrijpen én de onafhankelijkheid tegenover de burgerlijke overheden « die er slechts vat op hebben bij wege van vordering » blijven behouden. En dat alles grijpt opnieuw plaats tegen kritiek van veel parlementairen van allerlei strekkingen in. De kritiek betreft nu niet meer alleen het optreden en het militair karakter, maar ook de statuten (onder andere de tuchtregeling), de reorganisaties, het gebrekkig gerechtelijk werk, de opleiding, de uitgebreide KB-regelgeving en het gebrek aan bestuurlijke en parlementaire controle. Veel van die kritiek wordt nu ook geuit door de « huisvakbond » van de rijkswacht, het « Nationaal Syndikaat van het Rijkswachtpersoneel », de opvolgster van de « Verbroedering der Rijkswacht ».
Na de beroering rond de Eenheidswet in 1960-1961, het drama Zwartberg in 1965-1966, Leuven Vlaams in 1968 en het telkens weerom opgemerkt optreden van de rijkswacht, leveren alle partijen weer eens kritiek op de ordehandhaving... maar nu ook op het functioneren van de BOB's.
De parlementaire onderzoekscommissie Wijninckx van de Senaat biedt weinig informatie over het functioneren van de rijkswacht. De zaak van commandant François (verkoop van drugs om een gat in de informantenkas te dichten) trekt de aandacht. Maar weer zorgen koninklijke besluiten en interne reglementen in uitvoering van de wet van 1957 voor uitbreiding én van uitrusting (onder andere informatica) én van manschappen én van bevoegdheden, zeker van de korpscommandant... In 1976 wordt een personeelsstop afgekondigd in de openbare diensten. Op 27 december 1973 krijgt de rijkswacht bij wet een eigen statuut, alhoewel zij deel blijft uitmaken van het leger.
Korpschef F. Beaurir verdedigt op 5 oktober 1979 de « edele wedijver » tussen de politiediensten. Er wordt nu ongetwijfeld meer aandacht besteed aan de misdaadbestrijding, inzonderheid aan de strijd tegen de drugs. Het korps wordt verder uitgebouwd én bouwt vooral zichzelf uit tot dé nationale politie. Er worden talrijke nieuwe gespecialiseerde afdelingen opgericht. De rijkswacht is alom aanwezig, ook in bepaalde andere politiediensten, en in de inlichtingendiensten en op de betrokken ministeries. Wanneer terrorisme in de nabuurlanden in 1982 leidt tot de oprichting van de Anti-Terreur Gemengde Groep (AGG), in 1982-1985 de zogenaamde Bende van Nijvel aan het werk is en in 1984-1985 de CCC, ook na het Heizeldrama van mei 1985, wordt de rijkswacht andermaal versterkt. En dit gebeurt, ook al gaat zij niet vrij uit bij het optreden gedurende het Heizeldrama en bij de mijnstakingen van 1985-1986 en 1987. Het verslag van de parlementaire onderzoekscommissie over het Heizeldrama was onder andere voor het korps inderdaad weinig vleiend.
Inmiddels groeit ook de kritiek vanuit de inmiddels ontstane diverse rijkswacht-vakbonden. In januari 1988 zegt minister van Justitie Gol « dat hij de rijkswacht gebruikt en niet controleert. »
In april 1988 gaat in de Kamer de eerste zogenaamde bendecommissie van start. Het verslag is klaar op 30 april 1990. Vooral het autonoom, militair en hiërarchisch functioneren van de rijkswacht, dat ook het recherchewerk schaadt, maar ook de aanzienlijke bevoegdheid van haar commandant zijn voorwerp van kritiek. Het Pinksterplan van 5 juni 1990 voorziet in de overheveling van de beheersbevoegdheid over de rijkswacht van het ministerie van Landsverdediging naar dat van Binnenlandse Zaken en Justitie. En dat gebeurt dan bij wet van 18 juli 1991. Men spreekt van een « demilitarisering » (7).
In mei 1993 begint de rijkswacht op eigen initiatief aan de uitwerking van 14 projecten « basispolitiezorg met kwaliteit », zoals zij werd aangekondigd in de regeerverklaring van juni 1992, het Pinksterplan II genoemd. Die projecten worden in 1994 operationeel. Op die wijze begeeft de rijkswacht zich doelgericht en gespecialiseerd op het terrein van lokale politiedienst en wordt identiek aan de gemeentepolitie, waar tevoren, vanaf 1988 tot en met in 1994, onder de regering, de complementariteit werd vooropgesteld. Vanaf april 1994 begint men tevens aan de herstructurering van het korps : de mobiele groepen worden herleid tot 4 escadrons te Brussel en de overtollige manschappen gaan naar de brigades, die nu ook meer uitdrukkelijk moeten deelnemen aan het gerechtelijk werk; de brigades krijgen meer autonomie en moeten zich tevens richten op basiswerk en contacten met de bevolking; de nieuwe (mega-) districten vallen nu samen met de gerechtelijke arrondissementen; het niveau « gebied » wordt afgeschaft.
Verder wordt uiteraard de rijkswacht betrokken in allerlei initiatieven van coördinatie en samenwerking en ook in nieuwe initiatieven zoals de APSD (algemene politiesteundienst) en OIPG's (internationale contactpunten in de grensgebieden, gevestigd in rijkswachtkazernes). In de zeer recente richtlijn van de minister van Justitie, op datum van 24 februari 1997, wordt een werkverdeling tussen rijkswacht en gerechtelijke politie afgekondigd : « tot regeling van de samenwerking en coördinatie inzake de opdrachten van gerechtelijke politie tussen de politiediensten ».
In navolging van het betoog van A. Thonissen in 1885 houdt procureur Van Iseghem, de latere voorzitter van het Hof van verbreking, in 1886 nog maar eens een pleidooi voor een afzonderlijke gerechtelijke politie bij de parketten (8). Zes jaar later doet minister van Justitie F. Lejeune een nieuw voorstel. De Franse « brigade de sûreté » dient als voorbeeld. Op 3 mei 1893 legt procureur-generaal Van Schoor een wetsontwerp voor aan de regering. En dat is niet het laatste voorstel. Tot in het begin van 1914 duiken er steeds nieuwe op. De argumenten zijn steevast dat de gemeentelijke en landelijke politie niet in staat zijn behoorlijk gerechtelijk werk te leveren en dat de rijkswacht te militair is en te zeer bezig met de handhaving van de openbare orde. De reacties zijn vrijwel unaniem : politici, magistraten, politiemensen willen niet weten van een project voor een (nieuwe) staatspolitie, die bovendien de greep van de centrale macht op de politiediensten nog zou vergroten. Wel worden er allerlei tegenvoostellen gedaan om meer en beter gerechtelijke bevoegdheden te geven aan de bestaande politiediensten.
Op 17 april 1919 komt er de wet op de gerechtelijke politie. Blijkbaar is nu alle weerstand weggevallen. De argumenten zijn : het toenemend gewapend banditisme en de moderne vormen van misdadigheid; ook de noodzakelijk geachte bescherming tegen linkse en rechtse politieke groeperingen... Politiek inlichtingenwerk dus... samen met gerechtelijk werk... Daar komt trouwens geleidelijk aan kritiek op in de parlementen, zeker als in 1928 deze politie de relaties met buitenlandse politieke politie- en inlichtingendiensten toebedeeld krijgt. Over haar gerechtelijk werk klaagt men niet.
Na Wereldoorlog II stagneert de gerechtelijke politie : er komt maar uitermate geleidelijke personeelsuitbreiding en verbetering van de uitrusting. Niettegenstaande een verruimingspolitiek vanaf de zeventiger jaren, lijdt deze politiedienst voortdurend aan personeelsgebrek. Zij participeert ook weer aan staatsveiligheidstaken en heeft nog steeds de internationale politie-contacten in de hand. Men legt zich eveneens toe op de drugbestrijding. Naar aanleiding van de zaak Graindorge, en later van de zaak Reyniers, komt deze politiedienst even in de zwarte kijker.
Alleen de bespreking van de begrotingen van justitie brengt deze politie ter sprake in het Parlement. Het gaat dan aanvankelijk over hun gebrekkige recrutering, vorming en betaling, Vanaf het einde van de zestiger jaren wordt er wat feller kritiek geuit op de gebrekkige werkingsmiddelen en organisatie ten aanzien van de misdadigheid. Reeds vanaf 1962 vraagt men naar de oprichting van een echte nationale brigade. Verder leidt de gerechtelijke politie een vrij onopvallend bestaan.
Vanaf 1988 krijgt zij via de regeringsverklaringen en het verslag van de zogenaamde eerste bendecommissie maar één duidelijk signaal : dat zij voorlopig blijft bestaan. Immers de bendecommissie heeft niet zoveel kritiek, maar onderkent wel de te kleine personeelsbezetting en de te geringe administratieve en technische logistiek, ook een gebrek aan centrale samenhang en te weinig bevoegdheid voor de commissaris-generaal. Maar de commissie beveelt niettemin op lange termijn de totstandkoming van één gerechtelijke politie aan.
Deze politie ontsnapt ook niet aan de aandacht van het Pinksterplan : het gezag van de minister van Justitie en de bevoegdheden van de commissaris-generaal over een centraal geleid korps moeten worden uitgebreid; er moet mogelijkheid zijn om personeel aan te werven en te bevorderen met een hogere scholingsgraad en om de opleiding aanzienlijk te verbeteren.
Op 2 september 1991 begint inderdaad de publicatie van een reeks zeer belangrijke koninklijke besluiten en dit wordt tot in het begin van 1992 voortgezet... Er komen dan ook nieuwe secties voor de bestrijding van financiële misdrijven. Dus gaat het om een belangrijke hervorming buiten het Parlement om. Maar in datzelfde Pinksterplan wordt andermaal gesteld dat de gerechtelijke politie bij de parketten blijft bestaan. Dat wordt herhaald in het Pinksterplan II van 1992. De nota omtrent de werkverdeling met de rijkswacht werd reeds vermeld en we komen er op terug.
Wordt de gerechtelijke politie althans formeel niet altijd even reëel betrokken in een aantal samenwerkingsinitiatieven, zoals APSD en het vijhoeksoverleg, zij blijft buiten andere initiatieven zoals de OOP13, de IPZ's (interpolitiezones) en de OIPG's.
In 1830 is België overwegend een ruraal land en de lokale politie bestaat hoofdzakelijk uit veldwachters, geworven uit oud-militairen, slecht gevormd en uitgerust en vooral ook onderbetaald (9). In zeer kleine gemeenten wordt « de politie » dikwijls alleen door de burgemeester waargenomen. Pas om en rond 1850 ontstaan politiekorpsen in een aantal steden zoals Luik, Antwerpen, Leuven en Brussel. Er wordt zeer veel gerecruteerd uit oud-matrozen en gepensioneerde militairen. Binnen de Brusselse politie komt er zeer opvallend een gerechtelijke afdeling, die eigenlijk nationale opdrachten vervult. Die zou in de jaren 1880 nog model staan voor tucht en communicatie-technologie. De wachtdiensten krijgen er als opdracht de « gevaarlijke klassen » te bewaken. (10)
In de Grondwet werd niets ingeschreven over het statuut van de gemeentelijke of landelijke politie, maar de gemeentewet van 30 maart 1836 voert verschillende principes in die vandaag nog gelden. Deze geeft de gemeenteraad de bevoegdheid de politie te vorderen en het college van burgemeester en schepenen het recht de politiereglementen te doen naleven. De burgemeester krijgt als verantwoordelijke voor openbare ordehandhaving het recht andere politiediensten te vorderen. De provinciewet van 30 april 1836 geeft de gouverneur dezelfde bevoegdheid. Wettelijk zijn de commissarissen, hun adjuncten en de veldwachters officieren van gerechtelijke politie. Maar voor het overige zijn de taken van de gemeentepolitie niet nauwkeurig bepaald. Men is immers ook nog aangewezen enerzijds op oude Franse teksten uit 1789 en 1790 voor een aantal taken van openbare ordehandhaving en gerechtelijk werk, anderzijds ook nog op wat her en der vermeld was in het wetboek van strafvordering van 1808, het strafwetboek van 1789 en decreten uit 1806. Dit heeft als gevolg dat men tientallen jaren lang redetwist over de autonomie van de burgemeester ten aanzien van het centrale gezag, van het leger en van de rijkswacht wanneer het op openbare ordehandhaving aankomt.
De wijziging aan de gemeentewet in 1842 beknot de autonomie van de « gemeentelijke magistraten » en in verschillende omzendbrieven wordt de controle van het centraal gezag uitgebreid. Men legt er vooral de nadruk op dat de burgemeester het centrale gezag vertegenwoordigt (11). De burgemeesters van de grote steden zijn niet zo gelukkig met de controle van de centrale macht, temeer omdat zij steeds vaker beroep doen op hun eigen stadspolitie om de orde te handhaven. Maar de kwaliteit van dit werk wordt door de hogere overheden betwist (12).
Gedurende de laatste twintig jaren van de XIXe eeuw wordt de gemeentepolitie in de belangrijke steden en gemeenten beter georganiseerd, uitgebreid en soms ook al gespecialiseerd. Maar de openbare orde kan in de grote steden toch meestal niet alleen door de lokale politie worden gehandhaafd. De territoriale bevoegdheid wordt strikt geëerbiedigd. De opleiding blijft een moeilijk vraagstuk, evenals het gemeentelijk bepaald statuut van de politiemensen. Inmiddels groeit de invloed van de burgemeester op zijn politie, dank zij een aanpassing van de gemeentewet in 1887 en in 1905.
Het behoud van het lokaal gezag over de politie en het behoud van die lokale politie zelf vindt steun bij de reeds rond 1880 opgerichte organisatie van commissarissen en adjunct-commissarissen, bij de later opgerichte organisatie van ondergeschikte stedelijke en landelijke politie, maar ook bij een door de regering in 1904 opgerichte « Commissie van de landelijke politie. » (13) Allen zijn gekant tegen een al te grote uitbreiding van een nationale politie.
In 1924 krijgt de landelijke politie eindelijk haar wet en het zal nadien zeer lang stil blijven rond deze politie. Volledige gerechtelijke bevoegdheden krijgen de veldwachters niet.
In de periode tot aan wereldoorlog II neemt het aantal gemeentelijke politiekorpsen voortdurend toe. Vooral de grootstedelijke korpsen worden geleidelijk aan polyvalent. Maar er vallen niet veel wettelijke beschikkingen te noteren. In 1935 wordt het « brevet » ingevoerd als voorwaarde om te worden benoemd als officier en er worden steeds meer nationale normen opgelegd. Er wordt weer een beperking ingevoerd van de bevoegdheid van de burgemeester als openbare ordehandhaver en in juni 1934 wordt de dienst « Algemene Rijkspolitie » opgericht binnen het ministerie van binnenlandse zaken. Deze moet alle informatie verzamelen inzake bestuurlijke politie.
De positie en taak van de gemeentepolitie zijn al die tijd niet gemakkelijk. Zij is dikwijls geïsoleerd en wordt vaak door de autoriteiten aan haar lot overgelaten, zo zij al niet de speelbal wordt van lokale politieke tegenstellingen. Ook in het parlement is er niet veel te doen over deze politie tenzij er wordt op aangedrongen de gemeentelijke autonomie te bewaren.
Op 10 april 1954 legt een regeringscommissie een verslag neer omtrent « een onderzoek der vraagstukken aangaande de politie ». Dit laat zich zeer critisch uit over de recrutering, de tuchtregeling en vooral over de organisatie en de inhoud van de vorming van de gemeentepolitie. Zij stelt ook een nationale inspectie voor, zoals bij de brandweer. Zij pleit ook voor meer contact tussen de beide voogdijministers. Het verslag blijft dode letter. De gevraagde wet op de gemeentepolitie komt er maar niet.
Allerlei politieverbroederingen hadden zich inmiddels ontwikkeld. Ze zijn niet-politiek en behandelen meestal materiële en morele aangelegenheden. Er wordt ook strijd geleverd en gemanifesteerd voor menswaardige lonen en pensioenen. Maar in het parlement vinden ze weinig gehoor. Zeker niet door toedoen van het parlement, maar des te meer door de onafhankelijke politiesyndicaten is er veel te doen over de uitrusting, de opleiding, de statuten en over de wedden. Veel succes hebben ze niet. De traditionele vakbonden beginnen nu vaste voet te krijgen binnen de gemeentepolitie en behalen wél enige resultaten. Het thema « gemeentepolitie of staatspolitie » is voortdurend aan de orde bij de beroepsorganisaties.
Krachtens een wijziging in de gemeentewet door de wet van 25 juni 1969 kunnen politiekorpsen voortaan samenwerken inzake administratieve politie. Maar de burgemeesters staan daar nogal weigerachtig tegenover, zodat er van die intergemeentelijke samenwerking in de praktijk niet veel in huis komt. (14)
In uitvoering van de grondwetswijziging van december 1970, wordt in de wet van 26 juli 1971 over de organisatie van agglomeraties en federaties van gemeenten bepaald dat :« de agglomeraties en federaties van gemeenten de coördinatie aanmoedigen van gemeentelijke activiteiten, met name de technische coördinatie van de gemeentelijke politiediensten ». Noch in de wetten van 14 februari 1961 en 23 juli 1971 over de samenvoeging van gemeenten en de wijziging van hun grenzen, noch in het uitvoerings-koninklijk besluit van 17 september 1975 is er sprake van de politie. Maar het koninklijk besluit van 5 januari 1972 over het gemeentepersoneel bevriest alle nieuwe benoemingen en bepaalt dat iedere ambtenaar bevoegd blijft in het vroeger gebied. De wet van 29 juni 1976 legt de inrichting van een politiekorps op, tevens de invoering van het ambt van hoofdcommissaris in alle gemeenten van meer dan 10 000 inwoners. Het koninklijk besluit van 22 juli 1976 doet de aanpassingen aan de nieuwe toestand. Maar de situatie van veldwachters in de nieuwe korpsen van gemeentepolitie is niet goed geregeld en geeft aanleiding tot betwistingen.
De fusieoperatie van politiekorpsen was slecht voorbereid en leidt tot veel moeilijkheden. Er wordt een kans gemist om een ernstige sanering en minimale structurering door te voeren. De personeelsstop blokkeert alles. Bovendien wil men niet raken aan de gemeentelijke autonomie... zogenaamd werd er al genoeg geherstructureerd... en het blijft allemaal bij enkele schuchtere nationaliserings-koninklijke besluiten en aanbevelingen inzake omkadering. Bovendien blijkt dat de feitelijke sterkte soms tot 25 % kan afwijken van de organieke sterkte. Dat alles leidt tot een stagnering van de effectieven en van de kaders. Alleen in de grotere steden en gemeenten komt er een zekere uitbreiding en begint men ook aan (hernieuwde) buurt- en wijkpolitie te doen. Na de fusie zijn er nog 306 gemeenten met landelijke politie en 281 zouden over een gemeentelijk korps moeten beschikken. In feite zijn het er maar 170.
Alhoewel volgens de wet van 8 augustus 1980 er overheveling van bestuurlijk toezicht over de gemeenten van meer dan 20 000 inwoners moet gebeuren naar het Vlaams Gewest, blijft het ministerie van Binnenlandse Zaken toch de dominante voogdij-instantie. En dit leidt tot betwistingen inzake openbare ordehandhaving.
Nu volgen er ook allerlei onsamenhangende koninklijke besluiten over statutaire aangelegenheden en de opleiding. Een wijziging van de gemeentewet op 25 juni 1969 zorgt voor enige bevoegdheidsuitbreiding en voor volgrecht in andere gemeenten.
Het parlement had wel enige aandacht voor het opleidingsprobleem. Maar het zijn andermaal de vakbonden, niet altijd in eenklank met de andere beroepsorganisaties, die zich volop met de aangelegenheden van de gemeentepolitie bezig houden. Het representativiteitsprobleem stelt zich voortdurend en de niet-tradionele syndicaten hebben nog steeds moeite om gehoord te worden.
Een wetsvoorstel Cardoen voor een nieuwe wet op de gemeentepolitie wordt gecounterd door het wetsontwerp van minister Nothomb. Dit laatste leidt tot de wet van 11 februari 1986, die op 6 december samen met acht koninklijke besluiten in het Belgisch Staatsblad verschijnt. De wet heeft net als het voorstel Cardoen tot doel het juridisch statuut van de gemeentepolitie nauwkeurig vast te leggen. Rekening houdend met de stijgende kleine criminaliteit en de toename van het gevoel van onveiligheid bij de bevolking benadrukt en verduidelijkt de wet de essentiële rol van de gemeentepolitie bij de bescherming van personen en goederen. De gemeentelijke autonomie wordt andermaal benadrukt. De taken blijven administratief en gerechtelijk. Organisatie, beheer, taken, ook die van de korpschef en burgemeester, worden beter omschreven. Het onderscheid tussen landelijke en gemeentelijke of stedelijke politie wordt behouden en ze krijgen zoveel mogelijk parallelle structuren. De grote vakbonden betreuren de analogie met de wet op de rijkswacht en de overdreven nationalisering. Voor het overige wordt gesnoeid in de budgetten van de gemeentepolitie terwijl andere diensten, zeker de rijkswacht, overvloedig worden bedeeld in het kader van een zogenaamde veiligheidspolitiek.
In de regeringsverklaring van Martens VIII in mei 1988 wordt uitdrukkelijk gesteld dat ook de gemeentepolitie blijft bestaan. De eerste zogenaamde bendecommissie heeft nauwelijks aandacht voor deze politiedienst, maar hij wordt wél even vernoemd als belangrijke informatieverstrekker.
In het Pinksterplan van 5 juni 1990 wordt dan eindelijk nog eens aandacht aan hem besteed en wel als een eerstelijnspolitie. Er wordt sterk de nadruk gelegd op de rol van de burgemeester als verantwoordelijke voor de openbare orde en veiligheid. De minister van Binnenlandse Zaken stelt een nota op over « de herwaardering van de functie van de gemeentepolitie » en in november en december 1990 komen er rondetafelconferenties. Die worden op 28 juni 1991 besloten met een colloquium « politie in beweging ». (15) Ook wordt de bovengemeentelijke of zonale samenwerking in het vooruitzicht gesteld. Er komen gesubsidieerde pilootprojecten. De burgemeesters kunnen zich maar moeilijk verzoenen met deze aanslag op de gemeentelijke autonomie. Verder zijn er voorstellen ter verbetering van aanwerving en opleiding. In dit verband worden een reeks KB's en omzendbrieven bekend gemaakt. Verbetering van de organisatie en uitrusting behoort ook tot de voorstellen. En in deze optiek wordt het « veiligheidsfonds » van 1987 door drie nieuwe besluiten over betoelaging vervangen : men krijgt middelen op voorwaarde dat men de kaders opvult. Ook het preventiebeleid wordt benadrukt en het vast secretariaat voor preventiepolitiek (VSPP) wordt opgericht. In de loop van 1991 worden een dertigtal lokale projecten betoelaagd. Met dit alles wordt de gemeentepolitie volop betrokken in een lokaal veiligheidsbeleid : de politie dichter bij de burger en meer op straat; beter dienstverlening; meer preventiewerking; coaching van bijzondere groepen, enz. (16). Ook de afschaffing van het onderscheid tussen landelijke en gemeentelijke politie wordt aangekondigd. Inmiddels wordt de ARP een volwaardig directoraat-generaal. De wet op het politieambt van 5 augustus 1992 is uiteraard ook belangrijk voor de gemeentepolitie.
Al bij al versterkt de minister van Binnenlandse Zaken via financiering en reglementering voortdurend zijn gezag over de gemeentepolitie. Het lijkt er op dat de lokale overheden in de bestuurlijke sfeer steeds meer afhankelijk worden van de federale overheid. Is dit niet in tegenstelling met het aanvankelijk Pinksterplan ? Anderzijds zou er via de invoering van de IPZ's (koninklijk besluit van 6 april 1995), het lokale vijfhoeksoverleg en de organisatie van de samenwerking tussen de korpsen wel enig tegengewicht inzake gezag en beheer zijn ontstaan. (17) Maar tot veel duidelijkheid leidt dit alles niet, zeker niet voor de lokale beleidsmensen.
Het Pinksterplan II van 5 juni 1992 kondigt aan dat een koninklijk besluit de minimale veiligheidsverplichtingen van de gemeenten zal vastleggen, onder andere in termen van politieomkadering (het koninklijk besluit van 9 mei 1994) en van veiligheidscontracten die moeten dienen voor de preventie van de kleine criminaliteit en voor de hulp aan slachtoffers. Binnen het veiligheidsbeleid dat door de minister van Binnenlandse Zaken in september 1994 wordt bekend gemaakt, is de gemeentepolitie nu eens eerstelijns-complementair dan weer identiek aan de rijkswacht. De volgende minister publiceert op 25 januari 1995 onmiddellijk een discussienota : « Naar een vernieuwde samenwerking tussen de politiediensten ». Hij gaat door op de lijn van de identiteit en van de volledige samenwerking rond basiszorg op lokaal vlak tussen de twee politiediensten. Hij wil het ganse samenwerkingsbestel verder zetten en beklemtoont ook weer de rol van de burgemeester in dit verband. Er wordt nu ook melding gemaakt van allerlei componenten van wat men nu « community policing » noemt. In het regeerakkoord van Dehaene II wordt aangekondigd dat de burgemeester meer gezag zal verwerven over de lokale rijkswachtbrigades en dat de afspraken over de basispolitiezorg door de gemeenteraden moeten worden goedgekeurd.
De vertegenwoordiging van de gemeentepolitie is altijd een probleem geweest. Bij koninklijk besluit van 5 april 1995 wordt een vaste commissie voor de gemeentepolitie geïnstalleerd in uitvoering van de nieuwe gemeentewet. De commissie met adviserende bevoegdheid bestaat uit 17 leden. Zij zal kunnen rekenen op een jaarlijks krediet van 15 miljoen om zes voltijds gedetacheerde politieambtenaren en de werkingskosten te betalen. Gedurende het jaar 1996 worden niet minder dan 19 KB's, MB's en omzendbrieven in verband met de gemeentepolitie gepubliceerd, allen in uitvoering van aangekondigde maatregelen. (18) Begin januari 1997 komt tot stand de wet tot wijziging van de nieuwe gemeentewet, de wet van 2 december 1957 op de rijkswacht en de wet van 27 december 1973 betreffende het statuut van het personeel van het operationeel korps van de rijkswacht. Deze wet moet het gezag en het vorderingsrecht van de burgemeester op de rijkswacht verstevigen, voorzien in wederzijdse informatieuitwisseling en geeft een opdracht tot coördinatie tussen de werkzaamheden van gemeentepolitie en rijkswacht. Ook de goedkeuring door de gemeenteraad van het gemeentelijk veiligheidsbeleid wordt vermeld.
In maart 1997 publiceert de minister van Binnenlandse Zaken een door de Ministerraad goedgekeurde nota over de modernisering van de gemeentepolitie. Daarin wordt vooreerst de opheffing van het onderscheid tussen landelijke en gemeentelijke politie nog maar eens aangekondigd. Ook wordt onder andere de oprichting van de graden van politiechef (in kleinere korpsen) en van « zonecommissaris » (in de IPZ's) in het vooruitzicht gesteld. Verder gaat het over de selectie, aanstelling en (tijdelijke) benoeming van korpschefs en hoofdcommissarissen : een nieuwe benoemings- en selectieprocedure, ook over een basisprofiel. Er zullen tijdelijke maatregelen kunnen genomen worden om gemeenten toe te laten het korps te herstructureren, onder andere door 55-jarigen met verlof te sturen. De opleiding wordt opnieuw bekeken en er moet aan carrièreplanning worden gedaan. Hierbij wordt dus opnieuw via wetswijzigingen en KB's een krachtige federale ingreep aangekondigd. Zal hierover ruim overleg worden gepleegd met de betrokken personen en instanties ?
De gemeentepolitie is uiteraard partij in de OOP 6 omzendbrief van maart 1988 betreffende de regeling voor dringende oproepen 101, in de OOP 7 van augustus 1988 over de openbare ordehandhaving bij voetbalwedstrijden, in de OOP 13 van april 1990 over de coördinatie van bestuurlijke politietaken, uiteraard ook in het vijfhoeksoverleg en het veiligheidscharter, in de IPZ's, ook in de fameuze richtlijn « tot regeling van de samenwerking in coördinatie inzake de opdrachten van gerechtelijke politie tussen de politiediensten » (24 februari 1997), tevens in de APSD. Op het domein van de internationale politiesamenwerking blijft zij opvallend afwezig.
1. Er werden in de loop van de geschiedenis enkele schaarse pogingen ondernomen om algemene hervormingen door te voeren. Meer recent wordt een politieprobleem onderkend en nadien vallen er tamelijk veel initiatieven te melden gericht op meer coördinatie en samenwerking tussen de onderscheiden diensten.
Af en toe komen er voorstellen tot opslorping van de landelijke politie door de rijkswacht. In juli 1851 dient de minister van oorlog Jacques een wetsvoorstel in dat bedoeld is om « de algemene (gendarmerie), de gemeentelijke en de landelijke politie, evenals de bospolitie te versterken door deze vier takken te verbinden in één enkele organisatie ». Per gerechtelijk kanton moet een gendarmeriebrigade te voet alle bestaande politiemachten groeperen. Een gendarmerie te paard zou detachementen leveren om zich te begeven naar plaatsen waar de orde in gevaar is (19). Het vastgehouden principe van de lokale autonomie en het schrikbeeld van een eenheidspolitie in handen van de uitvoerende macht doen het project mislukken.
Het evenwicht tussen de diverse politiediensten wordt maar laat als een probleem ontdekt, al leeft de zorg wel vanaf het begin van de eeuw bij de burgemeesters van de grote steden, vooral naar aanleiding van ordehandhavingsproblemen... De onderzoekscommissie van 1953 waagt het blijkbaar niet het probleem aan te raken.
Na de Tweede Wereldoorlog gaan er wel stemmen op voor een eenvormig statuut en voor een nationale politieschool voor officieren.
Vanaf 1972 is er in alle regeringsverklaringen sprake van een politieprobleem. Allerlei initiatieven op het gebied van taakverdeling, coördinatie en samenwerking worden in het vooruitzicht gesteld. Er worden zelfs werkgroepen en commissies op stapel gezet, maar het leidt allemaal tot niets.
Op 17 december 1981 zegt de minister van Binnenlandse Zaken : « Er moet een fundamentele herziening van ons politiesysteem worden doorgevoerd : gemeentelijke politie, rijkswacht en inlichtingendiensten moeten er in begrepen worden. » Er is echter al die tijd zeker geen sprake van een eenheidspolitie, maar wel van taakverdeling en coördinatie en van het vermijden van concurrentie en conflicten. De regeringen hebben andere katten te geselen; het is blijkbaar moeilijk allen rond de tafel te krijgen en er is duidelijk gebrek aan voorbereidend studiewerk en aan samenhangende tegenvoorstellen. De politiediensten, ieder op zichzelf, worden vooral met kwantitatieve maatregelen bedacht. De politici zijn duidelijk niet voorbereid op discussie over de echte structureringsbehoeften. Maar als er al voorstellen komen om er serieus werk van te maken stuiten de parlementairen op onwil van regeringszijde. Daarenboven worden zij dikwijls voor voldongen regeringsmaatregelen geplaatst. Het 23 miljoen dure rapport « De Politiediensten in België » op last van de regering opgesteld door Team Consult, getuigt van een voorkeur voor één politiemacht en één minister van Veiligheid. (Eenheid van gezag, van operatie, van opleiding en loopbaan, van methoden en van uitrusting). Over dit rapport zijn veel kritische bedenkingen gemaakt, onder andere wegens onvoldoende fundering van het project (20).
Vanaf 1988 wordt het politieprobleem niet meer alleen het probleem van de politie maar volop ook dat van de politici. In het regeerakkoord van Martens VIII worden onder het motto « een politie voor de burger » nogal wat punten opgenomen die de verscherpte aandacht voor politievraagstukken tot uiting brengen. Een globale politiewet, zoals gevraagd door een van de regeringspartijen, komt er niet in voor. Wel is er sprake van een uniforme gedragscode.
Aan de bestaande drieledigheid wordt niet geraakt : het gaat alleen over maatregelen ter verbetering van samenwerking en coördinatie. Daarnaast heeft de regering het over kwaliteitsverbetering en taakverlichting, over preventie en lokale projecten. Ook de organisatie van een parlementaire controle op politie- en veiligheidsdiensten is nu een belangrijk punt.
De eerste zogenaamde bendecommissie ziet een ongelijke ontwikkeling van de recherche-polities, veel communicatie-problemen en een onvoldoende zowel algemene wetgeving inzake opsporing en gerechtelijk onderzoek, als wetenschappelijke politie. Zij komt tot het besluit de drie politiediensten te behouden maar beveelt aan op lange termijn te komen tot één politiedienst voor gerechtelijke opdrachten. Ook wordt het bestuurlijk en gerechtelijk arrondissement centraal gesteld als beheersniveau voor de drie diensten. Het reeds bestaande Nationaal Instituut voor de Criminalistiek moet nieuw leven worden ingeblazen. Politiebevoegdheden en methoden moeten geüniformiseerd worden.
In het daar op volgend Pinksterplan wordt wel geen algemene politiewet voorzien, maar wordt wel het vijfhoeksoverleg in het vooruitzicht gesteld... dat er nadien ook komt vanaf 19 september 1991, eerst via een omzendbrief. Nadien wordt het initiatief opgenomen in de wet op het politieambt. De verwezenlijking van een aantal gemeenschappelijke diensten wordt aangekondigd. Het koninklijk besluit van 11 juli 1994 op de APSD realiseert het voorstel. Ook de voorziene parlementaire controle op politie- en inlichtingendiensten (de comités P en I) komt er met de wet van 18 juli 1991. Tevens wordt nog steeds de uniformisering van de statuten wenselijk geacht. Daar komt tot op heden niets van terecht. Maar inmiddels was de minister van Binnenlandse Zaken al goed en allang bezig werk te maken van de samenwerking en coördinatie. Dit gebeurt via omzendbrieven à la OOP 6, 7 en 13 over ordehandhaving en verdeling van bestuurlijke politietaken, ook met een omzendbrief van 5 februari 1992 over de IPZ's. Trouwens, na het discussiedocument van 25 januari 1995 komt er nog een over die IPZ's op 6 april 1995.
De wet op het politieambt van 5 augustus 1992 is uiteraard zeer belangrijk voor alle politiediensten. De wet belast de beide bevoegde ministers met de coördinatie van het beheer van de politiediensten en van het algemeen politiebeleid : de verdeling van prioritaire taken... maar zonder exclusieven... zegt de memorie van toelichting.
De regering Dehaene I gaat vanaf het begin 1992 met haar Pinksterplan II op dezelfde lijn verder. Onder Dehaene II, met de reeds vermelde nota « naar een vernieuwde samenwerking van de politiediensten » gaat het niet anders. Maar nu wordt gesteld dat bij de lokale verankering van de politiezorg de coördinatie dient te worden gezocht in identiteit tussen gemeentepolitie en rijkswacht. Overigens blijft men nog steeds bij het behoud van de drie politiediensten. Maar het is niet steeds duidelijk hoe het federaal beleid de samenwerking tussen de politiediensten uiteindelijk opvat (21).
2. Wat het personeel en de uitbreiding van het materieel betreft kan sedert de jaren zeventig bij alle politiekorpsen aanzienlijk strengere vereisten inzake werving en opleiding gelden. Dat valt het sterkst op bij de gemeentepolitie (werving op niveau 2 voor de agenten en op niveau 1 voor de officieren; langere opleiding en nieuwe opleidingscycli voor de verschillende personeelscategorieën). Dat valt ook vast te stellen bij de rijkswacht, die kan bogen op een van haar militaire oorsprong afkomstige oude traditie inzake opleiding van haar personeelsleden, die op dat stuk over een indrukwekkend arsenaal beschikt en hoog gekwalificeerd personeel heeft kunnen aantrekken om gespecialiseerde functies uit te oefenen (juristen, ingenieurs, psychologen). Tijdens de voorbije jaren heeft ook de gerechtelijke politie aanzienlijk strengere wervingsvereisten ingevoerd en opleidingscycli georganiseerd (overgang naar niveau 2+ voor inspecteurs en oprichting van een opleidingscentrum). Daar nog bij dat verscheidene politieambtenaren met of zonder de steun van hun respectieve korpsen een hogere universitaire studie hebben aangevat.
Opgemerkt zij dat zowel de politieke kringen als de rechterlijke macht en de burgers zelf willen dat de kwaliteit van de personeelsleden verbetert. Men moet immers kunnen beschikken over deskundig personeel dat blijk geeft van eerbied voor de fundamentele vrijheden. Die ontwikkeling stelt men niet alleen in ons land vast, maar ook in het buitenland. De economische omstandigheden hebben er overigens toe geleid dat gegadigden met een kennelijk degelijker opleiding zich bij de politiediensten aanmelden. Terwijl er bij tal van overheidsdiensten een wervingsstop bestond of nog steeds bestaat, heeft de gestage toename van het personeelsbestand ervoor gezorgd dat de politiediensten qua werkgelegenheid aantrekkelijker werden en dat men de beste gegadigden heeft kunnen uitpikken.
Over het algemeen kan men dus stellen dat de Belgische politiediensten thans over kwalitatief hoogstaand personeel beschikken. In dat opzicht kan men zonder gevaar te overdrijven bevestigen dat er in de voorbije twintig jaar een echte culturele revolutie heeft plaatsgehad. Voortaan ondergaan de betrokkenen en de politieoverheden de vorming niet meer passief, maar beleven zij die als een noodzaak. Het tijdperk waarin men er bij de politiekorpsen van uitging dat men de stiel alleen in de praktijk kon leren, lijkt achter ons liggen. Van belang is erop toe te zien dat een hervorming de geleverde inspanningen niet in gevaar brengt. In dat opzicht dient men te allen prijze te voorkomen dat er superpolitiekorpsen en minderwaardige politiekorpsen ontstaan. Een dergelijke aanpak zou catastrofale gevolgen hebben, vooral voor de gemeentepolitie omdat die op lange termijn de mogelijkheid verloren ziet gaan degelijk personeel te werven en bijgevolg het niveau van haar opleiding moet verlagen. Men behoort precies het tegenovergestelde te doen : via hervormingen de aanwezige personeelsleden herwaarderen.
Sedert de jaren zestig hebben de politiediensten extra mensen en middelen gekregen. Naar gelang van het tijdstip gold dat meer voor het ene korps dan voor de het andere. Zo werd de personeelsformatie van de rijkswacht op het eind van de jaren zestig en in het begin van de jaren zeventig tweemaal uitgebreid. Tijdens de periode 1975-1985 werden de personeelsformatie van de gerechtelijke politie bij de parketten op haar beurt tweemaal uitgebreid. In de loop van de jaren negentig heeft de gemeentepolitie er veel personeelsleden bijgekregen als gevolg van onder meer de veiligheidscontracten en de maatregelen bestemd om plaatselijke banen te scheppen.
Tegelijkertijd worden de materiële middelen uitgebreid dank zij een verhoging van de begroting voor de rijkswacht en de gerechtelijke politie bij de parketten of dank zij federale middelen of veiligheidscontracten voor de gemeentepolitie.
Men heeft dus het politiesysteem van binnenuit kunnen moderniseren door het aantal personeelsleden en het beschikbare materieel uit te breiden.
Door de toewijzing van meer begrotingsmiddelen kunnen de politiediensten uiteindelijk beschikken over aanvaardbare middelen zowel qua personeelsleden als qua materieel.
De structurele problemen zijn overal verschillend en afhankelijk van de grootte van de gemeente. Men moet een onderscheid maken tussen de situatie van de kleine, echt rurale gemeenten, de middelgrote en grote gemeenten en de grote steden.
In de kleine, rurale gemeenten, vaak nog met een landelijke politie, verzekert de rijkswacht reeds jaren een belangrijk gedeelte van de basispolitiezorg. In de middelgrote en grote gemeenten wordt nu een belangrijk gedeelte van basispolitiezorg door de gemeentepolitie vervuld. In de meeste grote gemeenten slaagt men erin nu op eigen kracht een 24/24 permanentie te onderhouden. In de middelgrote gemeenten is dit enkel mogelijk door samenwerking met verschillende gemeentepolitiekorpsen en wordt dit door samenwerking met de rijkswacht vergemakkelijkt. Het is enkel in de grote steden dat de gemeentepolitie ook nog een volwaardige gerechtelijke taak heeft uitgebouwd.
1.1. De kleine en middelgrote gemeenten
Het probleem van de samenwerking tussen politiediensten is voor die categorie van gemeenten vooral gerezen op het vlak van de relatie tussen de gemeentepolitie en de rijkswacht, daar de andere betrokkenen zoals de gerechtelijke politie en andere politiekorpsen niet vaak op dat niveau op het terrein aanwezig zijn.
Precies op dat niveau werden de tekortkomingen reeds enige tijd geleden aangepakt en werd een begin van oplossing gevonden in de oprichting van de IPZ's.
Ingevolge het beleid van de minister van Binnenlandse Zaken en door de financiële stimuli hebben de meeste gemeenten reeds een veiligheidscharter onderschreven of zijn de onderhandelingen in hun eindfase.
De hoorzittingen met de arrondissementscommissarissen hebben een zekere terughoudendheid van bepaalde gemeenten (vooral in Limburg) aan het licht gebracht. Die hadden immers voluit geïnvesteerd in de intergemeentelijke politiesamenwerking en zijn niet bereid om deze op te geven voor de nieuwe geografische omschrijving van de interpolitiezones. Soms belemmert de houding van de rijkswacht de samenwerking.
Bepaalde gemeenten (bijvoorbeeld Voergemeenten) kunnen zelfs geen deel uitmaken van een IPZ.
Ook heeft men betreurd dat de afgevaardigden van het parket niet meewerken aan het lokaal vijfhoeksoverleg. De problemen doen zich vooral voor op het niveau van de verdeling van de gerechtelijke opdrachten volgens de specialisatie van de politiekorpsen en hun desiderata.
Voor het overige is uit de hoorzittingen met de arrondissementscommissarissen en de deelnemers aan sommige IPZ's gebleken dat er tevredenheid bestaat, zij het niet altijd over de samenwerking tussen de politiekorpsen maar dan toch tenminste over de manier waarop met de desiderata van de inwoners op het niveau van de klachtenontvangst en van de interventies 24 uur op 24 wordt rekening gehouden.
Sommige problemen zijn nog hangende : het gebruik door beide korpsen van dezelfde radiofrequentie, de « carpooling » in de gemengde patrouilles, het gebrek aan toegang tot alle gegevens in de gegevensbanken van rijkswacht en justitie (bijvoorbeeld het strafregister).
Bepaalde waarnemers hebben ook gewezen op het probleem van de omvang van de IPZ's, en op het probleem dat er niet altijd voldoende personeel is om alle taken uit te voeren.
Zij benadrukken eveneens dat de rijkswacht in veel landelijke gemeenten onmisbaar is geworden.
In de grote steden neemt het probleem een andere vorm aan wegens de aanwezigheid van verschillende politiekorpsen die op gelijke voet optreden.
De meeste steden hebben een zetel van een rechtbank van eerste aanleg of van een hof van beroep, en beschikken dus ook over een omvangrijke brigade van de gerechtelijke politie.
De gemeentepolitie van haar kant beschikt er over een infrastructuur die gelijkwaardig is aan die van de rijkswacht : zij heeft een staf, een informaticacentrum, een gerechtelijke brigade, een oproepafdeling, enz. Zij begeeft zich dus zowel op het domein van de basispolitiezorg als op dat van de gespecialiseerde politie, en komt dus in concurrentie met de rijkswacht. De nood aan een goede coördinatie is er dus groter dan in andere gemeenten, waar de gemeentepolitie qua aantallen en middelen een trapje lager staat dan de rijkswacht en dus van deze laatste afhankelijk is bij de uitvoering van haar opdrachten.
In deze context is het normaal dat tussen de verschillende korpsen een zekere wedijver ontstaat, en de commissarissen van de grote steden aanvaarden dat dan ook als een noodzakelijk kwaad. Zij krijgen nochtans de indruk dat de rijkswacht sinds ze de charmes van de basispolitiezorg heeft ontdekt, deze helemaal naar zich toe probeert te halen. Ze is daarbij alleen geïnteresseerd in welbepaalde materies, bijvoorbeeld de drughandel, maar niet in andere, zoals het vaststellen van verkeersongevallen. Zij beweren zelfs dat de rijkswacht om haar doel te bereiken niet terugschrikt voor een zeker gebrek aan loyauteit ten aanzien van de verbintenissen die ze heeft aangegaan. De commissarissen verklaren dat zij hierdoor steeds wantrouwiger worden, omdat ze te allen prijzen willen voorkomen dat de gemeentepolitie in een tweederangsrol wordt gedwongen, terwijl ze dankzij de combinatie van het preventieve met het repressieve werk altijd op de voorgrond heeft gestaan.
Specifieke problemen
a) Het eerste probleem dat in het oog springt, is de territoriale afbakening van de bevoegheden van de gemeentelijke politiediensten.
Het treffendste voorbeeld werd aangehaald door de heer De Mot (ARP) in verband met het onderzoek naar de verdwijning van baron Bracht. De stadspolitie van Antwerpen was op het juiste spoor en ging op onderzoek tot in de Kempen, buiten haar ambtsgebied, om de zaak niet te « verliezen ». Jammer genoeg werd de patrouille door de rijkswacht onderschept, die haar de hele nacht « in verzekerde bewaring » heeft gesteld.
b) De structuur van de twee politiediensten is volledig verschillend. Op het stuk van de bevelvoering is de burgemeester het politieke hoofd (= democratisch verkozen) van zijn politie, terwijl in de rijkswacht een generaal aan het hoofd staat die over een gestructureerde staf beschikt.
De heer De Mot (ARP) heeft ook het feit van de financiële implicaties aangehaald : de rijkswacht beschikt over een eigen begroting, waardoor ze over een veel grotere manoeuvreerruimte beschikt.
c) De IPZ's waren voor de grote steden niet zo noodzakelijk, omdat aan hun eerste doelstelling, eerstelijnspolitiehulp bieden aan de bevolking 24 uur op 24, reeds was tegemoetgekomen door de gemeentepolitie alleen.
De concurrentie met andere politiekorpsen liet zich dus veeleer op het vlak van de gespecialiseerde politie gevoelen.
De commissarissen van de grote steden verdenken de rijkswacht ervan dat ze van de IPZ's gebruik wil maken om eveneens het niveau van de basispolitie naar zich toe te halen, en uiteindelijk alle activiteiten in handen te nemen met het oog op een eengemaakte politie. Aldus heeft men kunnen zien hoe de rijkswacht aan de minister van Binnenlandse Zaken voorstelde om gedurende vijf jaar de hervorming van de politie in de steden te leiden in het kader van een nog uit te werken superstructuur.
In Charleroi zou er plaatselijk een probleem van samenwerking bestaan, omdat daar bijna geen coördinatie mogelijk schijnt te zijn. Bovendien benadert de rijkswacht het verschijnsel van de zware criminaliteit er helemaal anders : terwijl de politie ook de kleine dealers, die de openbare rust verstoren, wil aanpakken, heeft de rijkswacht slechts belangstelling voor de grote handelskanalen.
d) De opleiding zou eengemaakt moeten worden of althans gemeenschappelijk zijn. De commissieleden verwijzen naar de conclusies van de commissie-Langendries, die onder minster Nothomb werd geïnstalleerd en die het Duitse voorbeeld als model nam, waar alle jonge verdienstelijke politiemensen dezelfde gespecialiseerde opleiding moesten volgen voor het hele land, na een stagetijd in de basispolitie.
Ook voor de kleine gemeenten werd op dit probleem gewezen : een andere opleiding leidt tot verschillende reflexen in identieke situaties, wat het resultaat van de samenwerking op het terrein zeer onzeker maakt.
e) De informatica lijkt zonder enige betwisting het grote struikelblok te zijn in de betrekkingen tussen de politiekorpsen.
Niet alle systemen zijn compatibel maar er wordt bij de APSD aan gewerkt, waar de rijkswacht echter in aantal en in kwaliteit het overwicht heeft.
De informatie wordt niet automatisch medegedeeld tussen de verschillende korpsen.
De politie van Brussel doet eveneens haar beklag over het feit dat wanneer zij statistieken in de 19 gemeenten opmaakt, de rijkswacht weigert haar de gegevens voor de andere 18 gemeenten mede te delen.
Omdat er geen specifieke hoorzittingen waren met de vertegenwoordigers van de gerechtelijke politie vermits de werking van de gerechtelijke politie niet tot de bevoegdheden van onze commissie behoort , is het niet mogelijk geweest te weten te komen of dezelfde problemen bestaan tussen dat korps en de andere korpsen (rijkswacht en gemeentepolitie).
Wat de harde informatie betreft zijn er problemen geweest bij het opstarten van het POLIS-systeem door de rijkswacht. Terwijl de gemeentepolitie met dezelfde codes werkte, heeft de rijkswacht dat geweigerd, waardoor de politie haar eigen systeem heeft uitgewerkt dat niet compatibel is met dat van de rijkswacht.
Bij het opsporen van informatie werden « redactiecomités » ingesteld door de minister van Binnenlandse Zaken voor elk arrondissement, maar zij hebben tot niets gediend omdat er geen samenwerking van de rijkswacht kwam, die beweerde overlapping te willen vermijden en haar districtbureaus voor opsporingen (DBO) begunstigde, die een onderdeel zijn van het CBO.
1.3. Opmerkingen van het Comité P
In het algemeen vindt het Comité P dat de gemeentepolitie een aantal zwakke punten en dysfuncties moet verbeteren of verhelpen indien zij een rol van betekenis wil blijven spelen :
vele gemeentelijke politiekorpsen worden in beslag genomen door zuiver administratieve taken;
het statuut van de gemeentepolitie biedt het personeel geen gunstige vooruitzichten op het stuk van loopbaan, noch voor de flexibiliteit of de mobiliteit;
in talrijke gevallen is de verhouding van de politiekorpsen met hun overheid problematisch en soms dramatisch;
in talrijke gemeenten zijn de betrekkingen tussen korpschefs en de burgemeester zeer slecht en heeft « de overvloed van politieke benoemingen van politiechefs » een omgekeerd effect;
in het algemeen heeft de gemeentepolitie een onevenwichtig gestructureerd kader, wat tot onduidelijke toestanden leidt;
de toepassing van het tuchtstatuut stelt ernstige problemen : sommige gemeenten en sommige korpsen zijn inactief geworden, met alle gevolgen die dat met zich brengt.
Wat de IPZ's betreft is het Comité P van oordeel dat zij beslist zullen bijdragen tot een hogere veiligheid en meer doeltreffendheid van de politiediensten, maar dat er toch enkele fundamentele problemen zijn :
het concept van de IPZ's heeft geen wettelijke basis;
de IPZ's moeten het hoofd bieden aan zowel kwalitatieve als kwantitatieve problemen;
er kunnen verschillen naar voren komen op het stuk van de statuten tussen de partners binnen eenzelfde zone.
Een hoorzitting werd georganiseerd met afgevaardigden van de gemeentepolitie in diverse overkoepelende organisaties die een grote invloed hebben op de evolutie van de gemeentepolitie.
Het gaat om :
de heren De Troch, hoofdcommissaris van Aalst, en Warny, hoofdcommissaris van Namen, namens de Vaste Commissie van de Gemeentepolitie van Belgie;
de heer Adam, politiecommissaris aan Bassage, namens de Koninklijke Federatie van Politiecommissarissen van België
De uiteenzettingen draaiden voornamelijk rond het standpunt van de Vaste Commissie van de Gemeentepolitie. Het ontstaan van de Vaste Commissie van de Gemeentepolitie is een evidentie geweest in het politielandschap.
Hoewel de gemeentepolitie met 18 000 politiemensen het grootste korps is qua aantal tewerkgestelde personen, was de gemeentepolitie geen gesprekspartner op federaal niveau, omdat zij versplinterd was over 584 gemeenten, die elk hun eigen visie hadden op het politiegebeuren.
Op federaal vlak werd de gemeentepolitie meer en meer belangrijk in functie van de veiligheidsproblematiek, en er waren grote hervormingen in zicht.
Het was dus nodig dat de gemeentepolitie als geheel aan de onderhandelingstafel kon zitten om niet weggedrukt te worden door de twee andere korpsen.
Door de oprichting van de Vaste commissie via de invoeging van artikel 228 in de Gemeentewet, kreeg de gemeentepolitie eindelijk de kans zijn adviezen en standpunten mee te delen aan de bevoegde minister.
Afhankelijk van de grootte van de gemeente, kunnen de individuele accenten weliswaar verschuiven, maar dank zij de Vaste commissie komt men toch geregeld tot een gemeenschappelijk basisstandpunt.
Na het succes van de IPZ's, waartoe de Vaste commissie heeft bijgedragen, komt nu de globale herstructurering aan bod van de drie bestaande korpsen. Dit was een onafwendbaar gegeven, maar de gebeurtenissen van de nazomer van 1996 hebben dit proces bespoedigd.
De algemene bevoegdheid ratione materiae van de gemeentepolitie is in het bestaande politielandschap een grote troef voor kwaliteitswerk, en de Vaste commissie staat er dan ook op dat deze intact behouden blijft. Hiertoe behoren ook de gerechtelijke taken.
De Vaste commissie verwacht in dat perspectief drie waarborgen :
1. Dat er een federale structuur van de gemeentepolitie komt, die op dat niveau gefinancierd wordt en die ondersteunend kan werken voor alle gemeentekorpsen. Er zou in dat verband ook een wettelijke regeling moeten komen over de mobiliteit tussen het federale en lokale niveau.
2. Eens de maatregelen sub1 genomen kan gedacht worden aan een versterkte uitbouw van de APSD
3. De verbintenis van de regering om de garanties voor de gemeentepolitie te realiseren gelijktijdig met de andere hervormingen.
Bij de gedachtewisseling wordt geopperd dat de mobiliteit niet alleen van het ene niveau naar het andere moet verzekerd worden, maar ook horizontaal, tussen alle politiekorpsen.
Wat de financiering van het lokaal niveau betreft, is er nu al een behoorlijke federale tussenkomst voor infrastructuur.
De eenheidspolitie kan een gevaar zijn maar dat is niet noodzakelijk zo. De Vaste Commissie voorziet evenwel geen eenheidspolitie, maar een eenheidsstructuur. Op lokaal vlak werken rijkswacht en politie samen in de IPZ's onder het gezag van de burgemeester.
Tussen beide niveaus kan er geen hiërarchie zijn.
De landelijke politie moet opgaan in de stedelijke gemeentepolitie.
Tussen niveaus en korpsen moeten overlegstructuren komen. Dit blijkt bijvoorbeeld uit de problemen met geldtransporten.
Elk korps moet concrete afspraken maken met de rijkswacht om te vermijden dat de rijkswacht een aantal ondankbare taken op de politie afschuift. De basispolitiezorg neemt ze dan meer en meer voor haar rekening. Dit gaat niet op.
Men moet er ook rekening mee houden dat niet elk korps van de gemeentepolitie een even goede service kan aanbieden op alle domeinen. Daarover moeten afspraken worden gemaakt met de rijkswacht, die, naargelang het geval, meer of minder dient bij te springen.
Wanneer dat nog niet volstaat, moet het federaal niveau in actie treden.
Op vragen over de hervormingsplannen antwoordt de heer De Troch dat de Vaste commissie voor haar model is uitgegaan van de problemen : er zijn algemene problemen inzake veiligheid, en speciale problemen. Dit leidt tot de twee componenten.
Op dit ogenblik zijn er drie diensten, waarvan er twee een integrale dienstverlening bieden.
Twee diensten zijn federaal en één gemeentelijk georganiseerd.
Elke structuur dient met de andere te werken via een partnership op haar niveau.
De federale component heeft ook een arrondissementeel luik voor de gerechtelijke taken, aangezien het daar is dat de parketten hun opdrachten geven.
Binnen hetzelfde niveau zal de integratie groeien via maatregelen van gelijkschakeling.
De heer Warny is van oordeel dat op beide niveaus aan gerechtelijke onderzoeken moet worden gewerkt, maar dat de ingewikkelde zaken vanzelfsprekend toekomen aan het federaal niveau.
De APSD kan daarin niet als taakverdeler optreden : hij is een steundienst, en geen operationele dienst.
De gemeentepolitie zal helemaal tot het eerste niveau behoren. Overstijgt een onderzoek echter het grondgebied van een gemeente, dan zal het toevertrouwd worden aan het tweede niveau.
De gespecialiseerde diensten van de rijkswacht en de gerechtelijke politie behoren tot het tweede niveau.
In de gemeenten die het eerste niveau niet aankunnen, komt de rijkswacht ter hulp.
Op arrondissementeel niveau moet bepaald worden wie de verantwoordelijke is. De federale overheid zal hiervoor moeten zorgen.
Deze verantwoordelijke moet ten overstaan van het personeel het werk verdelen. De magistraten kunnen zich hierin niet mengen. Weliswaar zullen ze mee zetelen in de overlegstructuren.
De leden van de gerechtelijke politie zouden kunnen verdeeld worden over de federale en de plaatselijke structuren.
Het groot probleem is de versplintering der gerechtelijke onderzoeken over de parketten. Enkel via een tussenpersoon behorend tot een federale structuur kan er bijvoorbeeld aan ernstige fenomeenbestrijding worden gedaan, desnoods via uniforme statistische gegevens van een federaal parket.
De commissie bezocht op 15 oktober 1996 de rijkswachtstaf.
De algemene uiteenzettingen op de rijkswachtstaf betroffen enerzijds, de herstructurering na de demilitarisering en de wijziging van de bedrijfscultuur en anderzijds, de beschrijving van een paar operationele diensten die in het brandpunt van de belangstelling stonden, namelijk het CBO, de 0800-lijn voor pedofilie, het POLIS-systeem, ...
Nadien hoorde de commissie de commandant van de rijkswacht, luitenant-generaal De Ridder, waarbij dieper werd ingegaan op bepaalde aspecten van het beleid van de rijkswacht.
Tenslotte werden de rijkswachtsyndicaten gehoord.
2.1. De visie van de rijkswachtleiding
§ 1. De herstructurering, de demilitarisering en de wijziging van de bedrijfscultuur
De demilitarisering, ingevolge de wet van 24 juli 1992, bracht uiteraard een grondige reorganisatie teweeg, door het wegvallen van de banden met het ministerie van Landsverdediging.
Zowel qua personeel als qua logistiek had dit onmiddellijke consequenties. Ingevolge de politieke wil om de basisfilosofie van de rijkswacht aan te passen aan de gewijzigde inzichten inzake politiezorg, werd van de gelegenheid gebruik gemaakt om een ommekeer teweeg te brengen in het concept van de bedrijfscultuur.
Vrijwel onmiddellijk is dit laatste aspect predominant geworden, en heeft de personeels- en logistieke problemen in zijn kielzog meegenomen.
Voortaan werd afgestapt van het louter repressief karakter van de Rijkswacht, en werd het concept van « community policing » ingevoerd, vrij vertaald als « gemeenschapspolitiezorg ».
Dit concept van Angelsaksische oorsprong, dat nu gemeengoed is geworden in politiemiddens, was toendertijd vrij revolutionair, zeker in de rijkswacht die in tegenstelling tot haar collega's van de gemeentepolitie , geen basispolitiezorg verstrekte, tenzij in de rurale gebieden.
Indien de rijkswacht in haar opzet wilde slagen door ook een pijler « basispolitiezorg » op te zetten (door generaal De Ridder omschreven als « de ogen van de rijkswacht »), moest ze uiteraard de vorming van haar personeel in die zin wijzigen, zodat ze, vooral leerden communiceren met de samenleving.
Generaal De Ridder verwijst naar het verslag van de Senaatscommissie voor de Binnenlandse en Administratieve Aangelegenheden, destijds uitgebracht over de installatie en de werking van de I.P.Z.'s (Gedr. St. Sen. 1-306/1 e.v.), waarin hij de noodzaak van dit nieuwe concept van basispolitiezorg aantoonde.
Sindsdien zijn, tot zijn grote genoegdoening, vele gemeenten tot een IPZ toegetreden zonder dat dit onoverkomelijke moeilijkheden heeft opgeleverd.
Hun succes is mede te verklaren door de verantwoordelijkheidszin van de brigadecommandanten.
Zoals generaal Van Belle het zei, is de generale staf er niet meer om lineaire bevelen te geven, maar vooral om de lokale eenheden te coachen.
b) Personeelsbeleid en interne structuren
Een dergelijke belangwekkende herstructurering was niet denkbaar zonder grondige ingrepen in de interne structuren.
Daar men binnen een ongewijzigde budgettaire enveloppe moest werken, met een grotere aanwezigheid op het terrein, was men wel verplicht een reorganisatie door te voeren, door het aantal beleidsniveau's te herleiden van vijf tot drie, namelijk de staf, het district en de brigade.
Daardoor kwamen manschappen vrij om naar de brigades te worden gestuurd. Ook de Mobiele Legioenen werden afgeslankt, en ongevormd tot de Algemene Reserve, die moet tussenkomen bij ordehandhaving.
Beter functioneren betekende vanaf nu de bevolking beter dienen, aldus kolonel Duchâtelet.
Dit hield in dat men overging tot een aangepast corporate management en een diepgaande mentaliteitswijziging.
Er werd qua corporate management een nieuw logo ontworpen en, wat veel diepgaander is, een waardencharter, waaraan iedereen binnen de rijkswacht zich moet houden, van welk niveau hij ook is. In dit charter staat o.a. het respect voor de rechten van de mens ingeschreven.
Dit charter is niet zomaar een vrijblijvend document, maar is afdwingbaar via sancties, die ook effectief genomen worden.
Zo werden er bijvoorbeeld recent zware straffen uitgesproken wegens overmatig geweld bij het optreden tegen betogers.
Men tracht een positief werkklimaat in het leven te roepen via doelgerichte voorlichtingscampagnes bij het personeel.
Er wordt een analyse gemaakt van de federale programma's om ze in meer concrete programma's naar het personeel toe te kunnen omzetten.
Qua rekrutering en opleiding werd het roer ook omgegooid.
De officieren worden voor het eerst op universitair niveau aangeworven, buiten de militaire school om. Daardoor tracht men mensen aan te trekken die wat kritischer staan t.o.v. hun korps en hun taak dan de zuivere militairen. De onderofficieren kunnen beter doorstromen tot het niveau van officier. De aanwerving van vrouwen neemt een belangrijke plaats in de personeelspolitiek. Er zijn er op dit ogenblik 405 waaronder 1 officier.
De militaire traditie van de mess werd behouden, doch er wordt geen alcohol meer geserveerd buiten de maaltijden om.
De militaire strafprocedure werd afgeschaft en vervangen door een procedure die meer aansluit bij het klassiek ambtenarenrecht.
Wat dat laatste betreft heeft een senator bedenkingen omdat de wet die het toezicht op de politiediensten regelt niet wordt nageleefd daar waar deze de rijkswacht verplicht al deze feiten door te geven aan het Comité P.
Voor het overige wordt ook nog getracht het taalevenwicht zo goed mogelijk in stand te houden. Er zijn geen taalkaders, maar de verhouding is 53,7 % Nederlandstaligen, 45,1 % Franstaligen en 1,2 % Duitstaligen.
Gezien de constant gebleven budgettaire middelen, en de grotere inzet van manschappen dienden organisatorische maatregelen te worden genomen om hieraan het hoofd te bieden.
Door het afschaffen van de militaire structuur, konden bepaalde diensten worden gecentraliseerd, daar waar die in een militair bedrijf op elk echelon moeten aanwezig zijn. Het gaat voornamelijk om logistieke aspecten : de voorraden en de steundiensten worden gecentraliseerd (Ca Log).
a) Het Centraal Bureau voor Opsporingen (CBO)
Luitenant-kolonel Berckmoes en majoor Decraene zetten de principes uiteen van de werking van de dienst.
In hun ogen is het geen operationele dienst, maar een steundienst, vermits hij enkel gegevens verzamelt en de inzet van de echte operationele steundiensten (zoals POSA en identificatiedienst) coördineert.
Het CBO doet aan fenomeenanalyse, documentatiegaring en heeft een signaalfunctie in het preventief onderkennen van nieuwe fenomenen en stelt zijn expertise ter beschikking.
Het heeft overeenkomsten gesloten met de nationaal magistraat, het kabinet van Justitie en de APSD, en betrekt zijn informatie bij eigen informanten, de gerechtelijke politie en de gemeentepolitie.
Anderzijds wordt de eigen « harde » informatie via POLIS toegankelijk gesteld voor de gerechtelijke en de gemeentepolitie, al dan niet vlot bereikbaar naarmate men over de gepaste informatica-apparatuur beschikt.
Het overbrengen van deze taken naar de APSD, vindt generaal De Ridder zinloos omdat dit zou neerkomen op het creëren van een vierde politiedienst naast de drie bestaande.
De zachte informatie wordt niet ambtshalve ter beschikking gesteld, om de vertrouwelijkheid van de informanten te beschermen. Wat het werken met informanten betreft, beweert generaal De Ridder dat de « donnant-donnant »-praktijken kunnen, maar enkel indien er een beslissing is van een magistraat. In ieder geval zou op dit domein een wetgevend initiatief moeten worden genomen.
De overgang van zachte naar harde info gebeurt bij het opstellen van een PV.
Op vraag van een senator antwoordt majoor Decraene dat nieuwe info, bekomen na het opstellen van een PV niet automatisch belandt in de « harde » gegevensbank. Daardoor ontstaat volgens sommige senatoren het gevaar van parallelle onderzoeken.
POLIS is, volgens de verklaring van generaal De Ridder een gegevensbank over gerechtelijke opdrachten, beheerd door de rijkswacht. 80 % van de gemeentepolitie en de volledige gerechtelijke politie zijn hierop aangesloten.
Er is tussen deze korpsen een uitwisseling van gegevens.
Binnen de rijkswacht is er een strakke procedure van het PV tot de gecodeerde opname in het bestand.
De rijkswacht heeft nog wel een paar oudere databanken van minder belang. Deze worden, net zoals de grote beheerd volgens de regels van de wet op bescherming van de privacy. Het gaat o.m. over de listings van het eigen personeelsbeheer, bepaalde gegevens voor fenomeenanalyse en statistieken zoals autodiefstallen, enz.
c) 0800-lijn voor pedofilie en
Cel Verdwijningen
De 0800-lijn werd opgezet op verzoek van de onderzoeksrechter in Neufchâteau. Alle nuttige informatie wordt rechtstreeks naar hem doorgestuurd. Het komt hem toe deze over te maken aan zijn confraters.
De Cel Verdwijningen is een meer permanent en intern instrument van de rijkswacht dat is opgericht op vraag van de regering.
Zij volgt de dossiers op, via de gegevens van het CBO en treedt op als gespecialiseerde adviesorgaan voor de brigades die met zo'n probleem worden geconfronteerd.
Bepaalde senatoren maken zich zorgen over de bediening van de 101-Centrales. Zij vrezen dat de rijkswacht, via een quasi-monopolie hierop haar greep op het politiegebeuren verstevigt, en uiteindelijk bepaalt wie wat doet, waarbij ze zich natuurlijk de taken voorbehoudt die zij strategisch van belang acht.
Generaal De Ridder geeft eerst een overzicht van de bestaande toestand : de rijkswacht beheert alleen de centrales van een aantal middelgrote steden zoals Doornik, Leuven, Brugge, Turnhout, Verviers en de landelijke centrales. In de grote steden is er medebeheer.
Hij wijst erop dat het niet de rijkswacht is die zich afschermt. Maar al te graag zag hij de deelname van gemeentelijke korpsen aan dit beheer. Maar de hoge prijs inzake personeelsbezetting lijkt hen af te schrikken.
e) Algemene beveiliging van de netwerken
Bepaalde senatoren maken zich zorgen over de beveiliging van de netwerken. Generaal De Ridder ziet geen grote problemen omdat de programma's geschreven zijn door rijkswachters, en er toegangscodes en listings van de gebruikers zijn.
Het enige wat hem een groot probleem schijnt is de mogelijkheid van infiltratie door misdadige organisaties. Dit te weren is een nieuwe uitdaging voor de rijkswacht, en impliceert de « screening » van personeelsleden, wat toch een delicate zaak is, gelet op de bescherming van het privé-leven.
Teneinde na te gaan hoe het rijkswachtpersoneel de hiervoor aangehaalde omwentelingen in het korps verwerkt heeft, werden de vakbonden gehoord.
Het gaat om :
Het NSRW (Nationaal Syndicaat van het Rijkswachtpersoneel) Voorzitter : de heer Van Keer.
De SFBR (Syndicale Federatie van de Belgische Rijkswacht) Voorzitter : de heer Schonkeren.
Het SVR (Syndicaat voor de Vooruitgang van het Rijkswachtpersoneel) Voorzitter : de heer Aerts.
Het ASRW (Algemeen Syndicaat van de Rijkswachtpersoneel Voorzitter : de heer Clemmens.
Hun werden de volgende vragen gesteld :
1. Wat vindt u van de interne werking van de rijkswacht ?
2. Wat vindt u van de relatie rijkswacht/gerechtelijke politie ?
3. Wat vindt u van de relatie rijkswacht/gemeentepolitie en de IPZ's ?
4. Wat vindt u van de relatie rijkswacht/gerechtelijke instanties ?
5. Wat vindt u van de parlementaire controle op de rijkswacht ?
6. Wat vindt u van de dubbele voogdij Justitie/Binnenlandse Zaken ?
7. Wat vindt u van de APSD ?
8. Welke voorstellen tot hervorming hebt u ?
Afhankelijk van het syndicaat, kwamen er verschillende antwoorden, doch in vele domeinen waren de kritieken of vaststellingen gelijklopend.
a) De interne werking van de rijkswacht
Wat betreft de interne werking van de rijkswacht na de demilitarisering is iedereen het erover eens dat een onderscheid moet worden gemaakt tussen zij die in een kazerne werken, en zij die in districten en brigades tewerkgesteld zijn.
In de districten en brigades zijn van oudsher weinig officieren aanwezig, en dit voelt men in de dagelijkse omgang van de manschappen : de sfeer is er veel minder gespannen en streng. Alle aandacht gaat naar het werk op het terrein, d.w.z. voornamelijk het uitvoeren van gerechtelijk werk.
Wat dat betreft, is er door de demilitarisering niet veel veranderd.
Daar deze ontspannen sfeer zijn over het algemeen de contacten met de gemeentepolitie zeer goed te noemen.
De problemen duiken pas op wanneer het onderscheid tussen officieren en gewone politiemannen op de voorgrond treedt, en dit geldt niet alleen binnen het korps.
Zo is op het laagste echelon, namelijk de brigade, de commandant meestal bekleed met de graad van adjudant. Deze ondervindt dan meestal een zekere minachting vanwege de officieren van de gemeentepolitie, die voor het overgrote deel universitairen zijn. Dit vergemakkelijkt de relaties niet met de gemeentepolitie, vooral dan in de onderhandelingen binnen de IPZ's.
Ook binnen de rijkswacht, stellen de officieren zelf, zijn er problemen in de verhouding tussen de onderofficieren en lagere graden.
De eerste oorzaak is dat, ondanks de demilitarisering de officieren zich nog altijd superieur voelen, gemaakt om troepen te bevelen. Ze laten zich niet in met het terreinwerk, en zijn dus wat dat betreft vervreemd van hun ondergeschikten. Dit probleem rijst vooral omdat het gerechtelijk werk het belangrijkste aspect wordt van het werk van de rijkswacht.
De militaire houding is nu wat verminderd, vooreerst omdat, sinds de val van de Muur van Berlijn, de rijkswacht geen territoriale verdedigingstaken meer heeft, en anderzijds omdat ze, binnen het nieuwe concept, beroep doet op universitairen voor de functie van officier.
Deze laatsten hebben een hele andere kijk op de zaken, die niet uitgaat van blind gezag.
Er is echter nog altijd een deel officieren dat afkomstig is uit de militaire school waar zij opgeleid worden om troepen te leiden. Deze officieren zijn nu gefrustreerd als ze voor administratieve kaderfuncties worden ingezet.
Teneinde de laatste sporen van militarisme uit te wissen pleiten de vakbonden voor het afschaffen van de militaire graden, en hun vervanging door de evenwaardige graden van de rest van het overheidspersoneel.
Binnen de groep oudere officieren, is er een groep die bijzonder ontevreden is, m.n. de kapiteins-commandanten, die niet meer kunnen opklimmen tot de graad van majoor, zoals vroeger in de militaire hiërarchie wel mogelijk was. Voor deze groep is er nog altijd geen oplossing.
Qua militaire tucht vindt men het andere uiterste bij de Algemeen Reserve, waar de demilitarisering nog altijd niet is doorgedrongen, en de jonge rijkswachters nog altijd als rekruten worden behandeld. Vaak komt hun familieleven onder druk te staan. Door de werkregeling moeten deze jongeren met weinig inkomen een auto aanschaffen om de afstand huis/kazerne te overbruggen. Bij ordehandhavingsopdrachten hebben zij soms dagen van 14 à 15 uren en het gebeurt zelfs dat ze niet worden bevoorraad tijdens die uren.
De tucht in de Algemene Reserve is zeer streng.
Wat dit laatste betreft zijn er veel klachten over willekeurige tuchtprocedures, met een onderzoeksraad in beroep waar de officieren overheersen.
Wat de inconveniëntenregeling betreft, namelijk de vergoedingen van nacht- en weekendwerk, heeft men de brigadecommandanten uitgesloten uit de rol van Hoofd Mobiele Permanentie, zodat ze niets kunnen bijverdienen, en dit om louter budgettaire overwegingen.
Deze commandanten verdienen aldus dikwijls minder dan hun ondergeschikten, wat hen demotiveert.
De meeste rijkswachters klagen ook over de toename van de administratieve taken ten overstaan van het werk op het terrein. Anderen vinden het dan meer normaal dat een brigadecommandant zijn budgetten zelf beheert, als onderdeel van zijn responsabilizering.
Ook de aanwerving van vrouwen veroorzaakt bepaalde problemen. Er worden volgens sommigen niet genoeg positieve maatregelen genomen ter integratie. Zo worden op missies van ordehandhaving geen specifieke voorzieningen voor hygiëne getroffen.
De intrede van de vrouwen heeft anderzijds ook wrevel verwekt omdat de positieve discriminatie volgens sommigen leidt tot het de facto verlagen van de drempels bij de toelatingsproeven en de basisopleiding. Dit zou tot demotivatie leiden bij het onderrichterskorps. De vergoeding van de onderrichters zou moeten worden opgetrokken.
De beperking van de werkingskosten wordt door sommigen ook als demotiverend aangevoeld.
Daardoor worden sommige onderzoeken belemmerd, bijvoorbeeld wegens het gebrek aan budgetten voor overuren. Door gebrek aan benzine voor de patrouillewagens is er op het terrein minder aanwezigheid.
Een laatste opmerking gold de gebrekkige vergoeding bij een ongeval van en naar het werk met de eigen wagen. Er is geen enkele rechtsbijstand voorzien, zelfs bij een ongeval met dodelijke afloop.
b) Relatie rijkswacht/gerechtelijke politie
De rijkswachters van de territoriale eenheden hadden van oudsher slechts sporadisch contacten met de GP, nl. bij vaststellingen of bij bezoeken van de GP aan de rijkswacht.
De rijkswachters hebben zich altijd door hen uit de hoogte bekeken gevoeld.
Recent is het tot een ware rivaliteit gekomen omdat de GP de voorrang ging opeisen op andere officieren van gerechtelijke politie.
De consensusnota heeft weinig baat gebracht, vermits ze door de basis van de GP onmiddellijk in vraag werd gesteld.
Een tijd lang heeft een deel van de GP geijverd voor integratie in een federale politie om aldus losser te staan, tegenover de parketten. Nu ziet men een omgekeerde beweging.
Dit zou kunnen samenhangen met een natuurlijke tendens om een onderzoek dat men gestart is als onderzoeker persoonlijk te willen verderzetten, zelfs tegen alle territoriale of bevoegdheidsbeperkingen in.
Wat de BOB's betreft, zijn er opmerkingen over het ongelijkwaardig statuut, vooral inzake de vergoeding voor kleine onkosten, die veel interessanter is bij de GP, waar ze forfaitair per maand wordt toegekend, i.p.v. per gewerkte dag, zoals bij de BOB's.
c) Relatie rijkswacht/gemeentepolitie en de IPZ's
In het algemeen schijnt de samenwerking vrij goed te verlopen.
Als er dan al wijzigingen zijn, dan is dat vooral te wijten aan een verschillende « bedrijfscultuur ».
Alleen is er een gradatie naargelang het gaat om landelijke of stedelijke gebieden. In de kleinere politiekorpsen is de bereidheid tot het presteren van een continudienst eerder klein, omdat dit vroeger nooit gebeurde.
In de middelgrote gemeenten is er een probleem omdat de commissarissen van politie meestal universitair zijn, terwijl de brigadecommandant dit niet is. Men mag evenwel de vorming van deze laatste niet onderschatten : hoger middelbaar en een drie jaar durende vorming als keuronderofficier, alvorens te slagen voor het examen van adjudant. De herwaardering van brigadecommandant tot niveau 1 zou een goede zaak zijn.
In de stedelijke context is er inderdaad aan de top een rivaliteit tussen de politiecommissaris en de brigadecommandant, die zich doorzet naar de basis toe. De omzendbrief nr. O.O.P.13 houdende taakverdeling tussen beide korpsen heeft hieraan niet veel goed gedaan.
De oprichting van de IPZ's draagt duidelijk bij tot een toenadering en een goede verstandhouding.
Wat dat laatste betreft is het nodig dat de brigadecommandant over meer zekerheid beschikt aangaande de aanwezigheid van het hem toegekend aantal rijkswachters, waartoe hij zich tegenover de gemeenteautoriteiten heeft verbonden in het veiligheidscharter. Daarnaast moet hij ook het nodige personeel hebben voor het uitvoeren van de federale opdrachten.
Tenslotte moet ook nog gewezen worden op de noodzaak van complementaire maatregelen, bijvoorbeeld door het ter beschikking stellen van dezelfde radiofrequenties.
d) Relatie rijkswacht/gerechtelijke instanties
Deze contacten verlopen over het algemeen vrij goed.
Wel wordt er geklaagd over het gebrek aan daadwerkelijke leiding vanuit de parketten. De magistraat neemt ten aanzien van de rijkswachters, die meestal geen officieren zijn, soms een lakse houding aan, waardoor hun motivering niet erg groot is. Het gerecht wordt als een andere wereld ervaren.
Ook de contacten met de magistraat van dienst verlopen soms gespannen, omdat deze meestal de rijkswachters zelf laat beslissen over de te nemen maatregelen.
Het veranderen in de toewijzing der dossiers van de ene politiedienst naar de andere, zonder enige uitleg, wekt ook wrevel. De politiemensen zijn nochtans ontvankelijk voor uitleg, maar krijgen die niet.
De ouderwetse werkmethodes van de parketten zonder voldoende inschakeling van informaticamiddelen, werken ook frustrerend. Wellicht ligt dat voor een deel aan de gebrek aan middelen of de weinig afdoende verdeling ervan.
Ook zijn de magistraten onvoldoende op de hoogte van de informaticasystemen in de politiediensten, en de procedures die hiermee gepaard gaan.
De rijkswachter wil ook niet functioneren als buffer tussen het publiek en de magistratuur, waarmee hij vaak geassocieerd wordt.
Het is niet zijn taak om de lacunes van het gerecht op te vangen, door bijvoorbeeld de klagers te woord te staan als de magistraat dat niet doet.
Ook de nutteloze PV's, waarvan de rijkswachter weet dat ze toch geseponeerd worden, wekken de wrevel. Hij moet immers tegenover de klager de indruk geven dat zijn zaak grondig zal onderzocht worden.
Klachten van rijkswachters over feiten die hun rechten schaden worden ook niet opgevolgd en de rijkswachter in kwestie wordt niet altijd van het gevolg op de hoogte gehouden.
e) Parlementaire controle op de rijkswacht
Het bezoek van de commissie aan de generale staf van de rijkswacht is gunstig onthaald. Generaal De Ridder vraagt trouwens zelf om regelmatig gehoord te worden naar aanleiding van de jaarlijkse bespreking van zijn budget.
Ook de syndicaten vinden het niet meer dan normaal dat het Parlement van zijn recht gebruik maakt.
Het Parlement heeft immers een recht, blijkens artikel 35 van het reglement van inwendige orde van de rijkswacht, om delegaties te sturen.
Volgens de syndicaten was het 33 jaar geleden dat de rijkswacht nog het bezoek van een parlementaire commissie heeft ontvangen.
f) De dubbele voogdij Justitie/Binnenlandse Zaken
De syndicale vertegenwoordigers van de rijkswacht hebben geen bijzondere bedenkingen bij het bestaan van een dubbele voogdij, tenzij dat ze zich afvragen of zulk een dubbele voogdij wel nodig is, zonder meer.
Met twee ministers is dat des te meer het geval daar de taken van bestuurlijke en gerechtelijke politie voortdurend door elkaar lopen, en een gedetailleerde uiteenrafeling niet mogelijk is.
Mits goede leiding en uitbouw kan deze dienst een aanzet zijn tot een betere en snellere integratie van de politiediensten.
Er zijn uiteraard een paar groeipijnen, wat soms wrijvingen teweegbrengt tussen de afgevaardigden van de verschillende diensten.
Zo beschouwen sommige officieren van de gemeentepolitie zich te goed om uitvoerend werk te doen, terwijl dat van een rijkswachter als normaal wordt gezien, hoewel hij toch ook officier van gerechtelijke politie is, en functionele kwalificaties heeft.
Zowel het CBO als nationale brigade van de gerechtelijke politie zouden parallelle kanalen hebben.
Op het terrein is de invloed van de APSD nog niet merkbaar, tenzij bij de gespecialiseerde politiediensten, die vooral beroep doen op de expertise van de APSD.
Ook zijn er enkele klachten over het verschil in statuut tussen de verschillende afgevaardigde politieofficieren.
Er moet vermeden worden dat één politiedienst de APSD overheerst, of alleszins worden vermeden dat deze indruk gewekt wordt.
Sommigen hebben kritiek op het feit dat deze dienst onder het mom van internationale relaties reizen organiseert voor sommige hoge politieambtenaren die het professioneel belang overstijgen.
De harmonisering van de statuten is een doelstelling die algemeen wordt aangehaald als zijnde onafwendbaar. Hoe meer de diensten samenwerken, zoals in IPZ's, en er dezelfde taken uitvoeren, des te meer zorgen de verschillen voor wrijvingen.
Zulk een eenheidsstatuut ontwerpen is natuurlijk complex en zal veel geld kosten, omdat men de grootste gewone deler moet vinden : niemand wil bij die operatie financieel verlies lijden.
Een eenheidspolitie met een eerste- en tweedelijnszorg is een idee dat algemeen leeft bij de rijkswacht. De uitdrukkelijke voorwaarde is echter dat beiden gelinkt zijn in één korps, en niet gesplitst.
In een eerste fase moet er een samenvoeging zijn onder het beheer van een neutraal bestuurder. Ook de logistiek moet worden samengevoegd, waaronder de databanken.
Er moet vooral een eenvormige vorming komen.
Verder dient binnen de rijkswacht het officierenkader onmiddellijk te worden afgebouwd op natuurlijk wijze, zodat de militair geschoolden afvloeien, ten voordele van jonge officieren met een nieuwe mentaliteit.
Het syndicaal statuut is een belangrijk punt.
Behoudens het probleem van de erkenning van kleine vakbonden, is er ook dat van de corporatistische inslag van al de rijkswachtbonden, die door de wet wordt opgelegd.
Sommige kleine bonden vinden dat dit leidt tot aberraties en citeren een vakbond die ook verzekeringen aanbiedt aan haar leden. Dit leidt volgens hen tot onwettelijke toestanden in hoofde van degenen die deze bedrijvigheid organiseren, en die, eigenaardig genoeg, niet door de leiding worden lastig gevallen.
De werking van de inspectie-generaal moet meer open worden. Nu worden er door deze ministeriële dienst enquêtes gevoerd, zonder enige regelgeving. Indien het over een rijkswachter gaat, weet deze soms van niets, laat staan dat hij enig nieuws bekomt over het gegeven gevolg.
Verder zijn er nog typisch syndicale eisen, zoals het spreekrecht van de rijkswachters, de oprichting van een sociale dienst.
Een vakbond waarschuwt voor een al te voortvarende toepassing van moderne managementstechnieken bij de rijkswacht, waarbij al te veel uit het oog verloren wordt dat deze niet zomaar kunnen worden getransponeerd. Een begrip als winst is hier niet op zijn plaats, en ze moeten geen concurrentieslag aangaan.
Na het horen van de vier vakbonden, werd een gedachtewisseling georganiseerd, waarbij diverse thema's nogmaals aan bod kwamen en ook nieuwe items werden aangesneden.
Wat de rol van de brigadecommandant betreft binnen de IPZ's wordt nogmaals onderstreept door de vakbonden dat dezen een eigen bevoegdheid hebben die ze ten volle moeten kunnen uitoefenen. Die vergt zowel een aanpassing van hunnentwege, omdat ze ook de budgettaire en managementsaspecten van hun beslissingen moeten aanleren, als vanwege het district, waar de districtscommandant niet altijd deze onafhankelijke rol van zijn ondergeschikte kan aanvaarden.
Aan hun pecuniair statuut zou ook iets moeten gedaan worden, nu ze, via hun uitsluiting uit de nacht- en weekenddiensten netto van 8 000 frank tot 12 000 frank verliezen per maand.
Ook wordt nogmaals onderstreept dat ook naar de gemeentepolitie toe, de brigadecommandanten aanspraak maken op wat meer respect.
De zwakke positie van de brigadecommandant ten opzichte van de politiecommissaris wordt, volgens de vakbonden, binnen het korps spijtig genoeg aangegrepen door jonge officieren, die deze post maar al te gaarne willen innemen.
De rijkswachters zijn niet afkerig van een grotere inbreng van de burgemeesters, maar deze laatsten mogen daarbij niet te ver gaan.
Uiteraard wordt het moeilijk afspraken met de burgemeester na te komen als men als brigadecommandant niet over voldoende mankracht beschikt. Ofwel moet men de brigades versterken, ofwel de algemene Reserve die dan de brigades ontlast van haar federale taken.
Er moet in verband met de specifieke rol van de brigadecommandant aandacht worden besteed aan de praktijk en vorming van de kaders.
Dit laatste sluit dan bij het thema van de nood aan vorming in het algemeen.
Deze vorming hangt samen met de promotiemogelijkheden binnen de rijkswacht.
Voor wat de basisvorming betreft werd een akkoord bereikt, waardoor deze voortaan zal worden aangevuld in de gewenste zin, nl. met stages, begeleiding door mentoren en meer praktijkgerichte vakken. Er moeten meer docenten komen in de Koninklijke Rijkswachtschool van buiten de rijkswacht.
Het is ook nodig het diploma van deze Rijkswachtschool te valoriseren naar buiten toe : er moet een officieel diploma worden afgeleverd. Als een rijkswachter buiten het korps wil treden, dan kan hij met zijn vorming niets aanvangen, zelfs niet bij de gemeentepolitie of de gerechtelijke politie.
In verband met de selectie en vorming wordt nogmaals gewezen op de noodzaak aan het respecteren van de criteria op gelijke voet, voor mannen en vrouwen. Om redenen van gelijke kansen werd de toelatingsproef vergemakkelijkt qua fysieke capaciteiten. Het is een test die enkel nog het potentieel inschat en niet de actuele capaciteiten. Maar wanneer dan na de opleiding blijkt dat sommige vrouwen de verwachtingen niet inlossen, twijfelt men om hen niet te doen slagen, omdat de opleiding zo duur is, dat men zich geen mislukkingen kan permitteren.
De toelatingsvoorwaarden en de opleiding zijn ook bepalend voor de mentaliteitswijziging.
Ze zouden dan ook in die zin moeten worden gewijzigd.
De opleiding aan de Militaire School zou minder moeten worden bevoordeligd.
Volgend schema werd voorgesteld door een vakbond :
basisvorming (die toegang geeft tot de kaderschool) : toegelaten worden houders van een diploma hoger middelbaar, die geslaagd zijn voor een ingangsexamen;
kaderschool : toegelaten wordende de houders van een diploma van universitair of hoger niet-universitair onderwijs, zonder meer voorwaarden. De anderen kunnen toetreden mits twee jaar ervaring tot de leeftijd van 43 jaar. Universitairen krijgen een opleiding van 24 maanden die gericht is op managements- en projectontwikkelingsfuncties. De anderen kunnen na 8 maanden tot het midden-kader toetreden, met de mogelijkheid om later, mits bijkomende voorwaarden, het topkader te bereiken.
c) Reorganisatie der politiediensten
De reogarnisatie in de richting van een uniformere politiestructuur is een bekommernis van belang voor de senatoren, die gedeeld wordt door de syndicaten.
De relaties van de BOB's met de parketten lijden onder het feit dat de onderzoekers vanuit de hoogte worden behandeld.
Daar waar de BOB-leden een bijkomende opleiding kregen in opsporingstechnieken en herkenning van producten (drugs), wordt dit niet altijd gewaardeerd.
Ook het gebrek aan echte leiding van onderzoeksrechters speelt hen parten.
Bovendien zijn daar recent nog de wrijvingen bijgekomen met de gerechtelijke politie wat het politiewerk zeker niet vergemakkelijkt.
Het naderbijbrengen van BOB en GP zou een voordeel betekenen onder één federale koepel. De omgekeerde beweging, nl. de BOB bij de GP voegen, zien de syndicaten niet zitten.
De BOB afsnijden van haar wortels zou nefast zijn.
Men weet uit ervaring dat de GP ondanks daar competentie de binding met de basispolitie ontbeert. Ze hebben bovendien geen degelijke structuur.
De GP is teveel afhankelijk van de parketten en kan geen aanvankelijke PV's opstellen. Daarom zijn ook de grote gemeentekorpsen overgegaan tot het oprichten van een eigen opsporingsdienst, omdat de GP niet kan optreden op hun vraag. Alles moet via de parketmagistraat gebeuren.
De G.P. moet volgens hen niet noodzakelijk worden geïntegreerd in de rijkswacht, maar ze moet wel binnen dezelfde structuur werken als de politiedienst die de basispolitiezorg verzorgt.
De informatieuitwisseling tussen verschillende politiediensten zal nooit perfect verlopen.
Bovendien vrezen sommigen voor een nieuwe reorganisatie, daar waar de vorige nog niet verteerd is.
d) Syndicale vrijheid en politisering
Het principe van de syndicale vrijheid wordt niet betwist, wel het feit dat slechts een beperkt aantal vakbonden zijn erkend binnen de rijkswacht.
Ingevolge de wet op de rijkswacht zijn enkel corporatistische syndicaten toegelaten. Nochtans gaan er stemmen op om deze beperking te doorbreken, zodat ze kunnen aansluiten bij interprofessionele syndicaten.
De zogenaamde representatieve vakbonden, die op dit ogenblik over vrijgestelden beschikken, denken eraan zich te laten financieren door de rijkswacht, wat hen kwalijk genomen wordt door de anderen.
Qua representativiteit verklaren de afgevaardigden het volgende aantal actieve rijkswachters te vertegenwoordigen :
het NSRP : 65 % of 7 900 leden;
de SFBW : 22 % of 3 650 leden;
het ASRD : 7,5 % of 1 000 leden;
het SVR : enkele honderden leden.
De politisering van de individuele rijkswachters wordt evenmin betwist, nu de wet zelfs het recht erkent van de rijkswachters om bij een partij aan te sluiten, op voorwaarde dat ze dit discreet houden.
Op zichzelf is de aansluiting niet zo verwerpelijk, zolang de partijaffiliatie geen voorrang geeft op de objectieve kwalificaties.
Wat extreem-rechtse partijen betreft, worden de rijkswachters die daarbij aansluiten uit de vakbonden geweerd.
e) Bescherming van de rijkswachters die getuigen
Al te dikwijls is gebleken dat rijkswachters die verklaringen afleggen voor parlementaire commissies of het gerecht tegen de rijkswacht of tegen collega's, dikwijls het slachtoffer worden van retorsiemaatregelen, of oneigenlijke disciplinaire maatregelen.
Hierin moet dringend gelegifereerd worden.
Zoals hierboven uiteengezet heeft men de commissaris-generaal van de gerechtelijke politie niet gehoord tijdens de hoorzittingen over de werking van de politiekorpsen. Deze tekst bevat het belangrijkste uit de uiteenzetting die de heer De Vroom in een laatste analyse gegeven heeft over de hervormingsvoorstellen (zie Deel 1.II.B. van dit verslag).
De heer De Vroom benadrukt dat de gerechtelijke politie niet heeft gewacht op de gebeurtenissen in de zaak Dutroux om hervormingsvoorstellen te formuleren.
De gerechtelijke politie maakt twee keuzen :
De eerste is de noodzakelijke wijziging van de organieke wet (voor zover die niet wordt afgeschaft). Tot nu toe is dit voorontwerp niet voor de Ministerraad geweest.
De tweede is die van de consensusnota van september 1996. Die nota heeft niet de instemming verkregen van het personeel en van sommige magistraten.
De minister heeft het probleem opnieuw onderzocht, wat aanleiding heeft gegeven tot een nieuwe consensusnota.
Ondertussen zijn er drie ministeriële nota's tot stand gekomen :
een over de proactieve recherche,
een over de strategische analyse,
een over het ontwerp van taakverdeling.
Van de drie nota's werd een synthese gemaakt samen met de conclusies van de vijf projectgroepen die sinds 1996 werkzaam zijn.
Voor het geheel van de politiediensten heeft de gerechtelijke politie eveneens een project uitgewerkt. Uit de resultaten van de werkzaamheden die in september 1996 zijn beëindigd, blijkt :
dat wat de commissie-Dutroux heeft aangeklaagd reeds destijds bekend was;
dat iedereen fouten heeft gemaakt;
dat de coördinatie nooit zo slecht is geweest als tegenwoordig.
De belangrijkste vaststelling naar zijn oordeel is dat de informatie slecht wordt verspreid, zowel binnen de politiediensten als tussen die diensten.
Hij blijft ten slotte even stilstaan bij de zogeheten « politieoorlog ». Volgens hem is het ontbreken van een totaalvisie op de politie daarvan de oorzaak.
De minister van Binnenlandse Zaken en die van Justitie hebben elk een verschillende kijk op de korpsen die zij onder hun toezicht hebben.
Deze tweedeling, die nog verder uiteengegroeid is sinds een tiental jaren, is een van de voornaamste oorzaken van de slechte politiewerking.
Ook een verbetering van de informatie binnen een korps zal die dysfuncties niet verhinderen als men het gehele probleem niet aanpakt van de regeling van de informatie-uitwisseling tussen de politiekorpsen.
Het derde belangrijke probleem is dat van de magistratuur. De heer De Vroom neemt Waals-Brabant als voorbeeld, waar de magistratuur zich als het ware in een schelp heeft opgesloten, haar eigen documentatie heeft en er zich zodanig isoleert dat er geen communicatie met buiten meer is.
Voor de oplossing van het politieprobleem is het beslist nodig dat dit soort hindernissen vanuit de magistratuur uit de weg wordt geruimd.
Een ander probleem is de ongecontroleerde ontwikkeling van gespecialiseerde cellen. Die cellen zijn te vergelijken met de Amerikaanse task-forces. Het voordeel ervan is dat zij hun doelstellingen, de duur van hun werkzaamheden en hun begrotingen nauwkeurig kunnen vastleggen. Dit is voor geen enkele van de bestaande Belgische cellen het geval.
Bovendien is de uitwisseling van informatie met de politiediensten waaruit de leden van die cellen komen, nog helemaal niet geregeld. Dat brengt mee dat de gerechtelijke politie bijvoorbeeld nog niet over de informatie van de anti-hormonencel in Gent beschikt en vice-versa.
Een ander aspect is het informatieniveau, dat heden ten dage onderscheiden wordt in de categorieën harde en zachte informatie.
Indien bijvoorbeeld een politieman informatie ontvangt over een moord, kan hij twee houdingen aannemen : ofwel doet hij een mededeling van zachte informatie aan zijn informatiebeheerder, ofwel maakt hij een pv op.
De heer De Vroom is van oordeel dat het werk voor de zachte informatie via een controle van de magistratuur moet verlopen, anders is de verleiding te groot voor de diensten om de zachte informatie te « dekken » om zich te onttrekken aan enigerlei controle op « hun » enquêtes.
Nog een ander aspect van de « politieoorlog » is het wantrouwen, niet tussen de gerechtelijke politie en de andere politiemensen in uniform, maar tegenover hen die hetzelfde werk van misdaadpolitie verrichten, de BOB en de gerechtelijke brigades van de gemeentepolitie. Als men die mensen samen in een onderzoekscel plaatst onder eenzelfde bevel, zoals in Neufchâteau, werkt dat goed. De problemen komen dus niet voort uit de verschillen tussen mensen, maar zijn toe te schrijven aan het systeem.
Op het vlak van het systeem bestaan immers twee diensten naast elkaar : de gerechtelijke polities en de BOB, die precies hetzelfde werk doen. Een magistraat kiest tussen beide, niet volgens vooraf vastgestelde criteria, maar eenvoudig op grond van de affiniteiten die hij met deze of gene onderzoeker heeft, of volgens de capaciteit van deze of gene dienst.
Indien er bijvoorbeeld op 20 verschillende plaatsen een huiszoeking moet worden verricht, zal de magistraat van een klein gerechtelijk arrondissement zich liever tot de rijkswacht richten.
Dit gebrek aan coherentie stelt men eveneens vast op ministerieel niveau, wanneer het er bijvoorbeeld op aan komt omzendbrieven over politieaangelegenheden op te stellen. De kabinetten van de ministers van Binnenlandse Zaken en Justitie, die deze moeten opstellen, zijn vaak overbelast en delegeren dit aan de rijkswacht die het best is toegerust in stafdiensten. Dat betekent dan dat andere diensten schatplichtig worden aan initiatieven van de rijkswacht op dat gebied. Het is voor de andere korpsen zeer moeilijk om de kabinetten af te raden die teksten met gesloten ogen te aanvaarden.
De APSD is opgericht met als doel bij te dragen tot een betere samenwerking en coördinatie van de algemene politiediensten, enerzijds, en een betere coördinatie van het beleid van de bevoegde ministers, anderzijds.
De APSD heeft een raad van bestuur waarin vertegenwoordigers zetelen van de rijkswacht, de gerechtelijke en de gemeentepolitie. Daaronder staat een directie in voor de dagelijkse leiding. De dienst bestaat uit vier afdelingen :
de afdeling « operationele ondersteuning »;
de afdeling « internationale politiesamenwerking »;
de afdeling « telematica »;
de afdeling « politiebeleidsondersteuning ».
De afdeling Operationele Ondersteuning heeft als opdracht te zorgen voor een gecoördineerde, snelle en accurate ondersteuning van de politiediensten bij de vervulling van hun operationele taken. Daartoe zijn binnen deze afdeling verschillende gespecialiseerde centrale diensten ondergebracht (signalementen, gerechtelijke identificatie, wapenregister, georganiseerde misdaad, anti-terroristische gemengde groep,...)
De afdeling « Internationale politiesamenwerking » is het gemeenschappelijke aanspreekpunt voor alle buitenlandse correspondenten, organiseert de vertegenwoordiging van de politiediensten in het buitenland, bereidt mee de akkoorden voor over internationale politiesamenwerking, coördineert de activiteiten van de diensten belast met de uitvoering van internationale akkoorden.
De afdeling « Telematica » verstrekt adviezen over :
de coördinatie tussen operationele informatica- en telecommunicatietoepassingen;
de ontwikkeling van nieuwe informatica- en telecommunicatietoepassingen.
De afdeling « Politiebeleidsondersteuning » ontwikkelt zich langs drie assen : een dienst politiestatistiek, een dienst gegevensuitwisseling en een dienst die het vijfhoeksoverleg ondersteunt.
Tenslotte heeft het APSD een belangrijke opdracht inzake vorming. Het doel is om op gecoördineerde wijze het vormingsniveau van de politieambtenaren te verbeteren en de operationele coördinatie te bevorderen.
De APSD onderscheidt zich van andere beleidsondersteunende diensten zoals het Bestuur voor Crimineel Beleid en het Vast Secretariaat voor Veiligheids- en Preventiebeleid omdat het een specifieke opdracht heeft :
1. het verzamelen en systematiseren van gegevens,
2. voor politiediensten,
3. gedachtewisseling.
Uit de gedachtewisseling blijkt dat de vertegenwoordigers van de verschillende politiediensten redelijk tevreden zijn over de werking van de APSD.
Wel is het zo dat het grootste gedeelte van het personeel van het commissariaat-generaal van de gerechtelijke politie is overgeheveld naar de algemene politiesteundienst met alle gevolgen van dien voor de werking van het commissariaat-generaal zelf. De heer De Vroom wijst er op dat dit niet gebeurde voor het CBO van de rijkswacht ook een steunverlenende dienst. Generaal De Ridder wijst er op dat het CBO nodig is voor de coördinatie, het toezicht en de ondersteuning van gerechtelijke onderzoeken opdrachten die de algemene politiesteundienst niet heeft. Zonder het CBO kan de rijkswacht haar gerechtelijke opdrachten niet behoorlijk vervullen. Als het CBO zou worden overgeheveld dan zou hij hetzelfde eisen voor de 23e brigade van de gerechtelijke politie. De heer De Vroom wijst er op dat de 23e brigade een operationele dienst is, wat niet kan worden gezegd van het CBO.
Het APSD is opgericht als bindmiddel tussen de drie politiediensten. Het is duidelijk dat de opdrachten die de algemene politiesteundienst vervult op termijn moeten worden afgestoten door de andere politiediensten. Het stelt de korpsoversten van de drie politiediensten in staat om voor hun behoeften gezamelijke voorstellen te formuleren aan de bevoegde ministers.
Wat het personeel betreft rijzen er twee klachten. Er is te weinig personeel om de informatisering door te voeren, enerzijds, en, anderzijds is de gemeentepolitie te weinig vertegenwoordigd in de APSD. Dit laatste probleem wordt vooral veroorzaakt door de beperkte mogelijkheden vanuit de gemeentelijke korpsen die te klein zijn om personeel te detacheren. Verwacht wordt dat de interpolitiezones dit probleem zullen verhelpen.
Deze hoorzittingen werden gehouden vóór de Ministerraad van 6 december 1996 waarbij principieel werd beslist het HCT over te hevelen naar de GPP.
5.1. Hoorzitting met de minister van Ambtenarenzaken, de heer A. Flahaut
De minister heeft de Commissie verklaard dat er bij het personeel van het HCT drie vormen van verdachtmaking of kritiek tegen hem bestaan :
dat hij het HCT zou willen « kapotmaken »;
dat hij voornemens zou zijn de ambtenaren van het HCT de hoedanigheid van officier van gerechtelijke politie te ontnemen;
dat hij niet de bedoeling zou hebben de problemen in verband met het gebouw en de weddeschalen op te lossen.
Hij verklaart dat er ernstig gediscussieerd wordt over de organisatie van vormingscursussen. Het gaat om cursussen ingericht door het ministerie van Justitie die de toelatingsvoorwaarde vormen voor het verwerven van de hoedanigheid van officier van gerechtelijke politie. In eerste instantie weigerden de ambtenaren van het HCT deel te nemen aan deze cursussen. De reden was dat zij hun eigen werkzaamheden niet wilden belemmeren. Nadien hebben ze aanvaard de cursussen te volgen waardoor zij hun dossiers niet verder konden afwerken.
De minister stelt vast dat het HCT gebukt gaat onder een enorme werklast. Volgens hem is het op een of andere manier het slachtoffer van zijn eigen competentie, ook wegens het feit dat het vaak beschouwd wordt als een reserve voor de gerechtelijke politie.
De minister meent dat het interessant zou zijn het HCT een mogelijkheid te bieden om bepaalde opdrachten te weigeren.
Indien het HCT, wat de toekomst betreft, van de minister van Justitie zou afhangen, dan zou het waarschijnlijk een aparte brigade van de gerechtelijke politie worden. In dat geval zou een ander instrument nodig zijn om te zorgen voor de goede werking van het administratief toezicht.
Wat het menselijke en financiële potentieel van de HCT-werking betreft, verklaart de minister dat het besparingen opgelegd werd, zoals alle andere departementen.
In verband met de politieke benoemingen van de HCT-leiding verklaart de minister dat hij aan geen enkele ooit zijn medewerking heeft verleend en dat hij in de affaires die in de pers besproken zijn, geen enkele poging tot beïnvloeding gemerkt heeft.
Volgens hem doen alle ambtenaren van het HCT hun werk correct.
5.2. Hoorzitting met de heer Desmet, voorzitter van het HCT
De heer Desmet meent dat tal van moeilijkheden in het HCT teruggaan op een geschil tussen personen met betrekking tot de verdeling van de bevoegdheden.
Volgens hem zou het pakket van bevoegdheden betreffende de administratieve onderzoeken zeer uitgebreid moeten zijn. De heer Canneel spitst de werking van het HCT hoofdzakelijk toe op de gerechtelijke onderzoeken, hetgeen tot gevolg heeft dat de administratieve onderzoeken verwaarloosd worden. De controle van de overheidsopdrachten is dan ook bijna onbestaande.
De heer Desmet vat als volgt samen hoe het conflict met de heer Canneel ontstaan is. Toen hij bij het HCT kwam, was de heer Canneel reeds directeur-generaal en de heer Desmet beloofde hem destijds dat hij altijd zijn advies zou inwinnen alvorens een beslissing te nemen. De heer Canneel van zijn kant gedroeg zich anders en verspeidde zonder zijn voorzitter op de hoogte te brengen een omzendbrief waarmee hij te kennen gaf de rol van de voorzitter te willen beperken tot die van een gewone « brievenbus ».
In een brief van 20 mei 1991, waarin hij hem het standpunt van het College van procureurs-generaal meedeelde, verzocht Eerste minister Jean-Luc Dehaene de heer Canneel zijn betwiste omzendbrief in te trekken. Die omzendbrief is een van de punten waaraan de heer Canneel aanstoot heeft genomen.
De heer Desmet verklaart dat hij zich op dit ogenblik in een delicate positie bevindt : enerzijds leidt hij het Comité maar anderzijds beschikt hij niet over de dwangmiddelen om zijn gezag op te leggen. Hij kan geen sancties nemen in verband met gerechtelijke taken, wat volgens hem een ongezonde toestand is.
De heer Desmet meent dat de voorzitter van het HCT, hoewel hij geen officier van gerechtelijke politie is, niettemin een wettelijke taak te vervullen heeft, namelijk het leiden van onderzoeken en administratieve controles.
De heer Desmet verklaart dat hij de indruk heeft dat men niet zozeer het HCT moet hervormen om tot een goede werking te komen maar dat men veeleer over mensen van goede wil moet beschikken.
Wat de betrekkingen van het HCT met de gerechtelijke politie betreft, meent de heer Desmet dat voor de uiterst gespecialiseerde materie die tot de bevoegdheid van het HCT behoort, een enkel specifiek orgaan nodig is en dat de gerechtelijke politie bij gebrek aan opleiding niet bekwaam is om zich hiermee bezig te houden.
Wat het beheer van de menselijke en financiële middelen betreft, meent de heer Desmet dat een personeelsformatie van ongeveer honderd speurders moeilijk een zo ruim bevoegdhedenpakket kan uitoefenen als dat welk aan het HCT toegekend is, temeer omdat deze honderd speurders niet allemaal beschikbaar zijn.
Er zij met name opgemerkt dat van de honderd speurders er drie gedetacheerd zijn naar het kabinet van minister Flahaut, twee naar de NMBS en twee naar de cel die witwaspraktijken opspoort, zonder rekening te houden met de personen die ziek zijn of verlof zonder wedde hebben.
5.3. Hoorzitting met de heer Canneel, administrateur-generaal van het HCT.
De heer Canneel deelt mee dat de oorzaken van de gebrekkige werking van het HCT op verschillende niveaus te vinden zijn :
· op het niveau van een onaangepaste leidinggevende structuur : een slecht omschreven directiestructuur, een gebrekkige verdeling van de bevoegdheden tussen de verschillende organen;
· op het niveau van het volstrekt ontbreken van tuchtcontrole : de heer Canneel stelt vast dat 90 % van de onderzoeken waarmee het HCT zich bezighoudt, van gerechtelijke aard zijn. Spreker verklaart te betreuren dat er geen aangepast statuut bestaat voor de controle op de gerechtelijke opdrachten die de enquêteurs uitvoeren. Bij de huidige stand van zaken bestaat de enige sanctie in een waarschuwing door de procureur-generaal en bij herhaling in een oproep om voor de raadkamer van het Hof van beroep te verschijnen;
· wat de politisering betreft moet men volgens de heer Canneel in het statuut van de personeelsleden van het HCT de onverenigbaarheden opnemen tussen het ambt van enquêteur en welk politiek mandaat ook, zelfs de kandidaatstelling voor een dergelijk mandaat. De heer Canneel deelt mee dat er een centrale afdeling bestaat die werd opgericht nadat een aantal magistraten geweigerd heeft de richtlijnen en bevelen van de minister op te volgen om een beroep te doen op de voorzitter bij het verdelen van de zaken. Deze afdeling is er vooral gekomen voor de dossiers van onderzoeksrechter Bulthé. Volgens de heer Canneel is deze centrale afdeling gedoemd te verdwijnen;
· het volledig ontbreken van een enquête-beleid leidt ertoe dat de enquêteurs zich bezig moeten houden met een hoop onbenulligheden terwijl de belangrijke administratieven enquêtes onaangeroerd blijven.
Wat nu de toekomst betreft van het HCT meent de heer Canneel dat de gemengde bevoegdheden (administratieve en gerechtelijke) samengaan in zoverre zelfs dat indien men een nationale brigade opricht, zoals velen dat wensen, het administratief luik in een vacuüm terecht zou komen. Dat zou men dan moeten opvullen door de oprichting van een ander korps zoals bijvoorbeeld « een algemene inspectie van de administratie ». Nog altijd volgens de heer Canneel kan het interessant zijn één enkele dienst te behouden die de twee functies in zich verenigt, op voorwaarde dat de leidinggevende structuren worden herzien. Spreker herhaalt dat het ambt van voorzitter van bestuurlijke aard is en dat daaraan geen enkele gerechtelijke opdracht is verbonden. De beste waarborg om het Comité behoorlijk te laten functioneren is het plaatsen onder het toezicht van een nationaal magistraat.
Wat de middelen betreft geeft de heer Canneel toe dat er werkoverlast is. Volgens hem dient in dat geval het gerechtelijk aspect voor te gaan. In de praktijk neemt de aanvullende opdracht van het Comité, te weten de opdracht van gerechtelijke enquête, de plaats in van de belangrijkste opdracht van het Comité (de administratieve enquêtes). Vaak doen het parket en de onderzoeksrechters een beroep op de enquêteurs in het kader van een gerechtelijk onderzoek dat elders wordt gevoerd.
5.4. Hoorzitting met de heer Vermeulen adjunct-administrateur-generaal van het HCT, tweetalig adjunct van de administrateur-generaal
De heer Vermeulen verklaart dat er structurele redenen zijn voor de dysfuncties binnen het HCT. Hij noemt met name het ontbreken van elk daadwerkelijk beheer, ten gevolge waarvan de prioriteiten verlaten werden en de dienst overspoeld werd met een stroom onbelangrijke onderzoeken, zodat hinderlijke dossiers weggemoffeld konden worden. Soms gaven de procureurs opdrachten die niet konden worden geweigerd, maar waarvan bij de aanvang al duidelijk was dat zij niet onder de bevoegdheid van het HCT ressorteerden. Dit alles om het verloop van bepaalde onderzoeken te ondermijnen en te beletten dat andere onderzoeken werden gestart.
De heer Vermeulen meent eveneens dat de verdeling van de dossiers en de werkingsmiddelen wordt gebruikt om het onderzoek te beïnvloeden... Hij zit hierin verborgen politieke bemoeiing.
Wat de toekomst van het HCT betreft, verklaart de heer Vermeulen dat het enkel kan overleven als het wordt omgevormd tot een echte politiedienst. Hij gelooft overigens dat de oude structuur van het HCT perfect werkte. De dienst werd toen geleid door een ambtenaar, die tegelijk ook officier van gerechtelijke politie was.
De heer Vermeulen klaagt ook het gebrek aan middelen aan.
Verder benadrukt hij dat het een nefaste invloed heeft wanneer onderzoekers naar opleidingen worden gestuurd : op die manier zijn met name bepaalde gerechtelijke onderzoeken afgeremd en bovendien had de opleiding die de onderzoekers kregen, niets te maken met de praktijk van hun werkzaamheden.
5.5. Hoorzitting met de heer Chenot, hoofdcommissaris van het HCT
De heer Chenot verklaart dat het personeelsbestand en het materieel waarover het HCT beschikt, totaal niet toereikend zijn voor de talrijke taken die het Comité worden opgelegd. Een tweede oorzaak van de slechte werking is volgens hem het conflict tussen de twee belangrijkste leidinggevende figuren, de heer Desmet en de heer Canneel, een conflict dat tot uiting komt in de tegenstrijdige omzendbrieven van de heer Canneel in 1989 en vervolgens in 1991.
De heer Desmet reageerde met een eigen omzendbrief in 1992, gebaseerd op de artikelen 1 en 35 van het organieke besluit, en die werd goedgekeurd door het College van procureurs-generaal en eerste minister Dehaene.
Toch krijgen de onderzoekers nog steeds tegenstrijdige bevelen, waardoor ze in een onmogelijke situatie terechtkomen.
Voor de toekomst meent de heer Chenot dat de dubbele bevoegdheid van het HCT behouden moet blijven, aangezien omvangrijke bestuurlijke onderzoeken toch meestal leiden tot gerechtelijke zaken. Om dit doel te bereiken, moeten het personeelsbestand wel worden uitgebreid.
De heer Chenot vindt dat het HCT in de toekomst moet worden geleid door één vast magistraat en niet door een college van magistraten. Op die manier zou de eenheid van het gezag worden hersteld.
Wanneer het erom gaat te beslissen welke onderzoeken geopend worden, vindt de heer Chenot echter dat men met een collegiaal systeem moet handhaven. Deze materie is zo belangrijk dat de beslissingen collegiaal moeten zijn al is er maar één voorzitter en dit om elke verdenking van manipulatie te voorkomen.
In verband met de politisering, wijst de heer Chenot erop dat die opgang heeft gemaakt vanaf 1988 met de aankomst van nieuwe topfiguren, de heer Canneel en de heer Vermeulen. Vanaf dan is het aantal mensen dat bij de vakbond aansloot sterk toegenomen, wat wijst op een reactie van zelfverdediging. De politisering is ook doorgedrongen tot het bevorderingsbeleid. Hij wijst er ook op dat de voortdurende inkrimping van het budget voor het HCT de doodsteek kan betekenen, en men kan zich afvragen of dit niet de werkelijke bedoeling is van bepaalde politieke besluitvormers.
De heer Chenot betreurt de beperking van het aantal personeelsleden en de inkrimping van de budgettaire middelen. Hij begrijpt die beperkingen niet goed daar het Hoog Comité van Toezicht zijn rendabiliteit bewezen heeft aangezien tijdens de jongste twee jaren het Hoog Comité van Toezicht voor de Staat niet minder dan 154 miljoen heeft teruggevorderd. Hij onderstreept eveneens dat sommige enquêteurs wel gedetacheerd werden maar toch nog ten laste van de begroting van het Hoog Comité van Toezicht blijven.
5.6. Hoorzitting met de heer Vandeneede, hoofdcommissaris bij het HCT
Volgens de heer Vandeneede is het slecht functioneren van het Hoog Comité van Toezicht vooral te wijten aan het ontbreken van één enkele gezagsinstantie. Het conflict tussen de voorzitter en de administrateur-generaal heeft een nefaste invloed op de onderzoeken. Het breidt zich overigens uit op alle niveaus waardoor de enquêteurs die dagelijks met onderzoeken belast worden, gedemotiveerd worden.
De heer Vandeneede vestigt nogmaals de aandacht op het probleem van de bevoegdheden van het HCT en wijst eveneens op de ontoereikendheid van de middelen waardoor de dienst niet naar behoren kan werken.
Wat de politisering betreft, merkt de heer Vandeneede op dat de bevoegde minister gewoonlijk de voorkeur geeft aan de kandidaat die eenparig door de directieraad wordt voorgedragen. In de diensten van de eerste minister is dat steeds zo geweest. Het spreekt vanzelf dat men niemand kan verhinderen een politieke overtuiging te hebben. Het is van belang te weten of die overtuiging de onderzoeken schaadt. Daarom worden bepaalde enquêteurs gecontroleerd of met andere onderzoeken belast.
De heer Vandeneede vindt het met het oog op de toekomst absoluut noodzakelijk dat er zo vlug mogelijk één enkele gezagsinstantie komt. Hij wenst ook dat het Hoog Comité van Toezicht zich meer specialiseert. Hij denkt in het bijzonder aan een dienst die gespecialiseerd zou zijn in corruptiezaken. Voor hem is dat domein voldoende uitgebreid om specialisatie mogelijk te maken.
De heer Vandeneede is ook voorstander van de invoering van een dialoog met het parket zodat de enquêteurs van het HCT op de hoogte kunnen worden gebracht van het gevolg dat aan een dossier wordt gegeven. Thans moeten twee derden van alle dossiers naar het parket en naar het betrokken ministerieworden teruggestuurd zonder dat er gevolg is kunnen aan gegeven worden.
Wat de budgettaire middelen en de middelen qua personeel betreft, verwijst de heer Vandeneede naar een duidelijke studie waaruit hij besluit dat een uitbreiding van het personeel absoluut nodig is om de onderzoeken te kunnen voeren. Hij besluit dat er ook een gebrek is aan communicatiemiddelen, wat zeer nefast is. De heer Vandeneede verwijst bijvoorbeeld ook naar de toegang tot de gegevensbanken van het departement Ambtenarenzaken het handelsregister en de gegevensbank van de rijkswacht.
1. De Vaste Commissie voor
de Gemeentepolitie van België (bijlage 1)
De reorganisatie van de politiediensten moet uitgaan van een groot principe, nl. dat de politiediensten dienen te handelen onder het gezag en de controle van de bevoegde administratieve en gerechtelijke instanties.
De krachtlijnen van een nieuw politiebestel moeten de volgende zijn :
1. Uitgaan van concrete veiligheidsproblemen.
2. Eenduidige verantwoordelijkheid en een eenvoudige oplossing.
3. Een tweeledige functioneel geïntegreerde politiestructuur, met een lokale en een federale component.
4. Een maximale autonomie van de lokale component.
5. Integratie van de werkingsmogelijkheden en verantwoordelijkheden van beide componenten.
6. Geen opslorping van de gemeentepolitie door de rijkswacht.
7. Geen oprichting van een federale misdaadpolitie.
Zulk een federale politie zou, om te kunnen functioneren, moeten beschikken over een vorderings- en voorrangsrecht, wat onaanvaardbaar is.
Bovendien zou dit de gemeentepolitie uithollen als volwaardige politiedienst.
Tenslotte zal dit de concurrentie tussen eerste en tweede lijn niet stoppen. Bovendien zal de concurrentie tussen de rijkswacht en de politie op de eerste lijn zorgen voor hevige strijd.
8. Een duidelijke politieke beslissing over de korte termijndoelstelling.
Het voorstel van een nieuw politiemodel ziet er als volgt uit :
een eerstelijnspolitie op plaatselijk niveau;
een federale politie die op het supra-lokaal vlak optreedt als gespecialiseerde politie, met decentralisering op het niveau van het arrondissement;
het behoud van de APSD, ter ondersteuning van beide diensten.
Beide politiediensten moeten hun algemene bevoegdheden behouden, en voeren zowel pro-actieve als reactieve opdrachten uit.
Zij moeten hun informatie meedelen, volgens het geval aan de administratieve en gerechtelijke instanties, of aan mekaar.
Naast de APSD, moet er een gemeentepolitie zijn die het tegengewicht vormt tegen de federale politie.
Beide niveaus zijn gelijkwaardig. Zij werken samen op grond van protocollen.
Punctuele problemen voor de gemeentepolitie zijn :
1. Eénvormig statuut in alle gemeenten. Waarom niet de wedden laten uitbetalen door Binnenlandse Zaken, zoals voor de leraars gebeurt door het ministerie van Onderwijs. Er zou eventueel een gedeeltelijke subsidiering kunnen gebeuren, zoals nu in het Groothertogdom Luxemburg gebeurt (40 % gemeente, 60 % staat).
2. De pensioenleeftijd moet uniform zijn. Desnoods moeten de politiemensen na die leeftijd verder werken in een administratieve job.
3. Informatie naar de bevolking toe over de werking der diensten (public relations). De relaties met de pers moeten worden herzien in verband met de lekken.
4. Binnen de IPZ moet alles uniform worden, bijvoorbeeld de radiofrequenties, en bovendien wederkerig. Het PIPOG-systeem moet zo snel mogelijk worden opgestart.
5. De coördinatie moet kunnen worden afgedwongen en de korpschefs moeten zelf minimale bevoegdheden krijgen voor tuchtstraffen.
6. De opleiding moet lineair zijn : iedereen moet dezelfde basisopleiding hebben en verder volgt eenzelfde opleiding voor elk hoger niveau.
Er moet onder andere voor sociale promotie gezorgd zodat de nu in dienst zijnde politiemensen universitaire studies kunnen volgen naar het voorbeeld van de rijkswacht. Vanaf 1 januari 1999 moeten immers alle commissarissen vanaf klasse 17 universitairen zijn.
7. Voor gedetacheerden moet een terugkeerclausule worden voorzien, zoals bij de rijkswacht en de GP.
8. APSD en ARP zouden autonoom moeten worden, met hetzelfde statuut voor hun beider personeel. Het CBO moet hierin worden opgenomen.
9. De documentatie binnen de politiediensten moet uniform worden, desnoods naar het model van de rijkswacht.
10. De werkmethodes moeten vebeteren.
11. Het politiepersoneel dient gemotiveerd.
De vaste commissie voor de gemeentepolitie heeft een model voorgesteld, gebaseerd op een eerstelijnsdienst die de basispolitiezorg op zich neemt en een tweedelijnsdienst die instaat voor het gespecialiseerde politiewerk op federaal niveau, en die gedecentraliseerd is per gerechtelijk arrondissement. Behoud van de APSD voor beide diensten.
Taken van de diensten
Eerste lijn : basisoprachten (alle taken waarvoor geen gespecialiseerde of buitengewone bekwaamheden, middelen, methoden of personeel nodig zijn).
Tweede lijn : grondige behandeling van de feiten en fenomenen en aanvulling op de eerste lijn; gespecialiseerde logistieke steun; vorming en bijscholing van het personeel.
De twee diensten houden hun bevoegdheden inzake bestuurlijke en gerechtelijke politie en voeren proactieve en reactieve politieopdrachten uit.
Beide diensten moeten de uitwisseling van hun gegevens organiseren.
Een andere spreker pleit voor de harmonisering van de statuten; zo zou men kunnen overwegen de leden van de gemeentepolitie rechtstreeks te laten betalen door de toezichthoudende overheid (ministerie van Binnenlandse Zaken).
Daarnaast moet worden gedacht aan de bevordering van de mobiliteit.
Ten slotte moet worden gestreefd naar de harmonisering van de opleiding van de gemeentepolitie en de hervorming van haar werkmethodes (bijvoorbeeld opstellen van een standaardformulier voor de basistaken zoals de vaststellingen van diefstal).
De delegatie stelt voor de bevoegdheid van de politiemensen ten aanzien van de rechter enigszins uit te breiden om zo de overvloed aan dossiers waarvoor automatisch een gerechtelijk onderzoek wordt geopend, tegen te gaan.
Er wordt voorgesteld een interdepartementaal secretariaat voor de veiligheid en de politiediensten op te richten. Het zou belast worden met de volgende taken : het door de ministers van Binnenlandse Zaken en van Justitie uitgestippelde beleid uitvoeren, de analyse en de strategische leiding van de politiediensten verzorgen, alsook de algemene coördinatie van de politiediensten, de federale budgetten van alle politiediensten controleren en beheren, de werking van de gemeenschappelijke diensten (informatica, documentatie, opleiding, enz.) coördineren en leiden.
De bestaande APSD zou opgaan in dit secretariaat. In zijn besluitvormingsstructuur zouden alle bestaan de politiekorpsen vertegenwoordigd zijn.
Het zou eveneens de bedoeling zijn een dubbel politiezorgniveau in het leven te roepen (eerstelijnspolitiezorg en tweedelijnspolitiezorg).
De sprekers benadrukken ook het belang van een duidelijke taakverdeling en van een homogene basisopleiding.
In een democratische Staat gaat een kwalitatief hoogstaande politie in de richting van een geïntegreerde politiedienst die onder het gezag staat van een leidende dienst en van het gerecht. Bovendien moet op die politie gemakkelijk controle kunnen worden uitgeoefend.
De rijkswacht pleit voor meer verantwoordelijkheidszin bij de korpschefs, een integrale kwaliteitszorg, transparantie en een afbakening van de algemene doelstellingen.
Een geïntegreerde politie moet twee niveaus omvatten : een federaal niveau en een lokaal niveau. Als schakel tussen beide is een tussenniveau nodig dat niveau is het gerechtelijk arrondissement.
Een geïntegreerde politie is in ieder geval een nieuwe politie.
Op gerechtelijk vlak zou er op het niveau van de IPZ maar ook boven dat niveau en op het federale niveau, een opsporingsniveau moeten bestaan. Een opsporingsdienst ongeacht op welk niveau ligt in het verlengde van een basispolitiedienst. Op het federale niveau moet de opsporingsdienst voornamelijk proactief optreden. Dit sluit geenszins uit dat een dergelijke dienst een onderzoeksdienst omvat, op voorwaarde dat zulks gekoppeld wordt aan een specifiek dossier en dat de leden van een dienst gedetacheerden zijn van een plaatseljke dienst (voorbeeld : de National Crime Squad in het Verenigd Koninkrijk).
Het circuleren van de informatie tussen de politiekorpsen moet absoluut en bij voorrang worden geregeld. Het werken met de zachte informatie moet door de magistratuur worden gecontroleerd, anders is de verleiding voor de verschillende diensten te groot om de zachte informatie af te schermen en om zich aan iedere controle van « hun » onderzoeken te onttrekken.
Bij de gerechtelijke politie bestond er een centrum dat over ongeveer 1 200 000 dossiers beschikte. Die manier van documentatie houden is achterhaald; de gegevens kunnen op een meer dynamische manier worden beheerd via de APSD. De aldus binnen de APSD geplande dienst, die in het project Dienst voor Documentatie en Informatie (DDI) wordt genoemd, zou de harde informatie bewaren van de gerechtelijke dossiers die op basis van eenvormige formulieren worden samengesteld. Bovendien zou hij over een index voor de zachte informatie moeten beschikken.
Aldus moet elke politiedienst voor observatie, infiltratie of het aanwerven van informanten weten dat de collega's aan een of andere concrete zaak aan het werken zijn. Dat systeem zou ook een « flagging »-systeem omvatten, dat de persoon vermeldt met wie contact moet worden opgenomen om inlichtingen te verkrijgen en zelfs om informatie aan te brengen.
Diezelfde dienst zou ook de internationale contacten moeten onderhouden voor de gerechtelijke zaken. De operationele contacten moeten noodzakelijkerwijze door politiemensen worden gelegd.
Een interdepartementaal secretariaat zou het logistieke werk doen voor de twee toezichthoudende ministers. De initiatieven dienen door beide ministers gezamenlijk worden genomen omdat men van oordeel is dat het toezicht van twee ministers uit democratisch oogpunt nodig is.
Een eengemaakt politie is niet noodzakelijk antidemocratisch maar een monolitische dienst zou toch eerder kunnen ontsporen. Er moeten dus eventueel verschillende politiediensten worden gehandhaaft, zonder dat de bevoegde ministers daarbij een dubbele rol spelen.
Het voorgestelde interdepartementaal secretariaat zou dan samengesteld zijn uit afgevaardigden (en niet de chefs) van de verschillende politiediensten, van de parketmagistraten en van de onderzoeksrechters. Iedere minister zou dan aan dat secretariaat een impuls kunnen geven om een studie te ondernemen over elk mogelijk aspect van het politielandschap.
Op basis van al die elementen komt men tot een structurering van het toekomstige politielandschap met twee blokken.
Het eerste blok zou dan de federale misdaadpolitie zijn, dat wil zeggen een fusie van de gerechtelijke politie, de BOB's, de wetenschappelijke laboratoria, het Hoog Comité van Toezicht en de CDGEFID. Een misdaadpolitie dient in een wettelijk kader te functioneren, wat nu voor de BOB's niet het geval is.
De fusie van de gerechtelijke politie en de BOB's zou geen verreikende gevolgen hebben : er zijn geen financiële bezwaren, hun cultuur is dezelfde. De directie ervan moet afhangen van de magistratuur en van de minister van Justitie. Deze band met de magistratuur is van belang omdat het een waarborg is voor de controle. Wanneer de politieman aan magistraten rekenschap geeft, is dat tegelijk een verantwoording ten opzichte van de rechterlijke macht, meer bepaald over de manier waarop de verdachten worden vervolgd.
Het andere belangrijke blok van de nieuwe politiestructuur zal de eerstelijnspolitie zijn. Er dienen vooral organieke banden te worden gelegd met de misdaadpolitie. De mensen op het terrein zijn van het grootste belang in het politielandschap. Die troef moet worden bewaard door de gemeentepolitie dicht bij hun wijken en hun burgemeester te laten functioneren. Een nationale politie, zoals in Frankrijk, zou te ver van de burger en van de lokale overheid staan. Met het oog daarop dienen de interpolitiezones te worden geherwaardeerd.
Gemengde ploegen zouden de lokale gespecialiseerde politie moeten integreren. De dossiers zouden in het hele land volgens hetzelfde model worden samengesteld. Een kopij van het dossier zou aan de gespecialiseerde lokale onderzoekers worden ter hand gesteld. Natuurlijk mogen die hypergespecialiseerde ploegen niet voor alle werkzaamheden worden gebruikt; hun potentieel moet zo gunstig mogelijk worden aangewend door hun alleen zaken op te dragen op hun bevoegdheidsniveau.
De politiemensen die voor de gerechtelijke politie of voor de gerechtelijke brigades van de gemeentepolitie bestemd zijn, en ook die voor de geïntegreerde federale misdaadpolitie, zouden één en dezelfde opleiding moeten krijgen. Allen zouden aldus tezamen worden opgeleid in scholen die per provincie gedecentraliseerd zijn. In dergelijke centra kunnen de kandidaten dan worden geobserveerd, met de mogelijkheid dat men ze aan de basis selectioneert, zoals in het Verenigd Koninkrijk, waar ze gedurende vier weken in een internaat worden geplaatst om hun gedrag in groepsverband te leren kennen, hun eventueel gewelddadig karakter, enz. Op grond van die observatie worden ze georiënteerd naar diensten waarvoor ze het meest geschikt zijn (toekomstige infiltranten, observateurs, financiële specialisten, enz.).
Na die basisopleiding zou men ze naar drie nationale centra oriënteren.
De enen zouden dus hun opleiding voortzetten in de provinciale centra terwijl de anderen zouden gaan naar :
de school voor criminologie die federale speurders zou vormen en
de school van de rijkswacht die over een know-how beschikt inzake handhaving van de openbare orde, wegverkeer, grenspolitie, enz.
Door die gemeenschappelijke opleiding moet overstappen gemakkelijk mogelijk worden. Er kunnen zich immers vermoeidheidsverschijnselen voordoen. De heer De Vroom verwijst naar artikel 2bis in het statuut van de gerechtelijke politie, dat het voor goede elementen van de gemeentepolitie mogelijk maakt om zonder examen naar de gerechtelijke politie over te stappen. Die bepaling werd jammer genoeg afgeschaft en dat is des te meer te betreuren omdat men heel vaak een beweging in omgekeerde richting ziet, waar majoors van de rijkswacht politiecommissaris worden. De gerechtelijke politie kan deze overstap niet doen.
De begrotingen voor de basispolitie moeten onderscheiden worden van die van de misdaadpolitie. Dat zal de grote entiteiten een zekere autonomie geven, al dienen zij toch van hun beheer verantwoording af te leggen aan de twee toezichthoudende ministers samen.
Een ander belangrijk beheersproject betreft de operationele en strategische analyse.
Sinds september 1996 bestaat er een operationele analyse op drie niveaus :
in de arrondissementen,
bij het hof van beroep,
op nationaal niveau.
De onderzoeksrechters moeten die analyses niet beschouwen als syntheses van hun dossiers. De analisten bestuderen veeleer doelgerichte verschijnselen. Alle politiemensen moeten weten wat die analyses betekenen en tot gevolg kunnen hebben. Een strategische analyse vraagt ook een uitwisseling van informatie.
Er dienen tenslotte samenhangende statistieken te bestaan, en die zijn er in België niet. Een dienst daarvoor zou bijvoorbeeld op het departement van Justitie kunnen worden opgericht.
Het gemeenschappelijk vakbondsfront stelt een grondige hervorming voor van het Belgisch politiebestel. Deze hervorming vraagt een nieuw politielandschap te creëren waarbij het behoud van de pluraliteit van de politiediensten essentieel is. In geen geval kan er sprake zijn van het oprichten van een eenheidspolitie. Dit impliceert een herziening van de basiswetten die de organisatie van de politiediensten regelen en in het bijzonder de wet op het politieambt.
Het front wenst een dubbele dynamiek op gang te brengen :
1. Een natuurlijke dynamiek voortvloeiend uit een gemeenschappelijke basispolitieopleiding die zal leiden tot éénzelfde politiecultuur. De diverse politieopleidingen worden gegeven onder de pedagogische verantwoordelijkheid van een academische raad, onder andere samengesteld uit vertegenwoordigers van de verschillende korpsen (de magistratuur inbegrepen). De gevolgde opleidingen geven recht op diploma's die erkend zijn over het gehele grondgebied.
Er wordt tevens voorzien in een bijkomende vorming voor toekomstige magistraten, gevolgd door een stage, zowel in een basispolitie-eenheid als in de criminele politie. Op die wijze worden de magistraten vertrouwd gemaakt met de opleiding en de werking van de politiediensten.
2. Een samenwerkingsdynamiek van alle politiediensten, binnen eenzelfde politiële visie, wordt uitgewerkt door het Interdepartementaal secretariaat van de politiediensten (ISP).
Deze visie kadert in een samenwerkingsmechanisme waarbij elk van de beide componenten zijn volledige politiële en gerechtelijke bevoegdheid behoudt. Zo zal een basispolitie (in hoofdzaak geüniformeerd) bestaan naast een gespecialiseerde (tweedelijns)-politie. Beiden beschikken over een nationale territoriale bevoegdheid.
Deze twee politiecomponenten dienen complementair te werken volgens een gestructureerd schema wat garanties biedt voor een effectieve en harmonieuze onderlinge samenwerking.
Een strikte wettelijke procedure zal het statuut van de informatie regelen, de wijze waarop deze vergaard wordt en de uitwisseling ervan tussen de twee comnenten. Dit gebeurt onder de controle van de bevoegde gerechtelijke overheden.
In eerste instantie is het nodig de vereiste wettelijke kaders te creëren met het oog op de implementatie van het nieuwe politielandschap. De structuur ervan zal er als volgt uitzien :
1. Oprichting van een Interdepartementaal Secretariaat voor de Politie (ISP)
Dit ISP is de hoeksteen van het toekomstig politielandschap.
Het Interdepartementaal Secretariaat voor de Politie is bevoegd voor het concipiëren van de globale politiële strategie. Zij vaardigt bindende richtlijnen uit in uitvoering van de beslissingen van de bevoegde overheden (voogdij, college van procureurs-generaal, procureurs des Konings).
Het ISP staat onder de voogdij van de minister van Justitie en de minister van Binnenlandse Zaken.
Het ISP moet jaarlijks een evaluatieverslag opstellen over de strikte toepassing van haar bindende richtlijnen. Dit rapport wordt toegestuurd aan de bevoegde ministers, aan het college van procureurs-generaal en aan alle betrokken overheden. Het niet naleven van de bindende richtlijnen kan leiden tot sancties die kunnen gaan tot de afzetting van de betrokken korpschef.
Het ISP is eveneens bevoegd voor :
het globaal politiebeleid;
het uitvaardigen van de algemene principes inzake de coördinatie van de verschillende politie componenten, inzonderheid het vermijden van dubbel gebruik;
arbitreren en regelen van conflicten.
Het ISP beschikt eveneens over onderafdelingen, ondermeer bevoegd voor volgende materies :
het beleid inzake recrutering en vorming uit te voeren door de federale politieacademie;
basispolitie;
gespecialiseerde politie;
politieondersteuning (FCB);
beleidsondersteuning;
personeel;
logistiek.
internationale politiesamenwerking;
de toepassing van de bijzondere technieken (onder controle van de magistratuur);
« information flow » (verzamelen, wijze van verwerken en verspreiden).
2. Oprichting van de Federale Politieacademie
De Federale Politieacademie deze is belast met de uitvoering van het recruterings- en vormingsbeleid (diplomavereisten, eenvormige toelatingsexamens, voor alle politiefunctionarissen en hulpkaders). Zij wordt georganiseerd op basis van een gedeconcentreerde netwerkstructuur (provincies of andere) aan wie een deel van het beheer en leiding toevertrouwd wordt, onder toezicht van de academische raad.
Zij verstrekt wettelijke diploma's erkend op federaal, regionaal en/of communautair niveau. Zij staat tevens in voor de vorming, bijscholing en stage voor magistraten. Tenslotte staat zij ook in voor de permanente vorming.
3. De organisatie van de eerstelijnspolitie
De eerstelijnspolitie is samengesteld uit de gemeentelijke politiekorpsen en de territoriale rijkswachtbrigades die behouden blijven als autonome entiteiten. Deze diensten behouden hun algemene politiebevoegdheden in de zin van artikel 15 van de wet op politieambt. Eén van de opdrachten van deze diensten is het verzekeren van het lokale veiligheidsbeleid hetgeen moet leiden tot het verkleinen van de zogenaamde kloof met de burger.
Daar waar ze bestaan lijken de IPZ een voldoende waarborg te bieden voor een samenwerking tussen de twee eerstelijnsdiensten. De burgemeester moet effectief de spilfiguur zijn binnen het lokaal veiligheidsbeleid waarvoor hij verantwoordelijk is.
In de IPZ dient de samenwerking van politie en rijkswacht te gebeuren op basis van een veiligheidscharter en van een objectieve verdeling van de arbeidstijd en niet op basis van een eenvoudige taakverdeling.
In dit kader is het voor de eerstelijnspolitie mogelijk, overeenkomstig de richtlijnen van het ISP, te beschikken over gerechtelijke secties, zonder dat dit tot overlapping leidt met de criminele politie.
Opdat de burgemeesters van de gemeenten die in een IPZ zijn ingeschreven hun contractuele verplichtingen kunnen nakomen in het kader van het lokaal veiligheidsbeleid, is het van essentieel belang dat de overheden hun budgettaire verantwoordelijkheid opnemen inzake de personeelsomkadering en uitrusting van politie en rijkswacht, zodat deze diensten het lokaal veiligheidsbeleid kunnen waarmaken.
4. De organisatie van de tweedelijnspolitie (criminele politie)
De criminele politie zal zich in hoofdzaak bezig houden met criminele feiten en fenomenen die omwille van hun omvang, complexiteit, organisatie, dimensie of delicaat karakter, de inzet vereisen van gespecialiseerde, voortdurende of voortgezette onderzoeken. De technische en wetenschappelijke laboratoria, die deel uitmaken van deze criminele politie, voeren hun opdrachten uit ten voordele van alle politiediensten. Op dezelfde wijze zal de criminele politie de undercover operaties uitvoeren voor alle politiediensten.
In een eerste fase komt deze criminele politie tot stand door de integratie van de leden van de BOB en de GPP. Dit kader kan worden vervolledigd met vrijwilligers van de gerechtelijke brigades van de gemeentelijke politiekorpsen.
Nadien zal de criminele politie hoofdzakelijk gerecruteerd worden uit leden van de basispolitie. De aldus geselecteerde kandidaten dienen te voldoen aan een bijkomende gerechtelijke vorming in de schoot van de federale politieacademie.
Een rechtstreekse aanwervingsmogelijkheid vervolledigt de kaders op basis van bijzondere technische of wetenschappelijke vaardigheden of diploma's.
5. Het Federaal Centraal Bureau (FCB)
Het FCB heeft geen enkele operationele opdracht. Het vervangt de APSD en integreert eveneens het CBO en de ARP. Dit houdt in dat de diensten die momenteel in de schoot van het APSD of CBO een dergelijke bevoegdheid bezitten (AGG, DVI, Cel Verdwijningen,...) geïntegreerd dienen te worden De leiding berust bij een directieraad samengesteld uit de verantwoordelijken van iedere afdeling.
De bevoegdheden van het FCB worden vastgelegd door richtlijnen uitgevaardigd door het ISP en behelzen volgende domeinen :
1. de centrale afdeling van de bijzondere operaties gelast met het ontvangen van de meldingen inzake en het centraliseren van de bijzondere politietechnieken;
2. de afdeling gelast met het beheer van de nationale en internationale criminele documentatie en met de internationale politiesamenwerking in de hoedanigheid van nationaal kontaktpunt;
3. de afdeling telematica;
4. de afdeling gelast met de verzameling en uitwisseling van de gegevens met betrekking tot het preventiebeleid in het kader van de administratieve politie.
De materies onder 1, 2 en 3 zijn onderworpen aan de controle van een federale magistraat te dien einde aangesteld.
6. De Groep Bijzondere Operaties
Met uitzondering van het informantenbeheer, is deze groep gelast met de operationele uitvoering van bijzondere politie-technieken zoals beschreven in de ministeriële omzendbrief van 24 april 1990. Het is absoluut noodzakelijk dat deze omzendbrief zo vlug mogelijk wordt omgezet in een wet.
Inzake bijzondere observaties en aanhoudingen meent het front dat het SIE (inbegrepen POSA) beschikt over een onbetwistbare know-how. Het lijkt dus logisch dat deze bijzondere taken toevertrouwd worden aan deze dienst die deel uitmaakt van de basispolitie.
De undercover technieken (infiltratie, pseudo koop, begeleide zending, uitgestelde inbeslagname, enz.) behoren tot de bevoegdheid van de criminele politie. Het personeel momenteel gelast met de uitvoering van deze technieken zal deel uitmaken van de groep bijzondere operaties (GBO) die optreedt op vordering en onder toezicht van een federaal magistraat hiertoe in het bijzonder aangesteld. Deze magistraat is eveneens bevoegd wat betreft het toezicht op de centrale afdeling van de bijzondere operaties van het FCB. De GBO voert haar opdrachten uit ten voordele van alle politiediensten.
Wat betreft het informantenbeheer zal het national beheer toevertrouwd worden aan de centrale afdeling voor de bijzondere operaties van het FCB. De basispolitie en de criminele politie blijven, overeenkomstig de momenteel vigerende procedures, bevoegd voor het lokaal beheer.
7. De leiding van de gerechtelijke onderzoeken
Voor het gemeenschappelijke front is het noodzakelijk dat de leiding van het gerechtelijk onderzoek en het opsporingsonderzoek in handen blijft van de parketmagistraten en onderzoeksrechters. Teneinde deze taak op een efficiënte wijze te kunnen uitvoeren is het essentieel dat de magistraten zich kunnen bekwamen door middel van een aangepaste vorming. Tevens dienen bijkomende middelen en effectieven de huidige catastrofale situatie, die momenteel een adekwate leiding van de onderzoeken quasi onmogelijk maakt, recht te trekken.
8. Controle
Iedere component moet beschikken over een interne controle. Tevens dient in een externe controle voorzien, gewaarborgd door het parlement, om het respect voor de grondwettelijke rechten en de fundamentele vrijheden van de burgers en de doeltreffendheid en coördinatie van de politiediensten te vrijwaren.
Het is noodzakelijk dat op korte termijn wordt overgegaan tot een harmonisering van de statuten en dit zowel voor de twee korpsen die deel uitmaken van de basispolitie als voor de criminele politie. Deze harmonisering mag evenwel de bestaande verworvenheden niet aantasten. Geen enkele politiefunktionaris mag enig financieel nadeel ondervinden. De voordeligste statutaire beschikkingen zullen in dit verband als referentiekader dienen.
Beschikkingen dienen genomen opdat aan iedere politiefunktionaris dezelfde rechten (vrijheid van vereniging, arbeidsbescherming, ...) zouden worden toegekend als deze waarover iedere burger beschikt. De regering dient zich te engageren om alle internationale verdragen desbetreffende (onder andere resolutie 690 van de Raad van Europa, Sociaal Charter,...) te respecteren en toe te passen.
Er dient te worden gestreefd naar een politie die de afspiegeling is van een democratische maatschappij in al haar diversiteiten waarbij het respect voor de rechten van de mens overeenkomstig de diverse conventies, centraal staat.
De krachtlijnen van een nieuw politiesysteem in België zouden gebundeld worden in een structuur die in staat is om een antwoord te bieden op de individuele en collectieve veiligheidsbehoeften terwijl anderzijds naar evenwicht wordt gestreefd tussen de bestaande diensten.
Het nieuwe politiesysteem zou op drie pijlers berusten : de federale politie, de stadspolities en de misdaadpolitie.
De politiediensten zouden onder vier gezagsinstanties ressorteren : een minister belast met de veiligheid (die het toezicht zou uitoefenen over alle politiediensten in plaats van de huidige twee ministers), de burgemeesters van de gebieden die een stadspolitie bezitten, de burgemeesters van de gebieden die geen politie bezitten en de gerechtelijke overheid.
De statuten en de ambten zouden geïntegreerd moeten worden, alsook de opleiding en de aanwervingscriteria.
Er worden overleginstanties opgericht, met name « fora » waar informatie uitgewisseld wordt.
Het vijfhoeksoverleg wordt herijkt; er worden provinciale en federale coördinatiestructuren opgericht.
Ten slotte moet de controle die over de politiediensten uitgeoefend wordt, opnieuw bekeken worden. Het Comité P moet met een beperkt aantal leden werken (een voorzitter en een ondervoorzitter) maar er wordt een raad aan toegevoegd die uit politiemensen, magistraten, burgemeesters en experts bestaat.
Een auditdienst moet inspectie kunnen voeren over de controle van de organisatie.
Professor Van Outrive doet in verband met de eerste drie punten een reeks alternatieve voorstellen.
Wat de organisatie betreft, legt hij de klemtoon op een reeks beginselen als : een geïntegreerde politiedienst, mogelijkheid van toezicht, een duidelijk wettelijk kader, de verantwoordelijkheid en de decentralisatie.
De bevoegde overheidsinstanties bekijkt hij anders. Professor Van Outrive stelt een staatssecretaris voor de politie voor die de band zou vormen tussen de twee ministers enerzijds en tussen Justitie en het college van procureurs-generaal anderzijds.
Er wordt een algemeen politiebestuur opgericht dat onderverdeeld is in verschillende administraties : federale en lokale opsporingspolitie, federale bestuurlijke politie (verkeer, grenzen,...) politie van Brussel, intercommunale politie, ondersteuningsdiensten (APSD : wetenschappelijke politie, maar ook personeelsbeleid, enz.).
Op plaatselijk vlak stelt professor Van Outrive voor dat de burgemeesters aan een burgemeester onder hen een vorm van machtiging verlenen om het dagelijkse beheer en de controle uit te oefenen. Ingeval de burgemeesters het onderling niet eens zijn, zou de provinciegouverneur kunnen tussenkomen. Door dit systeem zou het mogelijk worden op plaatselijk vlak in alle vrijheid een democratische controle uit te oefenen.
Professor Van Outrive onderscheidt zich op een derde punt, van professor De Valkeneer, namelijk op het vlak van de organisationele structuur.
Hij is er immers geen voorstander van dat de federale politie op plaatselijk vlak werkzaam zou zijn. Hij meent dat de huidige gemeentepolitie in de grote steden en de grote gemeenten voldoet om de plaatselijke dienst te verzekeren.
Wat de IPZ's betreft, meent hij dat sommige vergroot zouden moeten worden, zonder dat ze echter te groot worden want dan kunnen de mogelijke meningsverschillen onder de burgemeesters eveneens groter worden.
De gerechtelijkeopdrachten zouden volgens professor Van Outrive behoorlijk uitgevoerd kunnen worden door een polyvalente lokale politie op plaatselijk vlak zodat een sterke personeelsformatie op federaal vlak niet echt noodzakelijk zou zijn.
Professor Van Outrive gaat akkoord met de laatste drie punten van het werk van professor De Valkeneer, op voorwaarde dat de woorden « minister van veiligheid » en « federale politie » vervangen worden door « staatssecretaris » en « intercommunale politie ».
De commissie is zich bewust dat er, sedert het Pinksterplan, fundamentele ontwikkelingen bij de politie hebben plaatsgehad en dat er sindsdien reeds een aantal positieve hervormingen zijn doorgevoerd, wat een aanpassing van de wetgeving heeft mogelijk gemaakt, een mentaliteitswijziging en een wijziging van de werkmethodes en belangrijke herstructureringen die in de goede zin gaan. Het betreft onder meer :
voor de rijkswacht :
Demilitarisering en interne reorganisatie naar eenvoudiger en meer gedecentraliseerde structuren;
Ontwikkeling van community policing;
Modernisering van de managementscultuur;
Aanpassingen in de opleiding van de leden van de rijkswacht;
Organisatie van een onafhankelijke inspectie onder het gezag van de minister;
Versterking van het concept basispolitiezorg;
Versterking van de gespecialiseerde politie;
Verbetering van de kwaliteit van de dienstverlening aan de bevolking en van het evaluatiesysteem.
voor de gemeentepolitie :
Toename van het aantal manschappen, verbetering van de opleiding;
Uitbouw van IPZ's die de werking van de basispolitie beter coördineren;
Verbetering van de kwaliteit van de commissarissen en hogere eisen bij de aanwerving;
Veiligheidscontracten die omgevormd worden in samenlevingscontracten en versterking van de lokale politie wat betreft de preventie en de veiligheid;
Projecten voor de modernisering van de gemeentepolitie.
voor het samenwerkingsverband tussen diensten :
het opstarten van het vijfhoeksoverleg;
de oprichting van de Algemene poltitiesteundienst;
de goedkeuring van de wet op het politieambt;
de oprichting van het Comité P;
de veiligheids- en samenlevingscontracten.
De balans van die talrijke maatregelen is vrij positief maar niettemin is uit de georganiseerde hoorzittingen, de verschillende jaarverslagen van het Comité P en de analyse van de betrekingen tussen de politiediensten en de conclusies van de verschillende parlementaire commissies gebleken dat er tal van belangrijke dysfuncties bestaan die een efficiënt optreden van de politie in ons land in de weg staan.
Gelet op de historische evolutie en de initiële taakverdeling tussen de drie algemene politiediensten wekt het geen verbazing dat zij totaal verschillende structuren vertonen.
De rijkswacht telt 16 000 manschappen, beheert autonoom een budget van ongeveer 29 miljard, bezit een sterk gehiërarchiseerde federale structuur en een sterk uitgebouwde generale staf. Zij gebruikt moderne managementtechnieken en heeft een personeelsbestand dat kan worden ingezet op het hele Belgische grondgebied. Zij voert zowel taken van gerechtelijke als bestuurlijke politie uit en wordt steeds belangrijker op lokaal vlak dankzij de organisatie van de interpolitiezones en de toepassing van de principes van de « community policing ».
De gerechtelijke politie telt 1 400 manschappen. Zij beheert geen autonoom budget en heeft geen reële centrale leidinggevende structuur. Zij is versnipperd per arrondissement in 22 gerechtelijke brigades met een ruime autonomie, en hangt af van gerechtelijke autoriteiten waarvan de organisatie niet gemoderniseerd is. Het grootste deel van het commissariaat-generaal is overgeplaatst naar de APSD.
De gemeentepolitie is verdeeld over 584 korpsen. Zij beschikt over een autonoom statuut en een specifieke opleiding, voert onder het gezag van de burgemeester opdrachten van bestuurlijke en eventueel gerechtelijke politie uit op een beperkt grondgebied. Zij wordt nog maar sinds kort vertegenwoordigd in een nieuw orgaan genoemd « de Vaste commissie voor de Gemeentepolitie van België ».
De krachtsverhoudingen tussen de politiekorpsen zijn dan ook ver van evenwichtig en dit verklaart ten dele de malaise die tussen hen heerst.
De rijkswacht bekleedt een gunstige positie dankzij haar aanzienlijke logistieke middelen, haar strategie en haar structurele troeven.
De artikelen 14 en volgende van de wet op het politieambt bepalen op eenduidige manier de taken die de verschillende politiediensten moeten vervullen bij de uitoefening van hun bestuurlijke en gerechtelijke politieopdrachten.
Omdat de algemene politiediensten dezelfde opdrachten krijgen, bestaat steeds de mogelijkheid dat er overlapping is bij de uitoefening van die taken, of het nu gaat om bestuurlijke of gerechtelijke politieopdrachten, of opdrachten voor de lokale dan wel de gespecialiseerde politie.
Het naast elkaar bestaan van de drie vaste diensten die aanvankelijk wel elk hun eigen taak hadden, maar langsom steeds meer dezelfde opdrachten kregen, heeft uiteindelijk geleid tot overlappingen en contraproductieve wedijver en conflicten.
Men kan de belangrijkste problemen momenteel tot twee categorieën terugbrengen. Het eerste probleem rijst tussen de rijkswacht en de gemeentepolitie, met als inzet de basispolitiezorg in de steden en gemeenten, het tweede probleem bestaat tussen de rijkswacht en de gerechtelijke politie met als inzet de georganiseerde en complexe misdaad.
a) Overlapping inzake lokale bestuurlijke politie
Het is vooral doordat zij zich op de basispolitiezorg ging toeleggen dat de rijkswacht engiszins in een concurrentiepositie met de gemeentepolitie terechtkwam waardoor betreurenswaardige overlappingen zijn ontstaan.
Zoals het Comité P heeft onderstreept, heeft het regeringsbeleid inzake basispolitiezorg sinds 1988 een belangrijke omwenteling ingezet. Aanvankelijk was het de bedoeling om op de complementariteit van de diensten in te spelen, en te werken met een eerstelijnspolitiedienst en een tweedelijnspolitiedienst. Nu heeft men veeleer geopteerd voor een systeem van gelijkwaardigheid, waarin beide politiediensten de basispolitiezorg op het terrein verzekeren.
Geen van beide oplossingen is in feite ideaal.
Het principe van de complementariteit is in praktijk niet werkbaar omdat de gemeentepolitie niet overal in staat is de rol van eerstelijnspolitiedienst volledig te vervullen. De rijkswacht is in die gevallen onmisbaar om de basispolitiezorg te verzekeren. Daar waar de gemeentepolitie sterk ontwikkeld is, ontstaat er concurrentie met de rijkswacht wanneer deze zich op het terrein van de basispolitiezorg begeeft.
« Community policing » kan niet worden uitgebouwd vanuit een tweedelijnsconcept.
De rijkswacht, die oorspronkelijk een militaire structuur had en weinig geschikt was om deze taak op te nemen, heeft bij die gelegenheid haar zwakke punten bijgeschaafd en haar sterke punten aangescherpt. De federale structuur van de rijkswacht en het gebrek aan betrokkenheid van de lokale overheid blijft echter een handicap bij het toepassen van de principes van de « community policing » op het lokale niveau.
Een gedeeltelijke oplossing voor deze problemen werd gevonden in de oprichting van de IPZ's, die een taakverdeling op lokaal niveau mogelijk maken zonder het bestaan van de twee verschillende korpsen met hun eigen gezagsstructuren en logica aan te tasten.
b) Overlapping inzake onderzoek met betrekking tot de complexe en georganiseerde misdaad
Aanvankelijk was de GPP de gespecialiseerde politiedienst voor gerechtelijke aangelegenheden terwijl de rijkswacht historisch gezien belast was met ordehandhaving. De laatste jaren is het aandeel van de rijkswacht in het gerechtelijk werk enorm toegenomen, getuige waarvan het groeiende aandeel van de brigades in de gerechtelijke werkzaamheden, de ontwikkeling van het CBO (Centraal Bureau Opsporingen), het strategisch onderzoek, de eenheden Diane en Posa, waarop men overigens ook steeds vaker een beroep doet voor gerechtelijke opdrachten.
De rijkswacht raakt meer en meer betrokken bij het verzamelen van inlichtingen en het meer diepgravende onderzoekswerk, met behoud van haar opdrachten inzake handhaving van de openbare orde. Zij is dan ook in staat de taak van lokale politie waarmee ze onlangs werd belast, uit te voeren, vooral in de grote steden.
Momenteel voelt de GPP zich echter van verschillende zijden belaagd wat haar specialisatie betreft, zoals de discussie rond de consensusnota ten overvloede aantoont. De rijkswacht lijkt zich op zoveel mogelijk gebieden te willen specialiseren en beschikt over de middelen om dat doel te bereiken.
Een groot deel van de taken die de GPP, de BOB's en de gerechtelijke brigades van de gemeentepolitie op basis van de wet op het politieambt uitoefenen overlappen elkaar volledig. De drie diensten zetten vaak identieke operationele eenheden in in de strijd tegen drugs en zedenfeiten.
In navolging van de SIE van de rijkswacht, richten de grootste korpsen van de gemeentepolitie speciale interventie-eenheden op. Wat de georganiseerde misdaad betreft, is het weinig logisch dat er twee politiediensten bestaan, die bevoegd zijn voor dezelfde materies, maar afzonderlijke diensten hebben voor strategisch onderzoek en hun informatie afzonderlijk beheren.
De regeringsverklaring van juni 1995 waarin werd bepaald dat « de continuiteit van de hervormingen, geïnspireerd door het pinksterplan, verzekerd zou worden door een toegenomen specialisatie van de politiediensten en door de versterking van de onmisbare coördinatie tussen die politiediensten » vormde de basis voor twee pogingen van de nieuwe minister van Justitie om het probleem van de concurrentie op te lossen, eerst met een consensusnota aangaande de specialisatie en de taakverdeling en daarna, zeer recent, met een richtlijn. Concreet werd in deze nota de politiediensten verzocht zich bij voorrang te bekwamen in bepaalde domeinen en er een zekere specialisatie in te verwerven. Deze initiatieven vormden belangrijke stappen om het probleem van de concurrentie op te lossen, maar blijven samenwerking en coördinatie vereisen. De complexe en georganiseerde misdaad vormt nu eenmaal een geheel met een sterke interne samenhang. Wanneer men een dienst uitsluitend belast met de strijd tegen de drughandel en een andere met het probleem van het witwassen, staat men voor een nieuwe noodzaak tot coördinatie, waar volgens de richtlijn de magistraat een belangrijke verantwoordelijkheid in draagt.
Voor het geheel van onze politiekorpsen bestaat er nog altijd geen duidelijk omlijnd federaal strafrechtelijk beleid dat op een democratische manier werd vastgesteld, zodat het moeilijk wordt te weten wat daaronder verstaan dient te worden.
Het ontbreken van een federaal strafrechtelijk beleid heeft hoe dan ook verhinderd dat de criminaliteit op een wetenschappelijke manier benaderd wordt om de doelstellingen te omlijnen, de aangewezen middelen op te eisen om ze te bestrijden en doeltreffende strategieën te bepalen, doch het vormt vooral een hinderpaal bij de vrije politieke keuze wat de prioriteiten betreft. De ontwikkeling van een strategie inzake strafrechtelijk beleid door de rijkswacht is te wijten aan de passiviteit van de politieke en rechterlijke overheden op dit vlak. Daardoor ontbreekt elke vorm van harmonisatie op het terrein tussen de politiediensten.
Dankzij de wet van 4 maart 1997 die het college van Procureurs-Generaal instelt en die de mogelijkheid biedt om onder leiding van de minister van Justitie een strafrechtelijk beleid te gaan ontwikkelen, wordt aan dit euvel tegemoet gekomen.
Om de redenen die hierboven zijn uiteengezet, is binnen de rijkswacht en de gerechtelijke politie geen eenvormige strategie ontwikkeld. Aangezien deze strategie moet dienen voor alle politiediensten, moet ze gecentraliseerd worden.
Bovendien is er thans geen enkel instrument beschikbaar om tot geïntegreerde statistieken te komen, wat betekent dat die moeten worden verzameld, gecodeerd op dezelfde manier op alle plaatsen waar de informatie vandaan komt. Bij sommige korpsen is het zelfs zo dat zij niet eens over een statistisch instrument beschikken waarmee een dienst studies zou kunnen uitvoeren.
Daar komt nog bij dat het vijfhoeksoverleg op het lokale niveau een aanzet van lokaal strafrechtelijk beleid kan bieden dat voor uitbouw in aanmerking komt.
Het ministerie van Binnenlandse Zaken heeft verschillende positieve maatregelen genomen (veiligheidscontracten, gemeenschapscontracten of preventiecontracten...). Door het stelsel van de veiligheidscharters heeft men de mogelijkheid om het veiligheidsbeleid op lokaal vlak structureel aan te pakken. Desondanks ontbreken algemene maatregelen die de globale problematiek op permanente wijze regelen.
De evaluatie van de veiligheidscontracten is thans aan de gang. De investeringen nemen van jaar tot jaar toe en bedragen voor sommige gemeenten meer dan 150 miljoen frank per jaar. Het gaat steeds om een contractuele regeling waarvan de looptijd niet is gewaarborgd. Al evenmin wordt die op een eenvormige manier toegepast. In feite heeft elke gemeente recht op een kwaliteitsdienstverlening op basis van identieke normen inzake dienstverlening aan de bevolking (slachtoffer, preventie, enz.).
Een integraal veiligheidsbeleid is dus nog niet gerealiseerd.
Ook het lokaal beleid inzake preventie en veiligheid vraagt om een krachtige uitbouw. Het preventiebeleid wordt in hoofdzaak vastgesteld op het federale niveau. Dat geldt eveneens voor de preventiecontracten en de andere veiligheidsakkoorden die op het federale niveau worden opgelegd. Op dat stuk zijn tal van initiatieven afkomstig van het Vast Secretariaat voor het Preventiebeleid. Ondanks de nieuwe gunstige initiatieven bestaat er nog altijd geen gestructureerde werkwijze om op het lokale niveau in de gemeenteraden of preventieraden tot een politieke keuze te komen.
Daar komt nog bij dat een aantal sociale aspecten van een veiligheidsbeleid (jeugd, armoede, integratie, welzijnszorg, slachtofferhulp) verdeeld zijn over de verschillende gezagsniveaus van de federale Staat waarbij, op dit ogenblik, een voldoende coördinatie ontbreekt.
c) Toezicht van twee ministers (Binnenlandse Zaken en Justitie)
De aanwezigheid van twee voogdijministers vergemakkelijkt niet altijd de coördinatie op dit gebied.
5. Veiligheidsverwachtingen van de bevolking
Een veiligheidsbeleid moet meer bepaald uitgaan van de wensen van de bevolking.
Alhoewel er reeds een eerste aanzet is gegeven tot structureel overleg via de veiligheidsmonitor en ondanks de individuele inspanningen van sommige gemeenten is het moeilijk om de verwachtingen van de burger op dit vlak precies te peilen.
De uitwerking van de veiligheidscharters heeft er eveneens toe bijgedragen dat, via de discussie erover in de gemeenteraad, naar de noden van de bevolking diende te worden gepeild op het vlak van de veiligheid binnen de IPZ.
Ook op gemeentelijk vlak komt het preventiebeleid slechts sporadisch aan bod. De bevolking heeft niet altijd de indruk dat zij erbij betrokken wordt, noch dat men naar haar luistert voor de kleine veiligheidsproblemen van alledag.
Al die informatie samen kan van nut zijn om de voorrangspunten te helpen vaststellen, rekening houdend met wat de bevolking vraagt.
Op het federale niveau heeft het Parlement maar weinig betrokkenheid betoond bij het politiebeleid wat ertoe leidde dat het merendeel van de maatregelen van de uitvoerende macht afkomstig zijn. Mede ingevolge de interne problemen van het Comité P deed het Parlement weinig beroep op de diensten van het Comité P, alhoewel de wet dit voorziet.
De commissie stelt vast dat de rijkswacht, mede door toedoen van de uitvoerende macht, een zeer ruime autonomie heeft verkregen via een specifieke regelgeving (koninklijke of ministeriële besluiten, interne richtlijnen, circulaires).
Daardoor heeft het Parlement een kleine rol gespeeld in het besluitvormingsproces. Afgezien van het Comité P heeft het Parlement nooit een doeltreffende en systematische controle op de politiediensten uitgeoefend.
Samenvattend kan men stellen dat de parlementaire « greep » op de politiediensten of dit ogenblik op twee punten zou moeten worden versterkt.
In de eerste plaats is het Parlement te weinig betrokken bij de fundamentele beleidsopties inzake het veiligheids- en strafrechtelijk beleid. Ook is het bijna nooit betrokken geweest bij de organisatie van ons politiestelsel en bij de werking ervan.
Daarnaast heeft het nooit kunnen nagaan of en hoe de beleidsprioriteiten door de politiediensten op het terrein zijn uitgevoerd. Daartoe ontbreken op dit ogenblik evenwel de nodige beleidsinstrumenten.
Voor het lokale niveau kent de wet geen uitdrukkelijke bevoegdheden aan de gemeenteraad toe in politiezaken tenzij via de goedkeuring van de gemeentebegroting.
Bijgevolg oefent de gemeenteraad niet meer dan een gebrekkige controle op de politie uit.
Het is de burgemeester die de krachtlijnen van het beleid moet vaststellen voor zijn politiekorps.
De korpschef van de gemeentelijke politie moet die uitvoeren en in de politiezorg voorzien met naleving van de wet en binnen de grenzen van zijn verantwoordelijkheid.
In de praktijk stelt men vast dat de korpschefs dikwijls over een zeer grote manoeuvreerruimte beschikken of dat sommige burgemeesters niet actief aan de besluitvorming deelnemen, onder meer omdat zij niet altijd beschikbaar zijn. Meestal kunnen ze immers slechts part-time aanwezig zijn op hun gemeentehuis. Men kan vaststellen dat de wet op het politieambt de verantwoordelijkheid van de overheid voor hun dienst heeft willen onderstrepen en dus die van de burgemeester voor de gemeentepolitie. Dit vereist dat alle burgemeesters zich bewust zijn van hun verantwoordelijkheden in politiezaken.
De wetgever heeft zeer duidelijk bepaald dat de politiediensten uitvoeringsorganen zijn, onderworpen aan het gezag en de verantwoordelijkheid van de overheid. Dat betekent dat de politieambtenaren hun taak uitvoeren en optreden onder het gezag van de hiërarchische overheden en overeenkomstig de bevelen en richtlijnen die zij daarvan ontvangen.
Artikel 6, eerste lid, van de wet van 5 augustus 1992 op het politieambt luidt immers : « De politiediensten vervullen hun opdrachten overeenkomstig de onderrichtingen, verordeningen en bevelen van de bevoegde overheden, onverminderd de bevoegdheden en verplichtingen die voor bepaalde politieambtenaren voortvloeien uit hun hoedanigheid van officier van gerechtelijke politie, hulpofficier van de procureur des Konings of van de krijgsauditeur. »
Zelfs in omstandigheden waarin de politiediensten op eigen initiatief moeten optreden, blijven zij aan dat gezag onderworpen. Hun handelingen moeten beperkt blijven tot de beleidslijnen die deze overheid heeft bepaald.
In het licht van die analyse kan men vaststellen dat de begrippen gezag en leiding op uiteenlopende wijze geïnterpreteerd kunnen worden. In de praktijk kunnen die de betrekkingen tussen de overheid en de politiediensten bemoeilijken evenals die tussen de politiediensten onderling die niet noodzakelijk van dezelfde overheden afhangen en die met dezelfde overheden niet dezelfde betrekkingen onderhouden.
b) Opdrachten van bestuurlijke politie
In de gemeente is de hiërarchische overheid van de gemeentepolitie is ongetwijfeld de burgemeester. Ten opzichte van de korpschef beschikt de burgemeester over een rechtstreeks functioneel gezag in zaken van administratieve politie, de organisatie van het korps en de verdeling van de opdrachten van administratieve en gerechtelijke politie.
De overheden die geen rechtstreeks gezag uitoefenen over het politiekorps kunnen het opvorderen. Zo kan de burgemeester de rijkswacht opvorderen en kan het openbaar ministerie aan het politiekorps een aantal opdrachten geven. Dat geldt eveneens voor opvorderingen als versterking.
Wanneer de gevorderde politiedienst zich niet schikt naar de wensen van de vorderende overheid kan die zich altijd tot de burgemeester wenden, hem verzoeken zijn hiërarchisch gezag uit te oefenen en het bevel te geven de opdrachten uit te voeren. Ter naleving van de beginselen van behoorlijk bestuur en eenvormigheid van de bevelvoering richt de burgemeester zijn bevelen uitsluitend tot de korpschef.
De bevelen en richtlijnen van de hiërarchische overheden gaan voor op de vordering van overheden die over een vorderingsrecht beschikken.
In concreto betekent dat dat er conflicten kunnen opduiken tussen de bevelen van de burgemeester aan zijn korpschef en de vordering van de procureur des Konings. Het is dan de taak van de overheden, en niet van de politiediensten, dat conflict te beslechten. Het gaat hier om een belangrijke bepaling. Zij zou moeten voorkomen dat sommige diensten de kantschriften terugsturen zonder de taak uit te voeren waarvoor ze werden opgevorderd wegens gebrek aan tijd of middelen.
c) Opdrachten van gerechtelijke politie
Sommige magistraten doen hun beklag over personeelsbezettingproblemen bij hun onderzoeken. Zij vragen dat hun een team onderzoekers wordt toegewezen en krijgen als antwoord te horen dat die niet beschikbaar zijn omdat zij andere opdrachten moeten uitvoeren.
Net als de burgemeester wanneer hij de openbare macht moet vorderen wordt de onderzoeksrechter, die het onderzoek leidt geconfronteerd met de uitoefening van het hiërarchisch gezag van de agent-onderzoeker.
Artikel 6 van de wet op het politieambt voorziet dat wanneer het niet mogelijk is gevolg te geven aan deze aanbevelingen en aanwijzingen omdat hun uitvoering de uitvoering van andere politieopdrachten in het gedrang zou brengen, de vorderende overheid hiervan zo spoedig mogelijk wordt ingelicht. Deze bepaling ontheft de politiediensten niet van de verplichting om de vorderingen uit te voeren.
In beide gevallen is het bijzonder moeilijk de verantwoordelijkheden terzake te omschrijven. Maar bovenal is het zo dat de opdracht niet wordt uitgevoerd. Het gevolg hiervan is dat er dus geen politiezorg meer is.
De recente wet van 3 april 1997 geeft een duidelijker omschrijving van de betrekkingen tussen de burgemeester en de gevorderde overheid maar verschaft geen zekerheid omtrent de betrekkingen tussen de burgemeester en de magistratuur. Dat blijkt uit deze analyse.
Het vergaren van inlichtingen is een fundamenteel onderdeel van het politiewerk bij de uitoefening van de opdrachten van gerechtelijke politie.
De Commissie heeft kunnen vaststellen dat op dit vlak de drie politiediensten naast elkaar werken. Elke politiedienst heeft zijn eigen informatie-systeem ontwikkeld.
De manier waarop de informatie wordt uitgewisseld tussen de verschillende korpsen gebeurt dan ook zeer moeizaam en te weinig gestroomlijnd. Vooral de gerechtelijke politie en de gemeentepolitie beklagen zich over de toegankelijkheid tot het POLIS-systeem van de rijkswacht. Volgens de rijkswacht. Volgens de rijkswacht hebben echter 80 % van de gemeentelijke politiekorpsen en de volledige gerechtelijke politie toegang tot haar informatiesysteem.
Ongetwijfeld wordt het ontbreken van een behoorlijke uitwisseling mede veroorzaakt door het ontbreken van een eenvormig informatiesysteem.
Daarnaast speelt de informatie een belangrijke rol in de concurrentiestrijd tussen de korpsen. Kennis is macht. Statistische informatie is bepalend voor het te voeren politiebeleid, gerechtelijke informatie is essentieel voor het succesvol afronden van een gerechtelijk onderzoek.
Tenslotte mag niet over het hoofd worden gezien dat er naast de geregistreerde informatie een waaier van zachte informatie bestaat die elke dienst naar eigen goeddunken controleert en die niet terug te vinden is in de gegevensbestanden. Als men de informatie-uitwisseling wil regelen moet ook een oplossing worden gevonden voor de uitwisseling van de zachte informatie en dit niet alleen tussen de politiediensten maar ook binnen de politiediensten zelf.
Reeds in 1994 werd gewezen op de dringende nood aan centralisatie van de informatie en de uniformisering van de informatie-systemen. De afdeling Telematica van de APSD werd met deze opdracht belast. Daarnaast zou die dienst ook de spil vormen waarrond de gegevensuitwisseling zou draaien.
Tot nu toe heeft de APSD deze zeer belangrijke rol niet kunnen waarmaken omdat sommige politiediensten hun eigen documentatie- en informatiesystemen zijn blijven behouden (bijvoorbeeld, het CBO). Dit is tevens te wijten aan onvoldoende wil tot samenwerking. Ook ontbreekt het deze afdeling aan het nodige personeel en de middelen om deze opdracht tot een goed einde te brengen.
De generale staf van de rijkswacht stelt dat zij zonder het CBO haar gerechtelijke opdrachten niet naar behoren kan uitvoeren.
Men mag immers niet over het hoofd zien dat de diensten die zich bezig houden met de centralisatie van de informatie onontbeerlijk zijn voor de operationele diensten.
Er dient ook te worden vastgesteld dat er tot dusver geen wet bestaat die de informatie definieert, bepaalt hoe die informatie behandeld moet worden en die informatie-uitwisseling tussen de diensten verplicht stelt.
Wat de behandeling van de dringende oproepen betreft, had de minister van Binnenlandse Zaken in 1988 in een omzendbrief aangedrongen op de integratie van de centra die belast zijn met het ontvangen van dit type van oproepen op de oproepnetten.
De problemen waarop gewezen werd, zijn van velerlei aard. Ze kunnen als volgt worden samengevat : allereerst blijkt dat de rijkswacht de facto alléén een groot aantal centra voor dringende oproepen beheert, vooral in de landelijke gebieden. Dat veroorzaakt bij de korpsen der gemeentepolitie het gevoel dat op het grondgebied van vele landelijke politiekorpsen of korpsen van kleine steden, de rijkswacht de meeste dringende oproepen opzettelijk voor haar rekening neemt. De rijkswacht wijst er evenwel op dat sommige gemeentepolitiekorpsen vaak hun al te geringe getalsterkte inroepen om de centrales niet te bemannen en dringende oproepen niet te moeten beantwoorden. Talrijke hoofdcommissarissen die een overeenkomst gesloten hebben over de dringende oproepen maar die niet in staat zijn personeel ter beschikking te stellen om hun landelijke centrale te beheren, beklagen zich van hun kant dan weer over de manier waarop de rijkswacht de in de overeenkomst afgesproken taakverdeling toepast. De kern van het probleem is dus dat dergelijke overeenkomsten maar nuttig zijn indien ze loyaal worden toegepast.
Ook al beantwoordt de uitvoering van een integratie van de dringende oproepen aan een noodzaak, toch leidt zij zoals men kan vaststellen tot talrijke moeilijkheden in de praktijk. Die kunnen vaak makkelijk worden opgelost indien beide bij de overeenkomst betrokken partijen in vertrouwen samenwerken, maar kunnen ook echte struikelblokken worden die elke verdere samenwerking in de weg staan wanneer ze niet op een of andere manier uit de weg worden geruimd.
Het blijkt dat een dergelijke integratie van de beide diensten een totale transparantie vergt die op sommige plaatsen niet altijd zo evident lijkt te zijn. Het gemengde beheer van de centra kan tot een dergelijke transparantie leiden maar brengt financiële lasten mee die sommigen niet wensen of nog niet kunnen dragen.
c) Eenvormige communicatie tussen politie-patrouilles
De patrouilles beschikken overigens niet over een eenvormig communicatiesysteem.
Deze toestand zou aanzienlijke moeten verbeteren bij de inwerkingstelling van het Astrid-systeem.
Een aantal problemen die een goede samenwerking in de weg staan lijken te wijten aan een gebrek aan wederzijdse communicatie binnen de diensten.
Dat probleem is vooral aan de orde gesteld door de vakbonden van de rijkswacht. Tijdens dienstvergaderingen is er niet altijd een efficiënte doorstroming van informatie, wat niet bevorderlijk is voor het persoonlijk contact en een echt debat in de weg staat.
Uit de verslagen van het Comité P valt af te leiden dat hetzelfde probleem zich voordoet binnen een aantal gemeentelijke politiekorpsen.
Ten gevolge van de professionele aanpak van het politieambt die enerzijds werd vertaald in strengere aanwervings- en opleidingsvoorwaarden en anderzijds in een echte politiële know how, zijn sedert de jaren 70 de aanwervings- en opleidingsvoorwaarden bij alle politiekorpsen merkelijk strenger geworden.
Volgens prof. L. Van Outrive, valt dat fenomeen vooral op bij de gemeentepolitie.
De rijkswacht beschikte reeds over een volledig arsenaal op dit terrein en heeft uiterst vakbekwaam personeel kunnen aantrekken om gespecialiseerde functies uit te oefenen (juristen, ingenieurs, psychologen). Ook bij de gerechtelijke politie heeft zich de jongste jaren een identiek fenomeen, zij het iets later, voorgedaan.
De opleiding gebeurt in scholen op provinciaal niveau. De inhoud van de onderwezen materies kan verschillen van provincie tot provincie en van school tot school. De docenten wordt vaak verweten dat zij te weinig ervaring hebben met het echte politiewerk op het terrein, aangezien ze vaak niet eens zelf politiemensen zijn.
De laatste jaren wordt in het studieprogramma meer aandacht besteed aan pedagogie en psychologie. Toch stellen vele leden van de gemeentepolitie vast dat de inhoud van deze vakken weinig te maken heeft met het werk dat ze verrichten op het grondgebied van de gemeente.
Bij de rijkswacht wordt de opleiding tegenwoordig als een geheel beschouwd en elk vak wordt met praktische toepassingen ingestudeerd. De banden tussen de theorie en de praktijk zijn daardoor duidelijker bepaald. Bovendien zijn er stages ingevoerd om de kandidaten beter voor te bereiden. Anderzijds leidt het feit dat de opleiding binnen de rijkswacht zelf gegeven wordt mogelijk tot een versterking van de geslotenheid van de korpsgeest, wat niet bevorderlijk is voor de openheid ten aanzien van andere politiediensten, de magistratuur of de burgerlijke overheid. Dit wordt nog versterkt door het feit dat slechts weinig externe krachten instaan voor opleiding. Toch moet vermeld worden dat de zaken op dit vlak de laatste jaren sterk verbeterd zijn.
Terwijl deze interne ontwikkelingen zich voltrokken, hebben verschillende politieambtenaren met of zonder de steun van hun respectieve korpsen hoger of universitair onderwijs aangevat.
Die kwalitatieve verbetering van het personeel werd zowel door de politiek, door de gerechtelijke wereld als door de burgers zelf gewenst. Zij is het resultaat van het streven naar bekwaam personeel dat de fundamentele vrijheden respecteert. Dit fenomeen is niet typisch voor België. Men kan het ook in het buitenland vaststellen.
Thans bestaat er geen gemeenschappelijk opleidingssysteem. Elk korps verstrekt in de eigen dienst een eigen opleiding wat de communicatie met de politieke of gerechtelijke overheden en met de andere politiediensten natuurlijk niet bevordert.
Het feit dat er nagenoeg geen enkele externe opleiding mogelijk is buiten de korpsen, leidt vaak tot corporatistische reflexen.
De organisatie van gemeenschappelijke opleidingen zou het mogelijk gemaakt hebben de praktijk te stroomlijnen en zou ook geleid hebben tot betere contacten tussen de diensten, dankzij de contacten die naar aanleiding van die opleidingen gelegd worden. Een te grote verscheidenheid in het niveau van de opleidingen verhindert in een aantal gevallen dat er een positieve relatie ontstaat tussen de korpsen waarbij elke collega gelijk wordt behandeld.
Ofschoon artikel 7 van het koninklijk besluit van 11 juli 1994 over de algemene politiedienst bepaalt dat de APSD tot opdracht heeft « te onderzoeken hoe en in welke mate de diverse vormingsprogramma's van de algemene politiediensten op elkaar kunnen worden afgestemd of gemeenschappelijk gemaakt ... » heeft die dienst dat nooit kunnen doen omdat de afdeling « vorming » als dusdanig nooit werd opgericht. Er werd immers overeengekomen dat die afdeling zich op het niveau van de raad van bestuur zou bevinden. Wegens de last van die functie zou het nodig zijn dat de vorming een volwaardige afdeling wordt met een afdelingschef.
1. De samenwerking inzake opdrachten van gerechtelijke politie
De commissie heeft dit onderwerp niet echt uitgediept omdat deze materie door de commissie voor de Justitie dient te worden onderzocht. Zij deelt enkel mee wat zij tijdens de hoorzittingen over dit onderwerp heeft vernomen.
Uit het verslag Dutroux blijkt dat een doeltreffende samenwerking makkelijker verloopt tussen mensen van het terrein dan tussen hun hiërarchische overheden. Er ontstaat concurrentie of rivaliteit wanneer twee verschillende diensten belast worden met eenzelfde taak of dezelfde bevoegdheid hebben.
Wanneer leden van verschillende diensten belast worden met eenzelfde onderzoek wordt de werksfeer zeer positief en wordt er echt samengewerkt. Maar het is voor de betrokkenen moeilijk zich als gelijken te beschouwen wanneer zij verschillende statuten hebben.
2. Het probleem van de IPZ's
De interpolitiezones vormen thans een belangrijk middel om de doeltreffendheid van de politiediensten te verhogen.
Voor zover de veiligheidscharters worden uitgevoerd dragen zij ongetwijfeld bij tot meer veiligheid en tot een doeltreffender dienstverlening door de politie. Er blijven evenwel enkele fundamentele problemen bestaan.
a) Afwezigheid van een wettelijk statuut
Een belangrijk principe aangaande de interpolitiezones, is dat zij niet opgenomen zijn in een wet. Ze zijn met andere woorden niet verplicht. Daaruit volgt dat de enige wettelijke basis van het systeem ligt in de aanvaarding van de territoriale afbakening door de gemeenteraad van alle gemeenten die van de betrokken zone deel uitmaken. Als deze afbakening eenmaal aanvaard is, moet een tweede stap worden genomen met betrekking tot de inhoud van het veiligheidscharter. Ook dit aspect moet op contractuele basis worden uitgewerkt, zodat een voorafgaand grondig overleg onontbeerlijk is.
Tevens vormt het gebrek aan criteria voor de spreiding van de rijkswacht over verschillende zones, een probleem.
b) Het gebrek aan autonomie binnen de rijkswacht
Er is onvoldoende autonomie van de districtcommandanten en van de brigadecommandanten ten overstaan van de generale staf van de rijkswacht. Dat gebrek aan autonomie maakt de onderhandeling over samenwerkingsakkoorden op het terrein vaak heel moeilijk. Sommige overeenkomsten die op het lokale niveau worden gesloten, worden immers door de hiërarchie afgewezen. De syndicaten en de vaste commissie van gemeentepolitie beweren dat, indien de lokale leiding van de rijkswacht kon beschikken over een reële autonomie zij die zou kunnen gebruiken om op het lokale vlak een beleid van samenwerking te voeren dat is aangepast aan de eisen van de streek waar opgetreden moet worden.
c) Verscheidenheid van de statuten
De verscheidenheid van de statuten maakt de samenwerking tussen de korpsen soms moeilijk, met name omdat bepaalde personeelsleden niet op dezelfde wijze bezoldigd worden.
Er rijst ondermeer een probleem omdat de lokale politie geleid wordt door een officier-commissaris terwijl de brigadecommandanten veelal onder-officieren zijn. Een verschillende bezoldiging en vooral een verschillende vergoeding van de prestaties belemmert in sommige korpsen de wil om het IPZ-concept ten volle te onderschrijven. Het IPZ-concept verandert dus niets aan de financiële, tuchtrechterlijke en andere verschillen die bestaan tussen de politiediensten op wie nochtans voor hetzelfde werk, op hetzelfde grondgebied en ook nog tezelfdertijd een beroep wordt gedaan.
d) Problemen in verband met het personeelsbestand
Blijft nog het probleem van het beheer van grondgebieden met een lage bevolkingsdichtheid en met zulke kleine politiekorpsen, dat men alleen door de oprichting van zeer uitgestrekte zones tot het ideale personeelsbestand zou kunnen komen. Tevens wordt het ontbreken van objectieve criteria op basis waarvan de spreiding van de rijkswacht over verschillende zones wordt bepaald, een probleem.
3. Het vijfhoeksoverleg
Het vijfhoeksoverleg is een middel om een geïntegreerd veiligheidsbeleid tot stand te brengen. Men moet niettemin aandacht schenken aan bepaalde ontwikkelingen.
Het vijfhoeksoverleg gaat van een logische verhouding 2-3, die steunde op de wet op het politieambt (2 overheden en 3 politiediensten) over naar een dialoog met 5.
Veel vormen van het overleg zijn al te formalistisch. Zo worden bepaalde overeenkomsten niet in een aanpasbare vorm opgesteld en wordt niet voorzien in de follow-up van de uitvoering ervan.
De gelijkwaardigheidseis, die vooral afkomstig is van de politiediensten, staat haaks op de traditionele scheidingslijnen van het systeem : het gezag versus de dienst, het administratieve versus het gerechtelijke, het gezag versus de leiding en het verordenende niveau versus het uitvoerende niveau.
Dit betekent veel werk voor het parket dat derhalve niet altijd in staat is dat werk doeltreffend tot een goed einde te brengen.
Het is ook noodzakelijk moderne beheersmethodes te ontwikkelen voor het overleg. Dit impliceert een zekere mentaliteitswijziging en een aangepaste opleiding in de parketten.
Op het arrondissementeel niveau wordt de procureur des Konings al snel geconfronteerd met een twintigtal burgemeesters en een veertigtal korpschefs. Een dergelijke vorm van overleg dreigt ondoeltreffend te worden.
4. Algemene politiesteundienst
De APSD werd opgericht bij koninklijk besluit van 11 juli 1994. Het doel waarnaar bij deze oprichting gestreefd werd, was zeer ambitieus en kan als volgt worden samengevat :
· Effectief bijdragen tot een betere samenwerking en coördinatie van de algemene politiediensten en overlappingen zoveel mogelijk voorkomen;
· De ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken bijstaan in de taken die hun door artikel 9 van de wet op het politieambt worden opgedragen.
Het gaat dus om de verbetering van de samenwerking en de coördinatie tussen de algemene diensten.
Tijdens de verschillende hoorzittingen is evenwel aan het licht gekomen dat de APSD zijn coördinerende rol niet altijd optimaal heeft kunnen spelen en dit in verschillende opzichten :
1. Eerst en vooral moet men de vraag stellen of het wenselijk is de fundamentele samenwerkings- en coördinatieproblemen te regelen via een koninklijk besluit. Een zo omvangrijke opdracht moet met omzichtigheid en heel veel tact worden aangepakt en er moeten zoveel mogelijk mensen bij betrokken worden. Vandaar de vraag of het niet verkieslijk was geweest de zaak te regelen via een wet.
2. Ofschoon artikel 7 van het koninklijk besluit van 11 juli 1994 over de algemene politiesteundienst bepaalt dat de APSD tot opdracht heeft « te onderzoeken hoe en in welke mate de diverse vormingsprogramma's van de algemene politiediensten op elkaar kunnen worden afgestemd of gemeenschappelijk gemaakt ... » heeft die dienst dat nooit kunnen doen omdat de afdeling « vorming » als dusdanig nooit werd opgericht. Er werd immers overeengekomen dat die afdeling zich op het niveau van de raad van bestuur zou bevinden. Wegens de last van die functie zou het nodig zijn dat de vorming een volwaardige afdeling wordt met een afdelingschef.
3. Een ander probleem waarop herhaaldelijk gewezen werd is het feit dat de politiemensen die bij de APSD werken, niet benoemd zijn maar gedetacheerd werden door het korps waartoe ze oorspronkelijk behoorden. Door de korpsgeest vertoont iedereen de neiging de belangen van de eigen dienst te behartigen in plaats van de taken die zijn opgedragen aan de APSD, die de diensten bundelt die gemeenschappelijk zijn voor de drie politiekorpsen. Daarbij komt nog dat in de APSD verschillende statuten naast elkaar bestaan, wat zeker niet bijdraagt tot het gemeenschapsgevoel binnen de dienst.
4. Het meest zorgwekkende probleem op het niveau van de APSD is dat die nooit het nationale en internationale informatie-centrum is geworden waarbij alle diensten terecht konden om gegevens op te vragen. Dit probleem is te verklaren door het feit dat, naast de APSD, sommige diensten zijn blijven bestaan die dezelfde rol vervulden.
Terzake dient het onderscheid gemaakt te worden tussen informatie die nuttig is voor alle diensten en de operationele informatie. Het CBO en de nationale brigade van de GP verzamelen ook informatie die nodig is voor operationele opdrachten. De APSD die enkel een politiesteundienst is houdt zich niet bezig met deze laatste informatie.
Artikel 5 van het koninklijk besluit van juli 1994 bepaalt dat de afdeling telematica als opdracht heeft advies te verstrekken over :
a) de coördinatie tussen de reeds bestaande of in ontwikkeling zijnde algemeen operationele informatica en telecommunicatietoepassingen om deze toepassingen beter op elkaar af te stemmen en dubbel gebruik te voorkomen;
b) de ontwikkeling van nieuwe algemeen -operationele informatica- en telecommunicatietoepassingen ... met als uiteindelijk doel het tot stand brengen van een gemeenschappelijke telematica-architectuur voor alle algemene politiediensten die rekening houdt met de specifieke behoeften van elke algemene politiedienst.
Die afdeling heeft haar belangrijke taak als politiedienst niet kunnen waarmaken bij gebrek aan personeel en middelen. Dit heeft tot gevolg dat eleke politiedienst zijn eigen systeem, dat niet altijd compatibel is met dat van andere diensten, behouden heeft. Dat staat ongetwijfeld een efficiënte samenwerking van de korpsen in de weg.
Het gebrek aan samenwerking tussen diensten kan op zich niet de enige verklaring vormen voor een aantal dysfuncties in de onderzoeken, noch voor een zekere traagheid, of een aantal gevallen van onsamenhangend optreden.
De politiediensten stellen eveneens een belangrijke achterstand vast van de parketten in de behandeling van de strafdossiers, waardoor de politiekorpsen hun motivatie verliezen, hetgeen nog erger wordt door de frequente seponeringen.
Het gebrek aan feedback vanwege het parket in verband met de processen-verbaal leidt tot een gevoel van frustratie bij de politieagenten.
Herhaaldelijk hebben de politiediensten op de hoorzittingen vastgesteld dat sommige parketmagistraten de realiteit van het politieonderzoek niet kennen. Ze hebben geen weet van de middelen die de diensten gebruiken. De substituten worden aldus geacht methoden te controleren die sommigen niet of nauwelijks kennen. De richtlijn « pro-actieve recherche » probeert een aantal van deze problemen te regelen.
Er is dus soms te weinig controle vanwege de parketten en een gebrek aan werkelijke leiding door sommige onderzoeksrechters.
Ongetwijfeld ligt de oorzaak voor het gebrek aan doeltreffende controle vanwege de parketten en het gebrek aan werkelijke leiding door sommige onderzoeksrechters, bij de werklast en bij het feit dat zij niet over voldoende middelen beschikken om hun taak tot een goed einde te brengen.
Het gebrek aan middelen op zich volstaat niet om deze slechte betrekkingen te verklaren. Ook moet worden beklemtoond dat de magistraten gebrek hebben aan een sterke opleiding, aan praktijk, aan echte kennis van de werking van een politiekorps. Uiteindelijk kunnen de diensten een hoge graad van autonomie en ze beslissen soms of ze al dan niet uiterst belangrijke informatie zullen doorgeven aan de gerechtelijke overheid.
Voor de organisatie van de onderzoeken worden vaak dan ook andere hiërarchische wegen gevolgd dan die welke normaal gezien daarvoor geschikt zijn. Het gebeurt dat onderzoeksrechters volledig afgesloten zijn van informatie die ze nodig hebben gehad om het onderzoek te leiden.
De gerechtelijke overheid is niet steeds voldoende beschikbaar geweest en is ook niet altijd voldoende betrokken bij het doelmatig beheer van de gerechtelijke politie.
De commissaris-generaal van de gerechtelijke politie heeft nauwelijks de gelegenheid om over de structurele problemen van zijn korps overleg te plegen met het college van procureurs-generaal.
Het blijkt ook dat de magistratuur haar functionele controletaak niet voldoende uitgeoefend heeft ten aanzien van de andere politiediensten.
Ten slotte hebben de parketten niet genoeg partnerschap opgezet met de hiërarchische overheid van de politiediensten en hebben ze geen duidelijke arbitrageprocedures ontwikkeld tussen die diensten en de parketten en onderzoeksrechters met betrekking tot het vrijmaken van personeel en logistieke middelen.
Volgens de geconsulteerde professoren gaat tegenwoordig alle belangstelling uit naar de onderzoeken. Het onderzoek wordt gekenmerkt door onmiddellijke aanwezigheid, snelheid, eenvoud, kenmerken die perfect samengaan met de dynamiek van de informatieverspreiding. Het proces staat anderzijds heel vaak ver van de feiten, is traag en complex. In hun streven om de « markt » van de ophelderingen te veroveren zijn de politiekorpsen zich soms bewust geworden van de rol die de media in dit verband konden spelen. Het beeld dat ze van zichzelf geven, is soms een fundamenteel onderdeel in hun strategie geworden. Het is bepalend voor de betrekkingen, zowel met het publiek als met de politieke of gerechtelijke overheid, die de sleutelpartners van de politie zijn.
Dit fenomeen heeft tot gevolg dat de inspanningen toegespitst worden op delinquentie die met een hoge graad van waarschijnlijkheid opgehelderd kan worden en die zowel de aandacht van het publiek als van de media kan trekken. Grote delen van de misdaad kunnen op die manier onontgonnen terrein blijven en worden slechts onderzocht wanneer de schuldigen op heterdaad betrapt worden.
Zowel vanwege de politie als vanwege de magistratuur heerst er soms een ernstig gebrek aan respect voor het beroepsgeheim en voor het privé-leven van personen die het voorwerp zijn van een gerechtelijk onderzoek ten aanzien van de media. Zo dienen dienaangaande minimale inspanningen gedaan te worden om het principe van het vermoeden van onschuld te doen handhaven.
De wet op het politieambt schept een wettelijk kader waarbinnen het politieambt uitgeoefend wordt. Voor de structuur en de organisatie van de politiediensten blijven evenwel aparte regelingen gelden. De wet regelt het bestuur, het gezag en de controle over de politiediensten. Ook wordt de coördinatie en de samenwerking tussen de politiediensten geregeld. Ten slotte voorziet de wet in een regeling voor de wettelijke aansprakelijkheid van de politieambtenaren.
Volgens de wet groepeert de bestuurlijke politie de taken van ordehandhaving terwijl de gerechtelijke politie tot taak heeft de misdrijven en hun daders op te sporen.
In de praktijk is het concept ordehandhaving ruim en onduidelijk. Als men voor een negatieve benadering kiest, kan men zeggen dat de ordehandhaving tot doel heeft ongeregeldheden te voorkomen. En omgekeerd is het doel de openbare rust te verzekeren. In werkelijkheid komt de bestuurlijke politie tot uiting in tal van taken : de voorkoming van delinquentie, het regelen van het wegverkeer, het handhaven en/of het herstellen van de orde naar aanleiding van een manifestatie, de bescherming van de overheidsinstellingen, enz.
De artikelen 14 en volgende van de wet op het politieambt bepalen op eenvormige wijze de taken die de politiediensten moeten vervullen in de uitoefening van hun taken van bestuurlijke en gerechtelijke politie. Het blijft niettemin bijzonder moeilijk op grond van deze bepalingen een exhaustief overzicht te geven van de aan de politiediensten toegewezen taken van bestuurlijke en gerechtelijke politie. Immers, « le concept de l'ordre public, objet de la police administrative, est susceptible d'embrasser une multitude de réalités concrètes, tandis que l'inflation des dispositions pénales a considérablement élargi le champ de la police judiciaire. » (De Valkeneer C., Le droit de la police , De Boeck Université, 1991).
Bovendien is het wegens het algemene en abstracte karakter van de gebruikte termen moeilijk om doeltreffende criteria op te stellen die een onderscheid moeten aangeven tussen de politieactiviteiten die onder de taken van bestuurlijke politie of van gerechtelijke politie vallen.
Men moet eveneens rekening houden met het feit dat de inhoud nog aangevuld wordt door de wet op de rijkswacht, de wet op de gerechtelijke politie en de gemeentewet voor de gemeentepolitie.
Deze theoretische opdeling is bijzonder moeilijk toe te passen in de politiepraktijk omdat deze praktijk een geheel vormt, « difficilement dissociable qui s'accommode mal des distinguo juridiques tirés d'un principe déterminé de répartition des pouvoirs » (De Valkeneer, ibid., supra ).
Sinds lang wordt het onderscheid tussen de twee, gemaakt op basis van het proces-verbaal dat al dan niet opgesteld wordt. Zolang de politie geen proces-verbaal opmaakte, deed ze dus aan bestuurlijke politie, zelfs indien ze observatie verrichtte van bekende delinquenten die op dat ogenblik geen enkel strafbaar feit verrichtten. Ze deed daarentegen aan gerechtelijke politie wanneer ze naar aanleiding van een publiek gebeuren dat tot de bestuurlijke politie behoort, een misdrijf vaststelde dat aanleiding gaf tot het opstellen van een proces-verbaal.
Opsporing van misdrijven is lange tijd hoofdzakelijk « reactief » geweest maar verloopt nu steeds meer in proactieve vorm, dit wil zeggen dat pogingen worden gedaan om nog niet aangeklaagde, of zelfs nog niet gepleegde misdrijven die echter gepleegd dreigen te worden of in voorbereiding zijn, op te sporen. Deze tweede benadering verschilt in een aantal opzichten van de reactieve politie.
Enerzijds moet op de zaken vooruit worden gelopen en moet men vooraf een aantal keuzen maken. Men stelt echter vast dat die keuzen in de praktijk hoofdzakelijk gemaakt worden door de politiediensten die op hun niveau de prioriteiten en de doelgroepen bepalen.
Anderzijds kunnen vragen gesteld worden bij de wettigheid van de proactieve politie. In de bestaande wetteksten Wetboek van Strafvordering, wet op het politieambt is immers niets terug te vinden over deze vorm van politie. Bij gebrek aan een wettelijke grondslag kan men zich afvragen of onderzoek dat eventueel een aanslag kan inhouden op het privé-leven, nog vóór er strafbare feiten worden vastgesteld, wel in overeenstemming is met de wet.
Het gebrek aan wettelijke regeling wordt deels ondervangen door een omzendbrief van de minister van Justitie waarin proactieve recherche als volgt wordt gedefinieerd : het opsporen, het verzamelen, het registreren en verwerken van gegevens en inlichtingen op grond van een redelijk vermoeden van te plegen of reeds gepleegde maar nog niet aan het licht gebrachte strafbare feiten, die gezien het georganiseerd verband in het kader van een criminele organisatie waarin ze worden begaan, of hun aard, een ernstige inbreuk op de wet opleveren, met het doel te komen tot het vervolgen van de daders.
Het onderscheid tussen de reactieve politie en de proactieve politie is niet uitsluitend een methodologische kwestie. Het zwaartepunt van het onderzoek wordt wegens het vacuüm in de wetgeving verlegd van de gerechtelijke kringen naar de politie. Het is namelijk bij de politie dat keuzen worden gemaakt, informatie verzameld, opgeslagen, met elkaar vergeleken en dossiers worden samengesteld. Het gerecht treedt pas op nadat dit gebeurd is om een dossier waaraan het zelf nauwelijks heeft meegewerkt, in de vereiste vorm te gieten. Het gerecht werkt dus niet mee aan de leiding van en evenmin aan de controle op het onderzoek.
a) Bijzondere opsporingstechnieken
Voor een exhaustieve definitie van het begrip « bijzondere opsporingstechnieken » wordt verwezen naar het toekomstig verslag van de onderzoekscommissie « georganiseerde criminaliteit ».
De techniek van de vertrouwelijke ministeriële circulaire is een zeer betwistbare wettelijke grondslag. Er is namelijk gebleken dat zij die zijn belast met het interpreteren en het evalueren van de ministeriële circulaire betreffende de bijzondere opsporingstechnieken (met inbegrip van hen die binnen de gerechten werkzaam zijn) niet voldoende kennis hebben om te kunnen bepalen wat de rol en de verantwoordelijkheid is van al wie bij de toepassing van die circulaire betrokken is.
Er is thans geen wettelijk kader, niet alleen voor de toestemmingen die gegeven moeten worden om gebruik te maken van bepaalde bijzondere technieken en om die technieken op het niveau van het onderzoek te kunnen controleren, maar evenmin voor de wettigheidstoetsing van die bijzondere technieken. Er moet een wet komen die instaat voor de bescherming van zowel de burgers als de politiemensen. Aangezien deze kwestie niet bij de wet geregeld is, verschilt de praktijk bij de diverse diensten en heerst er onzekerheid over de vraag wat er precies in een dossier moet voorkomen, zoals bijvoorbeeld de identiteit van de agenten die infiltreren of van de pseudo-kopers in de politiediensten of de identiteit van een anonieme getuige of een externe informant. Er is dus geen gemeenschappelijke gedragslijn wanneer er bevoegdheidsproblemen rijzen.
De politieambtenaren die bijzondere opsporingstechnieken toepassen, zijn tot geheimhouding gedwongen en de magistraten moeten de gegevens die daarbij aan het licht komen, controleren. Dat gebeurt echter zelden. Hoewel die bijzondere opsporingstechnieken in sommige gevallen onontbeerlijk zijn, is het wel zo dat ze alleen toegepast zouden mogen worden wanneer een magistraat daarvoor instaat, wat thans niet het geval is en gemakkelijk tot ontsporingen kan leiden.
b) Technische en wetenschappelijke politie
De bevoegdheid voor de technische en wetenschappelijke politie berust thans bij de gerechtelijke politie. Het is een politiedienst waaronder thans reeds de laboratoria van de technische en wetenschappelijke politie ressorteren. Die laboratoria hebben in de loop der jaren heel wat ervaring op dit terrein verworven. Het hoeft geen betoog meer dat de technische en wetenschappelijke politie van het allergrootste belang is in het kader van de opsporingen in gerechtelijke onderzoeken. Zowel de parlementaire onderzoekscommissie inzake het groot banditisme als de regering (Pinksterplan) hebben bijzondere aandacht besteed aan de wetenschappelijke politie. Het resultaat was de oprichting van een Nationaal Instituut voor Criminalistiek en Criminologie, dat onder meer tot taak heeft de informatie en specialisatie inzake wetenschappelijke politie te centraliseren. Luidens de conclusies van het Comité P beantwoordt dit instituut nog niet ten volle aan de eisen en de verwachtingen van de politiemensen en magistraten. Daarenboven zijn, al naargelang dit wenselijk of noodzakelijk was, teams van de zogenaamde technische politie in bepaalde politiekorpsen opgenomen met het doel ter plaatse aanwijzingen te verzamelen waardoor zij soms in concurrentie traden met de laboratoria die ressorteren onder de gerechtelijke politie.
Krachtens de gemeentewet moeten alle gemeenten een politiekorps hebben en beschikken ze over een tamelijk grote autonomie met betrekking tot de organisatie daarvan. De laatste twintig jaar werd de gemeentelijke autonomie op dit vlak echter geleidelijk uitgehold, vooral wat de rekrutering en de opleiding van het personeel betreft. Net als de rijkswacht staat de gemeentepolitie in voor algemene opdrachten van gerechtelijke en administratieve politie. Haar bevoegdheden zijn evenwel in principe beperkt tot het grondgebied van de gemeente.
Op voorstel van de gemeenteraadsleden van de betrokken entiteiten kunnen de provinciegouverneurs die bevoegdheden echter uitbreiden tot het grondgebied van andere gemeenten. De federale overheid moedigt de gemeentelijke overheid aan om in politiezaken samen te werken en de middelen te bundelen. Het ondergeschikte personeel wordt benoemd door de gemeenteraad, de adjunct-commissarissen door de provinciegouverneurs en de commissarissen en hoofdcommissarissen door de Koning.
De discussie over de gemeentelijke autonomie draait in feite om de persoon van de burgemeester.
Tijdens de hoorzittingen en bij het lezen van het rapport van het Comité P uit 1996 heeft de Commissie vastgesteld dat de betrekkingen tussen de burgemeester en de korpschef bij bepaalde politiekorpsen niet steeds van een leien dakje lopen.
Bij tal van relationele problemen is aan het licht gekomen dat de conflicten toe te schrijven zijn aan een gebrek aan kennis, onderlegdheid of bekwaamheid. Een aantal van die betrekkingen lijken beheerst te worden door persoonlijke conflicten, die duidelijk aantonen dat beide partijen niet altijd even goed op de hoogte zijn van hun wederzijdse rechten en plichten. Zo zijn er een aantal problemen van politieel werk opgedoken bij het te volgen beleid en de organisatie.
De Commissie stelt vast dat een zekere vorming van de burgemeester inzake politiebeleid absoluut noodzakelijk is. Tevens lijkt een verbetering van hun statuut zodat zij meer tijd kunnen besteden aan hun burgemeesterfunctie, aangewezen.
Sedert enkele jaren heeft het korps zich de kennis en de know-how van het moderne management eigen gemaakt.
Met als doel de basispolitiezorg volgens de principes van de community policing te organiseren, werden pilootprojecten opgestart op het niveau van de basiseenheden. Actueel wordt deze aanpak, op basis van de aldus verworpen ervaring, ontwikkeld in alle eenheden. Aangezien de ganse aanpak in zeer grote mate te maken heeft met een cultuurommezwaai, zal het nog heel wat tijd vergen vooraleer de ganse organisatie zich deze cultuur zal kunnen hebben eigen gemaakt.
In het verleden heeft men bij de rijkswacht vastgesteld dat de betrekkingen tussen de kaderleden en het uitvoerend personeel niet altijd zeer goed waren, hetgeen vaak te wijten was aan de gebrekkige kennis van het werk en van het terrein, dat vaak bij de militair opgeleide officieren tot uiting kwam.
Daar waar de wachtmeesters en de adjudanten de klemtoon legden op hun politietaken en deze dus als prioritair beschouwden, kon men alleen maar vaststellen dat de officieren in het verleden nog te veel aandacht besteden aan de militaire aspecten van hun opdracht en zich minder toelegden op het onderzoek, op de contacten met de bevolking of op het opbouwen van samenwerking op het vlak van het plaatselijke politiewerk.
Vandaag stellen we vast dat de officieren anders opgeleid worden, meer rechtstreeks uit de universiteiten gerekruteerd worden maar vooral meer rechtstreeks betrokken zijn bij het politiewerk en dat de afstand tussen de twee groepen daardoor verkleint terwijl de wederzijdse samenwerking en begrip ook aanzienlijk verbeteren.
In concreto zou best werk worden gemaakt van de afschaffing van de militaire graden. De federale sterk gehiërarchiseerde structuur van de rijkswacht bleek een handicap voor het snel doorvoeren van de principes van de community policing . Daarom diende de sinds 1992 ingezette vernieuwingsdynamiek naar een meer bevolkingsgerichte aanpak (de zgn. basispolitiezorg met kwaliteit) ondersteund te worden door een afplatting en vereenvoudiging van de structuren (van 5 naar 3 niveaus) en door een netwerk van lokale verbeteringsprojecten. Toch stoot de wil tot het verlenen van autonomie aan de basis en een meer open en geïndividualiseerde benadering soms nog op oude reflexen van bemoeizucht bij de hogere echelons en op vragen naar richtlijnen vanwege de brigadecommandanten.
Het is belangrijk de conclusies te vermelden van de audit van de politiediensten van april 1987 door de maatschappij T.C. Team Consult, die verschillende belangrijke opmerkingen formuleerde over de structuur van de gerechtelijke politie.
Deze conclusies beschrijven de GPP onder meer als een korps van competente politiemensen, die trots zijn op hun vak en hun specificiteit, die verdeeld zijn over de voordelen en de nadelen verbonden aan het feit dat ze onder de leiding, het gezag en het toezicht van de procureurs des Konings en de procureurs-generaal werken... De organisatie van de GPP is een van de zwakste punten : gebrek aan centrale structuur en professionele leiding; afhankelijkheid van de magistratuur die zich gedeeltelijk afzijdig houdt van de problemen van de GPP.
Gezien haar huidige structuur is de GPP niet altijd in staat onderzoeken op zich te nemen wanneer daarvoor personeel en middelen vereist zijn die de beschikbare middelen in een enkele brigade te boven gaan of wanneer veelvuldig speurwerk buiten het arrondissement vereist is.
De huidige opdeling van de GPP in 22 autonome brigades en 4 antennes brengt vaak mee dat de nodige strategische planning en operationele eenvormigheid ontbreekt. Binnen de huidige wettelijke regeling is het niet mogelijk het commissariaat-generaal met deze verantwoordelijkheid te belasten terwijl andere instanties niet in staat zijn deze beslissingen te ondersteunen, noch de procureurs-generaal, noch het regelingscomité, dat vooral een overlegorgaan is.
Tevens moet aangestipt worden dat door het feit dat de gerechtelijke politie geen administratieve opdrachten heeft, het probleem rijst dat zij vaak niet beschikt over zachte of basisinformatie.
Bovendien is de GPP niet in staat controle uit te oefenen op zijn personeelsbestand en op zijn materieel, die volledig van de minister van Justitie afhangen. In de loop van de laatste jaren zijn verschillende correcties aangebracht maar in de huidige structuur is het niet mogelijk de politieoverheid volledige verantwoordelijkheid te laten dragen.
Het statuut van de verschillende politiediensten vertoont grote verschillen. Zo is er een verschillende verloning, een verschillende pensioenleeftijd en -regeling, een verschillende regeling voor bijzondere prestaties. De commissie stelt vast dat er een zekere afgunst bestaat tussen de verschillende korpsen over de sociale voordelen van de andere korpsen. Zeker wanneer ze op hetzelfde terrein werkzaam zijn (IPZ) kan dit leiden tot zekere spanningen.
Ook kan dit verschil inzake statuut een rem zijn op de harmonisatie tussen de verschillende korpsen. Zeker als men de meeste gunstige regeling behoudt van al de verschillende korpsen kan de budgetaire weerslag zeer groot zijn.
Aangezien de interne organisatie tot de bevoegdheid van de gemeentelijke overheid behoort, verschilt ze van korps tot korps naar gelang van de omvang en de kenmerken van elke gemeente. De belangrijkste korpsen zijn sterk gespecialiseerd en kennen een doorgedreven taakverdeling. Tussen de verschillende gemeenten kunnen ook verschillen bestaan met betrekking tot de statuten. De officieren van de gemeentepolitie bijvoorbeeld worden betaald volgens de klasse van de gemeente. Uiteraard is dit niet bevorderlijk voor de mobiliteit van het personeel. De salarissen van de midden- en de lagere kaders werden wel gelijkgeschakeld. Voor de nachtvergoedingen bestaat echter hetzelfde probleem. De vergoedingen vertonen onderling werkelijk enorme verschillen. Dat betekent dat de partners binnen één interpolitiezone verschillende vergoedingen kunnen krijgen, wat uiteraard conflicten kan meebrengen. Deze conflicten rijzen ook tussen de rijkswacht en de gemeentepolitie van eenzelfde interpolitiezone.
De rijkswacht heeft een goed georganiseerd statuut verkregen in de tijd dat zij nog militair was.
Uit de hoorzittingen blijkt dat tussen bepaalde brigadecommandanten en politiecommissarissen onbegrip en zelfs misverstanden ontstaan door het feit dat beiden officieren van gerechteljke politie, hulpofficieren van de procureur des Konings zijn, maar dat hun diplomavereiste niet dezelfde is, terwijl deze politieambtenaren in hun werk soms dezelfde bevoegdheden en dezelfde taken hebben. In dit verband kan men bijvoorbeeld nog vermelden dat alle contacten met de parketten via de districten dienden te verlopen. Het eerste gevolg daarvan is dat sommige politiecommissarissen de brigadecommandanten als uitvoerende politieambtenaren gingen beschouwen. In sommmige gemeenten kon dit tot een breuk leiden wat uiteindelijk meebrengt dat sommige commissarissen niet meer bereid zijn om hun collega's, die een basispolitie-eenheid van de rijkswacht leiden, nog als gelijken te beschouwen.
Een intern punt van wrijvingen, dat nog niet opgelost is en dat volgens de rijkswachtvakbonden dringend aangepakt moet worden, heeft betrekking op de toekomstperspectieven voor alle personeelscategorieën maar vooral voor de kapiteinscommandanten.
Er moeten inspanningen geleverd worden om hun toekomstkansen duidelijker te omlijnen en om hun het bewijs te leveren dat hun werk zeer belangrijk is voor de toekomstige opbouw van een modern politiekorps.
Met uitzondering van de grote korpsen bestaan er binnen de gemeentepolitie geen vormen van intern toezicht, zoals dat het geval is voor de gerechtelijke politie of de rijkswacht. Aangezien de meeste korpsen te klein zijn om dit toezicht te organiseren bestaat er een lacune die in de praktijk gedeeltelijk wordt ingevuld door het Comité dat regelmatig toezichtsonderzoeken organiseert. Eigenlijk is dit een oneigenlijk gebruik van het Comité P dat dient te fungeren als extern parlementair toezichtsorgaan op de globale werking van de politiediensten. De meeste van de gevoerde toezichtsonderzoeken vallen buiten de wettelijke opdracht van het Comité P.
De algemene inspectie van de rijkswacht is een dienst van het ministerie. Hij voert uit eigen beweging, op verzoek van de minister, van de bevoegde overheid of naar aanleiding van klachten onderzoeken uit. Deze interne inspectiedienst werkt rechtstreeks voor de minister van Binnenlandse Zaken en staat volledig buiten het korps van de rijkswacht. Zaak is wel dat deze interne inspectiedienst weinig naar buiten treedt met het concrete resultaat van zijn werk. De relatie met extern toezichtsorgaan, het Comité P is erg delicaat en zal in de toekomst moeten worden uitgeklaard.
Op 30 maart 1995 werd ook bij de gerechtelijke politie een algemene inspectie ingericht. Aan het hoofd staat een magistraat die voor vijf jaar benoemd wordt.
Ook de resultaten van de algemene inspectie van de gerechtelijke politie worden uitsluitend aan de minister van Justitie of de opdrachtgevende overheid meegedeeld.
Wat de interne inspectie betreft, kan men samenvattend stellen dat de interne inspectie, voor zover ze al bestaat, zich beperkt tot een onderzoek naar de werking van de politiedienst en de tekortkomingen van het individuele personeelslid.
De interne inspectie heeft niet als opdracht om na te gaan of en hoe eventuele beleidsbeslissingen, op federaal of lokaal vlak, worden uitgevoerd.
Zonder de ontstaansgeschiedenis van het Hoog Comité van Toezicht te willen overlopen stelt de Commissie vast dat die instelling over de jongste jaren een aantal ontwikkelingen heeft gekend, niet ingegeven door de wetgever doch door het Hoog Comité van Toezicht zelf en zijn bestuur, zodat het de facto het instrument heeft gewijzigd dat de regering aanvankelijk had ingesteld bij het koninklijk besluit van 30 oktober 1910 en het koninklijk besluit van 29 juli 1970 houdende het organiek reglement.
Deze ontwikkelingen zijn de oorzaak van de voornaamste aspecten van het onbehoorlijk functioneren die tijdens de hoorzittingen met de leden van het Hoog Comité van Toezicht aan het licht zijn gekomen.
Deze vormen van gebrekkige werking zijn vast te stellen :
bij de bipolaire structuur van de directie;
door het ontbreken van een onderzoeksbeleid;
bij de bevoegdheidsniveau van het HCT (administratieve onderzoeken gerechtelijke onderzoeken);
bij het ontbreken van een volwaardige tuchtcontrole van de onderzoekers;
bij de financiële en de menselijke middelen;
bij de politisering van het HCT.
a) Bipolaire structuur van de directie
1. Statuut en bevoegdheid van de voorzitter
Krachtens artikel 1 van het koninklijk besluit oefenen het Hoog Comité van Toezicht, het college en het bestuur hun taken uit onder het gezag van een voorzitter.
De voorzitter oefent het functioneel gezag uit over het Hoog Comité van Toezicht.
Als lid van de zittende magistratuur bezit de voorzitter niet de hoedanigheid van officier van gerechtelijke politie. Zijn activiteit bij het Hoog Comité van Toezicht is slechts van bijkomstige en deeltijdse aard.
2. Statuut van administrateur-generaal
Krachtens artikel 34 van het koninklijk besluit van 29 juli 1970 leidt de administrateur-generaal, hoofd van het bestuur, het bestuur van het Hoog Comité van Toezicht (administratieve dienst en dienst enquêtes). Als officier van gerechtelijke politie, hulpofficier van de procureur des Konings en van de krijgsauditeur, moet de administrateur-generaal ervoor zorgen dat het bestuur goed blijft functioneren, en dient hij een administratief instrument ter beschikking van de voorzitter te houden dat de hem toevertrouwde opdrachten volledig aankan.
Onder het gezag van de voorzitter geeft de administrateur-generaal dus leiding aan het Hoog Comité van Toezicht onder het toezicht van de minister tot wiens bevoegdheid het HCT behoort. Hij is dus verantwoordelijk voor de organisatie en de interne werking met inbegrip van het personeelsbeheer, hun loopbaan, hun interne benoeming en het tuchtreglement (behalve wanneer het om gerechtelijke opdrachten gaat). Ook is hij verantwoordelijk voor het beheer en de middelen, zowel de financiële als de materiële, die het HCT ter beschikking krijgt.
Onder impuls van zijn administrateur-generaal en tot 1993 met de toestemming van de regering, is het bestuur van het HCT geleidelijk een gespecialiseerde nationale dienst van de gerechtelijke politie geworden.
Via die bevoegdheden krijgt de administrateur-generaal de operationele leiding over het HCT in handen en bijgevolg kan hij zich inlaten met de uitoefening van het functioneel gezag van de voorzitter.
3. Gevolgen
Aangezien het Hoog Comité van Toezicht en de Dienst enquêtes functioneren onder het gezag van de voorzitter en de leiding van de administrateur-generaal en, althans wat het gerechtelijk onderzoek betreft, onder het gezag van de parketten, wordt er geen enkele controle uitgeoefend. Op zich is het al moeilijk genoeg een onderscheid te maken tussen het begrip « gezag » en « leiding ». Door het Hoog Comité van Toezicht uit te rusten met een gedeelde verantwoordelijkheid is er een versnippering van activiteiten opgetreden zodat de wederzijdse controle die logischerwijze plaats had moeten hebben door de verdeling van de oorspronkelijk geplande bevoegdheden, terzelfdertijd vervalt.
De verdeling van de bevoegdheden had niet alleen tot doel om tot een wederkerige controle te komen maar ook, in overleg, tot een goede afwerking van de administratieve opdrachten enerzijds en van de gerechtelijke opdrachten anderzijds. Via de hoorzittingen heeft de commissie evenwel kunnen vaststellen dat zelfs door de gerechtelijke opdrachten te laten voorgaan zoals dat in 1991 is gebeurd, of door andersom te werken zoals na 1991 het geval was, het Hoog Comité van Toezicht niet in staat is geweest is om tot een samenhangende en homogene organisatie te komen.
De structurele tekortkomingen van het HCT zijn nog schrijnender geworden door persoonlijke twisten tussen het HCT en zijn administrateur-generaal.
De wrijvingen bij het HCT hebben aanleiding gegeven tot tegenstrijdige circulaires die zowel van de voorzitter als van de administrateur-generaal uitgingen en waardoor de enquêteurs in een bijzonder netelige toestand zijn terechtgekomen, zoals zijzelf hebben gezegd tijdens de hoorzittingen : « een van de gevolgen van dit conflict is dat de enquêteurs tegenstrijdige bevelen ontvangen zodat zij in een onmogelijke situatie terechtkomen ».
Alsmaar tegenstrijdige richtlijnen, rechtstreekse wrijvingen tussen de twee gezagsorganen, hollen dit onderzoeksorgaan uit, dat een enkel gezag nodig heeft.
b) Het ontbreken van een onderzoeksbeleid
Een rechtstreeks gevolg van de tweehoofdige structuur van de directie van het Hoog Comité van Toezicht is het feitelijk ontbreken van een globaal onderzoeksbeleid.
Het koninklijk besluit van 29 juli 1970 tot hervorming van het HCT heeft volstrekt geen rekening gehouden met de eigenheid van een politiedienst zoals het dat met het HCT had moeten doen. Voor een politiedienst, dat wil zeggen, een korps enquêteurs met de hoedanigheid van officier van gerechtelijke politie, hulpofficier van de procureur des Konings en van de krijgsauditeur, is het niet logisch opdrachten te moeten uitvoeren onder het gezag van een voorzitter, een magistraat, die zijn functie maar bijkomstig en deeltijds uitoefent, die geen enkele politiebevoegdheid bezit en geen onderzoeksbeleid voert. Bijgevolg heeft de commissie het volgende beeld gekregen van het enquêtebeleid : de voorzitter bevestigt of negeert de voorstellen van de eerstaanwezend commissarissen. De dienst enquêtes beheert de dagelijkse aangelegenheden.
In feite zoals in rechte maakt de bevoegdheid om de dienst te leiden en te organiseren als essentiële prerogatieven geen deel uit van het gezag van de voorzitter. Zoals de functie van de voorzitter is opgevat biedt zij hem niet de mogelijkheid een prioritair actiebeleid vast te stellen. Ook al doet hij dat wel, toch beschikt hij niet over de middelen om het degelijk uit te voeren.
Door het grote aantal gerechtelijke dossiers en de omvang van sommige van die dossiers, door het ontbreken van selectiviteitsregels en door het beperkte aantal personeelsleden, moeten de onderzoekers zich bezighouden met onbenulligheden.
Volgens de gehoorde personen zijn de gevolgen zorgwekkend : « Er is een totaal gebrek aan beleid, wat ervoor gezorgd heeft dat men de prioriteiten heeft laten aanslepen en dat de dienst overspoeld werd met een massa kleinere onderzoeken waardoor het mogelijk werd de hinderlijke dossiers weg te moffelen... »
« Thans onderzoekt het Hoog Comité voor Toezicht alle zaken die het worden voorgelegd, zonder beperking. Het Hoog Comité van Toezicht zou prioriteiten moeten opstellen en op grond daarvan het onderzoek aanvatten. Dat zou het werk voor de onderzoekers op het terrein heel wat makkelijker maken. »
c) De administratieve en gerechtelijke onderzoeken
Het Hoog Comité voor Toezicht heeft zich mettertijd ontwikkeld van een hooggeplaatst en gespecialiseerd orgaan voor administratief en budgettair toezicht, maar ook van gespecialiseerde dienst inzake administratieve politie, tot een gespecialiseerde nationale dienst van de gerechtelijke politie en dit onder impuls van zijn administrateur-generaal en tot in juli 1993 met instemming van de regering.
De wijzigingen die het Hoog Comité heeft ondergaan en de gevolgen daarvan houden verband met de bevoegdheid van alle betrokkenen en met de toekenning van de hoedanigheid van hulpofficier van de procureur des Konings en van de krijgsauditeur door de wet van 26 april 1962 (gewijzigd door de wet van 8 juli 1969) aan sommige personeelsleden van de enquêtedienst en aan het hoofd van de administratie. Hoewel de erkenning van die hoedanigheid ongetwijfeld tot doel had aan de onderzoekers zo ruim mogelijke onderzoeksbevoegdheden te geven bij het vervullen van hun opdrachten, heeft ze er ook toe geleid dat de uitoefening van de administratieve opdracht van die personen gehinderd werd. De facto hebben de gerechtelijke onderzoeken de voorrang gekregen boven de administratieve onderzoeken.
Die evolutie van het Hoog Comité van Toezicht naar een nationale gerechtelijke politiedienst in een onaangepaste structuur is des te problematischer omdat, wat de gerechtelijke onderzoeken betreft, geen enkele wets- of verordeningsbepaling de rol van de voorzitter uitdrukkelijk regelt.
Volgens sommige getuigen komt de ommekeer in 1993. Volgens hen willen de voorzitter en de regering de activiteit dan terug toespitsen op het administratief toezicht doch zonder dat zulks reële repercussies heeft op het terrein.
De heer Canneel legt uit dat de kern van het probleem volgens hem terug te voeren is tot de kloof tussen wat het comité in rechte is en wat het feitelijk is. In rechte gaat het om een administratief orgaan waarvan de enquêteurs overigens de hoedanigheid van officier van gerechtelijke politie hebben. In de praktijk krijgen we een heel andere toestand te zien. De meeste onderzoeksactiviteiten (plus minus 90 %) zijn gerechtelijke onderzoeken. Het gaat dus in eerste instantie om een gerechtelijke politiedienst met een administratieve structuur en een administratief apparaat ».
« Van de 148 onderzoeken in 1994 hebben er 95 betrekking op gerechtelijke onderzoeken en 53 op administratieve » (Hoorzitting met de heer Vandeneede, blz. 151).
d) De tuchtrechtelijke controle
Het gezag van de voorzitter op het tuchtrechtelijke niveau vertoont leemten. Het organiek koninklijk besluit voorziet in geen enkele bijzondere regel betreffende het tuchtrechtelijk toezicht op de enquêteurs. Krachtens het statuut van de rijksambtenaren wordt de tuchtbevoegdheid uitgeoefend door de administrateur-generaal en de toezichthoudende minister. Maar voor de uitoefening van hun bevoegdheid van gerechtelijke politie staan de enquêteurs onder het toezicht van de procureurs-generaal en alleen zij zijn bevoegd in geval van nalatigheid. Wanneer men weet dat bijna 90 % van de activiteiten gerechtelijke activiteiten zijn, hebben de procureurs-generaal nagenoeg het monopolie van de tuchtbevoegdheid en wanneer men ziet dat de tuchtstraffen gaan van de waarschuwing tot de aanmaning, blijkt er zoals de administrateur-generaal vaststelt nauwelijks sprake te zijn van tucht.
« De voorzitter bevindt zich derhalve in een netelige positie : enerzijds leidt hij het comité maar anderzijds kan hij geen dwang uitoefenen om zijn gezag te doen respecteren. »
e) De politisering van het Hoog Comité van Toezicht
Op grond van de hoorzittingen heeft de commissie kunnen vaststellen dat het fenomeen van de politisering zich op twee niveaus voordoet :
1) op het niveau van de samenstelling van het Hoog Comité van Toezicht :
Verschillende betrokkenen hebben de politisering van het Hoog Comité van Toezicht aan de kaak gesteld; (inzonderheid de heer Vermeulen, de heer Canneel en de heer Chenot).
Sommigen stellen dat dit een directe invloed heeft op de verdeling en afhandeling van delicate dossiers. De heer Vandeneeden merkte op dat « sommige onderzoekers gecontroleerd worden of niet belast met bepaalde onderzoeken omwille van hun politieke overtuiging ». De heer Chenot schrijft de politisering overigens toe aan de nieuwe leiding die sinds 1988 met de heren Canneel en Vermeulen haar plaats innam.
De heer Canneel heeft voorgesteld in het statuut van de personeelsleden van het Hoog Comité van Toezicht de onverenigbaarheid op te nemen van hun ambt van enquêteur met ongeacht welk politiek mandaat, zelfs met de kandidaatstelling voor een dergelijk mandaat.
2) op het niveau van het politieke beheer van de dossiers.
Volgens de heer Vermeulen zijn de onderzoeken gemanipuleerd door de verdeling van de dossiers, van de werkingsmiddelen, enz.
Andere sprekers hebben zich de vraag gesteld of de beperkingen die aan het Hoog Comité worden opgelegd geen uiting zijn van de politieke wil om de bevoegdheden van het Hoog Comité in te krimpen (Hoorzitting met de heer Chenot).
De Commissie heeft vastgesteld dat er een kloof gaapt tussen de talrijke taken die aan het Hoog Comité van Toezicht worden opgedragen en de middelen (zowel wat het personeel als de materiële middelen betreft).
De bezinning over de hervorming van de politiediensten moet worden voorafgegaan door een analyse van wat de burgers en vervolgens de Staat verwachten van de politiediensten en door een duidelijke definitie van hun opdrachten.
Vooraf moet worden benadrukt dat de politiediensten geen doel op zich zijn maar een antwoord moeten bieden op specifieke behoeften van de bevolking en de overheden die er het bevel over voeren. Dit impliceert dat zij niet zelf het veiligheidsbeleid bepalen.
Als de taken van de politiediensten eenmaal zijn vastgesteld, moet men zich buigen over de basisprincipes waarop hun optreden moet berusten.
Ten slotte volgt de analyse van de hervormingen die nodig zijn om de vooraf vastgestelde basisprincipes in de praktijk te kunnen omzetten.
Het probleem van de herstructurering van de politiediensten vormt dus een eindpunt en moet het resultaat zijn van voorafgaande bezinning.
Het is absurd over herstructurering te spreken zonder dat nagedacht is over de behoeften van de bevolking, de filosofie achter het optreden van de politie en de voorwaarden om te komen tot een efficiënte, professionele, democratisch gecontroleerde en door de bevolking geaccepteerde politiedienst.
Tot nu toe waren alle pogingen om het politieapparaat te herstructureren ingegeven door een nogal vaag streven naar meer efficiëntie, terwijl de tegenstanders van die hervormingen eveneens de efficiëntie inriepen om de status-quo te verdedigen. In beide gevallen staarde men zich blind op de problemen van structuren en organisatie en ontweek men het debat over de taken die een moderne politiedienst moeten worden opgelegd. Door zich eerst over de organisatievorm te buigen, ging men in feite volstrekt onlogisch tewerk : het is duidelijk dat die afhankelijk moet zijn van de vastgestelde doeleinden. De structuur blijft van secundair belang en is slechts een middel om het doel te bereiken.
In elke staat bestaan twee soorten veiligheidsbehoeften : die van de bevolking en die van de overheid.
Om op adequate manier te kunnen vaststellen wat men verwacht van de politiediensten, moet men in de eerste plaats uitgaan van de bevolking en vervolgens van de specifieke staatsinstellingen, en niet van de politiekorpsen zelf.
1. De verwachtingen van de bevolking
De nieuwe aanpak van het politiewerk moet prioritair gebaseerd zijn op de behoeften en de verwachtingen van de bevolking, wat in dit verband een ware copernicaanse wending zou betekenen... Tot nu toe werden de meeste hervormingen of herstructureringen immers ingegeven door de specifieke belangen van de politiekorpsen of door de wensen van de overheid zelf... maar slechts zelden door het onveiligheidsgevoel of de verwachtingen van de burgers, en dit terwijl het toch een prioritaire doelstelling van elke politiedienst moet zijn om hieraan tegemoet te komen. De burgers zijn niet alleen de eersten die gebaat zijn met een politiedienst, zij moeten ook de voornaamste gebruikers ervan zijn.
Vertrekken van de behoeften van de bevolking moet een basisprincipe van de nieuwe organisatie van de politiediensten zijn. Dit uitgangspunt sluit trouwens aan bij een goed begrepen en aan onze rechtsstatelijke principes aangepaste « community policing ».
Dit meer op de bevolking gerichte concept komt precies op het ogenblik dat duidelijk wordt dat de organisatie van onze politiediensten historisch scheef gegroeid is en herdacht moet worden.
De gebeurtenissen die de burger kunnen treffen, hebben betrekking op de individuele veiligheid. Tot deze categorie behoren alle misdrijven (diefstal, zwendel, fysiek geweld...), en elke verstoring van de openbare orde die de burger schaden. De preventie van deze gebeurtenissen behoort ook tot deze categorieën.
Om aan de veiligheidsbehoeften van de bevolking te voldoen, is er nood aan een geruststellende aanwezigheid van de politie, een snelle en passende behandeling van de verzoeken van de burgers en moet een groter percentage van de zaken worden opgelost. Om deze drie doelstellingen te bereiken is een grote mate van beschikbaarheid nodig, zowel in de tijd als geografisch, en een goede kennis van de bevolking, die onmisbaar is bij het verzamelen van de informatie nodig om de gepleegde feiten op te helderen. Verder zijn een tamelijk vergaande despecialisatie van het personeel en een deconcentratie van de structuren vereist, waarbij aan de cellen voldoende autonomie wordt toegekend om zich te kunnen aanpassen aan de werkelijke toestand op het terrein, of de uitbouw van gedecentraliseerde structuren, die intern voldoende geïntegreerd zijn om werkbaar te kunnen zijn.
Volgens Professor Van Outrive blijkt uit universitair onderzoek dat veel mensen weliswaar bekommerd zijn om de straatcriminaliteit in enge zin, maar ook klagen over de verkeersonveiligheid, het rijden onder invloed, over milieuproblemen zoals pollutie en geluidsoverlast, en over slechte verlichting en verloedering van hun woongebied. Men vindt ook dat de politie er moet zijn om de burgers te helpen, zeker de slachtoffers, maar ook hen die zich in interpersoonlijke conflictsituaties bevinden. Ook informatieve en preventieve taken vindt men belangrijk, evenals het niet routinematig, maar menselijk afhandelen van problemen.
Hoe de behoeften van de bevolking leren kennen ?
Om te kunnen uitgaan van de behoeften van de bevolking en van een werkelijke maatschappelijke vraag, moeten nieuwe methoden worden uitgewerkt om de bevolking systematisch te ondervragen over de onveiligheid en soortgelijke gevoelens en dit met name via geprivilegieerde getuigen (verenigingsleven, onderwijzers, opvoeders, sociale assistenten,...), die precies weten welke problemen in bepaalde wijken bestaan, en wie ermee geconfronteerd wordt. De politie moet niet op eigen houtje de behoeften van de bevolking bepalen wat niet betekent dat zij geen voeling moet hebben met wat in de samenleving omgaat.
2. De verwachtingen van de overheden
Ook al is het onontbeerlijk de bevolking als uitgangspunt te nemen en het gevoelen van onzekerheid bij de burgers te peilen en er rekening mee te houden, toch is al even onontbeerlijk dat de overheden die op het algemeen belang toezien ook hun standpunt over de onveiligheid kunnen doen gelden, dat volstrekt kan afwijken van het gevoelen van onveiligheid bij de burgers.
Zowel de bestuurlijke als de gerechtelijke overheden doen immers in de tweede plaats een beroep op de politiezorg en ook hun verwachtingen zijn van het grootste belang.
Allereerst is het zo dat de gemeenschap haar eigen behoeften heeft, die niet noodzakelijk samenvallen met die van de burgers. Zo kan het gebeuren dat een aantal vormen van criminaliteit de structuur van de maatschappij aantasten zonder evenwel directe slachtoffers te maken. Het witwassen van geld, de verschillende vormen van verboden handeltjes, de vormen van fraude in het algemeen schaden de gemeenschap aanzienlijk en kunnen die zelfs destabiliseren zonder dat zij daarom een individuele burger rechtstreeks treffen. Het gevolg is dat de nood aan dit soort van politiewerk, niet altijd doorklinkt in de vragen die direct door de burgers gesteld worden.
Ook wat de ordehandhaving betreft belangt een reeks gebeurtenissen of opdrachten de gemeenschap rechtstreeks aan. Dat is bijvoorbeeld het geval met grote operaties van ordehandhaving of grenscontroles.
Om te kunnen ingaan op de vraag van de gemeenschap om veiligheid dient men te voldoen aan eisen inzake specialisatie en aanpasbaarheid.
De verschillende vragen om veiligheid staan niet los van elkaar. Zij kunnen onderling nauw verband houden en er kan interactie bestaan. Zo kan bijvoorbeeld de diefstal van een auto zowel een persoonlijke als een collectieve dimensie vertonen zowel op het gerechtelijk vlak als op dat van de openbare orde. Eenzelfde misdrijf kan nu eens de uiting zijn van een individuele daad dan weer passen in het kader van een ingewikkelde internationale sluikhandel, waaraan ook andere vormen van criminele activiteit te pas komen (witwassen van geld, mensenhandel, ...). Op het vlak van de openbare orde kan de diefstal van een auto leiden tot het opstellen van preventieve strategieën, zowel inzake rechtstreekse bescherming (patrouilles) als inzake onrechtstreekse bescherming (het invoeren van maatregelen om te voorkomen dat auto's omgekat worden).
a) Verwachtingen van de bestuurlijke overheid
De bestuurlijke overheid moet kunnen rekenen op een politiedienst die kan optreden wanneer de openbare orde wordt bedreigd of verstoord.
Die opvatting van ordehandhaving is ruim en onnauwkeurig. Door een negatieve benaderingswijze zal men zeggen dat het doel ervan is onrust te vermijden en omgekeerd de openbare rust handhaven. In werkelijkheid heeft de administratieve politie een groot aantal opdrachten : voorkomen van delinquentie, regeling van het wegverkeer, handhaven en herstellen van de orde bij manifestaties, bescherming van de openbare instellingen, enz.
De dienst moet in staat zijn om al die opdrachten (preventie, ...) te vervullen en de administratieve overheid moet over een dienst beschikken die in staat is om de wet te doen naleven en een heel gamma van sociale verstoring te voorkomen (stedenbouw, leefmilieu, ...). De belangrijkste criteria zijn de bereikbaarheid, de beschikbaarheid en de kwaliteit van de dienstverlening.
b) Verwachtingen van de gerechtelijke overheid
De gerechtelijke overheid heeft haar eigen desiderata (zie bijlage 4). De gerechtelijke politie heeft tot taak strafbare feiten en de daders ervan op te sporen. Traditioneel wordt zij repressief genoemd. In theorie treedt zij op wanneer de bestuurlijke politie niet heeft kunnen verhinderen dat een strafbaar feit is gepleegd. Deze opvatting, van de auteurs van het Wetboek van Strafvordering van 1808, dat trouwens nog steeds van toepassing is, is ook de hele XIXe eeuw en een groot gedeelte van de XXe eeuw blijven heersen. Volgens die benadering, en ondanks een enigszins dubbelzinning gebruik in de wetten van de uitdrukking « opsporen van misdrijven », treedt de gerechtelijke politie slechts op vanaf het ogenblik dat misdrijf vastgesteld is. Bijgevolg zal hun onderzoek slechts vanaf dat ogenblijk legitiem zijn. Sinds enkele jaren is de gerechtelijke politie in België en in het buitenland voortvarender geworden. Zonder het vaststellen van een strafbaar feit af te wachten werden onderzoeken verricht om feiten of bestaande of in voorbereiding zijnde misdadige activiteiten te ontdekken. Deze nieuwe benadering wordt aangeduid met de term « proactieve recherche ».
De activiteit van de gerechtelijke politie verloopt via enquêtes waarvan sommige uitdrukkelijk door de wet zijn geregeld. Daarnaast doen de politiediensten een beroep op talrijke technieken waarover geen nauwkeurige verordeningen bestaan, tenzij in algemene instructies van de minister van Justitie (gebruik van informanten, observatie, infiltratie van het milieu). Al deze technieken beantwoorden beslist aan wat de gerechtelijke overheid verwacht, maar zouden een wettelijke basis moeten krijgen om te vermijden dat er inbreuken worden gepleegd op het privé-leven.
De gerechtelijke overheid moet in dezen kunnen rekenen op een doelmatige politiezorg zodat zij haar opdracht zo snel mogelijk kan uitvoeren zowel inzake het opsporen van overtredingen in enge zin als inzake proactieve opsporing.
Men kan een onderscheid maken tussen een eenvoudige zaak, waarvoor geen gespecialiseerde opleiding vereist is en die door de eerstelijnspolitie uitgevoerd kan worden en ingewikkelder zaken, waarvoor een bijzondere beroepsonderlegdheid nodig is alsook begeleiding door een gespecialiseerde tweedelijnsdienst die zich eveneens kan inlaten met proactieve recherche, binnen een strikt wettig kader, want gezien het wettelijk vormen op dat vlak verplaats het zwaartepunt van het onderzoek zich van het gerechtelijk naar het politioneel niveau.
Bijgevolg zijn de opdrachten van de politiediensten die de wet op het politieambt bepaalt, aan een grondige herziening toe niet alleen om doelmatig tegemoet te komen aan de behoeften van de burgers en de bestuurlijke en rechterlijke overheden maar ook om rekening te houden met de sterk uiteenlopende aard van de taken die een basispolitie en een gespecialiseerde politie uitoefenen en moeten uitoefenen.
1e principe. Het vertrouwen van de burger
Indien men de redenering wil omkeren en de burger als uitgangspunt nemen, dient men te weten dat een van de belangrijkste doelstellingen van het politieapparaat in het algemeen erin bestaat te kunnen rekenen op het vertrouwen van de burgers. Indien de politiestructuur en de methodes en het optreden van de politie niet door de bevolking worden gelegitimeerd, aanvaard en gewaardeerd, wordt de politie beschouwd als een uitwendig vreemd lichaam, dat weinig geloofwaardig is en vooral weinig bijval zal krijgen. Zoals we verder zullen zien onder meer met het beginsel inzake « Community Policing » moet er tussen de politiediensten en de bevolking een synergie ontstaan inzake aanvaarding en partnerschap.
Het vertrouwen van de burger veronderstelt vooraf een democratische controle, een transparant optreden, doelmatigheid en professionele kwaliteiten, stiptheid en beschikbaarheid, uiteenlopende opdrachten, ... Die beginselen zullen wij hieronder toelichten.
2e principe. Het bestaan van een minimum-standaard inzake gelijke prestatie en eisen
Onontbeerlijk is dat alle politiekorpsen welke ze ook zijn, in welke gemeente of arrondissement zij zich ook bevinden, verplicht worden een minimum-standaard te ontwikkelen voor het verlenen van volstrekt gelijke diensten ongeacht of het gaat over een wachtdienst van 24 uur op 24, het soort politiezorg, enz. Er mag bijgevolg geen verschil meer blijven bestaan tussen personen die in een kleine landelijke gemeente wonen, en personen die in een stad wonen. Politiebeleid moet evenwel aangepast zijn aan de omstandigheden de minima moeten echter gelijk zijn. De kwaliteit en de beschikbaarheid van de politiezorg moet dezelfde zijn, wat er veelal zal toe leiden dat de politiekorpsen van kleine gemeenten en plattelandsgemeenten zich structureel, en definitief, moeten groeperen binnen een territoriaal grotere zone om het personeelsbestand te bundelen.
Anderzijds zullen de politiekorpsen in grote steden zich, waar dit nog niet gebeurd is, moeten opdelen in kleine entiteiten die toebedeeld worden aan specifieke wijken en er functioneren verweven met het maatschappelijk leven. Het federaal politieplan kan voor alle lokale politiediensten minimumnormen en managements-, actie- en organisatiebeginselen voorstellen.
3e principe. Doorzichtigheid
De doorzichtigheid moet een basisprincipe zijn bij elk politieoptreden. De doorzichtigheid van het optreden, het beheer en de evaluatie van de politiediensten is onontbeerlijk voor hun efficiëntie en legaliteit, voor de democratische controle en bovenal voor het vertrouwen van de burger.
Het beheer van de politiediensten, de inspectieverslagen, de lokale veiligheids- en preventienormen en de actiemethoden moeten zo doorzichtig mogelijk zijn en toegankelijk voor elke burger. In dit verband dient regelmatig informatie te worden gepubliceerd.
4e principe. Een interne controle en een strikte en permanente democratische controle
Het met het eerste principe eng verbonden accountability-principe, d.w.z. de verplichting voor een politiedienst om verantwoording af te leggen in alle transparantie, is onontbeerlijk in het kader van een echt democratische politie. Elke politiedienst is verantwoording verschuldigd en moet zijn actie wettigen op grond van de volgende gegevens :
naleving van het federaal plan en van het lokaal plan;
kwaliteit en professionalisme,
doelmatigheid,
doeltreffendheid,
moraliteit en eerbiediging van de mensenrechten,
wettigheid,
kwaliteit van het management,
kwaliteit van het budgettair beheer.
Al die punten moeten voortdurend en strikt in alle openheid worden geëvalueerd en gecontroleerd, enerzijds door de hiërarchische autoriteiten en een zeer strenge interne inspectie en anderzijds door de plaatselijke en federale democratische organen die tot op heden niet altijd over een effectieve en doorzichtige controlemogelijkheid ten aanzien van de politie beschikten. De externe bestaande controle werd voornamelijk uitgeoefend door de burgemeesters op lokaal vlak en door het Comité P op federaal vlak.
Het accountability-principe vereist dus, onverminderd de interne inspectie, eigen aan elk onderdeel :
* De organisatie van een onafhankelijke inspectiedienst voor alle politiediensten, die onder meer tot taak heeft :
regelmatige, verplichte doorlichtingen (om de twee of drie jaar) te organiseren van elk politiekorps, die dwingen tot een permanente kwaliteitszorg zowel inzake management als inzake de tevredenheid van de bevolking, de doelmatigheid, de doeltreffendheid, enz.;
thematische doorlichtingen te organiseren van elk politiekorps;
jaarlijks toe te zien op de follow-up van de federale en lokale plannen, enz.
* De versteviging en de organisatie van een echte democratische transparante controle op alle politiediensten zowel door de gemeenteraden als door het federale Parlement.
* De verruiming van de opdrachten van het Comité P dat moet zorgen voor de externe controle op de politiediensten. De huidige werking van het Comité P laat enigszins te wensen over. Daarom moeten in de nabije toekomst personen worden aangesteld die niet alleen grote beroepskwaliteiten hebben, maar ook sterk onafhankelijk zijn. Eventueel kan de hierboven geschetste taak aan het Comité P worden overgedragen.
Het accountability-principe kan niet werken zonder dat de veiligheidsdoelstellingen worden toegelicht, zonder een constante evaluatie van die doelstellingen en zonder een strategie en duidelijke plannen terzake (zie 7e principe). Het veronderstelt eveneens dat het Comité P door de interne inspectie voortdurend geïnformeerd wordt ook over alle klachten die er zijn en dat daarbij een korte beschrijving van het probleem wordt gegeven.
Het accountability-principe veronderstelt de bekendmaking van alle inspectieverslagen zodat er in het openbaar kan over gediscussieerd worden, de transparantie van de werking van een politiekorps, de toegang tot de documenten die erop betrekking hebben. Het impliceert eveneens het recht van de burger om direct bij dit inspectieorgaan klacht neer te leggen.
5e principe. Eerbied voor de wet en de mensenrechten
De politiekorpsen mogen openbare dwang gebruiken. Daarom moet een democratische politiedienst handelen binnen een strikt kader van neutraliteit en objectiviteit, waarin zijn optreden gebonden is aan vast te stellen voorwaarden en onderworpen is aan een onafhankelijke controle.
Hoewel ze onontbeerlijk zijn voor het vrijwaren van de democratische vrijheden en de mensenrechten, gaan de handhaving van de orde en de veiligheid van de burgers, en de bestraffing van de misdrijven noodzakelijkerwijze gepaard met het gebruik van dwang. Het streven naar meer efficiëntie van de preventieve politiediensten en het repressieapparaat mag dus geenszins ten koste van de individuele en collectieve vrijheden gaan. In dit verband moet bijzondere aandacht worden geschonken aan de rechten van de minst weerbare personen, in moeilijke omstandigheden o.a. vrouwen en de kinderen. Ook zou bijzondere aandacht moeten worden worden geschonken aan een vorming en sensibilisering om een gezonde aanpak door de bevoegde diensten van dergelijke problemen in de hand te werken.
Een ander probleem vormen in dat verband de allochtonen die vaak als groep worden geviseerd.
Daarom verdient het aanbeveling om zowel de aanwerving van vrouwen als mensen van buitenlandse oorsprong in de politiediensten te bevorderen.
De middelen en bevoegdheden die worden toegekend aan de bestuurlijke en gerechtelijke politiediensten, aan de met de strafvordering belaste instellingen, mogen alleen worden gebruikt in zoverre ze noodzakelijk zijn voor de uitvoering van de opdrachten waarvoor ze werden verleend, dit betreft in het bijzonder het gebruik van geweld in de commissariaten en bij aanhoudingen.
De inbreuken op de individuele rechten en vrijheden die het Comité P signaleert in zijn verslag van 1994, zijn onaanvaardbaar. Een versterking van de richtlijnen in dat verband en een sensibilisering via de opleiding dringen zich op zelf al blijkt er sinds 1995 een aanmerkelijke verbetering te zijn opgetreden (zie jaarverslagen van Comité P van 1995 en 1996).
6e principe. Efficiëntie en professioneel optreden. Verantwoordelijkheid en management
De politiediensten moeten worden onderworpen aan een rigoureus professionalisme en een globaal kwaliteitsconcept. Dit veronderstelt een permanente kwaliteitscontrole en -audit, een doorgedreven basisvorming en bijscholing, een efficiënt management.
Voor welke structuur men ook kiest, elk politiekorps moet worden beheerd door een verantwoordelijke leidinggevende structuur, waarvan het optreden verloopt binnen een welbepaald en dwingend wettelijk kader. Elke leidinggevende structuur moet zorgen voor een belangrijke mate van deconcentratie of decentralisatie van het gezag om de diensthoofden en gewone agenten zoveel mogelijk verantwoordelijkheidszin te geven.
Om het verantwoordelijkheidsbesef en de mobiliteit te stimuleren is het wenselijk dat de korpschefs voor hun optreden een mandaat krijgen, dat beperkt is maar verlengd kan worden en dat geregeld geëvalueerd wordt.
Een overdreven centralisatie van de leidinggevende macht is te vermijden omdat die leidt tot gebrek aan verantwoordelijkheidsgevoel en onwetendheid aangaande de noden van het terrein. De leidinggevende structuur moet dus worden georganiseerd en gevormd op basis van de moderne eisen van een efficiënt management, waarbij ruimte wordt gelaten voor initiatief van de gedecentraliseerde diensten.
Het management van de politiediensten vertoont onweerlegbaar een aantal specifieke kenmerken. Het vereist kennis en beheersing van de volgende factoren :
1º een grondige kennis van de eigen organisaties en van de organisaties die belangrijk zijn voor de politie (het politieke systeem, het openbaar ministerie, de overlegstructuren, de andere politiediensten,...);
2º het complexe geheel van juridische normen en formele juridische machtsverhoudingen beheersen;
3º de persoonlijkheid, de denkbeelden, de ervaring en de ambities van de politiemanagers kennen;
4º de politieke en bestuurlijke context beheersen, d.w.z. weten over welke pressiemiddelen en beïnvloedingsmogelijkheden men beschikt om de beslissingen in de juiste richting te sturen.
Het politiemanagement heeft tot taak een beheersmodel uit te zetten en te ontwikkelen.
De planning van het beheer moet volgens de volgende krachtlijnen verlopen :
vaststellen en analyseren van de veiligheidsproblemen die blijken uit de actieradius van de politie;
zeer concreet afbakenen wat de politie wil verwezenlijken en hoe ze kan bijdragen aan de oplossing van de veiligheidsproblemen;
bepalen welke de precieze noden zijn inzake personeelsbestand en materieel om deze doelstellingen te bereiken en aandacht hebben voor het kostenbeheer;
bepalen welk technisch systeem moet worden aangewend om deze resultaten te bereiken.
De controle op de efficiëntie van het politieoptreden gebeurt op basis van een evaluatie van de resultaten, waardoor de activiteiten binnen de betrokken politiedienst alsnog kunnen worden rechtgezet en de projecten, die tot doel hebben de efficiëntie te verhogen, kunnen worden aangepast.
7e principe. Doelstellingen en een duidelijk beleid : de noodzaak van een inpassing van de politionele actie in een federaal plan en in een lokaal plan voor strafrechtelijk- en veiligheidsbeleid waarover democratisch overlegd wordt.
De ingewikkeldheid, de ononverzichtelijkheid of de versnippering, de onduidelijkheid van de richtlijnen en van de verwachtingen leiden tot een te grote bewegingsvrijheid, apathie of tegenstellingen binnen de verschillende politiekorpsen. De politionele actie moet passen in het kader van een strategisch strafrechtelijk beleid en een duidelijk veiligheidsbeleid dat door de federale en lokale politieke overheden wordt gevoerd. Het wordt jaarlijks of na meerdere jaren bepaald zowel op grond van de verwachtingen van de burgers, waarnaar officieel wordt gepeild, als op grond van de verwachtingen van de bevoegde administratieve en gerechtelijke overheden.
De politie heeft een uitvoerende rol. De wet op het politieambt gaat uit van het principe dat een onderscheid gemaakt moet worden tussen de politieautoriteiten en de politiediensten. De politiediensten zijn steeds uitvoeringsorganen die optreden onder het gezag en de verantwoordelijkheid van de autoriteiten. De politiediensten mogen dus nooit op volstrekt onafhankelijke wijze het te volgen beleid bepalen noch de methodes ervan. Zij moeten evenwel vaak optreden en op eigen initiatief maatregelen nemen doch steeds binnen de grenzen van de beleidslijnen die door de bevoegde overheid zijn uitgestippeld. Geen enkele directie van de politie mag bevoegd zijn om zonder democratische controle de prioritaire krachtlijnen van zijn politieactie noch de prioritaire krachtlijnen van het strafrechtelijk opsporingsbeleid te bepalen.
Hun actie moet dus steunen op een wettelijk en verordenend kader en passen in een coherente en prioritaire strategie en doelstelling die moeten beantwoorden aan de noden van de bevolking en van de instellingen en die derhalve democratisch door de door de bevolking verkozen vertegenwoordigers moeten zijn vastgesteld.
Tot op heden was het debat over de veiligheid, het strafrechtelijk beleid en de politiestrategie niet bepaald de zorg van de politiek of van de wetgevende macht. In een democratische samenleving is dat debat nochtans essentieel en zou het een van de belangrijke aandachtspunten van de verkozenen van de verschillende assemblees moeten zijn. De strategische keuzes en de politionele organisatie mogen niet op ondoorzichtige wijze worden overgelaten aan de uitvoerende macht of zelfs aan de verschillende leidinggevende structuren van de politie. Het Parlement moet terzake het richtinggevend orgaan bij uitstek zijn en zou dat al altijd geweest moeten zijn.
Het veiligheidsbeleid en het strafrechtelijk beleid moeten voortaan jaarlijks door de bevoegde autoriteiten worden uitgewerkt op basis van doelgericht afgebakende noden van de bevolking en van de betrokken overheden en vervolgens worden voorgelegd aan de betrokken parlementen die de eindbeslissing moeten nemen inzake de algemene beleidslijnen en duidelijke doelstellingen moeten goedkeuren. Dat is iets wat tot op heden meestal niet is gebeurd.
Die strategie moet in de eerste plaats een collectieve federale strategie zijn en dus worden vastgelegd door het federale Parlement in het kader van een federaal plan voor strafrechtelijk beleid en van een federaal veiligheidsplan, aan de hand waarvan ten slotte voor coördinatie en harmonisatie tussen arrondissementen, tussen gemeenten en tussen gerechtelijke autoriteiten kan worden gezorgd evenals voor een doeltreffendheid waarnaar nooit gestreefd is.
Die strategie moet ook beantwoorden aan de lokale specificiteit en aan de bijzondere noden van de lokale bevolking. Zij moet dus op het lokale niveau aanvullend worden vastgelegd door de gemeenteraad.
Het is derhalve onontbeerlijk in de toekomst te kunnen beschikken over een plan voor federaal strafrechterlijk- en veiligheidsbeleid dat door de respectieve ministers wordt voorbereid en door die ministers samen ter goedkeuring aan het Parlement wordt voorgelegd. Het moet van toepassing zijn op alle politie-eenheden en gerechtelijke autoriteiten. Daarnaast is een lokaal plan voor veiligheids- en strafrechterlijk beleid nodig dat door de gemeenteraad wordt goedgekeurd.
De politiewereld moet opnieuw vertrouwd gemaakt worden met aspecten zoals samenwerkingsprospectie en beleid. Die plannen moeten hetzij jaarlijks hetzij ten minste om de twee jaar besproken worden.
Het plan inzake strafrechterlijk beleid en federaal veiligheidsbeleid
Dit plan moet uit twee gedeelten bestaan :
Het eerste behandelt het vervolgings- en onderzoeksbeleid, waarvan de prioriteiten worden vastgesteld door de minister van Justitie, na advies van het college van procureurs-generaal op basis van een strategische analyse van de misdaadfenomenen en van statistieken. Deze prioriteiten moeten worden besproken in het Parlement. Bijzondere aandacht wordt besteed aan de georganiseerde misdaad, waarbij een strategische analyse wordt gemaakt van de evolutie, de ernst, de aard en de omvang van het fenomeen en van de risicosectoren, en dit op basis van alle informatie en statistieken van de gespecialiseerde diensten. De onderzoekscommissie belast met het onderzoek naar de georganiseerde criminaliteit van de Senaat zal in dit verband specifieke aanbevelingen opstellen.
Een duidelijk omlijnd strafrechtelijk beleid moet berusten op de volgende beginselen :
het moet ingegeven zijn door de informatie afkomstig van alle politiekorpsen;
het moet een evaluatie bieden van het verschijnsel criminaliteit op het nationale niveau, daarbij rekening houdend met de lokale kenmerken;
het moet op basis van het onderzoek door de wetenschappers en door de verschillende politiediensten of steundiensten strategieën voorstellen om het verschijnsel criminaliteit doelmatig te bestrijden;
het moet een lijst met voorrangspunten opmerken waarover het Parlement een debat moet houden.
Teneinde aan deze noden tegemoet te komen, werd het college van procureurs-generaal onlangs ingesteld (wet van 4 maart 1997). Het is belast met :
º de coherente uitwerking en de coördinatie van het strafrechtelijk beleid vastgesteld door de in artikel 143ter van het Gerechtelijk Wetboek beoogde richtlijnen, en met inachtneming van de finaliteit ervan;
º de goede algemene en gecoördineerde werking van het openbaar ministerie.
Het tweede deel van het plan bevat het politie- en het preventiebeleid en wordt uitgewerkt door de minister van Binnenlandse Zaken, met name op basis van de aanbevelingen van het Vast Secretariaat voor het Preventiebeleid. Sommige aspecten van het preventiebeleid moeten eerst besproken worden in een interministeriële conferentie inzake veiligheid, waaraan alle betrokken ministers deelnemen.
Het plan moet in het federale Parlement worden besproken dat de belangrijkste oriëntaties terzake goedkeurt.
Het plan inzake strafrechtelijk beleid en lokale veiligheid
Dit plan bevat in de eerste plaats het vervolgings- en onderzoeksbeleid, voor elk arrondissement vastgesteld door de procureur des Konings, na een bespreking binnen de overlegstructuren en op basis van een strategische analyse van de lokale misdaad en van de statistieken. De federale richtlijnen moeten hierbij worden nageleefd.
In dit plan wordt ook het preventiebeleid bepaald in overleg met alle betrokken partners. Het moet dus op het lokale vlak aanvullend worden vastgelegd door de gemeenteraad. De veiligheidscharters vormen een goede basis voor de herstructurering.
Dit plan moet de beginselen bepalen, die voor iedereen van toepassing zijn, voor het management en de organisatie van het politieoptreden, en het moet met name de doelstellingen, de logistieke en personeelscapaciteit en de evaluatiemethoden formuleren.
8e principe. Een globale aanpak van de veiligheid
Bij het uitstippelen van de strategie moet worden uitgegaan van een globale aanpak van het veiligheidsprobleem. Een strategie van strafrechterlijk en politiebeleid moet voor alles steunen op een essentieel preventieve aanpak, wat betekent dat de opdracht van de politiediensten op dit vlak wordt uitgebreid. Daarnaast moet het preventiebeleid van de verschillende betrokken overheidsinstanties beter op elkaar afgestemd worden : de federale overheid voor wat het veiligheidsbeleid betreft, de gemeenschappen en gewesten (onderwijs, gezondheid, jeugd, immigratie, tewerkstelling, enz.) en de provincies voor wat de niet-federale materies betreft. Alle partners moeten bij de onderhandelingen over het beleid worden betrokken en het moet democratisch worden besproken. Ten slotte is het onontbeerlijk een werkelijk efficiënte samenwerking te organiseren tussen de openbare sector en het maatschappelijk middenveld en tussen de commerciële en non-profit sector.
Er moet worden voorzien in een instrument voor permanent overleg tussen de gemeenschappen en gewesten en de betrokken actoren, wat moet uitmonden in de oprichting van een vaste interdepartementale conferentie voor de preventie. Daarin dient het beleid van de verschillende overheden gecoördineerd te worden. De preventieve aanpak moet de specifieke bevoegdheden van elke entiteit respecteren (de federale Staat, de deelgebeiden, de overheidssector, de verenigingen, de commerciële en de non-profit sector).
9 e principe Het principe van de Community Policing
Onze politie moet steunen op het concept van de Community Policing, een principe dat in België stilaan voet aan de grond krijgt. De eerste voorwaarde voor de goede werking van een moderne politiedienst is de optimale integratie van de politie in de gemeenschap. De Community Policing is zowel een filosofische als een organisatorische strategie die de politie en de lokale bevolking in staat stelt nauw samen te werken teneinde de misdaden, de wanbedrijven op te lossen en het onveiligheidsgevoel, de verstoring van de samenleving, de wijkdelinquentie te voorkomen. Voortdurende nauwe en persoonlijke contacten vormen hier een eerste voorwaarde. Een maatschappelijk geïntegreerde politie kan over meer maatschappelijke informatie beschikken. Op grond daarvan zal zij ongetwijfeld kunnen wijzen op conflicten en problemen en zal zij in staat zijn die te voorkomen.
Om dit concept ingang te doen vinden moeten de politiediensten ook een managementsprincipe huldigen en nauw samenwerken met de bevolking teneinde de gevoelens van apathie of afwijzing van de politie, die helaas nog te veel ervaren worden, uit de weg te ruimen.
Dergelijke politie zal de bevolking deskundige, gedecentraliseerde, gepersonaliseerde eerstelijnshulp bieden waarbij aandacht wordt geschonken aan de verwachtingen van de bevolking en aan de problemen die in de gemeenschap leven.
De Community Policing impliceert een versterkte aanwezigheid op het terrein van geïntegreerde en opgeleide wijkagenten die dagelijks contact onderhouden met de bevolking. Dat betekent dus meer straatwerk waardoor de administratieve taken kunnen worden overgedragen aan andere beamten. Dit concept zet de politie er ook toe aan in zich in te schakelen bij de aanpak van samenlevingsproblemen.
De Community Policing vergt een partnership met de vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld om te pogen nieuwe en creatieve oplossingen te vinden voor de delinquentie en de maatschappelijke problemen.
De relatie tussen de politie en de bevolking moet inderdaad gebaseerd zijn op partnerschap.
De politie moet weliswaar toegankelijker gemaakt worden via steunpunten of wijkbureaus. Met of zonder PR-middelen moet de uitvoering van de projecten waartoe vooraf in het eigen korps of in de eigen dienst beslist werd, aan de bevolking worden meegedeeld. In dit kader kan men de werking van de gemeentelijke veiligheidscommissie en preventieraden, opgericht door de Minister van Binnenlandse Zaken, veralgemenen en versterken. Daardoor kan de politie rond de tafel gaan zitten met vertegenwoordigers uit de samenleving teneinde de problemen eventueel met de hulp van deskundigen of gepriviligeerde getuigen te analyseren. Vervolgens dienen de noodzakelijke maatregelen te worden uitgewerkt en toegepast. Terzelfdertijd moet beslist worden hoe het resultaat zal worden geëvalueerd. Bij die gelegenheid moet ook bepaald worden wat de uitvoerende taken van eenieder zijn en dus ook van de politie.
Samenvattend kan worden gesteld dat de basispolitiezorg die gebaseerd is op de filosofie van de Community Policing gekenmerkt moet zijn door « een visie, een filosofie of een concept betreffende een taakuitvoering waarbij op een bepaald grondgebied, door een politie, voornamelijk rekening gehouden wordt met gevoelens en problemen van onveiligheid van de bevolking. Die politie is en streeft naar de oplossing van de veiligheidsproblemen in overleg met de plaatselijke autoriteiten en de bevolking en alle instanties en organisaties die ertoe kunnen bijdragen ». Dit vergt vanwege de politie een open honding en, van uit de bevolking, een zorg voor de kwaliteit en een bereidheid tot samenwerking met de politie.
10 e principe Respect voor de eigenheid van de opdrachten van de bestuurlijke en de gerechtelijke politie
In ons rechtssysteem en onze rechtscultuur is het behoud van de eigenheid van de opdrachten van gerechtelijke en bestuurlijke politie essentieel, zonder dat daarom een muur tussen hen wordt opgetrokken. Er bestaat immers een intrinsiek verschil tussen beide politieopdrachten, de functionele controle waaraan zij worden onderworpen en de instanties die die controle uitoefenen.
Het respect voor de eigenheid van beide opdrachten mag niet leiden tot een scheiding van de bevoegde structuren inzake bestuurlijke en gerechtelijke politie aan de basis, aangezien zij informatie moeten uitwisselen. Op lokaal niveau blijft de integratie van de opdrachten van gerechtelijke en bestuurlijke politie dus onontbeerlijk.
Dit sluit de mogelijkheid niet uit om op lokaal niveau afzonderlijke eenheden te specialiseren in gerechtelijke opdrachten.
Nochtans dringt zich vanwege de specifieke aard van de opdrachten het bestaan op van verschillende controle-instanties. Vooral de tweede lijn op het federaal niveau, moet worden voorzien in vrij autonome leidinggevende structuren, die elk op hun eigen manier beheerd worden, onder andere op basis van de rol die aan de gerechtelijke autoriteiten wordt toegekend.
11 e principe Complementariteit van de politiediensten of de nood aan een duidelijke verdeling van de bevoegdheden
De organisatie van de politiediensten moet steunen op een duidelijke taakverdeling. Een organisatie waarbij de verschillende korpsen exact dezelfde opdrachten krijgen voor hetzelfde grondgebied is onaanvaardbaar. Voortaan moet worden gewerkt aan een duidelijke en gecoördineerde verdeling van de bevoegdheden op basis van objectieve criteria, zodat de diensten elkaar aanvullen en niet langer elkaars concurrenten zijn.
De verdeling van de taken brengt het volgende mee :
1. Op lokaal niveau mogen geen verschillende politiediensten naast elkaar bestaan en mag er slechts één plaatselijke politiedienst bestaan, bevoegd voor één bepaald grondgebied en voor alle plaatselijke politietaken. Deze lokale politiedienst is zowel bevoegd op het vlak van de gerechtelijke als op dat van de bestuurlijke politie.
2. Men kan niet aanvaarden dat, hetzij op arrondissements- hetzij op federaal niveau, met betrekking tot de complexe en georganiseerde misdaad concurrerende diensten bestaan die dezelfde taken uitvoeren. Alle bevoegdheden die voortvloeien uit de opdrachten van gerechtelijke politie inzake complexe en georganiseerde misdaad, moeten binnen dezelfde structuur worden samengebracht.
3. Alle diensten van gespecialiseerde bestuurlijke politie die de grenzen van de gemeente overstijgen, moeten binnen een structuur worden samengebracht. De wildgroei van gespecialiseerde politiediensten moet ophouden.
4. De opdrachten dienen in de wet duidelijk verdeeld te worden tussen de plaatselijke politie en de gespecialiseerde tweedelijnspolitie. Er kunnen nochtans akkoorden worden gesloten door de functionele politieoverheden met betrekking tot de taken die de eerstelijnspolitie voor het federaal niveau zal verrichten en vice versa.
Men moet tevens duidelijk de opdrachten verdelen tussen de eenheden van de lokale bestuurlijke politie en de gespecialiseerde tweedelijnsstructuur, alsook tussen de eenheden van de lokale recherche en de gespecialiseerde tweedelijnsstructuur van de misdaadpolitie. De taakverdeling berust dus op een duidelijke verdeling tussen de eerstelijns- en de tweedelijnspolitie.
Hoe dan ook mag het nooit gebeuren dat de tweedelijnspolitie zich op een hoger hiërarchisch niveau bevindt dan de eerstelijnspolitie, want die twee diensten werken gescheiden maar complementair. Het ontbreken van een hiërarchische band mag echter geen hinderpaal zijn voor een optimale uitvoering van de opdrachten. De betrekkingen tussen diensten van de eerste lijn en die van de tweede lijn moeten ingegeven zijn door het partnerschapsbeginsel wat het oprichten van task-forces veronderstelt. De aanvullende politie kan geen lokale politiedienst vorderen. Dit sluit echter niet het bestaan uit van afspraken waarbij de eerstelijnspolitie bepaalde taken vervult ten behoeve van, en op dat ogenblik, onder de leiding van de tweedelijnspolitie.
12 e principe Belang van een sterke lokale politie
Omdat het principe van de gemeentelijke autonomie belangrijk is in ons democratisch stelsel en men in een kleine gemeenschap over een specifieke lokale misdaad- en veiligheidspolitie moet beschikken, is een autonome en democratisch gecontroleerde basispolitie onontbeerlijk, ongeacht de vorm die men daarvoor kiest. Deze moet alle politietaken voor haar rekening nemen die geen groot aantal specieke bevoegdheden, middelen, methodes of personeelsleden vergen om op te treden. Deze dienst moet polyvalent zijn.
Wil men effectief de veiligheid verzekeren en het veiligheids- en bereikbaarheidsgevoelen bevorderen, is het onontbeerlijk dat de politie nadrukkelijk wordt georganiseerd op een niveau dat het dichtst mogelijk bij de bevolking is gesitueerd. Het is enkel op deze wijze mogelijk voor de politie zich in te leven in de plaatselijke problematiek en deze te kennen en te remediëren.
Hij moet de volgende taken uitoefenen :
Wat de preventieve politionele taken betreft, moet die dienst voortdurend contact leggen en onderhouden met de bevolking. Dit impliceert dat die politie toegankelijk is, beschikbaar, kan luisteren, zichtbaar aanwezig is, deelneemt aan preventieve acties, waarschuwt voor toestanden die aanleiding dreigen te geven tot problemen en die toestanden ook kenbaar maakt.
Wat de repressieve politionele taken betreft, moet die dienst de interventies van de administratieve en gerechtelijke politie uitvoeren, de hulpverlening door de politie organiseren (met inbegrip van de opvang van de slachtoffers en de doorverwijzing naar gespecialiseerde instellingen) en tot het lokale niveau beperkte opsporingen en onderzoeken uitvoeren.
Als eerstelijnspolitiedienst moet hij de informatie meedelen die werd ingewonnen in het kader van de preventieve en repressieve politieactiviteiten en voldoen aan de behoeften en aan de verzoeken die geformuleerd worden door de bevoegde administratieve en gerechtelijke autoriteiten en door de tweedelijnspolitie.
Deze laatste, de zogenaamde aanvullende politie, moet van haar kant ervoor zorgen dat informatie teruggestuurd wordt naar de lokale politie volgens de regels bepaald onder principe nr. 14.
Elke basispolitie moet zowel oog hebben voor bestuurlijke als voor gerechtelijke politietaken.
De lokale politie moet inderdaad haar gerechtelijke bevoegheid behouden die haar in staat stelt op het strafrechtelijk vlak op te treden als gezagsorgaan. De lokale politie reduceren tot een gemeentewacht zou haar autoriteit aantasten.
Het is overigens een feit dat de kleine criminaliteit op lokaal of zonaal niveau kan worden aangepakt.
Het kan wel gebeuren dat de lokale politie door haar goede contacten met de bevolking een piste ontdekt die leidt naar een ernstige misdaad.
Behalve de politiek-bestuurlijke of gerechtelijke instanties mag geen enkele hogere politie-instantie toezicht of hiërarchisch gezag uitoefenen over een lokale politie.
Elke lokale politie moet nochtans in een duidelijk federaal beleid ingepast worden en moet dan ook op basis van de in punt 7 vermelde beginselen de federale plannen en de richtlijnen naleven, die gegeven worden door respectievelijk de minister van Binnenlandse Zaken voor de taken van bestuurlijke politie, en de minister van Justitie voor de taken van gerechtelijke politie.
Deze plannen of richtlijnen, waarvan de uitvoering gecontroleerd wordt door een gemeenschappelijke inspectiedienst, kunnen met name minimale normen voor het beheer en actieplannen betreffende organisatie en beheer opleggen.
13 e principe Nood aan een gespecialiseerde tweedelijnspolitiestructuur
Welke structuur de politiediensten ook krijgen, het is duidelijk dat een polyvalente lokale politiedienst niet alle gespecialiseerde opdrachten kan uitvoeren, en evenmin de taken waarbij hooggespecialiseerde of omvangrijke middelen vereist zijn.
Daarom moet men beschikken over, een tweedelijnsstructuur die als complementaire taak de grondige behandeling krijgt van complexe feiten en fenomenen, met de voortzetting van de eerstelijnsinterventies die specifieke bekwaamheden, middelen, methoden of personeelsbestanden vereisen, alsook de gespecialiseerde logistieke steun, en vooral het onderzoek inzake georganiseerde en complexere misdaad, evenals de internationale samenwerking in het raam van een gemeenschappelijke steundienst, onverminderd de taak die het lokale politieniveau heeft om te werken met de lokale politiediensten van het aangrenzende land.
Deze aanvullende politie moet samengesteld zijn uit twee vrij autonome politiediensten (misdaadpolitie en bestuurlijke politie), en een steundienst.
14 e principe Noodzaak van centralisering van de informatie en van compatibiliteit van de communicatienetten
A) De doelmatigheid van het politieoptreden hangt in hoofdzaak af van de uitwisseling van informatie tussen de diensten van de lokale politie onderling en de diensten van de lokale en de aanvullende politie.
Dit systeem, waarvan de gegevens hoofdzakelijk door de eerstelijnspolitie ingevoerd worden, moet het mogelijk maken snel te coderen in een vereenvoudigde vorm. Bovendien moet het mogelijk worden in het systeem statistieken te verwerken met strategische informatie die voor alle diensten toegankelijk moet zijn.
Het is bijgevolg ondenkbaar een centraal informaticasysteem op te richten onder het gezag van een nationaal magistraat, dat onder meer alle harde informatie centraliseert ingewonnen door elke politiedienst. Voor elke dienst moet de verplichting gelden de harde informatie in het net op te nemen. Dat centraal net moet rechtstreeks en uitsluitend toegankelijk zijn voor alle politiediensten en gerechtelijke overheden en moet op het federale niveau worden georganiseerd.
Wat de zachte informatie betreft is het noodzakelijk dat er een « flagging » -regeling komt naar het voorbeeld van het Engels systeem, waarmee elke speurder de naam kan vinden van de speurders die met een bepaald dossier bezig zijn, die zich vooraf kenbaar moeten maken en die het soort dossier hebben moeten meedelen waarop zij werken in het kader van een gecentraliseerd informatienet.
Zo kunnen de speurders weten wie wie is en informatie uitwisselen.
Het zou dientengevolge noodzakelijk zijn in de wet tevens het statuut te regelen van de informatie en van de manier waarop de centralisering en de uitwisseling van die informatie geschiedt.
Het inwinnen, verzamelen, opslaan en bewaren van gegevens en foto's in het kader van de bestuurlijke opdrachten en de controle hierop moet wettelijk geregeld worden.
De commissie ter bescherming van het privéleven en het Comité P hebben hier controle op.
De justitiële autoriteiten hebben hier toegang toe.
Er moet tenslotte voldoende aandacht worden geschonken aan de beveiliging van zowel de « harde » als de « zachte » informatie.
B) Overigens moet er een communicatienet tussen de politiediensten komen. Aan het project « Astrid » kan dus niet worden voorbijgegaan.
15 e principe Principes van duidelijke verantwoordelijkheid en leiding
De politiehervorming moet leiden tot het wegwerken van alle onduidelijkheden in verband met de rol van de verschillende hiërarchische en functionele overheden van de politiekorpsen. De rol van zowel de federale als de lokale overheid bij de uitvoering van de opdrachten van gerechtelijke en bestuurlijke politie zou duidelijk omschreven moeten worden.
De functionele overheden die verantwoordelijk zijn voor het algemeen beleid inzake de politiestructuren en de follow-up ervan, zijn de minister van Justitie voor de opdrachten van gerechtelijke politie en de minister van Binnenlandse Zaken voor de opdrachten van bestuurlijke politie.
1. Op het federale niveau moet de minister van Binnenlandse Zaken verantwoordelijk zijn voor het federale veiligheidsbeleid in zijn geheel. In dit verband oefent hij zijn functioneel gezag over de politiediensten uit in de aangelegenheden die tot zijn bevoegdheid behoren.
De minister van Justitie bepaalt het strafrechtelijk beleid na advies van het college van procureurs-generaal, dat het opsporings- en vervolgingsbeleid bepaalt. In dit verband oefent hij het gezag uit over de politiediensten die optreden als gerechtelijke politie.
De leidende structuur van de tweedelijnspolitie staat in voor het beheer van de politiekorpsen onder het gezag van hun respectieve functionele overheden.
In de uitoefening van de opdrachten van gerechtelijke politie staat de leidende structuur onder het gezag van de minister van Justitie en van het College van procureurs-generaal voor de uitvoering van het strafrechtelijk beleid. Voor de uitoefening van de taken van bestuurlijke politie staat zij onder het gezag van de minister van Binnenlandse Zaken.
Het openbaar ministerie heeft de leiding van het gerechtelijk opsporingsonderzoek.
De onderzoeksrechter neemt de reële leiding van het gerechtelijk onderzoek op zich.
2. Op het lokale niveau moet het veiligheidsbeleid worden bepaald door de gemeenteraad (ter aanvulling van het veiligheidsbeleid dat bepaald wordt op het federale niveau). Die politieke overheid oefent een democratische controle uit op de uitvoering van het beleid door de lokale politie.
De burgemeester is functioneel verantwoordelijk voor de opdrachten van bestuurlijke politie. Voor de uitvoering van die opdracht ressorteert de burgemeester evenwel onder de bevoegdheid van de minister van Binnenlandse Zaken en van de gouverneur, die de toezichthoudende overheden zijn. De leiding, de organisatie en de verdeling van de taken van het politiekorps berust bij de korpschef. De korpschef ressorteert onder de bevoegdheid van de gerechtelijke instanties (procureur des Konings) voor de uitvoering van specifieke opdrachten van gerechtelijke politie.
3. De provinciegouverneurs zijn verantwoordelijk voor de coördinatie en de logistieke ondersteuning van de administratieve beleidsopties in hun provincie en staan onder het toezicht van de minister van Binnenlandse Zaken.
Rekening houdend met dit kader, oefenen de gerechtelijke instanties een vorderings- en controlebevoegdheid uit ten aanzien van de lokale en federale rechercheëenheden. In het beheer van deze diensten worden zij echter enkel betrokken.
Welke structuur uiteindelijk ook aan de politiediensten wordt gegeven, een van de belangrijkste aspecten van de hervorming moet daarin bestaan dat elke functionele overheid haar gezag daadwerkelijk kan uitoefenen zonder dat haar door de hiërarchische overheden obstakels in de weg worden gelegd.
16 e principe Organisatie van een partnerschap tussen de politie en de rechterlijke macht
Hoewel de gerechtelijke autoriteiten een strenge functionele controle behouden op de uitoefening van de opdrachten van gerechtelijk politie, moet er tussen deze autoriteiten en de politiekorpsen die de opdrachten uitvoeren, een op wederzijds respect gebaseerd partnerschap ontstaan.
Hoewel het misschien niet de taak is van de gerechtelijke overheden een politiekorps te beheren, is het wel wenselijk dat originele formules gevonden worden om bij de magistraten daarvoor meer belangstelling te wekken en hen meer te betrekken bij het beheer van de politiekorpsen. Er moet ook voortdurend informatie over dit punt verstrekt worden. Bovendien zou het interessant zijn eventueel te voorzien in een detachering van parketmagistraten bij sommige directies van de politiekorpsen die specifiek belast zijn met opdrachten van gerechtelijke politie zodat een link tussen beide tot stand komt.
Daarenboven moet een gerechtelijke overheid worden aangewezen die samen met de hiërarchische overheid van het politiekorps op basis van een partnerschap, als scheidsrechter optreedt in de conflicten tussen de korpsbeheerder en de gerechtelijke overheden (parketten en onderzoeksrechters) die verband houden met het terbeschikkingstellen van middelen en personeel, en die eventueel arbitreert tussen de verschillende verzoeken die uitgaan van de onderzoeksrechters. De magistraten moeten eveneens intens samenwerken met de bestuurlijke autoriteiten. Zij zouden samen moeten trachten de eisen van het veiligheidsbeleid in overeenstemming te brengen met de prioriteiten van de gerechtelijke werkzaamheden.
17 e principe Versterking van de samenwerkingsverbanden
a) Het is onontbeerlijk dat er tussen agenten van de plaatselijke politie en agenten van de federale politie op heel wat niveaus overleg wordt gepleegd, zowel op lokaal niveau als op het niveau van het arrondissement of op dat van de provincie, zowel op het gebied van de opdrachten van bestuurlijke als van gerechtelijke politie. Dat overleg moet plaatsvinden zowel tussen de toezichthoudende ministers als tussen de bestuurlijke overheid (burgemeesters, gouverneurs), de gerechtelijke overheid (procureur-generaal, procureur des Konings) en de korpshoofden van de politiediensten. Dat moet zorgen voor een betere spreiding van de informatie, een betere synergie en coordinatie van de acties en de uitwerking van een volwaardig veiligheidsbeleid zowel op federaal als op lokaal vlak. De aangepaste verspreiding van de informatie en de synergie impliceren dat zoveel mogelijk komaf wordt gemaakt met de hokjesmentaliteit. Die overlegstructuren moeten het forum zijn waarop de federale collectieve en individuele veiligheidsbehoeften en de nood aan misdaadbestrijding samen besproken worden. Het overleg moet nieuw leven worden ingeblazen.
b) Behoudens deze structurele samenwerking mag men het fenomeen van de task-force niet veronachtzamen die, als middel kunnen dienen om de eerste- en tweedelijnspolitie een kader te bezorgen om samen te werken.
18 e principe Een gelijke opleiding en een gemeenschappelijke rekruteringsprocedure
Een gemeenschappelijke basisopleiding stimuleert de ontwikkeling van een gemeenschappelijke politiecultuur en de verspreiding van een eenvormig eisenpakket en kwaliteitsconcept. Er moet op gelet worden dat er tijdens deze opleiding ook aandacht wordt besteed aan de noodzaak de rechten van de mens te eerbiedigen, aan de verplichting rekenschap af te leggen en aan het feit dat zij hun opdrachten uitvoeren ten dienste van de bevolking. Daarnaast schept een gemeenschappelijke basisopleiding uiteraard meer ruimte voor mobiliteit voor de toekomstige agenten. Er moet worden gekozen voor een eenvormige basisopleiding. Het beheer daarvan zal op provinciaal niveau gebeuren, op basis van organisatorische principes die dezelfde zijn voor alle kandidaat-politiemensen, ongeacht de specifieke politiedienst waarin zij uiteindelijk willen terechtkomen. Daarnaast kunnen uiteraard gespecialiseerde opleidingsmodules worden georganiseerd. Op elk studieniveau bevat de basisopleiding stages en perioden waarin de toekomstige politieman mee gaat in patrouilles en buurtwerk verricht.
Ook de selectieprocedure moet volgens gemeenschappelijke criteria verlopen. Elke korpschef en elke gemeente kan dan personeel kiezen uit een wervingsreserve. De bevordering van het geselecteerde personeel dient bovendien te geschieden op grond van een objectieve vergelijking van de titels en verdiensten.
19 e principe Mobiliteit van het personeel en eenvormige statuten
De mobiliteit draagt in grote mate bij tot de motivatie en de efficiëntie van het personeel. Elke agent kan zo op de plaats terechtkomen waar zijn diensten het beste tot hun recht komen. Tijdens hun loopbaan moeten agenten kunnen overstappen van de eerstelijns- naar de tweedelijnspolitie en vice versa, en ook van de ene politiedienst naar een andere. Dit versterkt immers de samenwerking en creëert een homogene « bedrijfsgeest ».
De mobiliteit tussen de verschillende politiediensten in de loop van een politieloopbaan, is slechts mogelijk als de statuten geharmoniseerd worden. Op die manier wordt ook het demotiverende effect van het vervullen van soortgelijke taken onder andere statuten vermeden. Er moet bijgevolg gestreefd worden naar een eenvormig statuut.
20 e principe Uniform tuchtstatuut
1. Er moet een goed uitgewerkt gemeenschappelijk tuchtstatuut voor alle politieambtenaren komen.
2. De tuchtzaak wordt aanhangig gemaakt op initiatief van de hiërarchische of functionele autoriteit en desgevallend door het Comité P .
3. Kleine tuchtsancties (nader te bepalen) kunnen door de hiërarchisch meerdere worden opgelegd.
4. Zwaardere sancties worden opgelegd via een tuchtcollege dat gedecentraliseerd werkt, en dat voorgezeten wordt door een lid van de rechterlijke macht.
5. Er moet een mogelijkheid tot onmiddellijke schorsing bij ordemaatregel worden ingesteld en duidelijk worden aangegeven wie daartoe bevoegd is.
6. Ieder proces-verbaal, iedere klacht, die wordt opgesteld ten aanzien van een politieambtenaar die optreedt in de uitoefening van zijn functie, moet onmiddellijk worden overgezonden aan het Comité P.
Op basis van de hierboven beschreven verwachtingen en principes, meent de commissie dat de politiestructuren van de Belgische Staat grondig moeten worden hervormd. Daarbij moet een langetermijnstrategie worden gehanteerd, die ervoor moet zorgen dat de nieuwe structuren operationeel zullen zijn na een overgangsperiode van vijf jaar. Het hier voorgestelde model vormt een streefdoel, dat zal worden verwezenlijkt via een reeks geleidelijke maatregelen, zodat een te bruuske overgang, met alle spanningen en inefficiëntie van dien, wordt vermeden.
Om de hervorming van de politiediensten een kans tot slagen te bieden, moet zonder vooroordelen worden nagedacht over het eindmodel en abstractie worden gemaakt van de bestaande namen en structuren, zodat nieuwe structuren in de plaats kunnen komen, met andere benamingen en een op een andere leest geschoeide organisatie.
Eenmaal de kaarten herschud, worden een aantal personeelsleden en korpschefs verplaatst en verdeeld over de nieuwe toekomstige structuren.
Een project van deze omvang kan alleen slagen als aan een aantal voorwaarden wordt voldaan :
1. Een snelle en grondige hervorming van de organisatie van het gerecht, van de opleiding van de magistraten en van het beheer van de parketten;
2. De uitwerking van een meerjarenplan voor de geleidelijke herstructurering van de politiekorpsen op basis van duidelijke doelstellingen die een ruime steun krijgen van de politieke mandatarissen;
3. De wil om de korpsgeest te overstijgen en de angst voor vernieuwingen af te schudden.
De commissie stelt dan ook een aantal krachtlijnen voor met betrekking tot een synthesemodel, dat volgens haar aansluit bij het concept van de « geïntegreerde politiediensten », omschreven in het verslag van de commissie Dutroux, en dat een concreet antwoord is op de principes die werden opgesomd in hoofdstuk II. De Commissie stelt een herstructurering voor op drie complementaire begrippen :
een gedecentraliseerde politie;
een federale politie;
een geïntegreerde politie.
Onze keuze voor het principe van de community police als basisleidraad voor de inhoudelijke invulling van het politiewerk, heeft tot gevolg dat de politie het sterkst op het lokale vlak moet uitgebouwd worden.
a) Een democratische en doelmatige politieorganisatie heeft als een belangrijke vereiste een verregaande decentralisering en een deconcentrering van de macht om te vermijden dat één directoraat alle bevoegdheden in handen krijgt over het politieapparaat, zowel centraal als lokaal, inzake zowel de opdrachten van gerechtelijke politie als die van bestuurlijke politie.
b) Een democratische en doelmatige politieorganisatie vereist vervolgens vrij autonome bestuursstructuren naar gelang van de eigenheid van hun opdracht. De effectieve uitoefening van het toezicht door de gerechtelijke overheden op de opdrachten van gerechtelijke politie is moeilijk te verenigen met het bestaan van één enkele directie die alle politieambtenaren samen via een verticale structuur leidt.
c) Wegens de eigen kenmerken alsook de verwachtingen van de plaatselijke bevolking en de gebruikelijke reacties verbonden aan een typisch Belgische houding, die sterk gehecht is aan de gemeentelijke autonomie, moet elke politiestructuur een steunvlak vinden bij een plaatselijke politie waarop een democratisch toezicht wordt uitgeoefend door de gemeenteraden die door de burgemeester worden geleid en optreden volgens de richtlijnen van het plaatselijk politieplan met naleving van de algemene richtlijnen en het federaal politieplan, en waarover een regelmatige en grondige audit wordt gehouden door de dienst inspectie van de politiediensten.
Deze federale politie staat in voor de gespecialiseerde politiezorg, zoals die zich, zowel inzake bestuurlijke als gerechtelijke politietaken, stelt. Zij is samengesteld uit twee gespecialiseerde politiediensten en een steundienst. De gezagsautoriteiten zijn de minister van Justitie voor de gerechtelijke politie en de minister van Binnenlandse Zaken voor de bestuurlijke politie. De minister van Justitie staat in voor het strafrechtelijk beleid en na advies van het college van procureurs-generaal voor het vervolgings- en opsporingsbeleid. De minister van Binnenlandse Zaken is verantwoordelijk voor een integrale veiligheidszorg.
Het lijdt geen twijfel dat er een noodzaak tot coördinatie en zeer nauw partnerschap bestaat tussen de plaatselijke en federale politie. De informatieuitwisseling en de beleidsafstemming tussen het lokale en het federale dient goed gestructureerd, liefst niet via liaison-ambtenaren, maar wel door organisatorische en personele maatregelen. In één structuur ligt dat sowieso eenvoudiger.
Een geïntegreerd politiemodel biedt volgende voordelen :
het zorgt voor de erkenning van de gemeentelijke autonomie en de typische kenmerken van de plaatselijke vraag;
het veronderstelt dat er gedeconcentreerde en autonome gezagsorganen bestaan die in politiezaken het best een tegengewicht kunnen vormen.
Het is gemakkelijk te beheren, het legt de volgende onontbeerlijke integratievereisten op om alle vastgestelde aspecten van een gebrekkige werking te kunnen voorkomen :
het bestaan van een federale strategie en van een federaal plan inzake politie-, misdaad- en opsporingsbeleid;
een identieke opleiding per niveau en per specialiteit voor het geheel;
één enkel statuut voor alle ambtenaren met hetzelfde tuchtrecht en één tuchtcollege;
eenzelfde selectieprocedure aan de basis;
een politie op het lokale vlak die de opdrachten van gerechtelijke en die van bestuurlijke politie opneemt;
een aanvullende politiecomponent op het federale vlak voor bestuurszaken, criminele zaken en steun;
de centralisatie van de informatie in haar geheel;
één steun- en coördinatieorgaan op het federaal niveau;
één enkele dienst interne inspectie;
een vaste coördinatie tussen de lokale politie en de gespecialiseerde politie;
een blijvende mobiliteit.
De samenwerking tussen het lokale en federale niveau moet steunen op het principe van de complementariteit en niet op concurrentie. De complementariteit is mogelijk wanneer de taken duidelijk zijn afgebakend, zowel de plaatselijke als de federale en zowel de administratieve als de gerechtelijke taken. Op grond van deze overwegingen stelt de Commissie de volgende structuur voor voor de lokale en federale politie :
1.1. Territoriale bevoegdheid van de lokale politiediensten
De geografische afbakening vormt een soepel criterium voor de bevoegdheidsverdeling. De verschillende lokale politiediensten moeten georganiseerd, ofwel op basis van het grondgebied van de gemeente wanneer het om een grote of middelgrote gemeente gaat die nu reeds over een stedelijke politiedienst beschikt, ofwel op basis van het grondgebied van de verschillende gemeenten die samen een interpolitiezone vormen, wanneer het gaat om landelijke gebieden of kleinere gemeenten.
Het totale aantal politiediensten zal dus lager liggen dan het bestaande cijfer van 584 diensten. Binnen een interpolitiezone zouden de bestaande lokale politiediensten districten worden van de zonepolitiedienst.
De herstructurering van de lokale politiediensten vertrekt van de structuur van de gemeentelijke politiedienst, die versterkt wordt met een aantal leden van de gerechtelijke politie bij de parketten (versterking van de lokale recherche-eenheden) en met bestaande rijkswachtpersoneel (versterking van de bestuurlijke politie-eenheden). Zij komt onder de leiding te staan van één enkele politie-officier.
1.3. Opdrachten van bestuurlijke en gerechtelijke politie
Elke lokale politiedienst voert onder leiding van een commissaris zowel opdrachten van bestuurlijke politie bestuurlijke als van gerechtelijke politie uit. De bestuurlijke politie gebeurt onder andere via wijkpolitie en interventiepolitie, terwijl de gerechtelijke verloopt via een recherche-eenheid. Daarnaast bouwt elke lokale politiedienst de opdrachten van de basispolitiezorg uit, zoals die zijn beschreven in hoofdstuk II.
Wat de opdrachten van de gerechtelijke politie betreft, houden de lokale recherche-eenheden zich bezig met misdaadfenomenen op lokaal niveau en steunen daarbij sterk op de eenheden van de bestuurlijke politie, die beter opgeleid en meer gespecialiseerd zijn. De lokale eenheden zouden in de meeste gevallen eerst vaststellingen verrichten en bevoegd zijn voor alle vormen van criminaliteit die zich op het lokale grondgebied afspelen. Wanneer er echter sprake is van georganiseerde of complexe criminaliteit, waarvoor een specifieke steun vereist is inzake methoden en middelen of een doorgedreven specialisatie, of met een criminaliteit die de grenzen van de gemeente overschrijdt, kan het parket of de onderzoeksrechter een beroep doen op de federale (misdaad)politie, die de nodige steun zal bieden. Zij neemt daarbij de zaak niet over, maar volgt het onderzoek en betrekt de lokale politiemensen er zoveel mogelijk bij, zodat een efficiënte samenwerking ontstaat (principe van de task forces). De (misdaad)politie op federaal niveau moet zich geenszins ontwikkelen tot een tweede F.B.I., maar tot een gespecialiseerde complementaire steundienst, met een personeelsbestand van hoge kwaliteit, zij het relatief beperkt in aantal.
De interactie tussen de lokale recherche-eenheden en de federale misdaadpolitie wordt nog vergroot dankzij de mobiliteit van de politiemensen. Op langere termijn zou de federale (misdaad)politie immers bij voorkeur moeten zijn samengesteld uit officieren die van de lokale recherche-eenheden komen en die, na de uitbouw van hun loopbaan, naar die lokale eenheden kunnen terugkeren.
Wanneer zich op het niveau van de bestuurlijke politie een bijzondere gebeurtenis voordoet, en de lokale autoriteiten oordelen dat zij hulp nodig hebben omdat hun personeelsbestand ontoereikend is, kan de burgemeester de steun inroepen van de federale bestuurlijke politie en haar vorderen. In bepaalde gevallen kan hij met de federale bestuurlijke politie ook samenwerkingsakkoorden sluiten.
Administratieve overheden
Het basisprincipe is het behoud van de gemeentelijke autonomie en van de sleutelrol van de burgemeester in basispolitiezorg.
De lokale politiekorpsen moeten zoals voorheen blijven geleid worden door een commissaris die zijn taken uitoefent onder het gezag van de burgemeester, die al zijn huidige bevoegdheden behoudt en die ook het recht behoudt de federale politie te vorderen ingeval er nood is aan bijkomende krachten met het oog op de handhaving van de openbare orde of voor een ander politieoptreden. Geen enkele politieoverheid van het federaal niveau kan een hiërarchisch-structureel gezag uitoefenen over de lokale politie.
Wanneer de lokale politiekorpsen zijn ondergebracht in een interpolitiezone, dient er een college van burgemeesters te worden ingesteld, waarvan het voorzitterschap bij beurtrol wordt uitgeoefend, tenzij het college daarvan zelf afwijkt. Dit college speelt voornamelijk een coördinerende rol.
Binnen een interpolitiezone blijft er per gemeente een specifieke politiedienst bestaan o.m. bevoegd voor de wijkwerking en het verzorgen van minstens één contactpunt onder het gezag van de lokale burgemeester en onder controle van de lokale gemeenteraad.
Wat de aanwerving en de benoeming van de politiemensen betreft zouden de burgemeester en de gemeenteraad de personen kunnen blijven benoemen die zij kiezen voor zover zij de vereiste opleiding gevolgd hebben en voldoen aan de eenvormige selectieprocedures die evenwel door het federale niveau georganiseerd worden. Het zijn ook de burgemeester en de gemeenteraad die moeten toezien op de toepassing van de lokale plannen.
De burgemeesters behouden weliswaar hun huidige prerogatieven doch zullen niettemin gehouden zijn de bepalingen en de richtlijnen toe te passen die door de minister van Binnenlandse Zaken ondermeer op basis van een federaal plan worden uitgevaardigd dat door het Parlement dient goedgekeurd. Die bepalingen en richtlijnen kunnen betrekking hebben op bepaalde methodes, bepaalde prioriteiten, bepaalde managementprincipes enz. In dit geval kan voor de taken, de prestaties of de herstructureringen die door de federale Staat worden opgelegd, voorzien worden in een aanvullende federale financiering.
Gerechtelijke overheden
De gerechtelijke overheden (procureur des Konings) moeten hun controletaak op de opdrachten van de gerechtelijke politie die door de lokale opsporingseenheden worden vervuld, blijven uitoefenen en zelfs aanscherpen. Zij moeten op dit niveau toezien op de toepassing van het federaal plan voor het strafrechtelijk beleid. De lokale opsporingseenheden werken onder de leiding van de magistraat van het parket of van de onderzoeksrechter.
Met het oog daarop zouden de parketten nauwer betrokken moeten worden bij de organisatie van de plaatselijke politie voor alles wat betrekking heeft op de uitoefening van de opdrachten van gerechtelijke politie.
Indien het om een gemeentelijk politiekorps gaat, wordt de democratische controle uitgeoefend door de gemeenteraad en gaat het om een IPZ, dan wordt de democratische controle uitgeoefend door een raad van gemeenteraadsleden die is samengesteld uit afgevaardigden van de betrokken gemeeneraden. De gemeentewet zal hun prerogatieven moeten vergroten.
De lokale politiemensen zouden voortaan op identiek dezelfde manier worden opgeleid als de andere politiemensen en sommigen van hen zouden zich onder dezelfde voorwaarden kunnen specialiseren. Zij zouden een eenvormig statuut hebben dat hen in staat stelt een deel van hun loopbaan voor een bepaalde periode door te brengen in een van de twee andere tweedelijnspolitiediensten alvorens eventueel terug te keren naar een lokale politiedienst.
2. De aanvullende politie op federaal niveau
Op het federale niveau is een aanvullende politiecomponent noodzakelijk. Die component zou moeten zijn samengesteld uit gespecialiseerde diensten en een gemeenschappelijke steundienst die toegankelijk is voor alle politiediensten (lokale en federale politie).
Gelet op de problemen in het verleden inzake coördinatie, beleidsbepaling en informatie, dient in een nieuwe politiestructuur in elk geval vermeden te worden dat er meerdere totaal autonome politiediensten naast elkaar bestaan.
De discussie nopens wedijver en overlapping wordt dan ook overbodig.
Het leidt geen twijfel dat er een noodzaak tot coördinatie en zeer nauw partnerschap bestaat tussen de federale en de plaatselijke politie. De informatieuitwisseling en de beleidsafstemming tussen de twee niveaus dienen goed gestructureerd door organisatorische en persoonlijke maatregelen. Dit is sowieso eenvoudiger in een structuur dan bij twee of drie korpsen (zie hoofdstuk 3. Een geïntegreerde politie).
In de commissie werd een mogelijke oplossing vooropgesteld die aan de voorstellen van de Commissie « Dutroux », namelijk de oprichting van een geïntegreerde politiestructuur, tegemoetkomt.
2.1. De structuur : een aanvullende politie is samengesteld uit drie directies
A. Er wordt voorgesteld dat de aanvullende politie bestaat uit drie vrij autonome directies binnen dezelfde structuur :
een directie voor de federale criminele politiedienst;
een directie voor de federale bestuurlijke politiedienst;
een directie voor een gemeenschappelijke steundienst.
Het opnemen van drie vrij autonome directies in die aanvullende politie, geschiedt om de volgende redenen :
1. Een democratische en doelmatige politieorganisatie die de specificiteit respecteert van de opdrachten van gerechtelijke en bestuurlijke politie en van de respectieve toezichthoudende overheden (zie principe nr. 10), vereist, op het niveau van de tweedelijnspolitie, vrij autonome bestuurstructuren in functie van de eigenheid van hun opdracht. De effectieve uitoefening van het toezicht van de gerechtelijke overheden op de opdrachten van gespecialiseerde gerechtelijke politie is nauwelijks te verenigen met het bestaan van een enkele directie die alle politiediensten samen volgens een verticale structuur leidt. Zo dreigen er gezagsconflicten te ontstaan tussen de functionele en de hiërarchische overheden, wat in de toekomst te vermijden is.
Ingevolge de dubbele ministeriële verantwoordelijkheid en de specificiteit van de verschillende functionele overheden op de politie, is een structuur nodig die rechtstreeks de effectieve uitoefening van deze verantwoordelijkheid en dit toezicht mogelijk maakt op elke directie.
Tevens moeten de directies zo gestructureerd worden dat ze de bevoegdheden van de ministers en de bevoegde overheden duidelijk uit elkaar houden. Een gebrek aan duidelijkheid dreigt in de praktijk in deze materie de voogdij van de gerechtelijke overheden uit te hollen, ten voordele van een meer bestuurlijke en op veiligheid gerichte logica, wat helemaal niet in overeenstemming is met de noodzakelijke versterking van het daadwerkelijk toezicht vanwege de gerechtelijke autoriteiten zoals gewenst is door de Commissie Dutroux.
2. Bovendien zullen verschillende directiestructuren het mogelijk maken om een partnerschap tot stand te brengen tussen de directie van de gerechtelijke politiedienst en de gerechtelijke instanties. Dit partnerschap is onontbeerlijk indien men de gerechtelijke instanties doeltreffend wil betrekken bij de leiding van de gespecialiseerde misdaadpolitie of indien men een magistraat wil detacheren bij dat bestuur. Zulks zou conflicten voorkomen tussen functionele en hiërarchische autoriteiten en zou een constante afweging mogelijk maken van de eisen die aan het interne beheer gesteld worden en de behoeften van de gerechtelijke autoriteiten.
3. Het respect voor de gerechtelijke autonomie en toezicht en de logische verdeling van de gespecialiseerde opdrachten tussen een interventiepolitie en een opsporingspolitie vereisen daarentegen wel een wisselwerking maar in ieder geval ook een vrij autonoom geleide federale misdaadpolitiestructuur. Tussen de gespecialiseerde bestuurlijke politie (interventie op grote schaal) en gespecialiseerde gerechtelijke politie (opsporing van georganiseerde misdaad) zijn er immers weinig raakpunten. Bovendien is de filosofie die aan politieacties ten grondslag ligt, totaal verschillend. In het ene geval gaat het ondermeer om het doen naleven van de wet en de ordehandhaving, in het andere geval gaat het ondermeer om de opsporing van zeer specifieke misdrijven met inachtneming van precieze waarborgen. Ondanks die verschillen bestaan er ongetwijfeld duidelijke synergieën tussen de opdrachten, die ingevuld kunnen worden in de gemeenschappelijke diensten of tijdens samenwerkingsvergaderingen.
4. Als men werkt met afzonderlijke directies, dan is elke afdeling bovendien minder ingewikkeld en gemakkelijker te leiden.
5. Teneinde een te sterke concentratie van de bevoegdheden te voorkomen, is het wenselijk dat de directies vrij autonoom zijn.
B. Ook al is er een vrij grote autonomie inzake de leiding van de twee politiediensten, toch is het al evenzeer nodig dat zij op een geïntegreerde manier samenwerken. Daarom moet een federaal coördinator, benoemd door de regering, voorzien worden die, onder het gezag van het federaal comité de aanvullende politie superviseert. De opdracht van deze coördinator beoogt de coördinatie en de samenwerking op geïntegreerde wijze van de drie directies te verzekeren, evenals de uitwisseling van gegevens en, desgevallend, de organisatie van gemeenschappelijke opdrachten.
Anderzijds zouden deze drie directies met het oog op de integratie op dezelfde plaatsen gevestigd moeten zijn. Onder het gezag van de coördinator moet er dagelijks overleg worden gepleegd, niet alleen tussen de leiding maar ook tussen de korpschefs op het vlak van de arrondissementen.
Ook moeten de afgevaardigden van die drie directies permanent betrokken zijn bij het driehoeksoverleg. Wat de uitvoering van hun respectieve opdrachten betreft zal elke directie afhangen van haar hiërarchische overheid binnen het federaal comité. Wat daarentegen de verplichting tot coördinatie betreft, hangt elke directie af van de federale coördinator die zal werken onder het gezag van het Federaal Comité.
2.2. Territoriale bevoegdheid, de samenstelling, de opdrachten en de directie en leiding van de politie op federaal niveau
Hieronder wordt de territoriale bevoegdheid, de samenstelling en de opdrachten van de aanvullende politiecomponent op federaal niveau omschreven evenals de wijze waarop en onder wiens gezag ze bestuurd wordt.
Voor de opdrachten van gerechtelijke politie is de politie op federaal niveau gespecialiseerd in de georganiseerde criminaliteit en complexe criminaliteit die het locale niveau overschrijdt.
Deze opdracht wordt georganiseerd op het federale niveau en gedeconcentreerd in eenheden per gerechtelijk arrondissement, zodat de politiemensen gemakkelijk mobiliseerbaar zijn.
Ook de opdrachten van bestuurlijke politie worden op het federale niveau georganiseerd en worden gedeconcentreerd volgens de noodwendigheden en ondermeer op het niveau van de provincie of op het niveau van het arrondissement.
1º Op het federale niveau zou de misdaadpolitiedienst moeten worden gerekruteerd uit de leden van de gerechtelijke politie bij de parketten en van de BOB's (het andere deel zou het personeel van de locale opsporingseenheden kunnen versterken), leden van de locale diensten, de enquêteurs van het Hoog comité van toezicht die een anti-corruptiedienst zouden vormen, die van de CDGE-FID, evenals de agenten die in de steundiensten werken onder meer in de misdaadanalyse en in de observatiediensten.
Tevens lijkt het mogelijk een aantal agenten van het fiscaal bestuur (BBI en douane) op t enemen.
Tevens zullen daar een deel van uitmaken de technische en wetenschappelijke laboratoria en het Instituut voor criminalistiek.
Het is duidelijk dat de integratie van het Hoog Comité van Toezicht in de gerechtelijke politie waartoe de regering besliste, op deze aanbeveling vooruitliep. Deze beslissing ligt trouwens in de lijn van de feitelijke evolutie, waarbij het Hoog Comité van Toezicht meer en meer met gerechtelijke opdrachten belast werd. Dit laat tevens toe dat de degelijke groep van enquêteurs waarover het Hoog Comité van Toezicht beschikt, zich verder ontwikkelt tot een echte anti-corruptiedienst. Deze evolutie moet wettelijk gewaarborgd worden.
Op termijn zou deze federale politiedienst manschappen moeten recruteren door mobiliteit of detachering van personeelsleden van de locale politiediensten zodat ze niet meer los staat van de overige onderdelen van het politiesysteem, waarmee ze noodzakelijkerwijze nauwe banden moeten blijven onderhouden.
2º Voor de bestuurlijke opdrachten zou de federale administratieve politiedienst onder meer moeten worden gerekruteerd uit de huidige algemene reserve van de rijkswacht, van het speciaal interventieteam en van de provinciale verkeerseenheden. Voorts zouden er ook deel van uitmaken leden van de zeevaartpolitie, van de luchtvaartpolitie en van de spoorwegpolitie.
3º De directie steundiensten zou worden samengesteld uit de thans bestaande politiesteundiensten (APSD, CBO).
1º De federale misdaadpolitiedienst vormt een gespecialiseerde aanvullende component die de basiscomponent als steunvlak moet gebruiken. Zij treedt op, hetzij op verzoek van de eerstelijnsdiensten, hetzij op verzoek van de gerechtelijke overheden, als steundienst voor de eerstelijnsdiensten wanneer het gaat om vormen van georganiseerde of complexe criminaliteit die de gemeentegrenzen overschrijden. Ook staat zij in voor de bestrijding van de georganiseerde en/of internationale zware criminaliteit. Omwille van de complexiteit en het belang van deze problematiek moet men immers kunnen beschikken over gespecialiseerde personeelsleden die ingezet kunnen worden zowel in functie van de geografische behoeften als van de aard van de zaak. Het verslag van de commissie inzake georganiseerde criminaliteit zal op dit punt zeer duidelijk zijn.
Wat nu de georganiseerde misdaad betreft zou de federale politie onderverdeeld kunnen worden in specifieke diensten naargelang van iedere belangrijke vorm van criminaliteit (financiële misdaden, drugs, enz.), beschikken over strategische opsporingseenheden, een informatiecentrale gevoed door en rechtstreeks toegankelijk voor alle andere opsporingseenheden.
De gerechtelijke opdrachten van de federale misdaadpolitiedienst behelzen in hoofdzaak misdaden en wanbedrijven die door hun omvang, hun ingewikkelde aard, hun opzet, hun draagwijdte en hun netelige aard gespecialiseerde, volgehouden of langdurige opsporingen of onderzoeken vergen. Wanneer op haar een beroep wordt gedaan werkt zij in de eerste plaats samen met de plaatselijke opsporingseenheid of met de andere politiediensten die er bij betrokken zijn of aangeduid door de magistraten. In de grote steden kunnen voor de belangrijke misdaadfenomenen vaste task forces worden opgericht bestaande uit leden van de plaatselijke en de aanvullende politiediensten.
De federale politie kan de opdrachten van technische en wetenschappelijke politie uitvoeren, dit wil zeggen het verzamelen, identificeren en onderzoeken materiële van aanwijzingen en sporen, voor alle politiediensten, waarbij het Nationaal Instituut voor Criminalistiek en Criminologie op de kwaliteit toeziet.
Deze directie moet eveneens onder het toezicht van een nationaal magistraat en in het kader van een duidelijke wet, de informanten beheren.
2º De directie van de federale administratieve politiedienst voert op bestuurlijk vlak de opdrachten uit inzake handhaving van orde en veiligheid die ruimere bevoegdheden, specifieke middelen, methodes of personeelsinzet vergen. Inzake bestuurlijke politie moet zij haar steun verlenen aan de plaatselijke politiekorpsen op basis van vorderingen of gesloten akkoorden.
Zij houdt zich hoofdzakelijk bezig met de handhaving van de openbare orde, en met de politie van het wegverkeer, buiten de agglomeraties.
Zij moet eveneens de opdrachten van de gespecialiseerde politiediensten overnemen.
3º Bij die aanvullende politie en als onderdeel daarvan moet voortaan een gemeenschappelijke steundienst komen voor zowel de gespecialiseerde politiediensten als voor de locale politiediensten. Deze directie wordt autonoom geleid en gecontroleerd door een nationaal magistraat. Die steundienst moet bestaan uit :
1. Een gemeenschappelijke dienst die zou moeten instaan voor de operationele uitvoering van de bijzondere technieken bedoeld in de ministeriële circulaire van 24 april 1990. Absoluut noodzakelijk is, dat deze circulaire wordt omgezet in een wet. Deze dienst treedt stelselmatig op opvordering en onder het toezicht van een nationaal magistraat. De dienst bestaat uit leden van de federale bestuurlijke politie en van leden van de federale misdaadpolitie gespecialiseerd in het beheer van technieken zoals observatie, netelige aanhoudingen, infiltratie, pseudokoop, gecontroleerde zendingen,... Deze groep zal voor al de onderdelen werken.
2. Een dienst « centralisatie van de informatie en de statistieken ». Deze moet alle harde informatie, afkomstig van het geheel van de politiediensten integreren en een fusie tot stand brengen tussen het informatiesycteem van CBO en de APSD.
Deze sectie heeft geen enkele operationele werking. Ze is belast met het centraliseren van de nationale en internationale informatie en documentatie.
Deze dienst zorgt ervoor dat de informatie op adequate wijze circuleert onder alle politieafdelingen en neemt alle informatie op die deze afdelingen verzamelen.
De dienst moet een informaticasysteem opbouwen met informatie die enkel en alleen voor alle locale en federale politiediensten, het parket en de onderzoeksrechters toegankelijk is en die voortdurend door hen geleverd wordt.
Deze sectie is verder belast met het harmoniseren van de verschillende bestaande informaticamiddelen (POLIS, ASTRID, PIP,...) alsmede van de middelen die de communicatie onder de verschillende korpsen mogelijk maken.
Ze is eveneens belast met het verzamelen van de verschillende gegevens en statistieken van de politie die nuttig zijn voor het opstellen van een strafrechtelijk en preventief beleid.
3. Een dienst « internationale samenwerking ». Deze sectie zou dezelfde taken hebben als de dienst Internationale politiesamenwerking van de APSD, namelijk :
1) Een contactpunt zijn voor alle buitenlandse correspondenten;
2) In het buitenland zorgen voor de vertegenwoordiging van alle politieonderdelen;
3) De diverse onderdelen op de hoogte brengen van de akkoorden die zijn gesloten en van de informatie die voor hen van belang kan zijn;
4) Deelnemen aan de voorbereiding van akkoorden betreffende de politiesamenwerking;
5) Erop toezien dat de contactpunten of coördinatiecentra die al bestaan of nog opgericht zullen worden ter uitvoering van internationale politieakkoorden, ten dienste staan van alle onderdelen;
6) De werkzaamheden coördineren van de diensten die zijn belast met de betrekkingen met :
Interpol (NCB);
Het centraal orgaan belast met de internationale politiesamenwerking bedoeld in artikel 39, § 3, van de overeenkomst van Schengen;
Het nationaal computersysteem van het Schengen Informatie Systeem (NSIS);
De centrale autoriteit van Europol;
De dienst belast met het leiden van en de betrekkingen met de Belgische verbindingsofficieren in het buitenland.
Elk van de drie directies van de federale aanvullende politiecomponent valt onder het gezag van een directiestaf geleid door een directeur-generaal.
1º De directie van de federale misdaadpolitiedienst staat onder het toezicht van de minister van Justitie en onder het gezag van het College van procureurs-generaal. Onder zijn leden wijst dat College een persoon aan die, samen met een vertegenwoordiger van de minister van Justitie, in de praktijk het toezicht op deze structuur uitoefent en die nagaat of de richtlijnen en het plan inzake misdaadpolitie van de minister van Justitie wordt uitgevoerd en die in die hoedanigheid deel uitmaken van het Federaal Comité van de Politiediensten.
Daar komt nog bij dat de federale misdaadpolitiedienst moet worden geleid op een stevige, gestructureerde en professionele manier. De personeelsformatie moet nationaal zijn en een vlotte mobiliteit van het personeel mogelijk maken.
De minister van Justitie kan een vertegenwoordiger van het parket afvaardigen in de directie van de federale politiedienst om de banden en het partnerschap met de gerechtelijke overheid te versterken.
In elk arrondissement wordt elke brigade geplaatst onder de operationele en functionele leiding van een commissaris.
De juridische leiding blijft bij de procureur des Konings, die ook een magistraat kan afvaardigen om deel te nemen aan het management van de arrondissements-brigade.
2º Voor de opdrachten van bestuurlijke politie staat de federale politie of de administratieve federale structuur onder het gezag van de minister van Binnenlandse Zaken, die een persoon aanwijst om deel uit te maken van het federaal politiecomité om zijn toezicht uit te oefenen op de federale directie.
3º De gemeenschappelijke steundienst moet worden geleid door een directeur-generaal onder het gezag van een nationaal magistraat.
4º De drie directeurs-generaal staan onder het gezag van de federale coördinator voor alles wat de coördinatie tussen de drie directies betreft, evenals voor alles wat de samenwerking betreft op geïntegreerde wijze van de drie politiediensten.
Wat de uitoefening van hun exclusieve opdrachten betreft daarentegen :
valt de directie van de bestuurlijke politie onder het gezag van vertegenwoordiger van de minister van Binnenlandse Zaken, die zetelt in het Federaal comité van de politiediensten;
valt de directie van de misdaadpolitie onder het gezag van de een vertegenwoordiger van de minister van Justitie en van de procureur-generaal, die in het federaal comité zetelen;
valt de directie van de steundienst onder het gezag van de nationaal magistraat, die in het federaal comité zetelt.
2.3. Betrekkingen tussen de lokale politie en de aanvullende politie
Fundamenteel is het partnerschap tussen de aanvullende politie en de lokale politie. Eerst moet er een wet komen die constante en wederzijdse informatieuitwisseling oplegt en organiseert tussen de lokale politie en de tweedelijnspolitie via een centraal informatiesysteem bij de steundienst van de aanvullende politie (cf. principe nr. 14). Bovendien kunnen er tussen de lokale en de federale politie vaste of tijdelijke task forces worden opgericht. Ten slotte moet het permanente overleg plaatshebben op de wijze bepaald in principe nr. 17.
2.4. Een Federaal comité van de politiediensten
Om het politieoptreden op adequate wijze te coördineren moet op federaal vlak een coördinatieorgaan opgericht worden dat afhankelijk is van de twee toezichthoudende ministers en dat het Federaal comité van de politiediensten wordt genoemd. Het comité zal worden belast worden met de algemene gestructureerde tenuitvoerlegging van het beleid dat door de ministers bepaald is (strafrechtelijk beleidsplan, veiligheidsplan). Het moet ook toezien op de algemene coördinatie van het politieoptreden. Het verzekert tenslotte het gezag over de drie directies en de federale coördinator, de centralisatie van de informatie en het aanbod van een aantal gemeenschappelijke diensten die met het integratieconcept samenhangen.
Dit comité zal in nauw overleg werken, enerzijds met het College van procureurs-generaal en de dienst strafrechtelijk beleid en, anderzijds, het VSPB en de ARP.
Het leidinggevende college wordt voorgezeten door een persoon aangeduid door de Ministerraad en zal bestaan uit :
een vertegenwoordiger van de minister van Binnenlandse Zaken, die zowel belast is met de tenuitvoerlegging van de federale richtlijnen en het federale plan inzake preventie veiligheid en bestuurlijke politie als met het toezicht op de federale bestuurlijke politie;
een lid van het College van procureurs-generaal, en een vertegenwoordiger van de minister van Justitie, beiden speciaal aangewezen om zich met de problematiek van de politie bezig te houden en belast met de tenuitvoerlegging van de federale richtlijnen en het federale plan inzake misdaadbeleid en gerechtelijke politie evenals met het toezicht op de federale misdaadpolitie;
een vertegenwoordiger van de plaatselijke politiediensten;
twee burgemeesters;
de federale coördinator;
een nationaal magistraat.
Dit federaal comité wordt met de volgende taken belast :
de coördinatie van de eenvormige uitvoering van het beleid dat door beide ministers wordt vastgesteld, maar waarvan de leiding en het toezicht op de uitvoering behoren tot de exclusieve bevoegdheid van hun vertegenwoordigers, die respectievelijk de bestuurlijke politiedirectie en de gerechtelijke politiedirectie leiden, en toezien op de tenuitvoerlegging van de federale richtlijnen en plannen.
de arbitrage in geval van conflicten tussen de politiediensten onderling of tussen de politiediensten en de functionele overheden;
de organisatie van niet-operationele diensten die gemeenschappelijk zijn voor alle politiediensten (een inspectiedienst, een dienst voor opleiding en recrutering, een tuchtraad, enz.).
het gezag over de drie directies en de federale coördinator;
de implementatie van de hervorming van de politiediensten.
1. De sectie « bestuurlijke politie » en de sectie « gerechtelijke politie »
Zij hebben bevoegdheid voor de uitvoering van de strategieën door middel van dwingende richtlijnen in het kader van de tenuitvoerlegging van de beslissingen van de bevoegde overheden (ministers, college van procureurs-generaal). Deze secties moeten elk jaar een evaluatieverslag opmaken over de strikte toepassing van hun dwingende richtlijnen.
Dit evaluatieverslag wordt gericht aan de toezichthoudende ministers en aan het college van procureurs-generaal.
De afdeling « bestuurlijke politie » zal onder het gezag staan van een afgevaardigde van de minister van Binnenlandse Zaken; de afdeling « gerechtelijke politie » onder het gezag van een vertegenwoordiger van de minister van Justitie en van de procureur-generaal toegewezen aan het federaal comité. De richtlijnen zijn van toepassing op alle politiediensten.
2. Sectie opleiding en recrutering
a) Opleiding
Deze sectie zal worden belast met het harmoniseren van de verschillende opleidingen om te komen tot een gemeenschappelijke opleiding en om per niveau opleidingsprogramma's op te stellen.
Ze verzorgt de coördinatie en moet de verschillende opleidingsprogramma's verstrekken. Ze moet per provincie gedecentraliseerd zijn. Er moeten specifieke programma's (voor de gespecialiseerde politiediensten) verstrekt worden alsook bijzondere opleidingen voor magistraten.
In de opleiding moet meer eenvormigheid worden gebracht. De huidige toestand brengt een versnippering van de middelen mee, hetgeen schadelijk is voor het verstrekken van een degelijk onderwijs. Zo bestaat et thans niet minder dan vijf scholen met opleidingen voor de toekomstige politieofficieren van de gemeentepolitie en acht scholen voor de opleiding van politieagenten, een school voor de gerechtelijke politie bij de parketten en een rijkswachtschool.
Deze verschillende centra moeten worden samengebracht.
Daarom moet men voor alle politieambtenaren een gemeenschappelijke verplichte opleiding invoeren die dan door politiescholen gegeven wordt. Zij moeten de programma's die door het federaal comité van de politiediensten (afdeling opleiding en recrutering) opgesteld zijn, in de werkelijkheid omzetten. De basisopleiding is gemeenschappelijk. Men hoeft immers niet meer aan te tonen hoe dringend alle delen van de politie een gemeenschappelijk programma nodig hebben : dit komt ongetwijfeld de totstandkoming van eenzelfde politiecultuur ten goede.
b) Rekrutering
Er moet ook een uniforme wervingsprocedure worden opgezet : al wie politieambtenaar wil worden, zal eerst moeten slagen voor eenzelfde examen en opgenomen worden in een wervingsreserve. Komt er een plaats vacant bij een bepaald onderdeel, dan zal men in die reserve de kandidaat kunnen kiezen die het best aan de behoeften beantwoordt. Op die manier verloopt de selectieprocedure op een objectieve manier aangezien iedere kandidaat een examen heeft afgelegd van hetzelfde niveau als zijn collega. Het is duidelijk dat verschillen bij de werving op die manier voorkomen kunnen worden.
Op het niveau van het federaal comité wordt een tuchtcollege ingesteld, samengesteld uit vertegenwoordigers van de verschillende onderdelen van de politiediensten en uit magistraten. Het tuchtcollege wordt voorgezeten door een lid van de rechterlijke macht.
Dit college zal worden belast met de toepassing van een enkel tuchtstatuut en kan in geval van belangrijke tekortkomingen door elke functionele of hiërarchische overheid worden aangezocht, evenals door het Comité P, in voorkomend geval.
Binnen het federaal comité is een budgettaire dienst nodig die, onder het gezag van de twee ministers, de middelen begroot die worden toegewezen aan de verschillende directies van de federale aanvullende politiecomponent en, desgevallend, aan de locale politiediensten bij uitvoering van federale opdrachten.
Deze dienst, geleid door een inspecteur-generaal, zal alle lokale politiediensten en alle diensten van aanvullende politie systematisch inspecteren volgens de criteria en op de wijze bepaald in principe nr. 3.
Dit federaal comité staat onder het toezicht van de ministers van Justitie en van Binnenlandse Zaken elk voor de zaken die tot hun bevoegdheid behoren.
Tenslotte zal het federaal comité een sleutelrol spelen bij de implementatie van deze herstructureringen voorstellen.
Zo is de eerste opdracht van het federaal comité de begeleiding en de opvolging van de hervorming van het politiebestel.
Het zal tevens instaan voor de harmonisatie van de bestaande wetgeving en reglementering, de begeleiding en de informatie van de verschillende diensten bij de geleidelijke omschakeling.
Tenslotte staat het ook in voor de opvolging van de doorgevoerde wijzigingen.
Gelet op de aanvang van de hervorming zal er tijdens de overgangsperiode maximaal rekening gehouden moeten worden met de belangen van de agenten die thans in dienst zijn bij de politiekorpsen.
Dit verslag werd goedgekeurd met 9 stemmen, bij 2 onthoudingen.
| De rapporteurs, | De voorzitter, |
| Ludwig CALUWÉ, | Joëlle MILQUET. |
Jean-Marie HAPPART.
Algemeen schema van de voorgestelde organisatie der politiediensten
(1) Stuk Kamer 1062/1-96/97.
(2) Deze tekst bestaat uit passages uit de nota die de professoren De Valkeneer en Van Outrive hebben opgesteld op verzoek van de commissie « Analyse van het falend politiesysteem en concrete voorstellen voor een herstructurering van de politiediensten » (bijlage 4). Dezelfde problematiek wordt behandeld in de uiteenzetting van de heer Pyl, ondervoorzitter van het Vast Comité van toezicht op de politiediensten (zie Deel II).
(3) Dit gedeelte is gebaseerd op volgende publicaties :
L. Van Outrive, Y. Cartuyvels, P. Ponsaers, Sire, ik ben ongerust Geschiedenis van de Belgische politie 1794-1991
, Leuven, Uitgeverij Kritak, 1992.
(L. Van Outrive, Y. Cartuyvels, P. Ponsaers, Les Polices en Belgique Histoire socio-politique du système policier de 1794 à nos jours,
Bruxelles, Éditions Vie Ouvrière, 1991.)
V. Pasmans, S. Stuyts, Coördinatie tussen politiediensten,
Brussel, Uitgeverij Politeia vzw, 1996.
C. Fijnaut, Een kleine geschiedenis van de huidige organisatie van het Belgische politiewezen
, Arnhem, Gouda Quint bv, Antwerpen, Kluwer Rechtswetenschappen, 1995.
(4) E. Huyttens, Discussions du Congrès National de Belgique, 1830-1831, Bruxelles, 1844, T.III, blz. 13-14.
(5) Kabinet van de minister van Landsverdediging, Reorganisatie van de rijkswacht, Brussel, 1945.
(6) Gegeven verstrekt door het rijkswachtcommando.
(7) V. Pasmans, S. Stuyts, op cit., p. 49-51.
C. Fijnaut, op cit., p. 87. De auteur spreekt voorzichtig van « externe » demilitarisering.
(8) P. Van Iseghem, Révision du Code d'Instruction criminelle, Bruxelles, 1887, blz. 5-17.
(9) L. Malliet, « De veldwachter, die onbekende een historische studie over de wetgeving op de landelijke politie van de provincie Brabant in de periode 1791-1969 », Licentiaatsverhandeling Criminologie, KULeuven, 1980, blz. 33-85.
(10) M.S. Dupont-Bouchat, « La police à Saint-Gilles au XIX e siècle », in Cahiers Bruxellois , T. XXVIII, 1987, blz. 67-78.
(11) A. Macar, « Les institutions communales », in Les Novelles, corpus juris Belgici, Lois politiques et administratives, T 1, Bruxelles, 1933, blz. 494.
(12) L. Keunings, « Geheime politie en politieke politie in België (1830-1914) », in Panopticon , jg. 9, nr. 2, maart-april 1988, blz. 128-157. L. Keunings, « De geschiedenis van het Brusselse politiekorps (van 1831 tot 1914) », in Driemaandelijks Tijdschrift van het Gemeentekrediet van België, juli 1983, nr. 145, blz. 153 en volgende.
(13) Commission parlementaire sur la police rurale, Bruxelles, 1904, blz. 15-29 en 154-184.
(14) L. Van Outrive, « De Gemeentepolitie, een evaluatief onderzoek in de provincie Limburg, Antwerpen , Kluwer, 1985, blz. 17-20.
(15) L. Tobback, Herwaardering van de gemeentepolitie. Voorstellen en initiatieven van de minister van Binnenlandse Zaken, Brugge, Politeia vzw, 1991.
(16) T. Vanden Broeck, C. Eliaerts, Community Policing, Brussel, Uitgeverij Politeia vzw, blz. 64.
(17) C. Fijnaut, op. cit., blz. 88-90.
(18) Zie « De Politieofficier L'officier de police » van 1997, nr. 1, blz. 7.
(19) F. Van Kalken, Commotions populaires en Belgique (1834-1902), Bruxelles, 1936, blz. 42.
(20) L. Van Outrive, De doorlichting doorgelicht , in Panopticon, jrg. 10, nrs. 3 en 4, mei/juni en juli/augustus 1989, blz. 238-251 en 321-331.
(21) C. Fijnaut, op. cit., blz. 99-100.