5-1815/5 | 5-1815/5 |
19 NOVEMBER 2013
I. INLEIDING
Op 19 juli en 24 oktober 2012, alsook op 5 maart 2013 hebben senatoren uit de acht partijen van de institutionele meerderheid in totaal veertig voorstellen ingediend met het oog op de uitvoering van het tweede pakket van de staatshervorming, zoals die in het Institutioneel Akkoord voor de zesde staatshervorming van 11 oktober 2011 in het vooruitzicht is gesteld.
Die tweede sequentie valt onder de noemer van de politieke vernieuwing en behelst :
— de hervorming van de Senaat en het tweekamerstelsel;
— de stabiliteit van het kiesrecht en het beginsel van de gelijktijdigheid van de federale, deelstatelijke en Europese verkiezingen;
— de toekenning van de constitutieve autonomie aan het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest en de Duitstalige Gemeenschap en de uitbreiding van de constitutieve autonomie van de deelstaten tot de regels betreffende de duur van de zittingsperiode en de datum van de verkiezing van hun Parlementen;
— de verbetering van de samenwerking tussen de deelstaten door middel van gezamenlijke decreten.
De veertig bovenbedoelde voorstellen omvatten :
— negenentwintig voorstellen tot herziening van de Grondwet;
— vijf voorstellen van bijzondere wet;
— zes voorstellen van gewone wet.
Zij kunnen in vijf clusters worden ingedeeld :
— cluster 1 bevat de vierentwintig voorstellen tot herziening van de Grondwet met het oog op de hervorming van de Senaat en het tweekamerstelsel. Het gaat om de voorstellen nrs. 5-1720/1 tot 5-1743/1, ingediend op 19 juli 2012;
— cluster 2 bevat acht voorstellen van gewone en bijzondere wet die uitvoering geven aan de in cluster 1 bedoelde hervorming. Het gaat om de voorstellen nrs. 5-1744/1 tot 5-1748/1 en 5-1989/1 tot 5-1991/1, ingediend op respectievelijk 19 juli 2012 en 5 maart 2013;
— cluster 3 bevat drie voorstellen tot herziening van de Grondwet, in verband met de stabiliteit van het kiesrecht en het beginsel van de gelijktijdigheid van de federale, deelstatelijke en Europese verkiezingen, namelijk de voorstellen nrs. 5-1749/1 tot 5-1751/1, ingediend op 19 juli 2012;
— cluster 4 bevat twee voorstellen tot herziening van de Grondwet en twee voorstellen van gewone en bijzondere wet, houdende (a) toekenning van de constitutieve autonomie aan het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest en de Duitstalige Gemeenschap en (b) uitbreiding van de constitutieve autonomie van de deelstaten tot de regels betreffende de duur van de zittingsperiode en de datum van de verkiezing van hun Parlementen, namelijk de voorstellen nrs. 5-1752/1 tot 5-1755/1, ingediend op 19 juli 2012;
— cluster 5 bevat het voorstel van bijzondere wet nr. 5-1815/1 van 24 oktober 2012 in verband met de samenwerking tussen de deelstaten door middel van gezamenlijke decreten.
Over al de in clusters 2 tot 5 opgenomen voorstellen van gewone en bijzondere wet is het advies ingewonnen van de Raad van State.
Voorts heeft het Parlement van de Duitstalige Gemeenschap, met toepassing van artikel 78 van de wet van 31 december 1983 tot hervorming der instellingen voor de Duitstalige Gemeenschap, op 11 december 2012 een gemotiveerd advies uitgebracht over :
— het wetsvoorstel tot wijziging van de wet van 31 december 1983 tot hervorming der instellingen voor de Duitstalige Gemeenschap ten gevolge van de hervorming van de Senaat (stuk Senaat, nr. 5-1747/1; stukken Parlement van de Duitstalige Gemeenschap, 136 (2012-2013), nrs. 1 tot 3 en uitvoerig verslag, 11 december 2012, nr. 45 — zie advies als bijlage bij het verslag nr. 5-1744/5);
— het wetsvoorstel tot wijziging van de wet van 31 december 1983 tot hervorming der instellingen voor de Duitstalige Gemeenschap en van de wet van 6 juli 1990 tot regeling van de wijze waarop het Parlement van de Duitstalige Gemeenschap wordt verkozen, ter uitvoering van de artikelen 118 en 123 van de Grondwet (stuk Senaat, nr. 5-1755/1; stukken Parlement van de Duitstalige Gemeenschap, 142 (2012-2013), nrs. 1 en 2 en uitvoerig verslag, 11 december 2012, nr. 45 — zie advies als bijlage bij het verslag nr. 5-1752/3).
Overeenkomstig artikel 56-3, tweede lid, van het Reglement van de Senaat werd voor elk van de veertig bovenbedoelde voorstellen nagegaan of er geen andere voorstellen of ontwerpen met hetzelfde onderwerp bij de Senaat aanhangig waren. In voorkomend geval werden zij met het oog op hun gezamenlijk onderzoek mee op de agenda ingeschreven.
Tijdens de inleidende vergadering op 26 maart 2013 heeft de commissie voor de Institutionele Aangelegenheden in de eerste plaats besloten de voormelde clusterindeling als leidraad te nemen voor de bespreking van al de bovenbedoelde voorstellen. De aanwijzing van de rapporteurs en de verslaglegging weerspiegelen die keuze. Aldus werden de volgende commissieleden als rapporteur aangewezen :
— cluster 1 : de heer Gérard Deprez en mevrouw Martine Taelman (zie stuk Senaat, nr. 5-1720/3);
— cluster 2 : de heren Philippe Moureaux en Wouter Beke (zie stuk Senaat, nr. 5-1744/5);
— cluster 3 : de dames Vanessa Matz en Martine Taelman (zie stuk Senaat, nr. 5-1749/4);
— cluster 4 : mevrouw Martine Taelman en de heer Gérard Deprez (zie stuk Senaat, nr. 5-1752/3);
— cluster 5 : de heren Wouter Beke en Philippe Moureaux (zie stuk Senaat, nr. 5-1815/5).
Tijdens diezelfde vergadering op 26 maart 2013 hebben de indieners van de veertig voormelde voorstellen, alsook de indieners van de eraan toegevoegde voorstellen, voor zover zij dat wensten, tevens een toelichting verstrekt bij de door hen ingediende teksten.
Vervolgens heeft de commissie het in cluster 5 vervatte voorstel van bijzondere wet besproken tijdens haar vergadering van 26 september 2013.
Tijdens al die vergaderingen was de regering vertegenwoordigd door de heren Servais Verherstraeten en/of Melchior Wathelet, staatssecretarissen voor Staatshervorming.
Het voorliggende verslag werd op 19 november 2013 ter goedkeuring aan de commissie voorgelegd.
II. TOELICHTING DOOR MEVROUW KHATTABI
De aanzienlijke uitbreiding van de bevoegdheden van de gewesten en de gemeenschappen maakt, nog meer dan in het verleden, mechanismen wenselijk die de autonome overheden toestaan om samen bepaalde van hun bevoegdheden uit te oefenen.
Momenteel is de voornaamste samenwerkingsvorm tussen de deelgebieden als bepaald bij de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, het sluiten van samenwerkingsakkoorden overeenkomstig artikel 92bis van die wet.
Dit artikel 92bis heeft verschillende beperkingen. Vooreerst is de rol van de Parlementen beperkt. De samenwerkingsakkoorden worden afgesloten door de regeringen en kunnen niet door de Parlementen worden geamendeerd. Bovendien is de draagwijdte van de interparlementaire samenwerkingsakkoorden beperkt. Doorgaans wordt aangenomen dat deze slechts betrekking kunnen hebben op de zogenaamde « prerogatieven van het Parlement ». Ten tweede verloopt de wijziging van een samenwerkingsakkoord stroef. Voor elke wijziging van een norm in een samenwerkingsakkoord is een nieuw samenwerkingsakkoord vereist. Ten derde is de verdeling tussen de wetgevende en de uitvoerende macht onvolkomen. Artikel 92bis, § 1, staat de uitvoering van een samenwerkingsakkoord door middel van louter « uitvoerende samenwerkingsakkoorden » immers niet toe wanneer uitvoeringsmaatregelen op hun beurt, naargelang het geval, de Staat, de gemeenschap of het gewest in kwestie bezwaren of de Belgen persoonlijk binden. Die uitvoerende samenwerkingsakkoorden moeten ook de instemming verkrijgen van de Parlementen.
Dit wetsvoorstel wil aan die bezwaren tegemoet komen.
Het voorziet er daarom in om de samenwerkingsprocedures tussen de gemeenschappen en gewesten te vereenvoudigen. Het voorstel geeft uitvoering aan dezelfde grondwetsbepalingen als de grondwetsbepalingen waarin de samenwerkingsakkoorden bedoeld in artikel 92bis, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 hun rechtsgrond vinden. Het is bedoeld om een nieuw dergelijk samenwerkingsinstrument te creëren met name het aannemen van gezamenlijke decreten. Een gezamenlijk decreet kan erin voorzien dat een besluit ter uitvoering van een gezamenlijk decreet wordt aangenomen door de verschillende betrokken regeringen en wel onverminderd de mogelijkheid waarover de regeringen beschikken om de gezamenlijke decreten elk voor zich uit te voeren.
Een gezamenlijk decreet is een wetskrachtige norm die gezamenlijk wordt aangenomen door de wetgevende macht van meerdere deelstaten. Zij vormen een alternatief voor de samenwerkingsakkoorden die gesloten worden tussen de gemeenschappen en gewesten. Dit geldt zowel voor de vrijwillige als de verplichte samenwerkingsakkoorden.
Voorliggend voorstel voorziet erin dat deze gezamenlijke normen hetzelfde doel dienen als de samenwerkingsakkoorden. Het wijkt niet af van van de bevoegdheidsverdeling tussen de wetgevende macht en de uitvoerende macht, zoals die door vermelde bijzondere wet is vastgelegd, noch van de territoriale en materiële bevoegdheidsverdeling zoals die door en krachtens de Grondwet is vastgelegd. De gezamenlijke decreten hebben tot doel om het beginsel van de exclusieve bevoegdheidsverdeling op een efficiënte manier aan te vullen. De gezamenlijke decreten zullen het mogelijk maken om nauwer samen te werken inzake gemeenschaps- en gewestbevoegdheden. De grens aan het gezamenlijk uitoefenen van bevoegdheden is dus dat de gezamenlijke decreten niet mogen leiden tot een overdracht van bevoegdheden tussen de samenwerkende overheden. Dit geldt zowel voor de wetgevings-, de uitvoerings- als de financieringsbevoegdheid.
Door algemeen elke deelstaat toe te staan een gezamenlijke norm unilateraal op te heffen mits er voorafgaand overleg plaatsvindt, wordt de autonomie van eenieder in elk geval gerespecteerd. Dit overleg is een bevoegdheidsverdelende regel.
De gezamenlijke decreten moeten, vooraleer ze worden aangenomen door hun respectieve Parlement, eerst worden voorgelegd aan een paritair samengestelde interparlementaire commissie, waarbij elke delegatie wordt samengesteld met inachtneming van de respectieve grootte van de fracties. De Parlementen, hun voorzitter en hun bureau bepalen samen de modaliteiten voor de werking van deze interparlementaire commissie. Er wordt in specifieke modaliteiten voor de Brusselse instellingen voorzien.
Het mechanisme zal eveneens van toepassing zijn op de instellingen van het tweetalige Brussels Hoofdstedelijk Gewest die wetgevende bevoegdheid hebben (Gewest, evenals de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie en de Franse Gemeenschapscommissie in de mate dat ze over wetgevende bevoegdheden beschikken). De wetgevende normen die voortvloeien uit de samenwerking tussen het Brussels Hoofdstedelijk Gewest en een Gemeenschap bijvoorbeeld, zullen « gezamenlijk decreet en ordonnantie van de (Vlaamse, Franse of Duitstalige) Gemeenschap en het Brussels Hoofdstedelijk Gewest » worden genoemd. In het Brussels Hoofdstedelijke Parlement en de verenigde vergadering van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie vereisen de ordonnanties aangenomen overeenkomstig artikel 92bis/1 steeds een meerderheid in elke taalgroep.
III. ALGEMENE BESPREKING
1. Vragen en opmerkingen van de leden
Volgens de heer Laeremans maakt het voorliggende voorstel het huidig ingewikkeld kluwen van instellingen met zeven Parlementen, Deelparlementen en verschillende soorten bevoegdheden nog veel ingewikkelder doordat het nieuwe normen creëert, de gezamenlijke decreten of gezamenlijke decreten en ordonnanties, die tot stand zullen komen in allerlei mogelijke samenwerkingsverbanden tussen Parlementen, tussen gemeenschap en gewest, tussen twee gewesten, tussen twee gemeenschappen, maar eigenaardig genoeg niet tussen een gemeenschap of gewest en het federale niveau. Bovendien gelden er verschillende regels wat betreft de rechtskracht want een ordonnantie heeft een andere rechtskracht dan een decreet. Niemand weet uiteindelijk nog welke regel hij zal moeten toepassen, aanvechten of aanwenden. Dit wordt een institutioneel kluwen zonder voorgaande.
Deze wijziging komt er enkel op vraag van de Franstaligen, aldus de heer Laeremans. Vlaanderen was nooit vragende partij om gezamenlijke decreten te kunnen uitvaardigen, integendeel. Het druist in tegen het territorialiteitsbeginsel want het zal tot gevolg hebben dat een gewest of gemeenschap zich zal moeien of zich bevoegd zal achten voor een ander territorium.
Senator Laeremans vreest vooral dat deze bepaling een wettelijke basis moet verschaffen aan rechtsinstrumenten die het Waalse Gewest en het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest dichter bij elkaar moeten brengen en aldus de Fédération Wallonie-Bruxelles gestalte moeten geven.
De heer Anciaux stelt dat het Waalse Gewest en het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest binnen hun bevoegdheidsdomein vandaag ook al samenwerkingsakkoorden kunnen sluiten. Het enige dat het voorliggende voorstel wijzigt, is dat het Parlement van het Waalse Gewest en het Parlement van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest de bevoegdheid krijgen om over materies waarover hun regeringen voordien samenwerkingsakkoorden konden sluiten, ook gezamenlijke decreten of gezamenlijke decreten en ordonnanties zullen kunnen uitvaardigen, elk binnen zijn bevoegdheden. Spreker wijst erop dat het Waalse Gewest en het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest niet bevoegd zijn voor gemeenschapsaangelegenheden. Ze kunnen enkel inzake gewestaangelegenheden samenwerkingsakkoorden sluiten en zullen in de toekomst, als dit voorstel wet wordt, gezamenlijke decreten en ordonnanties kunnen uitvaardigen. Wie zal het meeste belang hebben bij gezamenijke decreten of gezamenlijke decreten en ordonnanties inzake gewestbevoegdheden : Brussel en Wallonië of Brussel en Vlaanderen ? Zonder enige twijfel de twee laatste !
De heer Laeremans meent dat deze redenering zeer naïef is. Franstalige politici dromen van de integratie van Wallonië en Brussel. In theorie gaat het alleen over gewestbevoegdheden, maar een aantal zaken overschrijden de strikte bevoegdheidsscheiding tussen gemeenschap en gewest, bijvoorbeeld zaken die zowel met gewest als gemeenschap te maken hebben, zoals sport en toerisme. Er is een grijze zone en wat hier voorligt, zal het mogelijk maken dat er een mix ontstaat tussen gemeenschaps- en gewestbevoegdheden.
Senator Laeremans verwijst vervolgens naar het advies van de Raad van State (stuk Senaat, nr. 5-1815/2), dat brandhout maakt van de voornemens van de indieners van het voorstel. In de Grondwet staat dat er ordonnanties en decreten zijn. Hier wordt een nieuwe rechtsnorm gecreëerd, waarvan de rechtskracht nog niet helemaal duidelijk is omdat het een mengvorm is van bijvoorbeeld een ordonnantie en een decreet.
De Raad van State verklaart hierover : « Indien het gezamenlijk decreet of gezamenlijk decreet en ordonnantie dient te worden beschouwd als één wetgevende akte uitgevaardigd door twee of meer parlementaire vergaderingen die als het ware als een « gezamenlijke wetgevende macht » optreden, is het duidelijk dat het gaat om een nieuw type van norm, die niet in het huidige grondwettelijk kader is voorzien. » (opmerking nr. 4). Verder stelt de Raad van State : « De Raad van State, afdeling Wetgeving, is dan ook van oordeel dat de bijzondere wetgever buiten het bestaande grondwettelijk kader zou treden door een dergelijk gezamenlijk decreet of gezamenlijk decreet en ordonnantie als nieuwe wetgevende norm in te voeren. » (opmerking nr. 4).
De Raad van State wijst verder op artikel 33 van de Grondwet en verklaart : « De invoering van de mogelijkheid om een gezamenlijk decreet of gezamenlijk decreet en ordonnantie aan te nemen, als een nieuw type van norm, is een dermate ingrijpende wijziging van het institutionele kader waarbinnen de gemeenschappen en de gewesten optreden, dat dit uitdrukkelijk door of minstens krachtens de Grondwet zelf dient te worden voorzien.
Indien het de intentie is van de stellers van het voorstel om een dergelijk instrument te creëren, zou een herziening van de Grondwet dus noodzakelijk zijn. Het voorstel van bijzondere wet kan bijgevolg in dat geval geen doorgang vinden. » (opmerking nr. 6).
Zeer heldere taal, aldus senator Laeremans, die nog nooit een advies van de Raad van State heeft gelezen dat zo scherp gesteld is als hier. Hij ziet dan ook het antwoord van de staatssecretaris op al deze opmerkingen graag tegemoet.
De heer Delpérée constateert dat de heer Laeremans een zeer selectieve lezing geeft van het advies van de Raad van State. De Raad van State ziet twee mogelijkheden : « ofwel vormt het gezamenlijk decreet of gezamenlijk decreet en ordonnantie één enkel wetgevende akte uitgevaardigd door twee parlementaire vergaderingen die als het ware als een gezamenlijke wetgevende macht optreden, ofwel dient het gezamenlijk decreet of gezamenlijk decreet en ordonnantie te worden beschouwd als twee of meer decreten of ordonnanties, met identiek dezelfde inhoud, die worden uitgevaardigd door twee of meer afzonderlijk optredende decreet- of ordonnantiegevende machten. » (opmerking nr. 2).
Tegen die eerste optie formuleert de Raad van State inderdaad ernstige bezwaren. Met betrekking tot de tweede optie verklaart de Raad van State echter dat die « wel zou kunnen beschouwd worden als een nieuwe « vorm van samenwerking », die in het bestaande institutionele kader kan worden ingepast. » (opmerking nr. 7). Een selectieve lezing van het advies van de Raad van State zoals toegepast door de heer Laeremans is intellectueel oneerlijk, aldus senator Delpérée.
De heer Vanlouwe meent dat het nieuwe samenwerkingsinstrument dat hier wordt ingevoerd, de zaken absoluut niet vereenvoudigt. Eigenlijk wenst men te komen tot een nieuwe norm voor gedefederaliseerde zaken door gezamenlijke decreten mogelijk te maken. Waarom werd er niet duidelijk voor gekozen bepaalde zaken te herfederaliseren ? Uiteraard is zijn partij daar absoluut tegen, maar het zou duidelijker zijn geweest. Het voorliggende voorstel komt op hetzelfde neer, want er komt een nieuw samenwerkingsinstrument voor bevoegdheden van de gemeenschappen en de gewesten die dan volledig op elkaar moeten worden afgestemd.
Blijkens de toelichting vormt het gezamenlijk decreet of gezamenlijk decreet en ordonnantie een alternatief voor de reeds bestaande samenwerkingsakkoorden die de gemeenschappen en de gewesten zowel vrijwillig als verplicht met elkaar sloten. De institutionele meerderheid acht een alternatief voor een samenwerkingsakkoord nodig om verschillende redenen. Zo zou de rol van de parlementen te beperkt zijn omdat ze bijvoorbeeld samenwerkingsakkoorden niet kunnen amenderen. Wijzigingen van samenwerkingsakkoorden verlopen stroef want voor elke wijziging is een nieuw samenwerkingsakkoord vereist. Ook de verdeling van de bevoegdheden tussen de wetgevende en de uitvoerende macht zou onvolkomen zijn. « Uitvoerende samenwerkingsakkoorden » die op hun beurt, naar gelang van het geval, de Staat, de gemeenschap of het gewest in kwestie bezwaren of de burgers persoonlijk kunnen binden, moeten ook de instemming krijgen van de parlementen, aldus de argumentatie om dit nieuwe, complexe systeem in te voeren.
De heer Vanlouwe leest dat de gezamenlijke decreten zouden worden behandeld en aangenomen in een interparlementaire commissie, samengesteld uit een gelijk aantal vertegenwoordigers van elk van de betrokken Parlementen. Elke delegatie zal zijn samengesteld met inachtneming van de proportionele vertegenwoordiging van de fracties in het Parlement dat de delegatie vertegenwoordigt. Spreker kijkt ernaar uit om te zien hoe de delegatie van de Nederlandstalige leden van het Brussels Hoofdstedelijk Parlement in de praktijk zal worden samengesteld. De werkbaarheid van de interparlementaire commissie blijft volgens de heer Vanlouwe een groot vraagteken.
De heer Mahoux meent dat problemen in de praktijk altijd kunnen worden opgelost, als de mensen van goede wil zijn.
De heer Vanlouwe wijst erop dat de Raad van State in zijn advies al heeft verklaard dat het ook nu al mogelijk is, op grond van artikel 92bis van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, om zogenaamde « interparlementaire samenwerkingsakkoorden » te sluiten. Er wordt in het voorliggende voorstel dus iets gecreëerd en in bijzondere wetten ingeschreven, dat eigenlijk al bestaat.
Wat betreft het argument dat samenwerkingsakkoorden moeilijk gewijzigd kunnen worden, stelt de heer Vanlouwe dat de huidige procedure niet stroever is dan die voorgesteld voor de wijziging van een gezamenlijk decreet. Bovendien kan artikel 92bis gewijzigd worden « teneinde het mogelijk te maken dergelijke « uitvoerende samenwerkingsakkoorden » te sluiten zonder dat de betrokken Parlementen ook met deze samenwerkingsakkoorden hun instemming dienen te betuigen, nadat ze reeds eerder hebben ingestemd met het samenwerkingsakkoord dat er de juridische basis van vormt » (advies van de Raad van State, stuk Senaat, nr. 5-1815/2, blz. 11, tweede lid).
« Een dergelijke wijziging [van artikel 92bis van de bijzondere wet van 8 augustus 1980] zou als voordeel hebben dat niet onnodig een nieuwe samenwerkingsvorm wordt gecreëerd die de complexiteit van de rechtsorde verhoogt » (o.c., blz. 11). Bovendien wordt in dit scenario niet enkel de samenwerking tussen de gemeenschappen en de gewesten vergemakkelijkt, maar ook de samenwerking met de Federale Staat, hetgeen niet het geval is bij gezamenlijke decreten.
De heer Vanlouwe vindt nergens in de toelichting, noch in het voorstel zelf een meerwaarde of zelfs een verschil met de bestaande samenwerkingsakkoorden. Er bestaat nu iets dat functioneert en waar de heer Vanlouwe voorstander van is. Zo is er een samenwerkingsakkoord voor het uitwisselen van vacatures tussen de Vlaamse Dienst voor arbeidsbemiddeling en beroepsopleiding (VDAB) en Actiris, dat blijkt te werken. De heer Vanlouwe herinnert eraan dat vooral het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest zich in het verleden verzet heeft tegen het sluiten van dit samenwerkingsakkoord omdat het vreesde dat de invloed van de VDAB in Brussel te groot zou worden, dit terwijl Brussel het meeste belang had bij het uitwisselen van de vacatures.
De toelichting bij het voorstel verwijst ter verantwoording van het nieuwe rechtsinstrument naar een betere en efficiëntere samenwerking tussen de gemeenschappen en de gewesten. Maar naast de samenwerkingsakkoorden is er bijvoorbeeld ook artikel 77 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen. Wat is dan de meerwaarde van gezamenlijke decreten ? Wellicht dat de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie (GGC) en het Brussels Hoofdstedelijk Gewest hier niet geviseerd worden ? Volgens zijn fractie houden de amendementen van de institutionele meerderheid geen rekening met de fundamentele kritiek van de Raad van State op het voorstel. Integendeel, de institutionele meerderheid handhaaft het instrument van de gezamenlijke decreten. Waarom overweegt zij dan niet gewoon een herfederalisering ? Persoonlijk is hij hier zeker geen voorstander van.
De bedoeling van dit nieuwe instrument is eigenlijk « la sécu wallo-bruxelloise ». De N-VA vreest het volgende scenario : door de versnippering van de bevoegdheden na de zesde Staatshervorming, vooral inzake sociale zekerheid, over het Waalse Gewest, de Franse Gemeenschapscommissie (COCOF), de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie (GGC), en in mindere mate ook de Franse Gemeenschap, is het in het zuiden van het land quasi onmogelijk geworden om een geïntegreerd sociaal beleid te voeren, waardoor de solidariteit tussen de Franstaligen in het gedrang kan komen. Die situatie bestaat gelukkig niet aan Vlaamse kant.
In het Brussels regeerakkoord staat uitdrukkelijk dat de GGC afgeschaft moet worden maar het resultaat van deze Staatshervorming is dat er uiteindelijk méér bevoegdheden aan de GGC zullen worden toegekend. Dat is een werkelijke contradictie.
De heer Beke komt terug op het standpunt van de N-VA dat men eigenlijk een herfederalisering aan het goedkeuren is. Hij ontkent dat ten zeerste. De staatshervorming geeft de deelstaten de autonomie om in voorkomend geval te beslissen of ze al dan niet willen samenwerken via een gezamenlijk decreet of een gezamenlijk decreet en ordonnantie. Wat is het probleem ? Hij vindt het frappant dat de autonomisten van de N-VA hiertegen bezwaren formuleren.
De heer Vanlouwe is van oordeel dat het probleem voortvloeit uit het feit dat de deelstaten er op tal van punten verschillende visies op nahouden. De realiteit is dat het principe van de gezamenlijke decreten op maat is gesneden van de « sécu wallo-bruxelloise ». Daar moest een oplossing voor worden gevonden. Ingevolge de zesde Staatshervorming gaan de meeste bevoegdheden inzake sociale zekerheid (kinderbijslagen en 77,8 % van de nieuwe bevoegdheden inzake gezondheidszorgen) naar de GGC, waarin ook de Brusselse Vlamingen (zijnde de Vlaamse Gemeenschapscommissie) vertegenwoordigd zijn.
De heer Anciaux antwoordt dat het de deelstaten vrij staat om geen gezamenlijk decreet uit te vaardigen als hun visies niet met elkaar overeenstemmen. Hij vindt de argumenten van de heer Vanlouwe over de toekomstige situatie van de Brusselse Vlamingen totaal onterecht. De besluitvormingsprocedure binnen de GGC houdt immers in dat elke beslissing, elk punt en elke komma van een ordonnantie moeten worden goedgekeurd door een meerderheid in beide taalgroepen. Elke beslissing moet daarenboven behandeld worden door ten minste twee ministers, één Franstalige en één Nederlandstalige. Denkt de heer Vanlouwe dat de Brusselse Vlamingen zo idioot zijn dat ze eender welke beslissing zullen goedkeuren ?
De heer Vanlouwe erkent dat de artikelen 3 tot 6 van het voorstel een aantal waarborgen bevatten ten voordele van de Vlamingen in de GGC :
1. ten minste een derde van de delegatie van de Verenigde Vergadering van de GGC in de interparlementaire commissie behoort tot de minst talrijke taalgroep met een minimum van drie leden;
2. de delegatie van ieder Parlement wordt samengesteld met inachtneming van de proportionele vertegenwoordiging van de fracties in het Parlement dat de delegatie vertegenwoordigt; wat de Verenigde Vergadering van de GGC betreft, wordt deze proportionele vertegenwoordiging per taalgroep georganiseerd;
3. een ontwerp of voorstel van gezamenlijk decreet of gezamenlijk decreet en ordonnantie wordt zowel in de interparlementaire commissie als in de GGC goedgekeurd met volstrekte meerderheid van stemmen in iedere taalgroep, zonder tweede stemming, met andere woorden een pre-Lombard meerderheid. Opgemerkt dient te worden dat voor samenwerkingsakkoorden, de post-Lombard meerderheid geldt, met andere woorden bij de tweede stemming volstaat een derde van de stemmen in elke taalgroep. Hetgeen overigens niet logisch is : een gezamenlijk decreet, dat met een pre-Lombard meerderheid wordt goedgekeurd, kan worden opgeheven, gewijzigd en vervangen door een samenwerkingsakkoord, dat wordt goedgekeurd met een post-Lombard meerderheid, en omgekeerd. Waar zit de logica ?
Strikt genomen beschikken de Vlaamse Brusselaars binnen de GGC over een vetorecht tegen de goedkeuring van een « gezamenlijk decreet en ordonnantie » (bijvoorbeeld tussen de GGC en het Waals Gewest). In de praktijk betekent dit dat negen van de zeventien leden van de Nederlandse taalgroep gezamenlijke decreten en ordonnanties kunnen goedkeuren. Eens een gezamenlijk decreet en ordonnantie goedgekeurd is door de GGC en het Waals Gewest, waarbij bijvoorbeeld het Waalse kinderbijslagsysteem wordt aangenomen, zullen de Brusselse Vlamingen met handboeien vastgeklonken zijn aan Wallonië : de opheffing van dit gezamenlijk decreet en ordonnantie vereist ten minste een derde van de stemmen van de Franse taalgroep (in geval van samenwerkingsakkoord) hetzij de helft van de stemmen van de Franse taalgroep (in geval van nieuw gezamenlijk decreet).
Zijn fractie verzet zich bijgevolg ten stelligste tegen het voorliggende voorstel van bijzondere wet. Ook de Raad van State, afdeling wetgeving, heeft in zijn advies de onduidelijkheden van het voorstel van bijzondere wet aangekaart : « Teneinde de grondwettigheid van de invoering van het « gezamenlijk decreet » of « gezamenlijk decreet en ordonnantie » te kunnen beoordelen, dient de precieze aard en het statuut ervan te kunnen worden vastgesteld. Noch de tekst van het voorstel van bijzondere wet, noch de toelichting erbij zijn wat dit betreft zeer duidelijk. » (opmerking nr. 2, stuk Senaat, nr. 5-1815/2).
Verder stelt de Raad van State dat « de bijzondere wetgever buiten het bestaande grondwettelijk kader zou treden door een dergelijk gezamenlijk decreet of gezamenlijk decreet en ordonnantie als nieuwe wetgevende norm in te voeren » (opmerking nr. 4).
En de Raad van State vervolgt : « (...) Meer ten gronde wijst de afdeling Wetgeving op artikel 33 van de Grondwet, dat bepaalt : « Alle machten gaan uit van de Natie. Zij worden uitgeoefend op de wijze bij de Grondwet bepaald. » De invoering van de mogelijkheid om een gezamenlijk decreet of gezamenlijk decreet en ordonnantie aan te nemen, als een nieuw type van norm, is een dermate ingrijpende wijziging van het institutionele kader waarbinnen de gemeenschappen en de gewesten optreden, dat dit uitdrukkelijk door of minstens krachtens de Grondwet zelf dient te worden voorzien. Indien het de intentie is van de stellers van het voorstel om een dergelijk instrument te creëren, zou een herziening van de Grondwet dus noodzakelijk zijn. Het voorstel van bijzondere wet kan bijgevolg in dat geval geen doorgang vinden. » (opmerking nr. 6).
2. Standpunten van de staatssecretaris voor Staatshervorming
De staatssecretaris komt terug op de vraag over de grondwettigheid van het voorstel van bijzondere wet. Hij schaart zich daarbij achter het door de heer Delpérée verdedigde standpunt.
— In tegenstelling tot de heren Laeremans en Vanlouwe heeft de institutionele meerderheid het advies van de Raad van State nooit bewust of onbewust selectief geciteerd. De staatssecretaris ontkent niet dat de Raad van State een aantal vragen had bij het voorstel. Hij ontkent niet dat de Raad van State heeft verklaard dat de toelichting bij het voorstel onvoldoende duidelijk was. Hij ontkent evenmin dat de Raad van State heeft geoordeeld dat indien een nieuwe norm wordt ingevoerd conform optie 1, er mogelijkerwijze een probleem zou kunnen rijzen. Maar de Raad van State stelt uitdrukkelijk dat dit probleem zich niet voordoet bij optie 2. Hij stelt bijgevolg voor om het geheel van het advies van de Raad van State onder de loep te nemen.
Hij citeert het advies van de Raad van State : « Het komt de Raad van State voor dat er zich twee mogelijkheden aandienen : ofwel vormt het gezamenlijk decreet of gezamenlijk decreet en ordonnantie één enkel wetgevende akte uitgevaardigd door twee parlementaire vergaderingen die als het ware als een gezamenlijke wetgevende macht optreden, ofwel dient het gezamenlijk decreet of gezamenlijk decreet en ordonnantie te worden beschouwd als twee of meer decreten of ordonnanties, met identiek dezelfde inhoud, die worden uitgevaardigd door twee of meer afzonderlijk optredende decreet- of ordonnantiegevende machten. » (opmerking nr. 2).
« Indien het gezamenlijk decreet of gezamenlijk decreet en ordonnantie evenwel niet als één wetgevende akte doch wel als twee of meer wetgevende akten met identieke inhoud dient te worden beschouwd, die door verschillende wetgevende vergaderingen worden uitgevaardigd, zou het, onder bepaalde voorwaarden, wel kunnen beschouwd worden als een nieuwe « vorm van samenwerking », die in het bestaande institutionele kader kan worden ingepast. » (opmerking nr. 7).
De indieners van het voorstel bevestigen dat ze binnen het bestaand institutioneel kader blijven. Zoals de afgevaardigde van de voorzitster van de Senaat in de Raad van State heeft aangegeven : « Wij wensen u voor het goede begrip van het voorstel erop te wijzen dat een gezamenlijk decreet niet, zoals u lijkt aan te geven, een veelvuldige normatieve tekst zal zijn, maar wel een en dezelfde normatieve akte, goedgekeurd door verschillende parlementen, net als een samenwerkingsakkoord een en dezelfde normatieve akte is. » Indien de gezamenlijke decreten of de gezamenlijke decreten en ordonnanties wel dezelfde bedoeling hebben als deze uitgedrukt door de respectievelijke wetgevers van twee of meerdere deelstaten (het negotium), zullen ze gezamenlijk aangenomen worden, onder de vorm van twee of meerdere decreten of ordonnanties (het instrumentum), door elke deelstaat die deelneemt aan dit soort van samenwerking en dit conform de regels opgesteld door of krachtens de Grondwet.
Het opstellen van het gezamenlijk decreet, dat gebaseerd is op het werk van een interparlementaire commissie en de overzendingen tussen deze commissie en de parlementen over de amendementen, geeft duidelijk aan dat er een « negotium » is waarmee de betrokken entiteiten instemmen, zelfs als hier vervolgens verschillende « instrumenta » uit voortvloeien die door elk parlement in plenaire zitting moeten worden goedgekeurd.
De betrokken Wetgevende Vergaderingen handelen dus geenszins alsof ze een enkele wettelijke macht zouden vormen.
De indieners van dit voorstel herinneren eraan dat het hun bedoeling is de samenwerkingsprocedures tussen de gemeenschappen, de gewesten en de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie te vereenvoudigen.
Met eerbied voor de scheiding der machten tussen de wetgevende en de uitvoerende macht, zoals voorzien door de Grondwet en de voormelde bijzondere wetten, alsook voor de territoriale en materiële bevoegdheidsverdeling zoals geregeld door en krachtens de Grondwet, heeft dit voorstel tot doel het beginsel van de exclusieve bevoegdheidsverdeling op een efficiënte manier aan te vullen en aldus een nauwere samenwerking te vergemakkelijken wat de gemeenschaps- en gewestbevoegdheden betreft.
De samenwerking is immers, wat de gemeenschapsbevoegdheden betreft, toegestaan door de artikelen 127, § 1, tweede lid, en 128, § 1, tweede lid, van de Grondwet, volgens welke een wet die bij bijzondere meerderheid wordt goedgekeurd, de vormen van die samenwerking regelt. De samenwerking is, wat de gewestbevoegdheden betreft, toegestaan bij artikel 39 van de Grondwet krachtens hetwelk de wet de aangelegenheden bepaalt waarvoor de gewesten bevoegd zijn, met uitzondering van de bevoegdheden bedoeld in de artikelen 30 en 127 tot 129, binnen het gebied en op de wijze die zij bepaalt.
De artikelen 127, § 1, eerste lid, 3°, en 128, § 1, tweede lid, evenals artikel 130, § 1, 4°, van de Grondwet, volgens welke de Gemeenschapsparlementen « bij decreet, elk wat hen betreft », de samenwerking tussen de gemeenschappen regelen, verhinderen niet dat de bijzondere wet de verschillende gemeenschappen en gewesten machtigt om samen de hun toevertrouwde bevoegdheden uit te oefenen, met behulp van de samenwerkingsvormen die ze instelt.
Zo hebben de indieners van dit voorstel het mogelijk willen maken om, naast het afsluiten van samenwerkingsakkoorden, gezamenlijke decreten (en/of ordonnanties) op te stellen, met name een wetgevende norm die gezamenlijk wordt aangenomen door de wetgevende machten van verschillende deelstaten, in gemeenschaps- of gewestaangelegenheden. Nadat de gezamenlijke decreten aan een interparlementaire commissie zijn voorgelegd, moeten ze immers door de verschillende betrokken Parlementen worden goedgekeurd om rechtstreeks rechten en verplichtingen voor de burger te doen ontstaan. Er is voorzien in specifieke modaliteiten voor de goedkeuring binnen de Brusselse instellingen.
Zoals de Raad van State overigens opmerkt :
« Uit [voorgesteld artikel 92bis/1, § 4, derde en vierde lid] blijkt dat de gezamenlijke decreten, zonder in de hiërarchie van de normen noodzakelijkerwijs een hogere plaats in te nemen dan gewone decreten, in elk geval toch een grotere rechtskracht hebben dan deze decreten. Anders dan gezamenlijke decreten kunnen gewone decreten immers niet de decreten houdende goedkeuring van samenwerkingsakkoorden opheffen, aanvullen of vervangen. Terwijl gezamenlijke decreten wel gewone decreten kunnen wijzigen, kunnen omgekeerd gewone decreten geen gezamenlijke decreten wijzigen. »
— Met betrekking tot opmerking nr. 15 van de Raad van State geeft de staatssecretaris namens de institutionele meerderheid de volgende reactie :
« Zoals de Raad van State opmerkt, hebben de gezamenlijke decreten een grotere rechtskracht dan gewone decreten omdat de eerste de tweede kunnen wijzigen, terwijl het tegenovergestelde onmogelijk is. Dit geldt uiteraard onverminderd de mogelijkheid waarover elk van de betrokken Parlementen overeenkomstig het voorgestelde artikel 92bis/1, § 4, tweede lid, beschikt, om bij gewoon decreet een gezamenlijk decreet op te heffen na overleg.
De indieners van het voorstel onderschrijven ook de interpretatie van de Raad van State dat de gewone interpretatieregels tot regeling van conflicten tussen gelijkwaardige normen van toepassing zijn in geval van conflict tussen een samenwerkingsakkoord, waartoe bij decreet is besloten, en een gezamenlijk decreet. Indien dezelfde partijen bij beide decreten betrokken zijn, geldt zoals de Raad van State terecht stelt de regel « lex posterior derogat priori », zoals blijkt uit het voorgestelde artikel 92bis/1, § 4, tweede lid, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980.
De Raad van State stelt zich evenwel vragen bij het mogelijke conflict tussen een samenwerkingsakkoord en gezamenlijke decreten indien het niet dezelfde entiteiten zijn die bij de twee normen zijn betrokken.
In dit opzicht wordt erop gewezen dat dezelfde vraag ook geldt voor een potentieel conflict tussen twee samenwerkingsakkoorden die een entiteit heeft gesloten met verschillende partners. Indien een partij een samenwerkingsakkoord wil sluiten dat afwijkt van een eerder samenwerkingsakkoord, dient het eerste samenwerkingsakkoord eerst beëindigd te worden (hetzij volgens de modaliteiten opgenomen in het samenwerkingsakkoord, hetzij door het respecteren van een redelijke opzegtermijn). Hetzelfde principe geldt voor het aannemen van een gezamenlijk decreet dat strijdig zou zijn met een eerder afgesloten samenwerkingsakkoord waarbij niet dezelfde entiteiten betrokken zijn of voor het instemmingsdecreet met een samenwerkingsakkoord dat strijdig zou zijn met een eerder aangenomen gezamenlijk decreet waarbij niet dezelfde entiteiten betrokken zijn (dat eerst zou moeten beëindigd worden overeenkomstig artikel 92bis/1, § 4, eerste of tweede lid). »
— Met betrekking tot opmerking nr. 18 van de Raad van State licht de staatssecretaris het standpunt van de institutionele meerderheid toe :
« De indieners van het voorstel delen niet de mening van de Raad van State. Zij wensen een nieuwe samenwerkingsvorm in te stellen.
Ter herinnering wordt meegegeven dat de indieners van het voorstel eerst en vooral tot doel hebben om de samenwerking tussen de deelstaten te vereenvoudigen. Aldus vloeien de gezamenlijke decreten of de gezamenlijke decreten en ordonnanties wel degelijk voort uit eenzelfde intentie van de respectievelijke wetgevers van twee of meer deelstaten (het negotium); ze worden vervolgens parallel goedgekeurd in de vorm van twee of meer decreten of ordonnanties (het instrumentum), door elke deelstaat die deelneemt aan deze samenwerkingsvorm.
Indien, bovendien, Parlementen samenwerkingsakkoorden kunnen sluiten, ligt het probleem in het feit dat eens een akkoord gesloten is, het niet mag worden gewijzigd door de parlementsleden die het ofwel moeten goedkeuren ofwel moeten verwerpen.
Daarenboven is het niet alleen de bedoeling om een bundeling van parlementaire initiatieven mogelijk te maken, maar ook dat samenwerkingsprojecten van regeringsinitiatieven, nadat de regeringen een akkoord hebben gesloten over de inhoud, het voorwerp kunnen uitmaken van ontwerpen die bij hun respectievelijk Parlement worden ingediend en erdoor worden gewijzigd. Dat is niet mogelijk voor een samenwerkingsakkoord dat, eens het gesloten is, « te nemen of te laten » is door de Parlementen. De indieners van het voorstel zijn ervan overtuigd dat dit het democratische karakter van de samenwerking tussen de deelstaten versterkt en het aannemen van gezamenlijke normen zal vergemakkelijken.
Ten slotte, met eerbied voor de scheiding der machten tussen de wetgevende en de uitvoerende macht, zoals voorzien door de Grondwet en de voornoemde bijzondere wetten, alsook voor de territoriale en materiële bevoegdheidsverdeling zoals deze geregeld is door en krachtens de Grondwet, heeft dit voorstel tot doel het beginsel van de exclusieve bevoegdheidsverdeling op een efficiënte manier aan te vullen en aldus een nauwere samenwerking te vergemakkelijken wat de gemeenschaps- en gewestbevoegdheden betreft.
Zo hebben de indieners van dit voorstel het opstellen van een gezamenlijk decreet (en/of een gezamenlijke ordonnantie) mogelijk willen maken, met name een wetgevende norm die gelijktijdig wordt aangenomen, door de wetgevende machten van meerdere deelstaten, in gemeenschaps- en of gewestaangelegenheden.
Een aanpassing van de wetgeving over de samenwerkingsakkoorden kan niet tot hetzelfde resultaat leiden. »
— Wat opmerking nr. 12 van de Raad van State betreft, legt de staatssecretaris de volgende verklaring af :
« De indieners van het voorstel wijzen op het feit dat dezelfde problematiek bestaat wanneer een door de bijzondere wet van 8 augustus 1980 verplicht gesteld samenwerkingsakkoord beëindigd wordt door één partij. Hierbij dient aangestipt te worden dat het Grondwettelijk Hof zich bevoegd acht om te toetsen of een eenzijdig tot stand gekomen norm zonder dat een verplicht samenwerkingsakkoord werd afgesloten, strijdig is met de verplichting uit de bijzondere wet om verplicht een samenwerkingsakkoord af te sluiten. Het Grondwettelijk Hof stelt dienaangaande : « B.13. In zoverre de afwezigheid van samenwerking in een aangelegenheid waarvoor de bijzondere wetgever in een verplichte samenwerking voorziet, niet verenigbaar is met het evenredigheidsbeginsel dat eigen is aan elke bevoegdheidsuitoefening, vermag het Hof de naleving na te gaan van de in artikel 92bis van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 neergelegde verplichting om samenwerkingsakkoorden te sluiten. » (GwH, 7 december 2005, 178/2005, B.13 en GwH, 27 mei 2008, 85/2008, B.5). Wanneer een entiteit een samenwerkingsakkoord eenzijdig zou beëindigen dat door de bijzondere wetgever verplicht gesteld wordt, zal aldus nagegaan moeten worden of deze eenzijdige beëindiging verenigbaar is met het evenredigheidsbeginsel.
Wanneer een entiteit overeenkomstig het voorgestelde artikel 92bis/1, § 4, tweede lid, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 eenzijdig beslist een gezamenlijk decreet of gezamenlijk decreet en ordonnantie op te heffen die het voorwerp dienen uit te maken van een verplicht samenwerkingsakkoord overeenkomstig dezelfde bijzondere wet, zal dus op dezelfde wijze nagegaan moeten worden of deze entiteit het evenredigheidsbeginsel respecteert. »
— Met betrekking tot opmerking nr. 11 van de Raad van State (het ordonnantiële aspect) verduidelijkt de staatssecretaris dat ter zake dezelfde regels gelden als wanneer de overeenkomstig het voormelde artikel 45 optredende overheid een ordonnantie ter instemming van een samenwerkingsakkoord zou schorsen of vernietigen, of wanneer een rechtscollege deze ordonnantie controleert overeenkomstig de voormelde artikelen 9 of 69.
Daarnaast bevestigen de stellers dat de authentieke interpretatie van een gezamenlijke wetgevende norm, evenals de wijziging ervan, gezamenlijk toebehoren aan alle wetgevers waarvan hij uitgaat. Het voorstel beoogt evenwel geen wijzigingen aan te brengen aan de mogelijkheden waarover de decreet- en ordonnantiegevers vandaag beschikken om hun decreten en ordonnanties authentiek te interpreteren.
Een gezamenlijk decreet en ordonnantie of een gezamenlijke ordonnantie zal aldus niet authentiek geïnterpreteerd kunnen worden.
De staatssecretaris wenst daar nog aan toe te voegen dat hij het gevoel heeft dat er weinig vertrouwen lijkt te bestaan in de Nederlandstalige politici in Brussel. In de door de voorliggende tekst uitgetekende procedure zijn er verschillende fases ingebouwd waarin Nederlandstalige vertegenwoordigers in Brussel een cruciale rol te vervullen hebben.
Voor de goedkeuring van een gezamenlijk decreet of gezamenlijk decreet en ordonnantie heeft men eerst een interparlementaire commissie nodig met een delegatie van elk afzonderlijk Parlement. Wat Brussel betreft, moet ten minste een derde van de delegatie tot de minst talrijke taalgroep behoren met een minimum van drie leden.
Daarnaast is die interparlementaire commissie openbaar en kunnen gevoeligheden dus tot debatten leiden op verschillende niveaus zodat er correct kan worden opgetreden. Elke delegatie moet haar goedkeuring geven aan de voorgestelde tekst. Vervolgens gaat het voorstel naar de verschillende Parlementen. Daarbij gelden in het Brussels Hoofdstedelijk Parlement de pre-Lombard-meerderheden (twee derde meerderheid en een meerderheid in elke taalgroep), ook voor gewestaangelegenheden.
Daarna moet de regering de tekst bekrachtigen. Aangezien de Brusselse regering nog steeds paritair is samengesteld, kunnen ook daar nog steeds, voor zover nodig, gevoeligheden worden aangepakt.
Er werd geopperd dat dit voorstel de bevoegdheidsverdeling te buiten gaat. Die bewering staat haaks op de toelichting bij het voorstel : « De grens aan het gezamenlijk uitoefenen van bevoegdheden is zulks dat gezamenlijke decreten niet mogen leiden tot een overdracht van bevoegdheden tussen de samenwerkende overheden. Dit geldt zowel voor de wetgevings-, de uitvoerings- als de financieringsbevoegdheid. » (stuk Senaat, nr. 5-1815/1, blz. 3, derde lid).
Er is dus met andere woorden, in tegenstelling tot wat eerder werd verklaard, geen afwijking, noch van de territoriale, noch van de materiële bevoegdheidsverdeling. Behoudens wanneer dit voorstel van bijzondere wet daarvan afwijkt, blijven alle bepalingen van de bijzondere wetten inzake de goedkeuring van decreten en ordonnanties integraal van toepassing op de gezamenlijke decreten of gezamenlijke decreten en ordonnanties, alsook op de ter uitvoering daarvan genomen besluiten. Alle beschermingsprocedures die in de regelgeving zijn voorzien zoals de mogelijkheid om zich tot het Grondwettelijk Hof te wenden, de belangenconflicten, de alarmbel, enz., blijven eveneens van toepassing.
De staatssecretaris stelt zich bijgevolg de vraag of sommigen geen pleinvrees hebben voor samenwerking. Er zijn verschillende samenwerkingsmogelijkheden die enkel positief kunnen zijn wanneer dat in alle openbaarheid gebeurt. Het gaat hier niet om verbintenissenrecht waar de partijen eenzijdig geen overeenkomsten kunnen verbreken. Hier is in één enkele drempel voorzien, namelijk het overleg. Daarna kan, indien nodig, de samenwerking worden opgezegd. Er is dus sprake van een soepel samenwerkingsinstrument waarbij elke assemblee de autonomie heeft om daar al of niet gebruik van te maken.
3. Replieken
Senator Laeremans repliceert dat de verklaringen van de staatssecretaris hem absoluut niet hebben overtuigd van het nut van de voorgestelde gezamenlijke decreten en ordonnanties. Bovendien betreurt spreker dat de staatssecretaris geen aandacht heeft geschonken aan het door de Raad van State geformuleerde alternatief, namelijk de wijziging van artikel 92bis van de bijzondere wet van 8 augustus 1980. De samenwerking tussen de deelstaten kan en moet inderdaad verbeterd worden, maar daarvoor is het niet nodig om een nieuwe wetgevende norm in te voeren. Blijkbaar heeft de Raad van State de institutionele meerderheidspartijen ter wille willen zijn door een interpretatie uit te werken waardoor de stelling wordt verdedigd dat er geen nieuwe norm wordt gecreëerd. Maar voor de spreker is het duidelijk : er wordt een nieuwe norm ingevoerd. Het volstaat hiervoor de tekst van de toelichting te lezen bij het voorstel van bijzondere wet : « Een gezamenlijk decreet is een wetskrachtige norm die gezamenlijk wordt aangenomen door de wetgevende macht van meerdere deelstaten. » (stuk Senaat, nr. 5-1815/1, blz. 2). Ook de Raad van State is deze mening toegedaan : « Uit deze bepalingen blijkt dat de gezamenlijke decreten, zonder in de hiërarchie van de normen noodzakelijkerwijze een hogere plaats in te nemen dan gewone decreten, in elk geval toch een grotere rechtskracht hebben dan deze decreten. » (stuk Senaat, nr. 5-1815/2, blz. 9). Gezamenlijke decreten zullen gewone decreten kunnen wijzigen, terwijl dit omgekeerd niet het geval is. De invoering van deze nieuwe norm is met andere woorden enkel mogelijk via een grondwetsherziening en dat is niet gebeurd. Het regelen van aangelegenheden via deze nieuwe norm zal in Brussel zeer nadelig uitvallen voor de Brusselse Vlamingen, zo besluit senator Laeremans. Hij waarschuwt ervoor dat de Franstaligen het instrument van de gezamenlijke decreten en ordonnanties zullen inzetten om de Fédération Wallonie-Bruxelles te versterken. Zo zal Brussel steviger verankerd worden in de « Francophonie », wat in diens voordeel zal zijn bij een eventuele splitsing van het land. Wallonië zal dan ten aanzien van de internationale gemeenschap op basis van verregaande feitelijke decretale integratie, Brussel kunnen claimen, zo vreest interveniënt.
Senator Cheron laakt de houding van de senatoren Vanlouwe en Laeremans waar zij slechts die onderdelen van het advies van de Raad van State onthouden die hun visie staven. Dat is niet correct.
Zoals duidelijk blijkt uit het antwoord van de staatssecretaris, doet het onderhavige voorstel van bijzondere wet op geen enkele wijze afbreuk aan de bestaande territoriale en materiële bevoegdheidsverdeling. Senator Vanlouwe is van oordeel dat de gezamenlijke decreten en ordonnanties geen meerwaarde zullen hebben, maar spreker kan zich niet van de indruk ontdoen dat senator Vanlouwe vooral wenst dat dit nieuwe instrument geen meerwaarde heeft. Bovendien lijkt diens vertrouwen in de democratie op het federale en Brusselse niveau zeer klein. Volgens senator Cheron is het duidelijk : de échte vraag is of men een samenwerkingsfederalisme wil of niet.
Senator Vanlouwe repliceert dat niemand hem tot nog toe heeft aangetoond wat de meerwaarde zou kunnen zijn van deze gezamenlijke decreten. Het afsluiten van samenwerkingsakkoorden tussen de verschillende regeringen in ons land, gebeurt nu reeds veelvuldig. Bovendien is het voor spreker nog altijd niet duidelijk wat de échte bedoeling is van de introductie van de gezamenlijke decreten en ordonnanties. Hij koestert het vermoeden dat de Franstaligen dit wensen om een « sécu wallon-bruxelloise » uit te bouwen. Voorts wenst spreker garanties dat dit instrument de situatie van de Brusselse Vlamingen zal verbeteren.
Senator Anciaux is van oordeel dat het advies van de Raad van State over dit voorstel van bijzondere wet op een aantal punten verduidelijking heeft gebracht en ook de partijen van de institutionele meerderheid ertoe heeft aangezet een aantal preciseringen aan te brengen, die werden toegelicht door de staatssecretaris. Zo is er geen sprake van dat er een nieuwe wetgevende norm wordt ingevoerd. Er is enkel bepaald dat een gezamenlijk decreet een wetskrachtige norm is. Slechts op één punt is de Raad van State van oordeel dat er een grotere rechtskracht uitgaat van een gezamenlijk decreet : inderdaad, een gezamenlijk decreet kan een gewoon decreet wijzigen, maar omgekeerd kan dat niet, tenzij er overleg plaatsvindt tussen de betrokken overheden. Dit is volledig naar analogie van het internationaal recht.
De meerwaarde van de voorliggende bepalingen berust, aldus de heer Anciaux, in het feit dat het initiatiefrecht voor het sluiten van samenwerkingsakkoorden bij de uitvoerende macht berust, terwijl de invloed van de Parlementen bij het tot stand komen van gezamenlijke decreten en ordonnanties van een totaal andere orde is.
Ten slotte is senator Anciaux ervan overtuigd dat de Brusselse Vlamingen baat hebben bij elke mogelijke samenwerkingsvorm tussen Brussel en de Vlaamse Gemeenschap.
De heer Vanlouwe heeft nog altijd geen antwoord gekregen op zijn vraag naar de meerwaarde van dit voorstel van bijzondere wet. In dat verband verwijst hij naar het advies van de Raad van State : « Wat de rol van de Parlementen betreft, blijkt immers uit eerdere adviezen van de Raad van State dat het nu al mogelijk is om, op grond van het genoemde artikel 92bis, zogenaamde « interparlementaire samenwerkingsakkoorden » te sluiten. Voor zover er daarover nog twijfel zou kunnen bestaan, zou de bijzondere wetgever uitdrukkelijk in de mogelijkheid daartoe kunnen voorzien, en daarbij tevens een regeling kunnen uitwerken die het mogelijk maakt dat het initiatief tot het sluiten van een zodanig akkoord door de leden van de betrokken Parlementen kan worden genomen, bijvoorbeeld door een gezamenlijk opgesteld ontwerpakkoord aan hun respectievelijk Parlement ter instemming voor te leggen. » (stuk Senaat, nr. 5-1815/2, blz. 10).
Volgens de Raad van State is het dus nu reeds mogelijk om « interparlementaire samenwerkingsakkoorden » te sluiten. Niemand van de vorige sprekers heeft op deze reeds bestaande mogelijkheid gewezen. Indien men streeft naar een samenwerkingsfederalisme, dan vraagt spreker zich af waarom een dergelijk initiatief nog nooit genomen is. Het voorliggende initiatief is dus niet alleen ongrondwettig maar ook overbodig.
De heer Cheron stelt vast dat de heer Vanlouwe een voorstander wordt van het samenwerkingsfederalisme.
De heer Vanlouwe is voorstander van een samenwerking tussen Vlaanderen en Brussel, alsook van een samenwerking tussen Brussel en Wallonië. Er zijn echter te veel en te ingewikkelde structuren. Hij pleit daarom voor meer eenvoud.
De heer Laeremans stelt vast dat de indieners van het voorstel van bijzondere wet het voorstellen alsof de zaken zullen worden vereenvoudigd door de invoering van het instrument van de gezamenlijke decreten, en de Raad van State daarom twee mogelijke opties voorschotelen. Daardoor lijkt het alsof de Raad van State legitimeert wat men van plan is. De Raad van State maakt op het einde van zijn advies echter duidelijk dat, wat wordt voorgesteld, zijn voorkeur niet wegdraagt : « De afdeling Wetgeving is dan ook van oordeel dat bepaalde beperkingen die door de indieners van het voorstel naar voren worden geschoven, en die volgens hen de aanneming zouden rechtvaardigen van het nieuwe rechtsinstrument dat het « gezamenlijk decreet » inhoudt, ofwel in werkelijkheid niet bestaan, ofwel niet specifiek zijn voor de aannemingsprocedure van de samenwerkingsakkoorden, ofwel gemakkelijk opgeheven zouden kunnen worden door een wijziging van artikel 92bis van de bijzondere wet van 8 augustus 1980.
Een dergelijke wijziging zou als voordeel hebben dat niet onnodig een nieuwe samenwerkingsvorm wordt gecreëerd die de complexiteit van de rechtsorde verhoogt. » (stuk Senaat, nr. 5-1815/2, blz. 11).
De Raad van State geeft dus duidelijk de voorkeur aan optie 1 (één enkele wetgevende akte), maar laat een uitweg open voor optie 2 (twee of meer decreten), wellicht om de interne vrede te bewaren.
De indieners van het voorstel gaan dus volkomen in tegen de geest van het advies.
IV. ARTIKELSGEWIJZE BESPREKING EN STEMMINGEN
Artikel 1
Amendement nr. 11 van de heer Laeremans
In de lijn van het standpunt dat hij tijdens de algemene bespreking heeft verdedigd en gelet op het advies van de Raad van State, dient de heer Laeremans amendement nr. 11 in (stuk Senaat, nr. 5-1815/4) dat ertoe strekt artikel 1 en dus het ganse voorstel van bijzondere wet te doen vervallen.
De indiener verwijst voorts naar de schriftelijke verantwoording van zijn amendement.
Amendement nr. 11 wordt verworpen met 10 tegen 3 stemmen.
Artikel 1 wordt aangenomen met 10 tegen 3 stemmen.
Artikel 1/1 (nieuw artikel 2)
Amendement nr. 1 van de heer Cheron c.s.
Ingevolge het advies van de Raad van State dient de heer Cheron c.s. amendement nr. 1 in (stuk Senaat, nr. 5-1815/3) dat ertoe strekt een artikel 1/1 in te voegen, luidende : « Art. 1/1. Artikel 92bis, § 1, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, ingevoegd bij de bijzondere wet van 8 augustus 1988 en gewijzigd bij de bijzondere wet van 16 juli 1993, wordt aangevuld met het volgende lid :
« In het samenwerkingsakkoord, dat overeenkomstig het tweede lid instemming heeft gekregen bij de wet of het decreet, kan er echter in worden voorzien dat de uitvoering ervan zal worden verzekerd door uitvoerende samenwerkingsakkoorden die gelden zonder dat de instemming bij de wet of het decreet vereist is. ». »
Amendement nr. 1 wordt aangenomen met 10 tegen 3 stemmen.
Artikel 2 (nieuw artikel 3)
Amendementen nrs. 2 tot 6 van de heer Cheron c.s.
De heer Cheron c.s. dient de amendementen nrs. 2 tot 6 in (stuk Senaat, nr. 5-1815/3) die er alle toe strekken tegemoet te komen aan opmerkingen van de Raad van State.
De hoofdindiener verwijst dan ook naar de schriftelijke verantwoording van de amendementen.
Amendement nr. 12 van de heer Laeremans
In de lijn van het standpunt dat hij tijdens de algemene bespreking heeft verdedigd, dient de heer Laeremans op zijn amendement nr. 11 het subsidiair amendement nr. 12 in (stuk Senaat, nr. 5-1815/4) dat ertoe strekt de artikelen 2 tot 6 te vervangen door een nieuw artikel 2, luidende : « Art. 2. Artikel 92bis, § 1, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, ingevoegd bij de bijzondere wet van 8 augustus 1988 en gewijzigd bij de bijzondere wet van 16 juli 1993, wordt aangevuld met het volgende lid :
« In het samenwerkingsakkoord, dat overeenkomstig het tweede lid instemming heeft gekregen bij de wet of het decreet, kan er echter in worden voorzien dat de uitvoering ervan zal worden verzekerd door uitvoerende samenwerkingsakkoorden die gelden zonder dat de instemming bij de wet of het decreet vereist is. ». »
Stemmingen
De amendementen nrs. 2 tot 6 van de heer Cheron c.s. worden achtereenvolgens aangenomen met 10 tegen 3 stemmen.
Amendement nr. 12 van de heer Laeremans wordt verworpen met 10 tegen 3 stemmen.
Het aldus geamendeerde artikel 2 wordt als nieuw artikel 3 aangenomen met 10 tegen 3 stemmen.
Artikel 2/1 (nieuw artikel 4)
Amendement nr. 7 van de heer Cheron c.s.
Ingevolge het advies van de Raad van State dient de heer Cheron c.s. amendement nr. 7 in (stuk Senaat, nr. 5-1815/3) dat ertoe strekt een artikel 2/1 in te voegen, luidende : « Art. 2/1. In artikel 8 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Grondwettelijk Hof, gewijzigd bij de bijzondere wetten van 9 februari 2003 en 21 februari 2010, wordt tussen het eerste en het tweede lid een lid ingevoegd, luidende :
« Indien het Hof een decreet of een in artikel 134 van de Grondwet bedoelde regel, die overeenkomstig artikel 92bis/1 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen werd aangenomen, geheel of gedeeltelijk vernietigt, vernietigt het ook de overeenstemmende bepalingen die in het decreet of de decreten, of de regel(s) als bedoeld in artikel 134 van de Grondwet, voorkomen die gelijktijdig werd(en) aangenomen. »
Dit amendement wordt zonder verdere bespreking aangenomen met 10 tegen 3 stemmen.
Artikel 3 (nieuw artikel 5)
Dit artikel wordt zonder verdere bespreking als nieuw artikel 5 aangenomen met 10 tegen 3 stemmen.
Artikel 4 (nieuw artikel 6)
Amendement nr. 8 van de heer Cheron c.s.
Ingevolge het advies van de Raad van State dient de heer Cheron c.s. amendement nr. 8 in (stuk Senaat, nr. 5-1815/3) dat ertoe strekt het voorgestelde artikel 42, tweede tot vierde lid, aan te vullen met het volgende lid : « De overeenkomstig het voorgaande lid aangenomen ordonnanties hebben naargelang van de betrokken entiteiten als opschrift « gezamenlijk decreet en ordonnantie van » of « gezamenlijke ordonnantie van » gevolgd door de benaming van alle entiteiten die deze decreten of ordonnanties aannemen. »
Dit amendement wordt zonder verdere bespreking aangenomen met 10 tegen 3 stemmen.
Het aldus geamendeerde artikel 4 wordt zonder verdere bespreking als nieuw artikel 6 aangenomen met 10 tegen 3 stemmen.
Artikel 5 (nieuw artikel 7)
Amendement nr. 9 van de heer Cheron c.s.
Ingevolge het advies van de Raad van State dient de heer Cheron c.s. amendement nr. 9 in (stuk Senaat, nr. 5-1815/3) dat ertoe strekt in punt 2º, het voorgestelde artikel 63, derde tot vijfde lid, aan te vullen met een lid dat handelt over het opschrift van de nieuwe samenwerkingsvorm.
Dit amendement wordt zonder verdere bespreking aangenomen met 10 tegen 3 stemmen.
Het aldus geamendeerde artikel 5 wordt zonder verdere bespreking als nieuw artikel 7 aangenomen met 10 tegen 3 stemmen.
Artikel 6 (nieuw artikel 8)
Amendement nr. 10 van de heer Vanlouwe en mevrouw Maes
In de lijn van het standpunt dat zij tijdens de algemene bespreking hebben verdedigd, dienen de heer Vanlouwe en mevrouw Maes amendement nr. 10 in (stuk Senaat, nr. 5-1815/4) dat ertoe strekt artikel 6 te vervangen door wat volgt : « Art. 6. In artikel 72, vierde lid, van dezelfde bijzondere wet worden de zinnen « Als deze meerderheid niet gehaald wordt in een taalgroep, wordt een tweede stemming gehouden. In dat geval wordt de resolutie aangenomen bij volstrekte meerderheid van de stemmen van de Verenigde Vergadering en met minstens een derde van de stemmen in elke taalgroep. Voor de ordonnanties bedoeld in artikel 68, § 1, en het reglement van de Verenigde Vergadering bepaald in het eerste lid, mag deze tweede stemming, doordat het verwijst naar artikel 44 van de bijzondere wet, niet vroeger dan dertig dagen na de eerste stemming worden gehouden » opgeheven. »
Op dit ogenblik wordt een loopje genomen met de besluitvorming in de Verenigde Vergadering van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie. Er wordt gestemd met volstrekte meerderheid van stemmen in elke taalgroep, behalve indien men een tweede stemming houdt die echter alleen kan worden gehouden voor samenwerkingsakkoorden en niet voor gezamenlijke decreten. Met het amendement wordt voorgesteld de bijzondere Brusselwet te herstellen in haar oorspronkelijke bewoordingen waardoor ook het respect voor de minderheden in Brussel wordt hersteld.
Amendement nr. 13 van de heer Laeremans
De heer Laeremans heeft staatssecretaris Verherstraeten met betrekking tot artikel 6 horen verklaren dat er in alle omstandigheden in Brussel een meerderheid langs Vlaamse kant moet zijn. Dat artikel bepaalt echter dat in bepaalde omstandigheden aan Vlaamse kant met een tweede stemming kan worden gewerkt. In welke gevallen is die meerderheid aan Vlaamse zijde niet nodig ?
De staatssecretaris bevestigt dat de Vlaamse meerderheid wel nodig blijft voor gezamenlijke decreten. Dat vormt een uitzondering op de regel van de tweede stemming waarbij geen meerderheid nodig is langs Vlaamse kant.
De heer Laeremans dient vervolgens amendement nr. 13 in (stuk Senaat, nr. 5-1815/4) dat ertoe strekt artikel 6 te vervangen door wat volgt : « Art. 6. In artikel 72 van dezelfde bijzondere wet, gewijzigd bij de bijzondere wetten van 16 juli 1993, 13 juli 2001 en 10 juli 2003, wordt het vierde lid vervangen als volgt :
« Artikel 35, §§ 1 en 2, van de bijzondere wet is van toepassing op de taalgroepen en de verenigde vergadering. Elke beslissing van de verenigde vergadering wordt echter genomen bij volstrekte meerderheid van stemmen in elke taalgroep. » »
De indiener verwijst voorts naar de schriftelijke verantwoording van zijn amendement.
Stemmingen
Amendement nr. 10 van de heer Vanlouwe en mevrouw Maes wordt verworpen met 10 tegen 3 stemmen.
Amendement nr. 13 van de heer Laeremans wordt verworpen met 10 tegen 3 stemmen.
Artikel 6 wordt zonder verdere bespreking als nieuw artikel 8 aangenomen met 10 tegen 3 stemmen.
V. STEMMING OVER HET GEHEEL
Het aldus geamendeerde voorstel van bijzondere wet in zijn geheel wordt aangenomen met 10 tegen 3 stemmen.
Dit verslag werd eenparig goedgekeurd door de 15 aanwezige leden.
| De rapporteurs, | De voorzitster, |
| Wouter BEKE. Philippe MOUREAUX. | Sabine de BETHUNE. |