Belgische Senaat

ZITTING 2011-2012

2 MAART 2012

Voorstel van bijzondere wet tot wijziging van artikel 25 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen en van artikel 13 van de bijzondere wet van 12 januari 1989 met betrekking tot de Brusselse instellingen, teneinde de vreemdelingen die in België verblijven stemrecht te verlenen bij de regionale verkiezingen

(Ingediend door mevrouw Zakia Khattabi c.s.)

TOELICHTING

Artikel 8 van de Grondwet, gewijzigd bij de herziening van 11 december 1998 (Belgisch Staatsblad van 15 december 1998), stelt het principe van een afwijking op de nationaliteitsvoorwaarde in voor de uitoefening van de politieke rechten. Het derde lid van dat artikel 8 staat de wetgever toe het stemrecht te regelen « van de burgers van de Europese Unie die niet de Belgische nationaliteit hebben, overeenkomstig de internationale en supranationale verplichtingen van België ». Naar luid van het vierde lid van datzelfde artikel 8 kan dat stemrecht « door de wet worden uitgebreid tot de in België verblijvende niet-Europese Unie onderdanen, onder de voorwaarden en op de wijze door haar bepaald ». Het laatste lid van artikel 8 bepaalt dat de wetgever het stemrecht voor de vreemdelingen van buiten de Europese Unie niet vóór 1 januari 2001 mag organiseren.

De wet van 27 januari 1999 (1) heeft aan de onderdanen van de Europese Unie het actief en passief kiesrecht verleend voor de gemeenteraadsverkiezingen. België heeft op die manier, na jarenlang getalm en getouwtrek, zijn nationale wetgeving afgestemd op artikel 22 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Dat artikel bepaalt duidelijk dat iedere Europese burger, in de lidstaat waar hij verblijft, actief en passief kiesrecht bezit bij de gemeenteraadsverkiezingen, « onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die Staat ».

De wet van 19 maart 2004 heeft het stemrecht bij de gemeenteraadsverkiezingen ook aan de ingezetenen van de Staten die geen lid zijn van de Europese Unie toegekend. Dat is niet zonder slag of stoot tot stand gekomen en gaat gepaard met bijzondere voorwaarden, waaronder een verklaring waarbij de vreemdeling zich ertoe moet verbinden de Grondwet, de wetten van het Belgische volk en het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden in acht te nemen.

Opgemerkt zij dat de niet-EU-vreemdelingen, in tegenstelling tot de ingezetenen van de Europese Unie, geen verkiesbaarheidsrecht hebben op gemeentelijk niveau. Voor de twee categorieën van vreemdelingen geldt een verplichting zich vooraf in te schrijven. Het ligt voor de hand dat de lage deelnemingsgraad van de vreemdelingen aan de verkiezingen van 2000 (bij de ingezetenen van de Europese Unie) en van 2006 (bij beide categorieën) aan die verplichting te wijten is.

Met het oog op een gelijkschakeling tussen de regeling inzake stemrecht voor de niet-Europese kiezers en die voor de niet-Belgen die ingezetenen van de Europese Unie zijn, hebben de indieners van dit voorstel van bijzondere wet resoluut gepleit tegen de voor de niet-EU-vreemdelingen geldende verplichting de voormelde verbintenis te ondertekenen en voor de instelling van een weerlegbaar vermoeden van de wil om gebruik te maken van het stemrecht bij lokale verkiezingen. Die formulering biedt het voordeel niet te raken aan het feit dat de uitoefening van het actief kiesrecht dat uit de Europese richtlijn (2) voorvloeit niet verplicht is en de administratieve rompslomp te vermijden waarmee de inschrijving op de kiezerslijsten gepaard gaat, maar ze zet de potentiële kiezers er tezelfdertijd toe aan deel te nemen aan de verkiezingen.

Cijfers in verband met de vreemde bevolking (per nationaliteit)

Tabel 1.1.2.1

Vreemde bevolking per nationaliteit : referentiejaren op 1 januari

Cijfers van de deelname van de EU- en niet-EU-vreemdelingen aan de jongste verkiezingen per Gewest en analyse

Uit een onderzoek van het Centre d'études de l'ethnicité et des migrations (CEDEM) (3) naar de deelname van de vreemdelingen aan de gemeenteraadsverkiezingen van 2006 blijkt dat generaliter, over het hele Belgische grondgebied, meer dan één Europeaan op vijf (20,9 %) heeft kunnen stemmen. De deelnemingsgraad is zwak in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest (13,7 %) en ligt aanzienlijk hoger in het Waals Gewest (28,46 %). In België zijn 15,71 % van de niet uit een lidstaat van de Europese Unie afkomstige vreemdelingen op de kieslijst ingeschreven; die inschrijvingsgraad ligt bijzonder laag in het Vlaams Gewest (12,6 %) en is het hoogst in het Waals Gewest (21,3 %).

Mevrouw Fatima Zibouh vermeldt een aantal elementen die de vreemdelingen hinderen om aan de verkiezingen deel te nemen :

— de moeilijkheden inzake het begrijpen van de taal;

— het slecht vatten van het Belgisch politiek bestel;

— het gebrek aan belangstelling voor het politieke leven;

— sommige categorieën van vreemdelingen werden slecht bereikt (ouderen, huisvrouwen, al wie geen lid is van een vereniging);

— sommige vreemdelingen waren afkomstig uit landen waar ten aanzien van de politiek een grote argwaan heerst;

— de administratieve demarche die erin bestaat vóór een bepaalde datum een formulier in te vullen om stemgerechtigd te zijn;

— het ondertekenen van de verklaring van inachtneming van de Grondwet, de wetten van het Belgische volk en het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden wordt als een kwellende maatregel beschouwd.

Uit de analyse van de verkiezingsdeelname van de Turken in Herstal en Saint-Nicolas concludeert de heer Duygu Celik dat niet alleen de campagnes voor de deelname van de vreemdelingen aan de verkiezingen belangrijk zijn, maar ook de maatregelen waarmee het stemrecht gepaard moet gaan om de daadwerkelijke uitoefening ervan mogelijk te maken. « C'est peut-être ce qui nous permet de comprendre le caractère obligatoire du vote pour les Belges. L'obligation d'exercer ce droit assure, certes, une certaine légitimité démocratique au pouvoir, mais il empêche surtout le citoyen d'être victime de sa propre condition. L'obligation d'exercer un droit est bien souvent une garantie qui protège les plus faibles de la société. Et encore, même avec l'obligation d'exercer le vote et l'existence de sanctions, cela n'empêche pas un taux d'absentéisme relativement important à chaque élection. Alors que dire des étrangers ? Si le vote n'a pas été rendu obligatoire pour eux, pour une raison ou pour une autre, il faudrait à tout le moins mettre en place des dispositifs qui permettent une forte participation et des politiques d'information et de sensibilisation efficaces. C'est tout le contraire de l'attitude qui consiste à concéder une parcelle de citoyenneté et à attendre de voir si les étrangers participent ou pas (4) . »

Naar aanleiding van het parlementaire werk rond het stemrecht voor de vreemdelingen hebben de indieners van dit wetsvoorstel het omschreven « als een eerste stap naar een ruimere democratische participatie op gemeentelijk vlak. Eveneens met de bedoeling de democratie en de participatie van de burgers te verruimen, lijkt het ons noodzakelijk het actief en passief kiesrecht voor vreemdelingen die sinds vijf jaar in België verblijven, uit te breiden tot de provincieraadsverkiezingen, de gewestraadsverkiezingen en de Europese parlementsverkiezingen. Ook de nationaliteitsvereiste om zitting te mogen hebben in de OCMW-raad, moet volgens ons worden afgeschaft. Blijft dan nog het vraagstuk van de uitoefening van het burgemeester- en het schepenambt. Een dergelijke uitbreiding van het actief en passief kiesrecht levert voor elke assemblee specifieke problemen op. Daarom stellen wij voor een en ander per kiesniveau te regelen in specifieke wetsvoorstellen. Tal van Europese landen hebben al lang een ruimere inhoud gegeven aan het algemeen stemrecht (dat dus ook betrekking heeft op de niet-onderdanen). België speelt op dat vlak hoegenaamd geen voortrekkersrol.

De ontwikkeling van Europa verdringt dan weer het vraagstuk van de nationale identiteit naar de achtergrond. Morgen zullen alle Europeanen dezelfde munt gebruiken : de euro. Onafwendbaar evolueren we naar een Europees burgerschap. Wij kunnen het ons daarbij niet veroorloven een grote groep medeburgers in de kou te laten staan, gewoon omdat zij toevallig zijn geboren in een land dat niet tot de Europese Unie behoort (5) . »

Het stemrecht voor de gemeenteraadsverkiezingen uitbreiden tot de vreemdelingen was volgens de indieners van dit voorstel van bijzondere wet zeker een eerste stap in de totstandkoming van een uitdieping van onze vertegenwoordigende democratie.

De beperkingen die uit het Belgische positieve recht voortvloeien met betrekking tot de inschrijvings- en de verklaringsverplichtingen en tot het verbod voor niet-EU-onderdanen om zich kandidaat te stellen, zouden moeten worden opgeheven om een actief burgerschap tot stand te brengen. Daartoe zal een afzonderlijk wetsvoorstel worden ingediend.

Dit voorstel van bijzondere wet strekt ertoe de vreemdelingen, of zij nu al dan niet onderdaan zijn van een EU-lidstaat, de mogelijkheid te bieden deel te nemen aan het regionale politieke bedrijf. Zo zet men een tweede stap naar een betere integratie van de vreemdelingen die op het grondgebied van een gewest verblijven, en zodoende naar een betere rechtspositie. In afwachting van de noodzakelijke wijzigingen van de bij de gemeentekieswet bepaalde kiesbevoegdheidsvoorwaarden nemen de indieners van dit voorstel van bijzondere wet de nadere inschrijvings- en verklaringsvoorwaarden over die thans voor de gemeenteraadsverkiezing gelden.

De territoriaal bepaalde regionale beleidslijnen hebben ingrijpende gevolgen voor de mensen die er verblijven, zowel wat het dagelijkse leven betreft (ruimtelijke ordening, huisvesting, milieu of energie) als op het vlak van economie of werkgelegenheid.

Naar het voorbeeld van de verschillende regelingen in andere landen van Europa (6) , Amerika, Azië of Afrika is het de bedoeling te bepalen dat bij regionale verkiezingen iedereen stemrecht heeft, en wel op grond van de opvatting dat het « verblijfsbeginsel » (waarbij bepaalde rechten worden ontleend aan het feit ergens te verblijven) logischerwijze voorrang heeft op het « aanhorigheidsbeginsel » (waarbij bepaalde rechten worden ontleend aan het feit officieel tot een gemeenschap te behoren).

Met het oog op een sterkere integratie van zowel de EU-onderdanen als de niet-EU-burgers die wettig op het grondgebied verblijven, moeten die mensen, die evengoed belasting betalen, een beroep doen op de openbare dienstverlening en al vele jaren ergens thuis zijn, de mogelijkheid krijgen mee richting te geven aan de regionale beleidskeuzes voor de aangelegenheden die worden bedoeld in artikel 6 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen.

Het vraagstuk van het stemrecht voor de niet-Belgen wordt in het politieke debat stelselmatig in verband gebracht met de procedures voor naturalisatie en nationaliteitsverwerving, die bij de wetten van 1 maart 2000 (Belgisch Staatsblad van 5 en 6 april 2000) zijn bijgestuurd en vereenvoudigd. Volgens die opvatting zal op termijn al wie een tijd in België verblijft, de Belgische nationaliteit verwerven.

Om die mensen aan te zetten tot actief burgerschap, volstaat het echter niet de procedures voor verwerving van de nationaliteit en voor naturalisatie te vereenvoudigen. Sommigen zouden dan immers afstand moeten doen van hun oorspronkelijke nationaliteit. Voor velen kan daar geen sprake van zijn, tenzij zij daar om beroepsredenen niet onderuit kunnen, of wanneer zij om een of andere reden genoodzaakt zijn deel te nemen aan het vrij verkeer van personen binnen de Europese ruimte.

Hervé Andres gaf het al aan : « Le discours refusant d'accorder le droit de vote aux étrangers se base en général sur une prétendue facilité des procédures d'acquisition de la nationalité. Il est vrai que la France a une législation plus ouverte, sur certains aspects, que d'autres pays européens. Mais de nombreux éléments viennent tempérer ce discours. Le terme de naturalisation, renvoyant à l'idée de nature, traduit un processus imaginaire d'extirpation de la vie antérieure, ce qui ne va pas sans questions identitaires. De plus, l'acquisition de la nouvelle nationalité peut requérir l'abandon de l'ancienne, et poser des difficultés de circulation avec le pays d'origine. L'on souligne également la complexité des démarches, des documents à fournir, la lenteur des traitements administratifs. Enfin, on a pu montrer que les taux de refus ou d'ajournements des demandes de naturalisation suivaient une sorte d'échelle colorimétrique, où les plus pénalisés sont les Noirs africains, les Maghrébins, et les Proche-orientaux (Oriol 2001) (7) . »

Tal van vreemdelingen, met name die van de eerste of de tweede generatie, onderhouden nog steeds nauwe affectieve, culturele of gevoelsbanden met het land van herkomst, ook al wonen zij al lang en voorgoed in België. De dubbele nationaliteit zou dit probleem deels kunnen oplossen, maar is slechts mogelijk via bilaterale akkoorden tussen Staten onderling. Noch voor Europa, noch op internationaal vlak is dit op het ogenblik een prioriteit.

Politieke rechten toekennen is niet onverenigbaar met de procedure tot verwerving van de nationaliteit. Zulks werkt een volwaardig en allesomvattend burgerschap precies in de hand. In dat verband kan de toekenning van stemrecht bij de regionale verkiezingen worden beschouwd als een bijkomende stap naar meer erkenning en geleidelijke participatie van die bevolkingsgroepen.

Overigens heeft onderzoek naar de diverse Europese proefprojecten niet uitgewezen dat zoiets bestaat als « etnisch stemgedrag », noch bij de stemgerechtigde vreemdelingen, noch bij de Belgen van buitenlandse origine. Dat kiespubliek lijkt zich doorgaans op dezelfde manier te gedragen als het nationale (of « autochtone ») kiespubliek, waarbij voor het overige alles identiek is, onder meer wat de sociale samenstelling van die groep betreft (8) .

De geschiedenis bewijst dat de kwaliteit van de democratie toeneemt naarmate er meer kiezers zijn. Het algemeen enkelvoudig stemrecht en het vrouwenstemrecht zijn daar sprekende bewijzen van.

Dit voorstel van bijzondere wet moet worden gelezen in samenhang met het wetsvoorstel tot wijziging van de gewone wet van 16 juli 1993 tot vervollediging van de federale staatsstructuur en van de wet van 12 januari 1989 tot regeling van de wijze waarop het Brussels Hoofdstedelijk Parlement en de Brusselse leden van het Vlaams Parlement verkozen worden, wat het stemrecht voor vreemdelingen bij de gewestverkiezingen betreft (5-1516).

TOELICHTING BIJ DE ARTIKELEN

Artikel 1

Over dit artikel hoeven geen opmerkingen te worden gemaakt.

Artikelen 2 en 3

Die artikelen wijzigen respectievelijk artikel 25 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen en artikel 13 van de bijzondere wet van 12 januari 1989 met betrekking tot de Brusselse instellingen, om de vreemdelingen het recht te verlenen de leden van het Vlaams Parlement, het Waals Parlement en het Brussels Hoofdstedelijk Parlement rechtstreeks te verkiezen. Voor de vreemdelingen die geen ingezetenen van een lidstaat van de Europese Unie zijn, wordt als voorwaarde gesteld dat zij ten minste vijf jaar in België verblijven.

Het voorstel van bijzondere wet verwijst naar de wet wat de voorwaarden betreft om de hoedanigheid van kiezer te krijgen en aldus op de kiezerslijst te worden ingeschreven. Die voorwaarden zijn vervat in het wetsvoorstel tot wijziging van de gewone wet van 16 juli 1993 tot vervollediging van de federale staatsstructuur en van de wet van 12 januari 1989 tot regeling van de wijze waarop het Brussels Hoofdstedelijk Parlement en de Brusselse leden van het Vlaams Parlement verkozen worden, dat ertoe strekt aan de in België verblijvende vreemdelingen stemrecht toe te kennen voor de gewestverkiezingen.

VOORSTEL VAN BIJZONDERE WET

Artikel 1

Deze wet regelt een aangelegenheid als bedoeld in artikel 77 van de Grondwet.

Art. 2

Artikel 25, § 1, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, gewijzigd bij de bijzondere wet van 16 juli 1993, wordt vervangen door de volgende bepaling :

« § 1. Om de in artikel 24, § 1, eerste lid, bedoelde leden van het Vlaams Parlement rechtstreeks te mogen verkiezen, moet men :

1. Belg of ingezetene van een lidstaat van de Europese Unie zijn, dan wel ten minste vijf jaar in België verblijven;

2. de volle leeftijd van achttien jaar hebben bereikt;

3. in de bevolkingsregisters van een gemeente van het Vlaams Gewest ingeschreven zijn;

4. niet verkeren in een van de gevallen van uitsluiting of schorsing bedoeld in de artikelen 6 tot 9bis van het Kieswetboek.

Om de leden van het Waals Parlement rechtstreeks te mogen verkiezen, moet men :

1. Belg of ingezetene van een lidstaat van de Europese Unie zijn, dan wel ten minste vijf jaar in België verblijven;

2. de volle leeftijd van achttien jaar hebben bereikt;

3. in de bevolkingsregisters van een gemeente van het Waals Gewest ingeschreven zijn;

4. niet verkeren in een van de gevallen van uitsluiting of schorsing bedoeld in de artikelen 6 tot 9bis van het Kieswetboek.

Voor de toepassing van de bovenstaande leden worden de niet-Belgische ingezetenen van de Europese Unie die in de bevolkingsregisters staan vermeld, geacht te voldoen aan de in het punt 3. van die leden bedoelde voorwaarde.

Voor de toepassing van het eerste lid, 1., en van het tweede lid, 1., geeft de wet aan welke nadere regels eensdeels de vreemdelingen die ingezetenen zijn van een lidstaat van de Europese Unie en anderdeels de vreemdelingen die geen ingezetenen zijn van een lidstaat van de Europese Unie in acht moeten nemen om op de kiezerslijst te worden ingeschreven.

De kiesgerechtigdheidsvoorwaarden bedoeld in de bovenstaande leden betreffende de nationaliteit, de hoedanigheid van kiezer en de inschrijving in de bevolkingsregisters moeten vervuld zijn op de dag van het opstellen van de kiezerslijst; de andere voorwaarden moeten vervuld zijn op de dag van de verkiezing. »

Art. 3

Artikel 13 van de bijzondere wet van 12 januari 1989 met betrekking tot de Brusselse instellingen wordt vervangen door de volgende bepaling :

« Art. 13. Om de leden van het Parlement rechtstreeks te mogen verkiezen, moet men :

1. Belg of ingezetene van een lidstaat van de Europese Unie zijn, dan wel ten minste vijf jaar in België verblijven;

2. de volle leeftijd van achttien jaar hebben bereikt;

3. in de bevolkingsregisters van een gemeente van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest ingeschreven zijn;

4. niet verkeren in een van de gevallen van uitsluiting of schorsing bedoeld in de artikelen 6 tot 9bis van het Kieswetboek.

Voor de toepassing van het eerste lid worden de niet-Belgische ingezetenen van de Europese Unie die in de bevolkingsregisters staan vermeld, geacht te voldoen aan de in het punt 3. van dat lid bedoelde voorwaarde.

Voor de toepassing van het eerste lid, 1., geeft de wet aan welke nadere regels eensdeels de vreemdelingen die ingezetenen zijn van een lidstaat van de Europese Unie en anderdeels de vreemdelingen die geen ingezetenen zijn van een lidstaat van de Europese Unie in acht moeten nemen om op de kiezerslijst te worden ingeschreven.

De kiesgerechtigdheidsvoorwaarden bedoeld in de bovenstaande leden betreffende de nationaliteit, de hoedanigheid van kiezer en de inschrijving in de bevolkingsregisters moeten vervuld zijn op de dag van het opstellen van de kiezerslijst; de andere voorwaarden moeten vervuld zijn op de dag van de verkiezing. »

Art. 4

Deze wet treedt in werking vanaf de eerstkomende algehele vernieuwing van het Vlaams Parlement, het Waals Parlement en het Brussels Hoofdstedelijk Parlement.

17 februari 2012.

(1) Wet van 27 januari 1999 tot wijziging van de wet van 19 oktober 1921 tot regeling van de provincieraadsverkiezingen, van de nieuwe gemeentewet en van de gemeentekieswet, en tot uitvoering van de richtlijn van de Raad van de Europese Unie nr. 94/80/EG van 19 december 1994.

(2) Artikel 7.2 van richtlijn 94/80/EG van 19 december 1994 luidt : « Indien in de Lid-Staat van verblijf stemplicht bestaat, geldt deze voor de in artikel 3 bedoelde kiezers die aldaar zijn ingeschreven op de kiezerslijst. ».

(3) Fatima Zibouh, tijdschrift Osmose 2008.

(4) Cahier n^o 18, « Participation électorales des étrangers aux communales de 2006 », http://popups.ulg.ac.be/csp/document.php ?id=465.

(5) Doc 51-0261/001 wetsvoorstel betreffende de uitbreiding van het actief en passief kiesrecht bij gemeenteraads- en districtraadsverkiezingen tot de niet-Europese onderdanen die in België verblijven, bladzijde 7.

(6) Voor Europa zie meer bepaald : http://www.senat.fr/lc/lc154/lc1547.html; voor andere landen, zie meer bepaald de door Hervé Andres aangehaalde voorbeelden in zijn uiteenzetting « Le droit de vote des étrangers en Europe », colloquium « Les politiques européennes d'immigration » van 15 en 16 februari 2007, Institut d'études et de recherches Europe Méditerranée, Fundación Tres Culturas, Sevilla, Spanje.

(7) H. Andres, « La citoyenneté et l'intégration au révélateur du droit de vote », revue ProAsile, nr. 8.

(8) Hervé Andres, uiteenzetting « Le droit de vote des étrangers en Europe », colloquium « Les politiques européennes d'immigration » van 15 en 16 februari 2007, Institut d'études et de recherches Europe Méditerranée, Fundación Tres Culturas, Sevilla, Spanje.