5-1384/1 | 5-1384/1 |
7 DECEMBER 2011
1. OVERHEIDSOPDRACHTEN : EEN MARKT VAN 50 MILJARD EURO
Jaarlijks koopt de overheid voor ongeveer 50 miljard euro in. Dat doet de overheid met belastinggeld. Voor het bedrijfsleven is de overheid een belangrijke opdrachtgever. Het doel van aanbesteden is dat de overheid op een transparante en niet-discriminerende wijze inkoopt zodat ondernemers een goede en gelijke kans maken om een opdracht te verwerven.
Jaarlijks worden er door alle overheden samen in België meer dan 20 000 overheidsopdrachten toegewezen voor een totaal bedrag begroot op 50 miljard euro. Deze openbare uitgaven vertegenwoordigen zo´n 15 % van het BNP en bijgevolg dus ook een belangrijke commerciële opportuniteit voor veel bedrijven. De strikte publicatie- en evaluatieprocedures inzake openbare aankopen worden echter nog dikwijls te slecht toegepast vanwege de beperkte kennis van de wetgeving en procedures. Jammer genoeg gaan deze overheidsopdrachten in de meeste gevallen naar grote ondernemingen die de middelen en het personeel hebben om systematisch mee te dingen naar de overheidsaanbestedingen. Een studie van de universiteit van Luik (ULg) geeft aan dat de overheidsopdrachten rechtstreeks en onrechtstreeks 550 000 jobs op jaarbasis genereert (1) .
Met dit voorstel van resolutie willen de indieners bekomen dat kmo's een groter stuk van de taart krijgen wat betreft de overheidsaanbestedingen. Deze bekommernis kwam ook naar voor bij de Europese Commissie (2) . Ook bij onze buurlanden leeft deze bekommernis. Indieners willen tot op de grens gaan van wat wettelijk en internationaalrechtelijk mogelijk is om te bekomen dat kmo's een groter deel van de openbare aanbestedingen effectief binnenhalen.
Dit voorstel wil ook een lans breken voor een hoger streefpercentage van het totaal aantal aanbestedingen dat aan de kmo's wordt toegekend. Maatregelen die strekken tot het verbeteren van de positie van de kmo's met betrekking tot het aandeel in overheidsopdrachten moeten daarom worden gezocht binnen het bestaande kader van regelgeving en beginselen. Hiervoor wordt gekeken naar het beleid en de regelgeving van andere landen. In volgend hoofdstuk wordt hier dieper op ingegaan. Hierbij kan worden gedacht aan het opstellen van nationale richtlijnen voor aanbestedende instanties vergelijkbaar met de Commonwealth Procurement Guidelines of het opstellen van een intentieverklaring waarmee aanbestedende diensten zich de verplichting opleggen om een kmo-vriendelijk aanbestedingsbeleid te hanteren, zoals het National Procurement Concordat van het Verenigd Koninkrijk. Een regeling die sterk lijkt op de Amerikaanse Small Business Act, maar dan zonder direct afdwingbare verplichting, behoort ook tot de mogelijkheden.
2. INITIATIEVEN IN ANDERE LANDEN
2.1. Nederland
In 2006 werd een parlementaire motie neergelegd betreffende het Midden en Klein Bedrijf (hierna mkb genoemd) die luidde als volgt (3) :
« constaterende dat het mkb onvoldoende mogelijkheden heeft om bij de overheid nieuwe, innoverende producten af te zetten;
overwegende dat het mkb een significante bijdrage kan leveren aan het oplossen van maatschappelijke problemen door innovatieve en specialistische oplossingen.
verzoekt de regering, naar analogie van de Small Business Act in de Verenigde Staten een regeling voor het mkb te ontwikkelen en te integreren in het aanbestedingsbeleid van de overheid, waarin wordt geregeld :
— een overheidsbrede taakstelling van 23 % om inkopen van nieuwe producten of technologie bij het mkb te doen;
— een transparante en uniforme procedure voor overheidsopdrachten en aanbestedingen;
— een eenvoudige certificeringprocedure voor het mkb;
— betere informatievoorziening richting het mkb voor overheidsaankopen. »
De Nederlandse regering deelt de zorg van het parlement voor de mkb alsook de noodzaak om het aanbestedingsbeleid vanwege de overheid te moderniseren. Wel ging de regering niet in op de vraag om een vast percentage van de aanbestedingen voor te behouden voor mkb-bedrijven.
Op 13 september 2009 stemde de ministerraad in met het wetsvoorstel nieuwe aanbestedingswet van minister Van der Hoeven. Hiermee wordt de lastendruk van het aanbesteden voor het bedrijfsleven met 77 miljoen euro gedrukt (4) . Nederland koopt per jaar voor 57 miljard euro in, waarvan 18 miljard Europees wordt aanbesteedt. Via deze wetgeving wil men door minder en heldere regels te stellen bij het aanbesteden ook kleinere ondernemers een eerlijke en goede kans te geven op overheidsopdrachten.
De bevoegde minister verwoordde het als volgt :
« Zo kan bijvoorbeeld een aanbestedende dienst met honderdtwintig vestigingen in heel Nederland de schoonmaak in één opdracht aanbesteden. Dit betekent dat een kleine onderneming hierop nooit kan inschrijven. Met de nieuwe wet moet de aanbestedende dienst zo'n opdracht in principe zo maken, dat mkb'ers kunnen inschrijven op de locaties in hun eigen regio.
De eisen die gesteld worden aan de jaaromzet van de deelnemende ondernemer moeten in verhouding staan tot de opdracht. Zo kon er bijvoorbeeld aan een architectenbureau een eis worden gesteld van een jaaromzet van drie miljoen euro. Door zo'n eis valt ruim 90 % van de architectenbureaus af. Een dergelijke eis is dus onredelijk en mag niet meer.
Er komt een einde aan de verschillende formulieren (de eigen verklaring) die aanbestedende diensten gebruiken. De ondernemer hoeft nog maar één keer een formulier in te vullen dat bij elke aanbesteding gebruikt kan worden, net zoals bij een aanvraag van een verzekering. Pas als de ondernemer de opdracht krijgt, moet hij de officiële documenten inleveren. Alle opdrachten voor aanbestedingen worden bij Tenderned gepubliceerd zodat de ondernemer niet meer op verschillende plekken hoeft te zoeken. »
Het is duidelijk dat Nederland hiermee een stevige stap zet naar de kmo's toe om hen meer overheidsopdrachten te geven. Ook het initiatief van diverse Tweede Kamerleden om quota vast te leggen voor kmo's bij aanbestedingen geniet de aandacht.
Er is nog een tweede luik aan de hervorming : « Naast het wetsvoorstel wordt een regeling voor laagdrempelige klachtenafhandeling geïntroduceerd, zodat ondernemers bij klachten over onredelijke eisen niet meteen naar de rechter hoeven. De klachtenregeling wordt in overleg met werkgeversorganisaties, het Rijk en de gemeenten verder uitgewerkt (5) . »
2.2. Frankrijk
In Frankrijk werd een nieuwe wet gestemd in 2006, de zogenaamde Code des marchés publics die binnen de beperkte aanbesteding de mogelijkheid voorzag om een minimumaantal van kmo's vast te leggen onder de kandidaten die worden toegelaten tengevolge de beperkte aanbesteding (6) . Aldus is men zeker dat een minimum aantal kmo's meedingen voor de aanbesteding.
De minister rechtvaardigde dit als volgt :
« Ces dispositions se justifiaient par la recherche de garantie d'une concurrence effective entre un panel d'entreprises représentatives du tissu économique. »
Deze bepaling werd echter met succes aangevochten voor de Raad van State op basis van de ongelijke behandeling van kandidaten. Deze beslissing werd echter betwist in de rechtsleer daar deze maatregel juist is ingevoerd om een gelijke behandeling te bekomen.
De bepaling werd gewijzigd als volgt : « Les entités adjudicatrices ont la possibilité de fixer un nombre maximum d'entreprises qui peuvent répondre à un appel d'offres. Une nouvelle mesure autorise les acheteurs à fixer dans cette procédure un nombre minimum de PME qui seront admises à présenter une offre. Il ne s'agit pas ici d'attribuer une part des marchés publics aux PME, mais juste de réserver une place pour qu'elles présentent leurs offres, lorsque le nombre de candidature est limité. (7) »
Daarnaast werden belangrijke stappen gezet om kmo's gemakkelijker toegang te geven tot de openbare aanbesteding zoals het optrekken van de drempel waar de Europese regelgeving moet worden gevolgd, vrijstellen van publicatieplicht van aanbestedingen van kleine grootte en een drastische vereenvoudigen van de regellast.
Net als in Nederland worden grote aanbestedingen heden opgeknipt om kmo's toe te laten mee te dingen naar de contracten. Dit wordt omschreven als « methode de dévolution ». Artikel 10 van de wet van 2006 vertaalt dit in een verplichting voor de aanbestedende overheid om te aanbestedingen op te knippen in de zogenaamde « allotissements ». Enkel indien het onmogelijk is om de onderscheiden prestaties te bepalen moet het voorwerp van de aanbesteding niet worden opgedeeld. Indieners menen dat de compartimentering van grote aanbestedingen een interessante piste is om de kmo's gelijke kansen te geven bij aanbestedingen. Het is de expliciete bedoeling van de wetgever om de concurrentie aan te wakkeren en de kmo's meer kansen te bieden om mee te dingen met aanbestedingen.
Daarnaast werd er ook een proportionaliteitstoets ingebouwd. Er moet een noodzakelijke proportionaliteit zijn tussen de selectiecriteria van de kandidaten en de eigenschappen van de markt. Te hoge garantie-eisen allerhande maken het immers soms bijzonder moeilijk voor kmo's om mee te dingen. Deze zogenaamde garanties hebben immers een perverse nevenwerking, namelijk het uitbannen van kmo's bij overheidsaanbestedingen.
Artikel 48 van de wet van 2006 voorziet de mogelijkheid om aan de kandidaten van een aanbesteding te vragen welk deel zij in onderaanneming zullen toewijzen aan kmo's. Aldus krijgt de aanbestedende overheid een duidelijker beeld van de inspanning die geleverd wordt door de onderschrijvers om een redelijk deel van de aanbestedingen te integreren in onderaanneming aan kmo's. Alhoewel het slechts een informatievraag betreft leert de praktijk dat de economische operatoren hierdoor bijkomende inspanningen zullen leveren om de aanbestedende overheid tegemoet te komen. Zeker indien dit bijvoorbeeld zou worden gekoppeld aan een streefcijfer of een inspanningsverbintenis.
Artikel 131 voorziet een a posteriori controle waarbij de effectief geplaatste orders bij kmo's van de winnende offerte moeten worden doorgegeven. Dit is vooral statistisch interessant om een beeld te krijgen over de onrechtstreekse anders die bij kmo's worden geplaatst. De minister geeft zelf aan dat dit dan achteraf kan worden gekoppeld aan een verplichting om naar de toekomst toe deze resultaten te verbeteren : « Ainsi peut-on imaginer que les services acheteurs soient invités à accroître le nombre de marchés ou d'accords-cadres effectivements attribué aux PME en leur assignant un objectif chiffré, une obligation de résultat, une part minimum ou un indicateur de performance. »
Er werd tevens een centrale website opgericht om de kmo's bij te staan bij aanbestedingen. Naast reglementering worden ook voorbeeldoffertes aangeboden en andere tools (8) .
Onlangs werd een andere piste gelanceerd in Frankrijk waarbij men een Franse variant van de Small Business administration zou oprichten. Deze dienst zou de kmo's actief bijstaan bij het onderschrijven van openbare aanbestedingen in binnen- en buitenland. Eerder werd dit bepleit door senator Grignon (9) . Naast het verlenen van toegang voor de kmo's tot de openbare aanbestedingen biedt dit agentschap ook oplossingen wat betreft de financiering van kmo's. Dit laatste luik is een heden in ons land bevoegdheid van de gewesten. Naast informatie kan dit agentschap ook opleidingen bieden. Tevens wordt dit het centraal infopunt voor de aanbestedingen en daarnaast biedt het persoonlijk advies en bijstand en waar nodig tevens administratieve bijstand. Daarnaast zou het tevens moeten waken over de administratieve belemmeringen waarmee kmo's worden geconfronteerd bij aanbestedingen. Eigenlijk komt het erop neer dat dit agentschap de handicap moet wegwerken waarmee kmo's worden geconfronteerd bij aanbestedingen ten opzichte van grote ondernemingen die gemakkelijker full time personeel in dient kunnen nemen om de aanbestedingen systematisch op te volgen en dit naar analogie van wat nu reeds in de Verenigde Staten bestaat. Men wil aldus de disproportionele kosten van de kmo's voor openbare aanbestedingen ten nadele van de grote ondernemingen wegwerken.
2.3. De Verenigde Staten
Artikel 2 (a) van de Small Business Act (hierna : SBA) geeft aan wat de Amerikaanse regering heeft bewogen bij het opstellen van de regeling :
« (...) It is the declared policy of the Congress that the Government should aid, counsel, assist, and protect, insofar as is possible, the interests of small-business concerns in order to preserve free competitive enterprise, to insure that a fair proportion of the total purchases and contracts or subcontracts for property and services for the Government (including but not limited to contracts or subcontracts for maintenance, repair, and construction) be placed with small business enterprises, to insure that a fair proportion of the total sales of Government property be made to such enterprises, and to maintain and strengthen the overall economy of the Nation. »
Uit bovenstaande tekst blijkt duidelijk dat men de kmo's actief wil ondersteunen door middel van regelgeving. De Amerikaanse overheid grijpt direct in de markt in. De SBA verplicht de overheid om minimaal 23 % van de totale waarde van de overheidsopdrachten in een jaar te laten uitvoeren door « small business concerns » (10) .
Het belangrijkste artikel op dit gebied is § 15 (g) sub 1 :
« The President shall annually establish Government-wide goals for procurement contracts awarded to small business concerns, small business concerns owned and controlled by service disabled veterans, qualified HUBZone small business concerns, small business concerns owned and controlled by socially and economically disadvantaged individuals, and small business concerns owned and controlled by women. The Government-wide goal for participation by small business concerns shall be established at not less than 23 percent of the total value of all prime contract awards for each fiscal year.
(...) The administration and the Administrator of the Office of Federal Procurement Policy shall, when exercising their authority pursuant to paragraph (2), insure that the cumulative annual prime contract goals for all agencies meet or exceed the annual Government-wide prime contract goal established by the President pursuant to this paragraph. »
Een verplichting om bepaalde opdrachten te reserveren voor de kmo's is te vinden in § 15 (j) sub 1 :
« Each contract for the purchase of goods and services that has an anticipated value greater than $2,500 but not greater than $100,000 shall be reserved exclusively for small business concerns unless the contracting officer is unable to obtain offers from two or more small business concerns that are competitive with market prices and are competitive with regard to the quality and delivery of the goods or services being purchased. »
Daarnaast wordt in § 15 (i) bepaald dat bepaalde opdrachten, ongeacht de grootte van de opdrachtsom, altijd mogen worden voorbehouden aan de kmo :
« Nothing in this Act or any other provision of law precludes exclusive small business set-asides for procurements of architectural and engineering services, research, development, test and evaluation, and each Federal agency is authorized to develop such set-asides to further the interests of small business in those areas. »
Daarnaast schrijft de SBA het opknippen van een opdracht in kleinere onderdelen voor als dit ten goede kan komen aan de kmo's. Dit laatste is een interessante piste. Ook in Nederland en Frankrijk worden gelijkaardige bepalingen uitgewerkt.
De SBA is hoogstwaarschijnlijk de meest uitgebreide regeling ter wereld op het gebied van ondersteuning van kmo's. In 225 pagina's wordt tot in het kleinste detail beschreven hoe kmo's moet worden ondersteund, welke instellingen en functionarissen daarvoor verantwoordelijk zijn en hoe dat alles moet worden gefinancierd. Ook op het gebied van Research & Development en ondersteuning van achterstandsgroepen en -gebieden biedt de SBA een zeer uitgewerkte regeling alsook wat betreft financiering en ondersteuning van kmo's bij openbare aanbestedingen op buitenlandse markten zoals eerder opgemerkt bij het onderzoek van de Franse senator Grignon.
Het rechtstreeks omzetten van deze regeling stoot op bepaalde juridische bezwaren. De Government Procurement Act van de World Trade Organisation (WTO) dat ook ons land onderschrijft laat dit momenteel niet toe. Toch gaan zowel in Frankrijk als in Nederland stemmen op om dit in te voeren.
Momenteel hebben verschillende landen die de Government Procurement Act hebben onderschreven desondanks een voorbehouden aandeel voor kmo's in overheidsaanbestedingen wettelijk verankerd. Naast de VS betreft het Canada, Japan en Zuid-Korea. Deze landen hebben een derogatie bekomen op dit verdrag in 1996. De Europese Unie heeft dit tot op heden niet gevraagd. Nochtans is men momenteel bezig met een herziening van WTO-verdragen via de Doha- Ronde. Frankrijk dringt er alvast op aan dat de Commissie een derogatie zou bekomen (11) . De onderhandelingen lopen momenteel ernstige vertragingen op waardoor de derogatie momenteel nog niet is bekomen.
De Raad van ministers van Buitenlandse zaken van Europa verklaarde onlangs alle middelen te zullen onderzoeken die kunnen bijdragen tot een verbetering van het marktaandeel van de kmo's bij openbare aanbestedingen binnen de Europese Unie. Dit is belangrijk gezien ook de Europese richtlijn zich momenteel verzet tegen een expliciet quota voor kmo's.
2.4. Europese Unie
2.4.1. Small Bussiness Act voor Europa
Europa zet zich sinds 2004 actiever in voor kmo's. Zo werd een Europese Small Bussiness Act goedgekeurd. De Small Business Act (SBA) of wet inzake kleine en middelgrote ondernemingen (kmo's) schept een strategisch kader om het groei- en innovatiepotentieel van de kmo's beter te kunnen benutten. Dit zal bijdragen tot het duurzame concurrentievermogen van de Europese Unie (EU) en haar overgang naar een kenniseconomie.
Wat betreft overheidsopdrachten werden de eerste weliswaar nog schuchtere stappen gezet op basis van volgende principes :
De overheden moeten zich aanpassen aan de behoeften van de kmo's en administratieve struikelblokken uit de weg ruimen. De Lidstaten moeten vereenvoudigde procedures invoeren en e-overheid en eenloketsystemen bevorderen. Zij verbinden zich ertoe de procedures voor het oprichten van ondernemingen of het starten van commerciële activiteiten te versnellen.
De overheden moeten hun instrumentarium inzake de gunning van overheidsopdrachten en staatssteun aanpassen.
2.4.2. Best practices
De Commissie heeft een code van best practices voor de aanbesteders van overheidsopdrachten en een vademecum over staatssteun voor kmo's opgesteld. De lidstaten moeten specifiek op kmo's gerichte maatregelen goedkeuren en hen beter informeren over de bestaande mogelijkheden.
Deze richtsnoeren gaan wat de indieners van dit voorstel betreft in de goede richting. Bijzonder interessant is de lijst van best practices die Europa heeft opgesteld in juni 2008. Hier worden de beste maatregelen in heel Europa ter vergemakkelijking van de toegang van de kmo's tot de overheidsopdrachten gebundeld (12) .
Gezien dit document een waaier aan relevante voorstellen aanbiedt hernemen we ze hier.
Kleine en middelgrote bedrijven die geïnteresseerd zijn in overheidsopdrachten, uiten vaak de klacht dat zij feitelijk van overheidsopdrachten worden uitgesloten omdat zij niet op de gehele opdracht kunnen inschrijven. Hoewel de kenmerken van een grote opdracht de gunning aan één enkele contractant kunnen rechtvaardigen, kunnen aanbestedende diensten, waaronder aankoopcentrales, altijd de hierna vastgelegde mogelijkheden overwegen. Let wel, de overheden kunnen dit overwegen, doch ze moeten het niet. Hier liggen kansen die we niet mogen laten liggen.
2.4.2.1. Onderverdelen van opdrachten in percelen
Krachtens de richtlijnen inzake overheidsopdrachten mogen opdrachten in afzonderlijke percelen worden geplaatst. De onderverdeling van overheidsopdrachten in percelen vergemakkelijkt duidelijk de toegang van de kmo's zowel in kwantitatief opzicht (de omvang van de percelen kan beter overeenstemmen met de productiecapaciteit van kleine en middelgrote ondernemingen) als in kwalitatief opzicht (de inhoud van de percelen kan beter aansluiten op het specialisme van kleine en middelgrote ondernemingen).
De onderverdeling van opdrachten in percelen, en dus de verdere opening van de weg naar deelname voor kmo's, bevordert bovendien de mededinging, wat gunstig is voor de aanbestedende diensten, mits de onderverdeling passend en haalbaar is voor de respectieve werken, leveringen of diensten waarop de opdracht betrekking heeft.
Tegen deze achtergrond moeten aanbestedende diensten in gedachten houden dat zij, hoewel zij over de mogelijkheid beschikken het aantal percelen waarvoor inschrijvers zich kunnen inschrijven te beperken, deze niet mogen gebruiken op een manier die afbreuk zou doen aan de voorwaarden voor eerlijke mededinging. Wanneer het mogelijk wordt gemaakt om voor een onbeperkt aantal percelen in te schrijven, biedt dit ook het voordeel dat algemene ondernemingen er niet van worden weerhouden deel te nemen en dat de groei van ondernemingen niet wordt belemmerd.
Overeenkomstig de Oostenrijkse wetgeving zijn aanbestedende diensten vrij te beslissen of zij de gehele opdracht plaatsen of de opdracht in afzonderlijke percelen onderverdelen.
In Frankrijk geldt de algemene regel dat opdrachten in afzonderlijke percelen worden geplaatst om zo veel mogelijk concurrenten aan te trekken.
De onderverdeling van opdrachten in percelen wordt in sommige lidstaten (Hongarije, Roemenië) bevorderd met nationale bepalingen die specificeren dat de selectiecriteria verband moeten houden met en in verhouding moeten staan tot de afzonderlijke percelen en niet tot de samengetelde waarde van alle percelen.
In Ierland, evenals in andere lidstaten, is het onder vele aanbestedende diensten gebruikelijk bij de bekendmaking van grote bouwopdrachten afzonderlijke opdrachten voor enkele van de technische aspecten (elektrische voorzieningen, mechanische voorzieningen, gespecialiseerde montage- en/of installatiewerkzaamheden, enz.) bekend te maken en te gunnen aan ondernemers die vervolgens moeten samenwerken met de ondernemer aan wie de opdracht voor de coördinatie van het gehele project is gegund. Deze praktijk vergemakkelijkt de deelname van de kmo's, terwijl de aanbestedende dienst niet wordt geconfronteerd met de uitdagingen die de coördinatie van de uitvoering van de verschillende percelen met zich brengt.
2.4.2.2. Gebruikmaken van de mogelijkheid voor ondernemers om zich te groeperen
De aanbestedende diensten zijn ingevolge het Gemeenschapsrecht verplicht deze vormen van samenwerking tussen kleine en middelgrote ondernemingen te aanvaarden. Om de mededinging zo veel mogelijk te verbreden, is het raadzaam dat aanbestedende diensten in de aankondiging van de opdracht de aandacht op deze mogelijkheid vestigen.
Omdat het opzetten van deze samenwerkingsvormen tussen kleine en middelgrote ondernemingen tijd vergt, zouden aanbestedende diensten bovendien gebruik moeten maken van de mogelijkheid om de markt op toekomstige overheidsopdrachten voor te bereiden door vooraankondigingen bekend te maken die ondernemers voldoende tijd geven om zich voor te bereiden voor een gezamenlijke offerte.
2.4.2.3. Gebruikmaken van de mogelijkheid om met meerdere ondernemers en niet slechts met één leverancier een raamovereenkomst te sluiten
In vergelijking met een traditionele inschrijvingsprocedure waarbij de aanbestedende dienst één leverancier vraagt alle goederen te leveren gedurende een bepaalde periode en waarbij de voorkeur kan uitgaan naar grotere ondernemingen, kan de eerstgenoemde mogelijkheid kleine en middelgrote ondernemingen de kans geven om mee te dingen naar opdrachten die zij kunnen uitvoeren. De aanbestedende diensten moeten er in ieder geval voor zorgen, vooral door evenredige selectiecriteria te hanteren, dat de kmo niet van deelname wordt afgeschrikt.
In Duitsland is de ervaring dat de kmo's goed vertegenwoordigd zijn in raamovereenkomsten die worden gebruikt om in terugkerende behoeften van de aanbestedende diensten aan kleinschalige diensten of leveringen te voorzien (bijvoorbeeld diensten op het gebied van drukwerk).
Een casestudie in het Verenigd Koninkrijk laat zien hoe een raamovereenkomst voor leveranciers van kantoormeubelen werd gesloten met grote en kleine ondernemingen. De grote meubelleveranciers waren in staat schaalvoordelen voor standaardkantoormeubelen te bieden en de kmo was in staat om op een flexibele wijze te voldoen aan vereisten voor speciale meubelen, zoals receptie- en conferentiemeubilair en gespecialiseerd meubilair.
Laatstgenoemde meubelen worden doorgaans volgens een hogere norm ontworpen en variëren van bestelling tot bestelling. Zo verkreeg de aanbestedende dienst zowel op het gebied van standaardmeubelen als op het gebied van gespecialiseerde meubelen waar voor zijn geld.
In Roemenië wordt met behulp van een leidraad verzekerd dat de procedure om als partij te worden opgenomen in een raamovereenkomst met meerdere ondernemers evenredig is. In de leidraad wordt erop gewezen dat de minimumeisen inzake bekwaamheid voor het sluiten van een raamovereenkomst verband moeten houden met en in verhouding moeten staan tot de grootste opdracht die zal worden gegund en niet tot het totale aantal opdrachten dat gepland is voor de gehele duur van de raamovereenkomst.
2.4.2.4. Zichtbaarder maken van mogelijkheden voor onderaanneming en zorgen voor gelijke voorwaarden voor onderaannemers
De ideale situatie voor ondernemers is natuurlijk zelf opdrachten binnen te halen, omdat mogelijkheden voor onderaanneming door ondernemers gewoonlijk als minder winstgevend worden gezien. In het geval van grote opdrachten waarbij kleine en middelgrote ondernemingen niet in een positie verkeren om hoofdcontractant te zijn of met andere kleine en middelgrote ondernemingen een gezamenlijke offerte in te dienen, kan onderaanneming toch goede kansen voor hen inhouden, met name wanneer zij meerwaarde in de vorm van gespecialiseerde of innovatieve producten of diensten kunnen aanbieden.
Krachtens de Duitse wetgeving moet de aanbestedende dienst in de documentatie bepalen dat de succesvolle inschrijver voor onderaannemers geen voorwaarden mag hanteren die minder gunstig zijn dan de voorwaarden die tussen hem en de aanbestedende dienst zijn overeengekomen, met name inzake betalingen.
Daarnaast zou, per Vlaams departement, een gedeelte van het beschikbare budget moeten gaan naar innovatieve openbare aanbestedingen, waarvan een gegarandeerd deel voorbehouden voor kmo's.
2.4.2.5. Verbeteringen dankzij elektronische aanbestedingen. Volgende suggesties worden meegegeven vanuit Europa :
— het online bekendmaken van aankondigingen van overheidsopdrachten;
— het gebruik van één centrale website, vooral in federale of grote landen;
— een kosteloze toegang tot aankondigingen;
— een multifunctionele zoekmachine;
— een mogelijkheid voor bedrijven om een profiel aan te maken en berichten te ontvangen over commerciële mogelijkheden die bij dit profiel passen;
— het rechtstreeks downloaden van aankondigingen van opdrachten en aanvullende documentatie;
— een faciliteit voor elektronisch aanbesteden, die de aanbestedende diensten in staat stelt offertes via elektronische weg te ontvangen in overeenstemming met de in de richtlijnen inzake overheidsopdrachten vervatte voorschriften voor de integriteit van informatie, vertrouwelijkheid, passende toegang, enz.
In Letland worden alle aankondigingen van overheidsopdrachten bekendgemaakt op één webportaal dat kosteloos toegankelijk is en een dagelijkse nieuwsservice aanbiedt.
Estland heeft één online register dat het enige medium is voor de bekendmaking van aankondigingen van overheidsopdrachten op nationaal niveau.
2.4.2.6. Persoonlijke begeleiding kan zeer nuttig zijn voor kmo's
Vele Lidstaten (zoals Duitsland, Ierland en Litouwen) hebben informatiecentra opgericht die algemene informatie over de wetgeving inzake overheidsopdrachten en informatie over aanbestedingsprocedures verstrekken en advies en training aanbieden. In Duitsland hebben de verschillende deelstaten informatiecentra voor aanbestedingen (« Auftragsberatungsstellen ») die informatie en consultancy en training in wetgeving inzake overheidsopdrachten aan ondernemers en aanbestedende diensten aanbieden.
Bulgarije heeft speciale telefoonlijnen om deskundigen van het nationale aanbestedingsbureau te raadplegen over de verschillende mogelijkheden die op de website voor overheidsopdrachten worden geboden, het invullen en het verzenden van aankondigingen, het rechtskader en de door de aanbestedende diensten en ondernemers ondervonden problemen bij de toepassing van de wetgeving. In 2006 waren er meer dan 2500 telefonische raadplegingen.
2.4.2.7. Opleidingen en begeleiding voor aanbestedende diensten
Opleidingen en begeleiding voor aanbestedende diensten/lichamen, waarbij speciale nadruk wordt gelegd op de situatie van de kmo's en op de manier waarop zij aanbestedingsprocedures kunnen vormgeven om ervoor te zorgen dat zij op voet van gelijkheid met grote ondernemingen hieraan kan deelnemen.
Er moet verandering komen in de cultuur van de aanbestedende diensten op het vlak van overheidsopdrachten.
In Oostenrijk heeft de aankoopcentrale een kenniscentrum inzake aanbesteden opgericht dat de aanbestedende diensten helpt bij het opstellen van hun aanbestedingsdocumentatie en bijzondere aandacht verleent aan de kmo's.
In Nederland heeft het ministerie van Economische Zaken een speciaal netwerk opgericht, Pianoo (13) , dat overheidsinstanties probeert te helpen bij het vergroten van de professionaliteit bij aanbestedingen. Het netwerk heeft een website met nuttige en actuele informatie over de aanbestedingswet- en regelgeving en aanbestedingspraktijk, vergemakkelijkt de uitwisseling van goede praktijken tussen de aanbestedende diensten en organiseert regelmatig seminars voor aanbestedende diensten.
2.4.2.8. Opleidingen en begeleiding voor kmo's in verband met het opstellen van de inschrijving
In Oostenrijk heeft de aankoopcentrale een checklist opgesteld die als bijlage bij voor de kmo relevante aankondigingen van opdrachten kan worden gevoegd en bekendgemaakt en die bedoeld is om de meest voorkomende fouten van de kmo's bij de indiening van een offerte te voorkomen.
Het Verenigd Koninkrijk heeft een opleidingsprogramma voor de kmo ontwikkeld, dat in de periode 2005-2006 bij meer dan 3 000 kleine en middelgrote ondernemingen en 820 aanbestedende diensten op regionaal niveau is geleverd. Het doel van deze opleiding was de kmo de nodige kennis te geven om in te schrijven op overheidsopdrachten en de hinderpalen voor de kmo onder de aandacht van aanbestedende diensten te brengen.
Na het welslagen van deze opleiding heeft het Verenigd Koninkrijk onlangs een online cursus voor de kmo ontwikkeld, « Winning the Contract » (14) genaamd.
2.4.2.9. Zorgen voor evenredige selectiecriteria
Het zorgen voor evenredige selectiecriteria is van cruciaal belang voor de kmo's aangezien aanbestedende diensten die te hoge eisen stellen voor de draagkracht en de bekwaamheid de facto een groot deel van de kmo's van deelname aan de aanbestedingsprocedures uitsluiten.
Het « Bureau voor Toezicht op Aankopen » in Letland adviseert aanbestedende diensten om bij de kwalificatiecriteria voor de vereiste ervaring van de inschrijver te verwijzen naar de ervaring van het personeel van de inschrijver in plaats van naar de ervaring van de onderneming. De ervaring van de onderneming als criterium zou namelijk geen zekerheid bieden dat het door de aanbestedende dienst met de eis beoogde doel wordt bereikt, en zou startende kleine en middelgrote ondernemingen met hooggekwalificeerd personeel waarschijnlijk uitsluiten.
De bruikbaarheid van deze praktijk kan ook worden geïllustreerd aan de hand van het volgende voorbeeld in het Verenigd Koninkrijk. Begin 2002 nodigde de Britse Small Business Service (SBS) diverse ondernemingen uit om in te schrijven op een opdracht voor twee jaar, met een geraamde waarde van 500 000 GBP per jaar, voor het bekendmaken, aan de man brengen en verdelen van een overheidsprogramma. De SBS ontving zes voorstellen, waarvan één afkomstig was van een consultancybureau met zes medewerkers. De opdracht werd aan deze onderneming gegund, hoewel het ging om een kleine onderneming die slechts in het voorgaande jaar was opgericht. De SBS aanvaardde het hieraan verbonden risico wegens de hoge kwaliteit van de dienstverlening en inzet waarop de offerte van die onderneming was gebaseerd. Het gebruik van dit overheidsprogramma steeg van 33 % naar 90 % en het aantal hits per jaar werd 30 000 in plaats van het streefgetal 9000. Dit is een voorbeeld van een kleine onderneming die gebruik maakt van de vroegere ervaringen van leidende individuen, in staat is een innovatieniveau te bereiken dat hoger is dan het normaal op de algemene markt verkrijgbare niveau en dit combineert met de speciale persoonlijke inzet en dienstverlening die dit soort ondernemingen vaak kenmerkt.
2.4.2.10. Slechts evenredige financiële garanties eisen
Er moet worden vermeden dat middelen (bijvoorbeeld deelnamegarantie) van de ondernemers zonder goede grond en langer dan nodig worden vastgehouden. Ook moeten de financiële garanties worden verlaagd naarmate de uitvoering van de opdracht vordert.
Zo bepaalt de Duitse wetgeving dat financiële garanties alleen onder bepaalde voorwaarden kunnen worden geëist, met name de voorwaarde dat het evenredigheidsbeginsel in acht wordt genomen. Voor opdrachten voor werken kunnen financiële garanties worden geëist indien de waarde van de opdracht 250 000 euro of meer bedraagt. Voor opdrachten voor diensten is het drempelbedrag 50 000 euro.
2.4.2.11. Administratieve vereenvoudiging
De tijdrovende administratie is een van de meest geuite klachten van de kmo's. De kmo's beschikken doorgaans niet over een grote en gespecialiseerde administratieve capaciteit. Het is dus van essentieel belang dat de administratieve vereisten tot een minimum beperkt blijven.
De aanbestedende diensten kunnen nuttig gebruik maken van de mogelijkheid om gegadigden en inschrijvers vrij te stellen van de plicht alle vereiste bewijsstukken, of een deel hiervan, in te dienen wanneer zij onlangs reeds dergelijke bewijsstukken aan hen hebben verstrekt voor een andere aanbestedingsprocedure, op voorwaarde dat de relevante documenten binnen een vastgestelde afzienbare periode zijn afgegeven en nog geldig zijn.
België toont hier het goede voorbeeld. Naar de toekomst toe is het aanbestedende diensten niet toegestaan gegevens of feiten te verstrekken die de aanbestedende dienst gemakkelijk en kosteloos zelf kan controleren in een elektronische database met authentificatie.
2.4.2.12. Inzetten op prijs-kwaliteit
De richtlijnen inzake overheidsopdrachten bieden de mogelijkheid opdrachten te gunnen op basis van de laagste prijs of op basis van de economisch meest voordelige inschrijving.
Dankzij deze laatste mogelijkheid kunnen aanbestedende diensten rekening houden met diverse elementen die verband houden met het voorwerp van de opdracht, zoals de kwaliteit, de technische waarde, de functionele kenmerken, de gebruikskosten, de rentabiliteit, de klantenservice en de technische bijstand. Zo krijgen aanbestedende diensten de kans niet alleen de directe kosten van een aankoop te beoordelen, maar ook de kosten van de levenscyclus. Deze mogelijkheid is voor ondernemers een stimulans om de aanbestedende dienst echte meerwaarde te bieden en heeft een positieve uitwerking op innovatie, aangezien zij ondernemers stimuleert om betere en duurzamere producten te ontwikkelen.
Men bekomt het beste resultaat door de personen die het aangeschafte product zullen gebruiken actief te betrekken bij de voorbereiding van de aanbesteding.
Een andere piste is meer kansen te bieden voor innovatieve oplossingen dankzij de mogelijkheid om technische specificaties op te stellen in termen van prestaties of functionele eisen. De aanbestedende diensten moeten erover waken dat zij de mogelijkheden tot deelname niet beperken voor ondernemingen met nieuwe, innovatieve oplossingen die een betere prijs-kwaliteitverhouding kunnen bieden. Indieners menen dat men hier nog verder moet gaan en inzetten op innovatie. Innovatie moet op alle vlakken worden aangemoedigd.
Het moet mogelijk zijn inschrijvingen in te dienen waarin de diversiteit van de commercieel beschikbare technische oplossingen tot uiting komt.
Een betere informatiestroom tussen de aanbestedende diensten en innovatieve kleine en middelgrote ondernemingen kan daarom helpen.
Dit is het doel van een specifiek Frans programma waarbij ongeveer twintig kleine en middelgrote ondernemingen, in een presentatie van een halve dag, hun innovatieve producten of oplossingen op een bepaald technologisch gebied aan aanbestedende diensten presenteren.
Het Verenigd Koninkrijk, dat een soortgelijke benadering toepast, heeft diverse handleidingen gepubliceerd waarin enkele hulpmiddelen en technieken voor vroege marktbetrokkenheid worden beschreven, waaronder oplossingenexploratie, marktonderzoek, marktvorming, evenementen waarbij potentiële inschrijvers een beter inzicht kunnen krijgen in de behoeften van aanbestedende diensten, het gebruik van websites en vaktijdschriften om komende kansen bekend te maken, de bekendmaking van vooraankondigingen, het organiseren van « ideeënwedstrijden », enz.
Bij het plaatsen van overheidsopdrachten met een beperkte productie of levering mag men gebruik maken van de gunning door onderhandeling zonder voorafgaande bekendmaking in het Publicatieblad. Deze nieuwe bepaling is bijzonder interessant. Deze kan een beperkte productie omvatten om de resultaten van veldproeven te incorporeren en te demonstreren dat het product geschikt is voor productie of levering in grotere hoeveelheden volgens aanvaardbare kwaliteitsnormen.
2.4.2.13. Voldoende tijd geven voor de opstelling van de inschrijving
De kmo's beschikken doorgaans over weinig of geen specifieke administratieve capaciteit om inschrijvingen op te stellen. De aanbestedende diensten moeten zich hiervan bewust zijn wanneer zij termijnen vaststellen, zodat zij een zo breed mogelijke basis voor mededinging behouden.
De richtlijnen inzake overheidsopdrachten bieden de mogelijkheid vrijwillig vooraankondigingen bekend te maken om potentiële inschrijvers in staat te stellen zich voor te bereiden en tijdig in te schrijven op de aangekondigde opdrachten.
Dit is vooral van belang voor grote en complexe opdrachten waarbij kleine en middelgrote ondernemingen wellicht tijd nodig hebben om partners te zoeken voor het indienen van een gezamenlijke offerte
Wanneer aanbestedende diensten gebruikmaken van de mogelijkheid de termijnen te verkorten na de bekendmaking van een vooraankondiging, moeten zij ervoor zorgen dat de vooraankondiging voldoende gedetailleerd is, zodat ondernemers zich daadwerkelijk kunnen voorbereiden op het project.
2.4.2.14. Garanderen dat betalingen tijdig gebeuren
Dit is een essentieel element ten bate van de kmo's die verhoudingsgewijze een kleinere financiële draagkracht hebben.
Uit een recent onderzoek in Frankrijk komt naar voren dat aanbestedende diensten de volgende stappen zouden moeten nemen om de problemen als gevolg van een betalingsachterstand te beperken :
— betalingsdocumenten vereenvoudigen, elektronische hulpmiddelen gebruiken;
— betalingen niet opschorten zonder geldige reden;
— meer gebruik maken van elektronische betalingen;
— controles vereenvoudigen;
— de betalingen niet tot het einde van het jaar uitstellen.
In het Verenigd Koninkrijk zijn overheidsdiensten en hun agentschappen verplicht toezicht te houden op hun betalingen en de resultaten in verslagen van de betrokken dienst of jaarverslagen bekend te maken. De tabel bevat een opsomming, per dienst, van het aantal rekeningen dat binnen dertig dagen, of binnen een andere overeengekomen termijn, na ontvangst van een geldige factuur, zijn betaald. Verder wordt de aanbestedende diensten geadviseerd te overwegen of gespreide of tussentijdse betalingen (bijvoorbeeld gekoppeld aan verrichte werkzaamheden) gepast zijn.
Deze « best practices » bevatten zeer interessante richtsnoeren voor een aanbestedingsbeleid op maat van de kmo's. Indieners menen dan ook dat de overheid hier alle lessen uit moet trekken.
2.5. Australië : Commonwealth Procurement Guidelines
Waar men wetgevend met handen en voeten gebonden is, kan men vaak met een « mentaliteitswijziging » ook de beoogde doelen benaderen. Ook kan men werken via zogenaamde « soft law ».
Diverse landen hebben dan ook interne richtlijnen/gedragscodes voor aanbestedende diensten opgesteld, waaronder Australië en het Verenigd Koninkrijk.
Australië is geen partij bij het Agreement on Government Procurement en dus niet gebonden aan de in die overeenkomst neergelegde beginselen. Toch gaat de Australische regeling minder ver dan de Amerikaanse Small Business Act.
Zo uitgebreid als de Small Business Act van Amerika is, zo relatief kort van stof met betrekking tot de kmo zijn de Australische Commonwealth Procurement Guidelines. Artikel 5 daarvan geeft de belangrijkste bepalingen.
« 5. Encouraging Competition
Competition is a key element of the Australian Government's procurement policy framework. Effective competition requires non-discrimination in procurement and the use of competitive procurement processes.
Non-discrimination
5.2 The Australian Government procurement policy framework is non-discriminatory. All potential suppliers should have the same opportunities to compete for Government business and must, subject to these CPGs, be treated equitably based on their legal, commercial, technical, and financial abilities, and not on their degree of foreign affiliation or ownership, location or size. The property or services on offer must be considered on the basis of their suitability for their intended purpose, and not on the basis of their origin.
Small and Medium Enterprises (SMEs)
5.3 To ensure that SMEs are able to engage in fair competition for Government business, officials undertaking procurement should ensure that procurement methods do not unfairly discriminate against SMEs.
5.4 Agencies should seek to ensure that procurement processes are readily communicated and accessible to SMEs and should not take action to deliberately exclude SMEs from participating in a procurement process.
5.5 Agencies need to ensure that SMEs have appropriate opportunities to compete for business, considering as appropriate in the context of value for money :
• the benefits of doing business with competitive Australian or New Zealand SMEs when specifying requirements and evaluating value for money;
• the capability and commitment to regional markets of SMEs in their local regions; and
• supplier-base and competitive benefits of access for new market entrants.
5.6 The Government is committed to FMA80 agencies sourcing at least 10 per cent of their purchases by value from SMEs.
Competitive Procurement Processes
5.7 The procurement process itself is an important consideration in achieving value for money. Participation in a procurement process imposes costs on agencies and potential suppliers and these costs should be considered when determining a process commensurate with the scale, scope and relative risk of the proposed procurement.
An SME is an Australian or New Zealand firm with fewer than 200 full time equivalent employees. »
Dit artikel is een opsomming van richtlijnen in plaats van dwingende bepalingen met strenge handhavingsmechanismen zoals in de SBA van Amerika. Artikel 5.6 lijkt al gauw een bepaling zoals men die ook in de SBA aantreft (het benoemen van een percentage van overheidsbestedingen dat aan de kmo moet worden gegund); deze bepaling houdt echter geen verplichting in maar meer een doelstelling. Dat laatste is vanzelfsprekend, aangezien het in dit geval slechts « guidelines » betreft.
Een dergelijke regeling zou in België van toepassing kunnen zijn zonder dat er daarmee sprake zou zijn van strijdigheid met het GPA of met de Europese aanbestedingsrichtlijnen. Deze regeling benadrukt juist de beginselen van non-discriminatie, gelijkheid en transparantie en behoudt deelname aan aanbestedingen van bepaalde overheidsopdrachten niet voor aan een bepaalde groep.
Ook zou er geen sprake zijn van strijdigheid met een of meerdere aan het aanbestedingsrecht ten grondslag liggende beginselen; deze worden immers in de regeling zelf onderstreept.
Zolang het nastreven van de doelstelling om 10 % van (de totale waarde van) de overheidsopdrachten te laten uitvoeren door kmo's niet leidt tot daadwerkelijke voorkeursbehandelingen en discriminatie, wordt de toegang tot de « markt » van overheidsaanbestedingen door een dergelijke regeling niet beperkt; niet voor grote ondernemingen en niet voor kmo-ondernemingen uit andere Lidstaten. Een dergelijke doelstelling kan juist de aanbestedende diensten aansporen om bijzonder goed na te gaan of bepaalde eisen niet disproportioneel zouden kunnen zijn. Stelt een aanbestedende dienst te vaak (te) hoge eisen dan haalt deze de in de Guidelines neergelegde doelstelling niet en kan de betreffende instantie daarop worden aangesproken.
Wat de positie van de kmo's nog beter zou kunnen bevorderen is duidelijke regelgeving waarvan ondernemers de naleving kunnen afdwingen. Wordt daarin in duidelijke bewoordingen of maatstaven neergelegd wat moet worden verstaan onder proportionaliteit van eisen, dan zijn aanbestedende diensten daaraan gebonden en kunnen ondernemingen exact inschatten of zij terecht of onterecht niet worden toegelaten tot de markt van overheidsaanbestedingen.
2.6. Het Verenigd Koninkrijk
Het Verenigd Koninkrijk, als lidstaat van de Europese Unie partij bij het GPA en tevens gebonden aan de Europese aanbestedingsrichtlijnen, kent desondanks een zelfde soort « gedragscode » voor aanbestedende diensten : de « National Procurement Concordat for SME ».
Het is een verklaring van beginselen om effectieve handel tussen overheden en kleine ondernemingen te bevorderen.
In beginsel is deze verklaring van toepassing op alle relaties tussen overheid en de middelgrote ondernemingen, maar de nadruk wordt gelegd op kmo-ondernemingen met minder dan vijftig werknemers. Ook in deze « richtlijn » wordt, net als bij de Australische richtlijnen, expliciet benadrukt dat alle aanbestedingen van overheidsopdrachten in lijn moeten zijn met de grondbeginselen van het aanbestedingsrecht. Bovendien wordt in het Concordat aangegeven dat de overheden zich zullen toeleggen op het publiceren van een klachtenprocedure.
Daarnaast is de doelstelling dat de preselectiefase bij niet-openbare aanbestedingen voor alle aanbestedende diensten wordt geharmoniseerd, zodat de kmo's niet telkens met een andere procedure en andere vragen of eisen wordt geconfronteerd.
3. BESLUIT
3.1. Welke initiatieven werden er in ons land de laatste jaren getroffen ?
In België werden reeds de eerste stappen gezet opdat kmo's gemakkelijker kunnen deelnemen aan de openbare aanbestedingen.
Het regeerakkoord van 18 maart 2008 voorzag in de invoering van een plan voor de kmo's.
Het plan bestaat uit vijf assen en wil vooral de oprichting van nieuwe ondernemingen vergemakkelijken en de situatie voor bestaande kmo's verbeteren. Er werden veertig concrete maatregelen uitgewerkt (15) .
Vooreerst wordt er een portaalsite uitgewerkt voor kmo's. Deze site kan volgens indieners een belangrijke rol spelen om overheidsopdrachten binnen te halen in binnen- en buitenland alsook om informatie te delen en opleidingen te voorzien.
Drie concrete en belangrijke maatregelen werden getroffen om de toegang voor kmo's tot aanbestedingen te verbeteren.
« Voorstel 25 : De administratieve lasten voor kandidaat-deelnemers aan een openbare aanbesteding vereenvoudigen.
Openbare aanbestedingen ingericht door de Belgische overheid vertegenwoordigen een groot bedrag. Het voorstel bestaat erin de verklaring op eer te veralgemenen. Deze wordt trouwens al toegepast door sommige administraties om de bijzonder zware werklast voor kmo's af te schaffen.
Voorstel 26 : De betalingstermijnen van de overheid verkorten.
Het is niet nodig strengere betalingstermijnen op te leggen dan degene die momenteel gelden maar ze correct en beter toe te passen. De systematische en duidelijke vermelding van de betalingstermijnen en voorwaarden in elke aanbesteding zou de overheid wijzen op het belang hun klanten tijdig te betalen en zou de kmo's beter informeren over hun rechten terzake. Bovendien stellen wij voor dat de overheid systematisch en volgens nog te bepalen modaliteiten, nalatigheidinteresten betaalt zoals voorzien in de wet van 2 augustus 2002.
Voorstel 27 : Oprichting van een call center binnen de FOD Economie dat bijstand verleent inzake « Aanbestedingen » om te vermijden dat kmo's zich geremd voelen door de ingewikkeldheid van de toewijzingsprocedures.
Een call center moet worden opgericht bij de FOD Economie waar de ondernemingen gewenste informatie over aanbestedingen kunnen verkrijgen. »
Het kmo-plan is ongetwijfeld een stap in de goede richting. Het is goed te zien dat de regering oog heeft voor de problemen van de kmo's en zij daar maatregelen tegen wil treffen, maar toch stellen we vast dat het nog scherper en concreter kan. De overheid moet meer lef vertonen als het gaat om het opkomen voor de belangen van de kmo's. Indieners menen tevens dat de aanbestedingsrichtlijnen ten voordele van kmo's die in Australië en het Verenigd Koninkrijk bestaan als richtsnoer moeten dienen voor de overheid.
Statistieken tonen immers aan dat in twintig jaar tijd het aantal ondernemingen met minder dan vijftig werknemers is gegroeid met 25 %. Zo gingen we van 555 695 naar 692 801 kleine en middelgrote ondernemingen. Kmo's vormen het kloppend hart van onze economie en de overheid moet bij de aanbestedingen meer oog hebben voor de belangen van de kleine en middelgrote ondernemingen. Uit een vergelijking van 2005 blijkt alvast dat kmo's bij overheidsaanbestedingen in België er het slechts uitkomen vergeleken met acht andere Europese landen (16) .
Naast de drie concrete maatregelen voor kmo's is één van de belangrijkste ontwikkelingen wat betreft aanbesteden de zogenaamde e-procurement. Via de JEPP heeft België grote stappen gezet in het informatiseren en automatiseren van de aanbestedingen. E-notification is sinds 1 januari 2011 een realiteit (17) .
Deze module maakt het de aankopers mogelijk de aankondiging van hun opdrachten elektronisch te doen verlopen en te bezorgen aan de nationale (Bulletin der aanbestedingen) en Europese (Bureau voor officiële publicaties der Europese Gemeenschappen) officiële publicatie-instellingen. Zo worden aankondigingen, het bestek en begeleidende documenten online beschikbaar gesteld voor de bedrijven. Ondernemingen vinden interessante opdrachten terug via opzoekprofielen of maken gebruik van de messaging-dienst op maat. Zij kunnen bekendmakingen zoeken via de knop « bekendmakingen zoeken », zelfs als zij nog geen account hebben. Toegang tot een forum met vragen en antwoorden maakt e-notification extra gebruiksvriendelijk voor beide partijen.
Deze verregaande vereenvoudiging van de aanbestedingen werkt drempelverlagend en komt dus ook de kmo's ten goede. Hier zitten we op het goede spoor, maar toch kunnen we heel wat nuttige lessen trekken uit ervaringen van onze buurlanden alsook uit de Europese best practices-lijst.
Dit voorstel bundelt alle maatregelen die bijdragen tot een mentaliteitswijziging bij de aanbestedende overheden waarbij het uitgangspunt « think small first » moet zijn. Daarnaast wil deze resolutie ook aandringen naar het Nederlandse en het Franse voorbeeld op een minimumaanbestedingspercentage dat naar kmo's gaat. Daarnaast moet de federale overheid ook inzetten op innovatief aanbesteden. Innovatief aanbesteden is het aankopen van bestaande of het bestellen van nog te ontwikkelen vernieuwende producten of diensten. Innovatief aanbesteden brengt de overheid en bedrijven dichter bij elkaar en creëert een uniek kader om samen te werken rond innovatie. Vlaanderen werkte hieromtrent een eerste actieplan uit in 2008. Indieners menen dat ook de federale overheid hier een tandje kan bijsteken.
In de Verenigde Staten bestaat innovatief aanbesteden reeds lang. Samengevat komt het erop neer dat het niet langer de bedrijven doch de overheid zelf is die een innovatieve aanpak actief poogt te stimuleren als oplossing voor bepaalde maatschappelijke problemen (18) .
Eén op vijf kmo's geeft aan nog nooit te hebben meegedongen voor een openbare aanbesteding. De administratieve drempels en het gebrek aan vorming en de vertrouwdheid met het opstellen van offertes binnen de aanbesteding schrikken vele ondernemingen af. Een studie van de ICHEC- hogeschool maakt zelfs gewag van een klimaat van wantrouwen vanwege de bedrijfsleiders ten aanzien van de openbare aanbestedingen (19) . Onbekend maakt aldus onbemind. Een strikt naleven van de regels van good governance in de openbare sector is hierbij zeer belangrijk. Meer concreet moet er volgens de indieners de mogelijkheid zijn om snel en efficiënt klachten te kunnen behandelen. De overheid moet ook actief samenwerken met de kmo's alvorens de grote aanbestedingen te publiceren. Daarnaast menen de indieners dat ook moet worden ingezet op actieve bijstand voor de kmo's bij aanbestedingen en dit opdat zij met gelijke wapens kunnen strijden met grote ondernemingen bij het meedingen voor overheidsopdrachten.
De oprichting van een gegevensbank die wordt verbonden aan de centrale website voor aanbestedingen is een belangrijk aspect. Hierbij kan men modelantwoorden en voorbeeldoffertes opnemen alsook een checklist opstellen voor de bedrijven en andere tools. Het oprichten van een ontmoetingsforum voor bedrijfsleiders van kmo's en de opdrachtgevers van de aanbestedingen waarbij naast themavergaderingen op regelmatige tijdstippen vergaderingen plaatsvinden kan veel administratieve drempels wegwerken. In Canada blijkt het aldaar opgerichte « Forum de Rencontre » uiterst succesvol te zijn. Dit voorstel wil tevens bekomen dat er op de centrale aanbestedingswebsite ook een educatief en interactief luik komt. Tevens herneemt dit voorstel een suggestie van professor Van Caillie om kosteloos een uniek toegangsattest toe te kennen aan de kmo's waardoor zij voor een vaste periode toegang krijgen tot de openbare aanbestedingen en dit om de zware en repetitieve vereisten inzake financiële waarborgen niet telkenmale te moeten doorlopen alsook de papierslag rond de aanbestedingen te reduceren. Indieners pleiten voor een ombudsfunctie om betwistingen rond openbare aanbestedingen snel te trancheren.
Een sensibileringsactie ten aanzien van kmo's is tevens aangewezen doch enkel nadat de diverse maatregelen werden uitgevoerd die de participatie van kmo's aan overheidsopdrachten willen optrekken.
Indieners zien tevens veel heil in de devolutiemethode uit Frankrijk waarbij grote aanbestedingen worden opgeknipt om de deelname van meer kmo's mogelijk te maken.
| Alexander DE CROO. | |
| Bart TOMMELEIN. |
De Senaat,
A. gezien de overheid jaarlijks voor 50 miljard euro inkoopt en deze openbare uitgaven zo'n 15 % van het BNP vertegenwoordigen en de overheidsopdrachten rechtstreeks en onrechtstreeks 550 000 jobs genereren;
B. gezien de Europese Commissie aandringt op een grotere toegang voor de kmo's tot de openbare aanbestedingen;
C. gezien de goedkeuring van de « Small Business Act » door de Europese Commissie;
D. gezien één kmo op vijf aangeeft nog nooit te hebben meegedongen naar een overheidsaanbesteding en 30 % van de kmo's verklaart geen bijkomende omzet te hebben gegenereerd tengevolge aanbestedingen;
E. verwijzend naar de Nederlandse bepalingen ten voordele van kmo's bij aanbestedingen waarbij een regeling voor een laagdrempelige klachtenafhandeling wordt geïntroduceerd en waarbij voor elke aanbesteding één uniek formulier moet worden gebruik alsook het opdelen van grote aanbestedingen, de zogenaamde compartimentering;
F. gezien de Franse wetgever een proportionaliteitstoets inbouwt bij aanbestedingen, tussen de selectiecriteria van de kandidaten en de eigenschappen van de markt;
G. verwijzend naar artikel 48 van de Franse wet van 2006 die voorziet in de mogelijkheid om aan de kandidaten van een aanbesteding te vragen welk deel zij in onderaanneming zullen toewijzen aan kmo's en er tevens een a posteriori controle voorzien is alsook de actieve bijstand van de administratie voor kmo's bij het onderschrijven van openbare aanbestedingen in binnen en buitenland;
H. gezien de Raad van ministers van Buitenlandse Zaken van Europa aangaf alle middelen te zullen onderzoeken die kunnen bijdragen tot een verbetering van het marktaandeel van de kmo's bij openbare aanbestedingen binnen de EU;
I. gezien de zeer belangrijke richtsnoeren die zijn opgenomen in de Code van best practices die werden opgesteld door de Europese Commissie ter vergemakkelijking van de toegang van kmo's tot de overheidsopdrachten;
J. vaststellend dat de kmo's onvoldoende mogelijkheden hebben om bij de overheid nieuwe, innoverende producten af te zetten en verwijzend naar de impact die innovatieve aanbestedingen hebben gehad in de Verenigde Staten,
Vraagt met spoed aan de regering :
1. om te komen tot een hoger percentage van het totaal aantal openbare aanbestedingen die aan de kmo's worden toegekend en een meetinstrument te voorzien om na te gaan welk percentage overheidsopdrachten rechtstreeks wordt toegewezen aan kmo's alsook een concreet jaarlijks streefpercentage naar voor te schuiven wat betreft het totaal percentage overheidsopdrachten dat wordt toegewezen aan kmo's en dit jaarlijks te evalueren en hieromtrent te rapporteren aan de parlementaire assemblees;
2. om bij de aanbesteding te gaan tot op de grens van wat wettelijk en internationaalrechtelijk mogelijk is om te bekomen dat kmo's een groter deel van de openbare aanbestedingen effectief binnenhaalt;
3. om naar het voorbeeld van de Nederlandse regering de lastendruk voor Belgische bedrijven bij aanbestedingen terug te dringen met 50 miljoen euro gezien de verminderde regellast ertoe bijdraagt dat kmo's beter toegang en een eerlijkere kans krijgen bij openbare aanbestedingen;
4. om systematisch via compartimentering de aanbestedingen op te delen in loten/percelen tenzij het niet mogelijk is om de onderscheiden prestaties te bepalen om aldus de concurrentie aan te wakkeren wat een besparend effect heeft voor de overheid alsook om de drempel voor kmo's bij aanbestedingen ook hier te reduceren;
5. om systematisch een proportionaliteitstoets in te bouwen opdat er voldoende proportionaliteit zou zijn tussen de selectiecriteria van de kandidaten en de eigenschappen van de markt en dit om te hoge garantie-eisen in verhouding tot het toe te wijzen contract te voorkomen;
6. om naast de reeds bestaande overheidswebstek betreffende de overheidsaanbestedingen een aparte site op te richten om de kmo's actief bij te staan bij de aanbestedingen. Naast voorbeeldoffertes wordt er op die site eveneens voorzien in e-learning modules rond openbare aanbestedingen en specifieke tools;
7. om een ombudsfunctie te voorzien die bevoegd is bij conflicten rond de openbare aanbestedingen om aldus te komen tot een snelle klachtenbehandeling bij betwistingen;
8. om de mogelijkheid te voorzien bij openbare aanbestedingen om aan de kandidaten van een aanbesteding te vragen welk deel zij in onderaanneming zullen toewijzen aan kmo's;
9. om binnen de regering naar het Franse en Amerikaanse voorbeeld een Small Business administration op te richten die de kmo's actief zal bijstaan bij het onderschrijven van openbare aanbestedingen in binnen- en buitenland. Hierbij is het de expliciete bedoeling om actief op zoek te gaan naar bijkomend marktaandeel in het buitenland bij openbare aanbestedingen voor kmo's. De dienst verleent ook waar nodig administratieve bijstand;
10. om deze Small Business administration tevens alle onnodige administratieve belemmeringen bij aanbestedingen te laten opsporen en wegwerken alsook haar op systematische basis een overlegpunt te laten zijn voor kmo's en de aanbestedende diensten waarbij naast thematische informatie ook voorzien wordt in conferenties en opleidingstools. Hét criterium moet hierbij het wegwerken zijn van de disproportionele kosten waarmee kmo's worden geconfronteerd bij openbare aanbestedingen ten opzichte van de grote ondernemingen;
11. om er naar het Nederlandse en Franse voorbeeld bij de Europese Unie op aan te dringen om bij de geplande herziening van de Government Procurement Act een derogatie te bekomen op dit verdrag naar het voorbeeld van de reeds toegekende derogatie aan de Verenigde Staten, Canada, Japan en Zuid-Korea opdat een overheid bij een openbare aanbesteding in innovatieve sectoren een minimumpercentage zou kunnen voorzien ten voordele van de kmo's.
21 oktober 2011.
| Alexander DE CROO. | |
| Bart TOMMELEIN. |
(1) Van Caillie, D., Pichot, M., Houba, E., Santin, S., « La participation et l'accès des PME aux marchés publics : approche quantitative et qualitative », Cahier de recherche, maart 2008, HEc/ULG.
(2) http://ec.europa.eu/small-business/tags/public-procurement/index_nl.htm.
(3) Handelingen, TK 2005-2006, nr. 17, p. 1026, motie nr. 25.
(4) www.regering.nl, « Minder en heldere regels bij aanbesteden », persbericht, 13 september 2009.
(5) http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/persberichten/2010/06/25/minder-lasten-en-heldere-regels-bij-aanbesteden.html.
(6) « Comment améliorer encore l'accès des PME à la commande publique », ADJA, 30 juli 2007, blz. 1505-1512.
(7) http://www.marchespublicspme.com/marches-publics-mesures-pme.html.
(8) http://www.marchespublicspme.com/.
(9) http://www.senat.fr/rap/r96-374/r96-374.html.
(10) Brussee, L., « Moet en kan beter », Een onderzoek naar de positie van het MKB bij de aanbesteding van overheidsopdrachten, 2006.
(11) « Comment améliorer encore l'accès des PME à la commande publique », ADJA, 30 juli 2007, blz. 1509.
(12) http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/sme_code_of_best_practices_nl.pdf.
(13) http://www.pianoo.nl/.
(14) http://www2.learndirect-business.com/business-courses/winning-the-contract/.
(15) http://www.sabinelaruelle.be/pdf/PlanPME-nl.pdf.
(16) http://ec.europa.eu/enterprise/dg/files/evaluation/pme_marches_publics_report_en.pdf.
(17) https://enot.publicprocurement.be/changeLanguage.do ?language=nl-NL.
(18) http://www.iwt.be/diensten/innovatief-aanbesteden-ia.
(19) Van Caillie, D., « La participation et l'acces des PME's aux marchés publics : approche quantitative et qualitative », Cahier de recherche, maart 2008, nr. 200803/02.