4-1531/3 | 4-1531/3 |
7 JANUARI 2010
I. INLEIDING
Krachtens de Belgische Grondwet en de internationale en supranationale mensenrechteninstrumenten die België binden, zijn de fundamentele rechten en vrijheden naar hun inhoud universeel. Deze rechten, met het gelijkheidsbeginsel als dragend principe, gelden voor iedereen zonder enig onderscheid. Personen met een handicap hebben dus net zoals hun medeburgers het volle en gelijke genot van hun rechten en vrijheden en mogen vanwege hun handicap niet worden gediscrimineerd. In werkelijkheid stuiten zij echter op fysieke, technische en sociale hinderpalen die hen verhinderen hun rechten effectief te realiseren. Die belemmeringen kunnen bijgevolg de vorm aannemen van een discriminatie. Het hoeft geen betoog dat de zelfstandigheid van personen met een handicap, hun ontplooiing en hun participatie in het politieke, sociale, culturele en economische leven daardoor in het gedrang worden gebracht.
Daarom is zowel op internationaal, Europees als op nationaal niveau het besef gegroeid dat juridisch bindende instrumenten noodzakelijk zijn om de bestaande mensenrechtencataloog af te stemmen op de specifieke levensomstandigheden van personen met een handicap.
Het ijkpunt op internationaal vlak is het VN-Verdrag van 13 december 2006 inzake de rechten van personen met een handicap en het bijbehorende Facultatief Protocol die België heeft geratificeerd op 2 juli 2009 (zie de instemmingswet van 13 mei 2009, Belgisch Staatsblad van 22 juli 2009 — Parl. St., Senaat, nrs. 4-1069/1-4 en Kamer, nrs. 52-1752/1-2).
Op Europees vlak kan worden verwezen naar artikel 10 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie luidens hetwelk de Unie bij de bepaling en de uitvoering van haar beleid en optreden streeft naar bestrijding van iedere discriminatie op grond van geslacht, ras of etnische afkomst, godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele gerichtheid. Overeenkomstig artikel 19-1 van hetzelfde Verdrag kan de Raad, binnen de grenzen van de door de Verdragen aan de Unie verleende bevoegdheden, met eenparigheid van stemmen, (...), op voorstel van de Commissie en na goedkeuring door het Europees Parlement, passende maatregelen nemen om discriminatie op grond van geslacht, ras of etnische afstamming, godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele geaardheid te bestrijden.
Voorts verbiedt artikel 21-1 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie iedere discriminatie, onder meer op grond van een handicap, terwijl artikel 26 van datzelfde handvest in verband met de integratie van personen met een handicap bepaalt dat de Unie het recht erkent en eerbiedigt van personen met een handicap op maatregelen die beogen hun zelfstandigheid, hun maatschappelijke en beroepsintegratie en hun deelname aan het gemeenschapsleven te bewerkstelligen.
Overeenkomstig artikel 6-1 van het Verdrag betreffende de Europese Unie heeft het Handvest van de grondrechten dezelfde rechtskracht als de Verdragen.
Aangezien ook de Belgische Grondwet een uitgebreide mensenrechtencataloog bevat, groeide in de Senaat de idee om gebruik te maken van de door de herzieningsverklaring geschapen mogelijkheid om, in navolging van de thematische bepalingen omtrent de gelijkheid van vrouwen en mannen (art. 11bis) en de rechten van het kind (art. 22bis), in de Grondwet ook een bepaling op te nemen die specifiek betrekking zou hebben op personen met een handicap.
De primeur kwam toe aan senator Philippe Monfils die een eerste voorstel indiende op 14 november 2007 (stuk Senaat, nr. 4-393/1).
Senator Francis Delpérée reageerde met een tweede voorstel op 10 maart 2009 (stuk Senaat, nr. 4-1205/1).
Na een eerste discussie op 12 maart 2009 sloegen de beide senatoren de handen in elkaar en dienden ze op 8 december 2009 een derde voorstel in (stuk Senaat, nr. 4-1531/1), dat op 10 december 2009, na bespreking, in stemming werd gebracht.
Dit verslag werd op 7 januari 2010 ter goedkeuring aan de commissie voorgelegd.
Aangezien het nieuwe artikel 22ter, wat de Senaat betreft, met een drietrapsraket in de Grondwet wordt ingevoegd, weerspiegelt het verslag die methode.
Tot slot wordt erop gewezen dat er in het opschrift van de drie voorstellen een fout is geslopen met betrekking tot de verwijzing naar de bepaling in de verklaring tot herziening van de Grondwet op grond waarvan de drie voorstellen zijn ingediend. In het opschrift wordt immers telkens melding gemaakt van de « herziening van titel II van de Grondwet om nieuwe bepalingen in te voegen die de bescherming moeten verzekeren van de rechten en vrijheden gewaarborgd door het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden » (Verklaring van de wetgevende macht, zie « Belgisch Staatsblad » nr. 131, Ed. 2 van 2 mei 2007). Het aanknopingspunt voor de voorgestelde herziening moet echter worden gezocht in het volgende streepje in de herzieningsverklaring dat betrekking heeft op de « herziening van titel II van de Grondwet, om een nieuw artikel in te voegen dat de personen met een handicap het genot van de rechten en vrijheden moet waarborgen ».
II. DE VOORSTELLEN VAN RESPECTIEVELIJK DE HEER MONFILS EN DE HEER DELPÉRÉE
A. Toelichting
1. De heer Monfils : Voorstel tot herziening van de Grondwet teneinde in titel II van de Grondwet een nieuw artikel 22ter in te voegen dat personen met een handicap het genot van rechten en vrijheden moet waarborgen (stuk Senaat, nr. 4-393/1)
Dit voorstel vormt de echo van het Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap en het bijbehorende Facultatief Protocol die door de Algemene Vergadering van de VN werden aangenomen te New York op 13 december 2006.
België heeft dit Verdrag met het bijbehorende Facultatief Protocol geratificeerd op 2 juli 2009 waardoor ze beide volkomen gevolg hebben gekregen in de Belgische rechtsorde (zie de instemmingswet van 13 mei 2009, Belgisch Staatsblad van 22 juli 2009 — Parl. St., Senaat, nrs. 4-1069/1-4 en Kamer, nrs. 52-1752/1-2).
Aangezien personen vanwege hun handicap nog dagelijks problemen ondervinden, leek het de indiener opportuun om ook voor hen in de Grondwet een specifieke bepaling op te nemen die als volgt zou luiden :
« Art. 22ter. — Het genot van de rechten en vrijheden alsook de eerbiediging van de waardigheid van personen met een handicap zijn verzekerd.
De wet, het decreet of de in artikel 134 bedoelde regel waarborgen de bescherming van dat recht. ».
Die bepaling zou dus in samenhang met het voormelde VN-Verdrag moeten worden gelezen.
Dat verdrag berust op de acht volgende fundamentele beginselen :
1. respect voor de inherente waardigheid, de persoonlijke autonomie, met inbegrip van de vrijheid zelf keuzes te maken, en de onafhankelijkheid van personen;
2. non-discriminatie;
3. volledige en daadwerkelijke participatie en opname in de samenleving;
4. respect voor verschillen en aanvaarding dat personen met een handicap deel uitmaken van de mensheid en de menselijke diversiteit;
5. gelijkheid van kansen;
6. toegankelijkheid;
7. gelijkheid van mannen en vrouwen;
8. respect voor de zich ontwikkelende capaciteiten van kinderen met een handicap en eerbiediging van het recht van kinderen met een handicap op het behoud van hun eigen identiteit (zie stuk Senaat, nr. 4-393/1, blz. 2).
Het voorgestelde artikel 22ter bouwt hierop voort en beperkt er zich daarom toe het principe te poneren dat personen met een handicap in het genot van hun rechten en vrijheden moeten worden beschermd. Het staat vervolgens aan de onderscheiden wetgevers om daartoe in de nodige waarborgen te voorzien.
De nieuwe bepaling zal op zich niet volstaan om de ongelijke behandeling en discriminatie van personen met een handicap te doen verdwijnen. Maar zij geeft het signaal dat die personen geen tweederangsburger zijn en hun discriminatie niet te tolereren valt.
2. De heer Delpérée : Voorstel tot herziening van de Grondwet teneinde in titel II van de Grondwet een artikel 22ter in te voegen dat het recht van personen met een handicap op bepaalde maatregelen moet waarborgen (stuk Senaat, nr. 4-1205/1)
In dit voorstel luidt artikel 22ter als volgt :
« Art. 22ter. — Iedere persoon met een handicap heeft recht op maatregelen die hem, afhankelijk van de aard en de ernst van zijn handicap, zelfstandigheid, maatschappelijke en professionele integratie en deelname aan de samenleving garanderen.
De wet, het decreet of de in artikel 134 bedoelde regel waarborgen de bescherming van dat recht. ».
Dit voorstel heeft dezelfde doelstelling als dat van de heer Monfils, maar hanteert daarbij een andere invalshoek die in de toelichting bij het voorstel als volgt wordt verantwoord :
« Het is hoegenaamd niet nodig, en wellicht zelfs contraproductief, te herhalen dat personen met een handicap eveneens de rechten en vrijheden bepaald in titel II van de Grondwet bezitten. Ieder persoon bezit het genot van al deze rechten en vrijheden, op grond van zijn rechtspersoonlijkheid. Zo heeft ieder bijvoorbeeld, krachtens artikel 23, eerste lid, van de Grondwet, het recht een menswaardig leven te leiden.
De nadruk moet veeleer worden gelegd op de doelstelling dat personen met een handicap daadwerkelijk deel uitmaken van de samenleving, overeenkomstig de aanpak die de meest recente internationale instrumenten inzake de rechten van personen met een handicap voorstaan. De voorgestelde bepaling stelt dat personen met een handicap het recht hebben om gebruik te maken van alle maatregelen die hen een garantie bieden op autonomie, maatschappelijke en professionele integratie en deelname aan de samenleving.
Iedere persoon met een handicap moet als individu worden beschouwd, waarbij de maatregelen waarop hij een beroep kan doen, afhangen van de aard en de ernst van zijn handicap. Deze maatregelen kunnen van juridische, praktische of financiële aard zijn. Zij worden geval per geval vastgesteld door de federale overheid of door de overheden van gemeenschappen en gewesten. » (stuk Senaat, nr. 4-1205/1, blz. 2-3).
De heer Delpérée beklemtoont dat hij met zijn voorstel een constructieve bijdrage wenst te leveren aan het debat over een grondwetsbepaling die op personen met een handicap is gericht. Daarom stelt hij voor om samen met de heer Monfils een consensusvoorstel uit te werken. De commissie voor de Institutionele Aangelegenheden heeft die werkmethode in het verleden reeds meermaals met succes toegepast, onder meer naar aanleiding van de bespreking van de voorstellen tot opname van het principe van de duurzame ontwikkeling in artikel 7bis van de Grondwet (Grondwetsherziening van 25 april 2007, Belgisch Staatsblad van 26 april 2007 — Ed. 2; zie het verslag van mevrouw Van de Casteele en de heer Wille, stuk Senaat, nr. 3-1778/2, blz. 3-5).
B. Bespreking
De heer Philippe Mahoux onderschrijft de doelstellingen die aan de beide voorstellen ten grondslag liggen.
Met betrekking tot het voorstel van de heer Monfils sluit hij zich aan bij de zienswijze van de heer Delpérée dat de in dat voorstel vervatte bevestiging dat personen met een handicap het genot van de rechten en vrijheden hebben, in se geen toegevoegde waarde heeft. Zij zijn immers van rechtswege titularis van alle grondrechten. Die rechten hebben een algemene draagwijdte en kunnen dus niet worden versneden zodat hun toepassing zou variëren naar gelang van een bepaalde categorie van personen. Het voorstel van de heer Monfils zou de indruk kunnen wekken dat bepaalde categorieën van personen niet of slechts in mindere mate op alle grondrechten aanspraak zouden kunnen maken.
Het is wel zo dat er voor bepaalde categorieën van personen specifieke rechtsnormen moeten worden uitgevaardigd die het hun mogelijk moeten maken ten volle de in de Grondwet vervatte basale rechten te genieten die aan alle burgers toekomen. Dat is de strekking van het door de heer Delpérée gedane voorstel.
Aangezien de beide voorstellen hun verdiensten hebben, sluit de heer Mahoux zich aan bij de suggestie om hieruit een nieuw voorstel te puren dat de effectieve rechtsbescherming en de integratie en emancipatie van personen met een handicap als beleidsdoelstelling in de Grondwet vooropstelt.
De heer Pol Van Den Driessche verenigt zich met elk voorstel dat de rechtspositie van personen met een handicap verbetert. Met betrekking tot het voorstel van de heer Monfils sluit hij zich aan bij de opmerking van de heer Mahoux dat de principes van gelijkheid en non-discriminatie voor alle burgers gelden en dus ook voor personen met een handicap. Daarom is hij ertoe geneigd het door de heer Delpérée gelegde spoor te volgen. Zijn voorstel vertaalt immers de algemene regel naar de specifieke toestand waarin personen met een handicap zich bevinden. Het is sprekers overtuiging dat die personen daar meer mee gebaat zijn. Het zullen trouwens vooral de gemeenschappen zijn die de bescherming van het in artikel 22ter bepaalde recht zullen moeten waarborgen.
De heer Philippe Monfils ondervangt de bezwaren tegen zijn voorstel als volgt :
1. zonder dat voorstel als zodanig te vernoemen, bekritiseert de heer Delpérée het zogenaamd repetitief karakter ervan in de toelichting bij zijn eigen voorstel als volgt : « Het is hoegenaamd niet nodig, en wellicht zelfs contraproductief, te herhalen dat personen met een handicap eveneens de rechten en vrijheden bepaald in titel II van de Grondwet bezitten » (stuk Senaat, nr. 4-1205/1, blz. 2). Die stelling is niet correct. In zijn voorstel viseert de heer Monfils immers niet alleen de rechten en vrijheden die door de Grondwet zijn gewaarborgd, maar ook die welke door internationale verdragen zijn gewaarborgd, zoals het VN-Verdrag van 13 december 2006 inzake de rechten van personen met een handicap. De toelichting bij zijn voorstel is overigens voor een groot deel aan dat verdrag gewijd. Er valt voorts een merkwaardig parallellisme te bespeuren tussen de hierboven geformuleerde bezwaren en de kritiek die werd geuit op de noodzakelijkheid om een artikel 22bis over de kinderrechten in de Grondwet op te nemen. Die kritiek heeft de grondwetgever er niet van weerhouden om die stap toch te doen. Het gaat derhalve niet op die discussie hier opnieuw te voeren;
2. waar zijn voorstel volgens sommigen te algemeen is, is het voorstel van de heer Delpérée zijns inziens te gedetailleerd, inzonderheid wat betreft het criterium dat het recht om de in artikel 22ter bepaalde maatregelen te genieten, afhankelijk wordt gesteld van de aard en de ernst van de handicap. Er zijn immers gevallen waar die ernst niet te bepalen is. Spreker staat derhalve terughoudend ten opzichte van een dergelijke punctuele benadering die niet spoort met de overige grondwetsartikelen van titel II. De Grondwet dient op het vlak van de grondrechten een algemene strekking te hebben en de door de onderscheiden wetgevers te volgen weg aan te geven;
3. de algemene draagwijdte van zijn voorstel biedt het voordeel dat het probleem van de bevoegdheidsverdeling tussen de federale Staat en de gemeenschappen zich met betrekking tot deze aangelegenheid niet voordoet. Het voorstel van de heer Delpérée met zijn specifiek criterium van de aard en de ernst van de handicap betreedt daarentegen rechtstreeks het domein van de bevoegdheidsverdeling. Spreker heeft er geen goed oog in wanneer de gemeenschappen en/of de gewesten zou worden gevraagd hierover hun advies te verlenen of, erger, hun instemming.
De heer Armand De Decker, voorzitter, is van oordeel dat een grondwetsbepaling er zich toe moet beperken zo klaar en duidelijk mogelijke principes vast te stellen, zonder daarbij in details te vervallen. Het komt vervolgens de onderscheiden wetgevers toe om de vereiste, gedetailleerde wetgevende normen uit te vaardigen die de volle werking van de grondwetsbepaling moeten waarborgen.
Om die reden steunt hij het door de heer Monfils algemeen geformuleerde artikel 22ter. Maar tegelijkertijd werpt hij de vraag op of de aanvang van diens tekst niet kan worden geherformuleerd in de traditionele stijl van verschillende andere grondwetsartikelen inzake rechten en vrijheden, te weten « Ieder heeft recht ... » of, in navolging van artikel 22bis, « Iedere persoon met een handicap heeft recht op ... ».
Op grond hiervan besluiten de heren Delpérée en Monfils overleg te plegen om een nieuw tekstvoorstel uit te werken.
De commissie schaart zich ten volle achter dit initiatief.
III. HET CONSENSUSVOORSTEL VAN DE HEREN MONFILS EN DELPÉRÉE
A. Toelichting bij het voorstel tot herziening van de Grondwet teneinde in titel II van de Grondwet een artikel 22ter in te voegen dat het recht waarborgt van personen met een handicap op aangepaste maatregelen die hun zelfstandigheid en culturele, maatschappelijke en professionele integratie garanderen (stuk Senaat, nr. 4-1531/1)
In dit voorstel, dat op 8 december 2009 werd ingediend, luidt het voorgestelde artikel 22ter als volgt :
« Art. 22ter. — Iedere persoon met een handicap heeft recht op maatregelen die hem zelfstandigheid en culturele, maatschappelijke en professionele integratie waarborgen.
De wet, het decreet of de in artikel 134 bedoelde regel waarborgen de bescherming van dat recht. ».
De heren Philippe Monfils en Francis Delpérée benadrukken dat zij dit nieuwe voorstel, op verzoek van de commissie, samen hebben opgesteld om te vermijden dat hun afzonderlijke voorstellen tegen elkaar zouden worden uitgespeeld. Zonder vooruit te willen lopen op de discussie, mag de oefening huns inziens nu reeds geslaagd worden genoemd.
De heer Francis Delpérée vestigt de aandacht op de twee volgende punten :
1. gelet op de verklaring tot herziening van de Grondwet van 1 mei 2007, is het mogelijk dat onderhavig voorstel tot herziening betreffende de rechten van personen met een handicap, wat de bescherming van rechten en vrijheden betreft, een van de weinige teksten is die de Senaat nog in deze zittingsperiode moet onderzoeken. De andere betreft de rechten van het kind en heeft op 22 december 2008 geleid tot de herziening van artikel 22bis van de Grondwet (Belgisch Staatsblad van 29 december 2008, Ed. 4 — Parl. St. Kamer, nrs. 52-175/1-7 en Senaat, nrs. 4-800/1-4; zie ook Parl. St. Senaat nr. 3-265/1-4 en Kamer nr. 51-1501/1);
2. de vergelijking tussen het voorstel van de heer Monfils (nr. 4-393/1) en dat van spreker (nr. 4-1205/1) heeft opnieuw het probleem doen rijzen waarmee de commissie geconfronteerd werd bij het onderzoek van het voorstel betreffende de rechten van het kind (art. 22bis van de Grondwet). Men vroeg zich immers af of het raadzaam was in de Grondwet een bepaling op te nemen die zegt dat personen met een handicap de rechten en vrijheden genieten die alle burgers hebben. Bij het debat over het voorstel betreffende de rechten van het kind heeft de commissie zich categorisch tegen dergelijke formulering verzet, omdat ze geen enkele toegevoegde waarde biedt. Het ligt immers voor de hand dat personen met een handicap die rechten en vrijheden genieten. Aangezien de nieuwe bepaling zal worden opgenomen onder titel II van de Grondwet over de Belgen en hun rechten, moet eraan worden herinnerd dat die titel reeds twee artikelen bevat, de artikelen 10 en 11, die de gelijkheid van de Belgen voor de wet en het verbod op discriminatie op welke grond ook afkondigen. Daarom hebben de indieners ervoor gekozen « in titel II van de Grondwet een bijzondere bepaling betreffende personen met een handicap in te voegen. Met een dergelijke bepaling wordt in de Grondwet vastgelegd dat de rechten van personen met een handicap moeten worden gewaarborgd » (zie de toelichting, stuk Senaat, nr. 4-1531/1, blz. 2-3). Gezien het zeer ruime toepassingsgebied van het nieuwe artikel 22ter, dat materies bestrijkt zoals onderwijs, cultuur en werkgelegenheid, wordt het volgende bepaald : « De wet, het decreet of de in artikel 134 bedoelde regel waarborgen de bescherming van dat recht. ».
De afkondiging van de rechten van personen met een handicap in de Grondwet heeft niet alleen een politieke en symbolische waarde, maar ook een juridische. Dat blijkt uit het feit dat de indieners het essentieel hebben geacht, anders dan in de wetgeving waarin meestal de begrippen « gehandicapte » of « gehandicaptenbeleid » voorkomen, het begrip « persoon met een handicap » te gebruiken. De persoon met een handicap heeft in zijn hoedanigheid van persoon rechten en vrijheden, inclusief specifieke rechten en vrijheden.
B. Bespreking
De heer Johan Vande Lanotte vestigt er de aandacht op dat het consensusvoorstel van de heren Monfils en Delpérée minder verstrekkend is dan het eerste voorstel van de heer Delpérée. In diens voorstel wordt immers bepaald dat « iedere persoon met een handicap recht heeft op maatregelen die hem, afhankelijk van de aard en de ernst van zijn handicap (eigen cursivering), zelfstandigheid, maatschappelijke en professionele integratie en deelname aan de samenleving garanderen. » (stuk Senaat, nr. 4-1205/1). Door rekening te houden met de aard en de ernst van de handicap, bevatte die bepaling een proportionaliteitscriterium. In het consensusvoorstel is dat criterium weggevallen. Met andere woorden, iedere persoon met een handicap, welke die ook moge zijn, heeft recht op maatregelen die hem zelfstandigheid en culturele, maatschappelijke en professionele integratie waarborgen.
Volgens spreker heeft een dergelijke bepaling een louter declaratoir karakter en heeft het geen zin ze als dusdanig in de Grondwet op te nemen. De commissie zou voor een bepaling met een reële juridische draagwijdte moeten opteren. Dat kan door het proportionaliteitsvereiste in het voorgestelde artikel 22ter op te nemen. Op die manier rust op de verschillende overheden de verplichting om de nodige inspanningen te leveren waarbij ze rekening moeten houden met de aard en de ernst van de handicap. Op termijn kan dan worden beoordeeld of die inspanningen voldoende sterk zijn geweest of niet. Dat zou in overeenstemming zijn met een hedendaagse visie op het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) waarin het proportionaliteitsvereiste een grote rol speelt. Aangezien het EVRM niet in een specifieke bescherming van personen met een handicap voorziet waarop de rechtspraak kan terugvallen, en het VN-Verdrag van 13 december 2006 inzake de rechten van personen met een handicap niet dezelfde juridische waarde heeft, zou het proportionaliteitscriterium dus best in artikel 22ter zelf worden opgenomen.
Daartoe dient de heer Vande Lanotte, samen met de heer Crombez, amendement nr. 1 in (stuk Senaat, nr. 4-1531/2), luidende :
Enig artikel
De woorden « , afhankelijk van de aard en de ernst van zijn handicap, » invoegen tussen de woorden « met een handicap heeft » en de woorden « recht op maatregelen ».
Verantwoording
Dit amendement maakt de tekst duidelijker en legt de overheid een proportionaliteitsplicht op.
De heer Monfils betoogt dat het criterium van de aard en de ernst van de handicap niet in het consensusvoorstel werd overgenomen omdat, enerzijds, het te precies zou kunnen worden bevonden en, anderzijds, omdat het aan de betrokken overheden moet worden overgelaten om de voorgestelde bepaling te interpreteren. De essentie van het voorstel bestaat er niet in dat krachtens de Grondwet op strikte wijze zou worden bepaald dat iemand met bijvoorbeeld een invaliditeitsgraad van 52 % aan de onderste ledematen vrijstelling van verkeersbelasting geniet. De boodschap is dat er personen met een handicap zijn en dat de overheden daarmee rekening moeten houden. Wat personen met een handicap vragen, is het recht op een zo groot mogelijke zelfstandigheid en een zo goed mogelijke culturele, maatschappelijke en professionele integratie. Dat vergt soms kleine ingrepen zoals een vlotte toegang tot voor het publiek toegankelijke gebouwen voor rolstoelgebruikers. Er moet daarbij rekening worden gehouden met de grenzen van het mogelijke. Zo zullen bepaalde plekken voor rolstoelgebruikers ontoegankelijk blijven. Maar dat vereist niet dat in de Grondwet verwezen wordt naar de aard en de ernst van de handicap.
Dat zou indruisen tegen de stijl van de Grondwet die een voorkeur heeft voor de algemene formulering.
De waarde van het voorgestelde artikel 22ter ligt hierin dat het signaal wordt gegeven dat personen met een handicap niet aan hun lot mogen worden overgelaten, zoals zo vaak is gebeurd in het verleden onder het voorwendsel dat zij zichzelf maar moesten beredderen.
Daarom pleit spreker voor een algemene formulering van artikel 22ter. Het spreekt vanzelf dat voor de toepassing van dat artikel de aard en de ernst van de handicap in rekening moeten worden gebracht. Maar dat hoeft niet met zoveel woorden in de tekst van dat artikel te worden bepaald.
De heer Delpérée verheugt zich over het voorstel van de heer Vande Lanotte om in het voorgestelde artikel 22ter het criterium van de aard en de ernst van de handicap te vermelden. Met dat gegeven werd immers rekening gehouden in de tekst van zijn eerste voorstel nr. 4-1205/1.
Inhoudelijk is spreker het met de heer Vande Lanotte eens. Hij heeft terecht verklaard dat het proportionaliteitsbeginsel van rechtswege van toepassing zal zijn. Men moet zich afvragen of het volstaat dat in de parlementaire voorbereiding te vermelden, dan wel of het uitdrukkelijk in het voorgestelde artikel 22ter moet worden opgenomen. De indieners van het voorstel hebben in de toelichting verklaard : « Personen met een handicap hebben immers het recht om gebruik te maken van alle maatregelen die hen een garantie bieden op autonomie, integratie en deelname aan de samenleving. Deze maatregelen kunnen van juridische, praktische of financiële aard zijn. Zij worden geval per geval vastgesteld door de federale overheid of door de overheden van gemeenschappen en gewesten. » (cursivering van de spreker) (stuk Senaat, nr. 4-1531/1, blz. 3). De rechtspraak en vooral de diverse wetgevers zullen ongetwijfeld met dit streven rekening houden. Een lichamelijke handicap kan niet op dezelfde wijze worden behandeld als een mentale handicap, zoals ook een zware handicap niet op dezelfde manier kan worden behandeld als een lichte handicap.
De heer Vande Lanotte beklemtoont nogmaals dat het voorstel op zich de overheid tot veel minder verplicht dan met zijn amendement. Het gaat niet alleen om wat de overheid denkt te kunnen doen en de beleidsvrijheid die ze daarbij neemt. Ze dient ook rekening te houden met de aard en de ernst van de handicap, hetgeen betekent dat, naarmate een handicap ernstiger is, er op haar een grotere verplichting rust om op te treden, zonder dat men van haar het onmogelijke mag eisen. Daarom heeft spreker in de verantwoording van zijn amendement gepreciseerd dat aan de overheid een proportionaliteitsplicht wordt opgelegd. Indien zijn amendement niet wordt aangenomen, zou uit het voorgestelde artikel 22ter kunnen worden afgeleid dat de overheid haar volledige discretionaire bevoegdheid behoudt om te bepalen welke maatregelen vereist zijn voor de realisatie van de in dat artikel bepaalde doelstellingen. De verwijzing naar de proportionaliteitsplicht is niet exceptioneel. Ze komt reeds voor in andere grondrechtsbepalingen, ook op Europees vlak, zoals het gelijkheidsbeginsel. Er mag dus geen misverstand over bestaan. De verwijzing naar de proportionaliteitsplicht zwakt het voorgestelde artikel 22ter niet af. Integendeel. Ze maakt de voorgestelde bepaling juridisch juist toetsbaar.
De heer Pol Van Den Driessche schaart zich vierkant achter de grondwettelijke verankering van de rechten van personen met een handicap.
Hij steunt eveneens het amendement van de heren Vande Lanotte en Crombez om het voorgestelde artikel 22ter afdwingbaar te maken. De Grondwet bevat een aantal grondrechtsbepalingen, zoals het recht op huisvesting (art. 23), die geen duidelijke verplichtingen aan de overheden opleggen. Zijns inziens verdient het de voorkeur om in de Grondwet bepalingen op te nemen die de overheden binden.
De heer Armand De Decker, voorzitter, haakt in op de opmerking van de heer Monfils dat verschillende artikelen uit titel II van de Grondwet algemeen geformuleerd zijn. Het amendement van de heren Vande Lanotte en Crombez breekt met die traditie door het voorgestelde artikel 22ter juridisch afdwingbaar te maken. Is dat de rol van de Grondwet ?
De heren Vande Lanotte en Delpérée, beiden hoogleraar grondwettelijk recht, antwoorden volmondig « ja ». Een grondwet met een uitsluitend declaratoir karakter heeft geen enkele zin. Het volstaat te verwijzen naar de Franse Verklaring van de rechten van de mens en van de burger uit 1789. Die heeft niet kunnen verhinderen dat korte tijd daarna uitgebreid beroep werd gedaan op de guillotine.
De heer Delpérée verzoekt de heer Monfils zich aan te sluiten bij het amendement van de heren Vande Lanotte en Crombez, dat er niet toe strekt om de bescherming van de rechten van personen met een handicap te verzwakken, maar om ze juist te versterken. De tekst van het voorgestelde artikel 22ter weerspiegelt de wil om een efficiënte bescherming van hun rechten in te stellen, door de keuze van het woord « waarborgen ». Artikel 22ter bevat dus geen eenvoudige programmatische verklaring. Het zal deel uitmaken van titel II van de Grondwet en dat is geen louter theoretische titel.
De heer Monfils blijft uitermate sceptisch tegenover het amendement van de heren Vande Lanotte en Crombez. Hij verwijst op zijn beurt naar artikel 23 van de Grondwet dat de economische, sociale en culturele rechten waarborgt, onder meer het recht op een behoorlijke huisvesting en het recht op culturele en maatschappelijke ontplooiing. Er wordt echter niet bepaald wat onder een behoorlijke huisvesting moet worden verstaan en of daarbij rekening moet worden gehouden met bijvoorbeeld de financiële draagkracht van iedere burger. Idem dito voor het recht op culturele en maatschappelijke ontplooiing. Daar wordt ook niet aangegeven of deze bepaling moet worden geïnterpreteerd en toegepast op grond van bijvoorbeeld de vorming en opleiding die burgers hebben genoten. Het gaat dus om algemene rechten.
Spreker heeft zijn twijfels over de precieze draagwijdte van het criterium van de aard en de ernst van de handicap. Betekent dit dat personen met een handicap recht hebben op een « gemiddelde » culturele, maatschappelijke en professionele integratie ? Neen, zij hebben recht op een culturele, maatschappelijke en professionele integratie. Het spreekt vanzelf dat dat recht in het licht van de concrete omstandigheden moet worden beschouwd. Het criterium van de aard en de ernst van de handicap houdt een verwijzing in naar de beslissingen die de verschillende overheden zullen moeten nemen onder meer over de invaliditeitsgraad. Spreker acht het triviaal en niet passend om dat met zoveel woorden in de Grondwet in te schrijven. Zo gewonnen als hij is voor precieze wetten, zo afkerig staat hij ten aanzien van gedetailleerde grondwetsbepalingen. Die bepalingen dienen immers van algemene aard te zijn.
De heer Monfils meent dan ook dat de goedkeuring van het amendement van de heren Vande Lanotte en Crombez een vergissing zou zijn, weliswaar een kleine, maar toch. Het houdt een verwijzing in naar een kille reglementering volgens welke een persoon met een handicap slechts recht heeft op een culturele, maatschappelijke en professionele integratie naar gelang van de aard en de ernst van zijn handicap. Indien een overheid bijvoorbeeld beslist dat een persoon met een invaliditeitsgraad van minder dan 60 % geen recht heeft op een bepaalde maatregel, dan zal die zich daarbij moeten neerleggen. Die overheid heeft die beslissing immers soeverein genomen. Natuurlijk zullen de onderscheiden wetgevers gedetailleerde wetgeving moeten aannemen, bijvoorbeeld inzake de terugbetaling van kosten, waarbij de aard en de ernst van de handicap een rol zullen spelen. Maar spreker staat wars van een dergelijke aanpak die zijn rechtstreekse rechtvaardiging in de Grondwet zou vinden. Op die wijze wordt de persoon met een handicap herleid tot de typologie van het drama dat hij beleeft. Het in het voorgestelde artikel 22ter bepaalde recht houdt in dat alles, in de mate van het mogelijke, in het werk dient te worden gesteld om de integratie van personen met een handicap in onze maatschappij te waarborgen. Daarbij moet rekening worden gehouden met wat ze zijn en niet met de juridische ernst van hun handicap.
Indien er zich toch een meerderheid aftekent ten voordele van het amendement van de heren Vande Lanotte en Crombez, dan zal spreker zich daar zonder veel enthousiasme bij aansluiten. Maar hij blijft het betreuren dat het bestaan van verschillende categorieën van personen met een handicap in artikel 22ter wordt vastgelegd. Dat artikel moet een algemene draagwijdte hebben en alle personen met een handicap betreffen, welke de aard en de ernst van hun handicap ook mogen zijn. Indien men, in navolging van het opschrift van het voorstel, had voorgesteld te bepalen dat iedere persoon met een handicap recht heeft op « aangepaste » maatregelen, dan had hij zich daar nog enigszins mee kunnen verzoenen.
IV. STEMMINGEN
Het amendement van de heren Vande Lanotte en Crombez wordt aangenomen met 11 stemmen bij 1 onthouding.
Het aldus geamendeerde enig artikel wordt aangenomen bij eenparigheid van de 12 aanwezige leden.
Gelet op het voorgaande trekken de heren Monfils en Delpérée hun respectieve voorstellen nrs. 4-393/1 en 4-1205/1 in.
Dit verslag werd goedgekeurd bij eenparigheid van de 10 aanwezige leden..
| De rapporteurs, | De voorzitter, |
|
Philippe MAHOUX. Pol VAN DEN DRIESSCHE. | Armand DE DECKER. |