4-247/4

Belgische Senaat

ZITTING 2008-2009

25 NOVEMBER 2008

Wetsvoorstel tot wijziging van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, met het oog op de bekendmaking van de adviezen van de afdeling wetgeving

VERSLAG

NAMENS DE COMMISSIE VOOR DE BINNENLANDSE ZAKEN EN VOOR DE ADMINISTRATIEVE AANGELEGENHEDEN UITGEBRACHT DOOR

MEVROUW BOUARFA

I. INLEIDENDE UITEENZETTING DOOR DE INDIENER VAN HET WETSVOORSTEL

Mevrouw Durant legt uit dat het wetsvoorstel de verplichting tot publicatie van de adviezen van de Raad van State wil opnemen in de gecoördineerde wetten op de Raad van State. De website van de Raad van State is een model geworden wat de openbaarheid van zijn arresten betreft, maar de adviezen zijn niet toegankelijk.

Om die reden stelt zij voor de adviezen van de afdeling wetgeving van de Raad van State verplicht te publiceren via een informatienetwerk dat toegankelijk is voor het publiek, nadat ze zijn toegezonden aan degene die om de adviezen heeft verzocht.

In het kader van de bespreking van het voorstel zou het nuttig zijn om de mening van de Raad van State zelf over deze kwestie te kennen.

II. OPMERKINGEN VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN

De minister van Binnenlandse Zaken legt uit dat hij in principe voorstander is van de verplichte publicatie van de adviezen van de afdeling wetgeving van de Raad van State, aangezien die adviezen een goudmijn betekenen voor de rechtspractici.

Hij wijst er op dat het huidig artikel 3, § 1, eerste lid, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State reeds bepalen dat het advies en het voorontwerp gehecht moeten worden aan de memorie van toelichting van de ontwerpen van wet, decreet, of ordonnantie.

Bovendien schrijft deze wetsbepaling voor dat het advies moet worden gevoegd bij de verslagen aan de Koning, de regering, het College van de Franse Gemeenschapscommissie en het Verenigd College.

Zo legt de wetgever een wettelijke verplichting tot publicatie van de adviezen van de afdeling wetgeving van de Raad van State op. Deze verplichting tot publicatie geldt tevens voor de adviezen over ontwerpen van koninklijke besluiten die geldende wetsbepalingen kunnen opheffen, aanvullen of vervangen. Deze adviezen worden gepubliceerd met het verslag aan de Koning en het koninklijk besluit waarop het advies betrekking heeft.

Het voorstel strekt ertoe om, door de invoeging van een artikel 6ter in de gecoördineerde wetgeving op de Raad van State de bekendmaking van de adviezen van de afdeling wetgeving van de Raad van State te veralgemenen.

Wat de verplichting tot publicatie betreft, breidt het wetsvoorstel deze verplichting uit tot de adviezen van de Raad van State over ontwerpen van reglementaire besluiten van de federale regering of een gemeenschaps- of gewestregering waarover geen verslag wordt uitgebracht aan de Koning of de betrokken gemeenschaps- of gewestregering om de werkingssfeer van het ontwerpreglement te verduidelijken.

De minister onderschrijft dit voorstel van wet.

Hij constateert één nadeel aan de bekendmaking van de adviezen over ontwerpen van reglementaire besluiten. Het gebeurt dat een ontwerp van reglementair besluit dat door een minister wordt voorgesteld, door de Raad van State « met de grond gelijk wordt gemaakt » omdat er veel fouten of onnauwkeurigheden in voorkomen of omdat het ontwerp gewoon een wettelijke grondslag mist. Hij denkt daarbij met name aan het ontwerp van besluit dat onlangs door zijn diensten werd voorgesteld teneinde de vermelding in het Rijksregister van de attesten van inburgering van het Vlaams Gewest in het kader van het huidige inburgeringsbeleid van dit gewest, verplicht te maken. De Raad van State is tot het besluit gekomen dat het ontwerp van besluit volstrekt geen wettelijke grondslag had. De publicatie van een dergelijk advies zou het imago van de minister die het ontwerp indient schade kunnen berokkenen.

Tot slot formuleert de minister nog twee opmerkingen :

— ‏de voorgestelde tekst geeft niet aan op welk informatienetwerk dat toegankelijk is voor het publiek, de adviezen van de afdeling wetgeving van de Raad van State zouden moeten worden gepubliceerd. Het meest wenselijke informatienetwerk in dit opzicht lijkt dat van de Raad van State zelf. Het voorgestelde dispositief zou in die zin moeten worden aangevuld;

— ‏de toelichting bij het voorstel vermeldt in fine dat het de bedoeling van de indieners is dat de Raad van State op termijn alle tot nu toe verstrekte adviezen — reeds meer dan dertigduizend — op het internet zou publiceren. Hij stelt vast dat het voorstel geen enkele overgangsbepaling in die zin bevat.

III. HOORZITTING MET VERTEGENWOORDIGERS VAN DE RAAD VAN STATE

Op 27 mei 2008 heeft de commissie een hoorzitting met vertegenwoordigers van de Raad van State gehouden. Er dient te worden benadrukt dat zij allen namens henzelf spreken en dat hun analyse de Raad van State tot niets verplicht.

Voor alle duidelijkheid onderstrepen de vertegenwoordigers van de Raad van State dat zij hun personnlijke visie geven en geenszins willen vooruitlopen op een eventueel advies van de afdeling wetgeving.

De heer Vandamme, kamervoorzitter bij de Raad van State, merkt op dat het wetsvoorstel volledig in de lijn ligt van het beginsel van openbaarheid van bestuursdocumenten (1) . Dit beginsel is in artikel 32 van de Grondwet opgenomen en vervolgens concreet vorm gegeven door de federale wet van 11 april 1994 betreffende de openbaarheid van bestuur evenals door decreten van de verschillende gewesten en Gemeenschappen.

De regeling van de wet van 11 april 1994 is ook van toepassing op de adviezen van de afdeling wetgeving van de Raad van State maar is tot op heden beperkt tot de « passieve openbaarheid » : de overheid die een advies heeft gevraagd dient in beginsel ook inzage te geven van dat advies indien zij daarom wordt verzocht. Geen van de uitzonderingen vermeld in de wet 11 april 1994 kunnen worden toegepast als het voorstel wordt onhewijzigd wordt aangenomen.

Wat de actieve openbaarheid van bestuur betreft — het op eigen initiatief bekendmaken van de adviezen — wordt in de praktijk nog steeds het principe toegepast van voor de wetgeving op de openbaarheid van bestuur : de adviezen zijn vertrouwelijk en worden enkel bekendgemaakt in een aantal specifieke gevallen, bijvoorbeeld in de verslaggeving aan de Koning.

Het wetsvoorstel kan vanuit principieel oogpunt worden toegejuicht omdat het nodig is om ook de actieve openbaarheid van de adviezen te regelen.

In ieder geval dateert de rechtspraak die wordt geciteerd in de toelichting van het wetsvoorstel van voor de openbaarheidswet.

De heer Velaers, assessor bij de Raad van State, probeert een antwoord te geven op de vraag over de bevoegdheid van de federale wetgever in deze materie (2) . Het wetsvoorstel heeft betrekking op alle adviezen van de Raad van State, ook diegene die worden verstrekt aan de gemeenschaps- en gewestregeringen en -parlementen. De vraag rijst of de federale wetgever dan nog bevoegd is.

Inzake de bevoegdheid zijn twee artikelen in de Grondwet relevant.

Artikel 160 van de Grondwet bepaalt het volgende :

« Er bestaat voor geheel België een Raad van State, waarvan de samenstelling, de bevoegdheid en de werking door de wet worden bepaa1d. De wet kan evenwel aan de Koning de macht toekennen de rechtspleging te regelen overeenkomstig de beginselen die zij vaststelt. De Raad van State doet bij wege van arrest uitspraak als administratief rechtscollege en geeft advies in de door de wet bepaalde gevaIlen. »

Dit artikel geeft dus aan dat het de federale wetgever is die werking van de Raad van State regelt.

De heer Velaers verdedigt dus het volgende standpunt : de organieke bevoegdheid van de federale wetgever over de Raad van State omvat ook de werking van de Raad en bijgevolg de verplichting om « openbaar » te werken en zijn adviezen te publiceren.

ln het bij wet van 4 augustus 1996 ingevoegde derde en vierde lid van artikel 28 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, heeft de wetgever reeds voorgeschreven dat :

1) de arresten van de Raad van State toegankelijk zijn voor het publiek;

2) de Raad van State voor de publicatie ervan zorgt in de gevallen, in de vorm en onder de voorwaarden vastgesteld bij een in Ministerraad overleg koninklijk besluit. In het Koninklijk Besluit van 7 juli 1997 betreffende de publicatie van de arresten van de Raad van State heeft de Koning de voorwaarden en modaliteiten van de bekendmaking geregeld.

Ook wat de bekendmaking van de adviezen betreft, heeft de wetgever reeds regels uitgevaardigd. De gecoördineerde wetten op de Raad van State houden weliswaar geen algemene verplichting in tot publicatie. Een aantal adviezen moeten echter wel worden vrijgegeven. Zo schrijft artikel 3, § 1 voor dat de adviezen bij voorontwerpen van wet, decreet en ordonnantie aan de memorie van toelichting van de ontwerpen moeten worden gehecht. Ze worden bijgevolg gepubliceerd in de Stukken van de betrokken Wetgevende Vergadering. Ook schrijft de wet voor dat wanneer er bij een reglementair besluit in het Belgisch Staatsblad een verslag wordt uitgebracht aan de Koning, aan een (Gemeenschaps- of Gewest-) regering, aan het College van de Franse Gemeenschapscommissie of aan het Verenigd College van de GemeenschappeIijke Gemeenschapscommissie, het advies van de Raad van State aan dat verslag dient te worden gehecht; het wordt bijgevolg eveneens gepubliceerd in het Belgisch Staatsblad. Het gaat hier om een substantiële vormvereiste van openbare orde. De verplichting tot publicatie geldt ook voor de adviezen over de ontwerpen van koninklijke besluiten die van kracht zijnde wettelijke bepalingen kunnen opheffen, aanvullen, wijzigen of vervangen. Deze worden samen met het verslag aan de Koning en het Koninklijk besluit waarop ze betrekking hebben gepubliceerd. (art. 3bis). Er bestaat dus thans reeds een wettelijke verplichting tot bekendmaking van een aantal adviezen. Het is echter duidelijk dat het slechts om een minderheid gaat.

Het behoort tot de bevoegdheid van de federale wetgever om een ruimere bekendmaking van de adviezen van de Raad van State voor te schrijven.

Het tweede relevante artikel van de Grondwet is artikel 32 dat luidt :

« Ieder heeft recht elk bestuursdocument te raadplegen en er een afschrift van te krijgen, behoudens in de gevallen en onder de voorwaarden bepaald door de wet, het decreet of de regel bedoeld in artikel 34. ».

Dit artikel poneert het principe van de openbaarheid van bestuur op vraag de van de burger die van zijn grondwettelijk recht gebruik wilt maken om inzage te krijgen van een bestuursdocument.

Uit de rechtspraak van de Raad van State volgt dat de adviezen van de Raad van State die werden overgemaakt aan de regeringen die er om hebben verzocht, « bestuursdocumenten » zijn, waarop artikel 32 van de Grondwet toepasselijk is. Zowel de Commissie voor de toegang tot bestuursdocumenten, als de algemene vergadering van de Raad van State, afdeling administratie, hebben reeds geoordeeld dat artikel 32 ook geldt voor de adviezen van de Raad. Het gaat hier echter om de zogenaamde « passieve openbaarheid van bestuur », de openbaarheid op vraag van de burger. Op grand van artikel 32 heeft eenieder het recht om het bestuursdocument -in casu het advies -te raadplegen en er een afschrift van te krijgen, « behoudens in de gevallen en onder de voorwaarden bepaald door de wet, het decreet of de regel bedoeld in artikel 34. »

Uit artikel 32 van de Grondwet volgt dat de bevoegdheid om de uitzonderingen (« de gevallen en de voorwaarden ») op het recht op openbaarheid van bestuur te bepalen, al naargelang het geval, toekomt aan de wetgevende vergadering van de Staat, de Gemeenschap of het Gewest. Bepalend voor de bevoegdheid is de « overheid die de documenten onder zich heeft », dan wel de « gronden voor de uitzonderingen » die de betrokken wetgevende vergadering in acht wil nemen en die tot zijn materiële bevoegdheid behoren. ln casu betekent dit dat de houder van het advies -de desbetreffende regering of minister -slechts kan weigeren het advies openbaar te maken, op één van de uitdrukkelijk in de wet, het decreet of ordonnantie inzake openbaarheid van bestuur opgesomde uitzonderingen.

In de praktijk blijkt dat geen enkele tekst over openbaarheid van bestuur tot nu toe dergelijke uitzondering heeft voorzien. De enige uitzondering die destijds voor de Raad van State werd ingeroepen is dat documenten niet kunnen openbaar worden gemaakt indien de bekendmaking ertoe zou leiden dat het geheim van de beraadslaging de regering wordt geschonden.

Als deze twee Grondwetbepalingen naast elkaar worden gelezen blijkt dus dat de federale wetgever bevoegd is om de actieve openbaarheid te organiseren van de Raad van State maar dat desgevallend andere wetgevers uitzonderingen zouden kunnen bepalen op grond van de passieve openbaarheid van bestuur.

De heer Bouvier, auditeur-generaal bij de Raad van State, benadrukt dat het de afdeling wetgeving van de Raad van State toekomt om zich desgevallend — indien zij daartoe de opdracht krijgt — uit te spreken over de juridische verplichtingen aangaande het huidige voorstel. Zijn tussenkomst is dan ook zuiver praktisch bedoeld en loopt niet vooruit op de opmerkingen die de afdeling wetgeving zou kunnen maken.

De belangrijkste bedenking bij het wetsvoorstel is dat de bekendmaking van de adviezen op zich praktisch gezien weinig nut heeft indien dat niet gepaard gaat met de bekendmaking van de ontwerpen van teksten waarop deze adviezen betrekking hebben : enkel het samenbrengen van het advies en de tekst van het voorontwerp waarvoor het advies is verleend, biedt immers de mogelijkheid om de exacte draagwijdte van het advies te begrijpen. Dat is trouwens de reden waarom de wet sinds enkele jaren voorschrijft om in de parlementaire stukken zowel het advies als de tekst — zoals hij eruitzag toen het advies werd gegeven —, te publiceren.

In het licht van deze bedenking wordt meteen duidelijk dat het huidige voorstel in de eerste plaats betrekking heeft op de leden van de regeringen die de afdeling wetgeving moeten raadplegen en in dat verband de bestemmelingen van de adviezen van de afdeling zijn.

Dat geldt des te meer wanneer het advies is verstrekt over een ontwerp van tekst dat de minister vervolgens laat vallen of fundamenteel herziet. Is het wenselijk om grote ruchtbaarheid te geven aan een advies en aan het bijbehorende ontwerp van tekst wanneer de indiener ervan vervolgens beslist om van de tekst af te zien of hem volledig te herzien ? Er bestaan in de strikte zin van het woord geen « officieuze » adviezen, maar beslist wel adviezen over ontwerpen die nooit in het rechtsbestel terecht komen.

De noodzaak om naast de adviezen de teksten waarover de adviezen zijn verstrekt, te publiceren, brengt andere bedenkingen met zich mee, deze keer met betrekking tot het toepassingsgebied ratione temporis van de bekendmaking en de informaticavereisten.

Op zuiver praktisch vlak moeten er drie perioden in overweging worden genomen wat de adviezen van de Raad van State betreft.

De eerste periode loopt tot het begin van de jaren 1990. Tot dan toe bestond er binnen de Raad van State geen digitale versie van de adviezen. Hetzelfde geldt voor de voorontwerpen. Hoewel de archieven volledig zijn, kan men niet uitsluiten dat sommige documenten misschien verdwenen zijn. Indien men in het voorstel de adviezen vóór die datum opneemt, zou dat niet alleen tijd vergen, maar vooral heel wat bijkomende middelen. Er zouden nog meer middelen dan dat nodig zijn wanneer men de teksten toevoegt waarop deze adviezen betrekking hebben, als dat al materieel mogelijk zou zijn in alle gevallen (ontwerpen kunnen verloren gegaan zijn).

De tweede periode loopt van 1990-1991 tot de inwerkingtreding van het wetsvoorstel, indien het goedgekeurd wordt. De adviezen bestaan pas in digitale vorm sinds het gerechtelijk jaar 1990-1991 (dit wil zeggen vanaf nummer 20 213). Hoewel adviezen digitaal beschikbaar zijn sinds 1990-1991, is dat niet het geval voor de teksten die er het voorwerp van uitmaken. Ook hier zou de digitalisering van deze documenten tijd en bijkomende middelen vereisen. Het gebeurt dat de Raad van State voorontwerpen in digitale vorm ontvangt, maar dat die documenten om informaticagebonden redenen moeten worden omgezet om op het informatienetwerk van de Raad van State te kunnen worden geplaatst.

De derde periode betreft de toekomst : een elektronische publicatie die enkel betrekking heeft op de periode na de bekrachtiging en afkondiging van het huidige voorstel zou minder praktische moeilijkheden opleveren. Men zou evenwel moeten eisen dat alle verzoeken om advies aan de Raad van State worden gericht op papier — wat momenteel het geval is — én in tekstverwerkingsformaat of in pdf-formaat.

Wat de technische en documentaire aspecten van de problematiek in verband met de bekendmaking van de adviezen betreft, verwijst spreker naar de bijzondere nota die aan dit onderwerp is gewijd (3) .

Spreker wijst erop dat los van de wenselijkheid van de uitbreiding of veralgemening van de bekendmaking van de adviezen van de afdeling wetgeving, men voor ogen moet houden dat de goedkeuring van het huidige voorstel zou kunnen leiden tot een toename van het aantal beroepen tot vernietiging bij de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State of op zijn minst tot een vermeerdering van de wettigheidsbezwaren die worden aangevoerd tot staving van de beroepen. De adviezen kunnen immers eventueel argumenten bevatten waarvan de pleiters zich kunnen bedienen om bijkomende beroepen in te stellen of om bijkomende middelen uit te werken in het kader van de beroepen die ze al hebben ingesteld. Indien geen bijkomende middelen worden toegekend, zou dit alles een invloed kunnen hebben op de behandelingstermijn van de zaken.

Tot slot merkt de heer Bouvier op dat de analyse van de praktijken in de buurlanden niet alleen stof tot nadenken zal opleveren, maar tevens zal aantonen dat over de kwestie van de bekendmaking van de adviezen van de Raad van State de meningen verdeeld zijn.

De heer Andersen, eerste voorzitter van de Raad van State, komt terug op de technische nota die aan het dossier is toegevoegd en aan de commissieleden is overhandigd (4) : de nota betreft de verschillende mogelijkheden die de Commissie in aanmerking zou kunnen nemen (volledige bekendmaking van bij het begin of enkel bekendmaking van de adviezen in de toekomst) met de becijferde kostprijs voor elk van die hypotheses.

De eerste hypothese (die bovendien haalbaar is en geen buitensporige menselijke of financiële inspanningen vergt) betreft de publicatie van de adviezen van de afdeling wetgeving vanaf een bepaalde datum in de toekomst. Dan is het absoluut noodzakelijk dat ook de tekst van het voorontwerp waarop het advies van de Raad van State betrekking heeft, bekendgemaakt wordt. Zoniet is er wel sprake van een doctrinair belang, maar wordt de leesbaarheid op het spel gezet. De conditio sine qua non is evenwel dat de adviesaanvragers de tekst niet alleen op papier toesturen, maar tevens in een tekstverwerkings- of pdf-formaat.

De tweede hypothese betreft de situatie waarbij men zou teruggaan in de tijd en geleidelijk ook de adviezen zou publiceren die in digitaal formaat bestaan sinds het gerechtelijk jaar 1990-1991.

Het zou mogelijk zijn om toegang te verlenen tot alle adviezen zonder de teksten waarop de adviezen betrekking hebben.

Een andere interessante hypothese is de volgende : men beslist om over te gaan tot een selectie van de adviezen op basis van criteria. Bijvoorbeeld het feit of de tekst waarvoor het advies werd aangevraagd, al dan niet heeft geleid tot een normatieve tekst en/of de hoedanigheid van de aanvrager op grond van een bepaald niveau (alle adviezen voor aanvragers van het federale niveau bijvoorbeeld). Zo zou men adviezen over voorontwerpen die om de een of andere reden tot niets hebben geleid, kunnen weglaten. Men kan ook bijvoorbeeld de adviezen voor de gemeenschappen en gewesten weglaten.

Het bevoegdheidsprobleem dat eerder door de heer Velaers werd aangehaald, betreft de bekendmaking van voorontwerpen van de deelgebieden en niet de adviezen van de Raad van State als dusdanig met betrekking tot deze voorontwerpen.

De heer Velaers is inderdaad van oordeel dat als het wetsvoorstel zou worden uitgebreid tot de ontwerpen van besluit van de gewestsregeringen, er dan een wet met bijzondere meerderheid noodzakelijk is.

IV. ALGEMENE BESPREKING

De heer Delpérée merkt op dat de Senaat voor de 150e verjaardag van de Grondwet een colloquium heeft georganiseerd over de Raad van State. Aan het einde van de dag besloten de deelnemers eenparig dat de Raad van State werk moet maken van de bekendmaking van de adviezen van zijn afdeling Wetgeving. Deze vraag ging uit van de onderzoekers, de beleidsmakers en de wetgever. Zoals de zaken er nu voor staan, kunnen alleen ingewijden de adviezen van de Raad van State raadplegen, door er gespecialiseerde tijdschriften op na te slaan.

Een tweede opmerking heeft te maken met de bekendmaking zelf : er moet een onderscheid worden gemaakt tussen de bekendmaking van de wetten en de bekendmaking van de reglementaire teksten. Wat de wetsontwerpen en wetsvoorstellen betreft die voor advies aan de Raad van State worden voorgelegd, beschikt men nu al over de teksten van de adviezen die immers als bijlage bij de parlementaire stukken worden gevoegd. Men zou dus kunnen stellen dat de adviezen zo reeds worden bekendgemaakt. Er kunnen echter problemen ontstaan. Wat gebeurt er als iemand een advies van de Raad van State over een bepaald onderwerp wil raadplegen, tien jaar later ? De opzoekingen zouden heel moeilijk kunnen zijn, wanneer men zich beperkt tot een gewone bekendmaking van het advies zoals dit nu gebeurt.

Er moet dus absoluut worden voorzien in een zoekmachine die aangepast is aan dit soort opzoekingswerk : indien men adviezen bekendmaakt los van dit opzoekingsinstrument, zal men later naar een naald in een hooiberg moeten zoeken. Hierin dient dus te worden geïnvesteerd.

Een derde opmerking heeft betrekking op de reglementaire besluiten, die tot op heden niet daadwerkelijk worden bekendgemaakt. Spreker maant aan tot voorzichtigheid. Indien een minister een ontwerpbesluit aan de Raad van State voorlegt en dit ontwerp wordt bekritiseerd, dan is de kans groot dat de minister van zijn ontwerp afziet. Heeft de bekendmaking van dat advies dan nog zin ? Vooral omdat er geen basistekst is. De bekendmaking van een advies over een niet-aangenomen reglementaire tekst is volgens spreker een probleem.

Mevrouw Durant schaart zich achter het principe dat de adviezen pas moeten worden bekendgemaakt vanaf het ogenblik dat de wet is bekendgemaakt. De wet moet niet noodzakelijk een terugwerkende kracht hebben.

Spreker meent dat, voor de zogenoemde « officieuze » ontwerpen, de uitvoerende macht zich moet kunnen wenden tot de Raad van State voor een advies over het voorontwerp zonder dat die adviezen moeten worden bekendgemaakt. Zij is bereid haar tekst te wijzigen en erin te bepalen dat de bekendmaking niet van toepassing is op adviezen over voorontwerpen die vervolgens geen concrete vorm krijgen.

Wat een eventuele zoekmachine betreft, is er op de website van de Raad van State al een boomstructuur vanwaaruit een opzoeking per thema kan worden gedaan.

De heer Moureaux herinnert eraan dat een minister inderdaad de Raad van State informeel kan raadplegen. Valt een dergelijke raadpleging ook onder dit wetsvoorstel ? ministers zouden geneigd kunnen zijn om de Raad van State niet te raadplegen, wat jammer zou zijn.

Hij meent dat niet alle adviezen uit het verleden moeten worden bekendgemaakt, enkel die adviezen die vanaf de inwerkingtreding van de wet worden verstrekt. Het is ook wenselijk dat die bekendmaking op de website van de Raad van State wordt vermeld.

Voor het overige herhaalt spreker kort de essentie van de uiteenzettingen. Ten eerste, de wet zou niet van toepassing zijn op adviezen uit het verleden. Ten tweede, het advies wordt enkel bekendgemaakt indien het wetsontwerp of -voorstel kan worden afgehandeld.

Daarna moeten de gemeenschapsregeringen en -parlementen op hun beurt enkel nog aanvaarden dat de adviezen en hun voorstellen worden bekendgemaakt. Het verstrekte advies bekendmaken zonder de basistekst is volstrekt zinloos en kan, integendeel, problemen veroorzaken. Het is dus zeer belangrijk dat de tekst waarover de Raad van State een advies verstrekt, op hetzelfde moment wordt bekendgemaakt.

De heer Anderson verduidelijkt dat er geen grondwettelijk bezwaar lijkt te bestaan tegen de verplichte bekendmaking van de adviezen en de teksten waarop die adviezen betrekking hebben wanneer zij uitgaan van de federale overheid. In dat geval is er geen mogelijk bevoegdheidsconflict.

Een tweede opmerking betreft de mogelijkheid om de adviezen over niet-afgehandelde teksten uit te sluiten. Dat is technisch gesproken perfect mogelijk. Dat zal enkel tot gevolg hebben dat de adviezen van de afdeling Wetgeving met enige vertraging zullen worden bekendgemaakt aangezien het advies slechts mag worden bekendgemaakt zodra men zeker is dat de wetgevingsprocedure doorlopen is. Hetzelfde probleem rijst voor de arresten aangezien zij slechts worden bekendgemaakt op het ogenblik dat zij aan de partijen ter kennis worden gegeven.

Het grootste probleem vormt de zoekmachine. Momenteel beschikt de Raad van State enkel over een zoekmachine « full text » maar niet over een boomstructuur met de adviezen van de Raad van State. Dat is wel het geval voor de arresten, maar dat was een werk van lange adem. De boomstructuur kon slechts geleidelijk worden opgebouwd.

De leden van de Raad van State hebben al enkele ideeën voor een verfijndere zoekmachine. Die mogelijkheid wordt verder onderzocht maar zit nog in een louter experimenteel stadium. Spreker kan dus niet beloven dat het systeem perfect zal werken op korte termijn.

De heer Velaers is van oordeel dat er een duidelijk onderscheid moet worden gemaakt tussen de bekendmaking van de adviezen en de bekendmaking van de besluiten waarover de adviezen gaan.

Betreffende de bekendmaking van de adviezen is de stelling van de Raad van State dat de federale wetgever een algemene bevoegdheid heeft omdat het gaat over regelgeving met betrekking tot de Raad van State. Daar zou zelfs een verplichting kunnen worden opgelegd om adviezen bekend te maken die zijn verstrekt aan de gemeenschapsregeringen.

Voor de bekendmaking van de ontwerpbesluiten ligt het anders want daar behoort het aan de regeringen om ze bekend te maken. Dit zou dus een wijziging vergen mits een bijzondere meerderheid.

Er is echter een dubbel nut om adviezen te consulteren. Eerst omdat men wil weten wat de Raad van State over een bijzonder besluit heeft gezegd. Dan heeft men zeker het ontwerpbesluit nodig om een grondige analyse van de gegevens te doen.

Maar het nut kan er ook in bestaan om na te gaan wat het doctrinaire standpunt van de Raad van State is over een welbepaald probleem. Daarvoor heeft men de tekst van het ontwerpbesluit niet altijd nodig.

Idealiter is het beter dat de twee samen gekoppeld blijven maar veel adviezen kunnen ook nuttig zijn zonder het ontwerp besluit.

De heer Moureaux meent dat de adviezen best aan een basistekst worden gekoppeld, ook al erkent hij het academisch belang van een apart advies. Anders zouden er vergissingen kunnen ontstaan.

Hij stelt voor om de gewesten en gemeenschappen te raadplegen over een eventuele uitbreiding van het wetsvoorstel met bijzondere meerderheid. Indien zij hiervoor gewonnen zijn, zou een tweede voorstel met bijzondere meerderheid kunnen worden ingediend.

De heer Bouvier komt terug op het moment van bekendmaking : het zou gemakkelijk zijn als enkel de afgehandelde teksten werden bekendgemaakt. De bekendmaking op internet zal concreet dus pas gebeuren wanneer de wettekst is afgehandeld.

De heer Moureaux werpt tegen dat het begrip « afgehandelde tekst » een moeilijk begrip is. Stel dat een ontwerpbesluit dat voor advies naar de Raad van State gaat, wordt afgewezen. Indien de minister zijn tekst herschrijft en de tekst wordt afgehandeld, worden dan de opeenvolgende adviezen bekendgemaakt ? Of enkel het laatste advies ?

De heer Andersen antwoordt dat in het algemeen het recentste advies wordt bekendgemaakt en niet de opeenvolgende adviezen.

De heer Bouvier meent dat bij een veelvuldige raadpleging van de Raad van State, men perfect zou kunnen veronderstellen dat een laatste advies enkel vermeldt dat er geen opmerkingen zijn. In dat geval moeten alle voorgaande adviezen worden bekendgemaakt.

Wat het probleem van de boomstructuur betreft, vermeldt de technische nota duidelijk dat er een nieuwe pagina komt met een « full text » -zoekmogelijkheid. Er bestaat momenteel ook een toepassing, Reflex genaamd, waarmee men het advies kan vinden via verwijzingen naar een tekst en een link. Dat is een andere piste die kan worden gevolgd.

De heer Andersen verduidelijkt dat als een advies niet tot een definitieve tekst leidt, het vanzelfsprekend niet wordt bekendgemaakt. Het geval van de vermelding van een advies over een tekst die nooit is afgehandeld en dus niet is bekendgemaakt, komt zeer zelden voor. Als dat toch voorkomt, dan weet de minister of de overheid om welke basistekst het gaat.

Iedereen is het er ook over eens dat een algemene bekendmaking van adviezen van de afdeling Wetgeving van de Raad van State enkel praktisch nut heeft als zij samen met de betreffende ontwerpteksten worden bekendgemaakt. De exacte draagwijdte van een advies kan slechts worden begrepen als het advies samen met de betreffende ontwerptekst wordt gelezen.

De vraag rees eveneens of er niet in een analoge regeling kan worden voorzien voor de ontwerpen van reglementerende besluiten van de gemeenschaps- en gewestregeringen, meer bepaald de besluiten die door hen worden uitgevaardigd.

De minister antwoordt dat hij het voorstel heeft voorgelegd op de vergadering van het Overlegcomité van juni 2008 : de gemeenschaps- en gewestregeringen hebben positief gereageerd.

De heer Claes wenst het standpunt van de regering te kennen over het tijdstip van de publicatie van de adviezen.

De minister meent dat het tijdstip van de publicatie van de wettekst in het Belgisch Staatsblad als uitgangspunt genomen kan worden.

V. ARTIKELSGEWIJZE BESPREKING EN STEMMINGEN

Artikel 1

Dit artikel wordt aangenomen met 7 stemmen bij twee onthoudingen.

Artikel 2

De commissie is het er over eens dat het wetsvoorstel slechts geldt voor de toekomst dat de Raad van State dus niet verplicht is om adviezen uit het verleden te publiceren en dat de verplichte publicatie slechts geldt voor wetgeving of reglementerende besluiten die effectief tot stand komen.

Om het wetsontwerp op dit laatste punt te verduidelijken wordt door mevrouw Durant en de heer Daras een amendement ingediend (amendement nr. 1, stuk Senaat, nr. 4-247/2) dat de publicatie pas gebeurt na publicatie van de wetgevende of reglementerende teksten.

Dan blijft nog de vraag of, voor wat de reglementerende besluiten van de gemeenschaps- of gewestregeringen betreft, een wet met bijzondere meerderheid nodig is.

De heer Delpérée overloopt de vragen eerst die moeten worden besproken alvorens tot de stemming over te gaan :

Een eerste probleem is de financiering van de bekendmaking op de website van de Raad van State.

De vertegenwoordigers van de Raad van State deelden mee dat zij slechts bijkomende middelen nodig hebben indien zij de adviezen uit het verleden moeten bekendmaken. Aangezien de commissie dat niet van plan is, is dat probleem opgelost. Maar adviezen op het netwerk plaatsen zonder software, zonder zoekmachine en zonder elektronische inhoudstafel, zoals nu het geval is voor de arresten van de Raad, biedt geen oplossing. Al die elementen zijn dus onontbeerlijk voor een bruikbaar netwerk. Men moet dus in de nodige middelen hiervoor voorzien.

Een tweede probleem betreft « onderbroken » ontwerpen van de gemeenschappen, gewesten of de federale overheid. Het amendement van mevrouw Durant en de heer Daras probeert hier een antwoord op te geven door de bekendmaking ervan uit te sluiten.

Het derde probleem is de vraag of de bekendmaking van de adviezen bij gewone wet dan wel bij bijzondere wet moet worden opgelegd. Het probleem lijkt eenvoudig.

Artikel 160 van de grondwet bepaalt : « Er bestaat voor geheel België een Raad van State, waarvan de samenstelling, de bevoegdheid en de werking door de wet worden bepaald. (...) »

Een tweede artikel uit de grondwet, artikel 77, bepaalt : « De Kamer van volksvertegenwoordigers en de Senaat zijn gelijkelijk bevoegd voor : (...) 8º de wetten op de Raad van State; »

Een wet op de Raad wordt dus bij gewone wet aangenomen in de Senaat én in de Kamer volgens de volledig bicamerale procedure.

Er zijn precedenten. De verplichting voor de overheden van de gemeenschappen en de gewesten om de Raad van State te raadplegen, werd bij gewone wet opgelegd en niet bij bijzondere wet. Een bijzondere wet kan niet worden « verzonnen ». Er is enkel sprake van een bijzondere wet als een grondwettekst een bijzondere meerderheid oplegt. Op basis van welk artikel in de Grondwet zou de Senaat de procedure van bijzondere wet moeten volgen ? Mevrouw Durant heeft dus terecht haar wetsvoorstel ingediend als een gewone wet.

Verschillende sprekers delen deze analyse maar merken op dat het voorstel de gewest- en gemeenschapsregeringen verplicht om de voorontwerpen van wet te publiceren. De openbaarheid van de bestuursdocumenten is echter een bevoegdheid van de gewesten en de gemeenschappen. De vraag is of de federale wetgever hen deze openbaarheid kan opleggen met een gewone wet.

M. Delpérée répond que les lois coordonnées sur le Conseil d'État prévoient déjà que les avant-projets ainsi que les avis du Conseil d'État sont publiés dans les documents parlementaires lors du dépôt du projet de loi définitives aux assemblées législatives. On ne fait aucune distinction entre des avant-projets fédéraux, de communauté ou de région. Cette obligation a été imposée par loi ordinaire.

Wat de middelen betreft, meent mevrouw Durant, op basis van wat de vertegenwoordigers van de Raad van State meedeelden, dat dit geen probleem vormt.

Amendement nr. 1 probeert een oplossing te geven voor de niet-afgehandelde voorontwerpen door de verplichte bekendmaking te beperken tot de teksten die in het Staatsblad werden bekendgemaakt.

De heer Delpérée en mevrouw Durant dienen een amendement in (amendement nr. 2, Stuk Senaat 4-247/2) waarin staat dat :

1º ‏de voorontwerpen bij de adviezen moeten worden gevoegd waarop zij betrekking hebben;

2º voor een ontwerp van reglementair besluit de bekendmaking slechts plaatsvindt indien dat ontwerp in het Belgisch Staatsblad is bekendgemaakt.

De heer Claes wijst op het advies van de Vlaamse regering die principieel voorstander is van het wetsvoorstel maar vraagt dat op de verplichting tot bekendmaking een aantal uitzonderingen zouden worden voorzien. Hierbij verwijst de Vlaamse regering naar het decreet van 26 maart 2004 betreffende de openbaarheid van bestuur dat eveneens een aantal uitzonderingen bevat zodat een bestuursdocument niet in alle gevallen moet bekend gemaakt worden. Hij stelt voor dat een bepaling wordt opgenomen die toelaat dat de gewest- en gemeenschapsregeringen een aantal uitzonderingen kunnen formuleren.

De voorzitter meent dat hierdoor het wetsvoorstel volledig zal worden uitgehold. Hij begrijpt deze opmerking voor zover het gaat om teksten die geen wet zijn geworden. Het is echter niet de bedoeling dat deze gepubliceerd worden.

Verschillende leden wijzen op een aantal problemen die door het amendement niet geregeld worden.

De heer Delpérée heeft de opmerkingen bestudeerd en dient bijgevolg amendement nr. 4 in (stuk Senaat, nr. 4 in (stuk Senaat, nr. 4-247/2) dat er eveneens toe stekt artikel 2 te vervangen. Amendement nr. 2 wordt ingetrokken.

Hij verantwoordt dit amendement als volgt.

Het eerste lid van amendement nr. 2 verwijst naar « de in deze titel vermelde adviezen » terwijl in die titel ook sprake is van adviezen die niet komen van de Raad van State. Er moet dus benadrukt worden dat het enkel betrekking heeft op de adviezen van de Raad van State.

Het tweede lid van amendement nr. 2 stelt : de Raad van State « voegt daarbij de voorstellen, de ontwerpen en de amendementen op deze voorstellen en ontwerpen waarop deze adviezen betrekking hebben. » De heer Delpérée wijst op het wezenlijke verschil tussen een voorontwerp van wet, van decreet of van ordonnantie en een ontwerp van wet, decreet of ordonnantie. Het voorontwerp is de tekst die de minister voor advies voorlegt aan de Raad van State, het ontwerp is de tekst die de minister indient in het Parlement. De juiste terminologie moet worden gebruikt.

De commissie heeft besloten de adviezen over ontwerpen die niet tot wetgeving hebben geleid, niet openbaar te maken. Dat werd geregeld voor de reglementaire teksten, maar niet voor de voorontwerpen. Het derde lid van dit amendement zet dit recht.

Amendement nr.4 wordt unaniem goedgekeurd door de 10 aanwezige leden.

Bijgevolg is amendement nr. 1 overbodig geworden.

Het geamendeerde artikel wordt unaniem goedgekeurd door de 10 aanwezige leden.

Artikel 3 (nieuw)

De heer Moureaux dient een amendement in (amendement nr. 3, St Senaat 4-247/2) dat er toe strekt het wetsvoorstel aan te vullen met een nieuw artikel 3 dat de inwerkingtreding van het wetsvoorstel regelt. Daardoor is het duidelijk dat het voorstel enkel geldt voor de adviezen die worden uitgebracht na de inwerkingtreding van de wet. De wet treedt pas in werking drie maanden na de publicatie ervan in het Staatsblad zodat de Raad van State de publicatie kan voorbereiden.

Amendement nr. 3 wordt aangenomen met 7 stemmen bij 3 onthoudingen.

Het geheel van het geamendeerde wetvoorstel wordt eenparig aangenomen door de 10 aanwezige leden.

Dit verslag werd eenparig goedgekeurd door de 10 aanwezige leden.