4-191/1 | 4-191/1 |
19 SEPTEMBER 2007
Dit voorstel van bijzondere wet neemt de tekst over van een voorstel dat reeds op 28 april 2005 in de Senaat werd ingediend (stuk Senaat, nr. 3-1151/1 — 2004/2005).
De scheiding der machten is een grondbeginsel van de democratie. Dat geldt speciaal voor de verhouding tussen de politieke macht en de rechterlijke macht : de onafhankelijkheid van het gerecht is een eerste voorwaarde waaraan een rechtsstaat moet voldoen. Die scheiding van de machten impliceert echter controlemechanismen en wederzijdse tegengewichten om ontsporingen te voorkomen : dat evenwicht tussen de machten is een tweede voorwaarde in een rechtsstaat. De Angelsaksers noemen het check and balance. Onze democratie impliceert evenwel ook het primaat van de wetgevende macht die als enige democratische legitimiteit heeft. Het Parlement is bijgevolg de eerste bron van het gezag van de twee andere machten en de plaats bij uitstek waar ze gecontroleerd worden.
Nu de uitvoerende macht de echte motor van de politieke besluitvorming is geworden, is het belangrijk de legitimiteit en het democratisch evenwicht te ondersteunen door de macht van het Parlement als tegengewicht van de regering en bij de controle ervan te versterken. Recente affaires die veel aandacht van de media hebben gekregen, hebben aangetoond dat de parlementaire controle, bijvoorbeeld op de uitgaven en de taken van de ministeriële kabinetten, moet worden opgevoerd. Een democratische maatschappij met aandacht voor een transparant beheer van de overheidsfinanciën moet immers van de ministeriële kabinetten eisen dat ze efficiënt, nauwgezet en op basis van reële samenwerking met de administratie werken. Een regeringsbesluit volstaat niet meer om het vertrouwen in de werking van de ministeriële kabinetten te herstellen. Een gedragscode of een eenvoudig huishoudelijk reglement volstaan zeker niet.
Dat betekent niet dat we voedsel willen geven aan een vorm van Staatsfobie. De kabinetten van de ministers hebben hun nut. Hun rol is impulsen te geven aan de belangrijke regeringsopties; de beslissingen voor te bereiden, te zorgen voor het contact met de maatschappij door overleg, onderhandelingen en uiteindelijk door het communiceren van de beslissingen. Op die manier biedt het kabinet van de minister hem de mogelijkheid de uiteindelijke verantwoordelijkheid voor het gevoerde beleid op zich te nemen. Omdat de ministeriële kabinetten de macht concentreren en omdat zij de eindbeslissingen nemen, moet hun duidelijke beheersregels en een versterkte parlementaire controle worden opgelegd.
Ondanks zijn symboolwaarde is het dossier van de ministeriële kabinetten slechts één van de mogelijke voorbeelden. Er zijn teveel deelaspecten van de administratieve organisatie waarvoor de wetgever zijn controlerende rol niet kan spelen. ministers en kabinetten verdwijnen immers, maar de administraties blijven bestaan. De administratieve diensten staan borg voor deskundigheid en kennis en vormen als het ware « het geheugen » van het beleid, maar worden steeds meer buiten de besluitvorming gehouden. De kabinetten, die het beleid bepalen, en de administraties die voor de uitvoering van de maatregelen instaan, zijn een eigen leven gaan leiden. Loyale samenwerking moet opnieuw de regel worden. Naast de dagelijkse uitvoering van het overheidsbeleid, moet de administratie weer een vooraanstaande rol kunnen spelen bij de beleidsvoorbereiding.
Dit voorstel strekt er dan ook toe een nieuw evenwicht tot stand te brengen tussen de wetgevende macht en de uitvoerende macht inzake de organisatie, de taken en de werking van de administratie en de regeringsinstellingen, inclusief de ministeriële kabinetten. De doelstelling van die hervorming is het mogelijk te maken dat de parlementaire assemblees een kader en limieten vastleggen waarbinnen de ministers en hun kabinetsleden in de toekomst zullen optreden. Op die manier sluit dit voorstel rechtstreeks aan bij andere recente hervormingen die het evenwicht tussen de machten herstellen, zoals de invoering van een « gerationaliseerd parlementarisme » via de constructieve motie van wantrouwen of de herziening van de benoemingsprocedure voor magistraten via de Hoge Raad voor de Justitie.
De hier voorgestelde hervorming behelst echter alleen de deelgebieden, namelijk de gewesten en gemeenschappen. Voor het federale niveau wordt die materie immers geregeld door artikel 107 van de Grondwet, dat momenteel niet voor herziening vatbaar is verklaard. De versterking van de rol van de gewest- en gemeenschapsparlementen bij de organisatie en werking van de administratie en van de instellingen van hun respectieve regeringen kan later worden uitgebreid tot het federale niveau, zoals in het verleden is gebeurd voor het « gerationaliseerd parlementarisme » (zie wat dat betreft Michel Leroy, « Les Régions et les Communautés, bancs d'essai de réformes nationales », in À l'enseigne de la Belgique nouvelle, Éditions de l'ULB, 1989, blz. 137 en volgende).
Dit voorstel van bijzondere wet gaat weliswaar over een belangrijk aspect van het evenwicht tussen de machten zoals het is vastgelegd in artikel 87 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, maar blijft heel gematigd en soepel. Het gaat er bijvoorbeeld niet om dat de assemblee van het deelgebied zich zelf met de benoeming van de personeelsleden van de administratie bemoeit, zoals tot kort geleden het federale Parlement deed met de benoeming van magistraten. De uitvoerende macht moet als enige het personeel van haar administratieve diensten en van de regeringsinstellingen blijven benoemen (artikel 2, B) : dat is zowel een principiële kwestie (precies in het licht van de scheiding der machten) als een zaak van gezond verstand.
Het zoeken van een nieuw evenwicht bestaat er eerder in de decreetgever de mogelijkheid te bieden bepaalde rechtsregels aan te nemen welke die benoemingen moeten regelen alsook, meer in het algemeen, de organisatie en de werking van de administratieve organen, van de regeringsinstellingen en de ministeriële kabinetten van het Gewest of de Gemeenschap. Dit voorstel van bijzondere wet doet dus niets anders dan het wetgevende tegenwicht ten opzichte van de rechterlijke macht dat op federaal niveau altijd al heeft bestaan, ook invoeren voor de uitvoerende macht van de deelgebieden : de wet regelt de organisatie, de bevoegdheden en de werking van de gerechtshoven en rechtbanken (cf. artikel 157 van de Grondwet). De op die manier aangenomen decreten zullen bijgevolg zorgen voor meer stabiliteit van de statutaire regels die ze bevatten.
De hier voorgestelde regeling is overigens nog soepeler dan op gerechtelijk gebied, aangezien ze elk deelgebiedparlement de mogelijkheid biedt de materie zelf te regelen of de bevoegdheid daarvoor aan zijn regering over te dragen (artikel 2, A). De doelstelling van dit voorstel is dat het decreet de krijtlijnen trekt en vervolgens de regering de ruimte geeft om de werkingsregels, de personeelsformatie en de financiering van de ministeriële kabinetten en de administraties te bepalen. Op die manier kan elk gewest of elke gemeenschap het meest geschikt geachte evenwicht bepalen tussen de wetgevende beginselen en de reglementaire toepassingsbepalingen voor zijn of haar administratie en regeringsinstellingen. Het primaat van elk parlement wordt bijgevolg hersteld, in een mate die het zelf bepaalt.
Bovendien blijft het evenwicht tussen de machten ongewijzigd zolang daarover geen decreet is aangenomen. Dit wetsvoorstel bevat immers een afwijkingsbepaling die als overgangsmaatregel de huidige bevoegdheid van de uitvoerende macht op administratief gebied handhaaft (artikel 4). De bestaande statutaire regels van reglementaire aard die tot stand kwamen ten gevolge van het huidige artikel 87 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, blijven dus gelden, zelfs wanneer er geen decretale grondslag is. Op die manier blijft de rechtszekerheid van de personeelsleden van alle administraties en instellingen van gewesten en gemeenschappen gewaarborgd.
Onderhavig voorstel van bijzondere wet geldt op dezelfde wijze voor het Brussels Gewest en voor de Duitstalige Gemeenschap, doordat artikel 87 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen op hen toepasselijk wordt gemaakt door de artikelen 40 en 55 van de bijzondere wet van 12 januari 1989 met betrekking tot de Brusselse instellingen en door artikel 54 van de wet van 31 december 1983 tot hervorming der instellingen voor de Duitse Gemeenschap. Artikel 79 van de bijzondere wet van 12 januari 1989 met betrekking tot de Brusselse instellingen daarentegen moet eveneens worden herzien om deze hervorming op identieke wijze toepasselijk te maken op de Brusselse gemeenschapscommissies (artikel 3).
Met die belangrijke hervorming willen de indieners van dit voorstel van bijzondere wet de rol van de parlementaire assemblees in de organisatie van de administratie en de ministeriële kabinetten versterken en op die manier in de gewesten en gemeenschappen tot een moderner evenwicht komen tussen wetgevende macht en uitvoerende macht.
| Isabelle DURANT. Josy DUBIÉ. |
Artikel 1
Deze wet regelt een aangelegenheid als bedoeld in artikel 77 van de Grondwet
Art. 2
In artikel 87 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, gewijzigd door de bijzondere wetten van 8 augustus 1988 en van 16 juli 1993, worden de volgende wijzigingen aangebracht :
A) § 1 wordt aangevuld met een tweede lid, luidende :
« Onverminderd § 2, worden de organisatie, de opdrachten en de werking, inclusief de personeelsformatie en de regels voor de aanwerving van personeel, van die administratie en van die instellingen alsook van de ministeriële kabinetten, bepaald door of krachtens een decreet. ».
B) in § 2, eerste lid, wordt de eerste volzin vervangen als volgt :
« Iedere regering doet de benoemingen van het personeel van haar administratie. ».
Art. 3
Artikel 79 van de bijzondere wet van 12 januari 1989 met betrekking tot de Brusselse instellingen wordt vervangen als volgt :
« § 1. Artikel 87 van de bijzondere wet is van toepassing op iedere Gemeenschapscommissie, mits de vereiste aanpassingen worden aangebracht. ».
Art. 4
In afwijking van artikel 87, § 1, tweede lid, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen en tot het decreet dat erin wordt bedoeld in werking treedt, stelt iedere regering de personeelsformatie vast van haar administratie en doet ze de benoemingen.
Het eerste lid is toepasselijk op het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, alsook op de gemeenschapscommissies bedoeld in artikel 60 van de bijzondere wet van 12 januari 1989 met betrekking tot de Brusselse instellingen, mits de vereiste aanpassingen worden aangebracht.
Art. 5
Deze wet treedt in werking op de dag van haar bekendmaking in het Belgisch Staatsblad.
12 juli 2007.
| Isabelle DURANT. Josy DUBIÉ. |