3-661/2 | 3-661/2 |
25 MEI 2004
Dit verplicht bicameraal wetsontwerp werd in de Kamer van volksvertegenwoordigers oorspronkelijk ingediend als een wetsontwerp van de regering (stuk Kamer, nr. 51-915/1).
Het werd op 29 april 2004 eenparig aangenomen door de Kamer van volksvertegenwoordigers.
Het werd op 3 mei 2004 overgezonden aan de Senaat.
De commissie heeft dit wetsontwerp besproken tijdens haar vergadering van 25 mei 2004, in aanwezigheid van de minister van Justitie.
Het wetsontwerp beoogt het omzetten in Belgisch recht van het besluit van de Raad betreffende de oprichting van Eurojust.
Dit besluit werd na twee jaar onderhandelen op 28 februari 2002 goedgekeurd door de Raad van de Europese Unie. België heeft daarbij een doorslaggevende rol gespeeld. Ons land stelde samen met drie andere landen het aanvankelijke ontwerp voor een tijdens het Belgisch voorzitterschap werden de werkzaamheden afgerond. De goedkeuring van dat besluit en bijgevolg de oprichting van Eurojust zijn een belangrijke stap voorwaarts bij de opbouw van een Europees rechtsgebied.
De oprichting van Eurojust toont in de eerste plaats aan dat de kloof tussen de politiesamenwerking en de gerechtelijke samenwerking binnen de Europese Unie gedicht wordt. De gerechtelijke samenwerking was lang een log en verouderd systeem vergeleken met de soepele en moderne samenwerking tussen de politiediensten. Voortaan is er niet alleen een gerechtelijke eenheid naast Europol, maar het juridisch kader van Eurojust dat via een besluit van de Raad werd opgericht laat een veel soepeler evolutie toe dan voor Europol, dat via een verdrag werd opgericht.
Eurojust getuigt ook van een meer justitiële samenwerking op het gebied van het strafrecht tussen de lidstaten van de Europese Unie. Van deze « verrechterlijking » in de samenwerking is al sprake in de Overeenkomst betreffende de wederzijdse rechtshulp in strafzaken van 29 mei 2000, waarin directe contacten worden voorzien tussen de verschillende nationale gerechtelijke autoriteiten.
De « verrechterlijking » is echter nog duidelijker aanwezig bij Eurojust : de uitvoerende macht heeft namelijk afgezien van praktisch alle controle op het orgaan met uitzondering van de budgettaire controle. Deze onafhankelijkheid van Eurojust staat duidelijk in contrast met de controle die door de regeringen op Europol wordt uitgeoefend.
Eurojust is sinds november 2002 werkzaam in Den Haag in een gebouw dat wordt gedeeld met het Internationaal Strafhof. De werkzaamheden richten zich vooral op de ondersteuning van de coördinatie en op de ondersteuning van de samenwerking.Eurojust staat ter dienst van de nationale gerechtelijke autoriteiten om de afhandeling van gecompliceerde zaken met een transnationale dimensie te vergemakkelijken. Deze taak wordt vervuld door het formuleren van precieze verzoeken aan de nationale autoriteiten.
Ook stelt Eurojust een bepaalde expertise, een infrastructuur en een budget ter beschikking van de nationale magistraten en onderzoekers om zo de uitwisselingen tussen deze autoriteiten te vereenvoudigen. De permanente structuur van magistraten uit alle lidstaten die door Eurojust wordt geboden, vult de al bestaande kanalen aan zoals met name het Europees Justitieel Netwerk, dat op een gedecentraliseerde manier functioneert.
Het wetsontwerp beoogt het regelen van twee aspecten : de aanwijzing door België van bepaalde actoren die zullen deelnemen aan de werking van Eurojust en de relatie tussen Eurojust en de Belgische gerechtelijke overheden.
Het eerste aspect is van technische aard. Het gaat vooral om het vastleggen van de regels voor de aanwijzing van het Belgische lid van Eurojust.
Het tweede aspect is daareentegen erg belangrijk. Er moet worden vastgesteld hoe Eurojust en het Belgische lid ervan zullen samenwerken met de gerechtelijke wereld op nationaal vlak.
De minister vestigt de aandacht op twee precieze punten.
Het wetsontwerp bevestigt de centrale rol van de federaal procureur in de internationale gerechtelijke samenwerking. De federaal procureur is aldus een verplichte tussenschakel bij de contacten tussen Eurojust en de Belgische overheden.
De minister benadrukt ook de belangrijke beslissing die werd genomen inzake de draagwijdte van de verzoeken die Eurojust aan de Belgische overheden richt. Het compromis dat op dit punt in het besluit tot oprichting van Eurojust bereikt werd, is weinig ambitieus en toont aan dat de onderhandelingen moeizaam verliepen. Het besluit machtigt Eurojust om significante verzoeken te formuleren; zo kan Eurojust aan een nationale gerechtelijke overheid vragen om een zaak uit handen te geven, omdat een overheid van een andere Staat beter geplaatst is om vervolging in te stellen. Die verzoeken van Eurojust zijn evenwel niet bindend.
Door middel van dit wetsontwerp stelt spreekster voor om een aanzet te geven voor een meer geïntegreerde zienswijze van de justitiële samenwerking in de Unie. Het voorstel voorziet er zo bijvoorbeeld in dat de verzoeken van Eurojust aan de Belgische magistraten dwingend van karakter zijn. Bepaalde soepele uitzonderingen voorkomen echter dat deze dwingende werking tot conflicten zou kunnen leiden.
Desalniettemin moet het Belgisch openbaar ministerie in principe een positieve houding hebben ten aanzien van de verzoeken van Eurojust.
De bekrachtiging van de plaats die wordt ingenomen door het federaal parket alsmede het in principe dwingende karakter van de verzoeken van Eurojust vormen de belangrijkste elementen van het wetsontwerp.
Het wetsontwerp zal het mogelijk maken om de al bestaande contacten tussen Eurojust en de Belgische gerechtelijke autoriteiten te rationaliseren.
De strafrechtelijke samenwerking die binnen de Europese Unie tot stand is gekomen is te lang enkel op het niveau van de Europese Unie geregeld. Door dit wetsontwerp zal de Belgische wetgever voluit betrokken raken in deze materie.
Deze inspanningen zullen binnen korte tijd een verder gevolg krijgen : spreekster is momenteel bezig met de ratificatie van bepaalde sleutelinstrumenten op dit gebied en zal snel voorstellen doen om de Belgische wet die hiertoe momenteel in belangrijke mate tekort schiet, verder uit te rusten met de noodzakelijke elementen voor de oprichting van een Europese Rechtsruimte.
Door dit ontwerp goed te keuren, zal België tevens voldoen aan de aanbevelingen van de Raad van Europa in het kader van zijn actieplan voor de strijd tegen het terrorisme, dat na de aanslagen in Madrid aangescherpt is. In dat actieplan is Eurojust een prioriteit.
De heer Mahoux deelt mee dat zijn fractie voorliggend wetsontwerp steunt. Spreker verwijst naar het verslag van de commissie voor de Justitie van de Kamer (stuk Kamer, nr. 51-915/003), waaruit blijkt dat de minister duidelijke antwoorden heeft verstrekt op de vragen en betogen van de leden.
Mevrouw de T' Serclaes onderlijnt dat dit wetsontwerp slechts een stap betekent in een verdere evolutie naar een grotere samenwerking op het vlak van Justitie op Europees niveau. Elke stap is uiteraard belangrijk. Spreekster wenst te weten welke evoluties er momenteel op til zijn op het vlak van Justitie in Europees verband.
Spreekster verwijst verder naar de aanwijzingen, waarbij wordt gesteld dat een magistraat wordt aangewezen als Belgisch lid. Tevens kan ook een assistent van het Belgisch lid worden aangewezen, alsook een nationaal correspondent van België. Wat is de juiste taakomschrijving van deze personen en wat is hun statuut ?
Spreekster meent ten slotte dat de praktijk wel zal uitwijzen hoe de uitwisseling van informatie tussen Eurojust en de parketten van de Europese landen zal gebeuren. Men moet dit nauwlettend opvolgen en achteraf evalueren of er verbeteringen moeten worden aangebracht aan de mogelijke samenwerking. Vooral de samenwerking op het niveau van de politie lijkt spreekster belangrijk.
De heer Chevalier werpt op dat voorliggend ontwerp nogal laat komt. België is het laatste Europese land om het besluit van de Europese Unie betreffende de oprichting van Eurojust om te zetten. Spreker betreurt dit, des te meer daar België toch een voortrekkersrol heeft binnen Europa betreffende de samenwerking op het vlak van Justitie en Binnenlandse aangelegenheden.
Spreker merkt ook op dat dit wetsontwerp een stap betekent in de richting van de oprichting van een Europees parket. Dit is echter nog verre van verwezenlijkt, gezien de oppositie van bepaalde Europese landen, bijvoorbeeld Groot-Brittannië. Eurojust heeft dus zeker nog een rol te spelen gedurende enige tijd.
De heer Willems wenst vooral de procedure van kaderbesluiten van de Raad van de Europese Unie te hekelen. De nationale wetgever wordt meer en meer met deze techniek van dergelijke besluiten geconfronteerd en kan niets anders dan slaafs volgen. Men kan hier enigszins gewag maken van een democratisch deficit, waarbij de beslissingen als het ware worden getroffen op het niveau van de ambtenarij.
De heer Nimmegeers verklaart zich weinig enthousiast over voorliggend ontwerp. De besprekingen om tot dit akkoord te komen verliepen moeizaam, en dit is slecht een bescheiden stap in de uiteindelijke doelstelling. De regeling is dus voorlopig, maar vormt uiteraard een stap in de goede richting.
De heer Hugo Vandenberghe wenst de opmerking van de heer Willems over de besluitvorming op Europees vlak in intergouvernementele materies bij te treden. Men neemt dan zijn toevlucht tot kaderbesluiten, waarvan men eist dat ze op dezelfde manier worden uitgevoerd als richtlijnen en verordeningen. Dit heeft tot gevolg dat de democratische controle niet functioneert, en dit lijkt onaanvaardbaar in materies van justitie.
De nationale parlementen zouden aldus veel nauwer moeten worden betrokken bij de voorbereiding van de besluitvorming op Europees vlak. Het democratisch deficit is te wijten aan het niet betrekken ervan bij de voorbereiding van de besluiten. Dit is onverantwoord en geeft trouwens aanleiding tot slechte wetgeving. Spreker haalt het voorbeeld aan van de onleesbare milieuwetgeving. De wetgevende creativiteit gebeurt immers in de wetgevende Kamers.
De publieke opinie is gekant tegen de uitbreiding van de Europese Unie in 5 lidstaten, namelijk in Groot-Brittannië, Frankrijk, Duitsland, Oostenrijk en België. Dit heeft waarschijnlijk te maken met het feit dat de Europese regelgeving te bevoogdend werkt. De kwaliteit van de teksten is ondermaats; men heeft niet te maken met wetten, maar met bureaucratische richtlijnen die constant dienen te worden gewijzigd. Dit geeft bij de gebruikers van de richtlijn een anti-Europees gevoel. Spreker verwijst naar de regelgeving op het vlak van de landbouw.
Ten gronde stelt spreker dat de oprichting van een Europees parket, een corpus iuris of een gemeenschappelijk strafrecht nog niet voor een nabije toekomst zullen zijn. Aldus kan men niets anders dan pragmatisch te werk gaan en te beginnen waar men wel een akkoord vindt tussen de Lidstaten.
Spreker verklaart dat zijn fractie geen principieel bezwaar uit tegen voorliggend wetsontwerp. Wel heeft hij enkele technische opmerkingen.
Een eerste opmerking betreft artikel 2, en meer bepaald de rechtspositie van de magistraat, lid van Eurojust. Spreker verwijst naar de artikelen 327, 327bis en 308 van het Gerechtelijk Wetboek. Voorliggend artikel lijkt een nieuwe vorm van detachering in het leven te roepen, bijvoorbeeld een detachering « sui generis ». Moet de wetgever dan geen specifieke regels vastleggen bijvoorbeeld met betrekking tot het pensioen en de dienstanciënniteit van deze magistraten ? Ook het statuut van de assistent moet worden verduidelijkt. Krijgt hij bijvoorbeeld een jaarlijkse toelage als hij het Belgische lid vervangt ?
Wat betreft artikel 3, vraagt spreker naar de specifieke taak van de nationale correspondent.
Bij artikel 6 rijst de vraag naar de bijzondere onkosten, de reisvergoedingen, de vergoedingen voor bijzondere werkzaamheden, enz. Tot slot merkt spreker op dat de Raad van State had gesteld dat het lid bij Eurojust niet onder het gezag kon staan van de federale procureur. Dit werd aangepast in de tekst van het wetsontwerp. Nochtans blijft artikel 9, § 2, een evaluatie bepalen. Daartoe bezorgt het Belgische lid bij Eurojust een omstandig tweemaandelijks activiteitenverslag over zijn werkzaamheden binnen Eurojust, onder andere aan de federale procureur. Wat is hier juist de taak van de federale procureur ?
De heer Mahoux merkt op dat de problematiek van de parlementaire controle op 2 vlakken speelt, namelijk voorafgaand aan en na de besluitvorming.
Ten eerste moeten de parlementsleden zich vooraf kunnen uitspreken over een Europese regelgeving. Dit is gebeurd wat betreft Europol en Eurojust, waar de nationale parlementen de mogelijkheid hadden anticiperend de besluiten te bespreken. Dit is helaas niet de algemeen gehanteerde techniek.
Bovendien moet er ook een controle zijn a posteriori. De in voorliggend ontwerp geregelde materie is niet communautair. Dit betekent dat het Europees Parlement niet bevoegd is controle op de uitvoering ervan uit te oefenen. De enige mogelijkheid bestaat er dan in de eigen ministers van Justitie of Binnenlandse Zaken te interpelleren in het nationale parlement. De ervaring leert dat deze zich op hun beurt ook onbevoegd verklaren.
Er bestaat duidelijk een democratisch deficit, zowel vooraf als a posteriori.
De heer Hugo Vandenberghe sluit zich hierbij aan. Hier rijst het probleem van de ministeriële verantwoordelijkheid. Ministeriële verantwoordelijkheid zou moeten betekenen dat men de minister altijd ter verantwoording kan roepen en dat er algemene transparantie is. Dit is in casu niet het geval. Hetzelfde geldt bijvoorbeeld ook voor het beleid van de Hoge Raad voor de Justitie, die een constitutionele bevoegdheid heeft gekregen. Als men de minister van Justitie interpelleert, stelt deze niet bevoegd te zijn. Dat is onaanvaardbaar.
Mevrouw Laloy verwijst naar artikel 10 van voorliggend ontwerp dat bepaalt dat het Belgische lid van Eurojust de federale procureur in kennis stelt van alle gegevens die belangrijk zijn voor opsporingen of vervolgingen die het openbaar ministerie in België instelt. Wil dit ook zeggen dat het strafregister de grenzen overschrijdt ? Spreekster verwijst naar het voorbeeld van een veroordeelde verkrachter, inwoner van Frankrijk, die zich na het uitzitten van zijn straf in België kwam vestigen. Deze persoon kon hier een job als opvoeder vinden, omdat België niet in het bezit was van zijn Frans strafregister. Wordt dankzij dit ontwerp ook het strafregister uitgewisseld, systematisch of op vraag van de overheid in de andere lidstaat ?
De heer Chevalier meent dat het democratisch deficit een belangrijk probleem is, zeker in de huidige fase van de Unievorming. Het Europees Parlement heeft geen parlementaire controle over bedoelde materies en anderzijds is er ook een deficit op het niveau van de parlementen van de lidstaten van de Europese Unie.
Het is de rol van de parlementsleden, en meer bepaald van de Senaat als politieke reflectiekamer, op dat vlak aanbevelingen te formuleren. De nationale wetgever heeft de taak een systeem pogen uit te dokteren om een controle a priori te organiseren. Er kan vooraf een discussie komen met de nationale minister over de komende besluiten, zonder de minister in een bepaald carcan te willen duwen. Spreker verwijst naar het Finse systeem, waar hiervoor een aparte parlementaire commissie is opgericht.
Antwoord van de minister
Wat betreft de opmerkingen over het democratisch deficit, verklaart de minister open te staan voor elke suggestie opdat het Parlement beter geïnformeerd zou zijn over de besluitvorming op Europees vlak, voornamelijk dan op het vlak van Justitie. In de Kamer gebeurt het trouwens reeds regelmatig dat er voor de Ministerraad een vergadering wordt belegd, waarbij de agenda en het standpunt van de minister nader wordt toegelicht.
Op de vraag naar de rol van de assistent en de nationaal correspondent, antwoordt de minister dat de assistent slechts een plaatsvervanger is. Hij zal slechts tussenkomen wanneer de gedetacheerde magistraat zijn ambt binnen Eurojust niet kan uitoefenen.
De voorwaarden van aanwijzing van de assistent zijn dezelfde als voor de magistraat.
De nationaal correspondent is een magistraat binnen het openbaar ministerie of het federaal parket die bevoorrechte contacten onderhoudt met de Belgische magistraat bij Eurojust. De huidige nationaal correspondent is federaal magistraat, en blijft ook lid van het federaal parket.
Het statuut van de Belgische gedetacheerde magistraat is vastgelegd in artikel 323bis van het Gerechtelijk Wetboek. Het lijkt niet nodig deze bepaling in voorliggend ontwerp uitdrukkelijk in te lassen. Op vraag van de heer Mahoux bevestigt de minister dat dit statuut inderdaad gelijkloopt met dat van magistraten met internationale missies (bijvoorbeeld Rwanda).
Een parketjurist, een secretaris of een lid van het personeel van het secretariaat van het parket kan worden aangewezen, op vraag van de Belgische magistraat, zolang geen assistent is aangewezen, om het Belgische lid bij Eurojust bij te staan. Ook hier betreft dit een zuivere detachering; de betrokken persoon blijft zijn wedde ontvangen, alsook de daarop betrekking hebbende verhogingen en voordelen. Ook de verplaatsingsonkosten zullen dus worden uitbetaald volgens zijn oorspronkelijk statuut (parketjurist, secretaris, ...).
Het Belgisch lid bij Eurojust staat niet onder het gezag van de federale procureur. Artikel 9 van het ontwerp bepaalt duidelijk dat het Belgische lid zijn ambt uitoefent onder het gezag van de procureur-generaal die bevoegd is voor de internationale samenwerking. Er wordt inderdaad ook een activiteitenverslag overgezonden aan de federale procureur, maar dit creëert geen enkel gezag van de federale procureur ten aanzien van het lid. De federale procureur neemt enkel kennis van het verslag.
Met betrekking tot de mogelijke uitwisseling van gegevens uit het strafregister, verwijst de minister naar de bepalingen in voorliggend ontwerp die betrekking hebben op de aanwijzing van een lid van het gemeenschappelijk controleorgaan inzake bescherming van persoonsgegevens. Deze persoonsgegevens kunnen ook gegevens uit het strafregister bevatten. De discussie over een grensoverschrijdend strafregister is hier echter niet helemaal op zijn plaats. De minister wijst erop dat er overleg plaatsvindt over een Europees kaderbesluit tot regeling van een Europees strafregister.
De artikelen 1 tot 13 worden eenparig aangenomen door de 9 aangewezen leden.
Tekstcorrectie
De minister wijst erop dat een verbetering dient te worden aangebracht in de Franse tekst van artikel 10, tweede lid. De woorden « le procureur général » dienen te worden vervangen door de woorden « le procureur fédéral ». Het betreft een louter materiële vergissing.
De commissie stemt in met deze tekstcorrectie.
Stemming over het geheel
Het verbeterde wetsontwerp in zijn geheel wordt eenparig aangenomen door de 9 aanwezige leden.
Met dezelfde eenparigheid werd vertrouwen geschonken aan de rapporteur voor het opstellen van dit verslag.
| De rapporteur, | De voorzitter, |
| Pierre CHEVALIER. | Hugo VANDENBERGHE. |