3-549/1 | 3-549/1 |
8 MAART 2004
1. Totstandkoming van het verbod op bepaalde campagnevormen voor de verkiezingen van de federale kamers, en van de regels met betrekking tot de financiering en de open boekhouding van de politieke partijen
Op 22 oktober 1968 diende kamerlid P. Persoons een eerste wetsvoorstel in dat tot doel had een controle op de verkiezingsuitgaven in te stellen en ze te beperken (1).
Dit voorstel was geïnspireerd door de wetgeving in het Verenigd Koninkrijk. Niet de oorsprong van de fondsen maar het bedrag van de verkiezingsuitgaven moest worden bekendgemaakt. Dit bedrag was geplafonneerd op 100 000 frank per kandidaat voor de federale verkiezingen en op 50 000 frank voor de provinciale verkiezingen (2).
Tussen 1968 en 1983 werden over deze materie in Kamer en Senaat 10 wetsvoorstellen ingediend.
Het nadeel van die wetsvoorstellen was, aldus professor Laura Iker-de Marchin, dat zij enkel de uitgaven als voorwerp hadden zonder dat de politieke partijen, of de potentiële kandidaten, van de nodige middelen werden voorzien om hun stem te laten horen.
De wet van 4 juli 1989, gebaseerd op de verschillende wetsvoorstellen, organiseert een directe openbare financiering welke varieert naargelang van de behaalde resultaten van de verschillende fracties.
Zij streefde de volgende doelstellingen na :
1) het beperken van en de controle op de verkiezingsuitgaven van de partijen en de kandidaten;
2) het financieren van de politieke partijen die zijn vertegenwoordigd in het Parlement;
3) het garanderen van een open boekhouding van de politieke partijen.
De wet onderging diverse wijzigingen tussen 1989 en 1994 (wet van 21 mei 1991, 18 juni 1993). Een nieuwe mijlpaal was alleszins de wet van 18 juni 1993, die de in 1985 ingevoerde fiscale aftrekbaarheid van giften afschafte en het recht om giften te doen aan politieke partijen aanzienlijk beperkte.
De enorme uitgavenexplosie sinds de inwerkingtreding van de wet van 4 juli 1989, gaf aanleiding tot de oprichting van een werkgroep van kamerleden uit vijf partijen (de toenmalige meerderheid en de PRL), onder het voorzitterschap van volsvertegenwoordiger Leo Peeters. Deze werkgroep legde voor het eerst regels vast omtrent verboden campagnevormen.
Drie navolgende wetten vervatten de volgende bepalingen voor de verkiezingen voor de Federale Kamers :
De partijen mogen 45 miljoen frank uitgeven voor reclame voor de Europese en de federale verkiezingen. Voor de verkiezingen van de Raden : 36 miljoen frank; voor de Brusselse Raad 8 miljoen en voor de Raad van de Duitstalige Gemeenschap 1 miljoen. Voor de individuele campagnes van de kandidaten is binnen dit budget een systeem uitgewerkt waarbij ze een bedrag van 100 000 tot 500 000 frank mogen uitgeven, plus een bedrag naar gelang van het aantal op de kiezerslijst ingeschreven kiezers.
De politieke partijen moeten hun boekhouding openbaar maken.
Gadgets, geschenken en telefooncampagnes zijn verboden.
Het aantal affiches van meer dan 4 m2 wordt beperkt tot 600 per partij. Er wordt geen verbod ingelast op radio- en tv-reclame.
De wet van 19 november 1998 heeft de verboden campagnevormen uitgebreid.
Commerciële reclameborden of affiches en niet-commerciële reclameborden of affiches groter dan 4 m2 zijn verboden. Tevens mogen de partijen nog slechts veertig miljoen frank uitgeven voor de federale verkiezingen en worden de bedragen voor de individuele campagnes gereduceerd. Het huren en beplakken van reclamepanelen zou teveel geld kosten, geld dat niet kon worden opgebracht door de ledenbijdragen of andere legale vormen van partijfinanciering.
Alleen toegelaten zijn de affiches in de tuin of voor het raam van de kandidaten en hun sympathisanten en die op de borden welke de gemeenten ter beschikking stellen. Er is dan ook een wildgroei ontstaan van affiches van maximaal 4 m2 in voortuintjes.
Tijdens de drie maanden die de verkiezingen voorafgaan, dus vanaf de aanvang van de zogenaamde sperperiode, mogen de politieke partijen, lijsten en kandidaten evenals derden die propaganda wensen te maken voor een partij, lijsten of kandidaten :
1) geen gebruik maken van commerciële reclameborden of affiches;
2) geen gebruik maken van niet-commerciële reclameborden of affiches groter dan 4 m2;
3) geen commerciële telefooncampagnes voeren; het is dus verboden om speciaal afgehuurde (bijvoorbeeld computergestuurde) telefoonlijnen te gebruiken;
4) geen reclameboodschappen uitzenden op radio (ook niet de vrije), televisie (ook niet de lokale !) en in bioscopen;
5) geen gadgets of geschenken verspreiden.
De wet verbiedt uitdrukkelijk het verspreiden, uitdelen, verzenden, ... van gadgets en geschenken. Als gadgets worden onder meer beschouwd : ballonnen, zeepjes, balpennen, kaartspelen, plastiekzakken, agenda's, natuurproducten (onder meer bloemen en fruit, ...) muziekcassettes, enz.
Het betreft dus niet het verspreiden van drukwerk op papier (ook gekartonneerd) met een politieke boodschap, illustrerend of opiniërend ten aanzien van de verkiezingen en de kandidaten daarvoor. Het algemeen criterium is derhalve dat boodschappen op papier géén en alle giften in natura wél gadgets of geschenken zijn. Zo zijn, zoals ik proefondervindelijk heb vastgesteld, bierviltjes wel toegelaten tijdens de verkiezingscampagne.
Cassettes, cd's of diskettes waarop een onuitwisbare politieke boodschap staat, zijn eveneens toegelaten, aldus de parlementaire commissie die de wet heeft onderzocht en besproken.
Internetsites zijn wel toegelaten en moeten niet worden aangerekend, voorzover men bouwt op webstekken die al vóór de verkiezingen bestonden.
Het aanbieden van een drankje en/of een hapje bij een privé-bijeenkomst georganiseerd en betaald door een kandidaat, lijst of partij zijn niet aanrekenbaar (bijvoorbeeld een etentje voor de medewerkers van de kiescampagne) (3).
Wat de invulling van het begrip geschenk betreft, geeft de bespreking van de wet van 7 juli 1994 in de Senaat in algemene termen wel enkele verduidelijkingen : bepalend wordt geacht dat de voorwerpen onder de marktprijs worden verstrekt met het oog op het voeren van campagne (4).
De Raad van State merkt op dat semantisch gezien het onderscheid tussen « geschenk » en « gadget » vaag en onduidelijk is (5).
Uit de parlementaire voorbereiding blijkt nog dat de wetgever de bedoeling had om principieel een einde te maken aan elke vorm van vrijgevigheid van kandidaten. Anderzijds was het niet zijn bedoeling om een absoluut verbod in te stellen « in de zin dat sommige voorwerpen die als gadget of geschenk zouden moeten worden aangemerkt dit karakter in bepaalde omstandigheden verliezen » (6).
Uit het Kamerverslag over de wet van 4 juli 1989 blijkt bijvoorbeeld dat kalenders met een politieke boodschap, illustrerend of opiniërend ten aanzien van het thema verkiezingen en kandidaten, het karakter van gadget verliezen.
In het Tijdschrift voor Gemeenterecht geven de auteurs Cromheecke en Vandendriessche een overzicht van de rechtspraak omtrent de gadgets en de geschenken.
Naar aanleiding van het ronddelen van een luchtfotokaart, waarop een fietsroute wordt uitgestippeld met 82 etappes, welke 82 realisaties voorstellen die de partij in de gemeente zou hebben gerealiseerd, stelde de Raad van State dat « het niet per definitie verboden is bij het uitvoeren van kiespropaganda originele technieken aan te wenden om toch meer op te vallen of om de aandacht van de kiezer te trekken, op voorwaarde dat de politieke boodschap centraal staat en primeert op de waarde, minstens de gebruikswaarde, van het verspreide geschenk of gadget ».
Daar de foto in hoge mate ontsierd wordt door de gemarkeerde fietsroute, kan men concluderen dat de politieke boodschap primeert op de waarde, minstens de gebruikswaarde van die foto, waardoor die geen gadget is.
« Het publicitair aankondigen dat een gratis drankje zal aangeboden worden tijdens een publiek debat is geen inbreuk als het geen aanleiding geeft tot excessen. » (7)
« Het uitdelen van koekjes is op het eerste zicht een inbreuk van het verbod, maar gezien deze koekjes bezwaarlijk kiezers hebben kunnen beïnvloeden en de waarde ervan ook als verwaarloosbaar kan worden beschouwd ten aanzien van de bedragen welke de wet toelaat aan verkiezingsuitgaven te besteden, moet dit niet leiden tot vervallenverklaring van het mandaat. » (8)
Het verbod op gadgets en geschenken leidt tot een uitgebreide casuïstiek, waarbij de creativiteit van de kandidaten geen grenzen kent. Het standpunt van de auditeur bij de Raad van State bij het arrest van 27 maart 2001, nr. 94.331, maakt duidelijk dat het laatste woord hieromtrent in de rechtspraak nog niet is gevallen. De auditeur baseerde zich voor zijn stelling op de rechtspraak van de Raad van State tussen 1965 en 1995, om te besluiten dat kleine geschenken de kiezer niet op een beslissende wijze kunnen beïnvloeden. « Kleine geschenken zijn niet strijdig met de wetgeving, wanneer, enerzijds, die uitdeling aan alle kiezers zonder onderscheid is gebeurd dus niet beperkt tot een bepaalde, licht beïnvloedbare categorie van kiezers en, anderzijds, de uitgedeelde voorwerpen van geringe waarde zijn. »
Alhoewel de Raad van State zich omtrent het advies niet heeft moeten uitspreken, tonen de eerder aangehaalde arresten aan dat dit advies niet zonder belang is.
3. Bezwaren tegen de steeds verdergaande verbodsbepalingen omtrent de wijze van campagne voeren
De jongste jaren wordt steeds stringenter gedacht over politieke campagnes, terwijl in ons alledaagse leven de reclame steeds meer en op een meer subtiele wijze aanwezig is. De recente discussie over tabaksreclame zou kunnen leiden tot de conclusie dat politiek, net als tabak, dermate schadelijk is dat er best geen reclame voor wordt gemaakt.
Vandaar dat de politieke wereld binnen de grenzen van een wettelijk vastgesteld budget waaraan in de wetsvoorstel niet wordt geraakt opnieuw meer vrijheid moet krijgen om campagne te voeren.
3.1. Wat de reclameboodschappen op radio, televisie en in bioscopen betreft
Een oud-lid van de parlementaire controlecommissie betreffende de verkiezingsuitgaven gaf hieromtrent in een interview een treffende samenvatting : « Ik heb die beperkingen allemaal zien groeien en het is allemaal goed bedoeld, maar ik heb er mijn bedenkingen bij. Die gaan niet zozeer over communicatieproblemen, wel vrees ik dat de schaarste de concentratie op de kopstukken nog doet toenemen. Kleinere kandidaten betalen het gelag. De drempel voor nieuwelingen komt hoger te liggen. Ik stel me ook vragen bij het quasi-monopolie van de gedrukte media. » (9).
Bovendien is dit verbod achterhaald. De boekenwinkels liggen al vol met politiek snelwerk. Het internet trekt aan. Partijvoorzitters publiceren gretig in het licht van verkiezingen.
De vrees voor een explosie van de campagneuitgaven met het daarbij samenhangende risico op ontsporing van de partijfinanciën is onterecht. Immers, de grootste rem ligt in de beperking van de budgetten vastgelegd door de wet van 4 juli 1989. De financiële uitgavengrens blijft onaangeroerd, zoals in de bestaande wetgeving is voorzien.
Het is absurd dat mededelingen langs audiovisuele weg in de breedste zin van het woord, in dit media- en multimediatijdperk uit den boze zijn. De afhankelijkheid van de politici ten opzichte van de media neemt enkel toe, daar zij bepalen wie er voor het voetlicht wordt geplaatst.
Een goede spot op tv, radio en bioscoop is niets meer dan een bewegende affiche, waarbij woord en beeld mensen creatief kunnen aantrekken tot de belangrijkste thema's van de kandidaat of partij in kwestie. Daarenboven is er een markt ontstaan van regionale en lokale radio- en tv-zenders die tegen matige prijzen spots kunnen aanbieden aan kandidaten met een beperkt budget.
De kiesomschrijvingen zijn door de recente wetswijziging vergroot, van arrondissementeel tot provinciaal niveau. De mogelijkheid van de kandidaat om zijn boodschap over te brengen naar de kiezer met folders en tuinborden is daardoor uitermate beperkt. Radio en tv zijn bijgevolg de aangewezen democratische methode om de kiezer te bereiken.
De kritiek op sloganeske campagnes geldt trouwens evenzeer ten aanzien van de strooibriefjes en de niet-commerciële affiches. De kiezer die mondiger wordt, weet bovendien wel beter.
3.2. Wat het verbod op commerciële reclamepanelen betreft
De doelstelling van de wetgever, het inperken van de campagneuitgaven, wordt niet gerealiseerd. De vrijheid voorafgaand aan de sperperiode wordt goed gebruikt door zowat alle grote partijen. Zij voeren uitgebreide campagnes vooraleer de sperperiode van drie maanden die geldt voor de verkiezingen, een aanvang neemt. Bijgevolg ontstaat er een absurde situatie die de burger confronteert met grote reclameborden, waarbij de kandidaten hun boodschap verkopen op een moment dat deze burger nog niet aan kiezen toe is.
Hier is er pas echt sprake van geldverspilling, vermits dergelijke campagnes slechts een twintigste halen van hun effectiviteit tijdens de sperperiode.
In grote agglomeraties zijn reclameborden een veel goedkoper middel dan folders of andere methodes. De beperkingen zijn op maat gemaakt van de kleine gemeenten. Om nog niet te spreken van de milieuvervuiling en verspilling.
Kandidaten in de steden vinden geen plaats om hun reclameaffiches op te hangen, terwijl de kandidaten in landelijke gemeenten ruimte in overvloed hebben om hun panelen in tuinen en plantsoenen te installeren.
Er is dan ook een echte wildgroei van tuinborden ontstaan.
Grote panelen bereiken tevens een publiek dat anders niet wordt aangesproken. Hetzelfde argument geldt ten aanzien van tv, radio en bioscoop.
Toenmalig SP.A-voorzitter Patrick Janssens stelde hieromtrent : « Affichage is een geschikt medium om heel snel heel veel mensen te bereiken. Ook mensen die minder politiek geïnteresseerd zijn of geen kranten of tijdschriften lezen. Het is een vergissing dat het gebruik van 20 m2-affiches in de sperperiode werd afgeschaft. Het is goed dat de uitgaven tot een maximumbedrag werden geplafonneerd. Ik vind echter dat een partij vrij moet zijn om binnen dat vastgesteld bedrag te kiezen op welke manier zij dat geld aanwendt. » (10).
Hugo Coveliers, VLD-senator, acht het zinvol « de héle wetgeving opnieuw te bekijken en ons best niet alleen te beperken tot de 20 m2-affiches » (11).
3.3. Wat het verbod op de geschenken en de gadgets betreft
Hierboven werd uitvoerig de uitgebreide casuïstiek aangehaald die zich heeft ontwikkeld in de rechtspraak van onder meer de Raad van State. Bierkaartjes, kalenders met een politieke boodschap, luchtfoto's, diskettes met een politieke boodschap en drankjes mogen. Potloden, ballonnetjes en andere gadgets kunnen niet.
Het is toch niet meer dan logisch dat de kandidaat zelf, binnen de grenzen van het wettelijk toegelaten budget, zelf zijn campagne invult.
De argumenten van de auditeur van de Raad van State, waarin hij stelt dat geschenken niet strijdig zijn met de wetgeving, wanneer, enerzijds, die uitdeling aan alle kiezers zonder onderscheid is gebeurd dus niet beperkt tot een bepaalde, licht beïnvloedbare categorie van kiezers en, anderzijds de uitgedeelde voorwerpen van geringe waarde zijn, zijn waarschijnlijk correct. De kiezer is mondiger geworden. Hij of zij laat zich niet overhalen om de stem uit te brengen enkel en alleen omwille van een bepaalde gadget. Het is de creativiteit, de integriteit en de inhoudelijke waarde van de kandidaat-politicus die van belang is. Het geschenkje kan dit hoogstens versterken en sneller vertalen.
Een kandidaat die ijvert voor veiliger verkeer kan bijvoorbeeld een alcoholtester in de discotheken verdelen. Iemand die ijvert voor een beter statuut voor de artiest kan een concert organiseren. Een koningsgezind kandidaat deelt een kroontje uit dat kan dienen als brievenhouder. Kindvriendelijke partijen delen ballonnen uit met de openingszin van het Kinderrechtenverdrag.
Kamervoorzitter Herman De Croo vertolkte het aldus : « Verder heb je vreemde zaken. Iemand die in de sperperiode een potloodje met naam uitdeelt, waarvan de kostprijs 1,75 frank is, riskeert vernietiging van zijn verkiezingen, terwijl in de voorcampagne mensen honderd keer meer uitgeven. » (12).
Artikel 2
Door de opheffing van artikel 5, § 1, van de wet van 4 juli 1989 worden commerciële affichage en het uitdelen van gadgets opnieuw mogelijk. Om politieke reclame op tv, radio en in bioscopen opnieuw toe te laten, moet het mediadecreet worden gewijzigd, hetgeen tot de bevoegdheid van het Vlaams Parlement behoort.
| Jean-Marie DEDECKER. |
Artikel 1
Deze wet regelt een aangelegenheid als bedoeld in artikel 77 van de Grondwet.
Art. 2
Artikel 5, § 1, van de wet van 4 juli 1989 betreffende de beperking en de controle van de verkiezingsuitgaven voor de verkiezingen van de federale kamers, de financiering en de open boekhouding van de politieke partijen, laatst gewijzigd bij de wet van 2 april 2003, wordt opgeheven.
6 februari 2004.
| Jean-Marie DEDECKER. |
(1) Stuk Kamer, BZ 1968, nr. 110/1, blz. 105.
(2) Iker-de Marchin, L., « Le financement et le contrôle des partis politiques en Belgique », Revue du droit public et des sciences administratives, 1/1994, blz. 39.
(3) Vanderkindere, Th., « Beperking en controle van de verkiezingsuitgave », De provincie, 1994/3, blz. 33.
(4) Stuk Senaat, 1993-1994, nrs. 1092-2, 9 en 12.
(5) Raad van State, Verk. Merelbeke, nr. 51.986 van 6 maart 1995.
(6) Cromheecke, M. en Vandendriessche, A., « De gemeenteraadsverkiezingen van 9 oktober 1994 in de rechtspraak van de Raad van State », Tijdschrift voor Gemeenterecht, 1996, 3/4, Story Scientia, blz. 168.
(7) Raad van State, Verk. Pecq, nr. 52.326 van 20 maart 1995.
(8) Raad van State, Verk. Retie, nr. 52.412 van 22 maart 1995.
(9) Falter, R., « Kuisheidsgordel omklemt campagne », De Standaard, 19 mei 1999.
(10) Tuerlinckx, K., « Politici palmen weer grote reclameborden in », Gazet van Antwerpen, 22 mei 2000.
(11) Tuerlinckx, K., zie supra.
(12) Tuerlinckx, K., zie supra.