3-319/1 | 3-319/1 |
12 NOVEMBER 2003
Dit wetsvoorstel neemt de tekst over van een voorstel dat reeds op 6 september 2001 in de Kamer van volksvertegenwoordigers werd ingediend (stuk Kamer, nr. 50-1400/001 2000/2001) en is de herwerking van het initieel wetsvoorstel van 29 november 2000, stuk nr. 50-0986/001.
Twee andere wetsvoorstellen d.d. van 29 november 2000 een voorstel van bijzondere wet tot wijziging van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof, betreffende de dotatie aan dit Hof (stuk nr. 50-0987/001) en een wetsvoorstel tot wijziging van het Gerechtelijk Wetboek betreffende de dotatie aan de Hoge Raad voor de Justitie (stuk nr. 50-0988/001) strekten ertoe een gemeenschappelijke onderbouw voor de controle en de goedkeuring door de Kamer van volksvertegenwoordigers van de gedetailleerde begrotingen en rekeningen van het Arbitragehof, de Hoge Raad voor de Justitie, de Benoemingscommissies voor het notariaat, het Rekenhof, de Vaste Comités van toezicht op de politie- en inlichtingendiensten en de Federale ombudsmannen vast te leggen bij wet (1).
Na het advies van alle betrokken instellingen te hebben ingewonnen, adviseerde de Commissie voor de comptabiliteit gunstig over het principe om bij wet in een dergelijke gemeenschappelijke onderbouw te voorzien.
Op 7 maart 2001 heeft zij nochtans aanbevolen zulks te doen door middel van één enkel wetsvoorstel dat onder toepassing van artikel 78 van de Grondwet valt [zie de gecoördineerde tekst van een « wetsvoorstel tot wijziging van de bij koninklijk besluit van 17 juli 1991 gecoördineerde wetten op de Rijkscomptabiliteit, de wet van 29 oktober 1846 op de inrichting van het Rekenhof, de wet van 25 Ventôse Jaar XI op het notarisambt en de wet van 18 juli 1991 tot regeling van het toezicht op de politie- en inlichtingendiensten » in fine van het verslag dat op 18 april 2001 werd uitgebracht door de heer André Schellens (stuk nr. 50-0986/005)].
Op 2 mei 2001 nam de Parlementaire Overlegcommissie (stuk Kamer, nr. 50-0082/22) de hiernavolgende beslissing : « de voorzitter van de Kamer zal het advies van de Raad van State vragen over de kwalificering van de gecoördineerde tekst », stuk nr. 50-0986/005.
In zijn advies wijst de Raad van State erop dat met betrekking tot het Arbitragehof en de Hoge Raad voor de Justitie de procedure van het volledig bicamerisme vastgelegd in artikel 77 van de Grondwet moet worden gevolgd, terwijl in eerstgenoemd geval daarenboven een bijzondere wet is vereist (stuk Kamer, nr. 50-0986/006).
Aan deze en andere opmerkingen van de Raad van State wordt tegemoetgekomen door het hiernavolgend nieuw wetsvoorstel, alsook door amendementen die worden voorgesteld bij de wetsvoorstellen nrs. 987/1 en 988/1.
Met andere woorden, er wordt opnieuw gekozen voor 3 verschillende wetsvoorstellen (2).
In zijn advies wijst de Raad van State er onder meer ook op dat « Dotaties (uitgetrokken op de Rijksbegroting) in beginsel impliceren dat de instellingen die ze ontvangen over een zekere autonomie beschikken ».
Zulks blijkt ook enigszins uit artikel 14 van de gecoördineerde wetten op de Rijkscomptabiliteit dat weliswaar bepaalt dat de kredieten (in de algemene uitgavenbegroting van het Rijk) volgens de economische classificatie worden opgesplitst in basisallocaties, maar er onmiddellijk aan toevoegt dat « deze bepaling niet geldt voor de kredieten ingeschreven voor de dotaties ».
De Raad van State vestigt er in zijn advies dan weer de aandacht op dat, volgens het « Staatsrechtelijk Begrippenboek » van H. Van Impe (Brussel, Bruylant, 1984, blz. 76), « de instelling waaraan een dotatie wordt verleend, niet hoeft aan te tonen dat zij ze aanwendt voor een bepaald oogmerk ».
Er dient alleszins van meet af aan een onderscheid te worden gemaakt tussen, enerzijds, de civiele lijst en de dotaties van Kamer en Senaat waarnaar de Raad van State in zijn advies ook verwijst en, anderzijds, de dotaties voor de instellingen waarop dit wetsvoorstel en de wetsvoorstellen (stuk nr. 987 en 988) betrekking hebben.
Zelf wijst de Raad er in zijn advies trouwens op dat de civiele lijst (die overeenkomstig artikel 89 van de Grondwet door de wet wordt vastgesteld voor de duur van de regering van elke Koning), « in de sectie dotaties van de algemene uitgavenbegroting uitsluitend is opgenomen om de universaliteit van de begroting en van de boekingen te garanderen. Het beginsel van de jaarperiodiciteit van de begroting, dat is neergelegd in artikel 174 van de Grondwet, geldt krachtens artikel 89 van de Grondwet niet voor de civiele lijst ».
Wat voorts de begrotingen van Kamer en Senaat betreft, werd er bij de begrotingshervorming van 1989 eveneens op gewezen dat « le total du crédit du Sénat et de la Chambre ne figure que pour la forme au budget de l'État et par une nécessité d'écriture publique » (Verslag Daerden, stuk Kamer, nr. 656/6 van 10 maart 1989, blz. 29 en stuk Kamer, nr. 50-0986/001 van 29 november 2000, blz. 3). Daarenboven bepaalt artikel 174 van de Grondwet sedert 1993 uitdrukkelijk dat « de Kamer en de Senaat, ieder wat hem betreft, elk jaar de dotatie voor hun werking vaststellen ».
Enerzijds, kunnen het Arbitragehof en de Hoge Raad voor de Justitie op geen soortgelijke grondwetsbepalingen bogen. Anderzijds, zijn ook zij in de Grondwet verankerd en bepaalt de wet uitdrukkelijk dat de kredieten voor hun werking als dotatie worden uitgetrokken op de algemene uitgavenbegroting.
De autonomie waarover zij alsook het Rekenhof, de Benoemingscommissies voor het notariaat, de Vaste Comités van toezicht op de politie- en inlichtingendiensten, en de Federale ombudsmannen beschikken geldt zeer zeker ten opzichte van de uitvoerende macht (3) die overeenkomstig de gecoördineerde wetten op de Rijkscomptabiliteit jaarlijks de ontwerpen van Rijksmiddelen- en algemene uitgavenbegroting indient bij de Kamer; ze heeft echter geen betrekking op de wijze waarop de Kamer van volksvertegenwoordigers haar controlebevoegdheid ten aanzien van de begrotingen en rekeningen van genoemde instellingen uitoefent of zou kunnen uitoefenen.
Met andere woorden, voor Arbitragehof, Hoge Raad voor de Justitie en Rekenhof (die verankerd zijn in de Grondwet) alsook voor de Vaste Comités van toezicht op de politie- en inlichtingendiensten en de Federale ombudsmannen geldt een « relatieve autonomie ».
De praktijk is trouwens gevestigd dat de Kamer, op voorstel van die instellingen, hun gedetailleerde begrotingen vaststelt alsook hun gedetailleerde rekeningen goedkeurt. Eenzelfde werkwijze wordt vanaf het begrotingsjaar 2001 ook voor de Benoemingscommissies voor het notariaat gevolgd.
Het is dus onjuist te beweren dat genoemde instellingen « thans een totaalbudget genieten waarover ze vrij kunnen beschikken ».
De Raad van State merkt op dat « noch in het voorstel, noch in het verslag wordt vermeld op welke wijze de begroting gedetailleerd moet worden, of wat de strekking is van de budgettaire goedkeuring ». Recentelijk is er in verschillende verslagen van de Kamercommissie voor de comptabiliteit nochtans op gewezen dat « het schema van de gedetailleerde begrotingsvoorstellen en dus ook van de rekeningen vergelijkbaar moet zijn met de begrotingsschema's gehanteerd door de Kamer (en het Rekenhof) » (zie onder meer het Verslag Dirk Pieters, stuk nr. 50-0668/001 van 23 mei 2000, blz. 3 en het Verslag Genot, stuk nr. 50-0693/001 van 31 mei 2000, blz. 4 ). Zulks wordt nu ook uitdrukkelijk bepaald in dit wetsvoorstel.
Daarenboven sluit ook dit wetsvoorstel (4) niet uit dat in de toekomst voor de begrotingen van Kamer en Rekenhof en dientengevolge ook voor die van Arbitragehof, Hoge Raad voor de Justitie, Benoemingscommissies voor het notariaat, Vaste Comités van toezicht op politie- en inlichtingendiensten en Federale ombudsmannen de economische classificatie, bedoeld in artikel 14 van de gecoördineerde wetten op de Rijkscomptabiliteit, kan worden gehanteerd.
Eind 2000 werd het Arbitragehof er door de Commissie voor de comptabiliteit zelfs op gewezen « dat elke kredietoverschrijding van een littera (ook wanneer het vaststaat dat deze overschrijding zal worden gecompenseerd door het onderschrijden van een andere littera) vanaf het begrotingsjaar 2001 voorafgaande goedkeuring door een formele begrotingsaanpassing vereist » (Verslag Dirk Pieters, stuk nr. 50-1008/001 van 14 december 2000, blz. 20).
Volgens de Raad van State moet nog « een onderscheid worden gemaakt tussen, enerzijds, het Rekenhof, de Hoge Raad voor de Justitie, de Benoemingscommissies voor het notariaat, de Vaste Comités van toezicht op de politie- en inlichtingendiensten en de Federale ombudsmannen, die alle, in verschillende mate, met het Parlement verbonden zijn en anderzijds het Arbitragehof ».
En, de Raad voegt er onmiddellijk aan toe : « De dotatieregeling van het Arbitragehof is (...) opgevat als waarborg voor de onafhankelijkheid van dit hoge rechtscollege dat de natuurlijke rechter is van de wetgevende macht. De bevoegdheid die het federale parlement zou toekomen om het Arbitragehof een gedetailleerde begroting op te leggen en de uitgaven van dit Hof aan een strenge controle te onderwerpen, zou wellicht geen afbreuk doen aan de onafhankelijkheid van dat hoge rechtscollege, doch hoe dan ook die onafhankelijkheid op de helling zetten in de ogen van de overige rechtzoekenden, inzonderheid van de decreetgever en de ordonnantiegever, die evenzeer als de federale wetgever onderworpen zijn aan de controle van het Arbitragehof. » (5)
Het is zeer de vraag of deze onafhankelijkheid in de ogen van de overige rechtzoekenden (en van de Raad van State) dan niet op de helling is gezet door het bepaalde in artikel 42 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof : « Art. 42 De Koning keurt de personeelsformatie en het taalkader goed. Behoudens andersluidende beslissing van het Hof, vereist voor de goede werking van zijn diensten en goedgekeurd bij koninklijk besluit, is het personeel onderworpen aan de wettelijke en statutaire regelen die van toepassing zijn op de in vast verband benoemde ambtenaren van het Rijk. »
Hoe dan ook, het eerder al door het Arbitragehof gehanteerde argument dat een wetgevende vergadering, waarbij gemeenschappen en gewesten niet betrokken zijn, zich tegenover het Hof een bevoegdheid zou kunnen toeeigenen waarover de andere wetgevende vergaderingen niet beschikken, verdient enige nuance. Als men deze redenering zou doortrekken zou men het systeem van de voordrachten van rechters bij het Arbitragehof door de federale Kamers moeten kwalificeren als het zich toeeigenen van een bevoegdheid waarover de andere wetgevende vergaderingen niet beschikken. Meer nog, het feit dat het benoemen van de raadsheren bij het Rekenhof een exclusieve bevoegdheid van de Kamer is (artikel 180 van het Gerechtelijk Wetboek) zou in die gedachtegang kunnen beschouwd worden als het zich toeeigenen van een bevoegdheid waarover andere wetgevende vergaderingen niet beschikken, spijts het feit dat het Rekenhof ook belast is met de externe controle op de begrotings-, boekhoudkundige en financiële verrichtingen van de gemeenschappen en gewesten, de openbare instellingen die ervan afhangen en de provincies (stuk nr. 50-0986/005, blz. 7, voetnoot 4).
Men vergelijke ook met de Raad van State die op grond van artikel 160 van de grondwet als hoogste administratieve rechter optreedt en zich bij wege van arresten uitspreekt over gebrekkige bestuurshandelingen onder meer inzake de bevoegdheid van diverse bestuursniveaus. Tot op heden werd de federale bevoegdheid om de begroting van de Raad van State vast te stellen en diens rekeningen goed te keuren nooit aangegrepen als een argument dat van aard zou kunnen zijn op de federale overheid het odium te laten rusten dat het federale bestuursniveau de Raad van State kan beďnvloeden in zijn rechtspraak.
De grondwettelijke opdracht van het Arbitragehof mag/kan er niet toe leiden de Kamer de bevoegdheid te ontzeggen de begroting van het Hof vast te stellen en diens rekeningen te onderzoeken en goed te keuren.
Trouwens, bij de bespreking van de begroting der dotatiën voor het begrotingsjaar 1985 leidde de Kamercommissie voor de Financiën uit een schriftelijk antwoord van het Arbitragehof reeds af « dat vanaf het begrotingsjaar 1986 een omstandiger verantwoording van de begrotingsvoorstellen van het Arbitragehof kan en derhalve ook dient te worden verstrekt; in het antwoord van het Hof wordt trouwens gesteld dat de kosten voor het administratief personeel ... (slechts) nauwkeurig kunnen worden geraamd in het licht van een operationele werkingsperiode van (tenminste) één jaar ».
In zijn verslag voegde de heer Denys daar onmiddellijk aan toe : « Vanzelfsprekend heeft de commissie voor de Financiën bij het onderzoek van de begrotingsvoorstellen voor ogen gehouden dat het Arbitragehof door de Grondwet en de wet met een specifieke opdracht is belast; zulks sluit evenwel niet uit dat dit Hof voor de verantwoording van zijn begrotingsvoorstellen gebruik maakt van bestaande schema's en klassieke begrotingsmodellen en aldus de commissie voor de Financiën in staat stelt haar opdracht naar behoren te vervullen » (stuk Kamer nr. 4-IV, 1984-1985, nr. 3, blz. 5).
Wie de bevoegdheid van de Kamer om de begroting van het Arbitragehof vast te stellen en diens rekeningen goed te keuren in vraag stelt, kan evenzeer de bevoegdheid van de Raad van State om zich uit te spreken over beroepen tot nietigverklaring tegen administratieve rechtshandelingen van het Arbitragehof met betrekking tot overheidsopdrachten en zijn personeel kwalificeren als een inbreuk op de autonomie van het Arbitragehof.
Het blijft dus de bedoeling de in de praktijk reeds bestaande gemeenschappelijke onderbouw voor de controle en de goedkeuring van de begrotingen en rekeningen van Arbitragehof, Hoge Raad voor de Justitie, Rekenhof, Benoemingscommissies voor het notariaat, Vaste Comités van toezicht op de politie- en inlichtingendiensten en Federale ombudsmannen bij wet vast te leggen, zij het dan op grond van drie verschillende wetsvoorstellen.
Deze bevoegdheden van de Kamer en de door haar gevolgde werkwijze zouden eventueel ook kunnen worden vastgelegd in het Reglement van de Kamer (6), dat trouwens reeds bepaalt dat de Commissie voor de comptabiliteit alle rekeningen van de Kamer verifieert en vereffent en haar begroting vaststelt en ter goedkeuring voorlegt aan de Kamer.
Dit wetsvoorstel kiest voor een vastlegging ervan bij wet (door middel van drie voorstellen), na zorgvuldige afweging van de te vrijwaren autonomie voornamelijk van in de Grondwet verankerde instellingen zoals het Arbitragehof en de Hoge Raad voor de Justitie enerzijds, en van de uitoefening door de Kamer van haar exclusieve bevoegdheid om de eindrekening vast te stellen en de begroting goed te keuren, anderzijds.
Overeenkomstig het advies van de Commissie voor de comptabiliteit (stuk nr. 50 0986/005), strekt dit wetsvoorstel er ook opnieuw toe in de wet van 18 juli 1991 uitdrukkelijk te bepalen dat de Kamer van volksvertegenwoordigers op voorstel van de Vaste Comités van toezicht op de politie- en inlichtingendiensten de statuten en de formaties van hun personeel vaststelt, wat nu trouwens al in de praktijk geschiedt.
Ten slotte wordt in dit voorstel ook het regeringsamendement nr. 1 (stuk nr. 50-0986/002) overgenomen, dat ertoe strekt dat de Koning niet langer de presentiegelden van de leden van de Benoemingscommissies voor het notariaat zou bepalen.
| Jean-Marie DEDECKER. Luc WILLEMS. |
Artikel 1
Deze wet regelt een aangelegenheid als bedoeld in artikel 78 van de Grondwet.
Art. 2
In de wet van 29 oktober 1846 op de inrichting van het Rekenhof, gewijzigd bij de wetten van 4 juni 1921, 20 juli 1921, 13 juli 1930, 23 maart 1951, 5 januari 1971, 17 juni 1971, 7 december 1972, 27 april 1978, 5 augustus 1992, 3 april 1995 en 10 maart 1998, wordt een artikel 20bis ingevoegd, luidende :
« Art. 20bis. De gedetailleerde begrotingsvoorstellen en rekeningen van het Rekenhof waarvoor een schema wordt gehanteerd dat vergelijkbaar is met het schema van de begroting en de rekeningen van de Kamer van volksvertegenwoordigers, worden ingediend bij en goedgekeurd door de Kamer van volksvertegenwoordigers die ook de uitvoering van de begroting controleert. Het totaal van de kredieten op deze begroting wordt als dotatie ingeschreven in de algemene uitgavenbegroting van het Rijk. »
Art. 3
Artikel 57 van de wet van 18 juli 1991 tot regeling van het toezicht op de politie- en inlichtingendiensten wordt vervangen als volgt :
« Art. 57 Onverminderd de bevoegdheid van de Kamer van volksvertegenwoordigers om bijgestaan door het Rekenhof de gedetailleerde begrotingsvoorstellen van de vaste comités te onderzoeken en hun begrotingen goed te keuren alsook de uitvoering van deze begrotingen te controleren en de gedetailleerde rekeningen te verifiëren en goed te keuren, worden de kredieten voor deze begrotingen uitgetrokken als dotaties op de algemene uitgavenbegroting van het Rijk.
De vaste comités hanteren voor hun begrotingen en rekeningen een schema dat vergelijkbaar is met het schema van de begroting en rekeningen van de Kamer van volksvertegenwoordigers. »
Art. 4
In dezelfde wet wordt een artikel 59bis ingevoegd, luidende :
« Art. 59bis. De Kamer van volksvertegenwoordigers stelt op voorstel van de vaste comités de statuten en de formaties van hun personeel vast. »
Art. 5
Artikel 66bis, § 3, 2ş, van dezelfde wet, ingevoegd bij de wet van 1 maart 1999, wordt vervangen als volgt :
« 2ş desgevraagd of eigener beweging advies te geven aan de Kamer van volksvertegenwoordigers over het ontwerp van begroting van de vaste comités. »
Art. 6
Artikel 18, eerste zin, van de wet van 22 maart 1995 tot instelling van federale ombudsmannen wordt vervangen door twee zinnen luidende :
« Onverminderd de bevoegdheid van de Kamer van volksvertegenwoordigers om bijgestaan door het Rekenhof de gedetailleerde begrotingsvoorstellen van de federale ombudsmannen te onderzoeken en hun begroting goed te keuren alsook de uitvoering ervan te controleren en de gedetailleerde rekeningen te verifiëren en goed te keuren, worden de kredieten voor deze begroting uitgetrokken als dotatie op de algemene uitgavenbegroting van het Rijk.
De federale ombudsmannen hanteren voor hun begrotingen en rekeningen een schema dat vergelijkbaar is met het schema van de begroting en rekeningen van de Kamer van volksvertegenwoordigers. »
Art. 7
In artikel 38 van de wet van 25 Ventôse Jaar XI op het notarisambt, opnieuw opgenomen bij de wet van 4 mei 1999, worden de volgende wijzigingen aangebracht :
A) in § 11 vervallen de woorden « en het presentiegeld van de leden »;
B) het artikel wordt aangevuld met een § 12, luidend als volgt :
« § 12. Voor de werking van de benoemingscommissies wordt een dotatie uitgetrokken op de algemene uitgavenbegroting van het Rijk.
Bijgestaan door het Rekenhof, onderzoekt de Kamer van volksvertegenwoordigers de gedetailleerde begrotingsvoorstellen van de benoemingscommissies, keurt ze goed en controleert de uitvoering van hun begroting, onderzoekt en keurt daarenboven de gedetailleerde rekeningen goed.
De benoemingscommissies hanteren voor hun begroting en rekeningen een schema dat vergelijkbaar is met het schema van de begroting en rekeningen van de Kamer van volksvertegenwoordigers. »
Art. 8
De tweede zin van artikel 14 van de bij koninklijk besluit van 17 juli 1991 gecoördineerde wetten op de Rijkscomptabiliteit wordt vervangen als volgt :
« Voor de dotaties wordt deze bepaling niet toegepast in de algemene uitgavenbegroting. »
23 oktober 2003.
| Jean-Marie DEDECKER. Luc WILLEMS. |
(1) Bij wet en in dezelfde bewoordingen, is reeds bepaald dat de kredieten voor de werking van de hierna volgende instellingen worden uitgetrokken op de begroting van de dotaties :
Arbitragehof, bijzondere wet van 6 januari 1989, artikel 123;
Vaste comités van toezicht op de politie- en inlichtingendiensten, wet van 18 juli 1991, artikel 57;
Federale ombudsmanne, wet van 22 maart 1995, artikel 18;
Hoge Raad voor de Justitie, wet van 22 december 1999, artikel 45 (stuk nr. 50 0986/001, blz. ).
De wet van 29 oktober 1846 op de inrichting van het Rekenhof die recent nog gewijzigd werd, bepaalt daarentegen nergens dat de kredieten voor de werking van het Hof worden uitgetrokken op de begroting van de dotaties (stuk nr. 50 0986/001, blz. 4).
(2) Dientengevolge dienen de « instellingen waarvoor overeenkomstig bijzondere wettelijke bepalingen kredieten worden ingeschreven als dotaties », ook niet meer te worden opgesomd in artikel 14 van de gecoördineerde wetten op de Rijkscomptabiliteit (zie artikel 2 van het enig wetsvoorstel, gecoördineerde tekst in fine van stuk nr. 50-0986/005). Hoewel er zowel in de toelichting van wetsvoorstel stuk nr. 50-0986/1 als in het verslag van de heer Schellens stuk nr. 50-0986/005 was op gewezen dat « de voorliggende wetsvoorstellen niet alle instellingen betreffen waarvoor een dotatie wordt uitgetrokken », adviseerde de Raad van State wat volgt : « Om elk misverstand te voorkomen (...), zou het voorgestelde tweede lid (bedoeld wordt artikel 14, tweede lid, van de gecoördineerde wetten op de Rijkscomptabiliteit) zo geformuleerd moeten worden dat het niet overkomt alsof de lijst van de instellingen waaraan een dotatie wordt toegekend, op limitatieve wijze wordt vastgesteld ».
(3) J. Deltour en R. Jansoone « De federale ombudmannen. Een analyse van de wet na twee jaar ombudspraktijk », in : M. Van der Hulst en L. Veny (editie), Parlementair recht, 1999, blz. 163, nr. 222.
Nota van de juridische dienst van de Kamer (SJD/2000/0135) van 13 juni 2000.
(4) Zie ook stuk nr. 50-0986/001, artikel 10.
(5) Voorts leest men in het advies van de Raad van State : « Wat de overige instellingen betreft, lijkt geen enkele grondwetsbepaling, noch enig algemeen beginsel eraan in de weg te staan dat de besteding van de hun toegekende middelen voortaan ter goedkeuring en ter fine van controle worden voorgelegd aan de Kamer van volksvertegenwoordigers. »
(6) Artikel 60 van de Gronwet bepaalt : « Elke Kamer bepaalt in haar Reglement de wijze waarop zij haar bevoegdheden uitoefent. »