1-129/2

1-129/2

Belgische Senaat

ZITTING 1995-1996

30 NOVEMBER 1995


Beleidsnota van de Regering aan het Parlement betreffende de Intergouvernementele Conferentie van 1996


ADVIES

NAMENS DE COMMISSIE VOOR DE SOCIALE AANGELEGENHEDEN UITGEBRACHT DOOR DE HEER DESTEXHE


De commissie voor de Sociale Aangelegenheden heeft de beleidsnota besproken tijdens haar vergaderingen van 8 en 16 november 1995.

A. TEWERKSTELLING EN ARBEID

I. Uiteenzetting door de minister van Tewerkstelling en Arbeid

De minister van Tewerkstelling en Arbeid verklaart dat zij bij het opstellen van de beleidsnota betreffende de Intergouvernementele Conferentie 1996 een aantal duidelijke eisen heeft geformuleerd in verband met het tot stand komen van een Europees sociaal model.

Die kunnen als volgt worden samengevat :

1. De veralgemening van de meerderheidsbeslissingen op Europees sociaal vlak en de beperking van het aantal wetgevende procedures tot de medebeslissingsprocedure en de raadplegingsprocedure.

Hierdoor zouden op Europees vlak de beslissingen niet alleen doorzichtiger zijn, maar ze zouden ook gemakkelijker kunnen worden genomen.

De Regering sluit zich in haar beleidsnota (blz. 14) volledig bij de eerste eis aan, wanneer zij pleit voor de uitbreiding van de besluitvorming van de Raad met gekwalificeerde meerderheid op sociaal vlak.

Op bladzijde 24 van de nota wordt voorgesteld de parlementaire procedures te beperken tot het medebeslissingsrecht, de raadpleging en het eensluidende advies.

2. De opname van het Sociaal Protocol, met de nodige technische aanpassingen, in het sociale hoofdstuk (hoofdstuk VIII) van het Verdrag.

Hierdoor zouden de sociale bepalingen in het Verdrag bindend worden voor iedereen.

Ook deze eis werd door de Regering in de beleidsnota overgenomen (blz. 13).

3. De opname van een vijftal fundamentele sociale grondrechten in het hoofdstuk over het burgerschap van de Unie, teneinde de Europese Unie geloofwaardiger te doen overkomen bij de Europese onderdanen : het recht op arbeid, het recht op een billijke vergoeding, de gelijke behandeling van mannen en vrouwen, het recht op collectieve onderhandelingen en het stakingsrecht.

In haar beleidsnota toont de Regering zich bereid in de Intergouvernementele Conferentie de uitbreiding van het aantal burgerrechten welwillend te overwegen. Daarbij wordt expliciet verwezen naar de toetreding van de Europese Unie tot het Europese Verdrag voor de Rechten van de Mens en andere verdragen waarin fundamentele vrijheden zijn vastgelegd, met inbegrip van het Sociaal Handvest (blz. 30).

De minister wijst erop dat dit heelwat ruimer is dan haar oorspronkelijke eis. Door de opname van deze paragraaf worden de sociale grondrechten uitgebreid met onder andere het recht op rechtvaardige arbeidsvoorwaarden, het recht op veiligheid en gezondheid op het werk en het recht van vrouwen en kinderen op bescherming.

Dit kan alleen een goede zaak genoemd worden.

4. De opname van een aantal sociale minimumnormen in het Verdrag, zoals een werkgelegenheids- en werkloosheidsnorm, normen van sociale bescherming en een sociale-zekerheidsnorm.

De Regering heeft deze eis, enigszins anders verwoord, overgenomen wanneer zij pleit voor een harmonisatie van sociale bepalingen naar boven toe en het invoeren van sociale convergentiecriteria (blz. 13).

5. het beklemtonen van de verantwoordelijkheid van de sociale partners in het Verdrag.

De Regering komt aan deze eis tegemoet door in de beleidsnota te pleiten voor de institutionele bevestiging van de resultaten van de sociale dialoog (blz. 13).

6. Een laatste eis betrof het invoegen van sociale clausules in het handelsbeleid van de Europese Unie. Het gaat hier om een aantal sociale basisbeginselen, geformuleerd door de Internationale Arbeidsorganisatie, zoals het verbod op kinderarbeid, het verbod op dwangarbeid, de gelijke behandeling van mannen en vrouwen, de garantie van collectieve onderhandelingen, het stakingsrecht, enz.

Ook deze eis is in de beleidsnota hernomen, met de toevoeging dat ook inzake milieu dergelijke clausules dienen te worden ingevoerd.

II. Bespreking

Een lid stelt vast dat de Regering pleit voor het institutionaliseren van het Europees sociaal overleg, wat vanzelfsprekend een goede zaak is.

Zij heeft evenwel vragen bij de afdwingbaarheid van de afspraken die in dit kader worden gemaakt. Kan een land zoals het Verenigd Koninkrijk, dat weinig enthousiasme toont voor het sociale Europa, gedwongen worden overeenkomsten tussen de Europese sociale partners na te leven ?

De minister wijst er in haar antwoord op dat een gewone richtlijn en een overeenkomst tussen de sociale partners weliswaar verschillen wat de totstandkoming betreft, maar dat de rechtskracht in principe dezelfde is. Indien de voorstellen van de Regering worden aangenomen, wordt het Sociale Protocol geÔntegreerd in het Unieverdrag.

Sociale richtlijnen die met een gekwalificeerde meerderheid worden aangenomen zijn van toepassing in heel de Unie, dus ook in de lidstaten die hebben tegengestemd.

Sociale akkoorden komen niet tot stand tussen lidstaten, maar zijn het gevolg van onderhandelingen tussen de Europese werkgevers en werknemers. Wanneer de sociale partners een consensus over een maatregel hebben bereikt, wordt die in de hele Unie van kracht.

Lidstaten die het niet eens zijn met een bepaalde maatregel, kunnen slechts invloed uitoefenen op de sociale partners teneinde te verhinderen dat binnen de voorgeschreven termijn een consensus tot stand komt. Het dossier zal dan worden doorverwezen naar de Raad van ministers, die bij gekwalificeerde meerderheid beslist.

Een lid vraagt of het raadzaam is de sociale normen op te trekken wanneer men weet dat Groot-BrittanniŽ, dat het Sociaal Protocol niet heeft ondertekend, die ook niet moet uitvoeren.

Zal een herwaardering van het sociaal stelsel in het merendeel van de andere landen van de Europese Gemeenschap de bedrijven er niet toe aanzetten naar het Verenigd Koninkrijk te vertrekken ?

Voorts stelt spreker vast dat de Regering er ook voor te vinden is dat er in het gemeenschappelijk handelsbeleid sociale en milieubepalingen worden opgenomen. Slaat die maatregel alleen op de betrekkingen tussen de lidstaten of gaat het om een reeks normen die de E.G. aan derde landen wil opleggen waarmee zij handelsbetrekkingen onderhoudt ?

Is in dat laatste geval het voorstel van de Regering verenigbaar met de G.A.T.T.-akkoorden ?

Een andere spreekster stelt met genoegen vast dat de Regering gunstig staat tegenover een harmonisering van de sociale bepalingen naar boven toe maar wil op dit punt ook uiting geven aan haar bezorgdheid.

Het sociale-zekerheidsstelsel dat thans in BelgiŽ bestaat, is een van de beste van de Europese Gemeenschap en boekt uitstekende resultaten in de strijd tegen de armoede en de bestaansonzekerheid.

Dat stelsel wordt echter onder vuur genomen : het zou te duur uitvallen, vergeleken met de andere E.G.-landen zouden de voordelen te groot zijn, enz.

Spreekster stelt vast dat die uitlatingen een aantal tegenstrijdigheden bevatten. Zij zegt te vrezen dat een harmonisering op het Europees vlak, ook naar boven toe, tot afzwakking of in zekere mate zelfs tot uitholling van het Belgisch model leidt.

Zij wil dat wanneer de Regering verklaart een Europese harmonisering voor te staan, zij zich tevens ertoe verbindt het Belgisch sociale-zekerheidsstelsel in stand te houden.

Een lid verbaast zich over het feit dat in de regeringsnota bijna niets terug te vinden is over het sociale beleid. Waar andere materies zoals het monetaire beleid, de veiligheidsproblematiek en het buitenlands beleid het voorwerp uitmaken van een apart hoofdstuk, is alles wat het sociale betreft beperkt tot enkele losse opmerkingen doorheen de tekst.

Hij vraagt of dit een weerspiegeling is van het belang dat de Regering aan het sociale luik hecht.

Het lid is voorts van oordeel dat in het standpunt van de Regering een zekere contradictie is waar te nemen.

Enerzijds wordt er voor gepleit zoveel mogelijk materies, o.a. in het sociale domein, in het Unieverdrag te integreren en te regelen via een systeem van gekwalificeerde meerderheden. In de praktijk betekent dit dat de individuele staten hun soevereiniteit voor een groot deel verliezen. Anderzijds toont de Regering zich voorstander van het subsidiariteitsbeginsel, volgens hetwelk de beslissingen worden genomen op het meest aangewezen niveau. Dit zou moeten betekenen dat materies die beter nationaal worden geregeld, niet op het niveau van de Unie worden behandeld.

Het is overigens tekenend dat ook in deze nota nergens een precieze omschrijving wordt gegeven van het begrip subsidiariteit.

Spreker vindt het logisch dat een aantal algemene principes op het sociale vlak worden vastgelegd op het niveau van de gemeenschap.

Dat wil echter nog niet zeggen dat de Europese Gemeenschap zich moet gaan inlaten met alle mogelijke normen in verband met de arbeidsmarkt en de sociale zekerheid. Een heleboel zaken kunnen soepeler op het nationale vlak worden geregeld.

Een ander lid is van oordeel dat enig pessimisme over de toekomst van de Europese Unie gewettigd is indien deze voorstellen worden aangenomen door de Intergouvernementele Conferentie.

Een harmonisering van de sociale normen naar boven is volgens hem nefast, zowel voor de ontwikkeling van de Economische en Monetaire Unie als voor de werkgelegenheid in Europa.

De E.M.U. vergt vaste wisselkoersen tussen de partners in het systeem. Daardoor verliezen de betrokken lidstaten een belangrijk instrument om een verschil in ontwikkeling van de economie en de tewerkstelling op te vangen. Het belangrijkste middel dat zij in dit verband nog ter beschikking hebben, is differentiatie in de lonen. Door een geharmoniseerd sociaal beleid ontneemt men de armere lidstaten ook deze mogelijkheid om hun economische groei te bevorderen en de rijkere E.U.-landen op economisch vlak bij te benen.

Ook de economische literatuur is ter zake formeel : loondifferentiatie is nog steeds het meest geŽigende middel om een achterstand inzake werkgelegenheid weg te werken.

De door de Regering voorgestelde harmonisering staat derhalve haaks op de noodwendigheden van de Unie. Daar komt bij dat het hier gaat om een harmonisatie op het hoogste niveau, waardoor men het risico loopt Europa op te zadelen met een permanente ondertewerkstelling.

Het lid verklaart dat hij kan instemmen met het voorstel tot invoering van gekwalificeerde meerderheden in de Europese besluitvorming.

Hij is het echter ook eens met de vorige spreker, die pleit voor een grondige bezinning over de toepassing van het subsidiariteitsbeginsel.

Het is logisch dat een aantal fundamentele sociale grondrechten op het niveau van de Unie worden vastgesteld, met toepassing van een meerderheidssysteem bij de stemmingen.

Andere, belangrijke en minder belangrijke, aspecten van de sociale zekerheid kunnen echter beter en soepeler worden geregeld op het nationale of het regionale niveau.

Een volgende spreker beklemtoont dat de nota er nergens voor pleit, bij de harmonisering van de sociale normen, te kiezen voor de meest extreme oplossingen. Wel vraagt de Regering dat de interne markt uitgebouwd en vervolledigd wordt ę door het realiseren van een gemeenschappelijke sokkel op fiscaal, milieu- en sociaal vlak Ľ.

Hij onderstreept dat het absoluut noodzakelijk is binnen de E.G. een aantal sociale, ecologische en fiscale normen vast te leggen waar geen enkele lidstaat onder mag gaan en hieraan duidelijk sancties te verbinden. Alleen zo kunnen de concurrentieverhoudingen binnen de Unie, die thans al te zeer verstoord zijn, enigszins worden rechtgetrokken.

Sommige lidstaten trachten het werkgelegenheidsprobleem op te lossen door de werknemers een aantal sociale rechten te ontzeggen. Een land als BelgiŽ, met een gedegen sociaal systeem, wordt hiervan het slachtoffer.

Het lid is van oordeel dat de meerderheidsregel in de besluitvorming van de E.G. de sleutel is om iedereen te verplichten deze minimumregels te respecteren.

Hij verklaart dat hij zich daarom volledig kan aansluiten bij het standpunt van de Regering, zoals verwoord in de beleidsnota.

De minister wijst er in haar antwoord vooreerst op dat de fundamentele betrachting in deze aangelegenheid er in moet bestaan te komen tot een performanter Europees sociaal beleid, gericht op een toename van de werkgelegenheid.

Wanneer de Regering pleit voor een harmonisering van de sociale bepalingen naar boven, wil dit inderdaad niet zeggen dat moet worden gekozen voor het duurste systeem. Wel dient een minimumsokkel te worden vastgesteld waar geen enkele lidstaat onder kan gaan.

Het spreekt vanzelf dat BelgiŽ bij de onderhandelingen over een dergelijke ę sokkel Ľ het eigen sociale stelsel als uitgangspunt zal nemen.

De minister onderstreept dat, in tegenstelling tot wat een vorige spreker beweerde, de concurrentie via de loonvorming door deze regeringsvoorstellen nergens in het gedrang wordt gebracht. De nota spreekt niet over de wijze waarop de lonen worden vastgesteld (wet, reglement, C.A.O.), noch over de kostprijs van arbeid of over de wijze waarop de lonen moeten evolueren.

Wel is het een zorg van de Regering de concurrentie tussen de lidstaten op een eerlijke wijze te doen verlopen. Het sociale minimumplatform moet verhinderen dat binnen de Unie delocaties plaatsvinden naar lidstaten die het niet zo nauw nemen wat de bescherming van werknemers betreft.

De minister verklaart vervolgens dat de Regering van oordeel is dat de sociale clausules in handelsrelaties moeten gelden, zowel tussen de lidstaten onderling als tegenover derde landen. Ook hier gaat het om een aantal basisnormen, waarover een algemene consensus bestaat.

Zij onderstreept dat niets in de houding van de Regering erop wijst dat het de bedoeling zou zijn bij een harmonisatie de Belgische normen naar beneden te halen.

Het is in dit verband belangrijk dat de Regering pleit voor sociale convergentiecriteria. Die maken het mogelijk de gemeenschappelijke sokkel op een voldoende hoog niveau te leggen. Lidstaten met een beperkt sociaal stelsel krijgen de gelegenheid dit binnen een zekere termijn op een hoger niveau te brengen.

De minister wijst erop dat in het huidige Unieverdrag de sociale bepalingen niet in ťťn hoofdstuk geconcentreerd zijn. Dit is wellicht ťťn van de redenen waarom ook in de voorliggende beleidsnota, die de verdragstekst volgt, de voorstellen op het sociale vlak verspreid zijn, wat de leesbaarheid zeker niet ten goede komt.

Men mag hieruit echter niet besluiten dat het sociale luik voor de Regering van secundair belang zou zijn. De voorstellen in dit verband vormen inhoudelijk wel degelijk een wezenlijk onderdeel van de nota.

Zij onderstreept voorts dat het geenszins de bedoeling is een Europese moloch te creŽren, die het sociale beleid tot in detail bepaalt voor alle lidstaten. Buiten de normen vastgesteld in een sociaal minimumplatform, zijn de lidstaten vrij om hun sociaal stelsel uit te bouwen.

De minister is het helemaal niet eens met de opvatting dat deze voorstellen nadelig zouden zijn voor de ontwikkeling van de E.M.U. of de werkgelegenheid.

Het is belangrijk dat precies inzake werkgelegenheid de E.U.-Lid-Staten hun krachten bundelen en de factoren die leiden tot oneerlijke concurrentie zoveel mogelijk uitschakelen.

Met betrekking tot de E.M.U. verklaart zij dat die geen doel op zich kan zijn en zeker niet mag worden uitgevoerd ten koste van het welzijn van de Europese burgers.

Zij besluit dat de voorliggende beleidsnota een evenwichtig geheel vormt en er op gericht is te komen tot een performant Europees sociaal beleid, vooral op het vlak van de werkgelegenheid.

Een commissielid is van oordeel dat thans in de Europese Unie, en in BelgiŽ in het bijzonder, het evenwicht tussen de werkgelegenheid en de sociale bescherming van de werknemers grondig verstoord is. De hoge loonkosten ten gevolge van het dure sociale systeem maken een ernstig werkgelegenheidsbeleid onmogelijk en leiden tot een dualisering van de samenleving. Het huidig sociaal systeem is er op gericht een grote groep binnen de actieve bevolking permanent in de sociale zekerheid te nestelen, zonder uitzicht op werk. Het doel van een echt sociaal beleid zou er precies in moeten bestaan iedereen te verzekeren van een zinvolle betrekking.

Hij is het er vanzelfsprekend mee eens dat vanuit de E.U., ook in de contacten met derde landen, een aantal sociale basisnormen waarover een brede consensus bestaat, worden opgelegd.

Het gaat evenwel niet op dat, zogezegd om oneerlijke concurrentie tegen te gaan, de vrijhandel, die de basis vormt van de huidige welvaart in Europa, aan banden wordt gelegd.

De beleidsnota blijft zeer vaag over wat onder minimumnormen dient te worden verstaan. Door de drempel op dit vlak te hoog te leggen, riskeert men een ę fortress Europe Ľ te creŽren, wat rampzalige gevolgen kan hebben zowel voor de E.U. zelf als voor derde landen waarmee handelsrelaties bestaan.

Het lid hoopt hoe dan ook dat de E.U. zich niet zal gaan inlaten met de loonvorming. Voor BelgiŽ, waar de toestand nu al zeer onoverzichtelijk is, zou dit betekenen dat de lonen op vier niveaus worden bepaald : op ondernemings-, sectorieel, nationaal en Europees vlak.

Een ander lid antwoordt dat uit de analyse van het Planbureau over het globaal plan blijkt dat de gevolgen van een ingreep in de loonlasten voor de werkgelegenheid zeer moeilijk te bepalen zijn. Bovendien blijkt uit deze studie dat bij een vermindering van de arbeidskosten een deel hiervan altijd in de zakken van de ondernemingen verdwijnt en niet wordt besteed aan nieuwe arbeidsplaatsen.

Zij stelt voorts vast dat de delocalisatie van ondernemingen voor het overgrote deel gebeurt tussen E.U.-lidstaten.

Het is volgens haar dringend noodzakelijk op Europees vlak te komen tot een aantal sociale normen op een voldoende hoog niveau. Alleen zo kan worden vermeden dat bepaalde landen via sociale dumping gaan proberen bedrijven aan te trekken en dat op sociaal vlak een neerwaartse spiraal op gang komt.

Een derde spreker antwoordt hierop dat vanzelfsprekend iedereen voor een zo uitgebreid mogelijke sociale bescherming is. Hij is evenwel van oordeel dat bij het fenomeen van de delocalisaties al te gemakkelijk het begrip sociale dumping in de mond wordt genomen om de problemen met de eigen economie niet onder ogen hoeven te zien.

Spreker verklaart dat hij geen polemiek op gang wenst te brengen over het invoeren van de meerderheidsregel in de Europese besluitvorming. Men kan er echter niet omheen dat steeds meer landen zich hierbij vragen beginnen te stellen. Door de invoering van dit systeem verliezen de lidstaten een belangrijk deel van hun soevereiniteit. Het wordt mogelijk, bijvoorbeeld bij het invoeren van sociale of ecologische minimumnormen, voorbij te gaan aan de wil van hele volkeren die de integratie liever wat minder snel zien verlopen. Men moet zich de vraag durven stellen of dit op termijn houdbaar is.

Een lid is van oordeel dat, indien in de Europese besluitvorming een meerderheidssysteem wordt ingevoerd, dit alleszins zou moeten gelden voor de sociale materies.

Hij wijst er op dat de Regering in haar beleidsnota de sociale materie steeds koppelt aan minimumnormen op fiscaal en ecologisch vlak. Dat is niet onbelangrijk. Het sociale systeem bepaalt weliswaar voor een deel de concurrentievoorwaarden, maar is zeker niet de enige factor die hierin een invloed heeft. In de textielsector, die traditioneel geldt als een sector waar de ondernemingen gemakkelijk uitwijken naar derde landen, zouden de loonkosten volgens bepaalde studies maar 7 pct. uitmaken van het globale omzetcijfer. Zij kunnen derhalve moeilijk de enige oorzaak zijn van de delocalisaties.

Overigens stelt men vast dat ook in landen waar de sociale bescherming beperkter is dan in BelgiŽ, wordt gepleit voor een afbouw van het systeem omdat dit de werkgelegenheid in het gedrang zou brengen.

Daarbij komt dat de sociale systemen tussen de lidstaten onderling dermate verschillen dat een vergelijking gevaarlijk is.

In sommige landen zijn er minder werklozen dan in andere, maar dit heeft vaak alleen te maken met de wijze waarop het begrip werkloze wordt gedefinieerd.

Het lid wijst er overigens op dat de sociale problemen waarmee de Europese Unie momenteel te kampen heeft, mondiale problemen zijn.

Waar West-Europa alleszins heeft gefaald, is dat het er niet in geslaagd is de welvaart in de Derde Wereld te verhogen. Indien men hiertoe wel was gekomen, zouden ook de problemen binnen de Unie thans heel wat minder groot zijn.

Een volgende spreker repliceert hierop dat de enige manier om de welvaart in de Derde Wereld te verhogen, er in bestaat deze landen een zo ruim mogelijke toegang te verlenen tot de Europese markt.

Met de voorliggende beleidsnota bereikt men net het tegenovergestelde. Europa sluit zich af van de rest van de wereld met een systeem van normen en eisen die voor een hele reeks landen onhaalbaar zijn.

De minister beaamt dat er geen rechtstreeks verband kan worden vastgesteld tussen enerzijds de sociale bescherming die de burgers in een bepaald land genieten en anderzijds de werkgelegenheid in dat land.

Zo tonen recente studies aan dat in de V.S. de verdoken werkloosheid veel groter is dan officieel wordt toegegeven. Nochtans wordt dit systeem, met zijn beperkte sociale bescherming, algemeen geprezen om zijn performantie op het vlak van de werkgelegenheid.

Vaak zijn lage werkloosheidscijfers inderdaad louter te verklaren door de wijze waarop de werkloosheid in de sociale wetgeving wordt gedefinieerd. In Nederland bijvoorbeeld is de werkloosheidsgraad relatief laag, maar is de groep ę arbeidsongeschikten Ľ veel groter dan in BelgiŽ.

Wat wel repercussies heeft op de creatie van tewerkstelling, is de kostprijs van de arbeid. De uitdaging voor de toekomst zal er derhalve in bestaan die arbeidskost te verlagen zonder de doelmatigheid van het sociale systeem aan te tasten. Dit is mogelijk in een meer doorgedreven Europese samenwerking en de voorliggende beleidsnota kan hiertoe een aanzet zijn.

Wat de invoering van de gekwalificeerde meerderheid in de Europese besluitvorming betreft, beaamt de minister dat de verdere integratie niet kan worden doorgevoerd tegen de wil van de verschillende volkeren.

Die wil komt evenwel tot uiting in twee democratische instellingen : het Europees Parlement en de Ministerraad.

Er is haars inziens geen reden om de besluitvorming binnen deze instellingen op een fundamenteel andere wijze te organiseren als binnen de nationale democratisch verkozen instanties, waar de besluitvorming ook volgens meerderheidsregels verloopt.

B. SOCIALE ZEKERHEID ≠ MAATSCHAP- PELIJKE INTEGRATIE

Een commissielid merkt op dat de sociale zekerheid een materie is die de burgers direct aanbelangt. Misschien is dat paradoxaal genoeg de reden waarom het sociale Europa zo moeizaam van de grond komt. De integratie van het Sociale Protocol in het Unieverdrag en het opleggen van een aantal minimumnormen zou ongetwijfeld een goede zaak zijn, maar men mag de moeilijkheden in dit verband niet onderschatten.

Bepaalde lidstaten die het Sociale Protocol hebben ondertekend, waren maar al te blij met de houding van Groot-BrittanniŽ in deze aangelegenheid, omdat daardoor een harmonisering van de sociale normen naar boven binnen de E.U. een stuk moeilijker, zo niet onmogelijk werd. Overigens tonen de problemen binnen de Benelux, bijvoorbeeld in verband met de grensarbeiders, voldoende hoe moeilijk het is in deze materie tot een minimale consensus tussen staten te komen.

Het lid acht een meer doorgedreven sociaal beleid in Europa noodzakelijk, al was het maar omdat de individuele burger zich hierdoor directer bij de Unie betrokken zou weten.

Men mag met het uitbouwen van een dergelijk beleid dan ook niet wachten tot de volgende Europese verkiezingen.

Wat concreet de voorliggende tekst betreft, stelt hij vast dat zowel in het Unieverdrag als in de beleidsnota van de Regering de volksgezondheid een erg bescheiden plaats inneemt.

Nochtans staat men hier voor een aantal belangrijke uitdagingen ten gevolge van nieuwe epidemieŽn en de veroudering van de bevolking.

Ook het armoedebeleid komt in de nota slechts zijdelings aan bod.

BelgiŽ zou op dit vlak, met het armoederapport van de Koning-Boudewijnstichting nochtans een belangrijke voorbeeldfunctie kunnen vervullen. Het is wel belangrijk dat dit rapport ten spoedigste tot concrete beslissingen leidt op de diverse beleidsniveaus in ons land.

Spreker onderstreept dat het armoedebeleid een belangrijke Europese dimensie heeft. Aan bepaalde problemen kan onmogelijk het hoofd worden geboden met louter nationale middelen.

De Europese hulpprogramma's om de armoede in te dijken, hebben tot nu toe niet het gewenste resultaat opgeleverd. Sommige lidstaten zijn overigens geen voorstander van het voortzetten van deze programma's.

Op de vraag of het wenselijk zou zijn een aantal krachtlijnen uit het armoederapport in de beleidsnota van de Regering te integreren, wordt door een ander lid geantwoord dat inderdaad zou kunnen worden gewezen op het debat dat in BelgiŽ over deze problematiek heeft plaatsgevonden en op de wijze waarop dit debat wordt gevoerd.

Spreekster acht het echter niet wenselijk dat ook concrete conclusies van het rapport in de beleidsnota worden opgenomen.

Het armoederapport is in eerste instantie een opsomming van concrete problemen waarbij wordt uitgegaan van de Belgische situatie.

Een Europees beleid zou daarentegen moeten gestoeld zijn op een structurele analyse van het armoedeprobleem.

De vorige spreker zegt hierop dat de vorm en de inhoud van het rapport werden bepaald door de werkwijze van de auteurs. Zij zijn vertrokken van persoonlijke getuigenissen van mensen die, soms reeds generaties lang, in armoede leven. Precies dat maakt het rapport zo uniek en waardevol.

Hij is van oordeel dat uit de 300 voorstellen van het rapport wel degelijk een aantal krachtlijnen kunnen worden gehaald, om te worden geÔntegreerd in een Europees beleid, met name :

≠ Een degelijk systeem van sociale zekerheid is een belangrijk instrument tegen armoede en sociale uitsluiting.

≠ Voor het individu is het vinden van een arbeidsbetrekking het beste middel om uit de armoede te geraken. Een werkgelegenheidsbeleid is derhalve primordiaal.

≠ Iedereen moet op dezelfde wijze toegang hebben tot geneeskundige verzorging. Een ę geneeskunde met twee snelheden Ľ voor verzekerden en niet-verzekerden moet worden uitgesloten.

≠ Armoedeproblemen gaan vrijwel altijd samen met huisvestingsproblemen. Dit is een Europees gegeven.

≠ De nodige middelen, gericht op kansarme gezinnen, moeten worden vrijgemaakt voor een verder doorgedreven democratisering van het onderwijs.

≠ Plaatsing van kinderen om louter materiŽle redenen moet worden voorkomen. FinanciŽle ondersteuning van gezinnen moet voorrang krijgen op plaatsing in een instelling.

De minister van Sociale Zaken beaamt dat de volksgezondheid en de strijd tegen de maatschappelijke uitsluiting in de nota slechts zijdelings ter sprake komen.

Het gaat hier echter om een voorbereidend document, gericht tot de groep van deskundigen die de Intergouvernementele Conferentie voorbereiden.

Zij wijst erop dat, met de Intergouvernementele Conferentie in het vooruitzicht, de Europese Commissie een aantal activiteiten ontwikkelt in specifieke domeinen, waaronder de strijd tegen de maatschappelijke uitsluiting.

Rond dit thema werd enige tijd geleden een groep deskundigen bijeengebracht die voor de aanvang van de Intergouvernementele Conferentie verslag moet uitbrengen.

Daarnaast is eind oktober een merkwaardig document verschenen van commissielid Flynn waarin die een aantal krachtlijnen voor de toekomst van de sociale zekerheid in Europa formuleert.

In deze nota wordt bijvoorbeeld, wat de volksgezondheid betreft, het beginsel van het vrij verkeer van diensten geformuleerd, wat in de praktijk de erkenning van privť-verzekeringsorganismen naast de overheidsinstellingen inhoudt.

Wat de houding van de Belgische regering betreft, verwijst de minister naar pagina 13 van de beleidsnota, waar wordt gepleit voor een gemeenschappelijke sokkel op fiscaal, milieu- en sociaal vlak.

In haar beleidsnota bij de begroting van 1996 is zij een stap verder gegaan door dit principe van een sociale sokkel op een hoger niveau te brengen en te pleiten voor een dynamisch en soepel proces van sociale convergentie, dat gepaard moet gaan met de economische convergentie.

Dit zou betekenen dat een aantal gemeenschappelijke doelstellingen op sociaal vlak worden geformuleerd die voor de lidstaten een dwingend karakter hebben.

Daardoor zou bijvoorbeeld worden voorkomen dat maatregelen van de Belgische regering om de werkgelegenheid te bevorderen (Maribel II en III) of om sociale fraude tegen te gaan (arbeidskaart), door andere lidstaten worden aangevochten in naam van de vrije concurrentie of van het vrij verkeer van goederen en diensten.

De minister besluit dat het beginsel van de sociale convergentie uitermate belangrijk is voor de toekomst van de Europese Unie. Haars inziens zou dit beginsel in de tekst beter tot uiting kunnen komen.

De staatssecretaris voor Maatschappelijke Integratie en Leefmilieu wijst op het belang van het armoedeprobleem, waarmee zowat alle E.U.-landen te kampen hebben.

Gezien de unieke wijze waarop het armoederapport in BelgiŽ tot stand is gekomen, zouden een aantal verworvenheden hiervan in de beleidsnota aan de orde kunnen worden gesteld.

Met name de basisidee van het verslag, dat armoede een web van achterstellingen vormt en maatregelen in verschillende maatschappelijke sectoren vereist, is een gegeven dat niet voldoende kan worden beklemtoond.

Ook de betrokkenheid van de armen en de armoede-organisaties bij het tot stand komen van het verslag en bij de uitvoering ervan, kan in een Europese context naar voor worden geschoven.

Een lid beaamt dat de sociale convergentie een belangrijk gegeven is voor de verdere opbouw van de Europese Unie. Het is echter tevens een moeilijk te concretiseren begrip en waarschijnlijk is dit ťťn van de redenen waarom hierover zo weinig terug te vinden is in de beleidsverklaring.

Zij is daarom van oordeel dat het beleid zich moet kunnen richten op doelstellingen die elders verwoord zijn.

Zo is er in de eerste plaats het witboek van de commissie voor groei, concurrentievermogen en werkgelegenheid, dat korte tijd in de belangstelling heeft gestaan, maar thans blijkbaar naar de achtergrond is verdwenen. Dit is nochtans een uiterst belangrijk document dat de richting voor een eigen Europees sociaal en werkgelegenheidsbeleid aangeeft.

Voorts zijn er de teksten van de commissie in het kader van het sociale Europa waarin de sociale zekerheid wordt gezien als een cruciaal instrument in de armoedebestrijding. Deze idee is ook een basisgegeven in het Belgische armoederapport. Hieruit kunnen ongetwijfeld nog een aantal andere beleidsgegevens worden geput, bijvoorbeeld inzake werkgelegenheid en gezondheidszorg.

Andere voorstellen die in het rapport worden geformuleerd, bijvoorbeeld in verband met huisvesting of bijzondere jeugdzorg, zijn minder relevant voor een Europees beleid omdat voor deze domeinen de situatie in de diverse lidstaten te zeer verschilt.

Een andere spreker geeft toe dat de sociale convergentie zeer moeilijk realiseerbaar is, onder meer omdat zij niet kan worden gesanctioneerd. Voor de toetstandkoming van de E.M.U. is er wel een duidelijke sanctie : wie niet aan de convergentiecriteria beantwoordt, zal niet kunnen aansluiten.

Het enige instrument waarover de Europese instanties beschikken om de lidstaten er toe aan te zetten hun sociaal systeem op een hoger peil te brengen, zijn de Europese structuurfondsen.

Wat concreet de sectoren betreft, wijst hij er op dat Europa, bijvoorbeeld inzake werkgelegenheid, een belangrijke taak te vervullen heeft. Een groot aantal regio's heeft te kampen met problemen inzake huisvesting. Er is nood zowel aan nieuwbouw als aan renovatie van het bestaande patrimonium.

De lidstaten hebben evenwel niet de middelen om de problemen op dit vlak grondig aan te pakken.

Europa zou dit wel kunnen in het kader van een werkgelegenheidsbeleid.

Ook op het vlak van de volksgezondheid heeft Europa ongetwijfeld een grotere rol te vervullen dan thans het geval is. De veroudering van de bevolking brengt problemen met zich die een nieuwe aanpak vergen inzake de verzorging van bejaarden thuis of in instellingen.

BelgiŽ zou op dit vlak een voortrekkersrol kunnen spelen.

Een lid wijst er op dat de huisvestingsproblematiek nauw samenhangt met het armoedeprobleem en een Europese dimensie heeft. De huisvesting moet volgens haar dan ook in een Europees beleid kunnen worden ingepast.

Zij is het voorts eens met de stelling dat de sociale zekerheid op Europees vlak moet worden naar voor geschoven als een instrument van armoedebestrijding.

Volgens haar moet daarbij echter de nadruk worden gelegd op twee essentiŽle kenmerken van het Belgische sociale stelsel. Ten eerste is de sociale hulpverlening bij ons traditioneel geformuleerd als een recht voor de betrokkenen en ten tweede wordt de sociale zekerheid gehanteerd als een instrument tegen maatschappelijke uitsluiting.

Een spreekster voegt hieraan toe dat een ander kenmerk van het Belgische stelsel het pragmatisme van het beleid is. Sociale maatregelen zijn niet altijd een gevolg van rationele opties maar komen vaak tot stand als antwoord op concrete noodsituaties. Zij meent dat ook dit in de beleidsnota tot uiting mag komen, daar hier voor een stuk de basis ligt van de doeltreffendheid van het Belgische systeem. Het beleid is er tot nog toe in geslaagd de armoede laag te houden met een relatief beperkte inzet van middelen.

Andere lidstaten kunnen niet altijd begrip opbrengen voor dit pragmatisme en misschien ligt hier de oorzaak van bepaalde problemen die BelgiŽ binnen de Europese Unie ondervindt.

Een ander lid wijst er op dat hier ook het gevaar ligt van sociale convergentiecriteria. In BelgiŽ wordt deze aangelegenheid meestal benaderd vanuit het eigen kwalitatief hoogstaande en performante systeem.

Het is echter niet uitgesloten dat binnen Europa een modus vivendi wordt bereikt op een lager niveau, waardoor het Belgische stelsel onder druk zou komen te staan.

De Regering moet er daarom blijven op aandringen dat een sociale harmonisatie naar boven toe wordt doorgevoerd.

Een spreker kan zich hierbij aansluiten, maar wijst er op dat men in deze aangelegenheid realistisch moet blijven.

De praktijk toont aan dat, wanneer binnen de Raad van Ministers een consensus moet worden gezocht, meestal een nivellering naar beneden plaatsvindt. De situatie zal er niet eenvoudiger op worden indien wordt gekozen voor de verbreding van de Unie vooraleer een verdieping wordt doorgevoerd.

Het lid is niettemin van oordeel dat BelgiŽ moet blijven pleiten voor een harmonisering naar boven.

Eventueel kunnen bepaalde lidstaten economisch worden ondersteund om hun sociaal systeem op een hoger niveau te brengen.

Een commissielid zegt dat vanzelfsprekend iedereen voorstander is van een zo goed mogelijke sociale bescherming.

Daar staat evenwel tegenover dat de meeste sociale-zekerheidsstelsels in Europa met grote tekorten te kampen hebben.

Een Europese harmonisering mag niet tot gevolg hebben dat door de verhoging van de loonlasten de concurrentiekracht en de werkgelegenheid in het gedrang komen. Een versterking van de sociale bescherming in Europa zou derhalve moeten worden gefinancierd uit andere inkomstenbronnen, maar ook op dit vlak zijn de mogelijkheden beperkt.

Spreker stelt voorts vast dat de beleidsnota van de Regering duidelijk kiest voor een verdieping van de Unie en alles wat de verbreding betreft erg in het vage laat.

Hij meent dat men ook op dit vlak realistisch moet zijn. Europa kan het zich niet veroorloven zich op te sluiten binnen de grenzen van de huidige 15 lidstaten met een comfortabel sociaal systeem en de rest van de wereld buiten te sluiten.

De verbreding zal er hoe dan ook komen, ook al zijn sommigen daar niet gelukkig mee.

De minister van Sociale Zaken merkt op dat niet alleen de interne ontwikkeling van de sociale zekerheid in BelgiŽ, maar ook het beleid tegenover de Europese Unie door een zeker pragmatisme wordt gekenmerkt.

Zowel wat de economische integratie betreft als op het institutionele vlak hebben de Regeringen getracht stap voor stap vooruitgang te boeken, zonder zich op grote beginselen te laten vastpinnen.

Ook dit pragmatisme heeft vruchten afgeworpen.

Zij beaamt dat sociale convergentiecriteria als dusdanig moeilijk afdwingbaar kunnen worden gemaakt. De grote uitdaging van de Intergouvernementele Conferentie bestaat er echter in dat de sociale harmonisatie wort gekoppeld aan de economische convergentie in het kader van de E.M.U. Er moet worden voorkomen dat bepaalde lidstaten genieten van de voordelen van de E.M.U., maar tegelijk hun partners in het systeem beconcurreren op het sociale vlak.

Groot-BrittanniŽ heeft zich binnen de Unie traditioneel hard opgesteld, maar heeft in 1992 toch moeten aanvaarden dat het niet buiten de E.M.U. kon blijven. Het land heeft toen een uitzondering gekregen wat het sociale protocol betreft, echter goed wetende dat deze aangelegenheid vroeg of laat opnieuw op tafel zou komen.

De minister deelt mee dat bij het departement sociale zaken een onderzoeksteam sedert twee jaar de negatieve effecten meet van het monetair convergentiebeleid, d.w.z. de distorsies die te wijten zijn aan het bestaan van een vrij markt zonder sociaal vangnet, om de voorwaarden vast te stellen waarin de sociale convergentie tot stand kan komen.

Zij onderstreept dat de sociale convergentie een dynamisch en soepel proces moet zijn. Deze soepelheid is precies noodzakelijk in het licht van een verbreding van de Unie. Wat dit laatste betreft, is de beleidsnota volgens haar overigens voldoende duidelijk. De Regering beschouwt de uitbreiding van de Unie naar het oosten op middellange termijn als een vaststaand gegeven.

De minister wenst, ten slotte, via een voorbeeld het belang te illustreren van de convergentie, met name wat de financiering van de sociale zekerheid betreft. De sociale lasten op het loon hebben een maximum bereikt en de verdere evolutie van het systeem is afhankelijk van alternatieve financieringsbronnen.

Binnen Ecofin sleept de discussie over de invoering van een uniforme energietaks reeds enige tijd aan, maar geleidelijk lijkt zich een consensus af te tekenen.

Dit is voor BelgiŽ absoluut noodzakelijk om de sociale zekerheid de volgende jaren financieel in evenwicht te houden. Indien de alternatieve financiering er niet op korte termijn komt, dreigt het systeem onbetaalbaar te worden.

C. CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

De meerderheid van de Commissie voor de Sociale Aangelegenheden kan zich inschrijven in de algemene doelstelling van de Regering inzake de verdere uitbouw van de Europese Unie op federale grondslag.

Zij is van oordeel dat de opbouw van de Europese monetaire unie gepaard dient te gaan met de ontwikkeling van een Europees sociaal beleid, primordiaal gericht op het creŽren van werkgelegenheid en de strijd tegen de maatschappelijke uitsluiting.

De commissie acht een harmonisering van de sociale normen binnen Europa noodzakelijk om een verstoring van de concurrentieverhoudingen ten gevolge van sociale dumping in een eengemaakte markt te voorkomen.

Zij uit hierbij de vrees voor een nivellering tussen de diverse stelsels, waardoor het Belgische systeem van sociale bescherming onder druk zou komen te staan. De commissie pleit daarom voor een soepel en dynamisch proces van sociale convergentie dat een positieve harmonisering mogelijk moet maken.

Tevens wijst zij er op dat de uitwerking van eenvormige sociale normen rekening moet houden met de vrije concurrentie tussen de lidstaten en dat Europa met name de vrije loonvorming binnen de lidstaten moet toelaten.

De harmonisering van de sociale normen op Europees niveau dient te gebeuren met inachtneming van de marktverhoudingen.

Zij moet rekening houden met de verschillen in produktiviteit tussen regio's of landen en mag niet leiden tot de sociale uitsluiting van bepaalde regio's. De harmonisering mag anderzijds niet ingaan tegen het subsidiariteitsbeginsel.

De commissie meent dat de invoering van de meerderheidsregel in de Europese besluitvorming noodzakelijk is om tot een performant gemeenschappelijk sociaal beleid te komen.

Zij acht het belangrijk dat de invoering van een dergelijk systeem gepaard gaat met een consequente toepassing van het subsidiariteitsbeginsel.

De commissie toont zich tenslotte voorstander van het geleidelijke opnemen van de vijf fundamentele sociale rechten, zoals in maart 1995 geformuleerd door de Wereldtop voor sociale ontwikkeling te Kopenhagen, in de handelsakkoorden tussen de Europese Unie en derde landen.

In het licht van deze overwegingen vraagt de commissie de Regering bij het formuleren van haar beleidsintenties voor de Intergouvernementele Conferentie :

≠ met meer nadruk te pleiten voor een stapsgewijze harmonisering der sociale normen;

≠ een aantal kenmerken van het Belgische systeem van sociale zekerheid die de doelmatigheid ervan hebben bepaald aan te bevelen in de lidstaten van de Europese Unie, met name :

1. een sociale zekerheid die gebaseerd is op verzekering en solidariteit als preventie tegen maatschappelijke uitsluiting;

2. de pragmatische benadering van sociale problemen;

3. de erkenning van het recht op sociale bijstand;

≠ bij het uitwerken van een Europees sociaal beleid in eerste instantie terug te grijpen naar bestaande documenten, in het bijzonder het Witboek voor groei, concurrentievermogen en werkgelegenheid van de Commissie en de teksten in het kader van het sociale Europa;

≠ er op te wijzen dat een gemeenschappelijk sociaal beleid rekening moet houden met de vrije concurrentie tussen de lidstaten, inzonderheid wat de loonvorming betreft;

≠ te beklemtonen dat het invoeren van (noodzakelijke) sociale basisnormen in de externe handelsrelaties niet kan worden aangewend als een instrument om de Europese markt af te sluiten voor derde-wereldlanden;

≠ waar een Europees beleid wenselijk wordt geacht, de invoering van de meerderheidsregel als noodzakelijk instrument voor een performant sociaal beleid te koppelen aan een grondige bezinning over de toepassing van het subsidiariteitsbeginsel;

≠ de noodzaak van een gemeenschappelijk gezondheidsbeleid met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel te beklemtonen;

≠ de belangrijkste conclusies van het Algemeen Verslag over de Armoede te valoriseren bij het uitwerken van een Europees armoedebeleid en er met name op te wijzen :

1. dat dankzij de sociale zekerheid het armoedepercentage in de meeste Europese landen relatief laag is gebleven ondanks de tewerkstellingscrisis;

2. dat de strijd tegen armoede en sociale uitsluiting een geÔntegreerd beleid vergt in de diverse maatschappelijke sectoren, in het bijzonder de werkgelegenheid, de sociale zekerheid, de gezondheidszorg, de huisvesting en de jeugdzorg;

3. dat een efficiŽnt armoedebeleid slechts tot stand kan worden gebracht en uitgevoerd in samenspraak met de rechtstreekse betrokkenen en hun organisaties.


Dit verslag is goedgekeurd bij eenparigheid van de 12 aanwezige leden.

De Rapporteur,
Alain DESTEXHE.
De Voorzitster,
Lydia MAXIMUS.