1-388/1 | 1-388/1 |
17 JULI 1996
Onder meer de bijzondere wet van 8 augustus 1980 en de bijzondere financieringswet van 16 januari 1989 bevatten een hele reeks mechanismen waardoor een bepaalde overheid een bepaalde beslissing slechts kan nemen mits inachtneming van bepaalde vormen van samenwerking met een of meer andere overheden. Deze vormen van samenwerking kunnen gaan van het geven van inlichtingen tot de vereiste van instemming.
Deze samenwerkingsvormen worden meestal opgelegd in gevallen waar de bevoegdheidssferen van verschillende overheden aan elkaar raken of een wisselwerking op elkaar uitoefenen.
Het belang van het naleven van deze samenwerkingsvormen kan moeilijk onderschat worden. Voor wat betreft wetgevende normen kan het Arbitragehof immers op basis van artikel 124bis van de bijzondere wet op het Arbitragehof, dat ingevoegd werd door de bijzondere wet van 16 januari 1989, overgaan tot vernietiging wanneer de opgelegde samenwerkingsvormen niet werden nageleefd (1).
Geen bij wet opgelegde procedure
In de wetten tot hervorming der instellingen ontbreekt een procedureregeling volgens dewelke de voorgeschreven samenwerkingsvormen dienen te verlopen. De betrokken overheden beschikken bijgevolg over geen wettelijk vastgelegde richtlijnen met betrekking tot onder meer het tijdstip waarop de voorgeschreven samenwerking op gang moet worden gebracht, de vorm (mondeling of schriftelijk) volgens welke die samenwerking dient te verlopen en de in acht te nemen termijnen.
De verschillende regeringen in ons land hebben wel een aantal protocollen met elkaar afgesloten omtrent de wijze waarop de verschillende vormen van samenwerking behoren te verlopen. In het bijzonder moet hier het laatst afgesloten algemeen Protocol tot regeling van de onderscheiden vormen van medewerking tussen de federale Regering en de Gemeenschaps- en Gewestregeringen (2) vermeld worden.
Omtrent de wijze van organisatie van deze samenwerkingsvormen wanneer een wetsvoorstel met betrekking tot deze aangelegenheden ingediend wordt, is echter niets geregeld. Wel was men vanaf het eerste ogenblik van mening dat deze samenwerkingsvormen ook moeten nageleefd worden wanneer een wet op basis van een wetsvoorstel tot stand komt (3).
Teneinde deze leemte op te vullen stelde senator Erdman in 1990 een vraag aan de toenmalige minister van Institutionele Hervormingen J.-L. Dehaene. Het antwoord bevatte volgende passage : « In geval van een wetsvoorstel pleegt de bevoegde minister overleg met de verantwoordelijken van de Executieven waarna hij het standpunt van de Regering in het Parlement bekendmaakt en om verwerping, aanvaarding of amendering verzoekt. » (4) De minister leek zich echter bewust van het feit dat dit niet noodzakelijkerwijze de enige wijze is waarop deze samenwerkingsvormen kunnen ingevuld worden. Hij voegde immers aan zijn antwoord toe : « Als het Parlement de mening is toegedaan dat deze procedure weinig bevredigend werkt, komt het ons voor dat de overlegprocedures kunnen worden geregeld binnen het kader van de reglementen van Kamer en Senaat. Uiteraard dienen deze procedures overeen te stemmen met de bepalingen die ze opleggen. » (5)
Voortbouwend op dit antwoord van de minister werd in 1993 onder de vorm van een paragraaf 8 van artikel 6 een bepaling in de bijzondere wet van 8 augustus 1980 opgenomen waardoor de regeling van deze procedures moet uitgewerkt worden in het reglement van de diverse wetgevende vergaderingen. Tot op heden heeft nog geen enkele wetgevende vergadering uitvoering gegeven aan dit wetsartikel. Dit voorstel heeft als doel deze leemte voor wat de Senaat betreft op te vullen.
In se staan de Senaat twee wegen open om deze samenwerkingsvormen te laten verlopen. Ofwel schrijft men in het reglement in dat men de vereiste samenwerking laat invullen door de federale Regering alsof het om een voorontwerp van wet ging, wat de eerste suggestie van de minister van Institutionele Hervormingen was, ofwel ontwikkelt de Senaat een eigen samenwerkingsprocedure die de Senaat rechtstreeks in contact brengt met de Gemeenschaps- en Gewestregeringen. Omwille van de rol van onze instelling als ontmoetingsplaats van federale overheid, gemeenschappen of gewesten wordt in dit voorstel uitdrukkelijk gekozen voor de tweede weg.
De bijzondere wetten bevatten volgende vormen van samenwerking : de informatie, het voorafgaand advies, de betrokkenheid, het overleg, het akkoord, de overeenstemming, het eensluidend advies, de goedkeuring, het voorstel van beslissing en de administratieve overeenkomst. Abstractie makend van de informatieplicht die als oneigenlijke samenwerkingsvorm gecatalogiseerd moet worden (6) en die in het geval van een wetsvoorstel, net zoals de samenwerkingsvorm « voorstel van beslissing », ook nooit van toepassing zal zijn, vallen deze verplichte samenwerkingsvormen uiteen in drie categorieën : vooreerst het advies, vervolgens de betrokkenheid en het overleg die slechts in benaming doch niet inhoudelijk van elkaar verschillen (7) en tenslotte het akkoord, de overeenstemming, het eensluidend advies, de goedkeuring en de administratieve overeenkomst die alle moeten gecatalogiseerd worden als instemming met het voorstel dat voorligt. Voor elk van deze drie categorieën wordt dan ook in dit voorstel een samenwerkingsprocedure voorgesteld.
Vooreerst moet vastgelegd worden wanneer de vereiste samenwerkingsprocedure opgestart wordt.
Het lijkt niet opportuun om voor elk wetsvoorstel dat betrekking heeft op aangelegenheden waarvoor samenwerkingsvormen voorzien zijn, onmiddellijk na de inoverwegingneming deze procedure te starten. Sommige wetsvoorstellen raken immers nooit in bespreking, laat staan dat zij kans maken om ooit goedgekeurd te worden.
Anderzijds kan men voor het opstarten van de meeste samenwerkingsvormen ook niet wachten tot bijvoorbeeld de eindstemming in commissie, vermits sommige samenwerkingsvormen, zoals bijvoorbeeld de « betrokkenheid », juist vragen dat er participatie aan de totstandkoming van de beslissing heeft plaatsgevonden (8). De Raad van State zegt dat de samenwerking op een « dienstig ogenblik » haar beloop moet hebben, namelijk in een stadium van het ontwerpen van de wet waarin het betrekken van de Gewestexecutieven niet tot een loutere formaliteit verwordt (9).
Dit voorstel opteert dan ook voor het opstarten van de procedures inzake advies en inzake overleg of betrokkenheid op het ogenblik waarop de bevoegde commissie de behandeling van het wetsvoorstel effectief aanvat. De commissie waarnaar een voorstel verwezen is, kan dan de Voorzitter van de Senaat verzoeken de samenwerkingsprocedures met betrekking tot een bepaald wetsvoorstel te starten.
Voor wat betreft de verplichte samenwerkingsvormen die gelijkstaan met de instemming, wordt ervoor geopteerd om deze te laten plaatsvinden na de goedkeuring in commissie van het bedoelde wetsvoorstel, met dien verstande dat de commissie wel van bij de aanvang van de besprekingen facultatief een procedure van overleg kan opstarten, zodat men, als men de instemming moet vragen, niet plots voor verrassingen komt te staan. Ook moet voorzien worden dat bij de behandeling van dergelijke wetsvoorstellen, de procedure van instemming opnieuw van start moet gaan wanneer de tekst van het wetsvoorstel, na de instemming, opnieuw gewijzigd wordt, bijvoorbeeld, wanneer de openbare vergadering van de Senaat een amendement aanneemt op het voorstel dat reeds de instemming van de bevoegde deelgebieden verkregen had.
Voor de procedures die schriftelijk kunnen verlopen, met name het advies, het eensluidend advies, het akkoord, de goedkeuring en de overeenstemming, worden de vormvoorschriften en de termijnen die opgenomen zijn in het protocol dat de federale Regering en de Gemeenschaps- en Gewestregeringen dienaangaande met elkaar afgesloten hebben, overgenomen (10).
Voor de samenwerkingsvormen die samenspraak vereisen, zoals het overleg en de betrokkenheid, wordt ervoor geopteerd de regeringen waarmee betrokkenheid moet georganiseerd worden, uit te nodigen voor elke beraadslaging in de commissie over het wetsvoorstel. De afgevaardigden van de betrokken Gemeenschaps- of Gewestregeringen worden in dat geval behandeld zoals de vertegenwoordigers van de federale Regering bij de behandeling van een wetsvoorstel. Hun kan om uitleg en om een standpunt gevraagd worden en zij kunnen het woord nemen, wanneer zij dit wensen.
Dit voorstel wil niet alleen de door bijzondere wetten verplichte samenwerkingsvormen regelen. Als de Senaat zijn rol van ontmoetingsplaats van gemeenschappen, gewesten en federale overheid wil spelen, lijkt het nuttig om in het reglement ook facultatieve vormen van samenwerking uitdrukkelijk te voorzien.
Ook al is voor de materie waar een bepaald wetsvoorstel omtrent ingediend is, geen vorm van samenwerking opgelegd, toch wordt men vaak geconfronteerd met de vaststelling dat het wetsvoorstel uitwerking heeft op de bevoegdheden van de deelgebieden. In dat geval is het even nuttig dat er overleg en betrokkenheid kan georganiseerd worden.
Dit is, zoals reeds eerder gesteld, ook zeker het geval wanneer de betrokken Gemeenschaps- of Gewestregering in een latere stap van de procedure toch zijn instemming met het wetsvoorstel moet verlenen.
Daarom wordt er een bepaling ingeschreven waardoor de Senaat de procedures van samenwerking ook kan opstarten wanneer deze formeel niet verplicht zijn, maar het besproken wetsvoorstel wel raakvlakken vertoont met de bevoegdheden van gemeenschappen of gewesten.
De verschillende bijzondere wetten schrijven enkel samenwerkingsvormen voor met de Gemeenschaps- en Gewestregeringen. Ten aanzien van de wetgevende vergaderingen van gemeenschappen en gewesten zijn er geen overlegvormen voorzien (11).
Ongetwijfeld vloeit dit ontbreken in de bijzondere wetten voort uit het feit dat deze wetten tot stand zijn gekomen in de periode dat het dubbelmandaat nog bestond. Overlegprocedures op regeringsvlak werden ook maar eerst ontwikkeld op het ogenblik dat de deelregeringen uit de Federale Regering stapten.
Omwille van de bijzondere rol van de Senaat, lijkt het aangewezen om in het Senaatsreglement ook formeel te voorzien dat er advies kan gevraagd worden aan de wetgevende vergaderingen van gemeenschappen en gewesten. Zij beslissen uiteraard zelf volgens hun eigen werkingsregels hoe zij deze vraag om advies behandelen.
In dit voorstel wordt het formeel regelen van de samenwerking met de wetgevende vergaderingen van gemeenschappen en gewesten beperkt tot de schriftelijke adviesvraag. Overleg en betrokkenheid kunnen ook vaak nuttige samenwerkingsvormen zijn, maar in de werking van de Senaat kan deze taak vervuld worden door de Gemeenschapssenatoren.
Dit sluit uiteraard niet uit dat een commissie gebruik makend van artikel 28 van het Reglement toch, wanneer zij dit nuttig acht, overleg pleegt met individuele leden of met commissies van wetgevende vergaderingen van gemeenschappen en gewesten.
| Ludwig CALUWÉ. |
In het Reglement van de Senaat worden in een nieuwe titel IVbis , met als opschrift « Samenwerkingsvormen » de artikelen 73bis tot 73ter ingevoegd, luidende :
« Artikel 73bis. De verplichte samenwerkingsvormen
§ 1. De commissie waarnaar een voorstel van wet verzonden is, waarover ingevolge een wetsbepaling, een advies moet gevraagd worden aan één of meer Gemeenschaps- en/of Gewestregeringen, kan, vanaf het ogenblik waarop de commissie het voorstel in behandeling neemt, de voorzitter van de Senaat verzoeken aan de bedoelde Gemeenschaps- en/of Gewestregeringen dit advies te vragen.
De bedoelde Regeringen worden verzocht hun advies binnen een termijn van 15 werkdagen mede te delen. Bij dringende noodzakelijkheid kan deze termijn herleid worden tot 6 werkdagen. Indien de bedoelde Regeringen hun advies niet meedelen binnen deze termijn, neemt de commissie hiervan akte.
§ 2. De commissie waarnaar een voorstel van wet verzonden is, waarover ingevolge een wetsbepaling overleg moet gepleegd worden of betrokkenheid moet georganiseerd worden met één of meer Gemeenschaps- en/of Gewestregeringen, kan, vanaf het ogenblik waarop de commissie het voorstel in behandeling neemt, de voorzitter van de Senaat verzoeken de bedoelde Gemeenschaps- en/of Gewestregeringen uit te nodigen één of meerdere vertegenwoordigers af te vaardigen naar alle besprekingen die de commissie aan dit wetsvoorstel besteed. De vertegenwoordigers van de bedoelde Regeringen kunnnen om uitleg of advies gevraagd worden door de commissie. Deze vertegenwoordigers kunnen tevens, wanneer zij erom verzoeken, het woord nemen in de commissie en deelnemen aan de debatten.
§ 3. Vooraleer een voorstel van wet dat ingevolge een wetsbepaling, het eensluidend advies, het akkoord, de goedkeuring of de overeenstemming vereist van één of meer Gemeenschaps- en/of Gewestregeringen, aan de openbare vergadering van de Senaat voor te leggen, vraagt de Voorzitter van de Senaat aan de bedoelde Regering(en) hun eensluidend advies, akkoord, goedkeuring of overeenstemming te geven.
De bedoelde Regeringen worden verzocht hun standpunt binnen een termijn van 15 werkdagen mede te delen. Bij dringende noodzakelijkheid kan deze termijn worden herleid tot 6 werkdagen. De dringende noodzakelijkheid moet gemotiveerd worden.
De openbare vergadering kan echter geen eindstemmming over het voorstel houden zonder dat de bedoelde inetemmingen verkregen zijn.
Wordt in openbare vergadering bij de behandeling van het voorstel dat de instemming van de Gemeenschaps- en/of Gewestregeringen verkregen heeft, een amendement aangenomen of artikelen verworpen, dan wordt de tekst, in eerste lezing aangenomen, opnieuw voor eensluidend advies, akkoord, goedkeuring of overeenstemming voorgelegd aan de bedoelde Gemeenschaps- of Gewestregeringen.
Artikel 73ter. De facultatieve samenwerkingsvormen.
Onverminderd artikel 28 van dit reglement, kan de commissie die op basis van een wetsontwerp, een wetsvoorstel, een voorstel van resolutie of op enigerlei andere grond een onderwerp bespreekt dat raakpunten vertoont met de bevoegdheden van de gemeenschappen en/of de gewesten, de Voorzitter van de Senaat verzoeken :
over deze aangelegenheid een advies te vragen aan de Gemeenschaps- en/of Gewestregeringen die zij aanduidt;
de Gemeenschaps- en/of Gewestregeringen die zij aanduidt, uit te nodigen een of meer vertegenwoordigers aan te stellen die bij de bespreking van de bedoelde aangelegenheid kunnen betrokken worden;
over deze aangelegenheid een advies te vragen aan de wetgevende vergaderingen van Gemeenschappen en/of Gewesten die zij aanduidt. »
| Ludwig CALUWÉ. Jacques D'HOOGHE. |
(1) Vgl. Arbitragehof, arrest 2/92 van 15 januari 1992, Belgisch Staatsblad , van 28 februari 1992.
(2) Belgisch Staatsblad van 5 oktober 1995, blz. 28378.
(3) Verslag Cooreman-Goossens, Gedr. St., B.Z. 1979, Senaat, nr. 261/2, blz. 163.
(4) Bulletin Vragen en Antwoorden, Senaat, nr. 17, 6 februari 1990, 769.
(5) Ibidem.
(6) Moerenhout, R. en Smets, J., De samenwerking tussen de federale Staat, de Gemeenschappen en de Gewesten , Deurne, Kluwer, 1994, blz. 44.
(7) Ibidem , blz. 59.
(8) Ibidem , blz. 52. Zie ook Raad van State, nr. 31.587, 14 december 1988.
(9) Raad van State, Afdeling Wetgeving, 3 oktober 1990, Gedr. St., Kamer, 1990-91, nr. 280/2, 5.
(10) Protocol tot regeling van de onderscheiden vormen van medewerking tussen de federale Regering en de Gemeenschaps- en Gewestregering, Belgisch Staatsblad , 5 oktober 1995, blz. 28378.
(11) Uitzondering hierop vormt het advies dat aan de Raad van de Duitstalige Gemeenschap moet worden gevraagd in het geval bedoeld in artikel 78 van de wet van 31 december 1983, maar daar is dan ook meteen de procedure daartoe afzonderlijk geregeld.