1-363/11 | 1-363/11 |
27 FEBRUARI 1997
Artikel 59 van de Grondwet is opgenomen in de verklaring tot herziening van de Grondwet van 12 april 1995 (Belgisch Staatsblad van 12 april 1995).
Op 21 juni 1996 zond de Kamer van volksvertegenwoordigers een ontwerp van tekst over aan de Senaat (Gedr. St., Senaat, nr. 1-363/1, 1995-1996). Deze tekst werd door de Senaat op verscheidene punten geamendeerd :
· De Senaat stapte af van het begrip « vervolging » als sleutel in de hervorming. Door dat begrip in de tekst van artikel 59 te handhaven, zouden immers de voornaamste moeilijkheden en nadelen die werden ingeroepen om tot een herziening over te gaan, niet worden opgelost. Ondervraging en confrontatie met getuigen zouden in de fase van het gerechtelijk onderzoek slechts mogelijk zijn mits een voorafgaande toelating van de betrokken Kamer. De Senaat opteerde voor een tekst die duidelijk bepaalt voor welke onderzoeksdaden de tussenkomst van respectievelijk de betrokken Kamer en de eerste voorzitter van het hof van beroep vereist is.
· Dwangmaatregelen waarvoor het optreden van een rechter vereist is, kunnen alleen worden bevolen door de eerste voorzitter van het hof van beroep.
· Huiszoeking en inbeslagneming, bevolen door de eerste voorzitter van het hof van beroep, kunnen alleen geschieden in aanwezigheid van de voorzitter van de betrokken Kamer of van een door hem aangewezen lid.
· Het verlof van de betrokken Kamer is vereist voor de inverdenkingstelling, de verwijzing naar of de rechtstreekse dagvaarding voor een hof of een rechtbank. Gezien het begrip « inverdenkingstelling » op dit ogenblik nog niet formeel bepaald is in het Wetboek van Strafvordering, voorzag de door de Senaat goedgekeurde tekst in een overgangsbepaling.
· De vervolging in strafzaken van een parlementslid kan tijdens de zitting alleen worden ingesteld door de ambtenaren van het openbaar ministerie en de bevoegde ambtenaren, en dus niet middels een burgerlijke-partijstelling of door een particuliere rechtstreekse dagvaarding.
De Senaat keurde de aldus geamendeerde tekst op 16 januari 1997 met 50 stemmen tegen 19 goed. Ook de Kamercommissie voor de herziening van de Grondwet en de hervorming van de instellingen nam deze tekst aan (Gedr. St., Kamer, nr. 492/9 95/96). Tijdens de bespreking in de plenaire vergadering van de Kamer werd het ontwerp van herziening van artikel 59 evenwel op twee punten geamendeerd. Samenvattend kan men in de bespreking in de Kamercommissie en in de plenaire vergadering van de Kamer de volgende krachtlijnen onderkennen :
1. Vooreerst rezen er bezwaren tegen het behoud van de inverdenkingstelling als een van de onderzoeksdaden waarvoor de toestemming van de betrokken Kamer vereist is. Luidens het wetsontwerp tot verbetering van de strafrechtspleging in het stadium van het opsporingsonderzoek en het gerechtelijk onderzoek kan de inverdenkingstelling weliswaar de aanzet zijn tot dwangmaatregelen bevolen door de rechter, maar doet zij in hoofde van de verdachte ook rechten ontstaan. Vanaf de inverdenkingstelling krijgt de betrokkene immers het recht het dossier in te zien. Door de inverdenkingstelling afhankelijk te maken van de toestemming van de betrokken Kamer, wordt de toekenning van die rechten aan een bijkomende voorwaarde onderworpen.
Bovendien werd tijdens de hervorming van de parlementaire onschendbaarheid steeds gestreefd naar een zo groot mogelijk parallellisme met de regeling inzake de ministeriėle verantwoordelijkheid. De wetten houdende tijdelijke en gedeeltelijke uitvoering van de artikelen 103 en 125 van de Grondwet maken wel de aanhouding en de voorlopige hechtenis van een regeringslid afhankelijk van de voorafgaande toestemming van de betrokken wetgevende vergadering, maar niet de inverdenkingstelling.
Daarom werd besloten tot de schrapping van de inverdenkingstelling als een van de onderzoeksdaden waarvoor de toestemming van de betrokken Kamer vereist is. Meteen werd ook de overgangsbepaling die het begrip « inverdenkingstelling » definieerde zonder voorwerp.
2. Ten gevolge van die wijziging wordt de voorafgaande toestemming van de betrokken Kamer beperkt tot de aanhouding en de verwijzing naar of de rechtstreekse dagvaarding voor een hof of een rechtbank. Hieruit volgt dat de betrokken Kamer geen middel meer heeft om de ondoordachte, onverantwoorde of tergende vervolging van een parlementslid tijdig te stoppen, hetgeen zij wel zou kunnen indien haar toestemming vereist is voor de inverdenkingstelling. Om die reden werd besloten een alarmbelprocedure in te bouwen, zodat het parlementslid in elke stand van het onderzoek aan de betrokken Kamer de schorsing van de vervolging kan vragen.
De rapporteur wenst in verband met de thema's en de juridische opmerkingen die tijdens de bespreking in de Kamer naar voren werden gebracht, te verwijzen naar de uitvoerige bespreking in de Senaatscommissie (Gedr. St., Senaat, nr. 1-363/5, 1996-1997), alsook naar het mondelinge verslag van de rapporteur in plenaire vergadering van 15 januari 1997 (Parl. Hand. , Senaat, nr. 1-85, van 15 januari 1997). Bovendien moet worden verwezen naar het verslag van de heer Vandenberghe over het ontwerp van bijzondere wet houdende tijdelijke en gedeeltelijke uitvoering van artikel 125 van de Grondwet (Gedr. St., Senaat, nr. 1-501/4, 1996-1997), evenals naar de uiteenzetting hierover door de rapporteur in de plenaire vergadering van 30 januari 1997 (Parl. Hand. , Senaat, nr. 1-90, van 30 januari 1997).
De geamendeerde tekst van artikel 59 van de Grondwet werd op 20 februari 1997 door de plenaire vergadering van de Kamer goedgekeurd met 122 tegen 12 stemmen en 4 onthoudingen en aan de Senaat overgezonden.
De eerste minister herinnert eraan dat de Senaat de ontwerptekst van artikel 59, zoals die door de Kamer op 21 juni 1996 een eerste maal werd overgezonden, op twee punten wijzigde.
Zoals de professoren Franchimont en Traest opmerkten, kwamen de intenties van de Kamer in de aangenomen tekst niet ten volle tot hun recht. Voor ondervraging en confrontatie met getuigen zou immers, na het opsporingsonderzoek, nog steeds het verlof van de betrokken Kamer moeten worden gevraagd. Door de wijzigingen die in de Senaat werden aangebracht, kan het gerecht steeds vrij tot de ondervraging of de confrontatie met getuigen overgaan, ook in de fase van het gerechtelijk onderzoek.
Met het oog op het parallellisme met de nieuwe regeling voor de strafrechtelijke verantwoordelijkheid van ministers werd tevens besloten dat dwangmaatregelen waarvoor het optreden van een rechter vereist is, alleen kunnen worden bevolen door de eerste voorzitter van het hof van beroep.
Het verlof van de betrokken Kamer was daardoor alleen nog vereist voor de inverdenkingstelling, de aanhouding en de verwijzing naar of de rechtstreekse dagvaarding voor een hof of een rechtbank.
Persoonlijk betoonde de eerste minister zich geen voorstander van het behoud van de inverdenkingstelling als een van de onderzoeksdaden waarvoor het verlof van de betrokken Kamer vereist is. De inverdenkingstelling is immers wettelijk nog niet gedefinieerd. Bovendien is het onderzoek en dus ook de inverdenkingstelling in beginsel niet openbaar. Door het verlof te vragen, brengt men het dossier in de openbaarheid. Ten slotte doet, luidens het wetsontwerp tot verbetering van de strafrechtspleging (Gedr. St., Kamer, nr. 857/1, 1996-1997), de inverdenkingstelling in het stadium van het gerechtelijk onderzoek rechten ontstaan in hoofde van de verdachte. Als men de onderzoeksrechter verplicht het verlof te vragen voor de inverdenkingstelling, zal hij die maatregel misschien zo lang mogelijk uitstellen, met als gevolg dat de verdachte geen aanspraak kan maken op de rechten die hij uit de inverdenkingstelling zou kunnen putten.
Die bezwaren tegen het behoud van de inverdenkingstelling als een van de onderzoeksdaden waarvoor het verlof van de betrokken Kamer vereist is, werden gedeeld door een grote meerderheid in de Kamer. Na informeel contact met de Senaat werd een evenwichtig compromis uitgewerkt : het gerecht kan een parlementslid weliswaar in verdenking stellen zonder voorafgaande toestemming van de betrokken Kamer, maar het parlementslid kan in elke stand van het onderzoek de betrokken Kamer vragen de vervolging te schorsen. Dit laatste sluit nauw aan bij de oorspronkelijke suggestie van de heer Erdman.
Zo kan een parlementslid zich bijvoorbeeld beschermen tegen een arbitraire vervolging of tegen de onredelijk lange duur van een vervolging. Wel zal hij zijn vraag om schorsing met overtuigende argumenten moeten staven. Om die reden kan de betrokken Kamer de schorsing slechts bevelen bij meerderheid van twee derden van de uitgebrachte stemmen.
Het verlof is bijgevolg alleen nog vereist voor de aanhouding en de verwijzing naar of de rechtstreekse dagvaarding voor een hof of een rechtbank. Indien het strafprocesrecht wordt hervormd en de inverdenkingstelling wordt opgenomen in de strafrechtelijke procedure, zal dit voor een parlementslid op dezelfde wijze gelden als voor een gewone burger.
Het is wel belangrijk te wijzen op het onderscheid tussen de schorsing bevolen overeenkomstig het vijfde lid van de ontworpen tekst en die bevolen overeenkomstig het zesde lid. Luidens het vijfde lid kan de betrokken Kamer op initiatief van het parlementslid en bij meerderheid van twee derden van de uitgebrachte stemmen de schorsing bevelen van onderzoeksdaden waarvoor het verlof niet hoefde te worden gegeven. Luidens het zesde lid kan de betrokken Kamer daarentegen op eigen initiatief en bij gewone meerderheid de schorsing bevelen van de hechtenis waartoe buiten de zitting werd beslist, of van de vervolging voor een hof of een rechtbank die buiten de zitting werd ingesteld.
Naar het oordeel van de eerste minister ligt nu een degelijk uitgebalanceerde tekst voor. De pendelbeweging tussen Kamer en Senaat heeft de tekst gaandeweg verbeterd.
Een lid deelt de mening van de eerste minister dat de voorliggende tekst een goed uitgewerkt geheel vormt. De fractie van het lid staat een zo groot mogelijke afbouw van de parlementaire onschendbaarheid voor, en de tekst komt aan deze verwachting goeddeels tegemoet.
De rapporteur merkt op dat, door het inbouwen van een « alarmbelprocedure », de tekst nauw aansluit bij zijn oorspronkelijke benadering.
De toepassing van deze tekst in de praktijk zal in ruime mate afhankelijk zijn van de verhoudingen tussen de staatsmachten.
Bovendien zal de zin van deze hervorming van de parlementaire onschendbaarheid op de helling komen te staan indien de diverse verantwoordelijken zich niet houden aan hun plichten op het vlak van het geheim van het onderzoek en het beroeps- en ambtsgeheim.
Ten slotte is het best mogelijk dat, na een praktische toetsing van deze tekst, op termijn werk wordt gemaakt van een tekst met een algemene strekking.
Een lid wijst op de standvastige houding die zijn fractie tijdens de herziening van artikel 59 van de Grondwet aannam. Het uitgangspunt is steeds geweest dat de geldende regeling van de parlementaire onschendbaarheid voor de parlementsleden zelf eerder een blok aan het been dan wel een zegen is.
De ontwerptekst van artikel 59, zoals die door de Kamer op 21 juni 1996 een eerste maal aan de Senaat werd overgezonden, voldeed niet vermits het gerecht alleen in de fase van het opsporingsonderzoek vrij kon overgaan tot de ondervraging en de confrontatie met getuigen.
De Senaat heeft hieraan verholpen, maar heeft tevens beslist de inverdenkingstelling te behouden als een van de onderzoeksdaden waarvoor het verlof van de betrokken Kamer vereist is. Het lid herinnert eraan dat de heer Foret en hijzelf bij die gelegenheid het amendement nr. 6 van de heer Verhofstadt (Gedr. St., Senaat, nr. 1-363/3) medeondertekend hebben. Dit amendement stelde een regeling voor die in grote lijnen dezelfde is als degene die vandaag voorligt.
De regeling die de Senaat rond de jaarwisseling uitwerkte, leek op dat ogenblik niettemin ten volle verdedigbaar. De politieke actualiteit evolueert echter bijzonder snel. Het lid brengt dan ook begrip op voor degenen die vandaag een meer radicale hervorming van de parlementaire onschendbaarheid voorstaan. Concreet betekent dit dat de inverdenkingsstelling geschrapt wordt als onderzoeksdaad waarvoor het verlof van de betrokken Kamer vereist is.
Een lid stelt vast dat de Kamer zich heeft geschaard achter de ideeėn die reeds werden vertolkt in de amendementen die zijn fractie in de Senaat indiende. In tegenstelling tot de tekst die de Senaat op 16 januari 1997 goedkeurde, draagt de nu voorliggende tekst de goedkeuring van zijn fractie weg. Dit neemt niet weg dat de fractie blijft ijveren voor de volledige afschaffing van de parlementaire onschendbaarheid.
Een ander lid stelt vast dat het parallellisme met de nieuwe regeling voor de ministeriėle verantwoordelijkheid niet volledig werd geėerbiedigd. Een minister beschikt immers niet over de alarmbelprocedure die een parlementslid krachtens het ontworpen artikel 59, vijfde lid, kan opstarten. Bij het uitwerken van een definitieve regeling voor de ministeriėle verantwoordelijkheid moet men ook een dergelijke procedure inbouwen.
De eerste minister wijst erop dat er nog andere verschillen tussen de beide regelingen bestaan waardoor het ontbreken van een alarmbelprocedure voor ministers wordt ondervangen. Tegen een parlementslid kan een onderzoek worden gevoerd door om het even welke onderzoeksrechter, tegen een minister kan zulks alleen op vordering van de procureur-generaal bij het Hof van Cassatie en door een raadsheer bij dat Hof.
Een lid bevestigt dat de ontwerptekst die de Kamer op 21 juni 1996 aan de Senaat overzond, de wil van de Kamer en ook van het akkoord van Gesves onvoldoende weergaf.
De Senaat opteerde er oorspronkelijk voor de inverdenkingstelling te behouden als een onderzoeksdaad waarvoor het verlof van de betrokken Kamer nodig is. De eerste minister wees er terecht op dat het dossier daardoor reeds in een vroeg stadium in de openbaarheid zou kunnen komen. Anderzijds kan, juist door de inverdenkingstelling afhankelijk te maken van het verlof van de betrokken Kamer, deze Kamer de parlementsleden beschermen tegen een arbitraire vervolging.
Hetzelfde doel wordt nu grotendeels bereikt door het invoeren van een alarmbelprocedure. Zij herstelt het evenwicht dat verloren ging door het schrappen van de vereiste van het verlof voor de inverdenkingstelling.
Een lid verheugt zich over deze herziening. Drie jaar geleden legde hij een voorstel tot herziening van het toenmalige artikel 45 van de Grondwet neer. Dat voorstel drong de parlementaire onschendbaarheid reeds terug, vermits enkel voor de aanhouding en de verwijzing naar een hof of een rechtbank het verlof van de betrokken Kamer vereist was.
De rapporteur merkt nog op dat het vijfde en het zesde lid van artikel 59, zoals zij worden weergegeven op het stuk nr. 1-363/10, moeten worden samengevoegd tot één lid.
Het enig artikel, en bijgevolg het geheel van het ontwerp, wordt eenparig aangenomen door de 12 aanwezige leden.
De rapporteur stelt voor de zin « Deze Kamer dient hiertoe met een twee derden meerderheid van de uitgebrachte stemmen te beslissen. » te vervangen als volgt : « Deze Kamer dient hiertoe bij meerderheid van twee derden van de uitgebrachte stemmen te beslissen. »
Na het akkoord van de Kamer te hebben verkregen, stemt de commissie in met deze tekstcorrectie.
Dit verslag is eenparig goedgekeurd door de 8 aanwezige leden.
| De rapporteur,
Fred ERDMAN. |
De voorzitter,
Frank SWAELEN. |