5-1364/3 | 5-1364/3 |
7 FEBRUARI 2012
I. INLEIDENDE UITEENZETTING DOOR MEVROUW MAGGIE DE BLOCK, STAATSSECRETARIS VOOR ASIEL EN MIGRATIE, MAATSCHAPPELIJKE INTEGRATIE EN ARMOEDEBESTRIJDING
Het wetsontwerp sluit aan bij twee prioriteiten van het Regeerakkoord, namelijk, een snelle asielprocedure die asielzoekers binnen 6 maanden een definitief antwoord moet geven en een efficiënt terugkeerbeleid. Het is een aanvulling op de wet van 19 januari 2012 tot wijziging van de vreemdelingenwet die eerstdaags zal worden gepubliceerd.
Het ontwerp moet :
— de terugkeer van bepaalde vreemdelingen, namelijk, veroordeelde vreemdelingen, vanuit de gevangenis, mogelijk maken; daartoe wordt de wet van 17 mei 2006 betreffende de externe rechtspositie van de veroordeelden tot een vrijheidsstraf en de aan het slachtoffer toegekende rechten in het raam van de strafuitvoeringsmodaliteiten, gewijzigd;
— het onderzoek van de asielaanvragen van vreemdelingen uit veilige landen van herkomst, versnellen. De bepalingen die de vreemdelingenwet van 15 december 1980 wijzigen, zijn het verlengstuk van de versnelde procedure bepaald in de wet van 19 januari 2012 voor de asielaanvragen van asielzoekers uit veilige landen van herkomst. Een lijst van veilige landen van herkomst waarvoor deze versnelde behandeling zal gelden, zal binnenkort worden opgesteld. Na advies van de Commissaris-generaal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen, en na overleg met haar collega van Buitenlandse zaken, zal de minister deze lijst in april 2012 voorleggen aan de Ministerraad.
1. Asiel
De wet van 19 januari 2012 bepaalt dat de Commissaris-Generaal voor de vluchtelingen en de staatlozen, wanneer deze lijst is opgesteld, de asielaanvragen van asielzoekers uit veilige landen van herkomst binnen vijftien dagen zal behandelen.
Om deze versnelde behandeling mogelijk te maken, zullen deze asielzoekers duidelijk moeten aantonen dat zij in hun land, dat veilig wordt geacht, het slachtoffer zijn van vervolgingen in de zin van het Verdrag van Genève, of van een ernstige schending die een bijkomende bescherming vereist.
Deze werkwijze, voorzien in de zogenaamde Europese asielprocedure-richtlijn, zal het recht op asiel van mensen die werkelijk een internationale bescherming nodig hebben niet aantasten, maar wel vlugger ongegronde aanvragen uit de procedure weren.
De invoering van een versnelde procedure voor personen die in principe geen bescherming nodig hebben, zal ook de druk in de opvangcentra wegnemen.
De staatssecretaris wil een snellere behandeling van de asielaanvragen, maar niet ten koste van de kwaliteit, en niet ten koste van de personen die bescherming nodig hebben. De lijst van veilige landen van herkomst beantwoordt ten volle aan deze doelstelling.
Die doelstelling kan maar verwezenlijkt worden als de versnelde procedure bij het CGVS ook gevolgd wordt in hoger beroep, door een versnelde procedure bij de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen.
Het wetsvoorwerp voorziet erin dat de onderdanen uit veilige landen van herkomst, de negatieve beslissing inzake hun asielaanvraag alleen kunnen aanvechten bij de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen door middel van een annulatieberoep, en niet zoals dit het geval is voor de andere asielaanvragen, door middel van een beroep in volle rechtsmacht. Dit is trouwens nu reeds het geval voor de asielaanvragen van EU-burgers.
Ook moet de Raad het annulatieberoep beslechten binnen een termijn van twee maanden in plaats van de gebruikelijke termijn van drie maanden.
Dankzij de twee bepalingen tot wijziging van de wet van 15 december wordt de versnelde procedure voor sommige asielaanvragen dus van begin tot eind in de wet vastgelegd.
2. Justitie
Hoewel de twee bepalingen tot wijziging van de wet van 17 mei 2006 betreffende de externe rechtspositie van de veroordeelden tot een vrijheidsstraf en de aan het slachtoffer toegekende rechten in het raam van de strafuitvoeringsmodaliteiten onder de bevoegdheid van de minister van Justitie vallen, vloeien zij ook voort uit de wet van 19 januari 2012 ter omzetting van de Europese « terugkeerrichtlijn ». Deze wet voorziet immers in een wettelijk kader voor de overplaatsing van vreemdelingen die aan de gerechtelijke voorwaarden voldoen naar een gesloten centrum met het oog op hun verwijdering.
Het spreekt vanzelf dat het alleen gaat om vreemdelingen die kunnen worden gerepatrieerd (en wier identiteit dus gekend is). Met de wijziging van de wet van 17 mei 2006 kunnen deze vreemdelingen voortaan twee maanden voor het einde van hun straf worden vrijgelaten met het oog op hun verwijdering. Zij kunnen met andere woorden ten vroegste twee maanden voor het einde van hun straf worden gerepatrieerd of overgebracht naar een gesloten centrum.
Dit moet toelaten om vreemdelingen niet meer administratief vast te houden in de gevangenis. De bedoeling is dat de administratieve vasthouding met het oog op de verwijdering voortaan alleen maar plaatsvindt in de gesloten centra van de Dienst Vreemdelingenzaken.
De twee bepalingen, die de wet van 17 mei 2006 wijzigen, moeten dus de administratieve vasthouding wanneer ze plaatsvindt, beter doen aansluiten bij de strafrechtelijke vasthouding en ze duidelijk ervan scheiden. Dit komt ten goede aan de goede werking van het gevangeniswezen, en zal de vreemdeling in een perspectief van onmiddellijke verwijdering van het grondgebied plaatsen.
II. ALGEMENE BESPREKING
Mevrouw Niessen merkt op dat artikel 2 ertoe strekt de mogelijkheid van beroep tot herziening bij de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen uit te sluiten. Het gaat om een beroep tegen de beslissingen van het CGVS betreffende een onderdaan van een land dat op de lijst van veilige landen staat. Zo blijven de beroepen tot nietigverklaring en tot schorsing de enige beroepsmogelijkheden.
In een advies betreffende het voorliggende ontwerp aan de commissie voor Binnenlandse aangelegenheden van de Kamer van volksvertegenwoordigers heeft het Hoog Commissariaat voor de Vluchtelingen van de Verenigde Naties het volgende verklaard : « Une procédure accélérée sur la base du concept de « pays d'origine sûr » doit inclure la possibilité d'un recours effectif, en fait et en droit. (...)
De plus, il est probable que la suppression du bénéfice des conditions d'accueil rendra plus difficile l'accès à la procédure d'appel. »
Bij diezelfde gelegenheid heeft de het Hoog Commissariaat bovendien aangegeven dat « en ce qui concerne la possibilité de demander la suspension en extrême urgence de l'ordre de quitter le territoire, le HCR attire l'attention sur le fait que la situation d'extrême urgence ne sera pas prise en compte si la personne n'est pas détenue et qu'il n'y aura pas de prise en compte des nouveaux éléments [et que] ne s'agissant pas d'un recours au fond, l'instance de recours ne pourra pas examiner des motifs relatifs à la Convention de Genève ou à la protection subsidiaire »
Professor Vanheule van de Universiteit Gent, wiens advies ook aan de commissieleden van de Kamer werd bezorgd, gaat dezelfde richting uit. Zo bevestigt hij dat « het annulatieberoep niet de waarborgen [biedt] opgelegd door de rechtspraak van het Europees Hof voor de rechten van de mens (EHRM) betreffende de artikelen 3 en 13 EVRM (effectief rechtsmiddel), die van toepassing zijn in geval van een verdedigbare grief met betrekking tot een mogelijk « refoulement » van een asielzoeker naar een land waar hij risico loopt om te worden blootgesteld aan foltering of onmenselijke of vernederende behandeling ». Hij verwijst naar het arrest-Salah Sheekh (nr. 948/04, § 136, van 11 januari 2007), waarin het Europees Hof het belang van een volledig onderzoek ten gronde en ex nunc beklemtoont : « Omdat de aard van de verantwoordelijkheid van de Verdragsluitende Staten op grond van artikel 3 in dit soort zaken bestaat in het blootstellen van een individu aan het risico op mishandeling, moet het bestaan van het risico hoofdzakelijk worden beoordeeld ten opzichte van die feiten die bekend waren of waarvan de Verdragsluitende Staat op de hoogte had moeten zijn op het ogenblik van de verwijdering. » Hij volgt het Hof in zijn advies dat « het annulatieberoep voor de RVV (...) enkel een onderzoek ex tunc toe[staat] zonder mogelijkheid voor de verzoekende partij om nieuwe elementen toe te voegen. Enkel het beroep in volle rechtsmacht biedt deze mogelijkheid. Daarom bestaat het risico dat de afwezigheid van een onderzoek ten gronde en ex nunc op het niveau van de RVV door het EHRM wordt gekwalificeerd als een schending van artikel 13 EVRM in specifieke gevallen van asielzoekers die de gelegenheid niet kregen om tijdens de procedure tot nietigverklaring nieuwe elementen voor te leggen. »
Tevens verwijst hij naar het arrest-Gebremedhin (nr. 25389/05 van 26 april 2007), alsook naar het arrest-M.S.S. vs België (nr. 30696/09, 21 januari 2011). Die arresten geven aan dat in het geval waarin een Verdragsluitende Staat beslist om een vreemdeling terug te sturen naar een land waar er ernstige redenen bestaan om aan te nemen dat hij een risico in de zin van artikel 3 EVRM zou lopen, artikel 13 EVRM vereist dat de betrokkene toegang heeft tot een rechtsmiddel met schorsende werking. Voorts stelt hij het volgende : « De procedure tot nietigverklaring is niet zo'n rechtsmiddel. Het indienen van een vordering tot schorsing bij uiterst dringende noodzakelijkheid heeft een schorsende werking, maar slechts in het geval waar een reëel risico bestaat op verwijdering. Volgens de huidige praktijk is dit zo in het geval dat de persoon wordt vastgehouden met het oog op een gedwongen verwijdering na de beslissing van de minister of de Dienst Vreemdelingenzaken. »
Tevens vestigt hij er de aandacht op dat « asielzoekers wier aanvraag niet in overweging werd genomen, meerdere beroepen en asielaanvragen [dreigen] in [te] dienen (om nieuwe elementen voor te leggen die nog niet in overweging werden genomen in de procedure tot nietigverklaring), wat ingaat tegen het doel van het voorgestelde amendement ».
Mevrouw Douifi stelt vast dat als dit ontwerp gestemd wordt de asielaanvraag van personen uit veilige landen binnen de vijftien dagen worden behandeld als de asielzoeker niet voldoende kan aantonen dat zijn land in zijn geval niet als veilig kan worden beschouwd.
Vluchtelingenwerk Vlaanderen en zelfs de Verenigde Naties hebben echter vragen bij het voorziene beroep in annulatie dat asielzoekers uit die « veilige landen » zullen kunnen aantekenen bij de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen.
Dat beroep heeft geen schorsend effect, waardoor een eventueel bevel om het grondgebied te verlaten, uitgevoerd kan worden zonder de beslissing in beroep af te wachten. Het beroep in annulatie betekent ook dat de zaak niet meer ten gronde wordt onderzocht, maar dat de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen enkel nagaat of het CGVS de wettelijke en formele bepalingen correct heeft toegepast.
In 2006 kreeg de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen nochtans expliciet de bevoegdheid om « in volle rechtsmacht » over asielzaken te beslissen. De asielaanvraag wordt dan in beroep wel ten gronde beoordeeld : de RVV kijkt na hoe de nood aan bescherming door het CGVS werd beoordeeld en of het CGVS met alle relevante elementen rekening heeft gehouden. Dit is cruciaal om een beroep in asielzaken effectief te kunnen noemen en om het basisprincipe van « non-refoulement », dat stelt dat vluchtelingen niet uitgezet kunnen worden naar een land waar ze vervolging, foltering of andere mishandeling kunnen vrezen, te garanderen.
Sinds de Wet diverse bepalingen van 29 december 2010 wordt het beroep in volle rechtsmacht in sommige gevallen al tot een louter schriftelijke procedure beperkt, waarin de asielzoeker dus niet meer wordt gehoord.
Iedereen erkent dat elke persoon recht heeft op een effectief beroepsmiddel. De vraag is dan ook of een verdere inperking van het recht op een effectief beroep nodig is ?
Zonder automatisch schorsend beroep riskeren asielzoekers nog tijdens de behandeling van hun beroep te worden teruggestuurd naar hun land van herkomst, terwijl ze daar vervolging vrezen of een ernstig risico lopen
Volgens het Europees Hof voor de rechten van de mens kan een rechtsmiddel enkel effectief zijn indien de mogelijkheid bestaat om een deportatie, die een inbreuk kan uitmaken op artikel 3 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens (onmenselijke behandeling), op te schorten. België werd al eens veroordeeld door het Europees Hof omdat de familie Conka in beroep geen schorsing kon vragen van hun uitzetting naar een land waar ze een onmenselijke behandeling vreesden. Recenter nog werd België veroordeeld door het EHRM voor het overdragen van een asielzoeker aan Griekenland omdat er, zonder schorsende werking van een beslissing, geen gepast herstel kan worden geboden door de RVV in het geval van een schending van artikel 3 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens.
Voor asielzoekers in detentie voorziet de Vreemdelingenwet al een versnelde procedure en die is wél in volle rechtsmacht. Dit noopt haar tot de volgende vragen :
— Waarom zou het gerechtvaardigd zijn dat asielzoekers in detentie wel een opschortend beroep kunnen aantekenen en personen uit de zogenaamd veilige landen niet ?
— Bij de asielzoekers in detentie zitten ook asielzoekers uit de veilige landen. Geldt voor hen dan de mogelijkheid om opschortend beroep aan te tekenen ?
Mevrouw Piryns sluit zich aan bij de vorige opmerkingen. Deze opmerkingen liggen trouwens helemaal in lijn met de rechtspraak van het Europees Hof voor de rechten van de mens waarvoor een schorsend beroep een noodzakelijke voorwaarde is.
Mevrouw Matz vraagt of er geen beroepmogelijkheid bestaat die zowel zeer snel verloopt én een beroep ten gronde mogelijk maakt.
De staatssecretaris heeft aangegeven dat het ontwerp van besluit met de lijst van veilige landen in april aan de Ministerraad wordt voorgelegd. Aangezien dit besluit essentieel lijkt, wenst zij te weten op welke manier het Parlement kan worden betrokken bij de totstandkoming van deze lijst. Wordt het besluit elk jaar herzien in het licht van de politieke toestand ?
De heer Anciaux sluit zich eveneens aan bij de opmerking van de vorige sprekers.
Het recht op asiel is een bij uitstek individueel recht. Hij heeft geen bezwaren tegen een snellere asielprocedure en een humaan terugkeerbeleid maar wat door de Kamer wordt voorgesteld conditioneert een individueel recht in functie van de collectieve situatie in een bepaald land. Hij vindt dat een dergelijke maatregel niet kan gerechtvaardigd worden : de individuele situatie van een persoon die in ons land asiel aanvraagt wordt afgemeten aan de collectieve kwalificatie die wij geven aan het land van oorsprong. Een individueel recht wordt aangetast omwille van een collectief vermoeden van veiligheid. Om die reden vraagt hij dat de senatoren het ontwerp bijsturen.
Mevrouw Désir dringt ook aan op het behoud van een beroep in volle rechtsmacht. Had men niet kunnen voorzien in een — zij het versneld — effectief beroep in feite en in rechte, in plaats van een annulatieberoep ?
Gelet op de beperking voor burgers uit veilige landen, moet de lijst regelmatig worden herzien. Zelfs een jaarlijkse evaluatie lijkt haar onvoldoende, omdat een situatie heel snel kan omslaan.
De Staatsecretaris bevestigt dat het beroep bij de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen een annulatieberoep is. Dit is echter een beoordeling over zowel de feiten als in rechte, zoals erkend door de internationale instanties. Er is een mogelijkheid om in een en dezelfde akte zowel vordering tot schorsing als beroep tot nietigverklaring in te dienen tenzij de schorsing bij uiterst dringende noodzakelijkheid wordt gevraagd. In dat geval kan de vordering tot schorsing worden verworpen als de uiterst dringende reden tot schorsing niet afdoende wordt aangetoond. Het onderzoek zal gebeuren binnen twee maanden. De mogelijkheid tot schorsing van de tenuitvoerlegging bestaat dus wel degelijk, evenals de mogelijkheid van de schorsing van de tenuitvoerlegging bij uiterst dringende noodzakelijkheid.
De staatssecretaris wijst er op dat de voorgestelde oplossing dezelfde bescherming biedt als degene die wordt geboden aan EU-burgers. Ook het annulatieberoep laat een onderzoek van de feiten toe.
Het koninklijk besluit met de lijst van veilige landen zal genomen worden na overleg in de Ministerraad. Het parlement zal hierover vragen kunnen stellen als die lijst gepubliceerd is.
De voorzitter, de heer Moureaux, wijst er op dat een koninklijk besluit op elk ogenblik kan gewijzigd worden door de Ministerraad.
Wat de evaluatie betreft, wijst de staatssecretaris er op dat die op elk ogenblik kan gebeuren. De internationale situatie is geen status quo, oorlogen kunnen uitbarsten en eindigen. Dit vergt dus een permanente evaluatie.
De Europese richtlijn legt geen beroep in volle rechtsmacht op maar er is wel een onderzoek van de feiten. De Europese richtlijn laat een versnelde procedure toe door het CGVS; daarbij is steeds een annulatieberoep en vordering tot schorsing mogelijk. De staatsecretaris wijst er dus op dat er dus steeds een onderzoek gebeurt van de feiten.
Voor de opgesloten vreemdeling blijft eveneens een annulatieberoep mogelijk, evenals een vordering tot schorsing.
Wat de bezorgdheid van de heer Anciaux betreft over het individuele recht op asiel, benadrukt zij dat elke asielzoeker onverkort de rechtsgronden van de Conventie van Genève kan blijven inroepen. Het asielrecht blijft een individueel recht.
Mevrouw Piryns vraagt zich af waarom de staatssecretaris hardnekkig blijft vasthouden aan het annulatieberoep. Een annulatieberoep is nooit hetzelfde als een beroep ten gronde. Gelet op de opmerkingen van het UNHCR en professor Vanheule, meent zij dat voorzichtigheid geboden is. Bovendien is men het over bijna alle partijgrenzen eens dat een beroep in volle rechtsmacht te verkiezen valt boven een annulatieberoep. Een rechtsstaat moet de elementaire rechtsregels respecteren.
De staatssecretaris wijst er op dat de voorgestelde procedure perfect parallel loopt met de procedure die geldt voor EU-burgers. Dat is de inzet geweest van het debat in de Kamer waarvoor een meerderheid is gevonden.
III. ARTIKELSGEWIJZE BESPREKING EN STEMMINGEN
Artikel 1
Het artikel wordt eenparig aangenomen door de 14 aanwezige leden.
Artikel 2
De dames Niessen en Piryns dienen een amendement in op dit artikel teneinde het te doen vervallen (stuk Senaat, nr. 5-1364/2).
Dit amendement strekt ertoe dat asielzoekers die afkomstig zijn uit landen die opgenomen zijn in de lijst van veilige landen, opnieuw een beroep tot herziening kunnen indienen, zoals dat het geval is voor elke asielzoeker wiens asielaanvraag door het Commissariaat-generaal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen is afgewezen, met name een effectief beroep in feite en in rechte, opdat de asielaanvraag ex nunc wordt onderzocht en het beroep de verwijderingsmaatregel opschort.
Het artikel wordt aangenomen met 11 stemmen tegen 1 stem bij 2 onthoudingen. Het amendement wordt bijgevolg verworpen.
Artikel 3
Dit artikel wordt eenparig aangenomen door de 14 aanwezige leden.
Artikelen 4 en 5
Deze artikelen worden aangenomen met 11 stemmen tegen 1 stem bij 2 onthoudingen.
Het wetsontwerp in zijn geheel wordt eveneens aangenomen met 11 stemmen tegen 1 stem bij 2 onthoudingen.
Vertrouwen wordt geschonken aan de rapporteur voor het opstellen van dit verslag.
| De rapporteur, | De voorzitter, |
| Vanessa MATZ. | Philippe MOUREAUX. |