5-524/1 | 5-524/1 |
23 NOVEMBER 2010
Dit wetsvoorstel neemt de tekst over van een voorstel dat reeds op 6 november 2007 in de Senaat werd ingediend (stuk Senaat, nr. 4-357/1 - 2007/2008).
Een aantal recente gebeurtenissen in de magistratuur nopen ons tot diepgaande vragen over de grenzen van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht. Dat aan die onafhankelijkheid niet geraakt mag worden, is het absolute uitgangspunt. Die onafhankelijkheid mag echter niet betekenen dat er een onbeperkte vrijbrief is voor uitingen van magistraten die de vereiste neutraliteit van de rechter schenden.
De onafhankelijkheid van de rechter is en blijft een grondbeginsel van onze democratische rechtsstaat. Dit beginsel zorgt er immers voor dat de rechter zonder enige (vorm van) beïnvloeding van buitenuit een geschil beslecht. Ter ondersteuning van deze visie, die voortvloeit uit de zogeheten « triasleer » of scheiding der machten, verwijs ik uitdrukkelijk naar de rede, uitgesproken door de heer Krings, procureur-generaal bij het Hof van Cassatie op de plechtige openingszitting van dit hof op 1 september 1989 (1) . In deze doorwrochte toespraak, die uitdrukkelijk en uitvoerig de scheiding der machten behandelt, stelt de heer Krings evenwel ook duidelijk dat « deze scheiding der machten geenszins controle uitsluit » (nº 22) en dat « het duidelijk is dat er aldus voortdurend een wederzijdse controle plaatsvindt die een onontbeerlijke waarborg uitmaakt » (nº 26). Verder (in hetzelfde geciteerde nummer) verwijst de heer Krings uitdrukkelijk naar het tuchtrecht als interne controle op de werking van hoven en rechtbanken « doordat hun leden tuchtrechtelijk vervolgd kunnen worden wanneer ze zich schuldig maken aan een feit dat, ook al is het niet strafrechtelijk te vervolgen, niettemin onverenigbaar is met het ambt dat ze uitoefenen ».
Dat de onafhankelijkheid van de rechter niet gelijk kan en mag staan met onverantwoordelijkheid wordt ook in het lang en het breed behandeld in Statuut en deontologie van de magistraat van X. De Riemaecker en G. Londers (2) . Hierin onderstrepen de auteurs dat zelfs onder de oude formulering van het tuchtrecht in artikel 404 van het Gerechtelijk Wetboek (waar we verder op terugkomen) « het nu overduidelijk is dat de inbreuk op de deontologische norm ook via tucht zal gesanctioneerd kunnen worden wanneer hij getuigt van een maatschappelijk onverantwoord gedrag of uitoefening van de functie » (p. 312). Verder lezen we dat « (de rechtzoekende) bijgevolg mag verwachten dat hij door die magistraat onbevooroordeeld en met open geest wordt benaderd. Dit laatste impliceert dat hij mag verwachten dat de rechter zich volledig onafhankelijk én onpartijdig opstelt. » (p. 315). De auteurs wijzen er vervolgens terecht op dat rechter « incontournable » is voor de rechtzoekende... Deze kiest ook niet zijn rechter, in tegenstelling tot bijvoorbeeld zijn advocaat. Dit heeft tot gevolg dat niet alleen de rechterlijke macht in haar geheel, maar ook de individuele magistraten die er deel van uitmaken het volle vertrouwen van de rechtzoekende moeten kunnen genieten » (p. 317). Ter ondersteuning van deze stelling citeren de auteurs nogmaals de heer Krings (3) : « Daartoe is [...] vereist dat bij de rechtzoekende geen twijfel kan bestaan over de integriteit van hen aan wie de geduchte macht is gegeven recht te spreken. [...] De rechter staat boven het gewoel en hoort boven het gewoel te blijven. Hij mag zich niet in de strijd mengen. Hij moet zich afzijdig houden. Hij is niet de verdediger van een sociaal systeem noch van een klasse, noch van een moraal en zeker niet van een politiek. » (citaat p. 318). Wanneer de auteurs dieper ingaan op de geschreven en ongeschreven regels van de deontologie van de magistraat, stellen zij uitdrukkelijk : « [...] De beleidsruimte die elke rechter geboden wordt, laat hem echter niet toe, enerzijds normatief op te treden [...] en, anderzijds, zijn persoonlijk waardenstelsel in de plaats te stellen wat algemeen aanvaard wordt in de maatschappij op het ogenblik dat hij een beslissing neemt. Bij de afhandeling van de hem toevertrouwde zaken, behandelt de magistraat iedereen op gelijke voet en zonder enig vooroordeel, ongeacht de afkomst, de religieuze of politieke overtuiging, het ras of de huidskleur van de betrokken partijen. » (p. 344).
Het kan dus eenvoudigweg niet dat rechters publiekelijk over politieke, ethische en filosofische kwesties uitspraken doen, en nog veel erger, in vonnissen daarvan de neerslag expliciet laten blijken.Een aantal homofobe uitlatingen en een vonnis waar nadrukkelijk kwaliteitsvergelijkingen gemaakt worden tussen onderwijsnetten, zijn daar schrijnende voorbeelden van. In zulke omstandigheden ontstaat er een sfeer van vooringenomenheid, van vooroordelen, waardoor het vertrouwen van de rechtzoekende ernstig ondermijnd wordt.
Weliswaar staan voor de rechtzoekende een aantal middelen open om tegen deze (mogelijke) vooringenomenheid op te treden. Een eerste mogelijkheid vormen de klassieke rechtsmiddelen (beroep, ...). Een tweede mogelijkheid is de wraking van de rechter. Dit laatste wordt evenwel nauwelijks of niet toegepast om de eenvoudige reden dat veel mensen niet op de hoogte zijn van deze mogelijkheid. Ook de advocatuur is niet happig op deze mogelijkheid. Logisch, want eens een rechter gewraakt, moet je dat aanhouden.
Daarenboven lossen deze individuele mogelijkheden het collectieve gevoel van wantrouwen in de magistratuur niet op.
Daarom deel ik volkomen het standpunt van de heer Hugo Lamon, zoals verwoord in zijn vrije tribune « Oordelen zonder vooroordelen (4) » : « Op korte tijd stond twee keer de persoonlijke mening van rechters ter discussie. Een Tongerse rechter die moest oordelen over een door een homokoppel samen aangegane lening, vroeg zich in volle zitting af of dat niet tegen de openbare orde en de goede zeden indruist. Toen hij over die uitspraak geïnterviewd werd in Het Belang van Limburg, waarschuwde hij dat homo's het abnormale niet tot norm moeten willen verheffen. Nauwelijks twee weken later lekte uit dat een rechter uit Dendermonde in een echtscheidingszaak waarin zij onder meer diende te beslechten naar welke school het kind moest gaan, van oordeel was dat er gerust mag worden gesteld dat de katholieke onderwijsnetten en universiteiten veruit het meest kwaliteitsvolle onderwijs leveren (5) .
Rechters die in de marge van een rechtszaak krasse uitspraken doen, het is geen nieuw fenomeen. Ook vroeger waren er ietwat excentrieke rechters die op de zitting of in hun vonnis orakelden, al zijn dit soort incidenten hoogst uitzonderlijk. Wel nieuw is dat die uitspraken nu de krant halen. De Tongerse zaak gaf zelfs aanleiding tot een parlementaire vraag, waarbij de toenmalige minister van Justitie moest toegeven dat zij onbevoegd was en dat enkel de korpschef van de betrokken magistraat eventueel een tuchtzaak kon opstarten. In de scholendiscussie heeft dezelfde minister in de pers aangekondigd dat ze de betrokken korpschef toch zou wijzen op de uitspraak. Meteen komen we tot de kern van het probleem. Rechters moeten in alle onafhankelijkheid kunnen werken en mogen door niemand onder druk worden gezet, ook niet door de minister bevoegd voor Justitie. Dat is essentieel in een goed werkende rechtstaat. Ze moeten in hun vonnis het recht toepassen op het concrete geval, waarbij ze zich niet mogen laten leiden door wat de politiek van de uitspraak vindt. Maar rechters kunnen zich ook vergissen. Net daarom kan men in veel gevallen tegen hun uitspraak in beroep gaan, zodat andere rechters de zaak nog eens opnieuw kunnen bekijken. Essentieel hierbij is dat niemand anders dan een rechter een rechtszaak kan beoordelen. De commotie rond de twee incidenten toont aan dat de zaken niet altijd zo eenvoudig liggen. Het wordt voor velen steeds moeilijker te aanvaarden dat de noodzakelijke onafhankelijkheid van de rechter soms leidt tot een onverantwoordelijkheid. Partijen in een zaak kunnen weliswaar hoger beroep aantekenen, maar hoe zit het dan met buitenstaanders die ook gegriefd kunnen zijn door de uitspraak ? Het gemeenschapsonderwijs voelt zich terecht onheus behandeld door de rechter, nu er een rechterlijke uitspraak is die insinueert dat dit onderwijs niet deugt. En kan dat wel, een rechter die de indruk geeft dat de wetgever de homo's te veel in bescherming neemt ? Het gaat dus niet enkel over de oplossing van het geschil voor partijen, maar over de maatschappelijke impact van die uitspraken.
De rechter kan op grond van de onafhankelijkheid niet aangesproken worden op de inhoud van zijn vonnissen. Maar dat mag geen vrijgeleide zijn om in zijn uitspraak dingen te betrekken die geen verband houden met de zaak. Rechters die dat wel doen, misbruiken hun onafhankelijkheid. Kunnen zij dan niet op een andere wijze ter verantwoording worden geroepen ? De toenmalige minister van Justitie Onkelinx verwees naar de mogelijkheid om een tuchtprocedure op te starten als de rechter de deontologische regels niet respecteert. Over het al dan niet opstarten van een tuchtprocedure wordt niet gecommuniceerd en als er al een tuchtzaak volgt, wordt die afgehandeld zonder dat de buitenwereld daar weet van heeft. Voor de publieke opinie staat dit dus gelijk met straffeloosheid.
De persoonlijke stellingnames door rechters leiden soms wel tot onvrede en onbegrip bij groepen rechtzoekenden. Die wrevel heeft op het eerste zicht iets paradoxaals : lange tijd was er kritiek op de magistraten omdat ze in hun ivoren toren wereldvreemd zaten te wezen, en net nu ze hun juridisch harnas al eens afleggen en in alle openheid een persoonlijke beschouwing maken, worden ze weer verketterd. Maar wie het probleem zo stelt, vergist zich. De onafhankelijkheid van de rechter bestaat maar voor zover die nodig is om een uitspraak te doen over een concreet geschil. Dat moet gebeuren in overeenstemming met de bestaande wetten, waaraan ook hij onderworpen is. algemene uitspraken over iemands seksuele geaardheid of over een onderwijstype behoren niet tot het takenpakket van een rechter. Zijn persoonlijke mening is dan niet relevant en het past niet dat de rechter daar « als rechter » een standpunt over inneemt. Dat mag hij doen in de privésfeer of op café, maar niet in toga in de zittingzaal of in zijn vonnis. In zijn officieel optreden passen terughoudendheid en bescheidenheid. Op die momenten moet hij zich onthouden van een persoonlijke mening die verder gaat dan de toepassing van de wet op het concrete geval.
Onderzoek heeft opnieuw aangetoond dat de burger geen hoge pet op heeft van justitie. Rechters en advocaten worden vaak op dezelfde negatieve wijze bejegend. Alle actoren van justitie moeten dat signaal ernstig nemen. Het is zeker niet de bedoeling dat rechters zich van de samenleving afsluiten, ze mogen wel degelijk een maatschappelijke bewogenheid hebben, maar als ze recht spreken, moeten ze voorzichtig zijn. En als ze, zonder daartoe door partijen te zijn gevraagd, krasse uitspraken doen die voor maatschappelijke beroering zorgen, moet er reactie komen. De verwijzing naar een tuchtprocedure lost de maatschappelijke onvrede immers niet op. De burger meer vertrouwen laten hebben in het gerecht vergt ook de duidelijke boodschap dat het de rechter niet toekomt om zijn functie aan te wenden om persoonlijke ideologische standpunten te uiten. Rechters behoren het vertrouwen van iedereen te hebben, ook van mensen met wie ze persoonlijk een probleem kennen. Hier is een taak weggelegd voor alle actoren die bij justitie betrokken zijn.
In de eerste plaats is het een interne taak van de rechterlijke macht om op te treden indien leden van die rechterlijke macht op het vlak van de neutraliteit hun boekje duidelijk te buiten gaan.
Het Gerechtelijk Wetboek voorziet in titel V van boek II dan ook in een aantal bepalingen betreffende het tuchtrecht van personen die een gerechtelijk ambt uitoefenen. De bepalingen hieromtrent zijn door de wet van 7 juli 2002, in werking getreden op 14 februari 2004, grondig hervormd.
Artikel 404 van het Gerechtelijk Wetboek bepaalt dat aan de leden van de rechterlijke macht een tuchtstraf opgelegd kan worden als ze « hun ambtsplichten verzuimen of door hun gedrag afbreuk doe aan de waardigheid van hun ambt » (eerste lid) of ook indien ze « de taken van hun ambt verwaarlozen en zodoende afbreuk doen aan de goede werking van de justitie of aan het vertrouwen in die instelling » (tweede lid toegevoegd door de wet van 7 juli 2002).
De tuchtstraffen, vastgesteld in artikel 405 van het wetboek, zijn voortaan onderverdeeld in enerzijds de lichte tuchtstraffen (waarschuwing of berisping) en de zware tuchtstraffen, waarin twee graden zijn.
De zware tuchtstraffen van eerste graad zijn :
— inhouding van wedde;
— tuchtschorsing;
— intrekking van het mandaat bedoeld in artikel 58bis;
— tuchtschorsing met intrekking van het mandaat bedoeld in artikel 58bis.
De zware tuchtstraffen van tweede graad zijn :
— ontslag van ambtswege;
— ontzetting uit het ambt of afzetting.
Een belangrijke nieuwigheid in dit tuchtrecht is de instelling van een Nationale Tuchtraad (Nederlandstalige en Franstalige Kamer), samengesteld uit drie magistraten van de zetel, twee van het parket en twee leden die niet tot de rechterlijke macht behoren; deze tuchtraad heeft als opdracht een niet-bindend advies uit te brengen in dossiers waarin een zware tuchtstraf kan opgelegd worden (artikel 409).
Ook grondig hervormd zijn de antwoorden op de vragen wie een tuchtonderzoek kan instellen (artikel 410), wie het onderzoek ter zake kan voeren (artikel 411), wie de tuchtstraf kan opleggen (artikel 412) en waar beroep tegen deze straf mogelijk is (artikel 415).
Nieuw is ook dat een compleet uitgewerkte procedure ingeschreven wordt (artikel 418 en volgende).
Vastgesteld dient echter dat ondanks de interne mogelijkheid om rechters tot de orde te roepen er in de praktijk niet of weinig doortastend opgetreden wordt. Dat was alleszins zo in het verleden, waarbij nauwelijks gebruik werd gemaakt van het tuchtrecht ten aanzien van magistraten (de ophefmakende zaak van de Mechelse magistraat Arousseau buiten beschouwing gelaten). Dat blijkt ook uit de opgegeven cijfers in het hierboven aangehaalde boek « Statuut en deontologie van de magistraat » : over de periode 1973 tot 1998 werden welgeteld 49 waarschuwingen, 14 maatregelen van enkele censuur, 5 van censuur met berisping en 8 schorsingen opgetekend.
Of de vernieuwde regelgeving inzake het tuchtrecht daar enige wijziging aanbrengt, is nog maar de vraag gelet op de hierboven aangehaald voorbeelden.
Alleszins zijn wij de mening toegedaan dat naast intern toezicht, ook een meer extern gericht toezicht noodzakelijk is. Intern toezicht op het functioneren van de dienstverlening aan het publiek, ook binnen de rechterlijke macht, is en blijft een absolute noodzaak. Maar we moeten ook oog hebben voor het gegeven dat uitsluitend intern toezicht ook tot misbruiken aanleiding geeft : verantwoordelijken die hun verantwoordelijkheid niet opnemen, personen die elkaar toedekken, enz.
Indien het vertrouwen in de rechterlijke macht ernstig geschonden wordt door het niet-respecteren van de noodzakelijke neutraliteit, is dat tevens niet alleen een kwestie van het intern tuchtrecht van de magistratuur, maar wordt de werking van de democratische instellingen ernstig gehypothekeerd. Dat gaat verder dan zomaar een intern probleem binnen de rechterlijke macht en daarom moet er een bredere en krachtigere actiemogelijkheid zijn om zo snel mogelijk paal en perk te stellen aan schendingen van de vereiste neutraliteit bij rechters.
In onderhavig voorstel wordt daartoe een concrete piste uitgewerkt, waarbij er bijzonder over gewaakt is dat daarbij het principe van de scheiding der machten gerespecteerd wordt.
Aan de andere actoren binnen de gerechtelijke wereld wordt de mogelijkheid gegeven om een kwestie van schending van neutraliteit aanhangig te maken. Dat gebeurt hetzij door een verzoek van de minister bevoegd voor Justitie, de Kamer van volksvertegenwoordigers of de orde(s) van advocaten bij de Nationale Tuchtraad. Deze tuchtraad stelt, ongeacht de mogelijke tuchtstraf, een onderzoek in en stelt een niet-bindend advies ter zake op. Dit advies wordt overgezonden aan het Hof van Cassatie, dat ter zake in laatste aanleg uitspraak doet.
Dit aanhangigmaken is als het ware het luiden van de alarmklok, een alarmbelprocedure zeg maar, zonder dat dit rechtstreeks of onrechtstreeks impliceert dat een politieke instantie kan ingrijpen in de rechterlijke macht. De tussenschakel van de Nationale Tuchtraad en het laten beoordelen van de eventuele schending van de neutraliteit door het Hof van Cassatie garanderen dat.
De instanties die een zaak kunnen aanhangig maken zijn zoals reeds aangehaald :
— de minister bevoegd voor de Justitie; deze is immers beleidsverantwoordelijke en moet ter zake verantwoording afleggen aan de wetgevende macht;
— de Kamer van volksvertegenwoordigers vermits overeenkomstig de Grondwet uitsluitend de Kamer van volksvertegenwoordigers het politieke toezicht uitoefent,
— de Raad van de Orde van advocaten voor elke balie; de advocaten zijn immers als het ware de terreinspelers.
Daarmee denken wij de aangewezen instanties aangemerkt te hebben om de noodzakelijke neutraliteit van de rechter (mee) te bewaken. Gelet op de ernst van de problematiek en de noodzaak om weloverwogen stappen te zetten, hebben wij de burger zelf geen initiatiefrecht gegeven. Artikel 410, § 3, van het Gerechtelijk Wetboek geeft ten andere elke persoon het recht om te klagen over tekortkomingen aan de verplichtingen bedoeld in artikel 404.
| Guy SWENNEN. |
Artikel 1
Deze wet regelt een aangelegenheid als bedoeld in artikel 77 van de grondwet.
Art. 2
In het Gerechtelijk Wetboek wordt een artikel 409bis ingevoegd, luidende :
« Art. 409bis. — De Nationale Tuchtraad onderzoekt tevens de feiten die in aanmerking komen voor een tuchtstraf indien de minister bevoegd voor justitie, de Kamer van volksvertegenwoordigers of de raad van de orde van advocaten bij de balie daarom verzoeken.
Hij brengt een niet-bindend advies uit over de in dat geval op te leggen straf en zendt dit over aan het Hof van Cassatie. »
Art. 3
In artikel 410 van hetzelfde wetboek, vervangen bij de wet van 7 juli 2002, wordt paragraaf 1 aangevuld als volgt :
« 8º het Hof van Cassatie met verenigde kamers ingeval van toepassing van artikel 409bis. »
Art. 4
In artikel 412 van hetzelfde wetboek, vervangen bij de wet van 7 juli 2002, worden de volgende wijzigingen aangebracht :
1º in paragraaf 1, tweede lid, worden de woorden « het bepaalde in het vorige lid » vervangen door de woorden « artikel 410, paragraaf 1, 1º tot 7º » :
2º paragraaf 2 wordt aangevuld als volgt :
« 8º het Hof van Cassatie met verenigde kamers ingeval van toepassing van artikel 409bis. »
26 oktober 2010.
| Guy SWENNEN. |
(1) Krings, E., « Plichten en rechten van de leden van de rechterlijke macht », RW, 1988-89, 169-182.
(2) Die Keure, 2000.
(3) E. Krings, « Plichten en dienstbaarheden van de leden van de rechterlijke macht », RW, 1988-1989, 169.
(4) De Standaard, 3 november 2005.
(5) De Standaard, 29-30 oktober 2005.