1-326/9 | 1-326/9 |
8 DECEMBER 1998
INHOUD
Hoofdstuk III. De georganiseerde criminaliteit in België. Algemeen overzicht
Hoofdstuk IV. Analyse van de diamant-, de petroleum- en de vleessector
Hoofdstuk V. Aanpak van de georganiseerde criminaliteit
Op 18 juli 1996 heeft de Senaat een parlementaire commissie van onderzoek naar de georganiseerde criminaliteit in België ingesteld. Haar opdracht bestond erin :
« Een onderzoek te verrichten naar de omvang, de aard en de ernst van de georganiseerde criminaliteit in België;
Na te gaan hoe deze georganiseerde criminaliteit op een effectieve en rechtmatige wijze kan worden bestreden;
Nadat een analyse is gemaakt van de bestaande toestand, conclusies te trekken en aanbevelingen en voorstellen te formuleren teneinde deze doelstelling te bereiken (1). »
De instelling van een dergelijke parlementaire onderzoekscommissie komt tegemoet aan een fundamentele bezorgheid om de rechtsbedeling en de democratie tegen de achtergrond van een dreiging waarop de overheid met gepaste middelen moet reageren (2).
« In toenemende mate heerst desaangaande onder de bevolking verontrusting, wat begrijpelijk en terecht is. Van de georganiseerde criminaliteit gaat immers een onmiskenbare dreiging uit voor onze democratische samenleving. Niet alleen plegen de criminele organisaties op planmatige wijze zwaarwichtige misdrijven (drugs-, mensen-, wapen- en hormonenhandel, afpersing, diefstal en heling, illegale tewerkstelling, enzovoort). Bovendien en vooral dit is verontrustend streven deze organisaties naar de verwerving van economische, financiële en politieke macht (« innesteling » in de « bovenwereld »). Ook het gebruik van « professionele methodes » zoals liquidatie, corruptie en contra-observatie ter « bescherming » van zichzelf illustreert duidelijk het gevaar dat van de criminele organisaties uitgaat (3). »
Om verschillende redenen is deze criminaliteit zorgwekkend : door haar omvang, door haar weerslag op het economisch en sociaal leven, door haar schimmige aanwezigheid, door haar voornamelijk internationale aard, door haar vermogen de vitale structuren van het staatsbestel binnen te dringen. Maar, om nog een andere reden is deze bedreiging verontrustend, te weten omdat ze het huidige vermogen van de rechtsstaat om de veiligheid van haar burgers te waarborgen tot het uiterste op de proef stelt. Een kenmerk van de georganiseerde criminaliteit dat men zeker nooit uit het oog mag verliezen, is dat zij de vorm van criminaliteit is die het gerechtelijk apparaat thans het moeilijkst kan bekampen.
Deze vaststelling heeft er enkele van onze buurlanden in het recente verleden toe aangezet parlementaire onderzoekscommissies over dit onderwerp op te richten.
Zo was er in Nederland de enquêtecommissie opsporingsmethoden, doorgaans naar haar inmiddels overleden voorzitter de commissie-Van Traa genoemd, die tijdens de periode 1995-1996 diepgaand onderzoek heeft verricht naar de aard en de omvang van de georganiseerde criminaliteit in Nederland en de wijze waarop die moet worden bestreden onder meer met bijzondere opsporingsmethoden (4).
In Frankrijk was er de onderzoekscommissie van de Assemblée nationale naar de middelen om de pogingen van de maffia om Frankrijk binnen te dringen, te bestrijden. Deze commissie ingesteld op 29 oktober 1992 bracht, daartoe genoodzaakt door verkiezingen, reeds op 27 januari 1993 haar verslag uit (5).
Wat nu België betreft, biedt de georganiseerde criminaliteit ons het beeld van een justitieel apparaat in de ruime betekenis, d.w.z. zowel de hoven en rechtbanken als de uiteenlopende diensten van misdaadbestrijding, dat vaak functioneel onaangepast, achterhaald en verouderd overkomt : « in de strijd tegen de georganiseerde criminaliteit lijkt een verdere professionalisering (specialisering) van het gerechtelijk apparaat en de diverse politiediensten immers wenselijk te zijn. In concreto rijzen bijvoorbeeld de volgende vragen : welke politiedienst(en) dient/dienen specifiek belast te worden met de opsporing van de georganiseerde criminaliteit (de gerechtelijke politie, de BOB) ? Wat is de rol van het openbaar ministerie, van het College van procureurs-generaal ? (6) »
Het beeld dat wij krijgen van de werking van ons repressief apparaat, wanneer het de strijd aanbindt met de georganiseerde criminaliteit, mag ons evenwel niet doen vergeten dat wat wij daar vaststellen in vele opzichten meer is dan een mankement bij de bestrijding van deze vorm van criminaliteit alleen. De « dysfuncties » die de wetgever overigens in vele gevallen lang geleden reeds heeft vastgesteld (cf. de rapporten van de onderzoekscommissie over het zwaar banditisme, het rapport van de onderzoekscommissie over de ontvoerde kinderen) tonen aan dat dit probleem onze politiediensten en onze hoven en rechtbanken als een endemische kwaal teistert.
« De ratio voor de oprichting van een onderzoekscommissie houdt verband met het feit dat justitie de afgelopen jaren regelmatig met een aantal incidenten over bepaalde strafonderzoeken werd geconfronteerd, die heel wat opschudding hebben veroorzaakt. Iedere rel kreeg steevast een verlengstuk in het Parlement, maar blijkbaar was dat niet voldoende om het roer om te gooien. Men bleef trouw aan een casuïstische aanpak van het probleem.
Deze incidentele, fragmentaire benadering van de georganiseerde misdaad garandeert op lange termijn echter geen succes (7). »
Op dit punt stelt de commissie met tevredenheid vast dat de verschillende hervormingen werden uitgevoerd waarmee men tegemoet kan komen aan een aantal van de klachten die de rechtzoekenden tegen het justitieel apparaat hebben geuit (hervorming van de politiediensten, verbetering van de strafvordering, institutionalisering van het College van procureurs-generaal, installatie van de Hoge Raad voor de Justitie, van het federaal parket en van de Raad van procureurs des Konings). Deze hervormingen kunnen bijdragen tot een algemeen verbeterde werking van onze instellingen en zeker als een pluspunt worden beschouwd in de strijd tegen de georganiseerde criminaliteit. Ze zijn evenwel niet toereikend.
« De werkelijke draagwijdte van het probleem van de georganiseerde criminaliteit in België is onvoldoende gekend. Een diepgaand beschrijvend beeld van de georganiseerde criminaliteit ontbreekt vooralsnog. Een dergelijk beeld is nochtans onontbeerlijk. Een duidelijk criminaliteitsbeeld laat immers toe de opsporings- en bestrijdingsmethoden daarop af te stemmen, hetgeen een efficiënte aanpak van het probleem mogelijk maakt.
Uit getuigenissen voor de zogenaamde « Bendecommissie » is alvast gebleken dat « de politiediensten in de strijd tegen de georganiseerde criminaliteit als het ware verplicht zijn om een beroep te doen op bijzondere politietechnieken maar dat het gebrek aan wetten en reglementen terzake een bron van frustraties en problemen is » (Stuk Kamer, 1988, nr. 59/8, blz. 231). (...)
Een onderzoek naar zowel de noodzakelijkheid als de rechtmatigheid van de door politie en justitie aangewende (en aan te wenden) opsporings- en bestrijdingsmethoden is aldus wenselijk. » (8).
Deze vorm van criminaliteit brengt ons echter ook bij een aantal vragen over ons rechtssysteem, onze juridische werkmiddelen. Deze laatste vraag is zo belangrijk dat zij ons als het ware spontaan ertoe brengt vraagtekens te plaatsen bij een aantal beginselen waarop ons rechtssysteem en vooral ons strafrechtsysteem thans berusten (bijvoorbeeld : het vermoeden van onschuld, de bewijslast, de bestanddelen van het misdrijf, de strafrechtelijke verantwoordelijkheid ...). Het gevaar is bijgevolg niet denkbeeldig dat er overal uitzonderingswetten opduiken, waarbij men in botsing komt met de waarden die onze rechtstaat kenmerken (9).
« Voorts rijst de vraag of ook niet de (straf)wetgeving moet worden aangepast. Inzake de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit blijkt deze immers bepaalde lacunes te vertonen. (Zo bijvoorbeeld zou onder meer kunnen gedacht worden aan het invoeren van een bijzondere strafbaarstelling voor georganiseerde criminaliteit, het omschrijven van deze vorm van criminaliteit als een voortdurend misdrijf, het invoeren van vermogenssancties, de mogelijkheid tot doorbreking van de rechtspersoonlijkheid, ...).
De strijd tegen de georganiseerde criminaliteit zal pas dan succesvol zijn wanneer er ook een effectieve bestraffing van de werkelijke daders volgt binnen een redelijke termijn. Alzo lijkt het ten slotte raadzaam dat onder meer ook bepaalde aspecten van de procesvoering opnieuw zouden worden bekeken. (Bijvoorbeeld : kan strafvermindering worden toegestaan in ruil voor een getuigenis tegen een « kopstuk » van de criminele organisatie ? Mag bekeken vanuit de rechten van de verdediging, de identiteit van een informant/kroongetuige geheim worden gehouden ? Dient met betrekking tot het bewijs van herkomst van verdachte vermogens de bewijslast te worden omgekeerd ?...) » (10).
Ook al komt het strafrechtelijk systeem vaak op de voorgrond in de debatten over de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit, toch mogen we niet uit het oog verliezen dat meer fundamenteel gesproken deze vorm van criminaliteit ons ertoe brengt de mogelijke grenzen van het strafrecht af te bakenen. Immers, ook al moet de strijd tegen de georganiseerde criminaliteit noodzakelijkerwijze verlopen via een doelmatig optreden van het strafrechtelijk apparaat, toch kan dat laatste alleen niet voor alle oplossingen zorgen. Als laatste middel om de orde en de sociale samenhang te handhaven, kan en zou men slechts mogen in laatste instantie een beroep doen op het strafrechtelijk systeem, anders dreigt het in ademnood te komen zoals dat thans reeds het geval is. De strijd tegen de georganiseerde criminaliteit kan dus niet uitsluitend repressief verlopen doch behoort integendeel preventieve middelen aan te spreken. Deze middelen blijken van het allergrootste belang wanneer men weet hoe gemakkelijk misdadige organisaties de geringste tekortkomingen in onze samenleving te baat nemen (een logge administratie, ingewikkelde instellingen, een juridisch vacuüm, gebrekkige samenwerking, gebrekkige coördinatie, enz.) en zelfs van de zogeheten punten van vooruitgang profiteren (het openstellen van de grenzen, liberalisering van het handelsverkeer, internationalisering van economische activiteiten, technologische vooruitgang, enz.).
De commissie is er zich terdege van bewust dat de georganiseerde criminaliteit weliswaar doelmatig bestreden moet worden in ons eigen land doch dat men het louter nationaal standpunt moet overschrijden. De strijd tegen deze vorm van criminaliteit behoort in een internationale context te verlopen. Dat houdt niet alleen in dat onze wetgeving in overeenstemming moet zijn met de supranationale regelgeving, dat de internationale verdragen bekrachtigd worden (België heeft als een van de laatste lidstaten de Europolconventie bekrachtigd) maar ook dat ons land de motor moet zijn bij de ontwikkeling van een ten minste op Europese schaal bepaald beleid voor de strijd tegen de georganiseerde criminaliteit. Op dit punt stelt de commissie met tevredenheid vast dat de Belgische regering de aanzet heeft gegeven tot een voorstel van actieplan tot oprichting van een Europees gerechtelijk netwerk. Dit voorstel werd op 10 juli 1997 ingediend bij het secretariaat-generaal van de Raad van de Europese Unie en past in de uitvoering van het actieplan ter bestrijding van de georganiseerde criminaliteit, goedgekeurd op de Europese Top te Amsterdam in juni 1997.
Een doelmatige bestrijding van de georganiseerde criminaliteit moet ons voeren naar een diepgaand onderzoek naar de werking van onze instellingen zowel de openbare als de particuliere, op het nationale en op het supranationale vlak. Voor de wetgever komt het er dus op aan een gepaste en afgewogen oplossing te vinden voor de uitdaging die de georganiseerde criminaliteit hem voor de voeten werpt.
1.1. Samenstelling bij de oprichting
Overeenkomstig artikel 3 van het op 18 juli 1996 aangenomen voorstel tot instelling van de onderzoekscommissie « bestaat de commissie uit elf leden en elf plaatsvervangers, aangewezen volgens de regel van de evenredige vertegenwoordiging van de politieke fracties. Bovendien kan iedere fractie die er niet in vertegenwoordigd is, bij de samenstelling van de commissie één lid aanwijzen, dat aan de werkzaamheden van de commissie mag deelnemen zonder stemrecht; dit lid heeft voor het overige alle rechten en verplichtingen van de andere leden » (11).
Ter uitvoering van deze bepaling heeft de plenaire vergadering van de Senaat op 8 oktober 1996 de volgende senatoren benoemd tot lid van de onderzoekscommissie (12) :
CVP : de heren Bourgeois en Vandenberghe;
PS : de heren Lallemand en Mahoux;
VLD : de heer Coveliers en mevrouw Leduc;
SP : de heren Erdman en Pinoie;
PRL-FDF : de heer Desmedt;
PSC : mevrouw Milquet;
Vlaams Blok : de heer Verreycken.
Als plaatsvervangers werden de volgende senatoren aangewezen :
CVP : de heren Caluwé en Weyts;
PS : mevrouw Lizin en de heer Mouton;
VLD : de heren Goovaerts en Goris;
SP : de dames Maximus en Merchiers;
PRL-FDF : de heer Foret;
PSC : mevrouw Delcourt-Pêtre;
Vlaams Blok : de heer Raes.
De volgende senatoren werden aangesteld als lid zonder stemrecht :
VU : de heer Loones;
Ecolo : mevrouw Dardenne;
Agalev : de heer Boutmans.
Na de benoeming van haar leden door de plenaire vergadering van de Senaat op 8 oktober 1996, ging de commissie nog diezelfde dag over tot de verkiezing van haar bureau.
De heren Vandenberghe en Lallemand werden bij eenparigheid benoemd tot voorzitters, de heren Desmedt en Erdman tot ondervoorzitters.
De heer Coveliers en mevrouw Milquet werden eveneens bij eenparigheid aangewezen als rapporteurs.
1.3. Wijziging in de samenstelling
De commissie kende tijdens haar werkzaamheden wel enig personeelsverloop.
Zo nam mevrouw Milquet, na de publicatie van het eerste tussentijds verslag op 3 december 1997, bij brief van 21 januari 1998 ontslag uit de commissie omdat zij de nieuwe taken die haar door haar partij waren toevertrouwd, niet langer kon combineren met de werkzaamheden van de onderzoekscommissie en de commissie voor de Binnenlandse Zaken waarvan zij het voorzitterschap bekleedt. Zij werd als lid vervangen door mevrouw Jeanmoye en, bij beslissing van de commissie van 21 januari 1998, als rapporteur opgevolgd door de heer Desmedt.
Op 31 maart 1998 diende de heer Mouton zijn ontslag in als senator. Hij werd als plaatsvervangend lid niet vervangen.
Alvorens haar onderzoekswerkzaamheden op te starten, heeft de commissie op 8 oktober 1996 haar reglement van orde opgesteld dat op 25 oktober daaropvolgend bij eenparigheid van de 9 aanwezige leden werd goedgekeurd.
Dit reglement specificeert voor een deel de bepalingen van de wet van 3 mei 1880 op het parlementair onderzoek.
Het luidt als volgt :
« 1. Openbaarheid
§ 1. Overeenkomstig artikel 3, derde lid, van de wet van 3 mei 1880 op het parlementair onderzoek, zoals gewijzigd door de wet van 30 juni 1996, zijn de vergaderingen openbaar, tenzij de onderzoekscommissie anders beslist.
§ 2. De beraadslagingen geschieden steeds in besloten vergadering.
§ 3. Ieder lid van de Senaat heeft het recht de vergaderingen bij te wonen, ook de besloten vergaderingen, zonder evenwel zelf het woord te mogen nemen.
§ 4. De medewerkers van de fracties mogen de vergaderingen bijwonen, tenzij de commissie anders beslist.
Slechts één medewerker per fractie mag de vergaderingen bijwonen en dat enkel indien vergezeld van tenminste één lid van de betrokken fractie.
De fractievoorzitters delen bij het begin van de werkzaamheden de naam mee van de medewerker die de vergaderingen zal bijwonen.
§ 5. De getuigenverhoren die achter gesloten deuren plaatsvinden, worden enkel bijgewoond door de vaste leden van de commissie, in voorkomend geval vervangen door de respectieve plaatsvervangers.
De medewerkers van de fracties wonen deze verhoren niet bij.
De commissie kan op elk moment van deze regels afwijken.
2. Geheimhoudingsplicht
§ 1. Om de goede werking van de commissie te verzekeren, is iedereen tot geheimhouding verplicht met betrekking tot de informatie verkregen naar aanleiding van de vergaderingen die niet openbaar zijn.
§ 2. Andere personen dan de senatoren die, in welke hoedanigheid ook, de niet-openbare commissievergaderingen bijwonen of eraan deelnemen, zijn gehouden vooraf onder ede te verklaren het geheime karakter van de werkzaamheden te zullen naleven.
3. Getuigen en deskundigen
§ 1. De getuigen en deskundigen worden opgeroepen bij gewone brief. Verschijnen zij niet, dan worden zij door een gerechtsdeurwaarder gedagvaard. Weigeren zij, na dagvaarding te verschijnen, dan wordt proces-verbaal opgemaakt, overeenkomstig artikel 10 van bovengenoemde wet. Dat proces-verbaal wordt overgezonden aan de procureur-generaal bij het hof van beroep, opdat gevolg wordt gegeven als naar recht.
§ 2. De getuigen, de tolken en de deskundigen leggen de eed af volgens dezelfde bewoordingen als die welke gebruikt worden voor het hof van assisen. De getuigen worden verwittigd dat ze het recht hebben te zwijgen als ze vrezen door verklaringen af te leggen zichzelf te beschuldigen.
§ 3. Van de verhoren wordt een stenografisch verslag opgesteld. De getuige of deskundige wordt verzocht te bevestigen dat hij volhardt in zijn verklaringen.
Op verzoek van een lid kan de commissie beslissen dat het proces-verbaal van het verhoor onmiddellijk wordt opgemaakt; de getuige of deskundige zal dan worden verzocht het proces-verbaal van het verhoor te ondertekenen na lezing.
Het proces-verbaal wordt op het secretariaat van de commissie bewaard, waar het ter inzage ligt van de leden van de commissie. Er worden geen afschriften afgegeven. De secretaris houdt een register bij van de personen die het proces-verbaal komen raadplegen.
Elk lid van de commissie ontvangt een afschrift van de verslagen van de openbare hoorzittingen.
§ 4. De werkzaamheden, met inbegrip van de verklaringen van de getuigen en de deskundigen, worden op band opgenomen. De banden worden onder de verantwoordelijkheid van de voorzitters en de secretaris van de commissie achter slot op het secretariaat bewaard. Alleen de leden van de commissie mogen de banden beluisteren. In geen geval mogen de banden worden gekopieerd. De secretaris houdt een register bij van de personen die de banden komen beluisteren.
4. Pers
Na elke vergadering beslist de commissie of er een mededeling wordt gedaan aan de pers. De voorzitters samen met de overige leden van het Bureau staan eventueel de pers te woord. »
Volledigheidshalve dient te worden vermeld dat de onderzoekscommissie in haar werking niet alleen onderworpen was aan de wet van 3 mei 1880 op het parlementair onderzoek en het door haar aangenomen reglement van orde, maar eveneens aan het Reglement van de Senaat.
Inzonderheid de artikelen 70, derde en vierde lid, en 70bis verdienen de aandacht.
Artikel 70, derde en vierde lid, bepaalt het volgende :
« 3. Elke onderzoekscommissie brengt binnen de haar toegewezen termijn aan de Senaat verslag uit over haar werkzaamheden.
4. Het verslag noch de besluiten die het eventueel bevat, worden bij de plenaire vergadering in stemming gebracht, onverminderd de moties die tot slot van de bespreking van dat verslag kunnen worden ingediend. »
Artikel 70bis bevat de sanctieregeling voor senatoren die de geheimhoudingsplicht schenden ten aanzien van informatie verkregen naar aanleiding van niet-openbare commissievergaderingen.
Het luidt als volgt :
« 1. Iedere senator die, in strijd met artikel 3 van de wet van 3 mei 1880 op het parlementair onderzoek, informatie verkregen naar aanleiding van een niet-openbare vergadering van een parlementaire onderzoekscommissie bekendmaakt en daardoor afbreuk doet aan de eer en de waardigheid van de Senaat of het goede verloop van het onderzoek of de geloofwaardigheid ervan in gevaar brengt, kan gesanctioneerd worden overeenkomstig de hiernavolgende bepalingen.
2. De behandeling van schendingen van de geheimhouding kan gevraagd worden door een derde van de leden van de onderzoekscommissie, bij brief gericht aan de voorzitter van de commissie, of door de voorzitter zelf. In de bovenvermelde brief of in de door de voorzitter opgestelde nota wordt een gedetailleerde beschrijving van de aangehaalde feiten gegeven.
Deze vraag wordt op de agenda geplaatst van de eerste vergadering volgend op de indiening ervan. Een termijn van ten minste acht dagen moet verlopen tussen de indiening van de vraag en de behandeling ervan in de commissie.
De betrokken senator wordt bij brief van de voorzitter op de hoogte gebracht van de feiten die hem verweten worden, alsmede van de dag en het uur van de vergadering, en hij wordt verzocht zich daar te verdedigen.
Hij wordt eveneens schriftelijk in kennis gesteld van zijn recht om zich door een andere senator te laten vertegenwoordigen of bijstaan alsmede van zijn eenmalig recht om een niet-gemotiveerd uitstel te vragen.
3. Op de vastgestelde dag hoort de commissie met gesloten deuren de verdediging van de betrokken senator.
De commissie beraadslaagt met gesloten deuren onmiddellijk na dit verhoor of nadat zij eventueel heeft vastgesteld dat de betrokkene niet aanwezig is, niet vertegenwoordigd is of niet verhoord wenst te worden.
Indien zij besluit dat de aangehaalde feiten voldoende bewezen zijn, kan zij met een tweederde meerderheid van haar leden besluiten ofwel de betrokkene een waarschuwing te geven, ofwel hem een berisping te geven, ofwel aan de assemblee voor te stellen hem uit te sluiten van de onderzoekscommissie.
Tegen de beslissing van de commissie kan geen beroep worden ingesteld. Zij wordt opgetekend in een proces-verbaal dat door de voorzitter ondertekend wordt. Deze stuurt onverwijld een afschrift aan de voorzitter van de Senaat, aan de betrokken senator en eventueel aan het lid dat hem bijgestaan of vertegenwoordigd heeft.
4. De beslissing van de commissie om een waarschuwing of een berisping te geven wordt aan de Senaat medegedeeld op de eerste dienstige plenaire vergadering volgend op de kennisgeving bedoeld in het laatste lid van punt 3.
Over deze mededeling wordt geen debat gevoerd.
5. Het voorstel tot uitsluiting wordt op de agenda geplaatst van de eerste dienstige plenaire vergadering volgend op de kennisgeving bedoeld in het laatste lid van punt 3.
In voorkomend geval wordt artikel 48 toegepast.
De Senaat hoort eerst het mondeling verslag van de voorzitter van de commissie en vervolgens eventueel de betrokken senator of het lid dat hem vertegenwoordigt. Hun spreektijd is beperkt tot vijftien minuten ieder. Geen ander lid mag dienaangaande het woord nemen.
De Senaat spreekt zich vervolgens zonder debat uit over het voorstel tot uitsluiting, bij geheime stemming. Op dit voorstel kan geen enkel amendement ingediend worden.
Indien het voorstel met een tweederde meerderheid van de stemmen aangenomen wordt, is de betrokkene definitief uitgesloten van de vergaderingen van de onderzoekscommissie.
Tegen deze beslissing kan geen beroep ingesteld worden. Zij wordt schriftelijk medegedeeld aan de voorzitter van de commissie, aan de betrokken senator en eventueel aan het lid dat hem bijgestaan of vertegenwoordigd heeft.
Indien geen tweederde meerderheid van de stemmen bereikt wordt, is het voorstel verworpen en verklaart de voorzitter het incident voor gesloten.
6. Het lid van een onderzoekscommissie dat uitgesloten wordt met toepassing van het vorige punt, wordt onverwijld vervangen door een ander lid van dezelfde fractie, overeenkomstig de bepalingen van artikel 76-3. »
De vermelding van artikel 70bis in dit verslag heeft een louter informatief karakter.
De leden van de onderzoekscommissie hebben de discretieplicht immers steeds in acht genomen, hoewel hun tijdens tal van besloten hoorzittingen gevoelige informatie over bepaalde personen en hangende gerechtelijke dossiers werd medegedeeld. Op geen enkel ogenblik hebben de leden echter aanleiding gegeven tot een eventuele toepassing van het hiervoor geciteerde artikel 70bis .
De terughoudendheid van de commissieleden bij de behandeling van vertrouwelijke informatie had bovendien als positief effect dat de openhartigheid en de mededeelzaamheid van de personen die met gesloten deuren werden gehoord, werden gestimuleerd.
Gelet op de omvang en de complexiteit van de onderzoeksopdracht die aan de commissie was toebedeeld, achtte zij het raadzaam zich te omringen met een aantal experts.
Hun taak bestond erin om vanuit hun specialisatie een inventaris op te stellen van alle problemen op strafrechtelijk gebied inzake georganiseerde criminaliteit.
Voorts werden zij belast met de verwerking en de analyse van alle informatie die tijdens het onderzoek werd verzameld, onder meer met het oog op de redactie van de tussentijdse verslagen en het eindverslag.
Na een rondvraag bij de rechtsfaculteiten van alle Belgische universiteiten werden de volgende personen aangesteld als wetenschappelijk medewerker van de commissie :
Vanaf 8 november 1996 :
1. mevrouw Chr. Derenne-Jacobs, advocate (tot 28 mei 1998), wetenschappelijk medewerkster aan de rechtsfaculteit van de Université de Liège ;
2. mevrouw Fr. Roggen, advocate, assistente aan de rechtsfaculteit van de Université libre de Bruxelles . Ingevolge haar benoeming bij koninklijk besluit van 10 augustus 1998 tot toegevoegd rechter voor het rechtsgebied van het hof van beroep te Brussel (13), heeft mevrouw Roggen bij brief van 25 augustus 1998 met onmiddellijke ingang haar ontslag als wetenschappelijk medewerkster van de commissie aangeboden;
3. de heer C. Strebelle, onderzoeker aan de École des sciences criminologiques Léon Cornil van de rechtsfaculteit van de Université libre de Bruxelles ;
4. de heer D. Van Daele, assistent aan het Instituut voor Strafrecht van de faculteit rechtsgeleerdheid van de Katholieke Universiteit Leuven;
5. de heer F. Verbruggen, assistent aan het Instituut voor Strafrecht van de faculteit rechtsgeleerdheid van de Katholieke Universiteit Leuven.
Met ingang van 1 februari 1998 heeft professor dr. C. Fijnaut namens de Katholieke Universiteit Leuven de samenwerkingsovereenkomst van de heren Van Daele en Verbruggen met de onderzoekscommissie beëindigd.
Vanaf 6 december 1996 :
6. de heer T. Vander Beken, assistent strafrecht en medewerker van de onderzoeksgroep drugsbeleid, strafrechtelijk beleid en internationale criminaliteit van de faculteit rechtsgeleerdheid van de Universiteit Gent.
Vanaf 1 februari 1998 :
7. de heer A. Vandeplas, ere-kamervoorzitter in het hof van beroep te Antwerpen en buitengewoon hoogleraar emeritus aan de Katholieke Universiteit Leuven.
Om een overzicht te krijgen over de criminaliteit in België, heeft de commissie in een eerste ronde hoorzittingen gehouden voor hogere ambtenaren en magistraten die betrokken zijn bij de bestrijding van de zware criminaliteit (afdeling 1).
Tevens ging zij na of er in België reeds strategische analyses over de georganiseerde criminaliteit waren verricht (afdeling 2).
Op deze wijze wou de commissie zich een beeld vormen van de beschikbare bestrijdingsmiddelen en de lacunes in de huidige wetgeving. Ook de structuren, de opsporingsmethoden en de werkingsmiddelen konden hiermee worden doorgelicht.
Teneinde het bronnenmateriaal zo ruim mogelijk te spreiden, werd besloten gedetailleerde vragenlijsten toe te sturen zowel aan de procureurs des Konings en aan de parketten-generaal als aan de diverse economische sectoren (afdeling 3).
Ter vervulling van de haar opgedragen doelstellingen, namelijk een beschrijving geven van de dreiging die uitgaat van de georganiseerde criminaliteit in België, nagaan op welke wijze deze criminaliteit beter kan worden bestreden en aanbevelingen en voorstellen formuleren, heeft de commissie verschillende instanties gehoord die betrokken zijn bij de strijd tegen de georganiseerde criminaliteit.
In deze hoorzittingen heeft de commissie stelselmatig de volgende thema's behandeld :
de definitie van georganiseerde criminaliteit;
de rol die de gehoorde diensten en personen daadwerkelijk hebben gespeeld in de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit en hun ervaring op dat vlak;
de misdaadanalyse;
de proactieve recherche;
de samenwerking tussen de verschillende diensten, op nationaal en internationaal vlak;
de verschillende soorten informatie;
het opslaan van informatie;
de uitwisseling van informatie;
de corruptie;
de informanten;
de bijzondere opsporingsmethoden.
De gehoorde personen werden eveneens uitgenodigd hun mening te geven over de problemen die zij op het terrein ontmoeten en over de verschillende hervormingen die zij verwezenlijkt zouden willen zien.
De commissie had met name tot taak een beschrijving te geven van de georganiseerde criminaliteit in België en heeft zich dan ook beziggehouden met het verzamelen van de verschillende concrete gegevens waarover de gehoorde diensten beschikken met betrekking tot de vormen van de georganiseerde misdaad waarmee zij geconfronteerd worden, en de meest getroffen economische sectoren.
Na de hoorzitting met de minister van Justitie, de heer S. De Clerck , die verzocht werd zijn actieplan tegen de georganiseerde criminaliteit voor te stellen, heeft de commissie haar werkzaamheden aangevat met het horen van de heer L. Nouwynck en van mevrouw D. Reynders , respectievelijk adviseur-generaal en adjunct-adviseur-generaal bij de dienst voor het strafrechtelijk beleid. Deze dienst werd in 1994 opgericht in het kader van de uitvoering van de regeringsverklaring van 5 juni 1990, de zogenaamde Pinksterverklaring, afgelegd kort na de indiening van het verslag van de onderzoekscommissie belast met het onderzoek naar de wijze waarop de bestrijding van het banditisme en het terrorisme georganiseerd wordt. Hij is belast met het verzamelen of het laten verzamelen van alle mogelijke inlichtingen die nuttig zijn voor het opstellen van een strafrechtelijk beleid, het in kaart brengen en volgen van de ontwikkelingen in de criminaliteit, het opsporen en het ontleden van de oorzaken van de delinquentie, het voorstellen van richtsnoeren voor het strafrechtelijk beleid en van de nodige middelen voor de tenuitvoerlegging en de organisatie van dit beleid, het verstrekken van adviezen over de coördinatie van de beleidslijnen inzake de preventie, de vervolging en de bestraffing van misdaden en het ondersteunen van de algemene informatie ten behoeve van de magistraten en de politiediensten. De dienst, die onder het rechtstreekse gezag van de minister van Justitie functioneert, staat eveneens ter beschikking van de procureurs-generaal en helpt hen het strafrechtelijk beleid in hun rechtsgebied te ontwikkelen en hun respectieve beleidslijnen onderling te coördineren.
Na een voorstelling van de dienst voor het strafrechtelijk beleid en van zijn taken hebben de heer Nouwynck en mevrouw Reynders de commissie gesproken over het fenomeen van de georganiseerde criminaliteit en de definities ervan, die behandeld zijn door de werkgroep over de georganiseerde criminaliteit, ingesteld binnen het kabinet van de minister van Justitie en waaraan ook de dienst voor het strafrechtelijk beleid zijn medewerking heeft verleend (14), alsmede over de strategische analyse (15). Daarna werd gehandeld over de verschillende onderzoeksprogramma's die door de dienst voor het strafrechtelijk beleid gerealiseerd zijn, namelijk over de financiële en economische aspecten van de strijd tegen de georganiseerde criminaliteit, de organisatie van het openbaar ministerie, de verdeling van de taken onder de politiediensten, de proactieve recherche en de evaluatie van de circulaire betreffende de bijzondere opsporingsmethoden.
Naar aanleiding van de vraag naar de aard en de omvang van de georganiseerde criminaliteit heeft een gedachtewisseling plaatsgevonden over de behoefte aan onderzoek naar de georganiseerde criminaliteit, over de middelen die hiervoor nodig zijn alsmede over de dienst of de diensten die dit onderzoek moeten verrichten. Verwijzend naar punt 3 van het actieplan van de regering waarin gewag wordt gemaakt van « beleidsrelevant onderzoek naar de georganiseerde criminaliteit », heeft de heer Nouwynck verklaard dat indien de regering haar actieplan aanvangt met de verklaring dat men beleidsrelevant onderzoek moet verrichten, dit per definitie betekent dat zij met hun dienst niet over die informatie beschikken (16). De heer Nouwynck merkte eveneens op dat de regering ervoor gekozen heeft dit onderzoek uitsluitend op te dragen aan de politiediensten bijgestaan door de Staatsveiligheid en dat de informatie inderdaad niet doorgegeven wordt aan een dienst zoals de dienst voor het strafrechtelijk beleid of aan het Nationaal Instituut voor criminalistiek en criminologie (17).
Op grond van deze eerste hoorzitting met een dienst die rechtstreeks van de minister van Justitie afhangt, kon de commissie zich een eerste beeld vormen van de omvang van de taak die haar te wachten stond, van de thema's die ze zou moeten behandelen en van de moeilijkheden waarmee ze af te rekenen zou krijgen, vooral als ze een beschrijving zou maken van de georganiseerde criminaliteit.
Om haar algemene kennis aan te vullen en een eerste overzicht te verkrijgen met het oog op de regeling van haar werkzaamheden alsmede om een eerste theoretische inleiding te krijgen over de materie, heeft de commissie vervolgens drie universiteitsprofessoren gehoord, namelijk de professoren C. Fijnaut (Katholieke Universiteit Leuven), Houchon (Université catholique de Louvain) en Kellens (Université de Liège). Aangezien professor Fijnaut als deskundige opgetreden is voor de commissie-Van Traa in Nederland, heeft hij toelichting kunnen geven over de wijze waarop deze onderzoekscommissie te werk gegaan is.
Door die voorafgaande hoorzittingen heeft de commissie haar werkprogramma en haar methodologie kunnen verfijnen. Besloten werd dat de commissie in eerste instantie zou nagaan welke verschillende overheden betrokken zijn bij de strijd tegen de georganiseerde criminaliteit zowel op het niveau van de magistratuur als op dat van de politie en het bestuur. In dit eerste deel van de werkzaamheden heeft de commissie gepoogd zich een beeld te vormen van de manier waarop de strijd tegen de georganiseerde criminaliteit vandaag in Belgie georganiseerd is en heeft ze willen nagaan waar die criminaliteit zich afspeelt.
De commissie hoorde :
1. De heer R. Van Camp , procureur-generaal bij het hof van beroep te Antwerpen, op 21 februari 1997;
2. De heren A. Vandoren en P. Duinslaeger , nationaal magistraten, op 28 februari 1997;
3. De heer B. Bulthé , deken van de onderzoeksrechters bij de rechtbank van eerste aanleg te Brussel en ondervoorzitter van deze rechtbank, op 21 februari 1997;
4. De heer Van Espen , onderzoeksrechter bij de rechtbank van eerste aanleg te Brussel, op 14 maart 1997;
5. De heer C. Vanhaecke en mevrouw M. Coninsx , respectievelijk eerste substituut en substituut van de procureur des Konings bij de rechtbank van eerste aanleg te Brussel, op 16 mei 1997;
6. De heer J. Godbille , eerste substituut van de procureur des Konings bij de rechtbank van eerste aanleg te Brussel, op 21 en 23 mei 1997;
7. Luitenant-generaal Deridder , commandant van de rijkswacht, luitenant-kolonel Berkmoes (CBO), majoor Frans (CBO), commandant George (CBO) en eerste opperwachtmeester Verdurmen (Dienst Enquêtes bij het Comité P), op 6 december 1996;
8. De heer Chr. De Vroom , commissaris-generaal voor gerechtelijke opdrachten, de heren J. Belmans , J.-Ph. Elise , M. Callu en H. Lefief (gerechtelijke politie), op 11 december 1996;
9. Mevrouw L. Detiège , burgemeester van Antwerpen, en de heer T. Dyck , waarnemend hoofdcommissaris van de politie van Antwerpen, op 7 februari 1997;
10. De heer F.-X. de Donnéa , burgemeester van Brussel, en de heer Van Reusel , hoofdcommissaris van de politie van de stad Brussel, op 7 en 14 maart 1997;
11. De heer J.-M. Dehousse , burgemeester van Luik, op 16 mei 1997;
12. De heer Delrez , hoofdcommissaris van de politie van de stad Luik, op 7 februari 1997;
13. De heer B. Van Lijsebeth , administrateur-generaal van het Bestuur van de Veiligheid van de Staat, op 17 december 1996;
14. Vertegenwoordigers van de Administratie der douane en accijnzen : de heer Van Walleghem , directeur-generaal, de heer Van Stechelman , directeur van de nationale opsporingsdienst, mevrouw Doulliez , hoofd van de dienst Geschillen, mevrouw Joly , dienst Controle en Fraude, op 10 januari 1997;
15. De heer J. Spreutels , voorzitter van de Cel voor financiële informatieverwerking, op 18 april 1997;
16. De heer J.-P. Doraene , directeur van de Centrale Dienst voor de bestrijding van de georganiseerde economische en financiële delinquentie (CDGEFID), op 18 april 1997;
17. Luitenant-kolonel P. Zanders , hoofd van de afdeling internationale politiesamenwerking van de Algemene Politiesteundienst (APSD), op 25 april 1997;
18. De heer Per Brix Knudsen , directeur van de afdeling Coördinatie van de fraudebestrijding van de Commissie van de Europese Gemeenschappen (ACF/UCLAF) en de heer Philippe De Koster , substituut van de procureur des Konings te Bergen, gedetacheerd bij de Commissie van de Europese Gemeenschappen (ACF/UCLAF), op 6 juni 1997;
19. De heer W. Bruggeman , assistant coordinator bij Europol, op 27 juni en 4 juli 1997;
Vervolgens heeft de commissie een grondige analyse verricht van de verschillende economische sectoren, die meer dan andere, het slachtoffer zijn van de georganiseerde criminaliteit.
Doch alvorens te kunnen starten met de hoorzittingen met de voornoemde personen en diensten, diende de commissie zich te buigen over een klacht over verontrustende tekortkomingen van wat toen nog het Hoog Comité van Toezicht (HCT) heette. Daar die dienst belast was met de strijd tegen de corruptie, kwam het de commissie toe haar prerogatieven uit te oefenen teneinde de aantijgingen die haar werden voorgelegd nader te onderzoeken. Daartoe heeft de commissie talrijke hoorzittingen en werkvergaderingen over dit onderwerp georganiseerd, die in een verslag werden verwerkt (cf. bijlage A).
Zijn door de onderzoekscommissie gehoord :
de heer Depret , eerstaanwezend inspecteur bij het HCT, op 25 oktober 1996;
de heer Vermeulen , administrateur bij het HCT, op 25 oktober 1996;
de heer De Smet , voorzitter bij het HCT, op 8 november 1996;
de heer Raymond Charles , emeritus procureur-generaal bij het Hof van Cassatie, op 8 november 1996;
de heer Canneel , administrateur-generaal bij het HCT, op 20 en 29 november 1996;
kolonel o.r. Bauwens , op 24 januari 1997;
de heer B. Bulthé , deken van de onderzoeksrechters bij de rechtbank van eerste aanleg te Brussel en ondervoorzitter van deze rechtbank, op 21 februari 1997.
De commissie heeft bij de organisatie van haar werkzaamheden ook rekening willen houden met de actualiteit op het gebied van wetgeving en met de uitvoering van het actieplan ter bestrijding van de georganiseerde criminaliteit van de regering (18). Daarom hebben de commissieleden beslist twee tussentijdse verslagen te wijden enerzijds aan het begrip georganiseerde criminaliteit met het oog op het debat over het wetsontwerp betreffende de criminele organisaties, en anderzijds aan de impact van de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit, onder meer door het gebruik van bijzondere opsporingsmethoden, op de organisatie van de politiediensten en het openbaar ministerie.
Aangezien de onderzoekscommissie met het oog op de vervulling van haar opdracht zo veel mogelijk informatiebronnen wou aanboren, nodigden de voorzitters de ministers van Justitie en van Binnenlandse Zaken bij brief van 29 november 1996 uit om hun alle verslagen, studies en analyses te bezorgen die de laatste drie jaar op het terrein van de georganiseerde criminaliteit in België waren opgesteld door met name de parketten-generaal, de Staatsveiligheid, de rijkswacht, de gerechtelijke politie en de politiekorpsen van de steden Brussel, Gent, Antwerpen, Luik en Charleroi.
Als antwoord op de brief van de voorzitters liet de minister van Justitie op 11 februari 1997 weten dat hij in het bezit was gesteld van een aantal vertrouwelijke stukken afkomstig van twee parketten-generaal en de Staatsveiligheid.
De parketten-generaal fungeerden in dit verband eerder als verzamelpunt van informatie. De stukken waarvan sprake waren immers niet door hen opgesteld, maar waren hun bezorgd door de gerechtelijke politie, de rijkswacht, soms door een stedelijk politiekorps of een parket. Het ging meestal om misdrijfanalyses opgesteld naar aanleiding van concrete dossiers, bijvoorbeeld inzake koppelbazen, vrouwenhandel, criminele activiteiten binnen Turkse en Koerdische kringen (cf. de Turkse heroïnegroepen). De stukken van de Staatsveiligheid betroffen een aantal gevallen van georganiseerde criminaliteit in Oost-Europa, ex-Joegoslavië en Albanië, Klein-Azië, China, Afrika en Noord-Amerika.
Aangezien sommige van deze nota's en rapporten een brongevaar inhielden en betrekking hadden op lopende opsporingsonderzoeken, met inbegrip van proactieve onderzoeken, en gerechtelijke onderzoeken, stelde de minister voor een procedure uit te werken om onnodige en ontijdige lekken te voorkomen.
Hierop ingaand legden de voorzitters van de commissie de minister van Justitie bij brief van 5 maart 1998 het volgende protocol voor betreffende de inzage van vertrouwelijke dossiers en geheime stukken :
« De minister van Justitie stemt in met de mededeling van vertrouwelijke dossiers en geheime stukken aan de onderzoekscommissie onder de volgende voorwaarden en reserves :
1. Het geheel van de vertrouwelijke dossiers en geheime stukken wordt aan de onderzoekscommissie overgezonden.
2. De stukken worden in de Senaat bewaard op een voldoende beveiligde plaats.
3. Zij worden in een daartoe voorbehouden lokaal ter consultatie aan de commissieleden en de door de commissie daartoe expliciet aangewezen wetenschappelijke medewerkers van de commissie voorgelegd, maar mogen niet worden gekopieerd.
4. Er wordt in een register opgetekend welke commissieleden en wetenschappelijke medewerkers van de commissie kennis nemen van welke stukken.
5. Indien commissieleden of wetenschappelijke medewerkers van de commissie bij de lezing op informatie stuiten welke een belangenconflict kan veroorzaken, zetten zij de lezing van het stuk waarin zich de bewuste informatie bevindt, onmiddellijk stop en doen ze hiervan onmiddellijk en vertrouwelijk maar schriftelijk aangifte bij de voorzitters van de commissie.
Dezelfde procedure wordt gevolgd wanneer het belangenconflict ontstaat doordat een commissielid of een wetenschappelijk medewerker van de commissie optreedt als advocaat in een zaak waarop de meegedeelde stukken rechtstreeks of onrechtstreeks betrekking hebben. In dat geval mag het commissielid of de wetenschappelijke medewerker niet meer de functie van raadsman vervullen en moet hij zich als raadsman uit de zaak terugtrekken.
6. Indien de commissie inlichtingen vervat in de overgezonden stukken in het openbaar wenst te bespreken of in het openbaar verslag wenst op te nemen, wordt vooraf door de voorzitters (en eventueel door een delegatie) overleg gepleegd met de terzake bevoegde procureur-generaal, die desgevallend het advies zal vragen van de dienst die de kwestieuze inlichtingen heeft verstrekt.
7. Aan de media worden geen mededelingen gedaan, noch elementen verstrekt, behoudens hetgeen in het verslag is opgenomen.
8. De commissieleden en de wetenschappelijke medewerkers van de commissie onthouden zich ervan te publiceren over de betreffende stukken alsmede over de onderzoeksresultaten, behoudens hetgeen in het verslag is opgenomen.
9. Na de beëindiging van de opdracht van de onderzoekscommissie worden alle documenten onmiddellijk terugbezorgd aan de minister van Justitie.
Gedaan in drievoud te Brussel op 5 maart 1998,
Stefaan DE CLERCK
Minister van Justitie.
Roger LALLEMAND (get.) Hugo VANDENBERGHE (get.)
Voorzitters van de onderzoekscommissie. »
Hoewel het protocol in deze vorm niet door de minister van Justitie werd ondertekend, kwam het toch tot een beperkte inzage van de dossierstukken zodat enerzijds de geheimhouding van de gegevens en anderzijds de voorlichting van de commissie verzekerd bleven. Hierbij moet worden aangestipt dat de minister in een geest van samenwerking de vertrouwelijke jaarverslagen over de georganiseerde criminaliteit in België in 1996 en 1997 op een nuttig tijdstip aan de commissie heeft bezorgd.
In zijn brief van 27 januari 1997 verwees de minister van Binnenlandse Zaken de voorzitters van de commissie uitdrukkelijk naar de hoorzitting die de commissie op 6 december 1996 had gehad met de commandant van de rijkswacht, luitenant-generaal W. Deridder, en vertegenwoordigers van het Centraal Bureau der Opsporingen (CBO). Naar aanleiding van deze hoorzitting heeft de rijkswacht een schriftelijk antwoord verstrekt op de haar voorgelegde vragenlijst. Als bijlage bij dit antwoord heeft het rijkswachtcommando de reeds uitgevoerde strategische analyses in dit domein (jaarrapporten 1994 en 1995) ter beschikking gesteld van de commissie.
Tijdens verdere hoorzittingen hebben leden van het CBO verklaard dat er nog geen criminele analyses voorhanden zijn van economische sectoren die kwetsbaar worden geacht voor infiltratie door criminele organisaties, zoals de horeca en de transportsector (20). De rijkswacht heeft daartoe wel al een aanzet gegeven. Zo werd reeds een studie gemaakt over de criminaliteit rond het Falconplein te Antwerpen (21).
De gerechtelijke politie heeft op dit ogenblik nog geen strategische analyse uitgevoerd, wel operationele, bijvoorbeeld inzake de moord op Karel Van Noppen en de overvallen op geldtransporten (22).
Om de onderzoekscommissie in staat te stellen de draagwijdte van een dergelijke operationele analyse in te schatten, heeft de gerechtelijke politie het evaluatieverslag meegedeeld, met als titel « de Zairean connection en Nigerian connection », over de oplichtings- en andere criminele praktijken gebruikt door Frans- en Engelstalige Afrikanen in België en Europa.
Tevens heeft de procureur-generaal bij het hof van beroep te Antwerpen een aantal vertrouwelijke misdrijfanalyses, opgesteld door de gerechtelijke politie, aan de minister van Justitie bezorgd met het oog op inzage door de onderzoekscommissie
§ 4. De stedelijke politiekorpsen van Brussel, Gent, Antwerpen, Luik en Charleroi
Als antwoord op de brief van de voorzitters van 29 november 1996 liet de minister van Binnenlandse Zaken op 26 februari 1997 weten dat hij ten aanzien van deze korpsen geen enkele bevoegdheid had. Hij suggereerde dan ook de lokale overheden aan te schrijven.
De commissie heeft hiervan afgezien. Zij had immers sowieso het plan opgevat de burgemeesters en de hoofdcommissarissen van Brussel, Antwerpen en Luik te horen.
In tegenstelling tot sommige andere Belgische steden kampt Brussel niet met het negatieve imago van een stad die zwaar door de georganiseerde criminaliteit is aangetast (23). Dat betekent natuurlijk niet dat er zich geen criminele organisaties hebben gevestigd. De politie van de stad Brussel beschikt echter niet over strategische of criminele analyses waarmee dit positieve imago kan worden doorprikt. Het ontbreekt haar daartoe trouwens aan de nodige gegevens. Net zoals de korpsen van Antwerpen en Luik beklaagt zij zich erover dat zij de gegevensbanken van de rijkswacht en de gerechtelijke politie met haar processen-verbaal voedt, maar niet of alleszins onvoldoende op de hoogte wordt gehouden van het gevolg dat deze diensten en het parket daaraan geven (24).
De politie van de stad Antwerpen heeft zelf geen strategische of criminele analyses verricht omtrent de inplanting van de georganiseerde criminaliteit in bepaalde stadsbuurten, zoals de Pelikaanstraat en het Falconplein. Er is wel een aanzet geweest. Zo heeft zij met betrekking tot het Falconplein het aantal winkels, uitbaters met hun BTW-nummer enzovoort in kaart gebracht (25). De politie heeft, zo verklaarde de burgemeester, ook geen analyses ontvangen van andere politiediensten of de Staatsveiligheid. Er werd evenmin grondig onderzoek verricht naar de aantrekkingskracht van de metropool Antwerpen op de georganiseerde criminaliteit (26). Dat is deels te wijten aan de taakverdeling tussen de onderscheiden politiediensten, waarbij afgesproken werd dat de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit niet tot de bevoegdheid van de Antwerpse politie behoort (27). De stedelijke politie beschikt volgens de burgemeester wel over een beeld van wat er zich op het terrein afspeelt, bijvoorbeeld op het Falconplein of in de Pelikaanstraat (28). Zij baseert zich daarvoor onder meer op de maandelijkse criminaliteitscijfers hoewel daar bepaalde rubrieken zoals de witteboordencriminaliteit niet in voorkomen.
De stedelijke politie beschikt ondanks het vijfhoeksoverleg waarop informatie wordt uitgewisseld, echter over te weinig inlichtingen om zelf diepgaande analyses uit te voeren.
Net zoals de korpsen van Brussel en Luik klaagt zij over het gebrek aan feedback en informatiedoorstroming (27). Daarom werd voorgesteld om binnen de stedelijke politie een criminele informatiedienst op te richten die niet alleen informatie dient te vergaren, maar ze ook dient te analyseren en door te geven aan de andere politiediensten en de parketten. (29) Thans moet de burgemeester zich voornamelijk baseren op de gegevens die haar door de opsporingsdienst van de stedelijke politie en op het vijfhoeksoverleg worden toegespeeld. Dit overleg wordt thans wel geactiveerd zodat er met het parket, de rijkswacht en de gerechtelijke politie klare taakafspraken kunnen worden gemaakt met het oog op een gecoördineerde aanpak van de zware criminaliteit en een betere informatiedoorstroming en -uitwisseling (27).
Het stedelijk politiekorps beschikt niet over voldoende middelen om een strategische analyse te verrichten van de georganiseerde criminaliteit in Luik (30). In het kader van het veiligheidscontract wordt er ten behoeve van de gemeenteraad wel jaarlijks een politieverslag opgesteld over de staat van de criminaliteit in de stad. Bij de redactie van dit verslag in 1997 kon de stedelijke politie niet alleen gebruik maken van de statistische informatie afkomstig van het « observatoire de la criminalité », maar ook en dat was een primeur van de gegevens van de rijkswacht, hetgeen een meer accurate beeldvorming garandeerde (31).
Naast de hoorzittingen heeft de commissie eveneens de 27 procureurs des Konings bij de rechtbanken van eerste aanleg verzocht hun verhaal te doen. Aangezien de werkzaamheden moeilijk te regelen waren geweest indien men de 27 procureurs des Konings had moeten horen, heeft de commissie ervoor gekozen om deze laatsten een eenvormige vragenlijst te bezorgen. Met deze formule kon men twee doelstellingen nastreven : tijdwinst zowel voor de commissie als voor de bevraagde personen die over voldoende tijd konden beschikken om de gevraagde informatie te verzamelen en eenvormigheid in de vraagstelling. De procureurs des Konings werd verzocht de hun voorgelegde vragenlijst schriftelijk te beantwoorden, maar de commissie behield zich het recht voor de betrokkenen eventueel te verhoren met het oog op verdere informatie.
De commissie wilde van de procureurs des Konings vernemen welk soort criminaliteit zij in hun respectieve arrondissementen aantreffen alsook welk antwoord zij hierop bieden. Ook werden alle mogelijke vragen gesteld met betrekking tot de bijzondere opsporingsmethoden en de toepassing ervan in de praktijk, het werken met informanten alsook de toegang tot informatie, tot gegevensbanken en de wijze waarop dit verloopt. Een aantal vragen handelden over de huidige organisatie van de parketten, de opleiding, de verschillende initiatieven die noodzakelijk zijn gebleken om de georganiseerde criminaliteit efficiënt te kunnen bestrijden alsmede om het gevaar voor corruptie in hun diensten te voorkomen. Zoals bij de hoorzittingen was het de commissie er om te doen de verschillende instanties die betrokken zijn bij de strijd tegen de georganiseerde criminaliteit, een uiteenzetting te laten geven over de betrekkingen die zij onderling onderhouden. Ten slotte werd de procureurs des Konings verzocht hun mening te geven over de eventuele hervormingen die volgens hen noodzakelijk zouden zijn, over de reorganisatie van de politiediensten alsmede over de problematiek van de spijtoptanten.
De commissie heeft de schriftelijke antwoorden van alle gerechtelijke arrondissementen ontvangen. Deze antwoorden bevatten vaak ook bijlagen.
Op meer gerichte wijze ditmaal heeft de commissie een persoonlijke brief gezonden aan de vijf procureurs-generaal, aan de commandant van de rijkswacht, aan de commissaris-generaal voor gerechtelijke opdrachten alsmede aan de hoofden van de inlichtingendiensten, om nader te vernemen welke bijzondere opsporingsmethoden in België juist gebruikt worden, welke moeilijkheden zij thans ondervinden alsmede welke ontwikkelingen ze verder verwachten in het gebruik van deze methoden. (32)
Tenslotte werd ook een rondvraag gedaan bij verschillende economische sectoren waarvan wordt aangenomen dat ze door de georganiseerde criminaliteit worden bedreigd. Een analyse van de binnengekomen antwoorden is terug te vinden in hoofdstuk III, afdeling 4.
Algemeen overzicht
Wat betreft de beschrijving van het fenomeen van de georganiseerde criminaliteit in België heeft de commissie moeten toegeven dat het in de huidige omstandigheden onmogelijk is een algemeen en definitief overzicht te geven van de toestand. Uitgaande van de vaststelling dat geen enkele van de diensten die bij de strijd tegen de georganiseerde criminaliteit betrokken zijn, een totaalbeeld kan geven van het fenomeen en dat, als er al een totaalbeeld bestaat, dit op de eerste plaats overeenkomt met een voorstelling van de resultaten die de dienst of de diensten in hun optreden geboekt hebben (een voorstelling van wat zij tot stand gebracht hebben), moet de commissie zich beraden over de middelen die aangewend moeten worden om de beschrijving van het fenomeen mogelijk te maken. Hoewel er een jaarrapport over de georganiseerde criminaliteit in ons land bestaat, zegt de thans gebruikte methode, die hoofdzakelijk op statistieken gebaseerd is, volgens de opstellers van het rapport meer over de activiteiten die de politie ontwikkelt in de onderzoeken die overeenstemmen met de definitie van de georganiseerde criminaliteit, dan over het eigenlijke fenomeen. (33)
De commissie is ook herhaaldelijk gestoten op de geheimhouding waarin met name de bijzondere opsporingsmethoden gehuld zijn; alle gegevens die zij hierover heeft kunnen verzamelen, waren vertrouwelijk. (34)
Ondanks al deze onvolkomenheden en lacunes, is de commissie er toch in geslaagd de problematiek van de criminele organisaties in België beter te belichten en bepaalde sectoren zelfs grondig door te lichten. In die zin kunnen de werkzaamheden van de commissie een aanzet en een stimulans zijn voor verder diepgaand onderzoek.
§ 1. Het uitgangspunt van de onderzoekscommissie
Vanaf haar instelling op 18 juli 1996 was de onderzoekscommissie er zich van bewust dat zij bij de uitoefening van haar opdracht niet als enige het beleidsdomein van de georganiseerde criminaliteit betrad.
Tal van instanties en instellingen hadden zich in België, naar buitenlands voorbeeld, reeds toegelegd op het onderzoek naar de georganiseerde criminaliteit. Het ging daarbij niet alleen om diensten die operationeel betrokken zijn bij de strijd tegen deze criminaliteit, zoals met name de parketten, de rijkswacht, de gerechtelijke politie, bepaalde grootstedelijke politiekorpsen en de staatsveiligheid, maar ook om de universiteiten.
De belangrijkste beleidsmaker waarmee de commissie bij haar onderzoek te maken kreeg, was uiteraard de regering. Zij had immers op 28 juni 1996 haar actieplan tegen de georganiseerde criminaliteit voorgesteld waarin « op grond van een strategische analyse van het fenomeen van de georganiseerde criminaliteit acht actieterreinen werden onderscheiden waarop de strijd met deze misdaadvorm kan worden aangebonden » (35).
Tijdens de bespreking van het voorstel tot instelling van de onderzoekscommissie werd veel aandacht besteed aan de moeilijkheden die de samenloop van deze beide initiatieven kon veroorzaken.
De commissie voor de Justitie en de minister sloten zich aan bij de zienswijze van de hoofdindiener van het voorstel dat :
« het actieplan van de regering de werkzaamheden van de parlementaire onderzoekscommissie een grotere diepgang zal verlenen.
Om wrijvingen te voorkomen, zal er echter naar een modus vivendi moeten worden gezocht tussen enerzijds de wil van de regering om zo snel mogelijk initiatieven te nemen ter bestrijding van de georganiseerde criminaliteit en anderzijds de bekommernis van de onderzoekscommissie om dit fenomeen zo accuraat mogelijk in zijn ware gedaante te beschrijven en op grond daarvan voorstellen te doen om het wetten- en vervolgingsarsenaal aan te passen om dit probleem het hoofd te bieden.
De regering kan derhalve alle wetgevende initiatieven nemen ter uitvoering van haar actieplan. Hiervoor zal de gebruikelijke parlementaire procedure worden gevolgd. Dit mag voor de onderzoekscommissie echter geen beletsel vormen om de punten die door de regering op de parlementaire agenda zijn geplaatst, eveneens te onderzoeken (bijvoorbeeld de samenwerking en specialisatie van de politiediensten). Er gelden op dit vlak geen exclusives. (...)
De onderzoekscommissie zal dus niet als sluis fungeren waarlangs alle wetsontwerpen moeten worden versast die uitvoering geven aan het actieplan » (36).
De minister lichtte dat toe als volgt :
« Ter wille van de efficiëntie zal er tussen de regering en de onderzoekscommissie echter wel een werkverdeling moeten worden afgesproken. Uit de interventies van verschillende leden leidt hij af dat er een wederzijdse beïnvloeding zal zijn, maar geen onderlinge afhankelijkheid waardoor de onderzoekscommissie de regering bij de uitvoering van haar actieplan zou kunnen hinderen en vice versa.
In het actieplan wordt het begrip georganiseerde criminaliteit, naar gelang van de werkwijze, op twee wijzen gedefinieerd.
Enerzijds is er de operationele definitie met het oog op onderzoek en analyse. Hier ligt het accent op de maatschappelijke, sociologische en politieke aspecten.
Anderzijds is er de strafrechtelijke definitie op grond waarvan tot vervolging kan worden overgegaan. Hier rijst de vraag of de bestaande kwalificaties toereikend zijn. In ontkennend geval zullen er nieuwe moeten worden opgesteld.
De commissie zal zich over deze werkhypotheses kunnen uitspreken » (37).
In dat verband achtte de commissie voor de Justitie het onontbeerlijk dat
« de onderzoekscommissie bij het begin van haar werkzaamheden niet in discussies verstrikt geraakt omtrent de inhoud van het begrip georganiseerde criminaliteit en het voorwerp van haar opdracht.
Ter wille van de efficiëntie lijkt het raadzaam de onderzoekscommissie een referentiekader mee te geven dat niet enkel juridische ijkpunten bevat.
De operationele definities zoals die met name in het actieplan van de regering en de Europese regelgeving voorkomen, vormen daarbij een belangrijke leidraad, maar binden de onderzoekscommissie niet (...).
Haar bevoegdheid om op grond van haar bevindingen de bestaande definities te wijzigen of aan te vullen, blijft dus gevrijwaard.
De definities waarnaar hiervoor is verwezen, schetsen derhalve het perspectief binnen hetwelk het onderzoek moet verlopen. Zij bakenen het onderzoeksterrein af, zonder de onderzoekscommissie in haar bewegingsvrijheid te beperken.
Het lijkt alleszins voorbarig de door de regering voorgestelde incriminatie van de georganiseerde criminaliteit als definitie te hanteren (38). »
Bij de behandeling van het voorstel in de plenaire vergadering op 18 juli 1996 werd nogmaals beklemtoond dat « de commissie vrij moet zijn in haar benadering van het probleem en dat zij zich niet mag later inkapselen in een eng stramien van definities zoals die worden geformuleerd in het kader van besprekingen op regeringsvlak en van voorontwerpen die naar de Raad van State zijn verstuurd. De commissie moet in de eerste plaats het fenomeen criminologisch en strafrechtelijk omschrijven » (39).
2.1. Kamer van volksvertegenwoordigers
De eerste vuurproef voor de modus vivendi tussen de onderzoekscommissie en de minister van Justitie kwam er op 12 maart 1997 toen de regering het wetsontwerp betreffende criminele organisaties indiende in de Kamer van volksvertegenwoordigers (40).
Het ontwerp luidde als volgt :
« Artikel 1.
Deze wet regelt een aangelegenheid zoals bedoeld in artikel 78 van de Grondwet.
Art. 2.
Hoofdstuk V van Titel VI van Boek II van het Strafwetboek wordt vervangen door de volgende bepalingen :
« Hoofdstuk V. Criminele organisaties
Art. 342. Een criminele organisatie is de vereniging van meer dan twee personen :
1º met als oogmerk het in onderling overleg plegen van misdaden en wanbedrijven die strafbaar zijn met een gevangenisstraf van drie jaar of een zwaardere straf;
2º om vermogensvoordelen te verkrijgen of de werking van de publieke overheden of openbare of private ondernemingen te beïnvloeden;
3º en waarbij gebruik gemaakt wordt van intimidatie, bedreiging, geweld, listige kunstgrepen of corruptie, of waarbij commerciële of andere structuren worden aangewend om het plegen van de misdrijven te verbergen of te vergemakkelijken.
Art. 343. § 1. Iedere persoon die, zelfs zonder deel te nemen aan de voorbereiding of de uitvoering van enig misdrijf, deel uitmaakt van een criminele organisatie, terwijl hij weet heeft van het crimineel karakter van deze organisatie, alsook iedere persoon die deelneemt aan de voorbereiding of de uitvoering van elke geoorloofde activiteit van deze criminele organisatie, en die weet of moet weten dat zijn deelneming bijdraagt tot de doelstellingen van de criminele organisatie, wordt gestraft met een gevangenisstraf van een tot drie jaar en met een geldboete van 100 tot 5 000 frank of één van deze straffen.
§ 2. Iedere persoon die deelneemt aan de voorbereiding of de uitvoering van elke ongeoorloofde activiteit van de criminele organisatie, en die weet of moet weten dat zijn deelneming bijdraagt tot de doelstellingen van de criminele organisatie, wordt gestraft met een gevangenisstraf van twee tot vijf jaar en met een geldboete van 500 tot 10 000 frank of één van deze straffen.
Art. 344. Iedere persoon die deelneemt aan het nemen van welke beslissing dan ook in het kader van de activiteiten van de criminele organisatie, tewijl hij weet heeft van het crimineel karakter van deze organisatie, wordt gestraft met opsluiting van vijf tot tien jaar en met een geldboete van 500 tot 100 000 frank of met één van die straffen.
Art. 345. Iedere persoon die deelneemt aan het nemen van welke beslissing dan ook inzake het plegen van een misdrijf door een lid van de criminele organisatie of door een andere persoon voor rekening van de criminele organisatie waarbij gebruik gemaakt wordt van geweld of bedreiging tegen personen wordt met dezelfde straffen gestraft als de dader.
Art. 346. Iedere leidinggevende persoon van de criminele organisatie wordt gestraft met opsluiting van tien tot vijftien jaar en met een geldboete van 1 000 tot 200 000 frank of met één van die straffen. »
Art. 3
In artikel 90ter , § 2, van het Wetboek van strafvordering, ingevoegd bij de wet van 30 juni 1994 en gewijzigd bij de wetten van 13 april 1995, wordt een 3ºbis ingevoegd, luidende :
« 3ºbis . artikelen 343 tot 346 van hetzelfde Wetboek; ».
De Kamer van volksvertegenwoordigers keurde dit ontwerp, na amendering, in de volgende bewoordingen goed op 5 juni 1997 (41) :
Artikel 1
Deze wet regelt een aangelegenheid als bedoeld in artikel 78 van de Grondwet.
Art. 2
Hoofdstuk V van Titel VI van Boek II van het Strafwetboek wordt vervangen door de volgende bepalingen :
« Hoofdstuk V. Criminele organisaties
Art. 342. Elke organisatie bestaande uit meer dan twee personen met als oogmerk het in onderling overleg en gestructureerd plegen van misdaden of wanbedrijven die strafbaar zijn met gevangenisstraf van drie jaar of een zwaardere straf om op onwettige wijze vermogensvoordelen te verkrijgen of de werking van publieke overheden of openbare of particuliere ondernemingen af te wenden en waarbij gebruik gemaakt wordt van intimidatie, bedreiging, geweld, wapens, listige kunstgrepen of corruptie, of waarbij commerciële of andere structuren worden aangewend om het plegen van misdrijven te verbergen of te vergemakkelijken, is een misdaad of een wanbedrijf door het enkele feit van het organiseren.
Art. 343. § 1. Iedere persoon die deel uitmaakt van de in artikel 342 bedoelde criminele organisatie, wordt gestraft met gevangenisstraf van twee tot vijf jaar en met geldboete van honderd tot vijfduizend frank of met een van die straffen alleen, ook al heeft hij niet de bedoeling een misdrijf in het raam van die organisatie te plegen of daaraan deel te nemen op een van de wijzen bedoeld in de artikelen 66 en volgende.
§ 2. Iedere persoon die deelneemt aan de voorbereiding of de uitvoering van enige geoorloofde activiteit van die criminele organisatie, terwijl hij weet of moet weten dat zijn deelneming bijdraagt tot de oogmerken van de criminele organisatie, zoals bedoeld in artikel 342, wordt gestraft met gevangenisstraf van een tot drie jaar en met geldboete van honderd tot vijfduizend frank of met een van die straffen alleen.
Art. 344. Iedere persoon die deelneemt aan het nemen van welke beslissing dan ook in het raam van de activiteiten van de criminele organisatie, terwijl hij weet heeft van het criminele karakter van die organisatie, wordt gestraft met opsluiting van vijf tot tien jaar en met geldboete van vijfhonderd tot honderdduizend frank of met een van die straffen alleen.
Art. 345. Iedere leidinggevende persoon van de criminele organisatie wordt gestraft met opsluiting van tien tot vijftien jaar en met geldboete van duizend tot tweehonderdduizend frank of met een van die straffen alleen. »
Art. 3
In artikel 90ter , § 2, van het Wetboek van strafvordering, ingevoegd bij de wet van 30 juni 1994 en gewijzigd bij de wetten van 7 en 13 april 1995, wordt een 3ºbis ingevoegd, luidende :
« 3ºbis de artikelen 342 tot 345 van hetzelfde Wetboek; ».
2.2.1. Rol van de onderzoekscommissie
Gelet op de impact van het ontwerp op ons strafrechtsbestel achtte de Senaat de waarborg van een dubbele parlementaire behandeling noodzakelijk, zodat het ontwerp op 10 juni 1997 werd geëvoceerd (42).
Na een eerste bespreking van het wetsontwerp schortte de commissie voor de Justitie haar werkzaamheden op totdat de onderzoekscommissie een standpunt had ingenomen omtrent de definitie van de begrippen georganiseerde criminaliteit en criminele organisatie.
De onderzoekscommissie rekende het namelijk tot haar taak het door de Kamer aangenomen ontwerp te toetsen aan haar inzichten (43) en besloot daarom een eerste tussentijds verslag uit te brengen waarin zij zich niet heeft toegelegd op een tekstanalyse van het ontwerp, maar op een algemene analyse in het kader van haar onderzoek naar :
de behoefte aan een eigen juridische omschrijving;
de vraag welke aspecten van het criminologische fenomeen strafrechtelijk moeten worden aangepakt;
de behoefte aan nieuwe specifieke delictsomschrijvingen;
de strategische krachtlijnen waarmee die nieuwe wetgeving rekening moet houden, met inbegrip van de rechtsbeginselen die gevaar kunnen lopen.
2.2.2. Het eerste tussentijds verslag van de onderzoekscommissie
In dit verslag, dat op 3 december 1997 werd gepubliceerd (44), werd uitgegaan van de vaststelling dat het onontbeerlijk was vooraf te bepalen wat moet worden verstaan onder georganiseerde criminaliteit : de definitie zou als een kompas de richting moeten aangeven waar deze vorm van misdadigheid aan te treffen valt (45).
In de loop van de hoorzittingen is duidelijk gebleken dat er een onderscheid valt te maken tussen de criminologische en de strafrechtelijke benadering van deze problematiek. Criminologen trachten een beeld te schetsen van deze criminaliteit en uit deze fenomenologische gegevens trachten ze de gevaarlijkheid af te leiden en beleidsprioriteiten voor te stellen. Er bestaat geen behoefte om de grenzen van deze criminaliteit scherp af te bakenen : het criminologisch beeld is uiteraard ruim en onbeperkt.
De strafrechtelijke benadering vereist echter een duidelijk omschreven begrip : het concept moet dienen als basis voor het materieel en formeel strafrecht, waar aflijning en accuratesse geboden zijn. Vage begrippen en analogische redeneringen horen nu eenmaal niet thuis in het strafrecht. Precies daarom werd gekozen voor het begrip criminele organisatie in de plaats van « georganiseerde criminaliteit » daar het hier gaat om een constitutief bestanddeel van een aantal misdrijven dat de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit in de hand werkt (46).
Het is de commissie niet ontgaan dat zowel de Verenigde Naties, als Interpol, de Europese Unie, Nederland, Duitsland, Frankrijk en Denemarken er een eigen definitie op nahouden (47). Het gaat grotendeels om criminologische begrippen, die echter minder geschikt zijn voor een hanteerbare strafbaarstelling.
Het lag niet in de bedoeling van de commissie dat zij het initiatief uit handen van de commissie voor de Justitie zou nemen, maar wel dat ze materiaal zou aandragen om tot een eigen begripsvorming te geraken, geëigende bestrijdingsmethoden te ontwikkelen om de zware misdadigheid te bekampen en om een aangepast opsporings- en vervolgingsbeleid uit te stippelen.
Reeds eerder had de regering vastgesteld dat de bestaande strafwetgeving (cf. de artikelen 322 tot 326 van het Strafwetboek) ontoereikend is om de zware criminaliteit het hoofd te bieden. Het wetsontwerp betreffende de beteugeling van criminele organisaties dat op 5 juni 1997 door de Kamer van volksvertegenwoordigers werd aangenomen en op 10 juni 1997 door de Senaat geëvoceerd, vormde volgens haar het gepaste antwoord (48).
De definitie van de criminele organisatie vervat in het voorgestelde artikel 342 van het Strafwetboek was ongetwijfeld een belangrijk gegeven om tot een eigen begripsvorming te komen. Maar ook de definitie die is opgenomen in artikel 3.4 van de overeenkomst tussen de lidstaten van de Europese Unie betreffende de uitlevering van 27 september 1996 werd in overweging genomen (49).
De commissie is ook rechtsvergelijkend te werk gegaan en heeft rekening gehouden met de Italiaanse, de Nederlandse, de Franse, de Spaanse, de Duitse, de Griekse, de Oostenrijkse en de lerse aanpak van deze problematiek (50).
Het werd zeer vlug duidelijk dat niet kon worden volstaan met een herdefiniëring van het misdrijf bendevorming zoals dat in artikel 322 van het Strafwetboek is vermeld. Op vier belangrijke punten verschilt de georganiseerde criminaliteit van de vroegere begrippen.
1. Waar artikel 322 het plegen van een aanslag op personen of goederen beoogt, gaat het hier om het verwerven van vermogensvoordelen of de afwending van de normale werking van publieke overheden, openbare of particuliere ondernemingen. Een criminele organisatie pleegt niet noodzakelijk een aanslag op personen of eigendommen (51).
2. Een tweede verschil tussen bendevorming en de criminele organisatie ligt in het opzet. Hoewel het moreel element in artikel 322 van het Strafwetboek tamelijk vaag blijft, wordt toch aangenomen dat bij bendevorming het oogmerk om persoonlijk een rol te spelen bij het misdrijf gepleegd door de vereniging voorop ligt, waar de criminele organisatie reeds bestaat zodra er een weloverwogen wil bestaat om deel uit te maken van de criminele organisatie.
Het oogmerk om zelf deel te nemen aan de strafbare feiten is m.a.w. niet meer vereist om zich schuldig te maken aan medeplegerschap van het nieuwe misdrijf (52).
3. Een derde verschil ligt in de nauwkeuriger omschrijving van de constitutieve bestanddelen. Het verband tussen de medeplegers, de aard van de voorgenomen misdrijven en de doelstellingen van de criminele organisatie worden duidelijker afgelijnd. Het gaat niet alleen meer om het verwerven van vermogensvoordelen, maar ook om het destabiliseren van het staatsapparaat en de beïnvloeding van de werking van de economie (53).
4. Tenslotte wordt de criminele organisatie ook getypeerd door de gehanteerde middelen om haar doelstellingen te realiseren : intimidatie, bedreiging, geweld, gebruik van wapens, listige kunstgrepen of corruptie, bijzondere commerciële, financiële of andere structuren om de misdadigheid te verhelen of in de hand te werken.
Toch bleef enige twijfel bestaan over het fundamentele verschil tussen bendevorming en criminele organisaties (54) : vooral het moreel delictsbestanddeel vereiste, volgens de commissie, een duidelijker omschrijving. De strafbaarheid van lidmaatschap van een criminele organisatie moet worden omschreven op een nauwkeurige wijze en moet rekening houden met het materieel en het moreel delictsbestanddeel (55), maar mag geen omkering van de bewijslast inhouden.
Zo kwam de onderzoekscommissie tot het besluit dat een criminele organisatie zich onderscheidt van andere vormen van criminaliteit door haar ondernemingskarakter en haar capaciteit om het overheidsoptreden tegen criminele organisaties te neutraliseren. Deze organisaties hebben dikwijls, maar niet noodzakelijk, een uitgesproken internationaal karakter (56).
De commissie heeft geen definitief standpunt ingenomen over de noodzakelijkheid van een aparte incriminatie voor de criminele organisaties. In elk geval moet worden nagegaan in hoeverre de nieuwe incriminatie het huidige artikel 322 van het Strafwetboek overlapt.
Niet alleen vergt een nieuwe incriminatie een duidelijke opsomming van de medeplegers. Het spreekt voor zichzelf dat het duidelijk moet zijn dat organisaties gericht op politieke beïnvloeding niet buiten de wet worden gesteld en dat het onderscheid tussen de leden van een criminele organisatie en buitenstaanders beter uit de verf komt.
Enerzijds moet het legaliteitsbeginsel worden geëerbiedigd, maar anderzijds kan er geen sprake zijn van omkering van de bewijslast (57).
De commissie was van oordeel dat deze aanpak een hechte Europese samenwerking veronderstelt en een harmonisatie van de nationale wetgevingen.
De discussie over deze materie wordt volledig weergegeven in het eerste tussentijds verslag dat hier als definitief wordt hernomen (58).
5. De definities van georganiseerde criminaliteit variëren naar gelang van de gebruiker en het doel waarvoor deze gebruiker ze aanwendt.
Heeft de definitie tot doel het maatschappelijk probleem van de criminaliteit in kaart te brengen en er de aard, de ernst en de omvang van vast te stellen, dan gaat het om een criminologische definiëring. Het aldus verkregen beeld maakt het dan mogelijk beleidsmatig op een aangepaste wijze te reageren. Naar gelang van de verschijningsvorm van het fenomeen kan deze reactie zeer verscheiden zijn en is daardoor binnen of buiten het strafrecht te situeren.
Wanneer gekozen wordt voor een te ruime definitie, waarin zeer uiteenlopende fenomenen worden ondergebracht, bestaat het gevaar dat artificieel een gigantisch maatschappelijk probleem in het leven wordt geroepen. De kans is groot dat het beleid als reactie daarop beslist om veel strafbare handelingen onder deze brede definitie te brengen of om opsporing, vervolging en berechting in zeer veel gevallen op een « bijzondere » wijze te laten geschieden. Zo is bijvoorbeeld niet elke vorm van drugshandel georganiseerde criminaliteit (cf. het geval van de student die zelfgekweekte cannabis verkoopt aan zijn medestudenten). Een bijzondere aanpak is derhalve niet steeds noodzakelijk. Zo niet zou dit onvermijdelijk leiden tot een veralgemening van de toepassing van uitzonderingsmaatregelen. Op dit punt bestaan conflicten tussen onze nationale wetgeving en de algemene rechtsbeginselen vervat in internationale verdragen en overeenkomsten zoals het Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden van 4 november 1950 en de interpretatie ervan door de Commissie en het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, waarin legaliteit, legitimiteit, subsidiariteit en proportionaliteit als belangrijke vereisten worden vooropgesteld (59).
Wordt geopteerd voor een te nauwe definitie, dan kan dit leiden tot een feitelijke onderschatting van het fenomeen, zodat de aangepaste maatregelen, bij gebreke van klemmende noodzakelijkheid, uitblijven (60).
Een definitie werkt dus als een kompas, dat aangeeft waar dient gezocht te worden naar georganiseerde criminaliteit. Een verkeerde instelling ervan leidt dan ook onvermijdelijk tot onbetrouwbare resultaten (61).
Het is bijgevolg belangrijk dat gezocht wordt naar een begripsomschrijving van georganiseerde criminaliteit die niet te ruim of te eng is en waardoor het mogelijk is een reëel beeld te krijgen van het fenomeen (62) zodat een aangepast verweer daarop kan volgen (63).
6. Heeft de definitie echter tot doel criminele organisaties als zodanig aan te pakken, dan gaat het om een strafrechtelijke definiëring. In dat geval wordt de georganiseerde criminaliteit gezien als een welbepaald misdrijf (materiële benadering) of als een criterium waaraan precieze juridische consequenties verbonden worden in het kader van de opsporing, vervolging, berechting en strafuitvoering (formele en procedurele benadering). De strafrechtelijke aanpak is immers slechts een onderdeel van de totaalbenadering van het fenomeen van de georganiseerde criminaliteit en dient daarin te worden ingeschakeld.
Tijdens de hoorzittingen rees de vraag of de strafrechtelijke definitie nog verder moet worden opgesplitst in een materieel en een formeel aspect (64).
7. Het belang van het onderscheid tussen een strafrechtelijke en een criminologische definiëring mag niet worden onderschat.
Een criminologische benadering van de georganiseerde criminaliteit heeft enkel tot doel een juist beeld te krijgen van een aantal fenomenen die als zeer ernstig worden bestempeld. Dit beeld moet de overheid dan in staat stellen de dreiging van het fenomeen in te schatten en de juiste beleidsprioriteiten te leggen. In het kader van deze criminologische benadering is het opportuun om een zo ruim en gediversifieerd mogelijk beeld te krijgen, waardoor het gebruik van een bredere definitie zich aanwijst.
In de strafrechtelijke benadering kan het begrip georganiseerde criminaliteit niet op een dergelijk brede wijze worden opgevat. De omschrijving van een concept dat moet dienen als basis voor materieel of formeel strafrecht, moet immers voldoende afgelijnd zijn en precies. Een ruime definitie is bijgevolg uitgesloten. Daarom wordt gekozen om in de strafrechtelijke benadering van de georganiseerde criminaliteit te spreken van « criminele organisatie » in plaats van « georganiseerde criminaliteit ». Het bestaan van een « criminele organisatie » vormt dan een constitutief bestanddeel van een aantal misdrijven die het mogelijk maken een aantal aspecten van het fenomeen georganiseerde criminaliteit strafrechtelijk te sanctioneren.
8. Tot op vandaag is het niet mogelijk gebleken een criminologische definitie op te stellen die op ruime schaal door verschillende landen als standaarddefinitie wordt gebruikt. De complexiteit van de materie en de specificiteit van de verschillende nationale situaties en prioriteiten zijn daarvan de oorzaak.
Zo associeert men in Italië de georganiseerde criminaliteit in ruime mate met de maffia, terwijl Spanje en Duitsland terrorisme als een belangrijke vorm van georganiseerde criminaliteit beschouwen (65) (66).
A. Definities voorgesteld door internationale instellingen
9. Georganiseerde criminaliteit is een bij uitstek grensoverschrijdend fenomeen. De aanpak daarvan kan dan ook niet beperkt blijven tot louter nationale maatregelen, doch dient te worden ingebed in een gemeenschappelijke benadering ervan. Een eenduidig begrippenarsenaal is daarvoor onontbeerlijk. Vanuit deze noodzaak werden in verschillende internationale gremia pogingen ondernomen om een uniforme definitie van georganiseerde criminaliteit op te stellen.
10. Door Polen werd in 1996 een « Draft United Nations Framework Convention against Organized Crime » bij de Verenigde Naties neergelegd waarin een definitie van georganiseerde criminaliteit is opgenomen :
« Organised crime means group activities of three or more persons, with hierarchical links or personal relationships, which permit their leaders to earn profits or control territories or markets, internal or foreign, by means of violence, intimidation or corruption, both in furtherance of criminal activity and to infiltrate the legitimate economy, in particular by :
Illicit traffic in narcotic drugs or psychotropic substances, and money laundering, as defined in the United Nations Convention Against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances of 20 December 1988;
Traffic in persons, as defined in the Convention for the Suppression of the Traffic in Persons and of the Exploitation of Prostitution of Others of 2 December 1949;
Counterfeiting currency, as defined in the International Convention for the Suppression of Counterfeiting Currency of 20 April 1929;
Illicit traffic in or stealing of cultural objects, as defined by the UNESCO Convention on the Means of Prohibiting and Preventing the Illicit Import, Export and Transfer of Ownership of Cultural Property of 14 November 1970 and the UNIDROIT Convention on Stolen or Illegally Exported Cultural Objects of 24 June 1995;
Stealing of Nuclear material, its misuse or threats to misuse to harm the public, as defined by the Convention on the Physical Protection of Nuclear Material of 3 March 1980;
Terrorist acts;
Illicit traffic in or stealing of arms and explosive materials or devices;
Illicit traffic in or stealing of motor vehicles;
Corruption of public officials.
For the purpose of the present Convention « organised crime » includes commission of an act by a member of a group as part of the criminal activity of such organisation. »
11. Interpol en ook de National Criminal Intelligence Service van het Verenigd Koninkrijk gebruiken de volgende definitie :
« Any enterprise, or group of persons engaged in continuing illegal activities which has its primary purpose, in the generation of profits, irrespective of national boundaries (67). »
12. In het kader van Titel VI van het Verdrag van Maastricht werd tussen de Lid-Staten van de Europese Unie binnen de werkgroep « drugs en georganiseerde criminaliteit » de volgende definitie overeengekomen (68).
« Een misdaad of een criminele groepering wordt tot de georganiseerde misdaad gerekend indien ten minste zes van de volgende kenmerken van toepassing zijn. Drie daarvan moeten de nummers 1, 5 en 11 zijn :
1. Samenwerkingsverband van meer dan twee personen;
2. elk met zijn eigen specifieke taak;
3. voor langere of onbepaalde tijd;
4. met een vorm van discipline en controle;
5. verdacht van ernstige misdaden;
6. internationaal actief;
7. met gebruik van geweld of andere intimidatiemiddelen;
8. met gebruik van commerciële of zakelijke structuren;
9. betrokken bij witwassen van geld;
10. met invloed op de politiek, de media, de overheid, de rechterlijke macht of de economie;
11. met als oogmerk winst en/of macht. »
Volgens de heer Vandoren, nationaal magistraat, moeten de criteria 1, 3, 5 en 11 in elk geval deel uitmaken van de groep van zes criteria waaraan op zijn minst voldaan moet zijn (69) (70).
B. Definities uit het buitenland
13. Zoals eerder vermeld (zie nr. 8) weerspiegelen de nationale definities van georganiseerde criminaliteit de verschillende beleidsprioriteiten. Bovendien bestaat er zelfs op nationaal vlak dikwijls geen eenstemmigheid over een definitie (71).
Ter illustratie van de divergentie tussen de verschillende opvattingen, worden de Nederlandse en de Duitse definities bij wijze van contrast tegenover elkaar geplaatst. Zij tonen aan welke fundamentele keuzes moeten worden gemaakt bij het vastleggen van een definitie.
14. In het kader van de werkzaamheden van de parlementaire enquêtecommissie Opsporingsmethoden naar haar voorzitter doorgaans de Commissie-van Traa genoemd werd aandacht besteed aan het probleem van de definitie van georganiseerde criminaliteit. Uiteindelijk werd voor het criminologisch onderzoek op voorstel van de onderzoeksgroep-Fijnaut voor de volgende definitie geopteerd :
« Er is sprake van georganiseerde criminaliteit indien groepen die primair gericht zijn op illegaal gewin, systematisch misdaden plegen met ernstige gevolgen voor de samenleving en in staat zijn deze misdaden op betrekkelijk effectieve wijze af te schermen, in het bijzonder door de bereidheid te tonen fysiek geweld te gebruiken of personen door corruptie uit te schakelen (72). »
15. Volgens het Bundeskriminalamt (BKA) dient onder georganiseerde misdaad te worden verstaan :
« 1. Het planmatig plegen van misdrijven die elk op zichzelf of in hun totaliteit van aanzienlijke betekenis zijn;
2. vanuit het streven naar winst of macht;
3. waarbij meer dan twee betrokken personen samen handelen;
4. gedurende een vrij lange of onbepaalde periode;
5. met verdeling van taken waarbij :
a) gebruik gemaakt wordt van commerciële structuren;
b) en/of toevlucht wordt genomen tot geweld of andere intimidatietechnieken;
c) en/of waarbij invloed wordt uitgeoefend op het politieke leven, de media, het openbaar bestuur, de justitie of het bedrijfsleven. »
16. Ter informatie volgen hierna nog de Franse en de Deense definitie. Zij moeten evenwel met het in nr. 13 gemaakte voorbehoud worden beschouwd.
17. De onderzoekscommissie van de Assemblée nationale inzake de inplanting van de maffia in Frankrijk omschreef de maffia in haar verslag als volgt (73) :
« De Siciliaanse maffia of « Cosa Nostra » is een criminele organisatie en ook een machtssysteem en een economisch systeem. Door een aantal eigen kenmerken onderscheidt ze zich van het merendeel van de overige vormen van georganiseerde criminaliteit en is zij bijzonder doeltreffend. Deze organisatie bezit een eigen structuur en hiërarchie, waarvan de kern de « familie » is. Zij functioneert volgens strikte regels, waarvan de niet-naleving streng wordt beteugeld. Zij oefent haar macht uit op een bepaald territorium. Haar doel bestaat erin profijt te puren uit onwettige activiteiten met een hele gamma methodes gaande van sociaal parasitisme tot geweld. »
« Naast haar folkloristische aspecten, die van dit verschijnsel een tegelijkertijd beperkend en vertekend beeld geven, vormt de maffia een systeem van georganiseerde criminaliteit met een te duchten efficiëntie, een schoolvoorbeeld dus voor andere misdadige organisaties. De maffia is ontstaan in Sicilië, berust op een aantal typische waarden uit die streek en teert op haar eigen cultuurpatroon. De maffia vertoont bepaalde wellicht te specifieke kenmerken om elders te kunnen gedijen maar wanneer het maffiamodel wordt ontdaan van die specifieke kenmerken, kan het overgenomen worden door andere criminele organisaties die zich door het efficiënt functioneren van dat model aangetrokken voelen. Ook al is de georganiseerde misdaad een internationaal feit, toch zijn er maar heel weinig organisaties die functioneren volgens hetzelfde stramien als de maffia, die uitgesproken origineel blijft zelfs indien men haar « folkloristische » aspecten wegcijfert. »(vertaling) .
d) Denemarken (74)
18. Het begrip georganiseerde criminaliteit is in Denemarken geen wettelijk begrip. Het wordt door de politie wel gehanteerd en dan worden criteria gebruikt die grotendeels uit buitenlandse bronnen zijn overgenomen.
Zo noemt het rapport « Organiseret kriminalitet* Rockerkriminalitet » de volgende criteria om na te gaan of criminaliteit valt onder de georganiseerde criminaliteit :
georganiseerde criminaliteit wordt in vereniging gepleegd;
de daders maken deel uit van een sterk hiërarchische organisatie;
de organisatie is zodanig opgebouwd dat het verband tussen de centrale leiding en de periferie die delicten pleegt versluierd wordt;
een deel van de organisatie exploiteert legale bedrijven waar de criminele winsten kunnen worden geïnvesteerd en witgewassen;
de organisatie wordt gekenmerkt door harde discipline waarvan geweldpleging intern en extern deel uitmaakt, teneinde de organisatie en haar activiteiten te beschermen;
de organisatie probeert door geweld, bedreiging, chicanes, omkoping en dergelijke, opsporing van haar criminele activiteiten te verhinderen;
er is sprake van zware criminaliteit die aanzienlijke winst genereert, bijvoorbeeld handel in verdovende middelen, omvangrijke vermogenscriminaliteit, illegaal gokken, wapenhandel, mensensmokkel en prostitutie, en
de feitelijke uitvoering is technisch geavanceerd, rijk aan middelen en internationaal.
Het rapport « Organiseret kriminalitet * Rockerkriminalitet » concludeert dat tot op heden in Denemarken eigenlijk alleen de motorbendes min of meer aan deze abstracte profielschets voldoen maar stelt : « Er moet voor worden gevreesd dat de internationale georganiseerde criminaliteit de grens passeert als deze niet bestreden wordt. »
De genoemde criteria voor het begrip georganiseerde criminaliteit scheppen een wat abstract spookbeeld dat in Denemarken niet juridisch te operationaliseren valt. De maatregelen met betrekking tot bijzondere opsporingsmethoden zijn dan ook niet zozeer reacties op het te verwachten buitenlandse type georganiseerde criminaliteit als wel reacties op wapenhandel en drugshandel, vooral gepleegd door motorbendes. Een aantal opsporingsmethoden die gebruikt worden om georganiseerde criminaliteit te bestrijden zijn in het Deense Wetboek van Rechtsvordering genormeerd. Het begrip georganiseerde criminaliteit is zo vaag, dat er in Denemarken geen opsporingsmethoden zijn die alleen voor die criminaliteit gebruikt worden. De delicten waarvoor de toepassing van de meest ingrijpende bijzondere opsporingsmethoden is toegestaan zijn ofwel delicten waarop minimaal zes jaar gevangenisstraf staat ofwel specifiek vermelde delicten.
C. België : de keuze voor de definitie van het Bundeskriminalamt
19. Sinds 1992 wordt in België, op voorstel van de nationaal magistraten en met akkoord van het college van procureurs-generaal en de regering, gekozen om de Duitse definitie van het Bundeskriminalamt (BKA) te hanteren.
Deze definitie opgenomen in het actieplan van de regering tegen de georganiseerde criminaliteit, luidt als volgt :
« 1. Het planmatig plegen van misdrijven die elk op zichzelf of in hun totaliteit van aanzienlijke betekenis zijn.
2. Vanuit een streven naar winst of macht.
3. Waarbij meer dan twee betrokken personen samen handelen.
4. Gedurende een vrij lange of onbepaalde periode.
5. Met een verdeling van taken waarbij :
a) gebruik wordt gemaakt van commerciële structuren en/of;
b) toevlucht wordt genomen tot geweld of andere intimidatie-middelen en/of;
c) waarbij invloed wordt uitgeoefend op het politieke leven, de media, het openbaar bestuur, de justitie of het bedrijfsleven. »
« Naast de meer in het oog springende vormen van georganiseerde criminaliteit (bijvoorbeeld maffia, zware geweldcriminaliteit), is in deze definitie ook begrepen de organisatiecriminaliteit (leden van een legale organisatie die strafbare feiten plegen zonder dat de organisatie zelf functioneert als een criminele organisatie) » (75).
Aangezien deze BKA-definitie de mogelijkheid opent tot ruime interpretatie, werd zij in het door de minister van Justitie opgestelde « Jaarrapport 1997 Georganiseerde criminaliteit 1996 » geoperationaliseerd. Dit houdt in dat de verschillende begrippen vervat in de definitie heel precies en concreet werden omschreven om de subjectieve invulling ervan tot een minimum te herleiden. Er werd dus gekozen voor een vertaling van de componenten van de BKA-definitie in voor zover mogelijk controleerbare of meetbare elementen. Voor elementen die daarvoor niet onmiddellijk in aanmerking komen, werden indicatoren ontwikkeld om zoveel mogelijk vrije interpretaties uit te sluiten.
Zo worden bijvoorbeeld voor de notie « misdrijven die in hun totaliteit van aanzienlijke betekenis zijn » de volgende indicatoren gehanteerd : de organisatie heeft minstens 10 feiten gepleegd; het totale geschatte wederrechtelijk vermogen op jaarbasis bedraagt ten minste 10 miljoen frank; het volume van de illegale goederenstroom (hetgeen ruimer is dan het volume van de inbeslaggenomen goederen) ligt in geldwaarde hoger dan 50 miljoen frank en de geleden maatschappelijke (materiële) schade bedraagt ten minste 100 miljoen frank. Het kenmerk « gedurende vrij lange periode » wordt geoperationaliseerd door dit in beginsel te omschrijven als een periode van « minimum een jaar » (76).
De definitie van het BKA, die doorgaans als een bruikbare definitie wordt beschouwd, kan enkel gebruikt worden als een criminologische definitie en heeft geen enkele wettelijke basis (77).
De heer Van Camp, procureur-generaal bij het Hof van Beroep te Antwerpen, stipte in dat verband aan dat « het niet de bedoeling was een juridische definitie te hanteren, want zover waren wij toen nog niet. Wij wilden in het kader van de Europese Unie tussen de politiediensten een zo goed mogelijke samenwerking tot stand brengen. De definitie van het Bundeskriminalamt is een politionele definitie en geen wettekst (78). » De heer Vanhaecke, eerste substituut van de procureur des Konings bij de rechtbank van eerste aanleg te Brussel, verklaarde voorts dat « deze definitie uiteraard een werkinstrument is om te weten waarover men in feite spreekt, want georganiseerde criminaliteit is natuurlijk geen eenduidig begrip (79). »
20. De BKA-definitie wordt algemeen omschreven als een ruime definitie. Dat is ook de reden waarom de Nederlandse parlementaire enquêtecommissie Opsporingsmethoden ervoor geopteerd heeft de BKA-definitie niet te hanteren en een eigen definitie uit te werken (zie nr. 14). Volgens haar is de BKA-definitie zo ruim dat tal van vormen van criminaliteit die noch in West-Europa, noch in Noord-Amerika ooit in verband zijn gebracht met georganiseerde misdaad, opeens onder deze noemer zouden worden gebracht, hetgeen « de » georganiseerde criminaliteit dan onmiddellijk en zonder reden tot een gigantisch probleem zou maken (80).
Zo moet worden vermeden dat acties van milieuorganisaties en vakorganisaties waarbij misdrijven worden gepleegd, automatisch als georganiseerde criminaliteit worden beschouwd.
Waar de Nederlandse parlementaire enquêtecommissie de definitie van het BKA als te ruim beschouwde, wordt de door deze commissie voorgestelde definitie thans op haar beurt door sommigen als te rigide bestempeld.
Het verschil tussen de beide definities ligt in de eerste plaats op het vlak van de contrastrategieën. Volgens de in België gehanteerde BKA-definitie is er al sprake van georganiseerde criminaliteit wanneer de organisatie gebruik maakt van commerciële structuren, zonder dat zij zich noodzakelijk hoeft te bedienen van corruptie, intimidatie of beïnvloeding van het politieke leven, de media, het openbaar bestuur, de justitie of het bedrijfsleven. In de Nederlandse definitie is de aanwezigheid van de contrastrategieën intimidatie, geweld of corruptie echter een noodzakelijke voorwaarde voor het bestaan van georganiseerde criminaliteit.
De gevolgen van dit onderscheid zijn belangrijk omdat bepaalde vormen van witteboordencriminaliteit niet onder de Nederlandse, maar wel onder de in België gehanteerde definitie vallen. Volgens sommige waarnemers zouden bijvoorbeeld de groeperingen die systematisch en op grote schaal frauderen, krachtens de Nederlandse definitie pas tot de georganiseerde misdaad worden gerekend wanneer kan worden aangetoond dat deze organisaties bereid zijn intimidatie, geweld of corruptie als contrastrategie aan te wenden. Volgens de Belgische definitie vallen deze groeperingen ook zonder hun bereidheid om geweld of corruptie te gebruiken, onder de noemer van de georganiseerde criminaliteit.
21. Als antwoord op de vraag naar het verschil tussen de Nederlandse en de Duitse definitie, die België heeft overgenomen, antwoordde professor Fijnaut die de leiding had van de onderzoeksgroep die criminologisch onderzoek heeft verricht voor de Nederlandse parlementaire enquête-commissie Opsporingsmethoden, tijdens de hoorzitting van 22 november 1996 het volgende (81) :
« Ik zal misschien eerst in het algemeen zeggen wat ik tegen de definitie van het BKA heb en dan een concreet voorbeeld geven. De BKA-definitie en de definitie die wij gehanteerd hebben, komen in hun eerste punten met elkaar overeen : het gaat om groepen die systematisch werken, gewin nastreven, ernstige delicten plegen hetzij door het bedienen van de zwarte markt, hetzij door het controleren van legale economische sectoren. De definities lopen maar dat is volgens mij precies cruciaal uit elkaar op het punt van de contrastrategieën. Het zesde element van de BKA-definitie zegt dat je al georganiseerde misdaad hebt wanneer deze groepen de vorm aannemen van commerciële structuren. En dan komt het punt van het gebruik van corruptie of intimidatie. Dit betekent dat er met de BKA-definitie ruimte is voor alle mogelijke vormen van fraude. Er is geen rem meer op. Heel belangrijke ondernemingen die misschien wel illegaal opereren en verkeerde en illegale dingen doen, worden opeens gebombardeerd tot georganiseerde misdaad, hoewel zulke ondernemingen zich nooit offensief tegen de overheid zullen keren. In de Nederlandse discussie gebruik ik altijd het voorbeeld van het Van der Valk-concern. Vele mensen hier in België kennen dat voorbeeld ook. Het Van der Valk-concern met zijn wegrestaurants heeft immers ook vestigingen in België. Tegen dit concern is er een grote strafzaak geweest. Het was een samenwerkingsverband van de reguliere politie en de FIOD (82), de Nederlandse variant van de BBI (83). Er werd een enorm onderzoek uitgevoerd naar het reilen en zeilen van de Van der Valk-firma. »
« Men is bijvoorbeeld tot de vaststelling gekomen dat deze firma in de loop der jaren enorm nalatig is geweest in het betalen van belastingen. Bovendien waren er voortdurend berichten over het overtreden van de arbeidswetgeving, van de vreemdelingenwetgeving en dergelijke meer. Als wij de BKA-definitie hierop toepassen, dan zou het Van der Valk-concern een georganiseerde-misdaadfamilie zijn. Eigenlijk kan je daarmee geen onderscheid meer maken tussen een Cosa Nostra -groep in Italië en het Van der Valk-concern. Van der Valk is een familiebedrijf. De grootvader, de zonen en dochters, de kleinzonen en kleindochters runnen alle bedrijven. Zij werken volkomen autonoom. Zij hebben een eigen visfabriek, zij hebben eigen groetekwekerijen, zij hebben boerderijen en veeteeltbedrijven. Zij houden autarkisch hun hele bedrijf gaande in Nederland en voor een stukje in België en Duitsland. Dat zou dan een prototype van een Nederlandse maffiafamilie moeten zijn. Er zijn over dit concern drie boeken geschreven en ik verzamel al jaren de krantenberichten erover, maar er is nooit een bericht verschenen dat het concern zich schuldig zou maken aan corruptie van de overheid, dat het overheidsdienaren zou hebben geïntimideerd, dat het journalisten zou hebben omgekocht om politiemensen of leden van de belastinginspectie in diskrediet te brengen. Van dat alles niets. Als de Nederlandse overheid op een systematische manier haar normale controletaken ten opzichte van het Van der Valk-concern had vervuld, dan was dit concern dit jaar door het Hof van Beroep in Den Haag niet veroordeeld geworden tot het betalen van 136 miljoen achterstallige belastingen. Het concern heeft een aantal dingen niet gedaan, maar daarmee is er nog geen georganiseerde misdaad. Als men zou aanvaarden dat Van der Valk georganiseerde misdaad is, dan bestaat er in Nederland gigantisch veel georganiseerde misdaad. Er zijn namelijk heel wat bedrijven die, in de vorm van corporate crime , zoals de Amerikanen zeggen, van organisatiecriminaliteit, alle mogelijke wetgeving overtreden, van milieu- tot arbeidswetgeving. Als men dat georganiseerde misdaad noemt, dan hebben wij in onze landen gigantische problemen. Dat zou dus leiden tot een ongekende mobilisatie van de overheid. »
« De toepassing van de offensieve strategieën, contra-informatie, corruptie, intimidatie en manipulatie van de media maakt precies het verschil tussen de bokken en de schapen. Daarmee praten wij niets goed en zeggen wij niet dat het niet erg is wat die bedrijven doen. »
« Een ander voorbeeld uit Nederland is het probleem van TCR. Dit is een grote cleaning-firma in de Rotterdamse haven die in de loop der jaren, zelfs gesubsidieerd door de overheid, de hele Rotterdamse haven bij wijze van spreken vergiftigd heeft. Zij diende alle afvalproducten van de schepen te verwerken, maar ze mengde ze en liet ze illegaal lozen in de haven van Rotterdam. Dit was een waar schandaal, een milieuprobleem van eerste orde. Ik zou echter absoluut niet zeggen dat dit een probleem van georganiseerde misdaad is. Ook voor TCR geldt immers dat als de Nederlandse overheid op tijd en stond zijn controlebevoegdheden had gebruikt om TCR op de rails te houden, het probleem zich nooit had voorgedaan. »
« Dat soort praktijken zorgde voor heel ernstige problemen, met enorme financiële consequenties en met grote gevolgen voor het milieu, maar dat is in mijn ogen, en ook volgens de commissie-van Traa, geen georganiseerde misdaad. Men heeft bijvoorbeeld geen infiltratie nodig in het Van der Valk-concern om er de illegaliteit te ontdekken en evenmin om TCR te controleren. Men hoeft geen informanten te recruteren om daar ontdekkingen te doen. De overheid moet gewoon de bevoegdheden gebruiken die ze heeft. Ze kan trouwens die illegaliteit als het ware spelenderwijs rechtzetten. Daarvoor zijn geen bijzondere opsporingsmethoden nodig die de overheid zelf ook in de problemen kunnen brengen. Die technieken moeten beperkt en selectief worden gebruikt en alleen worden aangewend in adequate omstandigheden. »
22. De zienswijze van professor Fijnaut wordt in Nederland echter niet door iedereen aanvaard. Zo heeft P.C. van Duyne zich zeer kritisch uitgelaten over de door de commissie-van Traa gehanteerde definitie. « De BKA-definitie », zo schrijft hij, « heeft twee belangrijke sterke punten. In de eerste plaats gaat zij niet uit van groeperingen, maar van het op winst (of macht) gerichte stelselmatig plegen van feiten, natuurlijk gepleegd door meer dan twee personen. Hierdoor ligt de klemtoon meer op het misdadig handelen en de daarvoor noodzakelijke samenwerking, en dus niet op een (reeds bestaande) criminele groepering. In de tweede plaats sluit deze omschrijving geen feiten uit, waarmee stelselmatig winst gemaakt kan worden. Dit houdt nadrukkelijk in, dat we niet blijven hangen binnen het bereik van de traditionele ondergrond- economie en dat de georganiseerde bedrijfsmatige misdaad niet buiten beeld blijft. Dit betekent bijvoorbeeld, dat het geen verschil uitmaakt of georganiseerde beleggings- of valutafraude gepleegd wordt door drie nette heren met ingewikkelde vennootschapsconstructies of door een stel « kampers » met een drie meter lang strafblad, die hun misdaadhandel pogen af te schermen met geweld » (84).
« Inzake de contrastrategieën », zo vervolgt P.C. van Duyne, « zou de letterlijke tekst van de definitie van de commissie-van Traa de fraude-organisaties uitsluiten, waardoor we weer ingeperkt worden tot de klassieke ondergrond-economie. Dit heeft een belangrijke politieke kompaswerking. We hebben gezien dat de BKA-definitie deze verenging niet kent. Het aardige is nu juist, dat het frauduleuze misdaadleven sterker is dan Fijnaut's leer : het merendeel van de (...) beschreven fraudezaken valt nu juist wel onder de BKA-definitie, niet onder die van Fijnaut c.s., zeker wanneer men hun toelichting erbij betrekt. De reden is, dat bij dit bestanddeel juist het vermogen en de bereidheid om zich doeltreffend te verweren tegen de overheid in het middelpunt geplaatst worden, met name het bestrijden van de overheid (85). »
Zoals professor Fijnaut de fraude door het Van der Valk-concern aanhaalt om zijn thesis te staven dat dit buiten het bestek van de georganiseerde criminaliteit valt, zo voert P.C. van Duyne hetzelfde concern op tot onderbouwing van zijn stelling dat de commissie-van Traa zich bij de definitie van georganiseerde criminaliteit heeft laten leiden door een eenzijdige kompashoek die in de richting van de klassieke ondergrondeconomie van criminele groepen wijst (86). De kritiek van P.C. van Duyne komt er dus op neer dat professor Fijnaut de reguliere economie buiten schot laat vanuit een soort wij-gevoel.
23. Tijdens zijn hoorzitting heeft professor Fijnaut het onderscheid gemaakt tussen « georganiseerde criminaliteit » en « organisatiecriminaliteit », waarbij met dit laatste wordt bedoeld het plegen van misdrijven door leden van een volkomen wettelijke organisatie (onderneming, vzw of andere), waarbij gebruik wordt gemaakt van de structuren van deze organisatie, zonder dat de organisatie zelf als criminele organisatie gaat functioneren.
De in België gehanteerde definitie van georganiseerde criminaliteit omvat in navolging van de Duitse definitie ook de « organisatiecriminaliteit ».
Een ander belangrijk verschil tussen deze definitie en de Nederlandse is dat de Belgische definitie verwijst naar « een streven naar winst of macht », terwijl Nederland de lat een stuk hoger legt en pas van georganiseerde criminaliteit spreekt indien het gaat om groepen die « primair » op illegaal gewin gericht zijn. Dit betekent dat terrorisme niet noodzakelijk onder de Nederlandse definitie van georganiseerde criminaliteit valt, maar wel onder de Belgische (87).
24. De commissie meent dat de criminologische definitie hoe dan ook niet kan worden gehanteerd voor de strafbaarstelling. Het probleem van de nood aan een strafrechtelijke definitie en haar omschrijving wordt hierna onderzocht.
3. De strafrechtelijke definitie :
criminele organisatie
25. Bij de bespreking van het voorstel tot oprichting van de onderzoekscommissie ging men er van uit dat zij niet het werk van de commissie voor de Justitie zou overnemen voor wetsontwerpen die binnen haar aandachtssfeer vallen :
« De regering kan derhalve alle wetgevende initiatieven nemen ter uitvoering van haar actieplan. Hiervoor zal de gebruikelijke parlementaire procedure worden gevolgd. » Meteen voegde men daar echter aan toe : « Dit mag voor de onderzoekscommissie evenwel geen beletsel vormen om de punten die door de regering op de parlementaire agenda zijn geplaatst, eveneens te onderzoeken (...). Er gelden op dit vlak geen exclusives (88). »
Naast een poging tot het schetsen van een beeld ten behoeve van de publieke opinie om te « verhinderen dat de discussie over deze problematiek in fraseologie vervalt » (89), nam de onderzoekscommissie zich immers ook voor om « vanuit de vaststelling dat de klassieke opsporings- en vervolgingsmethodes niet langer volstaan om dit misdaadfenomeen in te dijken, (na te gaan) op welke wijze misdaadorganisaties op een effectieve en rechtmatige wijze kunnen worden bestreden ».
Tevens werd onderstreept dat « (...) een juridisch kader (moet) worden uitgetekend om een aangepast opsporings- en vervolgingsbeleid tegen de georganiseerde criminaliteit te ontwikkelen » (90).
26. De minister van Justitie schaarde zich achter de oprichting van de onderzoekscommissie en wees destijds op het actieplan tegen de georganiseerde criminaliteit. De regering somt daarin de actieterreinen op waarop de strijd met de georganiseerde criminaliteit « kan worden aangebonden ». De minister noemde vervolgens het materieel strafrecht als eerste actieterrein, « met onder andere de definitie van de georganiseerde criminaliteit, het probleem van de voorbereidende handelingen, de strafrechtelijke aansprakelijkheid van rechtspersonen, ... » (91).
Tijdens het debat over de oprichting van de onderzoekscommissie werd voorts vastgesteld :
« In het actieplan wordt het begrip georganiseerde criminaliteit, naar gelang van de werkwijze, op twee wijzen gedefinieerd.
Enerzijds is er de operationele definitie met het oog op onderzoek en analyse. Hier ligt het accent op de maatschappelijke, sociologische en politieke aspecten.
Anderzijds is er de strafrechtelijke definitie op grond waarvan tot vervolging kan worden overgegaan. Hier rijst de vraag of de bestaande kwalificaties toereikend zijn of niet. In ontkennend geval zullen er nieuwe moeten worden opgesteld.
De commissie zal zich over deze werkhypotheses kunnen uitspreken » (92).
27. Met het wetsontwerp betreffende criminele organisaties, nam de discussie een concrete vorm aan. De regering en de Kamer van volksvertegenwoordigers maakten een aantal keuzes. Daarbij mag men evenwel niet uit het oog verliezen dat de Kamer ook rekende op de inbreng van de Senaat, omdat die zijn specifieke belangstelling voor de materie reeds had laten blijken.
28. De regering ging uit van de stelling dat de in de Belgische strafwetgeving bestaande kwalificaties ontoereikend zijn, doch specificeerde niet welke bestaande strafbepalingen zij daarmee bedoelde en op welk vlak zij precies tekortschoten (93).
Om de door haar vastgestelde leemte aan te vullen, stelde de regering eerst en vooral de invoering voor van een artikel in het Strafwetboek waarin zij een criminele organisatie omschrijft. In de volgende artikelen somt zij dan een aantal gedragingen op die een zeker verband vertonen met de aldus omschreven criminele organisatie en plaatst zij daarop zware straffen. Het bestaan van een aldus omschreven criminele organisatie vormt dan ook een van de constitutieve bestanddelen, die het openbaar ministerie moet bewijzen wanneer het individuen strafbaar gedrag verwijt.
29. Hierna volgt de tekst van artikel 2 van het wetsontwerp dat op 5 juni 1997 door de Kamer van volksvertegenwoordigers werd aangenomen (94) en op 10 juni 1997 door de Senaat werd geëvoceerd (95).
« Art. 2
« Hoofdstuk V van Titel VI van Boek II van het Strafwetboek wordt vervangen door de volgende bepalingen :
« Hoofdstuk V. Criminele organisaties
Art. 342. Elke organisatie bestaande uit meer dan twee personen met als oogmerk het in onderling overleg en gestructureerd plegen van misdaden of wanbedrijven die strafbaar zijn met gevangenisstraf van drie jaar of een zwaardere straf om op onwettige wijze vermogensvoordelen te verkrijgen of de werking van publieke overheden of openbare of particuliere ondernemingen af te wenden en waarbij gebruik gemaakt wordt van intimidatie, bedreiging, geweld, wapens, listige kunstgrepen of corruptie, of waarbij commerciële of andere structuren worden aangewend om het plegen van misdrijven te verbergen of te vergemakkelijken, is een misdaad of een wanbedrijf door het enkele feit van het organiseren.
Art. 343. § 1. Iedere persoon die deel uitmaakt van de in artikel 342 bedoelde criminele organisatie, wordt gestraft met gevangenisstraf van twee tot vijf jaar en met geldboete van honderd tot vijfduizend frank of met een van die straffen alleen, ook al heeft hij niet de bedoeling een misdrijf in het raam van die organisatie te plegen of daaraan deel te nemen op een van de wijzen bedoeld in de artikelen 66 en volgende.
§ 2. Iedere persoon die deelneemt aan de voorbereiding of de uitvoering van enige geoorloofde activiteit van die criminele organisatie, terwijl hij weet of moet weten dat zijn deelneming bijdraagt tot de oogmerken van de criminele organisatie, zoals bedoeld in artikel 342, wordt gestraft met gevangenisstraf van een tot drie jaar en met geldboete van honderd tot vijfduizend frank of met een van die straffen alleen.
Art. 344. Iedere persoon die deelneemt aan het nemen van welke beslissing dan ook in het raam van de activiteiten van de criminele organisatie, terwijl hij weet heeft van het criminele karakter van die organisatie, wordt gestraft met opsluiting van vijf tot tien jaar en met geldboete van vijfhonderd tot honderdduizend frank of met een van die straffen alleen.
Art. 345. Iedere leidinggevende persoon van de criminele organisatie wordt gestraft met opsluiting van tien tot vijftien jaar en met geldboete van duizend tot tweehonderdduizend frank of met een van die straffen alleen. »
30. Voor de hier behandelde problematiek kan het nuttig zijn nader in te gaan op de volgende wetgevingen.
31. Op verschillende internationale fora wordt gesuggereerd dat de nationale wetgevers een specifieke strafbaarstelling zouden invoeren voor criminele organisaties.
Zo heeft een groep van hoge ambtenaren binnen de Europese Unie (de « High Level Group ») een actieplan uitgewerkt, waarbij aanbevolen wordt om de deelneming aan een criminele organisatie in elke Lid-Staat strafbaar te stellen, ongeacht de plaats in de Europese Unie waar de organisatie kan worden gelokaliseerd of haar activiteiten uitoefent. Er wordt gesuggereerd dat een criminele organisatie wordt gedefinieerd in dezelfde zin als hetgeen is opgenomen in artikel 3, paragraaf 4, van de Overeenkomst tussen de Lid-Staten van de Europese Unie betreffende de uitlevering van 27 september 1996 (96). Dit artikel luidt als volgt :
« Het plegen door een groep van personen met een gemeenschappelijk oogmerk van een of meer strafbare feiten op het terrein van terrorisme, als bedoeld in de artikelen 1 en 2 van het Europees Terrorismeverdrag, op het terrein van de handel in verdovende middelen en andere vormen van georganiseerde misdaad of van andere daden van geweld gericht tegen het leven, de fysieke integriteit of vrijheid van een persoon of wanneer daarbij gemeen gevaar voor personen is ontstaan, welke zijn strafbaar gesteld met een vrijheidsstraf met een maximum van ten minste twaalf maanden, ook indien de persoon niet deelneemt aan de feitelijke uitvoering van het betrokken feit of de betrokken feiten.
De bijdrage van de persoon dient opzettelijk te gebeuren met kennis ofwel van het oogmerk en van de algemene misdadige activiteiten van de groep of van het voornemen van de groep om het betrokken feit of de betrokken feiten te plegen (97). »
32. Artikel 416bis van het Italiaanse Strafwetboek, ingevoegd bij de wet van 13 september 1982, bepaalt :
« Al wie lid is van een vereniging van maffiose aard (associazione di tipo mafioso ) die bestaat uit drie of meer personen, wordt gestraft met gevangenisstraf van drie tot zes jaar.
Al wie de vereniging steunt, leidt of organiseert, wordt wegens dit feit alleen gestraft met gevangenisstraf van vier tot negen jaar.
Een vereniging is van maffiose aard als de leden, met het oogmerk om misdrijven te plegen, gebruik maken van intimidatie of het opleggen van de zwijgplicht (omerta) en gehoorzaamheid, om op directe of indirecte wijze het beheer te verkrijgen van of de controle uit te oefenen op economische activiteiten, concessies, vergunningen, openbare aanbestedingen en openbare diensten of om, voor eigen rekening of die van derden, onrechtmatige winsten of voordelen te verkrijgen. »
Dit artikel is in feite een strengere variant van artikel 416 van het Italiaanse Strafwetboek, dat over de « vereniging van boosdoeners » handelt.
Deze definitie van een vereniging van maffiose aard is gebaseerd op de kenmerken van de traditionele Siciliaanse maffia maar kan, aangezien ze in algemene termen is opgesteld, toegepast worden op elke criminele groepering die op gelijkaardige manier tewerkgaat als de maffia.
Wat zijn de kenmerken van een vereniging van maffiose aard ?
Volgens de Italiaanse wet bestaat het essentiële kenmerk hierin dat de criminele groepering maffiose methoden toepast, te weten :
de vereniging gebruikt haar macht om te intimideren;
gehoorzaamheid wordt afgedwongen op basis van angst voor de groepering;
de zwijgplicht wordt opgelegd (omerta) .
Om het bestaan van een vereniging van maffiose aard te bewijzen lijkt het te kunnen volstaan dat aangetoond wordt dat de groepering misbruik heeft gemaakt van de angst die ze inboezemt, zonder dat men daarom het bewijs moet leveren van het daadwerkelijk gebruik van geweld of bedreigingen.
De ruime definitie die in de Italiaanse wetgeving wordt gehanteerd, is ongetwijfeld nuttig voor andere landen die met andersoortige maffiose praktijken worden geconfronteerd (98).
33. Artikel 140 van het Nederlands Wetboek van strafrecht bepaalt het volgende :
« 1. Deelneming aan een organisatie die tot oogmerk heeft het plegen van misdrijven, wordt gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste vijf jaar of geldboete van de vierde categorie.
2. Deelneming aan de voortzetting van de werkzaamheid van een rechtspersoon die bij onherroepelijk rechterlijke beslissing verboden is verklaard en deswege is ontbonden, wordt gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste een jaar of geldboete van de derde categorie.
3. Ten aanzien van de oprichters of bestuurders kunnen de gevangenisstraffen met een derde worden verhoogd, en kan een geldboete van de naast hogere categorie worden opgelegd (99). »
34. Artikel 132-71 van het nieuwe Franse Strafwetboek geeft de volgende definitie van het concept « bande organisée » (georganiseerde bende) :
« constitue une bande organisée au sens de la loi tout groupement formé ou toute entente établie en vue de la préparation, caractérisée par un ou plusieurs faits matériels, d'une ou de plusieurs infractions ».
Artikel 450-1 handelt over het lidmaatschap van een « association de malfaiteurs » (vereniging van boosdoeners) :
« constitue une association de malfaiteurs tout groupement formé ou entente établie en vue de la préparation, caractérisée par un ou plusieurs faits matériels, d'un ou plusieurs crimes ou d'un ou plusieurs délits punis de dix ans d'emprisonnement. La participation à une association de malfaiteurs est punie de dix ans d'emprisonnement et de 1 000 000 de francs d'amende ».
Deze twee definities vertonen opvallende gelijkenissen. Het concept « bande organisée » wordt hier dus beschouwd als verzwarende omstandigheid bij het misdrijf dat de « association de malfaiteurs » van plan is te plegen. In feite komt het hierop neer dat het bestaan van een vereniging als verzwarende omstandigheid wordt aangerekend bij een daadwerkelijk gepleegd misdrijf.
Men kan zich verbazen over de vele uitdrukkingen die de Franse wetgever gebruikt om de georganiseerde criminaliteit te bestraffen : « bande organisée », « association de malfaiteurs », « groupe de combat », « l'entreprise », « trafic », « concertation ».
Door het gebruik van al deze concepten wordt echter wel duidelijk dat de term « georganiseerde criminaliteit » in feite een soortnaam is waaronder vele uiteenlopende telastleggingen kunnen worden gerangschikt. Het is geen misdrijf op zich, maar veeleer een realiteit, waaraan een groot aantal strafrechtelijke kwalificaties verbonden worden (100).
5. Spanje (101)
35. Het basismisdrijf van « criminele organisatie » wordt in Spanje omschreven als « de organisaties die tot doel hebben het plegen van een misdrijf of dit bevorderen ». Daarnaast bestaat er een zwaardere vorm van « criminele organisatie », namelijk de terroristische organisatie, met als onderscheidend element het gebruik van geweld als noodzakelijk en essentieel instrument dat een impact heeft op het leven van de bevolking. Beide misdrijven hebben als constitutieve elementen :
het betrokken zijn van meer dan één persoon;
een stabiele structuur;
welbepaalde doeleinden.
Het louter actief deel uitmaken van de organisatie is strafbaar gesteld. De straffen verschillen naargelang van de positie en de rol van de personen binnen de organisatie. In het specifieke geval van terrorisme is lidmaatschap strafbaar zonder dat actieve participatie nodig is. Onder « actief lid » verstaat men iedereen die een activiteit uitvoert in de organisatie. Men heeft hier geen beperking wat betreft het aantal of het type van de misdrijven. De organisatie is ook strafbaar indien het uiteindelijke plegen van een misdrijf door een derde partij gebeurt die geen lid is van de organisatie, maar wel daartoe aangezet werd door de organisatie.
De rechtspraak in Spanje verduidelijkt dat het gaat om « structuren wier intenties verder gaan dan de uitvoering van een aantal specifieke criminele daden ». Bij de beoordeling of een dergelijke organisatie al dan niet bestaat, kan de rechter aldus rekening houden met factoren zoals het aantal leden, de organisatorische structuur, de aard van de doeleinden, de permanentie en de stabiliteit van die overeengekomen doeleinden. Vooral de organisatorische factor is het belangrijke criterium dat dit misdrijf onderscheidt van de samenzwering (102).
6. Duitsland (103)
36. In artikel 129 van het Duitse Strafwetboek voorziet men in het specifiek misdrijf van deelneming aan een criminele organisatie. Een ieder die als lid deelneemt aan een organisatie wier doeleinden het plegen van misdrijven zijn, is strafbaar. De organisatie moet voor een bepaalde periode opgericht zijn en moet over een minimum aan structuur beschikken. Het enkele bestaan van de organisatie is voldoende, het is niet noodzakelijk dat reeds misdrijven gepleegd zijn. Zijn strafbaar :
de oprichters;
de actieve leden;
hij die andere leden rekruteert;
hij die de organisatie steunt of propageert.
Met « actief lidmaatschap » wordt bedoeld integratie, subordinatie en het uitvoeren van activiteiten die het verderzetten van de criminele activiteiten van de organisatie mogelijk maken. Louter passief lidmaatschap is dus niet voldoende, maar anderzijds is het niet nodig dat een actief lid effectief deelneemt aan het uitvoeren van misdrijven.
Bovendien kunnen personen die niet vervolgbaar zijn wegens deelneming aan een criminele organisatie, dat wellicht wel worden wegens deelneming aan misdrijven begaan door criminele organisaties.
7. Griekenland (104)
37. Artikel 187 van het Griekse Strafwetboek heeft het over « criminele organisatie en samenzwering ». Het bevat een zeer algemene bepaling in de zin van « Ieder die overeenkomt of zich verenigt met een ander om één of meer niet bepaalde misdrijven te plegen wordt gestraft... ». Een hiërarchische structuur of een zekere duur van de organisatie wordt niet vereist.
Behalve deze algemene bepaling, wordt deelneming aan een terroristische organisatie ook uitdrukkelijk strafbaar gesteld. Ook hier gaat het niet om een louter lidmaatschap, maar moeten er bepaalde materiële daden bewezen worden.
8. Oostenrijk (104)
38. In het Oostenrijkse Strafgesetzbuch (StGB) zijn zowel de « bendevorming » als « het lidmaatschap van een criminele organisatie » strafbaar gesteld.
In § 278 StGB wordt bendevorming strafbaar gesteld onder de noemer « Bandenbildung » : degene die zich met twee of meer anderen verenigt voor het herhaaldelijk plegen van ernstige misdrijven, is strafbaar met gevangenisstraf tot drie jaar. Met ernstige misdrijven wordt een limitatieve lijst bedoeld waarvan de voornaamste zijn : moord, andere zware misdrijven tegen personen, ontvoering met afpersing, mensenhandel, roof met verzwarende omstandigheden, omkoperij, witwassen van geld, strafbare feiten die de openbare orde in gevaar brengen, mensenhandel, strafbare feiten die geldelijke transacties in gevaar brengen, diefstal en fraude.
De straf bedraagt tot vijf jaar gevangenisstraf wanneer het gaat om een bende die gesticht is met het oog op het verhandelen van drugs.
Voor deze strafbaarheid is een bepaalde hiërarchie of een bepaalde permanentie van de bende niet noodzakelijk.
In § 278a) StGB werd in 1993 het misdrijf van « criminele organisatie » ingevoerd. Daarmee bedoelt men dat het oprichten of het deelnemen aan een criminele organisatie en het witwassen van geld in het belang van deze organisatie strafbaar is met gevangenisstraf van zes maanden tot vijf jaar. Het doel van deze organisatie moet het herhaaldelijk plegen zijn van de bovenvermelde misdrijven, maar dat is hier niet limitatief bedoeld. Het gaat bijvoorbeeld ook om de smokkel van voertuigen, nucleair en radioactief materiaal, gevaarlijk afval en valsmunterij. Voorts moet de organisatie hoge winsten nastreven of een aanzienlijke invloed op de politieke wereld of de economie. Tevens moet zij overgaan tot het corrumperen of intimideren van anderen of zichzelf afschermen tegen vervolging. Het gebruik van contrastrategieën is dus een van de voorwaarden om tot het bestaan van een criminele organisatie te kunnen besluiten. Louter lidmaatschap van de organisatie is voldoende voor strafbaarheid, deelneming aan het plegen van misdrijven is daarvoor niet noodzakelijk. Met lidmaatschap wordt bedoeld het lid worden van de organisatie en het uitvoeren van activiteiten ten dienste van de organisatie.
De bedoeling van de wetgever was hier een breder concept te introduceren dan dat van « Bandenbildung ». De organisatie dient uit tien of meer personen te bestaan, moet permanent of tenminste voor lange termijn opgericht worden, moet een werkverdeling hebben, een zekere hiërarchie en een vorm van infrastructuur. Dit staat niet expressis verbis in de wet en er is ook nog geen rechtspraak over.
Voor beide incriminaties is ook het voorbereidend stadium strafbaar. Met « voorbereidend stadium » wordt hier bedoeld : het scheppen van de nodige condities om het misdrijf mogelijk te maken.
9. Ierland (105)
39. Het Ierse recht maakt het mogelijk voor de regering om een « suppression order » uit te vaardigen met betrekking tot organisaties met een crimineel doel.
Een organisatie met een crimineel doel wordt als volgt omschreven :
« an organisation which engages in, promotes, encourages or advocates the commission of any criminal offence or the obstruction of or interference with the administration of justice or the enforcement of the law, or
an organisation which engages in, promotes, encourages or advocates the attainment of any particular object, lawful or unlawful, by violent, criminal, or other unlawful means. »
Indien een « suppression order » is uitgevaardigd, wordt deze organisatie een illegale organisatie en is het een strafbaar feit om er lid van te zijn. Hier is het bewijs van louter lidmaatschap voldoende om strafbaar te zijn.
40. Doordat in het Belgisch wetsontwerp werd gekozen voor een omschrijving van het begrip criminele organisatie in een afzonderlijk artikel, kan deze definitie fungeren als de juridische standaardomschrijving van het begrip naar Belgisch recht. Zo wordt met andere woorden een maatstaf gecreëerd waarnaar in andere wetgeving kan worden verwezen. Dat kan zowel gaan om de specialisatie binnen het opsporingsapparaat als om de toepassing van de voorlopige hechtenis, de witwaswetgeving, de bevoegdheid van de nationaal magistraten, enzovoort (106).
De meeste commissieleden richtten hun aandacht echter eveneens op de zogenaamde proactieve opsporing en het gebruik van wat « bijzondere opsporingsmethoden » wordt genoemd.
De minister had daar trouwens in zijn memorie van toelichting duidelijk op gealludeerd. Op een bepaald ogenblik beweerde hij zelfs dat voor het uitwerken van een wettelijk kader daarvoor, de voorafgaande omschrijving van de criminele organisatie « noodzakelijk was » (107).
Als gevolg daarvan werd in de commissie herhaaldelijk gediscussieerd over de twee juridische functies die de definitie dient te vervullen : die van constitutief bestanddeel van een aantal nieuwe misdrijven en die van criterium voor (onder meer) de strafprocedure.
41. De commissie voor de Justitie vroeg de onderzoekscommissie haar een algemeen advies te verstrekken over het wetsontwerp.
De leden van de onderzoekscommissie discussieerden uitgebreid over het ontwerp (juni-juli en oktober 1997), dat heel wat vragen had opgeroepen wegens zijn « beweerd » ruim toepassingsgebied en de onduidelijkheid over de grenzen van de strafbaarstelling (108).
42. De onderzoekscommissie heeft zich niet toegelegd op een tekstanalyse van het bestaande ontwerp, maar op een globale analyse in het kader van haar onderzoek naar :
de behoefte aan een eigen juridische omschrijving,
de vraag welke aspecten van het criminologische fenomeen strafrechtelijk moeten worden aangepakt,
de behoefte aan nieuwe specifieke delictsomschrijvingen,
de strategische krachtlijnen waarmee die nieuwe wetgeving rekening moet houden, met inbegrip van de rechtsbeginselen die gevaar kunnen lopen.
1. Onderscheid tussen de strafrechtelijke en de criminologische definitie
43. Hierboven werd reeds gewezen op het onderscheid tussen de strafrechtelijke en de criminologische definitie. De onderzoekscommissie heeft deze problematiek nader uitgediept tijdens een reeks vergaderingen waarin onder meer met vertegenwoordigers van de minister het door de Kamer goedgekeurde wetsontwerp onder de loep werd genomen. De minister kondigde een duidelijk onderscheid aan tussen de strafrechtelijke en de criminologische definitie (109). De discussie toonde echter aan dat de criminologische definitie erg sterk heeft doorgewerkt in de formulering van het wetsontwerp. Deze overname zorgde voor veel verwarring zodat keer op keer de vraag rees welke definitie men zou hanteren voor uitzonderingsregimes in de strafvordering (110).
44. Verscheidene senatoren pleiten duidelijk voor een onderscheid tussen de strafrechtelijke en de criminologische definitie.
Zo verklaarde een lid dat « het onderscheid tussen het criminologisch begrip georganiseerde criminaliteit en de strafrechtelijke definitie van een criminele organisatie essentieel is. Als we het criminologisch begrip in het strafrecht plaatsen, komen we tot een al te ruime strafbaarstelling en verleent men de politiediensten een alibi om bijzondere opsporingsmethoden te gebruiken voor misdrijven die de maatschappij in se niet bedreigen » (111).
Een ander lid merkte op dat « een zeer belangrijk punt de keuze betreft tussen de criminologische en de strafrechtelijke definitie. Moet er geen dubbele definitie worden opgesteld (112) ? »
De vorige spreker stelde dat « het belang van het onderscheid tussen de criminologische en de strafrechtelijke benadering hierin ligt dat het criminologisch beeld meer vraagt dan de strafrechtelijke benadering (cf. de Nederlandse wet op de bestuurlijke integriteit : administratiefrechtelijke aanpak van corruptie) » (113).
« Er moet dan wel over worden gewaakt dat de strafrechters de brede criminologische definitie niet strafrechtelijk toepassen. »
Een andere senator had grote twijfels over de zin van dit onderscheid :
« We hebben te maken met een maatschappelijk fenomeen dat we in de strafrechtelijke sfeer proberen onder te brengen, omdat men tot dusver beweerde de georganiseerde criminaliteit niet met de klassieke middelen te kunnen bestrijden. Toch zouden die middelen moeten volstaan op voorwaarde dat men ze met eerbiediging van de grondbeginselen van ons strafrecht verder uitbouwt en toepast. Dit probleem zou nader moeten worden onderzocht. »
« Een eenvormige definitie zou ook tot een eenvormigheid in de concepten moeten leiden. Het strafrechtelijk kwalificatief element moet bovendien als basis dienen voor de strafrechtspleging. We moeten dan ook zorgen voor eenvormige structuren. De politie in Italië werkt immers anders dan die in Frankrijk of België (114). »
« Wat doet u met de criminologische definitie ? Gaat men eerst iedereen bang maken om daarna slechts een paar gevallen te vervolgen ? We moeten voorkomen dat iedereen iedereen verdenkt. Dient men geen afstand te nemen van de criminologische benadering en zich te beperken tot een strikte strafrechtelijke norm ? In het regeringsontwerp gaat men daar niet nader op in. Na de lectuur van het ontwerp vrezen sommige vakbonden dat ze als criminele organisatie zullen worden beschouwd (115). »
De commissie is eenstemmig van oordeel dat de criminologische omschrijving van het maatschappelijk verschijnsel niet kan doorgaan als een strafrechtelijke definitie.
De nood aan een dergelijke definitie wordt hierna geanalyseerd.
2. Een afzonderlijke procedurele definitie ?
45. Tijdens de discussie kwam meer en meer tot uiting dat er mogelijk drie omschrijvingen nodig waren, elk met hun eigen achterliggende doelstelling. Tussen de criminologische (voor de maatschappelijke beeldvorming en het algemeen beleid) en de strafrechtelijke (die bepaalde gedragingen verbiedt op straffe van zware sancties), zou nog een andere definitie zitten, namelijk een procedurele.
De onderzoekscommissie had dan ook een gedachtewisseling over de vraag of de minister met zijn wetsontwerp voldoende onderscheid maakt tussen georganiseerde criminaliteit, als criminologisch fenomeen, waarbij enige flexibiliteit t.a.v. de gebruikte begrippen verdedigbaar is en waarin ook legale gedragingen kunnen opgenomen worden, en betrokkenheid bij criminele organisaties als strafbare gedraging, waarbij een scherpere aflijning nodig is. Moet er tussen die twee nog een derde, opsporingsgerichte definitie gehanteerd worden (politierecht/strafvordering) (116) ?
Een lid merkt op dat een wetenschappelijke aanpak een criminologische definitie vereist. Een dergelijke definitie kan dan operationeel worden aangewend om de verschijnselen die voldoen aan de elementen van de definitie te inventariseren. Dit lijkt het lid de reden te zijn waarom men een criminologische definitie voorstelt, namelijk om een grondig onderzoek te kunnen doen naar de omvang en de aard van de georganiseerde criminaliteit in België.
Daarentegen heeft een strafrechtelijke omschrijving enkel tot doel de beteugeling van het fenomeen mogelijk te maken. De vraag is of er geen tussendefinitie moet zijn. Het onderzoek strekt ertoe strafbare feiten aan het licht te brengen. Wat al dan niet strafbaar is hangt af van de manier waarop het misdrijf « georganiseerde criminaliteit » wettelijk wordt omschreven. De strafrechtelijke omschrijving is aldus in zekere zin determinerend voor de vraag wat er al dan niet moet worden onderzocht. Het probleem van de georganiseerde criminaliteit blijkt evenwel dermate complex te zijn dat het gevaar bestaat dat de strafrechtelijke omschrijving onvoldoende toelaat het fenomeen praktisch te benaderen, b.v. doordat in de strafrechtelijke omschrijving gelet op het legaliteitsbeginsel te scherpe grenzen zijn afgelijnd.
Met een opsporingsdefinitie zou men een bepaald probleem kunnen oplossen. Dit zou toelaten het fenomeen « georganiseerde criminaliteit » met voldoende realiteitszin en flexibiliteit te benaderen, evenwel rekening houdend met wat als georganiseerde criminaliteit strafbaar kan of moet worden gesteld. Daarbij rijst de vraag naar de toepassing van bijzondere opsporingsmethodes en hun grenzen (117).
46. Natuurlijk beïnvloeden de verschillende definities mekaar. Wanneer men voor een ruime definitie kiest op het ene vlak (strafrechtelijk bijvoorbeeld), kan men pleiten voor een meer veeleisende definitie op het andere vlak (strafvorderlijk of criminologisch) (118). Zo heeft Nederland een zeer ruime definitie van criminele organisaties (artikel 140 van het Wetboek van strafrecht) (119) waaronder een veelheid van groepscriminaliteit gevat kan worden, die men niet noodzakelijk als « georganiseerde criminaliteit » moet boekstaven (120). Voor het criminologisch onderzoek naar welke georganiseerde criminaliteit de integriteit van de rechtsstaat en zo doende de democratie in gevaar brengt, hanteerden de onderzoekers van het Nederlandse Parlement een striktere definitie (zie supra). Nu ook in de Nederlandse wet op de politieregisters en het Wetboek van strafvordering een kader voor anonieme getuigenissen (121) of voor bepaalde ingrijpende opsporingsmethoden (122) een plaats krijgt, koppelt men dat niet aan het misdrijf van artikel 140 van het Wetboek van strafrecht. Een vergelijkbare strategische keuze maakte de Belgische wetgever toen hij een ruim witwasmisdrijf (artikel 505 van het Strafwetboek) (123) koppelde aan een meer beperkte meldingsplicht (124) voor financiële instellingen (125).
Een lid vindt dat het voor de bestrijding belangrijk is dat men niet alleen beschikt over strafrechtelijke bepalingen maar ook over een specifieke definitie van het verschijnsel georganiseerde criminaliteit(126).
Een ander lid verklaart voorstander te zijn van een opsporingsgerichte definitie, voor zover ze als volgt kan worden begrepen : indien de omstandigheden diegene zijn die in de definitie worden omschreven, dan mogen bijvoorbeeld bepaalde politietechnieken worden toegepast (127).
47. De vertegenwoordiger van de minister zag geen behoefte aan een derde definitie. « Een koppeling van de bijzondere politietechnieken aan de criminologische definitie lijkt mij uitgesloten. De koppeling moet gebeuren aan de definitie die in het Strafwetboek zal worden opgenomen (128). »
Het ontwerp kiest dus voor een gelijkschakeling van de omschrijving van criminele organisaties als bestanddeel van delictsomschrijvingen met het beslissingscriterium dat bijzondere maatregelen bij de aanpak van de georganiseerde criminaliteit rechtvaardigt.
Verschillende leden hadden eveneens bezwaren tegen de invoering van een afzonderlijke procedurele definitie. In dat verband herinnerden zij aan het adagium van Javolenus : « Omnis definitio in iure (civile) periculosa est; rarum enim est ut non subversi potest » . Wanneer men drie definities zou invoeren met onderscheiden rechtsgevolgen, wekt dat niet alleen de indruk van een casuïstische aanpak, maar creëert dat ook verwarring. Daarom moeten bij de vaststelling van een strafrechtelijke definitie de beginselen van de rechtsstaat en inzonderheid het lex certa -principe worden geëerbiedigd.
De onderzoekscommissie verkiest derhalve een strikte omschrijving van het strafbaar gedrag met daarnaast een andere omschrijving voor de aanpak van het fenomeen door de overheid. In se is er dus geen nood aan een procedurele definitie.
De onderzoekscommissie zal in deze kwestie een definitief standpunt innemen nadat zij de problematiek van de proactieve recherche en de bijzondere opsporingsmethoden heeft onderzocht (129).
De commissie is nu reeds van oordeel dat de bijzondere opsporingsmethoden niet alleen voor de opsporing van criminele organisaties kunnen worden gebruikt, maar ook voor die van andere misdrijven die met dat doel bij wet worden bepaald. Bij de toepassing van de bijzondere opsporingsmethoden moeten alleszins de beginselen van de legaliteit, de subsidiariteit, de proportionaliteit en de legitimiteit in acht worden genomen.
3. Het uitzonderlijke van georganiseerde criminaliteit
48. De onderzoekscommissie vroeg zich af wat georganiseerde criminaliteit als fenomeen zo anders maakt, dat de « gewone » strafrechtelijke aanpak niet volstaat.
Volgens haar ligt dat vooral in :
a) het ondernemingskarakter :
Dit behelst enerzijds de continuïteit van het geheel, ondanks het komen en gaan van individuen, en anderzijds de taakverdeling (130), waardoor enkel de (makkelijk vervangbare) uitvoerders het vuile werk doen, dat het grootste risico op betrapping inhoudt en dat zonder al te veel (bewijs)problemen onder de nu bestaande delictsomschrijvingen valt.
b) De capaciteit om door contrastrategieën het normale overheidsoptreden tegen de groep of zijn belangen te verlammen of te neutraliseren :
met legale middelen : bijzondere juridische en financiële technieken (welke niet strafbaar zijn);
met ontoelaatbare middelen (geweld, intimidatie of corruptie). Die zijn meestal al strafbaar, maar leveren vaak toerekenings- en bewijsproblemen op.
49. De onderzoekscommissie heeft zich op grond van haar eigen opvatting gebogen over de vraag of en, zo ja, hoe de Belgische strafwet hervormd moet worden opdat zij zinvol zou kunnen zijn voor de aanpak van de georganiseerde criminaliteit. De commissie is ervan overtuigd dat een louter strafrechtelijke aanpak niet afdoende zal zijn.
Het uitgangspunt van de commissie is daarbij dat een strafrechtelijke definiëring in geen geval ruim kan worden opgevat. Dit lijkt in het wetsontwerp nochtans wel het geval te zijn. De commissie stelt vast dat in het ontwerp misschien zelfs meer strafbaar wordt gesteld dan wat op basis van de criminologische definitie werd opgenomen in de beeldvorming inzake georganiseerde criminaliteit (131). Zoals boven reeds werd vermeld (zie nr. 19) werd in het jaarrapport georganiseerde criminaliteit immers gewerkt met een « geoperationaliseerde » definitie van georganiseerde criminaliteit. Dit betekent dat het toepassingsbereik van de criminologische definitie aan de hand van een aantal indicatoren feitelijk werd beperkt (zie bijvoorbeeld de vereiste die wordt gesteld met betrekking tot een totaal geschat wederrechtelijk vermogen van ten minste tien miljoen frank op jaarbasis). Deze beperking is niet terug te vinden in de definiëring van het wetsontwerp.
Veel gedragingen die onder georganiseerde criminaliteit vallen en door het wetsontwerp strafbaar worden gesteld, zijn het reeds op grond van de vigerende wetgeving. Het nieuwe ontwerp laat alle bestaande strafbaarstellingen die specifiek op groepscriminaliteit gericht zijn, onaangetast.
Hierna wordt ingegaan op de bedoeling van de voorgestelde strafbaarstellingen, het verschil ervan met bendevorming en de vraag of groeperingen die met illegale middelen op politieke beïnvloeding gericht zijn, als zodanig als criminele organisaties zouden kunnen worden behandeld. Met andere woorden, de toegevoegde waarde van de nieuwe strafbaarstelling zal hierna worden onderzocht.
4. Bedoeling van de nieuwe misdrijven
50. In het licht van wat voorafgaat, rijst de vraag of de bestaande strafwetgeving al dan niet volstaat voor de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit.
Sommigen, onder wie de regering met het wetsontwerp betreffende criminele organisaties dat inmiddels door de Kamer van volksvertegenwoordigers is goedgekeurd, beantwoorden deze laatste vraag ontkennend en voeren de twee volgende redenen aan ter verantwoording van de nood aan een nieuwe incriminatie van criminele organisaties in het kader van de aanpak van de georganiseerde criminaliteit.
In de eerste plaats zou deze incriminatie de mogelijkheid bieden :
« de personen strafbaar te stellen, die deel uitmaken van een criminele organisatie, of die deelnemen aan de voorbereiding of de uitvoering van een geoorloofde activiteit. De bedoeling van het ontwerp is meer bepaald om via artikel 343, § 1, eigenlijk de personen strafbaar te stellen die deel uitmaken van een criminele organisatie, ook al hebben ze niet de bedoeling een misdrijf in het raam van deze organisatie te plegen of daaraan deel te nemen op een van de wijzen bedoeld in de artikelen 66 en volgende. Het voorgestelde artikel 343, § 2, heeft tot doel iedere persoon te bestraffen die deelneemt aan de voorbereiding of de uitvoering van enige geoorloofde activiteit van die criminele organisatie, terwijl hij weet of moet weten dat zijn deelneming bijdraagt tot de oogmerken ervan (132) ».
In de tweede plaats zou een nieuwe incriminatie feiten die thans al strafbaar zijn en die in het kader van een criminele organisatie worden gepleegd, zwaarder kunnen bestraffen (zie bijvoorbeeld artikel 496, dat de oplichting bestraft met een maximum van 5 jaar; als iemand deelneemt aan een beslissing in het raam van een criminele organisatie om een oplichtingsmechanisme op te zetten is hij strafbaar met 5 tot 10 jaar). » (133)
51. In het licht van de vraag naar de nood aan een nieuwe incriminatie werd door de commissie nagegaan in welke mate het misdrijf bendevorming (vereniging van boosdoeners, artikel 322 en volgende van het Strafwetboek) mogelijkheden biedt voor de aanpak van de georganiseerde criminaliteit en op welk vlak er eventueel lacunes zijn (134).
De commissie stelt daarbij vast dat, hoewel in de memorie van toelichting bij het ontwerp en bij de bespreking van het ontwerp in de Kamer er steeds opnieuw op werd gehamerd dat het bij criminele organisaties om een fundamenteel verschillende benadering ging dan bij bendevorming (135), er toch herhaaldelijk wordt verwezen naar de betekenis van gelijkluidende bepalingen in artikel 322 e.v. van het Strafwetboek (136).
De bestaande bepalingen over bendevorming zouden op vier punten verschillen of afwijken van hetgeen in een strafrechtelijke definitie van georganiseerde criminaliteit vervat moet zijn (137).
52. Een eerste verschil zou liggen in het feit dat het bestaande artikel 322 van het Strafwetboek inzake bendevorming een strafbaarstelling beoogt van het plegen van een aanslag op personen of eigendommen, terwijl in de voorgestelde strafrechtelijke definitie van criminele organisaties handelingen strafbaar gesteld zouden worden die misdrijven zijn met een gevangenisstraf van 3 jaar of meer, en die tot doel hebben vermogensvoordelen te verkrijgen of de werking van publieke overheden, openbare of particuliere ondernemingen af te wenden.
De commissie ziet in dat beide elkaar niet noodzakelijk overlappen. Toch zou dat het geval kunnen zijn, zodat de vraag rijst op welke argumenten het gebruik van de twee verschillende criteria steunt. In elk geval heerst er op dat vlak weinig duidelijkheid. Dat is des te meer het geval aangezien de zinsnede « aanslagen op personen of eigendommen » uit de strafbaarstelling van bendevorming in de praktijk een heel brede invulling kan krijgen. M. De Swaef is bijvoorbeeld van mening dat verenigingen van valsmunters zonder twijfel onder vigeur van artikel 322 van het Strafwetboek vallen (Bendevorming , blz. 6 in Comm. Strafrecht ). Zo zouden grootscheepse fraude en witwassen volgens sommigen op die manier als bendevorming kunnen worden gekwalificeerd en dus als een aanslag op personen of eigendommen.
53. Het tweede verschil tussen bendevorming en de incriminatie criminele organisatie zou volgens sommigen liggen in het vereiste moreel delictsbestanddeel, waarbij artikel 322 een persoonlijke intentie zou vereisen om binnen de vereniging een misdrijf te plegen, met name een aanslag op personen of eigendommen. Volgens M. De Swaef bestaat het moreel bestanddeel van het misdrijf « in de bewuste wil, welke ook de beweegredenen daartoe zijn, van de bende lid te zijn » (Bendevorming , blz. 4 in Comm. Strafrecht ). Bij de voorgestelde nieuwe incriminatie zou men niet de intentie hoeven te hebben om zelf misdrijven te plegen in het raam van de organisatie of om deel te nemen aan die misdrijven op een van de wijzen bedoeld in de artikelen 66 en volgende. Strafbaar zou dan zijn het louter deel uitmaken van de criminele organisatie of het deelnemen aan de voorbereiding of de uitvoering van een geoorloofde activiteit, waarbij men weet heeft van het crimineel karakter van de organisatie » (138).
Hoewel de tekst van artikel 322 van het Strafwetboek een zekere dubbelzinnigheid ten aanzien van het moreel element bevat (139), merkt de onderzoekscommissie toch op dat op deze manier een te strikte interpretatie wordt gegeven aan artikel 322 van het Strafwetboek.
Er zijn immers rechterlijke uitspraken terug te vinden waarin wordt beslist dat voor een veroordeling niet « de persoonlijke intentie vereist is om binnen de vereniging een misdrijf te plegen, nl. een aanslag op personen of eigendommen ». Integendeel, zij vereist als moreel element dat de verdachte « de weloverwogen wil (volonté délibérée) » heeft om lid te zijn van de bende (140), terwijl hij bewust is van het feit dat die gevormd is om aanslagen te plegen op personen of eigendommen (141).
In het licht van deze rechtspraak zijn sommigen dan ook van oordeel dat een nieuwe strafbaarstelling van criminele organisaties op het vlak van het moreel element niets nieuws zou brengen. Anderen menen echter dat deze rechtspraak een te verregaande interpretatie is van de bestaande incriminatie bendevorming.
54. Een derde verschil tussen bendevorming en een nieuw in te voeren incriminatie van criminele organisatie zou liggen in het feit dat de constitutieve elementen in de nieuwe strafbaarstelling veel preciezer kunnen worden omschreven en strengere eisen stellen. Artikel 322 bevat drie constitutieve elementen, namelijk het bestaan van een vereniging, de organisatie van de vereniging en het oogmerk om een aanslag te plegen op personen of eigendommen. In een nieuwe bepaling zouden bijkomende constitutieve elementen ingevoegd kunnen worden.
Volgens de memorie van toelichting bij het wetsontwerp betreffende criminele organisaties vereist het bestaan van een criminele organisatie het verenigd zijn van de volgende constitutieve elementen :
1º een verband tussen verschillende personen;
2º een specifieke finaliteit die erin bestaat de bedoeling te hebben op geconcerteerde wijze misdrijven te plegen van een bepaalde zwaarte (strafbaar met een gevangenisstraf van drie jaar of met een zwaardere straf);
3º de doelstellingen van de criminele organisatie. Deze kunnen tweeërlei zijn :
het realiseren van winst;
het destabiliseren van het staatsapparaat of het beïnvloeden van de werking van de economie;
4º de criminele organisatie wordt ook getypeerd door de gehanteerde middelen om haar doelstellingen te realiseren : intimidatie, bedreiging, geweld, wapens, listige kunstgrepen of corruptie, commerciële of andere structuren om het plegen van misdrijven te verbergen of te vergemakkelijken (142). Dit zou dan inhouden dat de bewijslast hoger is om het bestaan van de criminele organisatie te bewijzen, maar eens de criminele organisatie bewezen, is het ontwerp wat ruimer m.b.t. de mogelijkheden tot vervolging van diegenen die deel uitmaken van deze organisatie of deelnemen aan de activiteiten ervan » (143).
De onderzoekscommissie ontkent geenszins dat de omschrijving van artikel 342 gedetailleerder is dan die van artikel 322. Maar deze nieuwe definitie roept ook vragen op. Men zal immers stellen dat de cumulatieve voorwaarden opgenomen in de nieuwe definitie snel bereikt zullen worden, omdat zowel voor het oogmerk van de vereniging als voor de aan te wenden middelen het volstaat dat één element uit de lange reeks aanwezig is.
55. Met betrekking tot de middelen die criminele organisaties inzetten om hun doel te bereiken, te weten intimidatie, bedreiging, geweld, wapens, listige kunstgrepen of corruptie, commerciële of andere structuren, kan men ervoor pleiten dat een aantal van deze elementen gezamenlijk aanwezig moeten zijn (144).
Sommige senatoren pleiten ervoor dat de bepaling meer de nadruk zou leggen op het gebruik van die middelen als contrastrategie, om de belangen van de vereniging af te schermen tegen opsporing en bestraffing. Anderen hadden daarbij hun bedenkingen,
vooral omdat zij vreesden dat deze strategieën moeilijk te omschrijven en te bewijzen zijn als constitutief bestanddeel van een delictsomschrijving (145). Het wetsontwerp beschouwt de contrastrategieën niet als beslissend (145).
Volgens de onderzoekscommissie kunnen er in dit verband twee wegen worden bewandeld.
Indien men er enerzijds van uitgaat dat de invoeging van de contrastrategieën als constitutief bestanddeel tot onoverkomelijke definitie- en bewijsproblemen aanleiding zou geven, dan moet deze optie worden verworpen.
Het is echter niet uitgesloten dat in de criminologische definitie wel het gebruik van contrastrategieën wordt vereist om van georganiseerde criminaliteit te kunnen spreken.
Anderzijds kan men overwegen dat één van de opgesomde technieken wordt gebruikt om de organisatie af te schermen tegen het overheidsoptreden en niet louter voor het plegen van de misdrijven die de activiteit van de organisatie uitmaken.
56. Tenslotte zou het vierde onderscheid met bendevorming de invalshoek van het strafrechtelijk beleid zijn. Terwijl artikel 322 het plegen van bepaalde misdrijven beoogt, zou een nieuwe incriminatie eerder de criminele structuur viseren (146).
In het licht van hetgeen hierboven werd uiteengezet, met name door de rechtspraak van het Hof van Cassatie, meenden sommige leden van de commissie dat het hierboven aangehaalde vierde verschil niet wezenlijk is. Volgens hen kunnen de wettelijke bepalingen inzake bendevorming ook een bepaalde structuur betreffen (147).
57. De onderzoekscommissie besloot dan ook dat geen van de vier argumenten over het « fundamentele verschil » tussen bendevorming en criminele organisaties, echt doorslaggevend was. Indien men toch tot nieuwe incriminaties besluit, dan zullen die als vernieuwend worden bestempeld, omdat zij inderdaad een aantal klassieke grenzen van het strafrecht verleggen. De leden vroegen zich dan ook af of het ontwerp de grens niet te ver verlegt en wezen op de kritiek van de Raad van State op het ontwerp (148).
De leden constateerden dat, wanneer men niet besluit tot een fundamenteel nieuwe aanpak die aanleiding geeft tot nieuwe incriminaties, het dan vooral zal gaan om een uitbreiding van de strafbaarheid en een strafverzwaring voor bestaande delicten.
Bijgevolg blijven de volgende opties open.
Ofwel gelooft men dat de criminele organisaties een bijzonder gevaarlijke vorm van bendevorming uitmaken omdat ze gebruik maken van agressieve contrastrategieën. Het gaat dan om bendes die zich agressief afschermen en dus nog moeilijker uit te schakelen vallen.
In dat geval zal het gebruik van agressieve contrastrategieën (of : specifieke methoden) door de organisatie een verzwarende omstandigheid uitmaken voor de bendeleden.
Ofwel oordeelt men dat de verwarring over de precieze draagwijdte van de misdrijven van artikel 322 e.v. sterk doorgewerkt heeft in de formulering van de nieuwe misdrijven. In dat geval dient bendevorming duidelijker te worden onderscheiden van de nieuwe misdrijven (149).
Dat zou kunnen door bij bendevorming de wil om samen misdrijven te plegen expliciet te vereisen, zonder dat het evenwel voor de strafbaarheid van individuele leden nodig is dat de bende al begonnen is met het plegen van de misdrijven waarvoor zij was opgericht. Dat zou de overheid toelaten op te treden tegen de groep, zonder dat ze moet wachten op een begin van uitvoering van de beoogde misdrijven. De overheid moet zodoende niet het risico lopen op de onherroepelijke schade die zich zou kunnen voordoen als men langer wachtte. Daar er slechts voorbereidingshandelingen zijn getroffen en er weinig « harde » elementen tegen de bendeleden bestaan, zal de strafbaarheid vooral de echte leden betreffen. Voor buitenstaanders die optreden als occasionele helpers of opdrachtgevers moet men terugvallen op de regels van deelneming (150).
Voor de meer bestendige criminele organisaties moet het bewuste lidmaatschap strafbaar kunnen worden gesteld, zonder dat van dat lid de deelneming aan enig misdrijf van de organisatie vereist wordt. Wel is het daarvoor nodig dat de organisatie als dusdanig reeds ernstige misdrijven heeft gepleegd (151). Dat zal het bewijs van het crimineel karakter van de organisatie en van de kennis die een verdachte daarvan had, vergemakkelijken. Ook lijkt het de enige manier om de continuïteit van de organisatie vast te stellen.
De onderzoekscommissie gelooft immers dat enkel duurzame ondernemingen als criminele organisaties mogen worden beschouwd.
Dat was trouwens ook de oorspronkelijke bedoeling van de strafbepalingen van artikel 322 e.v., tot de rechtspraak de toepassing daarvan uitbreidde tot organisaties met het oog op één enkel misdrijf (152). Dat laatste was nodig geworden wegens het minder stabiele karakter van vele bendes.
Met de nieuwe strafbaarstellingen zouden dan de meer permanente en resistente groepen aangepakt kunnen worden. Een aantal van de middelen die de onderzoekscommissie niet als doorslaggevend beschouwt, zoals het misbruik van rechtspersonen of commerciële structuren, kunnen er wel op wijzen dat de groep inderdaad een « onderneming » is.
6. Op politieke beïnvloeding gerichte ondernemingen
58. De onderzoekscommissie stelt de vrijheid van vereniging en meer specifiek de vrijheid om zich te verenigen met het oog op politieke activiteiten als een zeer belangrijk grondwettelijk beginsel voorop.
De commissie is zich echter bewust van mogelijke verbanden tussen sommige politiek geïnspireerde groepen en « gemeenrechtelijke criminaliteit », wanneer het clandestien karakter van die groepen hen in bepaalde gevallen tot « verwervingscriminaliteit » leidt, die eventueel kan uitgroeien tot georganiseerde criminaliteit.
Onderdelen van politieke bewegingen die geweld of « financieringsmisdrijven » plegen (ontvoering, afpersing, diefstal, drugshandel, ...) kunnen natuurlijk wel voor die misdrijven gestraft worden (153).
Het is duidelijk dat personen onder de vlag van een bepaalde politieke doelstelling misdrijven kunnen plegen die als georganiseerde criminaliteit kunnen worden omschreven (154). In ieder geval moet echter worden vermeden dat een politieke beweging door een nieuwe strafbaarstelling buiten de wet zou worden gesteld.
De onderzoekscommissie gelooft dat voor de op winst gerichte criminele groeperingen de beïnvloeding van de bedrijfswereld of het bestuur niet het oogmerk van de vereniging is. Zij vormt ofwel een middel (155) om winst te behalen of te behouden, ofwel (wanneer er bijvoorbeeld een weerslag bestaat op de legale markt) een louter gevolg van de criminaliteit, niet het oogmerk van de organisatie.
59. De onderzoekscommissie stelde ook vast dat er voortdurend verwarring bestaat tussen het oogmerk van de vereniging (winst) en de activiteiten van de vereniging om dat oogmerk te bereiken (ernstige misdrijven) (156).
7. Vereisten voor de strafbaarheid van individuen
60. De onderzoekscommissie heeft de vervlechting in allerlei gradaties tussen de activiteiten van criminele organisaties en die van de zogenaamde legale economie vastgesteld. Zij acht het belangrijk dat er een onderscheid wordt gemaakt tussen de leden van de criminele organisatie enerzijds en anderen, zoals occasionele helpers, huurlingen, externe experten of investeerders. Dit onderscheid zou in een nieuwe incriminatie duidelijk uit de verf moeten komen (157) (158). Ook kolonel Bruggeman, assistent-coördinator bij Europol, waarschuwde ervoor niet allerlei (te) onderscheiden vormen van betrokkenheid bij het fenomeen georganiseerde criminaliteit over dezelfde kam te scheren :
« Georganiseerde criminaliteit heeft vier componenten. Ten eerste zijn er de daders met wie wij ons op het ogenblik intens bezig houden. Er zijn echter ook slachtoffers, met wie wij ook intensief zouden moeten omgaan. Ten derde zijn er de toeleveranciers van de georganiseerde criminaliteit, mensen die hand- en spandiensten leveren. Op het ogenblik behandelen wij die te veel op dezelfde voet als de echte georganiseerde criminelen, zodat ons niveau veel te diep wordt. »
« Ik denk dat wij hier juridische begrippen als bendevorming en dergelijke meer moeten hanteren. Ten slotte zijn er de gecorrumpeerden en de corruptibelen, die een heel essentieel element uitmaken van de georganiseerde criminaliteit » (159).
a) Lidmaatschap of zij die zich bewust engageren in de organisatie
61. Wat dient te worden verstaan onder het eenvoudig lidmaatschap van een criminele organisatie ?
De onderzoekscommissie deelt de bezorgdheid van de Raad van State over het legaliteitsbeginsel, waarop ons strafrecht rust. Dat houdt onder meer in dat een rechtzoekende, op het ogenblik dat hij een bepaalde gedraging overweegt, uit de lectuur van de wet kan afleiden of die gedraging al dan niet verboden is (lex certa- principe). Zij vraagt zich af of het in deze gepast is « de loutere gedraging van een persoon die, met kennis van zaken, een ongeoorloofde feitelijke toestand aanvaardt, strafbaar te stellen » (160).
62. De onderzoekscommissie acht het noodzakelijk dat de omschrijving van lidmaatschap (161) voldoende het actief engagement binnen de organisatie zou verwoorden (162).
Daarbij rijst de vraag naar het moreel delictsbestanddeel. Het wetsontwerp betreffende criminele organisaties bepaalt alleen wat niet nodig is (163) terwijl in de memorie van toelichting bij het ontwerp wordt vermeld dat het nodig is « dat de persoon weet heeft van het feit dat hij optreedt voor een criminele organisatie » (164).
De commissie is van mening dat een nieuwe incriminatie duidelijk zou moeten maken :
wat een persoon moet weten over de organisatie, haar activiteiten en zijn bijdrage daaraan;
wat de potentiële dader moet willen;
op welk moment de vereiste kennis en intentie aanwezig moeten zijn.
Twee opties staan open.
Het is mogelijk kennis en intentie te vereisen voor alle bestanddelen.
Net zo goed kan men dat alleen doen voor de persoonlijke gedraging terwijl nalatigheid zou volstaan ten aanzien van de vraag of de groep waarvoor men werkt, voldoet aan de vereisten van de definitie van criminele organisatie (1651).
Dit laatste zou neerkomen op een gemengde schuldvorm, waarbij ten aanzien van de samenstellende delictsbestanddelen een verschillende schuldvorm vereist wordt. De leden van de onderzoekscommissie wijzen echter op de gevaren van deze laatste keuze (166).
De onderzoekscommissie gelooft bijgevolg dat de strafbaarheid van lidmaatschap van een criminele organisatie gedefinieerd dient te worden op een wijze die voldoende duidelijkheid verschaft en rekening houdt met zowel het materieel als het moreel delictsbestanddeel.
63. Het oprichten of leidinggeven moet vanzelfsprekend steeds als een verzwarende omstandigheid van lidmaatschap in aanmerking worden genomen.
64. De onderzoekscommissie vraagt eveneens om aandacht voor een ander knelpunt : dat van de zgn. « sleepers » , zijnde structureel potentieel actieve leden. Het gaat dus om de reserve die lange tijd geen contact heeft met de actieve leden, maar beschikbaar blijft (stand-by) en kan opgeroepen worden wanneer de organisatie de tijd gekomen acht om hen bij de actie te betrekken (167).
Zij vraagt zich af of en, zo ja, onder welke omstandigheden, men hen zonder meer kan straffen als « leden ».
Indien men deze vraag bevestigend zou beantwoorden, rijst de vraag of de belofte om zich ter beschikking te houden van de criminele organisatie op zich voldoende zou zijn voor een strafbaarstelling. Zo ja, dan gaat het om een aflopend misdrijf. Of zou men kunnen aannemen dat het om een voortdurend misdrijf gaat waardoor degene die de belofte doet, lid wordt en blijft ? Dit is onder meer van belang voor de verjaring.
De commissie is van oordeel dat er argumenten zijn om de « sleepers » als lid te bestraffen. Het bewijs dat zij structureel potentieel actief zijn geweest en daardoor andere misdrijven van de criminele organisatie mogelijk hebben gemaakt, moet met objectieve elementen worden geleverd. Dit is een feitenkwestie. Zo kan een « sleeper » na verloop van tijd zijn lidmaatschap als beëindigd beschouwen. Er mogen in ieder geval met het oog op de bewijsvoering geen vermoedens in het leven worden geroepen.
Vanzelfsprekend is het loutere feit dat iemand voorkomt op een namen- of ledenlijst die werd aangetroffen bij criminelen of terroristen volgens de onderzoekscommissie op zichzelf onvoldoende om iemand strafbaar te stellen. Criminelen kunnen om het even wie op hun lijst plaatsen. Dit feit kan natuurlijk wel aanzet zijn tot verder onderzoek.
Waarschijnlijk zal de overheid alleen met bijzondere opsporingstechnieken (een undercover-operatie) de « sleeper » uit zijn tent kunnen lokken, zodat hij gedragingen stelt waaruit zijn betrokkenheid bij de organisatie blijkt. Daarbij zal zij evenwel steeds balanceren op de rand van de uitlokking.
De onderzoekscommissie meent dat in dit geval niet voor een formulering mag worden gekozen die met betrekking tot het lidmaatschap van een criminele organisatie de facto zou neerkomen op een omkering van de bewijslast.
65. Het associatiemisdrijf zorgt al voor een loskoppelen van het « klassieke » misdrijf. De vraag die daarop volgt, is natuurlijk die naar de strafbaarheid van buitenstaanders, d.w.z. niet-leden, die niet structureel hand- en spandiensten verlenen aan de organisatie of haar leden. Het probleem daarbij is het adequaat onderscheid tussen de leden en de buitenstaanders.
66. De eerste mogelijkheid is dat de buitenstaander een dienst verleent die een klassiek misdrijf uitmaakt : b.v. door het plegen van een valsheid in geschriften, een witwasmisdrijf, een bedrieglijke verberging, ...
De tweede mogelijkheid bestaat erin dat de dienst één van de misdrijven van de organisatie uitmaakt. Dan kan de buitenstaander daarvoor gestraft worden.
In beide gevallen bestaat er dus al strafbaarheid, maar de vraag rijst of er een verzwarende omstandigheid moet worden gecreëerd om zwaardere straffen op te leggen (168).
67. De derde en belangrijkste vraag betreft de strafbaarheid van de buitenstaander die aan de organisatie of haar leden een dienst verleent die op zich geen misdrijf uitmaakt, en zonder dat hij betrokken is zelfs niet als deelnemer bij de misdrijven van die organisatie (169). De regering beantwoordt deze vraag bevestigend. De onderzoekscommissie is zich bewust van het praktische belang van de bijdrage van sommige « buitenstaanders » zodat de strafbaarheid onder strikte voorwaarden eventueel kan worden overwogen.
68. Volgens een aantal rechtsgeleerden is deelneming (de artikelen 66-69 van het Strafwetboek) ook mogelijk voor het misdrijf van bendevorming (170). Dat kan alleszins niet wanneer het hoofdfeit onopzettelijk gepleegd werd. Opdat er van een deelnemingsgedraging sprake kan zijn, zal ook daarvoor deelnemingsopzet vereist zijn. Men kan dus niet strafbaar zijn voor onvrijwillige of onbewuste diensten bij bendevorming (artikel 322 van het Strafwetboek), zelfs niet indien dat gebeurde wegens zware nalatigheid (culpa lata ).
69. Men kan argumenteren dat een associatiemisdrijf zich niet leent tot deelneming in de zin van Boek I van het Strafwetboek. Wanneer men dan toch buitenstaanders wil straffen die niet deelnemen aan enig misdrijf van de organisatie, moet men wel de piste van de specifieke strafbaarstelling in Boek II van het Strafwetboek kiezen. Het verdient dan wel de voorkeur het verboden gedrag scherper af te lijnen.
70. Dat kan op twee manieren :
a) het specificeren van het materieel delictsbestanddeel : het verlenen van wapens, schuilplaatsen, het stellen van daden van vermogensbeheer, e.d. Alleszins valt het sterk aan te bevelen de strafbaarheid te beperken tot de persoon die, zonder lid te zijn, bepaalde bijdragen levert tot het succes van de organisatie. Zo vermijdt men verwarring tussen leden en buitenstaanders. De wetgever moet zich daarbij afvragen hoe de strafmaat voor de buitenstaanders die occasioneel bijdragen leveren, zich moet verhouden tot die voor de leden en leiders.
b) Een andere manier om de reikwijdte van het misdrijf in te perken, is het specificeren van het moreel delictsbestanddeel.
Normalerwijze zal het gaan om (algemeen) opzet.
De onderzoekscommissie beseft de moeilijkheid : « on va se heurter au fait que les personnes incriminées diront systématiquement qu'elles n'étaient au courant de rien » (171).
Doch de rechtspraak kan de aanwezigheid van de vereiste kennis afleiden uit de (verdachte) omstandigheden waarin de verdachte de verweten gedraging stelde (172).
Volgens vaststaande rechtspraak en rechtsleer kan dat algemeen opzet ook de modaliteit van het « eventueel opzet » aannemen (173).
Daarom wijst de onderzoekscommissie op de gevaren van het gebruik van de uitdrukking « of moet weten dat » . Zij zou in de jurisprudentiële praktijk kunnen neerkomen op een de facto omkering van de bewijslast (174).
Het gevolg van de keuze voor een algemeen opzet is dat men erg veel gedragingen gaat strafbaar stellen (175).
De wetgever zou dit eventueel kunnen vermijden door voor buitenstaanders een bijzonder opzet in te voeren (het motief van de gedraging relevant maken), terwijl voor leden algemeen opzet zou blijven volstaan (176).
71. De onderzoekscommissie suggereert een onderzoek naar de mogelijkheden om occasionele hulp van buitenstaanders als medeplichtigheid te bestraffen. Het gaat om deelneming aan het verenigingsmisdrijf welteverstaan, niet aan een van de misdrijven die door de vereniging beoogd of gepleegd worden. De aanwezigheid van een hoofdmisdrijf (het zich verenigen in een criminele organisatie) lijkt gegarandeerd. Op grond van de leer van de relatief onzelfstandige deelneming (1771) is het niet vereist dat de daders
van het hoofdfeit vervolgd of veroordeeld worden. Strafbare deelneming vereist wel dat een deelnemingsopzet bewezen wordt. Wanneer dit de wetgever ongepast lijkt, zou hij als alternatief kunnen eisen dat in de specifieke delictsomschrijving van de hulp die een buitenstaander aan de organisatie verleent, een bijzonder opzet wordt opgenomen.
72. De onderzoekscommissie vraagt het gebruik van de verwarrende uitdrukking « geoorloofde activiteiten van de criminele organisatie » te vermijden. Het gaat immers bij « geoorloofde » om gedragingen die op zichzelf niet strijdig zijn met enige wet, maar die strafbaar (en dus ongeoorloofd) worden wegens hun nut of betekenis voor de criminele organisatie (178).
73. De onderzoekscommissie benadrukt dat georganiseerde criminaliteit een bij uitstek internationaal fenomeen is. Een eventuele nieuwe incriminatie zal met dit gegeven rekening dienen te houden. Er zal moeten worden uitgemaakt in welke mate bepaalde constitutieve elementen van het misdrijf op het Belgisch grondgebied moeten gesitueerd zijn. Moet het bijvoorbeeld bij het plegen van misdrijven door de organisatie gaan om in België gepleegde misdrijven ? In dat opzicht dient trouwens te worden verwezen naar de aanbeveling van de Groep van Hoge Ambtenaren (High Level Group) van de Europese Unie, die « de Europese Raad verzoekt een gemeenschappelijk optreden vast te stellen op grond waarvan in de wetgeving van elke Lid-Staat de deelname van personen, die zich op hun grondgebied bevinden, aan een criminele organisatie als delict wordt aangemerkt, ongeacht de plaats in de Unie waar de organisatie geconcentreerd is of haar criminele activiteit uitoefent » (179).
74. Het is van belang dat het begrip georganiseerde criminaliteit duidelijk wordt omschreven. Daarbij moet ter wille van de rechtstatelijke beginselen noodzakelijkerwijze een onderscheid worden gemaakt tussen een criminologische en een strafrechtelijke definitie. De criminologische kan in ieder geval niet gehanteerd worden voor de strafbaarstelling. De strafrechtelijke definitie, indien die noodzakelijk blijkt, moet voldoende afgelijnd zijn en precies en rekening houden met alle hiervoor vermelde opmerkingen.
75. Georganiseerde criminaliteit onderscheidt zich van andere vormen van criminaliteit door haar ondernemingskarakter en haar capaciteit om het overheidsoptreden tegen criminele organisaties te neutraliseren. Deze organisaties trekken zich ook steeds minder aan van de nationale grenzen en hebben dikwijls een uitgesproken internationaal karakter.
De vraag rijst of dit alles een wijziging van de strafwet noodzakelijk maakt en, zo ja, op welke wijze.
In dat verband moet het probleem worden onderzocht van de differentiatie tussen de bestaande bepalingen inzake bendevorming (artikel 322 en volgende van het Strafwetboek) en de nieuwe strafbaarstelling van criminele organisaties zoals die door de regering is voorgesteld. Bij het invoeren van een nieuwe strafbaarstelling zal bijgevolg rekening moeten worden gehouden met de vigerende bepalingen inzake bendevorming. Ofwel zal er een coördinatie tussen de twee tot stand moeten worden gebracht ofwel een integratie.
76. Indien er nood bestaat aan een nieuwe strafbaarstelling, moet worden uitgemaakt wie er juist strafbaar moet worden gesteld. Alleszins moet worden vermeden dat op politieke beïnvloeding gerichte organisaties buiten de wet worden gesteld. Voorts moet het onderscheid tussen de leden van een criminele organisatie en de buitenstaanders duidelijk uit de verf komen.
Wat het lidmaatschap betreft, moet de strafbaarstelling duidelijk maken wat een persoon moet weten over de organisatie, haar activiteiten en zijn bijdrage daaraan. Met betrekking tot de buitenstaanders moet de vraag worden gesteld of zij die aan de criminele organisatie diensten verlenen zonder betrokken te zijn bij de misdrijven van die organisatie, strafbaar moeten worden gesteld.
In beide gevallen moet voor een strikte formulering worden gekozen die voldoet aan het legaliteitsbeginsel (lex certa -principe). Tevens mag zij niet leiden tot een omkering van de bewijslast.
77. Zowel in het materieel als in het formeel strafrecht moet rekening worden gehouden met het internationaal karakter van de georganiseerde criminaliteit. Tevens moet er inzonderheid binnen de Europese Unie werk worden gemaakt van internationale samenwerking enerzijds en onderlinge aanpassing of harmonisatie van de nationale wetgevingen anderzijds. »
2.2.3. Onderzoek door de commissie voor de Justitie van de Senaat
In het kielzog van het eerste tussentijds verslag hebben verschillende senatoren, al dan niet lid van de commissie voor de Justitie, op het wetsontwerp amendementen ingediend om de door de onderzoekscommissie aangeklaagde onduidelijkheden en dubbelzinnigheden uit de weg te ruimen. Op haar beurt heeft de regering zich op de conclusies van de onderzoekscommissie en de amendementen van de senatoren geïnspireerd om een syntheseamendement in te dienen. Zij hield daarbij eveneens rekening met de regelgeving die op Europees vlak werd uitgewerkt (180).
Op 19 maart 1998 heeft de Europese Raad inderdaad een politiek akkoord bereikt over een gemeenschappelijk optreden inzake de strafbaarstelling van deelneming aan een criminele organisatie in de lidstaten van de Europese Unie, zoals de groep op hoog niveau inzake de georganiseerde criminaliteit voorstelde (aanbeveling nr. 17 van het actieplan). De voorgestelde tekst wordt beschouwd als de eerste definitie, aangepast aan de internationale situatie, van een criminele organisatie en van de deelneming aan zo'n organisatie (181). België heeft bij dit voorstel een voorbehoud van parlementair onderzoek geformuleerd.
Artikel 1 van dit voorstel bevat de volgende definitie van een criminele organisatie :
In de zin van dit gemeenschappelijk optreden wordt onder criminele organisatie verstaan een gestructureerde vereniging die duurt in de tijd van meer dan twee personen, die in overleg optreedt om feiten te plegen welke strafbaar zijn gesteld met een vrijheidsstraf of met een maatregel welke vrijheidsbeneming meebrengt met een maximum van ten minste vier jaar of met een zwaardere straf, welke feiten een doel op zich vormen of een middel zijn om vermogensvoordelen te verwerven en, in voorkomend geval, onrechtmatig invloed uit te oefenen op de werking van overheidsinstanties.
De in de eerste alinea bedoelde strafbare feiten omvatten de in artikel 2 van de Europol-Overeenkomst en de bijlage daarbij genoemde feiten waarop een straf staat die ten minste gelijkwaardig is aan die welke in de eerste alinea is genoemd. »
Artikel 2, § 1, legt de lidstaten de verbintenis op de volgende handelingen strafbaar te stellen :
« a) Gedragingen van een persoon die opzettelijk en met kennis van het oogmerk en van de algemene criminele activiteit van de organisatie dan wel van het voornemen van de criminele organisatie om de betreffende strafbare feiten te plegen, actief deelneemt :
aan de in artikel 1 bedoelde activiteiten van een organisatie; zelfs indien hij niet deelneemt aan de feitelijke uitvoering van de betrokken strafbare feiten en, onder voorbehoud van de algemene beginselen van het strafrecht van de betrokken lidstaat, zelfs indien deze niet worden uitgevoerd,
aan de andere activiteiten van de organisatie, waarbij hij er tevens kennis van heeft dat zijn deelname bijdraagt tot het verwezenlijken van de in artikel 1 bedoelde criminele activiteiten van de organisatie.
b) Gedragingen van een persoon die erin bestaan dat hij met een of meer personen tot overeenstemming is gekomen over de uitoefening van een activiteit waarvan de uitvoering neerkomt op het plegen van een in artikel 1 bedoeld strafbaar feit, zelfs indien hij niet deelneemt aan de feitelijke uitoefening van de activiteit. »
Artikel 2, § 2, bepaalt eveneens dat : « Ongeacht of zij hebben gekozen voor strafbaarstelling van de in lid 1, onder a) dan wel onder b) bedoelde gedragingen, bieden de lidstaten elkaar de ruimst mogelijk wederzijdse bijstand met betrekking tot de in dit artikel omschreven strafbare feiten en de strafbare feiten die onder artikel 3, lid 4, van de door de Raad op 27 september 1996 opgestelde overeenkomst betreffende uitlevering tussen de lidstaten van de Europese Unie vallen. »
Het zowel door de regering als door de senatoren geamendeerde wetsontwerp werd op 3 februari 1998 aangenomen door de commissie voor de Justitie.
2.2.4. Goedkeuring door de plenaire vergadering van de Senaat
Op 2 april 1998 werd het ontwerp aangenomen door de plenaire vergadering van de Senaat met 56 stemmen bij 5 onthoudingen (182).
De tekst van het geamendeerde ontwerp dat naar de Kamer van volksvertegenwoordigers werd teruggezonden, luidde als volgt (183) :
« Artikel 1
Deze wet regelt een aangelegenheid als bedoeld in artikel 78 van de Grondwet.
Art. 2
Het opschrift van het eerste hoofdstuk in titel VI van boek II van het Strafwetboek wordt vervangen als volgt :
« Hoofdstuk I. Vereniging met het oogmerk om een aanslag te plegen op personen of op eigendommen en criminele organisatie. »
Art. 3
Tussen de artikelen 324 en 325 van hetzelfde Wetboek worden de artikelen 324 bis en 324 ter ingevoegd, luidende :
« Art. 324 bis . Met criminele organisatie wordt bedoeld iedere gestructureerde vereniging van meer dan twee personen die duurt in de tijd , met als oogmerk het in onderling overleg (...) plegen van misdaden en wanbedrijven die strafbaar zijn met gevangenisstraf van drie jaar of een zwaardere straf, om direct of indirect vermogensvoordelen te verkrijgen (...) , en waarbij gebruik gemaakt wordt van intimidatie, bedreiging, geweld, (...) listige kunstgrepen of corruptie, of waarbij commerciële of andere structuren worden aangewend om het plegen van misdrijven te verbergen of te vergemakkelijken (...) .
Art. 324 ter . § 1. Iedere persoon die, willens en wetens , deel uitmaakt van een (...) criminele organisatie, wordt gestraft met gevangenisstraf van een jaar tot drie jaar en met geldboete van honderd frank tot vijfduizend frank of met een van die straffen alleen, ook al heeft hij niet de bedoeling een misdrijf in het raam van die organisatie te plegen of daaraan deel te nemen op een van de wijzen bedoeld in de artikelen 66 en volgende.
§ 2. Iedere persoon die deelneemt aan de voorbereiding of de uitvoering van enige geoorloofde activiteit van die criminele organisatie, terwijl hij weet (...) dat zijn deelneming bijdraagt tot de oogmerken van deze criminele organisatie, zoals bedoeld in artikel 324 bis , wordt gestraft met gevangenisstraf van een jaar tot drie jaar en met geldboete van honderd frank tot vijfduizend frank of met een van die straffen alleen.
§ 3. Iedere persoon die deelneemt aan het nemen van welke beslissing dan ook in het raam van de activiteiten van de criminele organisatie, terwijl hij weet (...) dat zijn deelneming bijdraagt tot de oogmerken van deze criminele organisatie, zoals bedoeld in artikel 324 bis , wordt gestraft met opsluiting van vijf jaar tot tien jaar en met geldboete van vijfhonderd frank tot honderdduizend frank of met een van die straffen alleen.
§ 4. Ieder leidend persoon van de criminele organisatie wordt gestraft met opsluiting van tien jaar tot vijftien jaar en met geldboete van duizend frank tot tweehonderdduizend frank of met een van die straffen alleen. »
Art. 4
In artikel 325 van hetzelfde Wetboek worden de woorden « en 324 » vervangen door de woorden « 324 en 324 ter ».
Art. 5
In artikel 90ter , § 2, van het Wetboek van Strafvordering, ingevoegd bij de wet van 30 juni 1994 en gewijzigd bij de wetten van 7 en 13 april 1995, wordt een 3ºbis ingevoegd, luidende :
« 3ºbis de artikelen 324 bis en 324 ter van hetzelfde Wetboek; ».
Art. 6
Artikel 1, § 2, 2º, b) , van de wet van 3 januari 1933 op de vervaardiging van, den handel in en het dragen van wapenen en op den handel in munitie wordt vervangen als volgt :
« b) de artikelen 101 tot 135 quinquies , 193 tot 214, 233 tot 236, 269 tot 274, 313, 322 tot 331, 336, 337, 347 bis , 392 tot 415, 423 tot 442, 461 tot 488, 510 tot 518 en 520 tot 525 van het Strafwetboek. »
Art. 7
In artikel 1 van het koninklijk besluit nr. 22 van 24 oktober 1934 waarbij aan bepaalde veroordeelden en aan de gefailleerden verbod wordt opgelegd bepaalde ambten, beroepen of werkzaamheden uit te oefenen en waarbij aan de rechtbanken van koophandel de bevoegdheid wordt toegekend dergelijk verbod uit te spreken wordt een littera i) toegevoegd, luidend als volgt :
« i) inbreuken op de artikelen 324 bis en 324 ter van het Strafwetboek. »
2.3. Kamer van volksvertegenwoordigers (tweede onderzoek) :
2.3.1. De commissie voor de Justitie
Hoewel het wetsontwerp en inzonderheid de termen van de delictsomschrijving van de criminele organisatie mede dank zij de inbreng van de onderzoekscommissie aan scherpte hadden gewonnen, bleef de door de Senaat aangenomen tekst in de Kamercommissie voor de Justitie vragen oproepen.
Er werd wel toegegeven dat de tekst van het ontwerp juridisch-technisch was verbeterd, maar de principiële bezwaren bleven bestaan. Het onderscheid tussen de misdrijven van vereniging van boosdoeners en criminele organisatie bleek volgens sommigen nog steeds te vaag. Bovendien waren de delictsomschrijving van een criminele organisatie en de strafbaarstelling van het lidmaatschap en de deelneming volgens verschillende volksvertegenwoordigers te ruim geformuleerd zodat niet was voldaan aan het lex-certa beginsel. Aldus dreigde het gevaar dat inzonderheid politieke en syndicale organisaties die volkomen rechtmatige doeleinden nastreven, op grond van het voorgestelde artikel 324bis van het Strafwetboek zouden kunnen worden vervolgd.
Hoewel de minister van Justitie zowel in de Senaat (184) als in de Kamer (185) meermaals expliciet had verklaard dat de regering nooit de bedoeling heeft gehad het ontwerp een dergelijke draagwijdte te geven, werd er in de Kamer een amendement nr. 35 ingediend om expliciet in een tweede lid van het voorgestelde artikel 324bis te bepalen dat « het eerste lid (de strafbaarstelling van de criminele organisatie) niet van toepassing is op de organisaties met een uitsluitend politiek of vakorganisatorisch oogmerk, noch op de organisaties met een uitsluitend liefdadig, levensbeschouwelijk of godsdienstig oogmerk » (186).
Alvorens over dit amendement te stemmen, is de Kamercommissie voor de Justitie ingegaan op de suggestie van de minister om dit amendement aan de onderzoekscommissie voor te leggen. Deze laatste had volgens de minister « terzake een grote deskundigheid verworven » (187).
In een omstandig advies van 18 juni 1998 stelde de onderzoekscommissie onder meer dat :
« alle leden van de commissie begrip kunnen opbrengen voor de aangevoerde argumenten (van de indiener van het amendement), maar ze menen dat tijdens de debatten over het wetsontwerp in de Senaat tegemoet is gekomen aan de bezorgdheid die in het amendement tot uiting komt ». Zij meende dan ook dat « het amendement juridisch niet echt relevant is » (188).
Dit advies vermocht blijkbaar niet alle leden van de Kamercommissie voor de Justitie te overtuigen. Het amendement nr. 35 werd immers op 17 juni 1998 aangenomen (189).
Na de indiening van het verslag op 30 juni 1998 werden er opnieuw amendementen ingediend waarvan er een (amendement nr. 40) strekte tot de vervanging van het door amendement nr. 35 voorgestelde tweede lid (190). Het luidde als volgt :
« Het eerste lid (van artikel 324bis) is niet van toepassing op de organisaties waarvan het feitelijke oogmerk uitsluitend politiek, vakorganisatorisch, menslievend, levensbeschouwelijk of godsdienstig is, of die uitsluitend elk ander rechtmatig oogmerk nastreven » (191).
Hoewel sommige leden van de Kamercommissie van de Justitie bedenkingen bleven koesteren tegen dit amendement, liet de minister van Justitie zijn verzet varen. Het amendement, alsook het gehele wetsontwerp werden dan ook op 8 juli 1998 met een ruime meerderheid door de commissie aangenomen (192).
Op 14 juli 1998 bracht de Raad van State, in de lijn van het advies van de onderzoekscommissie, op zijn beurt een ongunstig advies uit over het inmiddels aangenomen amendement nr. 40 (193). Het was gesteld in de volgende vrij scherpe bewoordingen :
« Indien het voorgestelde artikel 324bis , tweede lid, van het Strafwetboek ertoe strekt nader te bepalen dat een organisatie die een wettig doel nastreeft, niet is opgericht om in onderling overleg misdaden en wanbedrijven te plegen, is het amendement een vanzelfsprekendheid die niet thuishoort in het Strafwetboek.
Indien het daarentegen de bedoeling is met het amendement te voorkomen dat tegen een organisatie die een wettig doel nastreeft een opsporingsonderzoek of vervolging wordt ingesteld op beschuldiging van het vormen van een criminele organisatie, holt het amendement het wetsontwerp uit. »
In de Kamer werd nadien nog het volgende amendement door de heer Vandeurzen c.s. ingediend (Stuk Kamer, nr. 954/26, 1996-1997, amendement nr. 45) :
« Het tweede lid van het voorgestelde artikel 324bis vervangen door de volgende bepaling :
« Een organisatie waavan het feitelijke oogmerk uitsluitend politiek, vakorganisatorisch, menslievend, levensbeschouwelijk of godsdienstig is of die uitsluitend elk ander rechtmatig oogmerk nastreeft, kan alszodanig niet beschouwd worden als een criminele organisatie zoals omschreven in het eerste lid. »
Op 3 december 1998 heeft de Kamer dit amendement en het aldus geamendeerde wetsontwerp in plenaire vergadering goedgekeurd (Stuk Kamer, 1996-1997, nr. 954/31). De Senaat zal deze tekst hoogstwaarschijnlijk eveneens goedkeuren.
Op dit ogenblik zou er over heel Europa geen enkel degelijk rapport bestaan over de georganiseerde criminaliteit dat is opgesteld door een Europese instelling, met als te nuanceren uitzondering de rapporten van Interpol (194). Deze uitzondering vergt enige uitleg omdat deze uitstekende rapporten alleen over een aantal deelaspecten handelen doch niet over de georganiseerde criminaliteit zelf. Daar komt nog bij dat zij vaak uitsluitend het standpunt van de politie weergeven en vertrouwelijk of zelfs geheim zijn. Zij komen dan ook niet in aanmerking als bron voor het openbaar debat over de georganiseerde criminaliteit. Kolonel Zanders, hoofd van de afdeling internationale politiesamenwerking van de Algemene Politiesteundienst (APSD), wijst er tevens op dat « de voornaamste lacune is dat wij nog steeds geen kwantitatief beeld hebben en de omvang van het fenomeen op Europees vlak en op wereldvlak niet kennen » (195).
Er bestaan alleen nationale rapporten van uiteenlopende kwaliteit. De landen met de grootste verdienste in het onderzoek van de georganiseerde criminaliteit zijn Italië, Duitsland en Nederland. Volgens de heer Bruggeman, assistent-coördinator bij Europol, is het Britse rapport het beste wat Europa te bieden heeft inzake de georganiseerde criminaliteit omdat het niet louter een politierapport is doch ook informatie van andere diensten heeft gebruikt (196). « De rijkdom van de Britse aanpak is dat men in tegenstelling tot België niet probeert een globaliserend rapport over de georganiseerde criminaliteit te schrijven, maar een mozaïek probeert op te bouwen van deelrapporten. Daarmee tracht men diepgang te verwerven en tot een overkoepelende gedachte te komen. Dat is de sterkte van de Engelse benadering. Ook de Duitsers die normaal een goede rapportering hebben, zijn evenals de Belgen een beetje verloren gelopen door het technische aspect van hun globaliserende aanpak. Zij pogen, meer nog dan België, een goede rapportering te maken van de georganiseerde criminaliteit in het algemeen (197). »
De andere Europese landen, België inbegrepen, beschouwden tot voor kort de georganiseerde criminaliteit als een exotisch fenomeen, als een buitenlands probleem, als een zorgenkind voor vreemde landen als Italië met zijn maffia, Japan of China met de triades of de Verenigde Staten met de Cosa-Nostragroepen in de grote steden (198).
De belangstelling voor de georganiseerde criminaliteit ontstond in de meeste Europese landen slechts een tiental jaren geleden.
Het hoeft dan ook niet te verwonderen dat de rapporten van de Europese lidstaten te wensen over lieten. Zo was het Belgische rapport tot voor kort gebaseerd op de inlichtingen verstrekt door één enkele politiedienst (199). In andere landen steunde men uitsluitend op de gegevens van de politie. In Nederland deed men daaren tegen ook ? een beroep op niet-politionele onderzoeken over de georganiseerde criminaliteit. Dat de kwaliteit van de rapporten op grond van louter politionele gegevens te wensen over laat, hoeft geen betoog, en het disparaat karakter van de gegevens noopt tot grote voorzichtigheid. Toch kunnen uit de Belgische bijdrage aan de Europese rapporten over de jaren 1995, 1996 en 1997 bepaalde conclusies worden getrokken (200).
De eerste conclusie betreft het internationale karakter van de georganiseerde criminaliteit. Dit schijnt toch wel een dominante factor te zijn, zeker nu binnen de Europese Unie de grenscontroles werden verminderd en het vrij verkeer van personen en goederen geldt. Criminele groeperingen, die vooral binnen de Europese Unie aanwezig zijn, profiteren hiervan.
De tweede conclusie betreft de etnische factor die heel belangrijk wordt. Veel landen melden een groeiende invloed van buitenlandse groeperingen, afkomstig van landen buiten de Europese Unie. Deze groeperingen trachten de misdaadscène of bepaalde activiteiten binnen de Europese Unie te domineren.
Een derde conclusie betreft de toenemende professionaliteit van de criminele groeperingen. Zij zijn technisch onderlegd in het vervalsen van documenten of in het witwassen van geld bijvoorbeeld. De groeperingen kennen de limieten van de politiediensten heel goed en zorgen er aldus voor niet gepakt te worden of minder zichtbaar te zijn voor een eventueel politioneel optreden.
Als voorbeeld kan de problematiek van het witwassen worden vermeld.
Een vierde conclusie betreft het verval van de klassieke, grote maffiaorganisaties. Waarschijnlijk is het succes van het strijd tegen de maffiagroepen in Italië daar niet vreemd aan. De pyramidale structuur met enkele personen aan de top en daaronder verschillende geledingen, die doet denken aan een militaire managementsstructuur, maakt tegenwoordig plaats voor een mozaïek van specialiteiten en criminele netwerken.
Deze kenmerken zullen verschillend kunnen worden ingevuld naargelang van de deeldomeinen van de georganiseerde criminaliteit. De nieuwe etnische groepen zijn echter polyvalent op verschillende terreinen.
Wanneer we nu de officiële rapportering van de Belgische situatie bekijken, dan zouden we daaruit kunnen besluiten dat de toestand in België veel geruststellender is dan in andere landen. Maar beantwoordt het rapport wel aan de werkelijkheid ? Wordt de georganiseerde criminaliteit niet onderschat en zal een efficiëntere opsporing van het fenomeen niet een heel ander beeld oproepen ? De heer Bruggeman, assistent-coördinator bij Europol, die goed geplaatst is om de rapporten van de Europese lidstaten met elkaar te vergelijken, verklaarde dat hij ervan overtuigd is dat de omvang van de georganiseerde misdaad in België veel ernstiger is dan uit de jaarrapporten blijkt (201).
Ook kolonel Zanders (APSD) sprak met groot voorbehoud over de rapporten van de Europese Unie : « Het beeld van de georganiseerde criminaliteit zoals dat uit het ontwerp-rapport naar voor komt, is tot eenieders spijt zeer algemeen en zonder grote betekenis zowel voor het beleidsniveau als voor het operationele niveau. Ik hoop dat de ministers van Binnenlandse Zaken en van Justitie in de Raad overeenstemming bereiken over de nieuwe methodologie en het stappenplan zodat er jaarlijks een degelijk Europees rapport over de georganiseerde criminaliteit kan worden overgelegd. Zulk een rapport is mijns inziens onontbeerlijk (202). »
Een analyse op wereldvlak toont aan dat de georganiseerde misdaad steeds op een nationale basis geschoeid is, maar dat in 80 % van de gevallen deze misdadige groepen internationale bindingen hebben. Er schijnt zoiets te bestaan als een internationale van misdadigers; de geplande misdadigheid geeft aanleiding tot een bepaalde werkverdeling, sommige nationale groepen zijn gespecialiseerd in het vervalsen van paspoorten en documenten, anderen treden gewapend op (eventueel als huurmoordenaars), nog anderen monopoliseren de drugstrafiek of maken pepmiddelen aan.
Elk land, elke nationaliteit, heeft zijn eigen criminelen. Het hangt wellicht af van een bepaalde traditie, van hun aanleg, van hun opvoeding of opleiding. Sommigen hebben van in hun jeugd leren omgaan met wapens, anderen hebben geleerd in geen enkele omstandigheid de leden van hun clan te verraden, nog anderen hebben hun beroep gemaakt van heling en oplichterij.
Uiteraard treden de georganiseerde misdadigers driester op in het ene land dan in het andere : de doortastendheid van de politie, de aard van de bestraffing, de reactie van het publiek spelen daarbij een belangrijke rol. Zo merkt men dat Georgische criminele organisaties die in Duitsland en in Frankrijk scherp in het oog werden gehouden, verkozen naar Antwerpen uit te wijken, waar het toezicht blijkbaar minder streng is en de strafvervolging veel milder.
Telkenmale wordt men geconfronteerd met het gebrek aan een eenduidige definitie van het fenomeen « criminele organisatie ». Zo houden de Scandinavische landen er een eigen definitie op na en rangschikt Denemarken in zijn rapport de aanwezigheid van de beruchte motorbendes op zijn grondgebied onder de georganiseerde misdaad. Natuurlijk bestaan er ook in België dergelijke bendes, maar die worden toch niet als een hoofdgroep beschouwd in de georganiseerde criminaliteit.
Met toepassing van zijn eigen definitie neemt elk land dus een aantal nationaal georganiseerde misdaadorganisaties in het vizier. Zo bevat de definitie van de Europese Unie het criterium « internationaal vertakt » en is ze bijgevolg selectiever.
De rijkswacht heeft een indeling gemaakt van de wereldwijd vertakte misdaadorganisaties en heeft een onderscheid gemaakt naargelang het om Euraziatische, Italiaanse, Aziatische, Nigeriaanse en Columbiaanse organisaties gaat, omdat deze groeperingen een weerslag hebben op de georganiseerde criminaliteit in België.
In een recent rapport van de Belgische verbindingsofficier te Moskou over de Euraziatische organisaties en meer bepaald die welke in de voormalige Sovjet-Unie zijn ontstaan, staat te lezen dat er volgens de Russische minister van Binnenlandse Zaken momenteel 8 000 misdaadorganisaties in zijn land actief zijn waarvan er 1 500 vertakkingen hebben in het buitenland. De meeste van die 1 500 organisaties zijn actief in Duitsland. De activiteiten van deze groepen zijn goed voor 30 % van het BNP van de Russische Federatie.
Een aantal Russische groeperingen zijn ook actief in België en, zoals reeds uit het rapport van de rijkswacht bleek, concentreren hun activiteiten zich in de Antwerpse regio en zijn ze nauw verbonden met de diamanthandel. Er bestaat een overeenkomst dat de ruwe diamant gedurende 180 dagen in België mag worden verwerkt. De criminele groeperingen gaan echter onmiddellijk over tot de verkoop van deze diamant, soms zelfs nog voor deze te Antwerpen aankomt. Op dit ogenblik zijn er 5 dossiers over de invloed van de Russische maffia in de Antwerpse diamantwereld aanhangig (203).
België had een uitleveringsverdrag met tsaristisch Rusland van 4 september/23 augustus 1872 (204), maar deze overeenkomst is natuurlijk niet meer van kracht sedert de Russische Revolutie van 1917. Dat wordt nu aangevoeld als een ernstige lacune in onze justitiële betrekkingen. Alle hoop is nu gevestigd op de ratificatie van het op 7 november 1996 ondertekende Europees verdrag van wederzijdse rechtshulp met de Russische Federatie, hetgeen niet wegneemt dat er thans een vacuüm is wat aanleiding geeft tot gehakketak tussen België en Rusland (205).
1.2.1. Bevindingen van algemene aard
De heer De Vroom, commissaris-generaal voor gerechtelijke opdrachten, verklaart de zienswijze van de rijkswacht en de experts te kunnen delen. Hij geeft toe dat de georganiseerde criminaliteit een vrij nieuw begrip is in België vooral wat betreft de aanpak. Sedert niet meer dan twee à drie jaar wijden de Belgische politiediensten een grondiger onderzoek aan het raderwerk van de criminele organisaties via de operationele analisten die in Nederland werden opgeleid. Bij de school van criminologie bestaat er thans ook een cursus voor analisten. Dat neemt echter niet weg dat de strijd tegen de georganiseerde criminaliteit reeds langer aan de gang is doch op een minder gestructureerde manier dan thans. Het klopt dat de politiediensten zich bewust geworden zijn van het bestaan van die bijzondere vormen van criminaliteit door een aantal buiten België liggende factoren, onder meer de gebeurtenissen in Italië, de georganiseerde drugshandel, de val van de Berlijnse muur en de vaststelling dat er in die landen zoiets bestaat als staatscriminaliteit of nog de nauwe banden tussen het groot banditisme en het terrorisme (206).
Tot 1996 stelde alleen de rijkswacht in België rapporten op over de georganiseerde criminaliteit. Voor de rapporten over de jaren 1994 en 1995 heeft zij alleen harde informatie gebruikt afkomstig uit haar eigen onderzoeken (207). Die rapporten handelen over de aard, de ernst en de omvang van de georganiseerde criminaliteit in België. Het eerste deel biedt een kwantitatief, het tweede een kwalitatief overzicht van de inspanningen die de rijkswacht op dat vlak heeft geleverd.
Eerst voor het rapport over 1996 heeft men andere informatie gebruikt dan de harde informatie van de rijkswacht en een beroep gedaan op andere al dan niet politiële diensten voor deze analyse. Het actieplan van de regering verleent aan de rijkswacht de technische verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de analyse van de georganiseerde criminaliteit, onder meer het opstellen in samenwerking met het ministerie van Justitie van een vragenlijst om informatie over de lopende onderzoeken samen te brengen. Voor die analyse boort men de volgende bronnen aan (208) :
harde informatie in de geautomatiseerde systemen voor het registreren van opgespoorde criminele organisaties;
harde informatie uit lopende onderzoeken voor het opsporen van bekende criminele organisaties;
zachte informatie meer bepaald die ingewonnen bij de operationele analyse van de criminaliteit om een correcte interpretatie te waarborgen (het in kaart brengen van de dreiging);
strategische analyses, onderzoek uitgevoerd door andere besturen of door wetenschappers.
Ofschoon er in het jaarrapport 1998 over de georganiseerde criminaliteit in België in 1997 methodologische verbeteringen werden aangebracht, gaat het thans nog altijd in hoofdzaak uit van politie-informatie afkomstig van door politiediensten uitgevoerde onderzoeken. De opstellers van het rapport verklaren zich terdege bewust te zijn van de grenzen van deze aanpak op korte termijn en wijzen er overigens terecht op dat de informatie bijeengebracht bij de politiediensten, veeleer weergeeft hoe die politiediensten hun opzoekingen organiseren en dat zulks er dreigt toe te leiden dat een aantal niet-bekende facetten van de georganiseerde criminaliteit niet aan het licht komen. Luitenant-kolonel Berkmoes (CBO) heeft trouwens in de commissie het volgende verklaard : « Wij hebben met onze manier van werken, geen inzicht in het aantal criminele groepen. Wij kunnen alleen nagaan hoeveel onderzoeken de rijkswacht in een bepaald jaar heeft gevoerd die aan de definitie beantwoorden » (209).
Deze aanpak op korte termijn zou vanaf volgend jaar worden vervangen door een methodologie op lange termijn, waarbij men de strategische analyse integreert om de beperkende aard van de huidige aanpak te verhelpen.
Volgens de rijkswacht worden er ook pogingen ondernomen op het internationale vlak om het probleem van de georganiseerde criminaliteit beter in kaart te brengen (210). Dat geldt onder meer voor Interpol. Op dat vlak genieten België en meer bepaald het CBO van de rijkswacht een internationale faam.
« Een prioriteit, zowel op nationaal als op internationaal vlak, is het ontwikkelen van intelligence; er bestaat een grote behoefte aan nog beter gestructureerde informatiedoorstroming en aan de verwerking van soms punctuele gegevens in een coherent geheel. De gestructureerde informatie vormt de basis voor zowel de beleidsmatige als de operationele besluitvorming. Om informatie efficiënt te vergaren en te structureren heeft men een criminele analyse nodig. Dank zij onder andere de inspanningen van het CBO van de rijkswacht staat België aan de top en mag het fier zijn over zijn internationale reputatie. Onlangs heeft de rijkswacht een vorming in de criminele analyse georganiseerd ten behoeve van de Poolse politie. Zowel bij Europol als bij Interpol vormt de projectmatige aanpak op grond van criminele analyses een prioriteit. Behalve België spelen ook Nederland en Groot-Brittannië op dit vlak een leidinggevende rol. Die landen werken samen en binnen Interpol werd ook een bijzondere groep opgericht belast met de criminaliteitsanalyse. Deze groep heeft een handboek gemaakt dat wereldwijd zal worden verspreid, zoals tijdens de vorige algemene vergadering in Turkije werd beslist. De Europees-Belgische techniek zal wereldwijd worden geïmplementeerd. Er kan ook melding worden gemaakt van een derde initiatief waarbij de gerechtelijke politie het voortouw heeft genomen, namelijk op het vlak van de computercriminaliteit.
Rond deze « cybercriminaliteit » is ook een handboek uitgegeven door Interpol, waarbij de Belgische inbreng eigenlijk primordiaal was. Het voorzitterschap werd zelfs door een Belg waargenomen (211). »
Overeenkomstig het actieplan van de regering tegen de georganiseerde criminaliteit hebben de politiediensten bij het opstellen van de jaarverslagen 1997 en 1998 over de georganiseerde criminaliteit in België in 1996 en 1997 de operationele definitie van het Duitse BKA gehanteerd. Volgens deze definitie gaat het bij de georganiseerde criminaliteit om :
1. het planmatig plegen van misdrijven die elk op zichzelf of in hun totaliteit van aanzienlijke betekenis zijn;
2. vanuit het streven naar winst of macht;
3. waarbij meer dan twee betrokken personen samen handelen;
4. gedurende een vrij lange of onbepaalde periode;
5. met verdeling van taken waarbij :
a) gebruik gemaakt wordt van commerciële structuren
b) en/of toevlucht wordt genomen tot geweld of andere intimidatiemiddelen
c) en/of waarbij invloed wordt uitgeoefend op het politieke leven, de media, het openbaar bestuur, de justitie of het bedrijfsleven.
Om aan de definitie te beantwoorden moeten de vijf algemene kenmerken (1 tot 5) en ten minste één van de specifieke kenmerken aanwezig zijn.
De heer De Vroom, commissaris-generaal voor gerechtelijke opdrachten, verklaart eveneens akkoord te gaan met de definitie van het begrip georganiseerde criminaliteit van het BKA. Hij legt de nadruk op de hiërarchische structuur die de georganiseerde criminaliteit kenmerkt, op de geldstromen, waarbij meer bepaald betrokken zijn bankiers, notarissen en advocaten, en op de straffen die toegepast worden binnen de georganiseerde criminaliteit (212). De rijkswacht en de gerechtelijke politie zijn het niettemin oneens over de algemene methode om het probleem aan te pakken. De rijkswacht heeft gekozen voor een aanpak per criminologisch fenomeen terwijl de gerechtelijke politie verkiest uit te gaan van het begrip misdrijf (213). De aanpak van de rijkswacht heeft het thans gehaald. Die uiteenlopende opvattingen wijzen erop dat de georganiseerde criminaliteit op verschillende manieren aan te pakken is. Thans zijn de verschillende politiediensten tot een bijna eenvormige aanpak gekomen. Niettemin moet deze problematiek worden ondergebracht in het ruimer kader van de verdeling van de taken tussen de verschillende politiediensten en moet zij gezien worden tegen de achtergrond van de zogeheten consensusnota die deze verdeling organiseert, en die haar beslag heeft gekregen in de ministeriële richtlijn van 21 februari 1997 (214).
Ook de heer Van Reusel, hoofdcommissaris van politie van Brussel, bevestigt die zienswijze. De definitie van het BKA opgenomen in het actieplan van de regering, lijkt een geschikte basis voor de aanpak. Spreker wijst er evenwel op dat indien men deze definitie hanteert om de taken te verdelen onder de politiediensten, een aanzienlijk gedeelte van de criminaliteit het monopolie van sommige diensten zal zijn (215).
De voormalige commandant van de rijkswacht, luitenant-generaal W. Deridder, verklaarde op 6 december 1996 in verband met de misdrijfanalyse :
« De nood aan misdrijfanalyse in België is ontstaan op het moment dat andere landen zich met deze problematiek gingen bezighouden. In 1989 zijn we begonnen met de operationele analyse; in 1992 met strategische analyse. De demilitarisering van de rijkswacht is ingegaan op 1 januari 1992. Een van de uitgangspunten van de demilitarisering was dat de rijkswacht zich zou concentreren op haar taken van bestuurlijke en gerechtelijke politie. De demilitariseringswet had veeleer een formeel karakter. Men is toen beginnen na te denken over hoe men de gerechtelijke dienst van de rijkswacht moest organiseren.
Door de contacten met Interpol en andere diensten in buurlanden zijn we na analyse tot de conclusie gekomen dat wij in het Centraal Bureau van de Opsporingen (CBO) een coördinatieprogramma moesten ontwikkelen. In het CBO bestond toen al een programma « drugs ». Ook andere materies, zoals zaken in verband met eigendommen en personen, met uitsluiting van verdwijningen en hormonen, werden reeds door het CBO behandeld. Majoor Frans werd belast met het nadenken over en het opzetten van een steunprogramma over criminele organisaties en vermogen. Aanvankelijk droeg dit programma de naam « georganiseerde criminaliteit », maar na reflectie kwamen we tot het besluit dat ook drugs- en mensenhandel onder georganiseerde criminaliteit vielen. We vroegen ons af wat we binnen de georganiseerde criminaliteit eigenlijk zochten. Dat zijn de criminele organisaties. Als we willen anticiperen op de activiteiten van deze organisaties moeten we trachten te weten welke deze organisaties zijn. Om die reden werd het steunprogramma, dat eveneens gaat over drugs- en mensenhandel opgezet. (216)
De operationele analyse streeft ernaar om een bijdrage te leveren aan de organisatie en het beter verloop van een lopend onderzoek. In de onderzoeken die momenteel lopen, ziet men bijvoorbeeld dat een groot aantal documenten bij de procureur of de onderzoeksrechter terechtkomen.
Het doel van de operationele analyse bestaat erin om orde te scheppen in deze documenten zodat een beter inzicht wordt gegeven in het dossier. De operationele analyse duurt zolang het onderzoek loopt (217).
In de strategische analyse daarentegen bestudeert men afgesloten dossiers met de bedoeling daaruit op diverse vlakken lessen te trekken. Men vraagt zich bijvoorbeeld af of men goed gewerkt heeft en welke beletsels er waren om een goed resultaat te bereiken. Misschien was de wetgeving ontoereikend, misschien zat de opleiding van het personeel er voor iets tussen. Een politiedienst die zichzelf respecteert moet grote onderzoeken grondig doorlichten om daaruit zowel voor zichzelf als voor de overheid conclusies te trekken, niet over het resultaat van het onderzoek, maar over alle voorwaarden die de loop van het onderzoek hebben beïnvloed » (218).
Als voorbeelden van een strategische analyse heeft de rijkswacht, zoals eerder gesteld, de jaarrapporten 1995 en 1996 over de georganiseerde criminaliteit in België in 1994 en 1995 op de hoorzitting van 6 december 1996 aan de commissie meegedeeld.
Uit verdere hoorzittingen met leden van het CBO is gebleken dat criminele analyses van bijvoorbeeld economische sectoren die kwetsbaar worden geacht voor infiltratie door criminele organisaties, zoals de horeca- en de transportsector, op dit ogenblik nog niet voorhanden zijn (219). De rijkswacht heeft wel een aanzet gegeven. Zo werd reeds een studie gemaakt over de criminaliteit rond het Falconplein te Antwerpen (220).
Zoals hiervoor uiteengezet, is de gerechtelijke politie een andere mening toegedaan. De heer De Vroom, commissaris-generaal, heeft duidelijk uiteengezet dat « hij van mening is dat de gerechtelijke politie zich moet bezighouden met grote strategische projecten en analyses. De gerechtelijke politie heeft zeer onlangs haar eerste strategische analist opgeleid. De opleiding is uiterst moeilijk. De gerechtelijke politie moet in de richting gaan van een operationele analyse van elke zaak.
Een van haar doelstellingen is de minister grote opties voor te stellen. Een dienst moet in staat gesteld worden voortdurend studies te verrichten en statistieken bij te houden. Een van de grote problemen wordt veroorzaakt door het feit dat de gerechtelijke politie niet meer beschikt over een statistisch instrument. Men is thans bezig dat te reconstrueren. Er moeten geregeld verslagen worden afgegeven aan de dienst voor het strafrechtelijk beleid of aan de procureurs-generaal over verschillende grote beleidsonderdelen : witwassen van geld, banditisme, drugshandel, corruptie » (221).
Met betrekking tot de opleiding van de criminele analisten betreurde hij het gebrek aan samenwerking tussen de verschillende politiediensten :
« De rijkswacht en de gemeentepolitie hebben hun eigen scholen. Sommige leden van de gerechtelijke politie zijn niettemin leraar aan de scholen van de gemeentelijke politie. De structurele banden zijn dus zeer belangrijk. De heer De Vroom is van mening dat een gemeenschappelijke opleiding op sommige gebieden zeker heilzaam zou zijn.
Hij herinnert bij wijze van voorbeeld aan de vraag van de minister begin september om strategische analisten op te leiden. Waarom is dat nodig ? Omdat de strategische analyse thans van doorslaggevend belang is. De gerechtelijke politie heeft de rijkswacht gevraagd twee strategische analisten van de gerechtelijke politie op te leiden. Een opleiding in het buitenland kost immers 170 000 frank per persoon. Het totaalbedrag voor twee personen bijna 350 000 frank weegt dus zeer zwaar door in de begroting van de gerechtelijke politie. De rijkswacht verklaarde het verzoek van de gerechtelijke politie onontvankelijk. De heer De Vroom is derhalve van mening dat sommige zaken nog altijd niet duidelijk zijn afgebakend en dat het goed zou zijn dat de uitwisseling van studenten makkelijker zou worden (222).
Inhakend op deze verklaringen vroeg een van de rapporteurs of de gerechtelijke politie over actuele criminele analyses beschikte en, zo ja, waarop ze gebaseerd waren. De vergelijking van deze informatie met die van de rijkswacht zou alleszins bijdragen tot een scherpere beeldvorming inzake georganiseerde criminaliteit.
Tevens werd gevraagd of de onderzoeken, zowel in hun loop als na het einde ervan, systematisch en structureel werden geëvalueerd op hun leer- en knelpunten en om na te gaan of er geen aanwijzingen van georganiseerde criminaliteit zijn. Worden er strategische analyses verricht(223) ?
De heer Belmans, eerstaanwezend commissaris eerste klas, antwoordde het volgende :
« Als men het heeft over het beeld van de georganiseerde criminaliteit in België, hetgeen ons leidt naar het vlak van de strategische analyses, moet ik toegeven dat we op dit ogenblik geen strategische analyse hebben in België. We wachten een beetje af wat het actieplan van de regering hierover zal zeggen. We zijn wel reeds bezig met het uitwerken van opleidingsprogramma's en methodieken. Ik kan echter geen inventaris van de georganiseerde misdaad voorleggen die vergeleken kan worden met die van de rijkswacht.
Misdrijfanalyse is een politioneel hulpmiddel dat lacunes in een gerechtelijk onderzoek en in een politieactie kan aantonen en het moet mogelijk maken strategieën te bepalen.
Er zijn een achttal varianten van misdaadanalyse, waarvan er drie behoren tot de strategische analyse en vijf tot de operationele analyse. Het is slechts op enkele van de vijf operationele varianten dat de gerechtelijke politie werkt. De analyses waarover we op dit ogenblik beschikken, zijn operationele analyses die gemaakt zijn in bepaalde onderzoeken. Zo werd onder meer een analyse gemaakt van de zaak Van Noppen en van de overvallen op de geldtransporten. Laat mij echter duidelijk zijn : wat de analyse betreft, zijn we enkel bezig op het operationele vlak (224).
Om de onderzoekscommissie in staat te stellen de draagwijdte van een dergelijke operationele analyse in te schatten, heeft de gerechtelijke politie haar het evaluatieverslag overhandigd, met als titel « de Zairean connection en Nigerian connection », over de oplichtings- en andere criminele praktijken gebruikt door Frans- en Engelstalige Afrikanen in België en Europa.
Tevens heeft de procureur-generaal bij het hof van beroep te Antwerpen een aantal vertrouwelijke misdrijfanalyses, opgesteld door de gerechtelijke politie, aan de minister van Justitie bezorgd met het oog op inzage door de onderzoekscommissie.
Tijdens de hoorzitting van 7 februari 1997 werd aan de heer Delrez, hoofdcommissaris van de stad Luik, gevraagd of hij de indruk had dat de gemeentepolitie ooit iets terugkreeg in ruil voor het doorspelen van haar gegevens aan het CBO of andere instanties.Wordt aan de grote steden waar de georganiseerde criminaliteit zich vooral concentreert, een minimale strategische analyse meegedeeld ? Of had hij integendeel de indruk dat hij het essentiële deel van zijn informatie afstond zonder in ruil daarvoor voldoende instrumenten te krijgen om opnieuw zijn rol te kunnen spelen (225) ?
De hoofdcommissaris repliceerde dat « zijn antwoord daarop ook overeenstemt met een indruk. Men heeft het gehad over strategische analyse, enz. Het beruchte probleem van de strategische analyse is bekend. Iedereen kent ook de problemen die verband houden met de keuze voor een proactieve werkwijze i.p.v. voor een reactieve. Ook de al dan niet gegronde kritiek van sommigen die meer de nadruk willen leggen op het proactief aspect en misschien de rol van de magistratuur willen bijschaven of zelfs beperken, is bekend. Kortom, er zou dieper kunnen worden ingegaan op de problemen maar dat is niet de kern van de zaak ».
Hij verklaart dat « hij ontkennend moet antwoorden op de vraag of de stad Luik over voldoende instrumenten beschikt om een duidelijke, degelijke en doeltreffende strategische analyse inzake georganiseerde criminaliteit te verrichten. Daarentegen wordt wel gewerkt met het veiligheidscontract, uitgebreid tot het samenlevingscontract. Ook dat staat in de vragenlijst. Dank zij die ingreep werd reeds enkele jaren geleden een uiterst belangrijke afdeling men zou het een cel kunnen noemen in het leven geroepen. Die cel was moeilijk te beheren omdat men een politiecontrole heeft willen behouden op die cel die is samengesteld uit mannen, vrouwen, jongeren, ouderen, politiemensen, niet-politiemensen, universitairen en niet-universitairen. Die cel houdt zich bezig met preventie, public relations, slachtofferhulp, buurtpreventie. Dat is zeer belangrijk want op die manier creëert men opnieuw een wijkpolitie. Ook beschikt de stad Luik over een waarnemingspost voor de criminaliteit. Ingenieurs-statistici zorgen op grond van alle informatie van de stadspolitie voor een waardevol instrument, dat evenwel beperkt blijft tot het grondgebied van de stad en tot de stedelijke criminaliteit.
Wij zijn onvoldoende toegerust om buiten het stedelijk grondgebied op te treden. Dat belet evenwel niet dat contacten gelegd worden met andere politie- en veiligheidskorpsen via de bekende kanalen : voornamelijk de computer en zowel met de gerechtelijke politie als met de andere politiediensten. De stadspolitie krijgt in ruil voor informatie die zij doorspeelt, van die diensten de gegevens die zij nodig heeft. Op dit terrein is er geen enkel probleem : dat is in ieder geval de mening van de heer Delrez aangezien hij nog niet geconfronteerd werd met complicaties of vaststellingen. Dat is evenwel niet voldoende om een maffiose criminaliteit te bestrijden. Zoveel is zeker (226) ».
Tijdens de hoorzitting van 16 mei 1997 met de heer Dehousse, burgemeester van Luik, herinnerde een van de rapporteurs hem aan de uitspraak van de hoofdcommissaris van Luik « dat hij niet beschikt over informatie over wat tegenwoordig algemeen wordt verstaan onder de georganiseerde misdaad. Hij heeft evenwel niet gezegd dat deze niet zou bestaan. De heer Dyck, dienstdoend hoofdcommissaris te Antwerpen, en de burgemeester van Antwerpen hebben beiden verklaard wel over dergelijke informatie te beschikken. Deze verklaring van de Antwerpse politie berust op de resultaten van een poging tot criminele analyse ».
De rapporteur wenste dan ook van de heer Dehousse te vernemen « of de Luikse politiediensten over de nodige tijd en middelen beschikken om een criminele analyse uit te voeren, zij het weliswaar een beperkte, omdat men slechts kan uitgaan van de informatie die men heeft kunnen vergaren. Zo ja, worden de resultaten van de analyse ook aan andere diensten doorgespeeld of blijven zij bij de politie van Luik ? » (227)
De heer Dehousse antwoordde dat er in de stad Luik jaarlijks een specifieke vergadering van de gemeentelijke adviescommissie is, waarin het veiligheidscontract voorziet. Eigenlijk zijn er meerdere vergaderingen per jaar maar de vergadering waarvan sprake, heeft tot doel het rapport van de politie over de stand van zaken met betrekking tot de geregistreerde criminaliteit te Luik te bespreken. In Luik wordt er jaarlijks een dergelijk rapport opgesteld. Tot aan zijn komst werd er vooral gewerkt op rapporten die werden opgesteld, klachten die uitsluitend bij de politie werden ingediend. Steunend op het veiligheidscontract heeft hij maatregelen genomen en tegen juni zou een eerste rapport klaar moeten zijn waarin de cijfergegevens van de politie en die van de rijkswacht worden opgenomen. Daardoor zal een vollediger beeld tot stand komen. De heer Dehousse hecht daaraan veel belang want er kunnen redenen zijn voor uiteenlopende zienswijzen. De Luikse politiediensten hebben ook met grote problemen gekampt omdat computersystemen niet compatibel waren. Er dient dus heel wat werk te worden verricht en met dat werk als uitgangspunt moet opnieuw worden nagedacht. Wanneer over de stand van zaken met betrekking tot de criminaliteit een rapport wordt opgesteld, gebeurt dat niet zomaar. De bedoeling is de ontwikkelingen te kunnen volgen (228).
De heer Van Espen, onderzoeksrechter te Brussel, merkt op dat de georganiseerde criminaliteit een relatief recent begrip is en tot op heden nergens beschreven of gedefinieerd wordt. In sommige wetteksten wordt er evenwel naar verwezen, zoals in de wet van 11 januari 1993 tot voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld, in de wet van 20 mei 1997 betreffende de internationale samenwerking inzake de tenuitvoerlegging van inbeslagnemingen en verbeurdverklaringen en de algemene richtlijn 31/1 van 9 juni 1993 betreffende de oprichting van de centrale dienst voor de bestrijding van de georganiseerde economische en financiële delinquentie.
Al die teksten houden verband met de problematiek van de georganiseerde misdaad maar « men illustreert zonder te definiëren » (229).
De heer Van Espen merkt in dit verband op dat er volgens hem een probleem met betrekking tot de rechtszekerheid rijst. Het begrip georganiseerde criminaliteit zou in een tekst gedefinieerd moeten worden. Hij heeft nooit gevraagd dat de problematiek van de georganiseerde criminaliteit in de vorm van telasteleggingen wordt vertaald. Het lijkt hem evenwel belangrijk dat het begrip wordt gedefinieerd op een manier die het parket of de onderzoeksrechter in staat stelt het fenomeen te bestrijden (230).
Voor de heer Van Espen is de empirische definitie van het BKA zoals ze wordt toegepast door de Belgische overheid, wellicht de beste.
In verband met een fraudezaak die over petroleumproducten gaat en die thans door het parket van Brussel wordt onderzocht, licht hij voor de commissie de kenmerken van die specifieke delinquentie toe en besluit :
« Als ik dan de Duitse empirische definitie hanteer, die de procureurs-generaal bijtreden een definitie met vijf algemene kenmerken en drie bijkomende elementen en deze toepas op het voorbeeld dat ik net heb gegeven, kom ik tot de volgende conclusie : wat de algemene kenmerken betreft, het moet ten eerste gaan om misdrijven die elk op zichzelf of in hun totaliteit van aanzienlijke betekenis zijn, welnu, de omvang van de fraude en de gebruikte methoden beantwoorden aan het eerste punt van de definitie : meer dan 100 witte pompen, sociaal-rechtelijke problemen, de witwasproblematiek, sporen van drugsgelden en herinvestering in Pakistan na de doorreis in België, BTW- en accijnsfraude.
Ten tweede is er het streven naar winst of macht. In het genoemde voorbeeld gaat het alleen al voor de BTW-carrousel, zonder nog te spreken van de accijnzen, om een fiscale strop van meer dan een miljard. Het tweede algemene kenmerk het streven naar winst of macht is dus zeker aanwezig.
Derde element : gedurende een vrij lange of onbepaalde periode. In het gegeven voorbeeld hebben de fraude en de gebruikte methoden meer dan vier jaar geduurd.
Vierde element : meer dan twee betrokken personen handelen samen. De harde kern telt zo'n tiental personen maar op de verschillende niveaus zijn zo'n 200 personen bij de zaak betrokken, met name pomphouders en mensen die bij de witte pompen werken.
Ten slotte moet er vijfde algemeen kenmerk een taakverdeling zijn. Om deze fraude op poten te zetten, was duidelijk een bepaalde graad van organisatie nodig. Ik geloof dat niemand dat kan tegenspreken.
Vervolgens zijn er de specifieke kenmerken. Ten eerste is er het gebruik van commerciële structuren. Bij het gegeven voorbeeld zijn verschillende Belgische vennootschappen betrokken, Luxemburgse en Duitse schijnvennootschappen en Pakistaanse vennootschappen. Er is dus wel degelijk gebruik gemaakt van commerciële structuren.
Tweede specifiek element : het gebruik van geweld of andere intimidatietechnieken. In het genoemde voorbeeld durfden de arbeidskrachten, die clandestien in België verbleven na schijnhuwelijken en die in het zwart werkten, uit schrik niet eerlijk op onze vragen antwoorden omdat ze bedreigd waren door leidende figuren uit de genoemde vennootschappen. Ook dit tweede specifieke element was dus aanwezig.
Het derde element, namelijk de invloed op het politieke leven, de media, het openbaar bestuur, de justitie of het bedrijfsleven, is in dit geval ook van toepassing aangezien weinig gewetensvolle douanebeambten de oplichters hebben geholpen om valse douanedocumenten te fabriceren met valse stempels, zodat de petroleumproducten illegaal in België konden worden binnengesmokkeld (231). »
De heer Vanhaecke, eerste substituut-procureur des Konings te Brussel, is de mening toegedaan dat een ruimere omschrijving van de criminele organisatie vereist is. De definitie voorgesteld door het BKA vindt hij te eng.
« In verband met de definitie van georganiseerde criminaliteit weet ik niet of het nuttig is om in eerste instantie een strafrechtelijke kwalificatie in het Strafwetboek in te voegen. Dat neemt niet weg dat het zinvol zou kunnen zijn om het lidmaatschap van een criminele organisatie strafbaar te stellen. Het zou ook nuttig kunnen zijn, een definitie van georganiseerde criminaliteit op basis van bepaalde werkmethoden op te stellen. Het college van procureurs-generaal heeft de georganiseerde criminaliteit gedefinieerd op basis van de definitie van het Bundeskriminalamt.
De regering heeft in haar actieplan eveneens een welbepaalde definitie opgenomen. Deze definities zijn uiteraard een werkinstrument om te weten waarover men in feite spreekt, want georganiseerde criminaliteit is natuurlijk geen eenduidig begrip. Het is evident dat ieder die het over georganiseerde criminaliteit heeft over hetzelfde moet spreken ». (232)
De heer Vanhaecke voegde daar aan toe :
« Ik heb nog een andere, ruimere definitie gevonden dan die vermeld in het actieplan van de regering, namelijk die van de Raad van de Europese Unie in het document Enfopol 5 van 4 januari 1996. Men spreekt er van georganiseerde criminaliteit als minstens zes van de elf vooropgestelde kenmerken aanwezig zijn, terwijl vier kenmerken noodzakelijk voorhanden dienen te zijn, namelijk,
1) het plegen van zware misdrijven;
2) vanuit een streven naar winst of macht;
3) als gevolg van een samenwerking van meer dan twee personen;
4) gedurende een vrij lange of onbepaalde periode.
De twee overige kenmerken dienen dan te worden gehaald uit:
5) met specifieke taakverdeling;
6) met discipline en controle;
7) handelend op internationaal niveau;
8) waarbij toevlucht wordt genomen tot geweld of andere intimidatiemiddelen;
9) waarbij gebruik gemaakt wordt van commerciële structuren;
10) het zich inlaten met het witwassen van geld;
11) waarbij invloed wordt uitgeoefend op het politieke leven, de media, het openbaar bestuur, de politie of het bedrijfsleven.
Deze criteria komen ook voor in de definities van het Bundeskriminalamt, van het college van procureurs-generaal en in het actieplan van de regering. Een ruime definitie is werkbaar als bepaalde subcategorieën van georganiseerde criminaliteit worden gespecificeerd. Ik stel voor om eventueel een ruimere definitie, zoals die van de Raad van de Europese Unie, in het Strafwetboek op te nemen.
Ik stel dus een ruime definitie voor in de zin van die van de Raad van de Europese Unie of eventueel van het actieplan van de regering, maar met opname van subcategorieën. Er is immers: ten eerste de « georganiseerde witteboordencriminaliteit », er zijn ten tweede wat ik zal noemen de beroepsmisdadigers die het soort misdaden plegen zoals die bij ons vaak voorkomen, ik denk hier aan mensen die hold-ups plegen, aan braqueurs, enzovoort. Ik noem de bende Haemers, om één voorbeeld te geven; denk ten derde ook aan min of meer grote criminele organisaties in de zin van maffiose toestanden.
Ik beweer niet dat deze groepen sub twee geen gebruik maken van bepaalde commerciële structuren, maar men moet dat eerst kunnen bewijzen. Wanneer men bepaalde misdadigers of groepen van misdadigers aanpakt is het niet altijd duidelijk dat deze effectief gebruik maken van commerciële structuren, hetgeen vereist is als criterium in de engere definitie van het college van procureurs-generaal of in het actieplan van de regering (cf. supra: « met verdeling van taken waarbij gebruik wordt gemaakt van commerciële structuren).
Als men de ruimste definitie van georganiseerde criminaliteit gebruikt, met name die van de Raad van de Europese Unie, dan kan men tot een concrete werkmethode komen. Ik zou dan ook een ruime definitie voorstellen, met als subcategorieën :
1) beroepsmisdaad;
2) georganiseerde witteboordencriminaliteit;
3) min of meer grote criminele organisaties in de zin van maffiose toestanden.
Mevrouw Coninsx, toen nog substituut-procureur des Konings te Brussel, pleitte eveneens voor een ruime definitie die in de wet zou worden opgenomen.
« Ik heb ondervonden, aldus deze magistraat, dat de kwalificatie van bendevorming vastgelegd in artikel 322 van het Strafwetboek en de in artikel 66 vastgelegde regeling inzake mededaderschap en deelneming aan wanbedrijven en misdaden, dikwijls tekort schieten.
Specifiek wat de hold-ups betreft, waar het altijd gaat om een samenraapsel van verschillende soorten misdrijven gaande van poging tot diefstal tot diefstal met geweld met verzwarende omstandigheden, diefstal met braak, heling en het plegen van inbreuken op de wapenwetgeving, zie ik dat de definitie van het BKA, die ik een goede definitie op zich vind, kan worden toegepast, vooral wat de eerste vijf punten betreft.
Het gaat om het planmatig plegen van misdrijven, die elk op zich of in hun geheel van aanzienlijke betekenis zijn, het streven naar winst of macht, wat zich altijd voordoet bij misdaden, om een bende dat betekent ten minste twee en liefst meer wat meestal het geval is gedurende een vrij lange of onbepaalde periode wat ook het geval is en de verdeling van taken. Dan zou ik als zesde punt schrijven : of en/of het gebruik van commerciële structuren en/of er wordt toevlucht genomen tot geweld of andere vormen van intimidatie en/of er wordt invloed uitgeoefend op het politieke leven, de media, het openbaar bestuur, de justitie of het bedrijfsleven.
Nemen we het geval van de hold-ups, dan zien we alleen maar het criterium van het geweld dat inderdaad verschrikkelijke vormen aanneemt.
Kijken we naar andere zaken, bijvoorbeeld naar het proces van de GIA (groupe islamiste armé), dat in september 1995 door mij als openbaar ministerie op de correctionele rechtbank is behandeld. Ik heb daar de grootste moeite van de wereld gehad om geloofwaardig over te komen. Waarom ? Omdat dat proces, dat geweldig gemediatiseerd werd, maar een aantal misdrijven betrof, weliswaar serieuze misdrijven, zoals bendevorming, inbreuken op de wapenwetgeving, valsheid in geschrifte en gebruik van valse stukken. Tevens werd toepassing gemaakt van een heel oude wet met een strafbaarstelling voor degene die propagandamateriaal uitgeeft als affiches en ophitsende, opruiende literatuur, met het oog op het plegen van misdrijven, een oude wetgeving die trouwens ook een verjaringstermijn heeft van drie maanden, met andere woorden, die ons totaal strop zet in alle mogelijke richtingen. Er zaten nog een aantal andere aanverwante misdrijven in, zoals valse paspoorten, illegale verblijven, enzovoort.
Met zulk een strafdossier moest ik naar een gemediatiseerd proces gaan. Ik moest bewijzen dat de verdachten een hele reeks met elkaar in verbinding stonden, niet zomaar, maar met het oogmerk misdrijven te plegen al dan niet in België.
De timing van het proces was niet zo goed. (Het proces kwam ook een beetje laat). Het kwam na de aanvallen in Frankrijk, maar mijn eindvordering was gemaakt net vóór de aanvallen in Frankrijk. Ik zat met de wetenschap dat er tussen de verschillende acolieten in het dossier, GSM, zwaar telefoonverkeer en computerconnecties waren met mensen die vastzaten, aangehouden waren of in aanmerking konden komen om aanslagen te plegen in Frankrijk. Dat was op dat ogenblik, maar ook vandaag nog, niet strafbaar.
Ik meen dat een definitie maar ook een wettekst die dit lidmaatschap van een criminele organisatie en het voorbereidend werk om zo een criminele organisatie tot stand te brengen en in stand te houden, strafbaar stelt, fundamenteel zijn.
Ik behandel momenteel een ander dossier, namelijk het PKK-dossier, waar ik alle mogelijke elementen en ingrediënten terugvind die ik net heb opgenoemd en die in de definitie van het BKA zijn vermeld, zoals geweld, invloed die op de media, de politiek en de bedrijfswereld en eventueel op de gerechtelijke autoriteiten wordt uitgeoefend en waarbij men via commerciële structuren probeert te handelen. Hieraan zou een bijkomend element kunnen worden toegevoegd, namelijk internationale structuren en invloeden.
Ik meen dat er dus nood is aan zo een definitie, met het oog op de vervolging en de bestraffing van de georganiseerde criminaliteit, maar de definitie van het BKA moet worden aangepast in de zin zoals ik daarnet heb uiteengezet. » (233)
Mevrouw Coninsx maakt ook haar beklag over het gebrek aan strafrechtelijke instrumenten om het terrorisme te bestrijden. In tegenstelling tot Frankrijk, Engeland en Duitsland, zijn we niet gewapend om het hoofd te bieden aan deze zware criminaliteit.
Deze lacunes kwamen vooral tot uiting bij de straftoemeting en de strafmaat. Zonder aangepaste wetgeving inzake opsporingsmethoden, zonder specifieke incriminaties, zonder aangepaste straffen, zijn we niet opgewassen tegen terroristische organisaties (234).
1.2.2. Territoriale analyse per gerechtelijk arrondissement
Het jaarverslag 1998 over de georganiseerde criminaliteit in België in 1997 vermeldt dat de georganiseerde criminaliteit zich blijkbaar hoofdzakelijk ontwikkelt in de grote stedelijke centra (Antwerpen, Brussel en Luik). Als men tot deze bevinding komt, moet men voor ogen houden dat deze grote stadsgebieden over de grootste en de meest gespecialiseerde politiekorpsen beschikken en dat niet anders dan zijn weerslag kan hebben op de verzamelde gegevens. De opstellers van het voormelde verslag merken op dat men aandacht moet blijven besteden aan de minder verstedelijkte streken. In afwachting stelt men blijkbaar vast dat de diensten van politie en gerecht geen enkel onderzoek hebben gewijd aan de invloed van geografische elementen. Op de in de commissie gestelde vraag of er ooit een onderzoek is geweest naar de geografische invloed van bepaalde vormen van georganiseerde criminaliteit op bepaalde plaatsen, antwoordde luitenant-kolonel Berkmoes (CBO) het volgende : « Er wordt nagegaan of het onderzoek beantwoordt aan de definitie. Zijn er ten minste drie daders ? Is er een veelheid van feiten ? Worden er commerciële structuren gebruikt ? Enzovoort (235). »
1.2.2.1. Arrondissement Antwerpen
Zowel de procureur des Konings als de burgemeester van Antwerpen beschouwen de aanwezigheid van de haven en de gemakkelijke verbindingen met het buitenland, onder andere via de luchthaven van Deurne, als factoren die een bijzondere aantrekkingskracht uitoefenen op criminele organisaties. Ook de inplanting van fraudegevoelige sectoren zoals de diamanthandel en de goudhandel speelt een rol (236).
Dit weerspiegelt zich voor een deel in de verschillende vormen van georganiseerde criminaliteit die in Antwerpen worden geregistreerd : douanefraude (smokkel en drugstrafiek), containerdiefstallen, mensenhandel en prostitutie, georganiseerde internationale oplichting via tussenverzekeraars, witwasactiviteiten in de banksector, fiscale fraude, namaak en handel in nepproducten, hormonentrafiek enzovoort (237).
Nochtans mag het belang van de haven als criminogene factor niet worden overdreven (238). De tonnenmaat van de reguliere goederenstroom die via Antwerpen wordt doorgevoerd, vormt daarvan het bewijs.
Wat de geografische inplanting betreft, worden steevast twee zwarte punten vermeld : het Falconplein en de Pelikaanstraat, die in handen zijn van wat enigszins misleidend de Russische maffia wordt genoemd. De bedoelde criminele organisaties bestaan op dit ogenblik immers hoofdzakelijk uit Georgiërs.
Wat de politiële aanpak van de georganiseerde criminaliteit betreft, valt op dat de rijkswacht en de gerechtelijke politie het terrein onder elkaar hebben verdeeld. De strijd tegen de georganiseerde criminaliteit behoort dus niet tot de bevoegdheid van de stedelijke politie. Zij verstrekt de twee overige diensten natuurlijk wel informatie, maar klaagt over het gebrek aan feedback. Tevens neemt ze deel aan acties op het terrein, bijvoorbeeld tegen de handel in nepproducten op het Falconplein (239). Het spreekt voor zich dat de stedelijke politie hierdoor slechts een fragmentair en oppervlakkig beeld heeft van de georganiseerde criminaliteit in Antwerpen. Het gevolg daarvan is dat de stedelijke overheid op haar beurt geen actieve bestuurlijke aanpak kan ontwikkelen, bijvoorbeeld tegen verdachte immobiliëntransacties (240).
Met betrekking tot de aanpak door het parket, verklaarde procureur-general Van Camp : « Zowel voor wat men noemt de Russische georganiseerde criminaliteit, de Joegoslavische en de Chinese criminaliteit worden de parketten met punctuele dossiers geconfronteerd en hebben zij fractionele inzichten. Ik heb hier een lijvige kaft met 29, maar er zijn er in totaal 101, namen van personen of organisaties waarvan wij aanvoelen dat zij deel uitmaken van de Russische, Oekraïensche of Georgische criminaliteit. Bij het parket van Antwerpen werd onder meer een ROC-cel (de Russian Organized Crime-cel) opgericht. Van die cel maken deel uit een leidend magistraat, een magistraat verantwoordelijk voor de buitenlandse grensoverschrijdende aspecten, een magistraat gespecialiseerd in verdovende middelen, een magistraat verantwoordelijk voor de witwasoperaties en een magistraat voor de andere trafieken, bijvoorbeeld de autozwendel en de wapenhandel. Die cel komt geregeld bijeen (241). »
De procureur des Konings van Antwerpen preciseerde dat in het voorjaar van 1996 een aparte sectie « georganiseerde zware criminaliteit met inbegrip van mensenhandel, prostitutie en pornografie » werd opgericht, bestaande uit twee vertrouwensmagistraten en zes « kwalificatiemagistraten » die elk gespecialiseerd zijn in een bepaalde criminaliteitsvorm (bijvoorbeeld financiële misdrijven, drugs, de Joegoslavische georganiseerde misdaad) (242).
De Russische maffia wordt in Antwerpen als een zware dreiging ervaren.
Volgens de heer Belmans, eerstaanwezend commissaris eerste klasse bij de gerechtelijke politie, « bevindt de meeste informatie in verband met de Russische maffia zich van oudsher al in Antwerpen. Men kan zeggen dat 80 % van de Russische maffia in België zich in Antwerpen ophoudt (243). »
De gerechtelijke politie wijst eveneens op de aanwezigheid van Colombiaanse kartels die betrokken zijn bij de cocaïnehandel en bij witwaspraktijken, activiteiten die hoofdzakelijk gebonden zijn aan de havenbedrijvigheid in de stad (244).
De nationaal magistraten vermelden eveneens de aanwezigheid van Chileense organisaties « die naar België waren gekomen om een aantal diefstallen te plegen. Het was hun bedoeling het geld gedeeltelijk in België te recycleren en gedeeltelijk via een zeer gesofistikeerd systeem van bankrekeningen in Chili. Ze waren vooral actief rond Brussel en Antwerpen. We moeten echter klaar en duidelijk zijn : ze opereerden over het hele grondgebied, maar waren hier niet echt gevestigd. Men heeft immers ook aanwijzingen gevonden van hun activiteiten in Duitsland (245). »
Met betrekking tot de mensenhandel maakt de bijzondere Kamercommissie belast met het onderzoek van de verslagen over de mensenhandel, in haar verslag melding van een West-Afrikaans netwerk (Nigeria en Ghana) dat actief is in de prostitutie (246). De omvang van deze vorm van georganiseerde criminaliteit in dit arrondissement en de aandacht die hieraan wordt besteed, hebben, zoals hierboven vermeld, in 1996 geleid tot de oprichting van een afdeling binnen het parket, gespecialiseerd in de zware en georganiseerde criminaliteit met inbegrip van mensenhandel, prostitutie en pornografie. Volgens de heer Schewebach, directeur van de Dienst Vreemdelingenzaken, wordt prostitutie nu beschouwd als het belangrijkste probleem. Samen met de rijkswacht wordt een analyse uitgevoerd die wil aantonen dat het gaat om een erg harde vorm van prostitutie, die verschilt van de andere vormen (247).
Hoewel nog geen analyse is gebeurd van de prijsontwikkeling in de vastgoedsector (behalve misschien door de vastgoedmakelaars zelf), is toch duidelijk dat bepaalde onroerende goederen verkocht worden tegen prijzen die de marktprijs ver overschrijden : « Men kan moeilijk zeggen dat wanneer een gebouw aan de Keyserlei of het Falconplein verkocht wordt tegen een veel hogere prijs dan de marktprijs, zulks geen vragen doet rijzen » (248).
Op het Falconplein wordt het parket vooral geconfronteerd met het probleem van de namaak (249). Onder andere met de hulp van de gemeentepolitie hebben talrijke inbeslagnemingen en vernietigingen plaatsgevonden. Wat de daders betreft, is de Dienst Vreemdelingenzaken vooral getroffen door de toeloop van Georgiërs die winkels of andere zaken openen en die niet in regel zijn (250). Uiteraard zijn er « razzia's » georganiseerd ter controle, waarbij mensen die zonder geldige verblijfsdocumenten werken zijn gearresteerd en het bevel hebben gekregen het grondgebied te verlaten. De Dienst Vreemdelingenzaken stelt evenwel vast dat winkels die vandaag gesloten worden, morgen opnieuw opengaan. Bovendien gaat de verwijdering van het grondgebied met veel problemen gepaard.
Procureur-generaal Van Camp voegde eraan toe : « Een actie opzetten die nadien niet opgevolgd en geanalyseerd wordt, is nutteloos en betekent geldverspilling. Sommige acties worden « tous azimuts » georganiseerd, terwijl men geconcentreerd zou moeten optreden. Op repressief vlak doet zich hetzelfde voor. Er is een gebrek aan middelen. Soms worden tonnen in beslag genomen, zoals op het Falconplein, en het enige wat wij kunnen doen is alles vernietigen. Daar blijft het bij.
Op dit ogenblik loopt een grote actie tegen de vervalsing van een bepaald merk, waarvoor wij over zeer precieze gegevens beschikken. Zoals ik aan de minister heb gezegd, moet ik aan de commissie kwijt, zonder daarover in detail te kunnen treden, dat ik in het Antwerpse op dit ogenblik geconfronteerd ben met 56 zware financiële dossiers, die reeds sinds meer dan zes maanden voor eindvordering aan het parket van de procureur des Konings zijn medegedeeld. Voor een aantal belangrijke financiële onderzoeken vertrouwen de onderzoeksrechters me toe dat ze het niet meer zien zitten (251). »
Op de vraag waar in het rechtsgebied Antwerpen de grootste maatschappelijke bedreiging van uitgaat, op het vlak van de georganiseerde criminaliteit, moest de heer Van Camp, procureur-generaal, toegeven : « Wij hebben hierover nog geen analyse. Wie de lijvige bijkomende stukken van het rapport Van Traa heeft gelezen, zal hebben vastgesteld dat er indicatoren waren dat bepaalde sectoren gevoelig waren voor de georganiseerde criminaliteit. Nederland staat veel verder op dat punt. Van feitelijke dossiers extrapolerend, maar zonder wetenschappelijke en goed gerichte basis, ik voeg deze veiligheidsklep eraan toe, is het duidelijk dat ook hier de horecasector gevoelig is voor de georganiseerde criminaliteit. Ook de banksector in de brede zin, met onder andere wisselagenten, waar het om grote sommen gaat, is hieraan gevoelig. Het is duidelijk, ik kom terug op de diamantsector, dat illegale praktijken of bewegingen vanuit het Oosten, niet alleen de drie Koningen kwamen met Kerstmis uit het Oosten, ons overspoelen, dat er trafieken heen en weer zijn. Daarom heb ik het altijd zo jammer gevonden dat de heer Legros het begrip conspiracy niet in het strafrecht heeft willen opnemen. Dit is nog steeds niet het geval. In de georganiseerde criminaliteit zijn er zaken die zich vaak in een ander land afspelen terwijl hier de Europese Commissie van de maffia vergadert. Het begrip conspiracy staat in het Verdrag van New York.
Wij hebben met enkelen aangedrongen bij de heer Legros, destijds koninklijk commissaris voor de hervorming van het strafrecht, om dit begrip in ons strafrecht op te nemen. Tot mijn verwondering is hij hier niet op ingegaan (252). »
Een gelijkaardige bezorgdheid werd uitgesproken door de heer Van Lijsebeth, administrateur-generaal van de Veiligheid van de Staat, die verklaarde dat er een gevaar voor destabilisatie kon worden afgeleid uit bepaalde gerechtelijke dossiers. « Diamanten worden ingevoerd uit de vroegere Oostbloklanden, misdadigers komen zich te Antwerpen vestigen en veroveren een plaats op de markt door onwettige middelen. In méér dan 90 % van de gevallen wensen de handelaars geen klacht in te dienen (253). »
De heer Van Camp, procureur-generaal, voegde hieraan toe : « De traditionele diamantwereld is een zeer gesloten wereld. Een tweede milieu, de