5-2029/1 | 5-2029/1 |
16 APRIL 2013
1. Momenteel is een mandataris niet voor alle burgerrechtelijke fouten die hij begaat persoonlijk aansprakelijk.
Alles hangt af van de vraag of de mandataris binnen het toepassingsgebied van de wet van 10 februari 2003 betreffende de aansprakelijkheid van en voor personeelsleden in dienst van openbare rechtspersonen (1) valt of niet.
2. Wanneer de mandataris binnen het toepassingsgebied van de wet van 10 februari 2003 valt, is hij aansprakelijk voor bedrog, zware fout of gewoonlijk voorkomende lichte fout.
Om in aanmerking te komen, moet het bedrog, de zware fout of de gewoonlijk voorkomende lichte fout « bij de uitoefening » van de dienst van de mandataris plaatsvinden (2) . De daden en feiten die aan de volgende dubbele voorwaarde voldoen, komen dus in aanmerking : ten eerste moet de fout begaan zijn tijdens de duur van de dienst, met andere woorden ofwel op de plaats en tijdens de normale werkuren van de dienst, ofwel buiten deze perken maar tijdens de normale werkuren van de afgesproken dienst; ten tweede moet de daad — zelfs onrechtstreeks of occasioneel — verband houden met de opdrachten van de mandataris (3) .
In geval van bedrog, zware fout of gewoonlijk voorkomende lichte fout van de mandataris, kan het slachtoffer ofwel de mandataris dagvaarden, ofwel de openbare rechtspersoon waaronder de mandataris ressorteert, ofwel de mandataris en de openbare rechtspersoon waaronder de mandataris ressorteert. In één geval heeft het slachtoffer echter geen keuze : wanneer de fout van de mandataris een toevallig voorkomende lichte fout is. « Dans ce cas, seule la personne publique est tenue d'en répondre, à l'exclusion du mandataire qui aurait commis la faute. Par voie de conséquence, la personne publique condamnée ne pourra se retourner contre le mandataire par le biais d'une action récursoire (4) . »
Zoals blijkt uit de parlementaire voorbereiding, beperkt het toepassingsgebied van de wet van 10 februari 2003 zich tot de « personeelsleden » die zich in een hiërarchische verhouding tot een rechtspersoon bevinden.
Met andere woorden : de wet is in de eerste plaats van toepassing op statutaire ambtenaren. Hooguit is zij van toepassing op een mandataris in het geval dat hij als een « personeelslid » (5) kan worden beschouwd en hij zich in een « hiërarchisch ondergeschikt » (6) verband bevindt. Dit is het geval bij provinciegouverneurs — die eigenlijk geen mandatarissen zijn, maar hoge ambtenaren —, bij provinciaal gedeputeerden, burgemeesters en schepenen, wanneer zij opdrachten in hun hoedanigheid van gedeconcentreerde overheid vervullen (7) .
Bij de uitoefening van de opdrachten die zij vervullen als gedecentraliseerde bestuurlijke overheid bevinden de mandatarissen zich niet in een hiërarchisch ondergeschikt verband, aangezien decentralisatie niet door een band van ondergeschiktheid, maar door autonomie wordt gekenmerkt (8) . Bijgevolg vallen de provincie- en gemeenteraadsleden, die alleen dit soort opdrachten vervullen, en de burgemeesters, schepenen en provinciaal gedeputeerden die dit soort opdrachten vervullen, niet onder het toepassingsgebied van de voormelde wet van 10 februari 2003. Hetzelfde geldt voor iedere andere mandataris in een gedecentraliseerde functie.
Aangezien ook de federale, gewestelijke en gemeenschapsmandatarissen ontsnappen aan iedere band van ondergeschiktheid, vallen ook zij buiten het toepassingsgebied van de wet van 10 februari 2003 (9) , afgezien van het feit dat op sommige categorieën onder hen een specifiek burgerlijke aansprakelijkheidsstelsel van toepassing is of moet zijn (10) .
3. Indien de mandataris noch onder de wet van 10 februari 2003, noch onder een specifiek stelsel valt, valt hij onder het gemeenrechtelijke burgerlijke aansprakelijkheidsstelsel dat van toepassing is op de personen die in naam van het bestuur handelen.
Aangezien het gaat om mandatarissen, die veronderstellenderwijs « ambtenaar-organen » zijn in de zin van de rechtspraak van het Hof van Cassatie (11) , vallen zij onder het stelsel van de burgerlijke aansprakelijkheid als bedoeld in artikel 1382 van het Burgerlijk Wetboek, dat bepaalt dat de schuldige aansprakelijk is voor alle fouten die hij begaat, of het nu bedrog, zware fout, gewoonlijk voorkomende lichte fout of toevallig voorkomende lichte fout is.
Omdat hij geacht wordt één geheel te vormen met de openbare rechtspersoon die hij belichaamt (12) , is de ambtenaar-orgaan — en dus ook de mandataris — in deze hoedanigheid aansprakelijk voor zijn fouten die « binnen de perken » van zijn opdrachten plaatsvinden (13) . Voor een fout « bij de uitoefening » van zijn opdrachten, maar buiten de « perken » van zijn opdrachten, is hij niet langer als orgaan, maar als particulier aansprakelijk.
Omdat de ambtenaar-orgaan de openbare rechtspersoon belichaamt, is deze rechtspersoon in dezelfde mate aansprakelijk als de ambtenaar-orgaan. Wanneer de fout van de mandataris « binnen de perken » van zijn opdrachten is begaan, kan het slachtoffer dus ofwel de mandataris, ofwel de openbare rechtspersoon die door de mandataris wordt belichaamd, ofwel allebei dagvaarden (14) , en zullen zij in voorkomend geval in solidum veroordeeld worden. Wanneer de fout van de mandataris « buiten de perken » van zijn opdrachten is begaan, heeft het slachtoffer geen andere keuze dan de mandataris in zijn hoedanigheid van particulier te dagvaarden, met uitsluiting van de openbare rechtspersoon waarvan de mandataris overigens het orgaan is. Het slachtoffer loopt dus een groter risico op insolvabiliteit, aangezien de mandataris normaal gezien over een minder groot vermogen beschikt dan de openbare rechtspersoon bij wie hij in dienst is.
De rechtspraak is zich bewust van dit risico op insolvabiliteit voor het slachtoffer indien het een fout betreft die niet is begaan « binnen de perken » van de opdrachten van de ambtenaar-orgaan.
Daarom heeft zij reeds in 1947 (15) erkend dat de ambtenaar-orgaan als orgaan — en in zijn kielzog de openbare rechtspersoon die hij belichaamt — aansprakelijk is in het geval dat elk redelijk en voorzichtig persoon zou menen dat het orgaan binnen de perken van zijn bevoegdheid handelde (16) , met een « apparence de fonctionnalité » (17) .
4. Dit alles zorgt ervoor dat mandatarissen die niet vallen onder het toepassingsgebied van de wet van 10 februari 2003 bijzonder kwetsbaar geworden zijn. Zij moeten immers — in voorkomend geval persoonlijk — rekenschap afleggen van àlle begane fouten.
Die fout kan erin bestaan dat hij een onwettige rechtshandeling goedkeurt. In deze tijd van toenemende regelneverij is het alleszins niet eenvoudig voor een mandataris om alleen onberispelijke rechtshandelingen te stellen. Bovendien kan de fout bestaan uit het stellen of niet stellen van een daad die in strijd is met de « algemene zorgvuldigheidsplicht » die voor iedereen geldt, en met name voor de mandatarissen krachtens de artikelen 1382 en 1383 van het Burgerlijk Wetboek. Zo zijn openbare mandatarissen, en vooral de burgemeesters met hun politiebevoegdheden, bijzonder kwetsbaar (18) .
Het lijkt dan ook onontbeerlijk dat het stelsel van de wet van 10 februari 2003 — dat gunstiger blijkt dan dat van artikel 1382 van het Burgerlijk Wetboek — uitgebreid wordt ten gunste van alle mandatarissen, ongeacht hun hoedanigheid en hun opdrachten op het ogenblik van de fout (19) .
Een dergelijke hervorming zou minstens drie voordelen hebben :
— de mandataris wordt vrijgesteld van de toevallig voorkomende lichte fout, waardoor hij op gelijke voet komt te staan met de statutaire, maar ook met de contractuele ambtenaren (20) , en met de plaatselijke mandatarissen die gedeconcentreerde functies vervullen.
In het derde deel van zijn handboek over bestuursrecht, dat handelt over de controle op het bestuur, schrijft David Renders, hoogleraar aan de Université catholique de Louvain, het volgende : « une réforme serait, à notre estime, souhaitable (...), le mandataire, quel qu'il soit, n'ayant pas de raison d'être traité avec plus de dureté que l'agent » (21) . Hij voegt hieraan toe : « L'on peut, du reste, se demander si la Cour constitutionnelle n'invaliderait pas le régime actuel (22) . »;
— er moet niet gedebatteerd worden over de vraag of een lokale mandataris gehandeld heeft in de hoedanigheid van gedecentraliseerde, dan wel gedeconcentreerde overheid, wat in de praktijk niet altijd eenvoudig vast te stellen is;
— er moet niet gedebatteerd worden over de schijn van bevoegdheid, aangezien de wet van 10 februari niet de « perken » van de opdrachten in aanmerking neemt, maar de « uitoefening van de opdrachten », waardoor men niet moet nagaan of de mandataris in het kader van zijn bevoegdheden heeft gehandeld op het ogenblik van de fout (23) .
5. De burgerrechterlijke regels, en daarbinnen de algemene aansprakelijkheidsregels, zijn een federale aangelegenheid (24) , zelfs wanneer deze regels worden toegepast op mandatarissen van de lokale overheden, waarvan de organisatie sinds de Lambermont-akkoorden een gewestelijke aangelegenheid is (25) .
De voorgestelde hervorming, waarmee een wet als die van 10 februari 2003 van toepassing wordt op mandatarissen in dienst van openbare rechtspersonen, mag echter geen afbreuk doen aan de toepassing van andere bepalingen die in deze wet behandelde materies regelen voor bepaalde categorieën mandatarissen.
| Armand DE DECKER. | |
| Philippe MOUREAUX. | |
| Francis DELPÉRÉE. |
Artikel 1
Deze wet regelt een aangelegenheid als bedoeld in artikel 78 van de Grondwet.
Art. 2
Mandatarissen die bij de uitoefening van hun dienst schade berokkenen aan de openbare rechtspersoon of aan derden zijn enkel aansprakelijk voor hun bedrog en hun zware schuld. Voor lichte schuld zijn zij enkel aansprakelijk als die bij hen eerder gewoonlijk dan toevallig voorkomt.
Art. 3
Openbare rechtspersonen zijn aansprakelijk voor de schade die hun mandatarissen aan derden berokkenen bij de uitoefening van hun dienst, op de wijze waarop aanstellers aansprakelijk zijn voor de schade aangericht door hun aangestelden.
Art. 4
De mandatarissen in dienst van openbare rechtspersonen tegen wie voor de burgerlijke rechter of de strafrechter een vordering tot schadeloosstelling wordt ingesteld naar aanleiding van schade die zij bij de uitoefening van hun dienst aan derden hebben berokkend, stellen de openbare rechtspersoon hiervan in kennis. Zij kunnen de rechtspersoon gedwongen in het geding laten tussenkomen; deze kan ook vrijwillig tussenkomen.
Art. 5
De vordering tot schadeloosstelling of de regresvordering ingesteld door openbare rechtspersonen tegen een mandataris is slechts in rechte ontvankelijk, indien zij wordt voorafgegaan door een aanbod tot minnelijke schikking aan de verweerder.
Openbare rechtspersonen kunnen beslissen dat de schade slechts gedeeltelijk moet worden vergoed.
Art. 6
Deze wet doet geen afbreuk aan de toepassing van andere bepalingen die in deze wet behandelde materies regelen voor bepaalde categorieën mandatarissen in dienst van openbare rechtspersonen.
28 maart 2013.
| Armand DE DECKER. | |
| Philippe MOUREAUX. | |
| Francis DELPÉRÉE. |
(1) Belgisch Staatsblad van 27 februari 2003.
(2) Artikel 3 van de wet van 10 februari 2003.
(3) Zie C. Dalcq, « La responsabilité du fait des personnes agissant pour autrui », in Responsabilités — Traité théorique et pratique, titre IV, livre 40, Diegem, Kluwer, 2001, blz. 22; P. Henry, « La responsabilité des organes : le début ou la fin ? », JLMB, 1997, blz. 215 e.v.; D. Deom, « La responsabilité des fonctionnaires : une page se tourne », Rev. dr. comm., 2004, blz. 17.
(4) D. Renders et al., « Le contrôle de l'administration », Droit administratif, t. III,, Brussel, Larcier, 2010, blz. 196.
(5) Artikel 2 van de wet van 10 februari 2003.
(6) D. Deom, « La responsabilité civile des fonctionnaires : une page se tourne », op. cit., blz. 22; zie ook stuk Kamer, 2001-2002, nr. 50-1736/1, blz. 16.
(7) Zie in die zin, D. Renders en F. Piret, « La responsabilité pénale et civile des mandataires provinciaux et communaux », in L. le Hardy de Beaulieu (dir.), Droit de la démocratie provinciale et communale : la désignation et la responsabilité des mandataires, Namen, Presses universitaires des FUCAM, 2006, blz. 112-115; ook D. Renders et al., « Le contrôle de l'administration », Droit administratif, t. III, op. cit., blz. 192-196.
(8) Ibid., blz. 112-115.
(9) Zie D. Renders et al., « Le contrôle de l'administration », Droit administratif, t. III, op. cit., blz. 192.
(10) Zie artikel 74 van de Grondwet, betreffende de burgerrechtelijke aansprakelijkheid van de federale ministers, en artikel 128, achtste lid, van de Grondwet, betreffende de burgerrechtelijke aansprakelijkheid van de gewest- en gemeenschapsministers.
(11) Cass., 27 mei 1963, Pas., 1963, I, blz. 1 034 : mandatarissen oefenen een deeltje, hoe klein ook, van het staatsgezag uit.
(12) Zie C. Cambier, Droit administratif, Bruxelles, Larcier, 1968, blz. 580.
(13) Zie B. Froidure en A.-M. Bourgaux, « La responsabilité personnelle civile et pénale des bourgmestres », Mouv. comm., 1997, blz. 77.
(14) Zie C. Cambier, Droit administratif, op. cit., blz. 582-583; B. Froidure en A.-M. Bourgaux, op. cit., blz. 77; P. Van Ommeslaghe, Droit des obligations, op. cit., blz. 493; ook Cass., 17 juni 1982, Pas., 1982, I, blz. 1 221; Cass., 27 oktober 1982, Pas., 1983, I, blz. 278; Brussel, 20 november 1985, RGAR, 1987, nr. 11 311, col. 2 083; Luik, 26 maart 1987, JLMB, 1987, blz. 845.
(15) Cass., 29 mei 1947, Pas., 1947, I, blz. 216.
(16) Ibid., blz. 216.
(17) Zie C. Dressen, A.-L. Durviaux en P. Lewalle, Rev. dr. comm., 1994, blz. 278; ook S. Bollen, « La responsabilité civile des communes et de leurs agents », Mouv. comm., 1998, blz. 20.
(18) Zie artikel 133 en volgende van de Nieuwe Gemeentewet; ook R.v.S., arrest nr. 68 125 van 16 september 1997, TMR, 1998, blz. 120 en nota L. Lavreysen; Bur. Kortrijk, 19 januari 2004, TMR, 2004, liv. 5, blz. 567 : Corr. Brugge, 22 juni 2007, J.J.Pol., 2009, liv. 1, blz. 10 en 13; Corr. Kortrijk, 12 september 2008, J.J.Pol., 2009, liv. 1, blz. 10 en 19.
(19) In die zin, zie D. Renders en F. Piret, « La responsabilité pénale et civile des mandataires ... », op. cit., blz. 128.
(20) Zie artikel 18 van de wet van 3 juli 1978 betreffende de arbeidsovereenkomsten, Belgisch Staatsblad van 22 augustus 1978.
(21) D. Renders et al., « Le contrôle de l'administration », Droit administratif, t. III, op. cit., blz. 199.
(22) Ibid., blz. 199, nota 833; zie hierover, Gr. Hof, arrest nr. 77/96 van 18 december 1996; ook Gr. Hof, arrest nr. 19/2000 van 9 februari 2000.
(23) De verhinderde burgemeester die zijn functies van burgemeester niet uitoefent, precies omdat hij verhinderd is, zou in de huidige stand van de wetgeving, in geval van een fout in de hoedanigheid van verhinderde burgemeester, als particulier burgerrechtelijk aansprakelijk zijn.
(24) Zie het advies van de Raad van State van 17 januari 2002 over een voorontwerp van wetbetreffende de aansprakelijkheid van en voor personeelsleden in dienst van openbare rechtspersonen, stuk Kamer, 2001-2002, nr. 50-1736/1, p. 31; ook Gr. Hof, arrest nr. 44/2007 van 21 maart 2007, B.8.
(25) Zie, hierover artikel 6, § 1, VIII, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 houdende institutionele hervormingen; over dit onderwerp zie J. Sohier, « Le statut des collectivités locales », in F. Delpérée (dir.), Les lois spéciale et ordinaire du 13 juillet 2001 — La réforme de la Saint-Polycarpe, Brussel, Bruylant, 2002, blz. 225-239.