5-1491/1 | 5-1491/1 |
17 FEBRUARI 2012
Inleiding
Sinds enkele jaren heeft het woord « klokkenluider » een nieuwe betekenis gekregen. Het woord werd een metafoor voor personeelsleden die extern melding maakten van onregelmatigheden of misbruiken binnen hun administratie. Klokkenluiders of whistleblowers duiken overal op om mistoestanden aan te klagen. Dit vereist vaak veel moed en zelfopoffering, omdat er haast steevast op de pianist geschoten wordt.
Doorgaans wordt het de klokkenluider niet in dank afgenomen informatie naar buiten te hebben gebracht. Het bekendste voorbeeld is ongetwijfeld de eurocraat Paul Van Buitenen die na zijn strijd tegen toenmalig Europees Commissaris Edith Cresson een paria werd in de Europese administratie. Hij werd geschorst, omdat hij het aanzien van zijn ambt geschaad en het beroepsgeheim geschonden zou hebben. Hij verloor een aanzienlijk deel van zijn inkomen en werd het voorwerp van een tuchtrechterlijke procedure. Pas na harde publieke druk werden er maatregelen getroffen tegen de wantoestanden, maar Van Buitenen kreeg nooit zijn eigenlijke job terug. Hij werd in 2004 wel verkozen tot Europees parlementslid met zijn zelf opgerichte partij « Europa Transparant » met als voornaamste doel wantoestanden binnen de diensten van de Europese Unie op te sporen en aan te klagen.
Van Buitenen is geen alleenstaand geval. Vele klokkenluiders voelen zich bedreigd of onder druk gezet door hun werkomgeving. De vuile was buitenhangen wordt meestal maar matig geapprecieerd. En zelfs de publieke opinie weet niet altijd goed wat ze moet aanvangen met klokkenluiders : gaat het over een reëel probleem of over het geklaag van iemand die zich gepasseerd voelt ?
Dit alles rechtvaardigt een bescherming van personeelsleden die de moed hebben om onregelmatigheden te signaleren. Momenteel worden zij immers niet ondersteund. Veeleer lopen zij het risico een negatieve stempel te krijgen die uiteraard nefast is voor hun verdere carrière.
Tegelijk moeten we voorkomen dat elke ambtenaar met een persoonlijke frustratie klokkenluider wil spelen om zijn gram te halen. Daarom is een geloofwaardige en onafhankelijke filter nodig die de verkregen informatie op zijn juistheid beoordeelt.
Controle als democratische waarde
De indieners hechten groot belang aan een uitgewerkt statuut voor klokkenluiders. Terecht verlangt de burger dat de administratie en de beleidsmakers correct omgaan met hun verantwoordelijkheden. Controle hierop is dan ook essentieel als waarde in een democratie.
Het is die democratische waarde die de klokkenluider hoog in het vaandel draagt, wanneer hij de klassieke opvatting van een strikte loyauteit tegenover de superieuren naast zich neerlegt om te kiezen voor de verantwoordelijkheden van de functionaris, eerder dan voor de structuur waarin hij functioneert. Een burger blijft immers te allen tijde een burger, niet enkel buiten de werkuren.
De bescherming van belangrijke publieke belangen is essentieel voor de klokkenluider. Tot die belangen behoort in ieder geval het in stand houden, en soms zelfs bevorderen, van de mogelijkheden van democratische organen om het optreden van de organisatie waarvan hij deel uitmaakt te sturen en te controleren.
Dit wetsvoorstel wil de klokkenluider net omwille van die democratische waarde beschermen. In die geest lijkt het de indieners het meest aangewezen om die bescherming te plaatsen bij het controle-orgaan bij uitstek van een democratie : het Parlement. Concreet willen de indieners met dit wetsvoorstel de controlemogelijkheden van het Parlement versterken door de opdrachten van de parlementaire ombudsdienst uit te breiden.
Uiteraard wordt hiermee geen enkel oordeel geveld over de inhoud van de dossiers, aangebracht door klokkenluiders. Het wordt dan de taak van de federale ombudsmannen om de dossiers verder te onderzoeken. Dit wetsvoorstel moet echter mogelijk maken dat informatie over mogelijke onregelmatigheden binnen administraties correct en te gronde wordt behandeld. Daarenboven geeft het de garantie aan het personeelslid dat de mogelijke onregelmatigheden gemeld heeft, dat het een juridisch sluitende bescherming heeft.
De rol van de federale ombudsmannen
Klokkenluiders nemen dikwijls noodgedwongen hun toevlucht tot de media. Het is nogal logisch dat dit niet de nodige sereniteit met zich meebrengt. Een onderzoek naar onregelmatigheden dat in de media gevoerd wordt, veroordeelt de betrokkenen al te vaak reeds op voorhand. Wanneer de melding later onterecht blijkt te zijn, is de geleden schade niet eenvoudig te herstellen.
De noodzaak die klokkenluiders voelen om toch naar de media te stappen, komt voort uit het ontbreken van een duidelijke controlerende instantie die hun klacht op een correcte wijze en onafhankelijk van de betrokken overheidsdienst kan onderzoeken.
Uiteraard wordt de normale klachtenprocedure niet uitgehold. Het eerste niveau voor een klagend personeelslid is en blijft zijn eigen dienst en diensthoofd. Als dat niets uithaalt, moet de klager echter bij een onafhankelijk meldpunt terecht kunnen.
Het lijkt niet wenselijk een nieuwe dienst op te richten, maar veeleer is het zinvoller de bevoegdheden en taken van de federale ombudsmannen uit te breiden. De onafhankelijkheid van de ombudsmannen is gegarandeerd door de wet en hun verbondenheid aan het Parlement. Daarenboven hebben zij en hun personeel volgens artikel 458 van het Strafwetboek de verplichting het stilzwijgen te bewaren over de hun toevertrouwde geheimen.
Het is dus niet onredelijk te stellen dat de ombudsmannen reeds over de nodige kennis en autoriteit beschikken om binnen de administratie klachten te onderzoeken. De huidige wet tot instelling van federale ombudsmannen van 22 maart 1995 stelt wel dat « iedere belanghebbende [...] schriftelijk of mondeling bij de ombudsmannen een klacht [kan] indienen met betrekking tot de handelingen of de werking van de administratieve overheden », maar heeft het nog niet expliciet over meldingen door personeelsleden noch over een mogelijke bescherming van het personeelslid.
Niet onbelangrijk is ook dat de ombudsmannen jaarlijks verslag over hun activiteiten uitbrengen aan de Kamer van volksvertegenwoordigers. Op die manier kan de Kamer erover waken dat de rechten van de personeelsleden niet geschaad of aangetast worden.
Om deze nieuwe opdracht naar behoren te kunnen vervullen, is het aangewezen om het personeelsbestand en de werkingsmiddelen van de ombudsmannen te herbekijken en indien nodig aan te passen.
Conclusie
Het uiteindelijke doel van de ombudsmannen is het verbeteren van de werking van de diensten en de organisaties van de federale overheid. Een degelijk statuut voor klokkenluiders kan hierbij helpen. Het onderzoek naar de meldingen die zij aanbrengen, ligt in veilige, onafhankelijke en discrete handen bij de federale ombudsmannen. De indieners van dit voorstel zijn dan ook van oordeel dat de invoering van een beschermd statuut voor klokkenluiders en het plaatsen van het onderzoek van de door hen gevormde klachten of meldingen, een extra garantie is op een voortdurende verbetering van de overheidsdiensten.
Artikel 2, A en B
Dit artikel vervolledigt de taken van de federale ombudsmannen met het onderzoeken van meldingen over misbruik, nalatigheid, misdrijven, ..., van personeelsleden van een federale administratieve overheid.
Artikel 2, C
Dit artikel regelt de bevoegdheid van de federale ombudsmannen over die federale administratieve overheden die door een bijzondere wettelijke bepaling over een eigen ombudsman beschikken. Omdat de federale ombudsmannen door hun afhankelijkheid van de Kamer ten volle een bescherming genieten en dus ook een bescherming kunnen bieden aan de klokkenluider, worden zij toch bevoegd geacht, zij het duidelijk enkel wanneer het gaat over een melding van een personeelslid. In alle andere gevallen geldt de beperkende voorwaarde van de wet van 1995 onverkort.
Artikel 4
Met de toevoeging van een paragraaf 2 aan artikel 8 van de wet van 22 maart 1995 tot instelling van federale ombudsmannen wordt de mogelijkheid gecreëerd voor personeelsleden van een federale administratieve overheid om melding te doen van een nalatigheid, misbruik of misdrijf. Zo kunnen de federale ombudsmannen optreden wanneer « klokkenluidende » personeelsleden geen gehoor vinden voor hun melding van ongeregeldheden op hun dienst.
Diezelfde paragraaf specificeert ook de voorwaarden waaronder een personeelslid zich tot de federale ombudsmannen kan richten. Zo moet het personeelslid zich eerst wenden tot zijn hiërarchische overste. Dit wordt noodzakelijk geacht om de gebruikelijke werkrelatie niet al te zeer te verstoren. Ten slotte getuigt het van goede burgerzin om eerst in eigen huis mogelijke problemen proberen op te lossen. Indien het personeelslid echter meent dat zulks niet mogelijk is, omdat de melding zou leiden tot een al dan niet verdoken sanctie, kan het toch onmiddellijk naar de federale ombudsmannen stappen.
Artikel 5
Met de toevoeging van een artikel 9/1 aan dezelfde wet kunnen de federale ombudsmannen een preliminair onderzoek uitvoeren, om zich te vergewissen van de ernst van de klacht, voor een onderzoek opgestart wordt. Zo kunnen foutieve of valse meldingen voorkomen worden. Indien de melding onontvankelijk of kennelijk ongegrond wordt verklaard, delen de federale ombudsmannen dit schriftelijk mee aan de indiener van de melding.
De procedure voor het voeren van een preliminair onderzoek wordt door de federale ombudsmannen in een huishoudelijk reglement uitgewerkt. Voor de voortzetting van het onderzoek, bepaalt dit wetsvoorstel dat de federale ombudsmannen gebruik kunnen maken van dezelfde middelen als voor het onderzoek van klachten door burgers.
Het laatste lid van het artikel regelt de werkwijze waarop de federale ombudsmannen moeten omgaan met meldingen die, wegens hun aard, voorwerp worden van gerechtelijk onderzoek. Hier moet voorrang worden gegeven aan het gerechtelijk onderzoek om vormfouten te voorkomen. De taak van de federale ombudsmannen beperkt zich in dat geval tot een kort onderzoek dat tot doel heeft het personeelslid dat de melding maakte onder bescherming te plaatsen.
Artikel 6
Dit artikel regelt de bescherming van het personeelslid door middel van een « klokkenluiderstatuut ». Elk personeelslid dat een melding bij de federale ombudsmannen heeft gedaan en vreest dat die melding plagerijen of voor de carrière schadelijke maatregelen tot gevolg zal hebben, kan zich onder de bescherming van de federale ombudsmannen plaatsen. Hierdoor wordt automatisch de anonimiteit van het personeelslid verbroken.
De precieze maatregelen ter bescherming van die persoon worden uitgewerkt in een protocol tussen de federale regering en de federale ombudsmannen. Hierin worden minstens volgende beschermingsmaatregelen bepaald :
— de schorsing van tuchtprocedures;
— de duur van de beschermingsperiode;
— de regels inzake bewijslast (zodat de ambtenaar niet zelf de bewijslast hoeft te leveren, maar dit toegewezen wordt aan de federale ombudsmannen);
— de procedure voor de inwerkingtreding van de bescherming;
— voldoende middelen en personeel voor de vlotte werking van de dienst.
| Jacky MORAEL. | |
| Freya PIRYNS. | |
| Mieke VOGELS. | |
| Claudia NIESSEN. | |
| Cécile THIBAUT. |
Artikel 1
Deze wet regelt een aangelegenheid als bedoeld in artikel 78 van de Grondwet.
Art. 2
Aan artikel 1 van de wet van 22 maart 1995 tot instelling van federale ombudsmannen worden volgende wijzigingen aangebracht :
A) in het eerste lid wordt, voor de punten 2º en 3º, die respectievelijk 3º en 4º zullen vormen, een nieuw punt 2º ingevoegd, dat luidt als volgt :
« 2º meldingen van personeelsleden verbonden aan een federale administratieve overheid als bedoeld in het tweede lid te onderzoeken; »;
B) in het nieuwe punt 4º van hetzelfde lid worden de woorden « bedoeld in 1º en 2º » vervangen door de woorden « bedoeld in 1º, 2º en 3º »;
C) het tweede lid wordt aangevuld met een nieuwe zin, luidend als volgt :
« Als de ombudsmannen echter een melding ontvangen als bedoeld in artikel 8, § 2, dan zijn zij ook bevoegd over deze administratieve overheden met een eigen ombudsman. »
Art. 3
Het opschrift van hoofdstuk II van dezelfde wet wordt aangevuld met de woorden « en meldingen ».
Art. 4
Artikel 8 van dezelfde wet, waarvan de bestaande tekst paragraaf 1 zal vormen, wordt aangevuld met een paragraaf 2, die luidt als volgt :
« § 2. Elk personeelslid verbonden aan een federale administratieve overheid als bedoeld in artikel 1, tweede lid, kan schriftelijk of mondeling bij de ombudsmannen melding doen van een nalatigheid, misbruik of misdrijf, hierna onregelmatigheid genoemd, indien het personeelslid meent :
— ofwel dat na kennisgeving aan zijn hiërarchische meerdere geen of onvoldoende gevolg werd gegeven aan de mededeling binnen een termijn van dertig dagen;
— ofwel om de enkele reden van de bekendmaking of aangifte van deze onregelmatigheid onderworpen te zijn of zullen worden aan een tuchtstraf of een andere vorm van openlijke of verdoken sanctie. »
Art. 5
In dezelfde wet wordt een artikel 9/1 ingevoegd, dat luidt als volgt :
« De ombudsmannen onderzoeken de gegrondheid van de melding van een onregelmatigheid als bedoeld in artikel 8, § 2. Indien zij na een preliminair onderzoek menen dat de melding ontvankelijk en niet kennelijk ongegrond is, vervolgen zij het onderzoek van de feiten volgens de bepalingen van de artikelen 10 tot en met 14. In het andere geval delen de ombudsmannen aan het betrokken personeelslid schriftelijk mee waarom zij de zaak onontvankelijk of kennelijk ongegrond achten.
Bij een gerechtelijk onderzoek of een opsporingsonderzoek over de gemelde onregelmatigheid, beperkt het optreden van de ombudsmannen zich tot een summier onderzoek met het oog op het onder bescherming plaatsen van het betrokken personeelslid. »
Art. 6
In dezelfde wet wordt een hoofdstuk II/1 ingevoegd, met als opschrift : « Bescherming van ambtenaren die onregelmatigheden melden ».
Art. 7
In het bij artikel 6 ingevoegde hoofdstuk II/1 wordt een artikel 14/1 ingevoegd, dat luidt als volgt :
« Artikel 14/1. Het personeelslid dat een onregelmatigheid meldt als bedoeld in artikel 8, § 2, wordt op zijn verzoek onder de bescherming geplaatst van de ombudsmannen. Hiertoe werkt de Koning een protocol uit met de federale ombudsmannen. Dit protocol omvat, naast de duur van de beschermingsperiode, minimaal als beschermingsmaatregelen de schorsing van tuchtprocedures en een regeling inzake het toewijzen van de bewijslast. De Koning neemt in Zijn regeling betreffende de rechtspositie van het personeel bepalingen op ter implementatie van het protocol. De ombudsmannen brengen, van zodra zij de zaak opnemen, de hiërarchische meerdere van de betrokken ambtenaar onmiddellijk op de hoogte van deze bescherming. »
Art. 8
Deze wet treedt in werking op de eerste dag van de derde maand na die waarin ze is bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad.
8 september 2011.
| Jacky MORAEL. | |
| Freya PIRYNS. | |
| Mieke VOGELS. | |
| Claudia NIESSEN. | |
| Cécile THIBAUT. |