4-12/8 | 4-12/8 |
18 JUNI 2009
I. PROCEDURE
Het onderhavige ontwerp van bijzondere wet vloeit voort uit een voorstel van bijzondere wet dat de senatoren Vandenberghe en Van den Brande op 12 juli 2007 hebben ingediend en dat de Senaat, na amendering, heeft aangenomen op 26 juni 2008.
De Kamer van volksvertegenwoordigers heeft dit ontwerp ingevolge amendering op 14 mei 2009 naar de Senaat teruggezonden.
Deze laatste heeft het naar de commissie voor de Institutionele Aangelegenheden verzonden die het heeft besproken tijdens haar vergadering van 18 juni 2009, in aanwezigheid van de vice-eersteminister en minister van Ambtenarenzaken, Overheidsbedrijven en Institutionele Hervormingen. (1)
II. INLEIDENDE UITEENZETTING DOOR DE HEER STEVEN VANACKERE, VICE-EERSTEMINISTER EN MINISTER VAN AMBTENARENZAKEN, OVERHEIDSBEDRIJVEN EN INSTITUTIONELE HERVORMINGEN
Het voorliggende ontwerp van bijzondere wet werd in deze commissie al grondig besproken. Het gaat om een essentieel aspect van de bescherming van de grondrechten in onze rechtsstaat. Het ontwerp voert een principiële plicht in voor de hoven en rechtbanken om een prejudiciële vraag te stellen aan het Grondwettelijk Hof wanneer er sprake is van een schending van een grondrecht dat zowel door de Grondwet als door internationale verdragen wordt gewaarborgd.
Aangezien de commissie vertrouwd is met het voorliggende ontwerp van bijzondere wet, zal deze uiteenzetting beknopt zijn.
Zoals de leden weten, werd het oorspronkelijke voorstel van bijzondere wet in de Senaat ingediend door de senatoren Vandenberghe en Van den Brande. Door middel van een amendement van de heren Delpérée en Vandenberghe werd ook een discordantie tussen de Nederlandse en de Franse versie van de oorspronkelijke tekst weggewerkt.
De Kamer van volksvertegenwoordigers heeft over dit ontwerp een advies gevraagd aan de Raad van State. Bij advies van 3 maart 2009 heeft de algemene vergadering van de afdeling wetgeving van de Raad van State haar bemerkingen bij de ontwerptekst geformuleerd.
In de Kamer hebben een aantal leden van de meerderheid vervolgens een amendement ingediend.
Dit amendement werd gemotiveerd door het genoemde advies van de Raad van State en strekte ertoe de leesbaarheid van het ontwerp te verbeteren. Het amendement omvatte de volgende drie elementen :
1. Ten eerste had de Raad van State terecht gesteld dat de hoofdstrekking van het ontwerp erin bestaat om een rangorde te bepalen voor de rechterlijke toetsing van wetten, decreten en ordonnanties in het licht van grondrechten, in die zin dat in principe eerst een prejudiciële vraag moet worden gesteld aan het Grondwettelijk Hof. De Raad van State had opgemerkt dat deze bedoeling alleen in de Franse versie van het ontwerp correct werd weergegeven doordat tussen de woorden « de poser » en « à la Cour constitutionnelle » het woord « d'abord » voorkomt, hetgeen ontbrak in de Nederlandse versie van het ontwerp. Door de invoeging van het woord « eerst » in de Nederlandse tekst van het ontwerp kwam het amendement tegemoet aan die bemerking van de Raad van State.
2. Ten tweede, heeft de Raad van State vastgesteld dat het gebruik van de uitdrukking « verdragsbepaling » kan betekenen dat, wanneer het grondrecht zowel neergelegd is in de Grondwet als in een bepaling van afgeleid recht die door een orgaan van een internationale organisatie is goedgekeurd, de voorrangsregel van het ontwerp mogelijk niet van toepassing is. Om de intentie van de commissie voor de Institutionele Aangelegenheden van de Senaat beter weer te geven, komt dit amendement tegemoet aan die opmerking van de Raad van State. Het woord « verdragsbepaling » en de woorden « bepaling uit het verdrag » worden vervangen door respectievelijk de woorden « bepaling van Europees of internationaal recht » en « bepaling uit het Europees of het internationaal recht ».
3. Ten slotte, om de tekst te verduidelijken, vermeldt het amendement in een afzonderlijk lid de uitzonderingen op de principiële plicht om een prejudiciële vraag te stellen aan het Grondwettelijk Hof.
Het ontwerp van bijzondere wet, zoals geamendeerd, werd in de plenaire vergadering van de Kamer van volksvertegenwoordigers unaniem goedgekeurd. De regering is er dan ook van overtuigd dat dit ontwerp een evenwichtige tekst is die een belangrijke stap betekent voor het garanderen van een uniforme en efficiënte grondrechtenbescherming in België.
De vice-eersteminister drukt dan ook de hoop uit dat deze tekst spoedig door de Hoge Vergadering mag worden goedgekeurd.
III. BESPREKING
De heer Vandenberghe verklaart dat het voorliggende ontwerp van bijzondere wet, zoals geamendeerd door de Kamer van volksvertegenwoordigers, zijn goedkeuring kan wegdragen. De geamendeerde tekst biedt een antwoord op een tweetal technische opmerkingen van de Raad van State en heeft de duidelijkheid van de oorspronkelijke tekst verder verbeterd.
De afdeling wetgeving van de Raad van State heeft met het advies van 3 maart 2009 een gedetailleerde analyse gemaakt van het voorliggende ontwerp (stuk Kamer, nr. 52-1283/2). Een aantal opmerkingen van de Raad van State behoeven geen aanpassing van de tekst van het ontwerp.
Spreker gaat vervolgens kort in op een drietal punten uit het advies.
1. Ten eerste maakt de Raad van State een belangrijke opmerking betreffende de noodzaak om de schending van een grondrecht op te werpen en de verhouding met de procedures voor het Hof van Cassatie en de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. In randnummer 17 van zijn advies verwijst de Raad van State naar de werkzaamheden van onze Senaatscommissie, volgens welke het materiële criterium primeert, zodat het volstaat dat de schending wordt opgeworpen van een grondrecht dat door de Grondwet wordt gewaarborgd, zonder dat het vereist is dat de schending van een grondwetsartikel expressis verbis wordt aangevoerd. Zoals spreker herhaaldelijk heeft beklemtoond tijdens de eerste bespreking van het voorstel in deze commissie, is het feit dat de schending van een grondrecht in substantie wordt opgeworpen doorslaggevend (zie het verslag van de heer Delpérée, stuk Senaat, nr. 4-12/4, onder meer blz. 41).
Dat slechts de schending van een door een verdrag gewaarborgd grondrecht zou worden opgeworpen, is niet relevant. De rechter dient in dat geval ambtshalve te onderzoeken of dat grondrecht ook op analoge wijze in Titel II van de Grondwet is gewaarborgd, en zo dat het geval is, dient hij ambtshalve de prejudiciële vraag te stellen.
Op de rechter rust derhalve de verplichting om desgevallend ambtshalve na te gaan of er een samenloop van grondrechten in het geding is, ook al werpt de partij dat zelf niet op.
De Raad van State stelt terecht vast dat het de bedoeling was van de Senaat om de bij het ontwerp geregelde procedure van toepassing te maken op elk rechtscollege, ongeacht welke procedureregels voor dit rechtscollege ook mogen gelden, zodra wordt opgeworpen dat een wet, een decreet of een ordonnantie onverenigbaar is met een grondrecht dat zijn oorsprong vindt zowel in de Grondwet als in een internationaal verdrag.
Ook het Hof van Cassatie en de Raad van State, wanneer hij als cassatierechter optreedt, zijn daartoe verplicht. Weliswaar werd bij de eerste bespreking van het oorspronkelijke voorstel in de Senaat door sommigen de stelling verdedigd dat die verplichting zou ingaan tegen artikel 1080 van het Gerechtelijk Wetboek en artikel 2 van het Regentsbesluit van 23 augustus 1948 tot regeling van de rechtspleging voor de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, volgens welke het Hof van Cassatie, in burgerlijke zaken, en de Raad van State, als cassatierechter, zich dienen te houden aan de wettelijke bepalingen die in het cassatiemiddel zijn aangewezen. Er werd een amendement ingediend om uitdrukkelijk in artikel 26, § 4, te bevestigen dat deze artikelen in acht dienen te worden genomen. Het amendement werd echter verworpen. Onze Senaatscommissie achtte de zorg om door een coherente regeling strategische spelletjes en tegenstrijdige uitspraken te voorkomen, belangrijker. Uiteraard blijft het zo dat een partij de schending van een grondrecht moet aanvoeren, maar indien zij zich beperkt tot het opwerpen van een schending van een verdragsbepaling, dienen het Hof van Cassatie en de Raad van State, in geval van samenloop, het middel uit te breiden tot de eventuele schending van de Grondwet en daarover een prejudiciële vraag te stellen. In de ogen van de commissie voor de Institutionele Aangelegenheden kan artikel 26, § 4, van de bijzondere wet hier gezien worden als lex specialis die desgevallend voorrang dient te krijgen op artikel 1080 van het Gerechtelijk Wetboek en artikel 2 van het Regentsbesluit.
De bestaande tekst verwoordt bijgevolg reeds afdoende de bedoeling van de Senaat, zodat het niet noodzakelijk is in te gaan op de drie suggesties ter zake van de Raad van State.
2. Een tweede opmerking van de Raad van State betreft de betekenis van « een grondrecht dat op gedeeltelijk analoge wijze is gewaarborgd in een bepaling uit Titel II van de Grondwet en in een verdragsbepaling ». Zoals de Raad van State terecht aangeeft, is een gedeeltelijk analoog grondrecht een grondrecht met een (gedeeltelijk) gelijke draagwijdte maar met een verschillend toepassingsgebied of een (gedeeltelijk) gelijke draagwijdte maar met verschillende beperkingsvoorwaarden. In randnummer 23 van zijn advies blijkt uit het voorbeeld dat de Raad van State zelf geeft, duidelijk dat het kan gaan, enerzijds, om een vrij algemene bepaling in de Grondwet (bijvoorbeeld de artikelen 10 en 11 van de Grondwet inzake het algemeen discriminatieverbod) en een wat meer specifieke bepaling in een verdrag (artikel 14 van het EVRM inzake een bijzonder discriminatieverbod voor grondrechten). Uit dat voorbeeld, dat de Raad van State zelf geeft, blijkt dat het onderscheid algemeen/bijzonder niet doorslaggevend is. Vereist is uiteraard wel dat het grondrecht ook door de Grondwet wordt gewaarborgd. Is dat het geval, dan moet de prejudiciële vraag worden gesteld, ook al is de bepaling van het verdrag specifieker.
Een ander voorbeeld betreft de artikelen 12 en 14 van de Grondwet houdende het algemene wettigheidsbeginsel in strafzaken. Het is niet omdat artikel 7 van het EVRM en artikel 15 van het Internationaal Verdrag inzake burgerlijke en politieke rechten specifiek de terugwerkende kracht van de strengere strafwet verbieden, dat de prejudiciële vraag niet meer gesteld zou moeten worden. Het Grondwettelijk Hof leest overigens thans al in de artikelen 12 en 14 van de Grondwet dat de strafbaarstelling moet voorzien zijn bij wet op het ogenblik dat het misdrijf wordt gepleegd.
3. De Raad van State merkt ten slotte in randnummer 22 van zijn advies op dat het incoherent zou zijn om de « acte clair » theorie enkel uit te breiden tot het Hof van Cassatie en de Raad van State voor de zaken waarbij een grondrecht in het geding is en niet voor andere gevallen waarin een regel wordt aangevoerd waarvan de toetsing tot de bevoegdheid van het Grondwettelijk Hof behoort. De Raad van State stelt ook de vraag of dezelfde wijziging niet moet worden overwogen voor de andere uitzondering vermeld in artikel 26, § 2, namelijk die betreffende de gevallen waarin het antwoord op de prejudiciële vraag niet onontbeerlijk is om uitspraak te doen.
Op deze suggesties werd niet ingegaan teneinde het moeizaam opgebouwde evenwicht niet te verstoren. Het ontwerp regelt enkel de problematiek van de samenloop van grondrechten en strekt er niet toe de uitzonderingsmogelijkheden, zoals de « acte clair », uit te breiden tot situaties waarin andere bepalingen dan de artikelen van Titel II van de Grondwet worden aangevoerd.
Het voorliggende ontwerp van bijzondere wet heeft een uitvoerige parlementaire behandeling gekregen en komt tegemoet aan een probleem dat de rechtspraak en de rechtsleer jarenlang heeft bewogen. Het kan bogen op een ruime consensus binnen de magistratuur, de advocatuur en de rechtsleer. De tekst is dan ook « in staat », zoals processualisten zouden stellen, om definitief te worden goedgekeurd.
De heer Delpérée stelt vast dat met deze bespreking het parlementaire traject van een bijzondere wet, die erg nuttig zal zijn in ons juridisch en rechterlijk stelsel, bijna is afgerond.
Het belang ervan reikt zelfs verder dan het Belgisch kader. Hoewel het ontwerp van bijzondere wet nog niet is goedgekeurd, krijgt het al bijzondere aandacht van andere Europese staten waar, net als in België, de rechterlijke toetsing van wetten wordt toegepast. Zo zou ons land dus een voortrekkersrol vervullen.
Over de draagwijdte van het advies van de Raad van State en van het amendement dat daaruit voortvloeide, heeft de heer Delpérée de volgende mening.
1. Wat de rangorde van de toetsing van de verenigbaarheid met de Grondwet en het nationale of supranationale recht betreft, merkt de Raad van State terecht op dat enkel de Franse versie van het ontwerp, als goedgekeurd door de Senaat, de intentie correct weergeeft, namelijk dat bij samenloop van grondrechten in beginsel « eerst » de prejudiciële vraag wordt gesteld over de grondwettigheid aan het Grondwettelijk Hof (stuk Kamer, nr. 52-1283/2, blz. 7, nr. 4). Door in de Nederlandse versie te bepalen : « het rechtscollege stelt eerst aan het Grondwettelijk Hof de prejudiciële vraag over de verenigbaarheid met de bepaling uit Titel II van de Grondwet », wordt de overeenstemming tussen de twee versies gewaarborgd. Zo wordt er een duidelijk signaal gegeven over de voorrang in de beoordeling van de rechtsmiddelen die voor een rechtbank worden aangewezen.
2. In de door de Senaat goedgekeurde tekst stond de klassieke juridische uitdrukking « verdragsbepaling » of « bepaling uit het verdrag ». De Raad van State stelt voor die uitdrukking te vervangen door de woorden « Europees- of volkenrechtelijke bepaling » en « uit het Europees recht of het volkenrecht » (stuk Kamer, nr. 52-1283/2, p. 24, nr. 15), wat de Kamer heeft gedaan. Qua inhoud komt dat echter op hetzelfde neer.
3. De derde tekstwijziging betreft de formulering van artikel 26, § 4. Om de tekst te verduidelijken, worden de uitzonderingen op de principiële plicht om een prejudiciële vraag te stellen aan het Grondwettelijk Hof voortaan in een afzonderlijk lid vermeld, namelijk artikel 26, § 4, tweede lid.
Ten opzichte van de door de Senaat goedgekeurde tekst zijn de wijzigingen door de Kamer van volksvertegenwoordigers dus louter formeel. Spreker heeft hier bijgevolg geen probleem mee.
Er moet op een eigenaardigheid worden gewezen, namelijk dat de algemene vergadering van de afdeling wetgeving van de Raad van State heeft voorgesteld om de formulering van het door de Senaat goedgekeurde ontwerp te verbeteren, terwijl de tekst van het oorspronkelijke voorstel overgenomen werd uit het verslag van een werkgroep die onder andere bestond uit leden van de Raad van State (zie stuk Senaat, nr. 4-12/1, blz. 1, nota onder aan bladzijde 1).
Tot slot hoopt de heer Delpérée dat de Senaat, net als de Kamer van volksvertegenwoordigers, het ontwerp eenparig goedkeurt en dat het zo spoedig mogelijk kan worden bekendgemaakt.
De heer Mahoux stemt ook in met het ontwerp zoals het is verbeterd door de Kamer van volksvertegenwoordigers.
IV. STEMMINGEN
De artikelen 1 en 2 worden achtereenvolgens eenparig aangenomen door de 12 aanwezige leden.
Het ontwerp van bijzondere wet in zijn geheel wordt eveneens eenparig aangenomen door de 12 aanwezige leden.
Vertrouwen werd geschonken aan de rapporteur voor het opstellen van dit verslag.
| De rapporteur, | De voorzitter, |
| Francis DELPÉRÉE. | Armand DE DECKER. |
De door de commissie aangenomen tekst is dezelfde als de tekst van het ontwerp van bijzondere wet dat door de Kamer van volksvertegenwoordigers werd geamendeerd (zie stukken Kamer, nrs. 52-1283/5 en 6).
| BIJLAGE | |
Voorstel van bijzondere wet tot wijziging van artikel 26 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof
TEKST AANGENOMEN DOOR DE SENAAT
26 juni 2008
(stuk Senaat, nr. 4-12/5)
Art. 2
Artikel 26 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof, gewijzigd bij de bijzondere wet van 9 maart 2003, wordt aangevuld met de volgende paragraaf :
« § 4. Wanneer voor een rechtscollege wordt opgeworpen dat een wet, een decreet of een in artikel 134 van de Grondwet bedoelde regel een grondrecht schendt dat op geheel of gedeeltelijk analoge wijze is gewaarborgd in een bepaling uit titel II van de Grondwet en in een verdragsbepaling, stelt het rechtscollege, behoudens in de gevallen bedoeld in de paragrafen 2 en 3, aan het Grondwettelijk Hof de prejudiciële vraag over de verenigbaarheid met de bepaling uit titel II van de Grondwet, tenzij het oordeelt dat deze bepaling klaarblijkelijk niet geschonden is of tenzij het oordeelt dat uit een arrest van een internationaal rechtscollege of van het Grondwettelijk Hof blijkt dat de bepaling uit het verdrag of uit de Grondwet klaarblijkelijk geschonden is. ».
| ANNEXE | |
Proposition de loi spéciale modifiant l'article 26 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d'arbitrage
TEXTE ADOPTÉ PAR LE SÉNAT
26 juin 2008
(doc. Sénat, nº 4-12/5)
Art. 2
L'article 26 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d'arbitrage, modifié par la loi spéciale du 9 mars 2003, est complété par le paragraphe suivant :
« § 4. Lorsqu'il est invoqué devant une juridiction qu'une loi, un décret ou une règle visée à l'article 134 de la Constitution viole un droit fondamental garanti de manière totalement ou partiellement analogue par une disposition du titre II de la Constitution ainsi que par une disposition conventionnelle, la juridiction est tenue, sauf dans les cas visés aux paragraphes 2 et 3, de poser d'abord à la Cour constitutionnelle la question préjudicielle sur la compatibilité avec la disposition du titre II de la Constitution, à moins qu'elle n'estime que cette disposition n'est manifestement pas violée ou qu'un arrêt d'une juridiction internationale ou de la Cour constitutionnelle fait apparaître que la disposition de la convention ou de la Constitution est manifestement violée. ».
(1) Een vergelijkende tabel met de achtereenvolgens door de Senaat en de Kamer op 26 juni 2008 en 14 mei 2009 aangenomen teksten gaat als bijlage bij dit verslag.