3-648/4

Het verplicht bicameraal wetsontwerp tot oprichting van een Parlementair Comité belast met de wetsevaluatie vindt zijn oorsprong in een wetsvoorstel dat de heer Daniel Bacquelaine op 26 juni 2003 in de Kamer van volksvertegenwoordigers heeft ingediend (stuk Kamer, nr. 51-29/1).

Het werd, na amendering, op 22 april 2004 aangenomen door de plenaire vergadering van de Kamer, met 94 tegen 14 stemmen, bij 7 onthoudingen, en op 26 april 2004 overgezonden aan de Senaat.

De commissie voor de Institutionele Aangelegenheden heeft dit wetsontwerp, tezamen met het wetsvoorstel van de heer Hugo Vandenberghe houdende instelling van een procedure voor de evaluatie van de wetgeving (stuk Senaat, nr. 3-464/1), besproken tijdens haar vergaderingen van 21 oktober 2004, 18 maart 2005, 4 mei 2006, 25 januari, 15 februari en 1 maart 2007, in aanwezigheid van de staatssecretaris voor administratieve Vereenvoudiging.

Tijdens de vergadering van 21 oktober 2004 werd de heer Delpérée aangewezen als rapporteur en werden de inleidende uiteenzettingen gehouden.

Na een eerste preliminaire bespreking werden op 18 maart 2005 hoorzittingen gehouden met de leidende magistraten van het Arbitragehof, het Hof van Cassatie en de Raad van State, alsook met verscheidene academici, gespecialiseerd in de wetsevaluatie.

Tijdens de algemene bespreking op 4 mei 2006 besliste de commissie het wetsontwerp nr. 3-648/1 en het wetsvoorstel nr. 3-464/1 voor advies aan de Raad van State voor te leggen.

Op 27 en 28 juli 2006 bracht de Raad van State zijn adviezen uit over respectievelijk het wetsvoorstel en het wetsontwerp (cf. advies nr. 40.389/2 — stuk Senaat, nr. 3-464/2 en advies nr. 40.390/2 — stuk Senaat, nr. 3-648/2).

Na een reflectieperiode vervolgde de commissie de algemene bespreking tijdens haar vergadering van 25 januari 2007.

Tijdens die vergadering besliste de commissie dat het wetsontwerp nr. 3-648/1 tot oprichting van een Parlementair Comité belast met de wetsevaluatie de basis vormde voor de verdere bespreking.

Op 15 februari 2007 werd de algemene bespreking van het wetsontwerp nr. 3-648/1 voortgezet en gesloten.

De artikelsgewijze bespreking en de stemmingen vonden plaats tijdens de vergadering van 1 maart 2007.

Op 27 maart 2007 werd dit verslag ter goedkeuring aan de commissie voorgelegd.

II. INLElDENDE UITEENZETTINGEN

A. Toelichting bij het wetsontwerp nr. 3-648/1 door de staatssecretaris voor administratieve Vereenvoudiging, de heer Vincent Van Quickenborne

Het voorliggende ontwerp is een van de zogenaamde XII werken die het federale regeerakkoord van juli 2003 aan de staatssecretaris voor administratieve Vereenvoudiging heeft opgedragen. De basisdoelstelling van deze XII werken is het terugdringen van administratieve rompslomp en het vermijden dat nieuwe wetgeving vermijdbare administratieve lasten meebrengt voor de burgers en de ondernemingen.

Inzonderheid met betrekking tot de wetsevaluatie bepaalt het Regeerakkoord van juli 2003 dat « in het parlement een vorm van wetsevaluatie zal worden ingevoerd waarbij de in voege zijnde wetten zullen geëvalueerd worden; effectiviteit, proportionaliteit, transparantie en coherentie zullen bij deze beoordeling de uitgangspunten zijn » (Regeringsverklaring en regeerakkoord, Zuurstof voor het land. Een creatief en solidair België, juli 2003, blz. 76).

Wetsevaluatie is uiterst belangrijk om tot goede regelgeving te komen.

Het spreekt vanzelf dat de zorg om een goede regelgeving alle beleidsniveaus moet doordringen.

De regering heeft daartoe een eerste stap gedaan met de « Kafkatest ». Die heeft tot doel te voorkomen dat er nieuwe regelgeving wordt aangenomen die al te veel administratieve lasten meebrengt. Sinds 1 oktober 2004 onderwerpt de Ministerraad alle wetsontwerpen en ontwerpen van koninklijk besluit dan ook aan die administratieve lastentoets.

Naast deze ex ante evaluatie moet er ook een ex post wetsevaluatie worden uitgevoerd. Op die wijze zal de bestaande regelgeving worden getoetst aan de beginselen van behoorlijk bestuur en goede regelgeving. Het Parlement is daartoe het meest geschikte orgaan.

Het door de Kamer van volksvertegenwoordigers overgezonden wetsontwerp voorziet in de oprichting van een Parlementair Comité belast met de wetsevaluatie. Dat comité zal paritair samengesteld zijn uit 11 leden van respectievelijk de Senaat en de Kamer van volksvertegenwoordigers.

Overeenkomstig artikel 3 van het ontwerp neemt het Comité kennis van de eraan gerichte verzoekschriften waarin wordt gewezen op :

1º de moeilijkheden die rijzen bij de toepassing van de sinds ten minste drie jaar vigerende wetten en die verband houden met de ingewikkeldheid van de teksten, met de leemten daarin, met de onsamenhangendheden of fouten, met het gebrek aan precisering ervan en de daaruit voortvloeiende meerduidige interpretatie, dan wel met hun verouderd of tegenstrijdig karakter;

2º de onaangepastheid van de sinds ten minste drie jaar vigerende wetten aan de situaties die ze regelen.

De evaluatie kan geschieden op verzoek van talrijke actoren, namelijk :

1º elke administratieve dienst die ermee belast is de wet toe te passen of elke openbare overheid die ermee belast is toe te zien op de toepassing van de wet;

2º elke natuurlijke persoon en elke publiek- of privaatrechtelijke rechtspersoon;

3º de leden van de Kamer van volksvertegenwoordigers en de senatoren (art. 4).

Het Comité kan ook andere bronnen aanboren. Zo dient het maandelijks de arresten van het Arbitragehof in overweging te nemen die een invloed hebben op de doeltreffende werking van het rechtsbestel (art. 9).

Het Comité zal eveneens de aan de Wetgevende Kamers toegezonden verslagen behandelen van de procureur-generaal bij het Hof van Cassatie en van het College van procureurs-generaal (art. 11), en de verslagen analyseren en samenvatten die derden-instanties op grond van de wet aan de Wetgevende Kamers toezenden (art. 12).

De regering hoopt dat de Senaat het door de Kamer overgezonden wetsontwerp met een open geest zal bespreken en oog zal hebben voor de daarin vervatte positieve punten, zoals de paritaire samenstelling van het Comité en de mogelijkheid voor burgers om bij het Comité verzoekschriften in te dienen. Van haar kant staat de regering open voor alle constructieve argumenten.

Het wetsvoorstel nr. 3-464/1 van de heer Hugo Vandenberghe houdende instelling van een procedure voor de evaluatie van de wetgeving bevat eveneens waardevolle elementen die eventueel in het wetsontwerp nr. 3-648/1 zouden kunnen worden opgenomen.

De staatssecretaris drukt dan ook de wens uit dat het Parlement dit dossier tot een goed einde zou kunnen brengen voor het einde van deze legislatuur.

B. Toelichting bij het wetsvoorstel nr. 3-464/1 door de heer Hugo Vandenberghe

1. Historiek

Het verplicht bicameraal wetsvoorstel houdende instelling van een procedure voor de evaluatie van de wetgeving, gaat terug op het wetsontwerp dat de regering op 17 april 1998 in de Senaat heeft ingediend. Na een uitvoerige bespreking in deze commissie heeft de plenaire vergadering het betrokken ontwerp, na amendering, op 21 januari 1999 aangenomen bij eenparigheid van de 61 aanwezige leden (stukken Senaat, nrs. 1-955/1-5).

Gelet op de ontbinding van de Kamers op 5 mei 1999 heeft de Kamer van volksvertegenwoordigers het onderzoek van dit ontwerp evenwel niet kunnen afronden (stukken Kamer, 1998-1999, nrs. 1950/1-2). Na de verkiezingen van 13 juni 1999 werd het ontwerp bij wet van 24 december 1999 (Belgisch Staatsblad van 12 januari 2000) van verval ontheven (stuk Kamer, nr. 50-372/1). Maar ditmaal volstond een volledige legislatuur niet voor de Kamer om de bespreking van het ontwerp af te sluiten. Overeenkomstig artikel 2 van de wet van 5 mei 1999 betreffende de gevolgen van de ontbinding van de Wetgevende Kamers ten aanzien van de aanhangige wetsontwerpen en wetsvoorstellen, betekende de ontbinding van de Kamers op 10 april 2003 dat het ontwerp als niet-bestaande moest worden beschouwd. Na de verkiezingen van 18 mei 2003 werd het ontwerp niet meer van verval ontheven.

Bijgevolg heeft de heer Hugo Vandenberghe besloten het opnieuw in te dienen onder de vorm van een wetsvoorstel.

2. Doelstelling

Het wetsvoorstel is geïnspireerd op de rol die de grondwetgever in 1993 aan de Senaat heeft toebedeeld, namelijk die van hoeder van de kwaliteit van de wetgeving. Voor zij die hieraan twijfelen, verwijst de indiener naar de voorbereidende werken van het Sint-Michielsakkoord en de parlementaire voorbereiding van de daarop gebaseerde grondwetsherziening, met inzonderheid de verklaringen van de toenmalige eerste minister Jean-Luc Dehaene. Een van de redenen die voor de grondwetgever de doorslag gaf, was de vaststelling dat de Kamer meer begaan is met het dagdagelijkse politieke reilen en zeilen en voortdurend onder tijdsdruk staat. De Senaat zou als reflectiekamer de wetgeving met meer afstand kunnen beschouwen. Deze assemblee zou de boetseerkunst van woorden in wetten moeten beoefenen opdat wetten de vereiste zeggingskracht of performantie zouden krijgen. Al te dikwijls wordt vergeten dat wetgeving meer is dan het goedkeuren van congresresoluties die vervolgens in artikelen worden ingedeeld. Het is ook een methode waarbij uiteraard steeds politieke opties moeten worden genomen, maar waarbij bepaalde ambachtelijke regels moeten worden gerespecteerd.

De kwaliteit van de wetgeving is over de jaren heen onder druk komen te staan. Er is de overvloed van regelgeving, haar internationalisering ten gevolge van onder meer de doorwerking van het Europees recht, de kwaal van de programmawetten. Dat heeft ertoe geleid dat juristen uit de oppositie een beroep tot vernietiging moeten instellen bij het Arbitragehof om hun bezwaren te doen gelden.

Sommigen hebben spreker verweten een juridische oppositie te voeren. Maar hij stelt vast dat het Arbitragehof hem keer op keer heeft gevolgd in zijn bezwaren tegen de anti-discriminatiewet of de wetten tot wijziging van de kieswetgeving of de drugswet, en die wetten op bepaalde punten heeft vernietigd omdat ze niet voldoen aan de vereisten van de rechtskwaliteit.

Sommigen aarzelen daarbij niet gewag te maken van een « gouvernement des juges ». Democratie is echter meer dan algemene verkiezingen winnen en vervolgens naar eigen goeddunken een wetgevend programma uitvoeren. De democratie functioneert in een rechtsstaat, wat onder meer de eerbiediging van de beginselen van een goede wetgeving inhoudt.

Daarom heeft deze commissie bij de bespreking van het wetsontwerp waarop het onderhavige voorstel is gebaseerd, de tien geboden voor goede wetgeving vastgesteld (zie het verslag van de heer Caluwé, stuk Senaat, nr. 1-955/3, blz. 11-14) :

1. rechtszekerheid;

2. rechtsgelijkheid;

3. beginsel van de individuele rechtsbedeling;

4. beginsel van het juiste niveau — subsidiariteit;

5. beginsel van de duidelijke doelstelling;

6. noodzakelijkheidsbeginsel;

7. uitvoerbaarheid of handhaafbaarheid;

8. effectiviteit en efficiëntie;

9. proportionaliteit van impact en doelstellingen;

10. de sociale werking.

3. Rol van de Senaat

De specifieke rol die de grondwetgever in 1993 aan de Senaat heeft toevertrouwd, verzet zich tegen de methode die het wetsontwerp voorstaat. De creatie van een overkoepelend parlementair comité doet afbreuk aan de grondwettelijke positie van de Senaat als eerste kamer op het vlak van de evaluatie van de wetgeving. In die zin houdt het wetsontwerp een impliciete en dus verboden herziening in van de Grondwet.

De Kamer heeft zich destijds niet willen neerleggen bij het door de regering ingediende ontwerp en is daarom op de proppen gekomen met een nieuw voorstel dat de bevoegdheid inzake wetsevaluatie aan de parlementaire assemblees onttrekt en overdraagt aan een nieuwe bijzondere instelling. Er zijn evenwel reeds voldoende « comités Jules et Gustave ». Waarom steeds opnieuw bijzondere en bevoegdheidsverdelende instellingen oprichten ? Zo worden de bestaande instellingen uitgekleed en miskent men de zin van de instellingen. Le Roi est nu.

Spreker is ervan overtuigd dat de Senaat vanuit democratisch oogpunt een belangrijke taak te vervullen heeft. Daarom bepaalt artikel 3 van het voorstel dat de Senaat belast is met de evaluatie van de wetgeving en jaarlijks een verslag opmaakt van zijn werkzaamheden terzake. Overeenkomstig artikel 4 geschiedt de evaluatie onder meer op basis van twee jaarverslagen die worden opgesteld enerzijds door de procureur-generaal bij het Hof van Cassatie en het college van procureurs-generaal en anderzijds door de Raad van State.

Het is opmerkelijk dat deze instellingen hierop reeds hebben geanticipeerd. Zo beschrijft het Hof van Cassatie in zijn jaarverslag 2003-II de moeilijkheden waarmee het werd geconfronteerd bij de toepassing en de interpretatie van wetten en geeft het aan hoe deze problemen de lege ferenda kunnen worden verholpen (o.c., blz. 334-350). Ook de Raad van State heeft ingespeeld op de wetgevende initiatieven inzake wetsevaluatie.

Er zou eveneens werk moeten worden gemaakt van een systematische opvolging van de vernietigingsarresten van het Arbitragehof. Op geregelde basis zou moeten worden nagegaan in welke mate op wetgevend vlak gevolg kan worden gegeven aan de door het Hof vastgestelde ongrondwettigheden.

Spreker verheelt niet dat zijn voorstel dat een wetsontwerp overneemt dat vijf jaar geleden door de Senaat werd goedgekeurd, voor verbetering vatbaar is. De tijd is niet blijven stilstaan. Wetsevaluatie is in de rechtsleer een hot topic geworden. Bovendien mag de Europese dimensie niet uit het oog worden verloren. Inzonderheid de rol van de nationale parlementen en de toepassing van het subsidiariteits- en proportionaliteitsbeginsel vallen daarbij in het oog.

Artikel I-11 van het verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa bepaalt in dat verband :

« 1. De afbakening van de bevoegdheden van de Unie wordt beheerst door het beginsel van bevoegdheidstoedeling. De uitoefening van die bevoegdheden wordt beheerst door de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid.

2. Krachtens het beginsel van bevoegdheidstoedeling handelt de Unie binnen de grenzen van de bevoegdheden die haar door de lidstaten in de Grondwet zijn toegedeeld om de daarin bepaalde doelstellingen te verwezenlijken. Bevoegdheden die in de Grondwet niet aan de Unie zijn toegedeeld, behoren toe aan de lidstaten.

3. Krachtens het subsidiariteitsbeginsel treedt de Unie op de gebieden die niet onder haar exclusieve bevoegdheid vallen, slechts op indien en voorzover de doelstellingen van het overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten op centraal, regionaal of lokaal niveau kunnen worden verwezenlijkt en derhalve vanwege de omvang of de gevolgen van het overwogen optreden beter door de Unie kunnen worden bereikt.

De instellingen van de Unie passen het subsidiariteitsbeginsel toe overeenkomstig het protocol betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid. De nationale parlementen zien er volgens de in dat protocol vastgelegde procedure op toe dat het beginsel wordt geëerbiedigd.

4. Krachtens het evenredigheidsbeginsel gaan de inhoud en de vorm van het optreden van de Unie niet verder dan wat nodig is om de doelstellingen van de Grondwet te verwezenlijken.

De instellingen van de Unie passen het evenredigheidsbeginsel toe overeenkomstig het protocol betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid » (16 december 2004 NL Publicatieblad van de Europese Unie C 310/15).

Blijkens die protocollen kan ieder nationaal parlement en iedere kamer van een van die parlementen binnen een termijn van zes weken vanaf de datum van toezending van een ontwerp van Europese wetgevingshandeling aan de voorzitters van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie een gemotiveerd advies toezenden waarin wordt uiteengezet waarom het betrokken ontwerp zijns inziens niet strookt met het subsidiariteitsbeginsel. Ieder nationaal parlement of iedere kamer van een nationaal parlement raadpleegt, in voorkomend geval, de regionale parlementen met wetgevingsbevoegdheid.

De Europese instellingen van wie het ontwerp van wetgevingshandeling uitgaat, houden rekening met de gemotiveerde adviezen die de nationale parlementen of een kamer van deze parlementen tot hen richten.

Het Europees Parlement, de Raad en de Commissie, alsmede in voorkomend geval, de groep lidstaten, het Hof van Justitie, de Europese Centrale Bank of de Europese Investeringsbank houden, indien het ontwerp van wetgevingshandeling van hen uitgaat, rekening met de gemotiveerde adviezen die de nationale parlementen of een kamer van een van deze parlementen tot hen richten.

Ieder nationaal parlement heeft twee stemmen, die worden toegewezen op grond van het nationale parlementaire stelsel. In een nationaal parlementair stelsel met twee kamers heeft elk van de twee kamers een stem.

Indien gemotiveerde adviezen waarin wordt gesteld dat een ontwerp van Europese wetgevingshandeling niet strookt met het subsidiariteitsbeginsel, ten minste eenderde vertegenwoordigen van alle stemmen die aan de nationale parlementen zijn toegedeeld, moet het ontwerp opnieuw in overweging worden genomen. Deze drempel bedraagt eenvierde indien het een ontwerp van Europese wetgevingshandeling betreft dat is ingediend op grond van artikel III-264 van de Grondwet, betreffende de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht.

Op grond van de heroverweging kan de Commissie of, in voorkomend geval, de groep lidstaten, het Europees Parlement, het Hof van Justitie, de Europese Centrale Bank of de Europese Investeringsbank, indien het ontwerp van Europese wetgevingshandeling van hen uitgaat, besluiten het ontwerp te handhaven, te wijzigen of in te trekken. Dit besluit moet worden gemotiveerd (cf. protocol betreffende de rol van nationale parlementen in de Europese Unie en protocol betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid, Pb. 16 december 2004, C 310/201-210).

Een en ander heeft tot gevolg dat de nationale parlementen niet alleen intern een werkmethode zullen moeten uitwerken waarmee ze kort op de bal kunnen spelen. Ze zullen ook onderling overleg moeten plegen om voldoende aantal stemmen te verzamelen opdat het ontwerp van Europese wetgevingshandeling opnieuw in overweging zou worden genomen.

4. Besluit

De vraag naar wetsevaluatie is op het voorplan gekomen omdat het besef is gegroeid dat de politieke wereld te veel wetten en te veel slechte wetten uitvaardigt. De zin voor reflectie ontbreekt. Het is zoals de tenor van de balie die vanwege een gebrek aan voorbereiding zijn lang pleidooi besloot met de verklaring dat « M. le Président du Tribunal, Je m'excuse. J'étais beaucoup trop long, mais je n'avais pas le temps d'être court ». De regering en het parlement lijden aan hetzelfde euvel. Ze lopen zichzelf voorbij.

De evaluatie van de wetgeving moet een taak van het parlement blijven. Het idee dat de wetgevingsproblematiek extern is aan het parlement en het voorbehouden domein van specialisten moet zijn, gaat voorbij aan het feit dat elke technische keuze een politieke keuze is. Zij is nooit waardenvrij en absoluut neutraal. Dat sluit uiteraard niet de medewerking van externe deskundigen uit. Maar de wetgevende macht is de laatste jaren al te veel gedelegeerd naar de uitvoerende macht. Daardoor heeft de wetgeving aan kwaliteit ingeboet. Dat vormt volgens spreker een van de redenen van de teloorgang van het gezag van de politieke wereld en van het parlement in het bijzonder. De privésector die zichzelf steeds strengere kwaliteitseisen oplegt, krijgt te maken met een wetgevende macht waarvan hij moet vaststellen dat het wetgevingsproces meer weg heeft van een bingospel waarbij onvoldoende aandacht wordt besteed aan de kwaliteit van het product. Aan kwantiteit echter geen gebrek. Jaarlijks wordt een zondvloed aan nieuwe wetgeving over de burgers heen gestort.

III. ORIËNTERENDE BESPREKING

De heer Moureaux dankt de heer Hugo Vandenberghe voor zijn inleidende uiteenzetting, die de verdienste heeft een reeks algemene problemen aan te kaarten die het parlement in zijn neiging om zich op details te concentreren, uit het oog blijkt te verliezen.

1. Wetgevingsinflatie

Spreker sluit zich aan bij de vaststelling dat wetgevingsinflatie een groot probleem is dat niet alleen de federale Kamers treft, maar ook de gewest- en gemeenschapsparlementen. Hij verbaast zich vaak over de ongerustheid van de parlementsleden wanneer er geen wetsontwerpen of -voorstellen meer zijn om op de agenda van de commissievergaderingen te plaatsen. Deze sterk verspreide mentaliteit getuigt van een zekere schizofrenie. Enerzijds eist men dat het parlementaire debat voortdurend wordt gevoed door een stroom van wetsontwerpen en -voorstellen, anderzijds klaagt men over wetgevingsinflatie.

2. Rol van de Senaat

Wat de rol van de Senaat inzake wetsevaluatie betreft, is de heer Moureaux het roerend eens met de heer Vandenberghe, maar dan vanwege de omstandigheden. Het regeerakkoord van 2003 voorziet in een debat over de hervorming van het tweekamerstelsel en van de Senaat in het bijzonder. In deze omstandigheden is het niet opportuun om de opdrachten van de federale Kamers op een drafje te wijzigen. Misschien zal men wel tot de conclusie komen dat de rol van de Senaat als reflectiekamer moet worden versterkt.

Wetsevaluatie is — in de lijn van de hervorming van 1993 — een opdracht van de Senaat. Een negatief aspect van deze hervorming is evenwel het gemak waarmee wetsontwerpen en -voorstellen tussen de Kamer en de Senaat pendelen. Het zwakke punt van de Senaat is dat dit gependel ten gevolge van de evocatie die door de oppositie wordt gebruikt om een tweede debat te verkrijgen of de goedkeuring van een tekst te vertragen, nutteloos blijkt omdat de regering geen amendementen aanvaardt. Het streven om zoveel mogelijk wetsontwerpen te evoceren, belet de Senaat zich te verdiepen in grote maatschappelijke problemen.

3. Wetten die voor evaluatie in aanmerking komen

Als burgemeester van een Brusselse gemeente wordt spreker dagelijks geconfronteerd met wetten waarvan de toepassing voor problemen zorgt. Hij noemt er twee bij wijze van voorbeeld.

— Iedereen, van de gewone politieagent tot de korpschef en de magistraat, is het erover eens dat de toepassing van de drugswet volledig mank gaat. De regel bijvoorbeeld die zegt dat men een kleine hoeveelheid drugs mag bezitten, maar dat men geen drugs mag kopen, is werkelijk absurd.

Deze wet is een perfect voorbeeld van een slecht compromis tussen de noodzaak om de excessen van drugsgebruik te bestrijden en een zekere tolerantie ten opzichte van soft drugs. Het is waarschijnlijk om die reden dat het lot van deze wet voorlopig bezegeld is.

— Een andere wet die aanleiding tot evaluatie geeft, is de wet van 11 juni 2002 betreffende de bescherming tegen geweld, pesterijen en ongewenst seksueel gedrag op het werk, gewoonlijk de antipestwet genoemd. Bij conflicten met hun werkgevers over de toepassing van het sociaal recht aarzelen sommige werknemers niet om zich bij gebrek aan andere rechtsmiddelen te beroepen op de antipestwet en klacht in te dienen tegen hun werkgever. Het klopt dat de wet filters en een evaluatie na twee jaar voorschrijft. Het is dan ook belangrijk om de evolutie van de rechtspraak van de arbeidsrechtbanken en -hoven te onderzoeken. Men moet erop toezien dat de toepassing van deze wet in de lijn van de ratio legis ligt, namelijk de bestrijding van pesterijen en ongewenst seksueel gedrag, en niet wordt gebruikt voor andere doeleinden zoals de bezwering van conflicten met collega's en werkgevers.

4. Informatiebronnen voor de evaluatie

Niet alleen de jaarverslagen van de procureur-generaal bij het Hof van Cassatie en het college van procureurs-generaal alsook van de Raad van State moeten in aanmerking worden genomen. De evaluatie dient zich tevens op andere informatiebronnen te baseren. In het gerechtelijk arrondissement Brussel bijvoorbeeld heeft het parket referentiemagistraten aangewezen die een constructieve dialoog met de gemeentelijke autoriteiten onderhouden. De evaluatie veronderstelt dat het parlement zich moet voorzien van de nodige middelen om de vinger aan de pols van het maatschappelijke leven te houden en een knipperlichtprocedure in te voeren wanneer wetten onuitvoerbaar blijken. Dit impliceert dat de administraties en de economische en sociale actoren hierbij worden betrokken.

Men moet er evenwel op toezien dat het orgaan dat met de wetsevaluatie is belast, niet verzeild geraakt in een situatie waarbij het een bureau wordt voor individuele klachten van burgers die zichzelf slachtoffer van een wet vinden.

5. Rol van het Arbitragehof

De heer Moureaux deelt niet helemaal het standpunt van de heer Vandenberghe dat een efficiënt wetsevaluatiesysteem zou leiden tot een vermindering van de beroepen bij het Arbitragehof. Hij is ervan overtuigd dat zelfs in die veronderstelling er beroepen zullen worden ingesteld tot bewaring van recht omdat het op dit moment niet zeker is dat het parlement tot evaluatie zal overgaan en indien wel, wat de gevolgen hiervan zullen zijn.

De heer Delpérée wenst te weten volgens welke procedure de wetten die zullen worden geëvalueerd, zullen worden gekozen.

Mevrouw Van de Casteele stelt vast dat er een ruime consensus bestaat over de doelstellingen van zowel het wetsontwerp als het wetsvoorstel. Er is de wetgevingsinflatie. De wetgeving wordt bovendien van langsom gecompliceerder. Daardoor verliest het wettenapparaat zijn consistentie, hetgeen leidt tot onrechtvaardigheden en administratieve overlast.

Het wetsvoorstel van de heer Hugo Vandenberghe heeft natuurlijk zijn merites en gaat terug op het wetsontwerp dat de regering op 17 april 1998 in de Senaat heeft ingediend. Gelet op de samenloop met het wetsvoorstel dat de heer Bacquelaine op 26 juni 2003 in de Kamer heeft ingediend en door deze laatste is goedgekeurd, dient bij de behandeling van deze twee initiatieven, naar vaste gewoonte, het wetsontwerp als basis te worden genomen.

Wat de rol van de Senaat betreft, verantwoordt de heer Vandenberghe het monopolie van deze assemblee inzake wetsevaluatie op grond van haar rol als reflectiekamer zoals die ingevolge het Sint-Michielsakkoord in 1993 in de Grondwet is verankerd. Hij verliest daarbij echter uit het oog dat de meerderheid sindsdien nieuwe akkoorden heeft gesloten die met betrekking tot het tweekamerstelsel afwijken van wat in het Sint-Michielsakkoord werd overeengekomen. Het federale regeerakkoord van juli 2003 bepaalt in dat verband : « Daarnaast zal de regering een forum oprichten waarbij de gewesten en gemeenschappen zullen betrokken worden. Dit forum zal, vertrekkende van het akkoord van 26 april 2002, de voorstellen tot herziening van de grondwet en de wetsvoorstellen voorbereiden die onder meer zullen moeten leiden tot (1) de hervorming van het tweekamerstelsel, (...) » (blz. 78).

De heren Hugo Vandenberghe en Moureaux werpen tegen dat mevrouw Van de Casteele een louter politiek akkoord dat niet in de Grondwet en in de bijzondere wetten is verankerd, verwart met het Sint-Michielsakkoord dat deel uitmaakt van de voorbereiding van de grondwetsherziening van 1993. Beide hebben dus niet dezelfde waarde.

Mevrouw van de Casteele repliceert dat zij als lid van de meerderheid in haar politiek handelen het federale regeerakkoord als richtsnoer neemt. Zij is van oordeel dat, wanneer de Senaat het wetsvoorstel van de heer Vandenberghe zou goedkeuren, deze assemblee vooruitloopt op de door de meerderheid geplande hervorming. Dat spoor wenst zij dus niet te volgen. Zij betoont zich voorstander van het door de Kamer overgezonden wetsontwerp met een bicameraal comité. De Dienst Wetsevaluatie van de Senaat zou dan als steundienst opereren. Deze dienst, welke de Kamer ons benijdt, heeft trouwens twee kritische nota's opgesteld aan de hand waarvan het ontwerp kan worden geamendeerd.

De heer Moureaux koesterde de misschien naïeve overtuiging dat deze kwestie dermate het algemeen belang raakt dat de fracties tijdens de discussie de traditionele scheidingslijnen tussen de meerderheid en de oppositie zouden overschrijden. Indien de regering de meerderheidsfracties verzoekt achter het wetsontwerp op te stappen, zal hij dat uiteraard doen. Maar hij hoopt dat het niet zover zal komen en dat de leden van deze commissie het debat ongebonden en onbevangen zullen aangaan.

De heer Collas deelt de mening dat niemand het nut en de wenselijkheid van wetsevaluatie betwist. Spreker kan zich vinden in de beschouwingen van de heer Vandenberghe om de Senaat met deze opdracht te belasten. Zoals mevrouw Van de Casteele heeft aangegeven, moet men echter de resultaten van het Forum dat de rol van de Senaat zou bespreken, afwachten. De MR-fractie steunt dan ook het door de Kamer overgezonden wetsontwerp zonder dat het debat hierover echter definitief gesloten is.

De heer Van den Brande van zijn kant onderschrijft het wetsvoorstel van de heer Vandenberghe.

Vanuit een ruimer perspectief stelt hij vast dat de zorg om een kwaliteitsvolle wetgeving zowel nationaal als internationaal aan belang wint. De staatssecretaris voor de administratieve vereenvoudiging verliest echter uit het oog dat de vraag naar een vereenvoudiging en verbetering van de kwaliteit van de regelgeving niet bij zijn aantreden is ontstaan. Ze is reeds zestig jaar oud. Er zijn tal van commissies ingesteld, zoals de commissie-Conform, die aan de weg hebben getimmerd.

Volgens spreker begaat men echter een fout door deze problematiek louter kwantitatief te benaderen. Zo wordt in sommige regionale regeringsverklaringen bepaald dat een nieuw regel maar mag worden ingevoerd voor zover een bestaande wordt opgeheven. Het is misschien eigen aan de Belgische staatsordening dat elke entiteit zich poogt waar te maken door haar bevoegdheden zoveel mogelijk uit te oefenen met eigen regelgeving. Dat heeft ook te maken met een zeker wantrouwen ten opzichte van de regeringen. Normen worden in wetgevende of decretale vorm gegoten, niet alleen om de basisbeginselen te objectiveren, maar ook om een houvast te hebben temidden de wisselvalligheden van het beleid van de uitvoerende macht.

Een tweede gevaar waarvoor het parlement zich moet hoeden, is de simplificatie omdat die tot onbillijkheid leidt.

De twee wetgevende initiatieven behelzen dus een productcontrole of een kwaliteitstoets van de wetgevende activiteit. Daarbij rijst de vraag wat de referentienorm is waaraan de kwaliteit van een wet zal worden afgemeten en wie de referent zal zijn, te weten de instantie die de kwaliteitstest uitvoert.

Het spreekt vanzelf dat de jaarverslagen van de procureur-generaal van het Hof van Cassatie, van het college van procureurs-generaal en van de Raad van State een belangrijke informatiebron zullen zijn. Maar in deze tijden van consumentisme moeten ook de rechtsgebruikers worden geïdentificeerd. De instantie die belast is met de wetsevaluatie, zal dus een peilstok moeten ontwikkelen waarmee kan worden nagegaan hoe elke entiteit de wetgeving ervaart die met goede bedoelingen voor hen is uitgevaardigd.

De heer Van Hauthem schaart zich eveneens achter de doelstelling van de twee voorliggende wetgevende initiatieven.

Er blijft evenwel een onbekende factor in het evaluatieproces. Wetsevaluatie heeft tot doel wetgeving te toetsen op haar werkbaarheid. Indien een wet echter niet efficiënt en effectief blijkt te zijn, mag men dan van parlementsleden die zich tegen de politieke finaliteit van die wet hebben verzet, verwachten dat zij zullen meewerken aan wetgevende initiatieven om haar toch werkbaar te maken ? Een mooi voorbeeld is de huidige drugswet die het drugsgebruik deels depenaliseert, maar waarvan sommige onderdelen nu door het Arbitragehof zijn vernietigd.

De heer Vankrunkelsven wijst erop dat de toestand vóór de huidige drugswet nog chaotischer was dan nu en ongelijkheid in de hand werkte. Het Arbitragehof heeft over deze wet een negatief oordeel geveld en zij moet nu worden bijgestuurd. De heisa die hieromtrent wordt gemaakt, noemt hij sterk overdreven.

Wat de opmerking van de vorige spreker betreft, verklaart de heer Vankrunkelsven dat in de beide initiatieven het gewicht van politici heel groot is. Het gevaar is dan niet denkbeeldig dat de wetsevaluatie in ideologische termen zal worden verricht. Daardoor zal de eigenlijke evaluatie in de schaduw komen te staan. De vraag rijst dan ook of niet meer plaats moet worden ingeruimd voor een meer onafhankelijk college dat het voorbereidend werk zou leveren. Achteraf zou een politiek college dan de knopen moeten doorhakken.

Wat de rol van de Senaat betreft, kan men niet om de vaststelling heen dat beide initiatieven diametraal tegenover elkaar staan. Daar komt nog bij dat de meerderheidpartijen in april 2002 een akkoord hebben gesloten om de Senaat te hervormen. Om uit deze patstelling te geraken, zou het wetsontwerp onmiddellijk kunnen worden goedgekeurd, met het risico dat de wet dan binnen enkele maanden haaks blijkt te staan op de nieuwe rol van de Senaat. Een andere uitweg zou zijn om de behandeling van deze initiatieven uit te stellen totdat er duidelijkheid bestaat over die hervorming.

Mevrouw de T' Serclaes merkt op dat enkel aan het einde van een eventuele hervorming van de Senaat zal blijken welke rol voor de Senaat bestemd zal zijn wat wetsevaluatie betreft.

Welk systeem er ook wordt ingevoerd, men moet zich in elk geval buigen over de vraag in hoeverre de opdracht van het parlementaire orgaan dat met de evaluatie is belast, moet worden afgebakend ten opzichte van de bevoegdheid van het Parlement om elke wet op elk moment te wijzigen. Kan dit orgaan op om het even welk moment een politiek debat lanceren over de doelstellingen en de doeltreffendheid van een wet ? Er zijn verschillende voorbeelden waarbij de wetgever in de maanden na de goedkeuring van een wet heeft moeten ingrijpen omdat de toepassing ervan op het terrein te veel problemen met zich meebracht.

Door het wetsontwerp en het wetsvoorstel te lezen, kan spreekster niet uitmaken of de opdracht van de parlementaire organen die met de evaluatie zijn belast veeleer politiek dan technisch van aard is. In de eerste veronderstelling rijst de vraag waarom dit orgaan drie jaar moet wachten om tot een evaluatie te kunnen overgaan, terwijl in de tweede veronderstelling de vraag rijst waarom deze organen uitsluitend uit parlementsleden bestaan.

Spreekster verwijst naar de wet op de VZW's, die zeer snel heeft geleid tot het besef dat de toepassing ervan voor veel praktische problemen zorgt. Dezelfde vaststelling geldt voor de wet op de voogdij over minderjarigen. De minister van Justitie heeft een eigen evaluatie van deze twee wetten gemaakt en is ervan overtuigd dat ze moeten worden verbeterd. Laten we veronderstellen dat het parlementair comité dat met de follow-up is belast, wordt opgericht volgens het model dat in het wetsontwerp wordt voorgesteld; moet het dan drie jaar wachten alvorens het tot een evaluatie kan overgaan ? Wat is de rol van de uitvoerende macht in de procedure ?

Mevrouw de T' Serclaes meent dat men op een adequate manier op deze vragen moet antwoorden om een goed functionerende dienst te kunnen oprichten.

Mevrouw Talhaoui sluit zich aan bij de opmerking van mevrouw Van de Casteele dat de commissie eerst over haar werkplan dient te beslissen. Ofwel moet het debat over de hervorming van de Senaat worden afgewacht en inzonderheid de rol die aan deze assemblee zou kunnen worden toegewezen bij de evaluatie van wetgeving. Ofwel brengt de commissie het onderzoek van de twee voorliggende initiatieven onmiddellijk tot een goed einde. Achteraf kan dan de impact van een eventuele hervorming van de Senaat op de bestaande regeling worden onderzocht.

Met betrekking tot het al of niet ideologisch karakter van het orgaan dat belast is met de wetsevaluatie, verdedigt spreekster de stelling dat de parlementsleden als onderdeel van de wetgevende macht zelf verantwoordelijk zijn voor eventuele onvolkomenheden van de wetten die ze zelf hebben goedgekeurd. Zij moeten derhalve remediëren wat fout is gelopen in het wetgevingsproces en die verantwoordelijkheid niet afwentelen op andere organen. Het is natuurlijk zo dat het parlement een beroep zal kunnen doen op onafhankelijke instanties. Maar beide initiatieven voorzien in die mogelijkheid. De evaluatie geschiedt onder meer op grond van de jaarverslagen van het college van procureurs-generaal, van de procureur-generaal bij het Hof van Cassatie en de Raad van State.

De heer Delpérée stemt volledig in met de laatste verklaring van mevrouw Talhaoui. Als producent is de wetgever verantwoordelijk voor de klantenservice. Hij moet zich voortdurend vragen stellen over de doeltreffendheid van de wetten. Deze bekommernis is niet typisch Belgisch, maar eigen aan alle parlementen in Europa. Wetsevaluatie is momenteel het belangrijkste onderwerp dat de parlementen moeten behandelen.

Mevrouw Van de Casteele schaart zich eveneens achter dit standpunt.

Zij wenst het debat over de partijgrenzen heen te voeren. Haar enige zorg bestaat erin dat de commissie overeenstemming zou bereiken over de vraag welke methode het best geschikt is om de kwaliteit van de wetgeving te verbeteren. Persoonlijk gaat haar voorkeur uit naar het wetsontwerp omdat het ook in een rol voor de Kamer van volksvertegenwoordigers voorziet. Op dit ogenblik beschikt de Kamer over een ruimere wetgevende bevoegdheid dan de Senaat. Het lijkt haar dan ook niet wijs dat de Senaat als tweede kamer de Kamer op de vingers zou kunnen tikken. Spreekster is van oordeel dat beide wetgevende initiatieven hun voor- en nadelen hebben. Nader onderzoek zal moeten uitwijzen aan welke methode de voorkeur moet worden gegeven. Zij is het dan ook niet eens met het voorstel van de heer Vankrunkelsven om de bespreking uit te stellen totdat in het Forum een akkoord is bereikt over de positie van de Senaat.

De heer Hugo Vandenberghe verklaart dat zijn voorstel het wetsontwerp overneemt dat op 21 januari 1998 door de Senaat is goedgekeurd. Sindsdien is het thema van de wetsevaluatie voortdurend in beweging en dat in positieve zin.

Waarom de wetsevaluatie exclusief aan de Senaat opdragen ?

Een eerste argument hiervoor is dat de Senaat een andere politieke activiteit bedrijft dan de Kamer die de bij uitstek politieke assemblee is en instaat voor de regeringscontrole. Om allerlei redenen ontbreekt haar de vereiste middellange termijnvisie om op weloverwogen wijze wetten te boetseren.

Ten tweede is spreker tegenstander van het door het wetsontwerp voorgestelde paritaire comité omdat het een comité ad hoc is buiten de klassieke structuren van Kamer en Senaat. Hij verwijst naar de door artikel 82 van de Grondwet bepaalde parlementaire overlegcommissie. Spreker heeft daar reeds verschillende jaren zitting in. Hij moet vaststellen dat het beslissingsquorum er vrijwel nooit bereikt is. De aanwezigen pogen dat op te lossen door steeds bij consensus oplossingen uit te werken voor de gerezen problemen. De agenda's van de kamerleden en de senatoren zijn op dit ogenblik reeds overvol. Indien er nu een nieuw paritair samengesteld comité wordt opgericht, valt te vrezen dat de leden verstek zullen laten gaan. Een mooi voorbeeld daarvan is de paritair samengestelde commissie voor de Politieke Vernieuwing, die tijdens de vorige legislatuur werd opgericht. Die commissie waarvan de vergaderdatum op maandagnamiddag was bepaald, heeft haar werkzaamheden bij gebrek aan belangstelling moeten staken. Op papier klinkt het allemaal erg mooi, de werkelijkheid is echter ontnuchterend.

De heer Delpérée is van oordeel dat het zelfs op papier niet allemaal fraai oogt. Hij verwijst naar artikel 8, tweede lid, van het door de Kamer overgezonden wetsontwerp naar luid waarvan, in voorkomend geval, het Comité, bij consensus, bij het verslag ieder voorstel van wetgevend initiatief mag voegen (stuk Kamer, nr. 51-29/12). Dat is ongrondwettig : het initiatiefrecht komt toe aan de Kamer, de Senaat en de Koning, maar niet aan een paritair comité.

Een derde argument dat volgens de heer Hugo Vandenberghe pleit voor het monopolie van de Senaat inzake wetsevaluatie, is de loyauteit tussen de instellingen. Artikel 143 van de Grondwet bepaalt dat alle entiteiten met het oog op het vermijden van belangenconflicten de federale loyauteit in acht moeten nemen. In ons bestel dienen ook de instellingen loyaal te zijn ten opzichte van elkaar.

Samenwerking tussen twee assemblees veronderstelt een openheid van geest tussen beide instellingen en respect voor ieders rol en eigenheid, zoals die in de Grondwet zijn verankerd.

Op dit ogenblik schept dat gebrek aan loyauteit tussen de instellingen een probleem.

De heer Moureaux oordeelt dat het inefficiënt of zelfs gevaarlijk zou zijn om een aparte instantie op te richten. In het begin zou deze instantie toch door het parlement worden samengesteld en hierdoor politieke connotaties hebben. Indien de meerderheid wijzigt, dreigen er conflicten te ontstaan tussen deze instantie, waarvan de leden door de oude meerderheid zijn aangewezen, en de nieuwe meerderheid. Om die reden zegt hij voorstander van een parlementair orgaan te zijn.

Ten tweede zal dit orgaan niet in staat zijn om elke wet op hetzelfde moment te evalueren. Er is een filter nodig om de wetten te selecteren die in aanmerking kunnen worden genomen voor een evaluatie. Hiertoe moeten selectiecriteria worden vastgesteld.

Tot slot moet bij de bespreking van de rol die voor de Senaat wordt weggelegd op het vlak van wetsevaluatie, rekening worden gehouden met een onbekende factor, namelijk de eventuele hervorming van de Senaat zoals door het Forum wordt beoogd. De commissie moet met deze moeilijkheid rekening houden bij de bespreking van de twee wetgevende initiatieven. Spreker meent dat het absurd zou zijn om vooruit te lopen op een herziening van de Grondwet die door het Forum wordt voorgesteld. Deze vaststelling geldt ook voor wetgevende initiatieven. Indien de Senaat de resultaten van het Forum moet afwachten, zou hij niets meer kunnen ondernemen op wetgevend vlak. De heer Moureaux pleit dan ook voor een voortzetting van de debatten zonder de werkzaamheden van het Forum uit het oog te verliezen.

Principieel stemt hij niet volledig in met het akkoord van 26 april 2002 wat onder andere de hervorming van het tweekamerstelsel betreft, dat is opgenomen in het regeerakkoord van juli 2003. Hij deelt de mening dat het gependel tussen de Kamer van volksvertegenwoordigers en de Senaat moet verminderen. Wat de regering ergert en de eerste minister ertoe heeft gebracht om deze hervorming voor te stellen, is het gemak waarmee wetsontwerpen kunnen worden geëvoceerd. De regering is verplicht om voor elk wetsontwerp met dit gependel rekening te houden. De vertraging die men op die manier oploopt, laat zich vooral gevoelen bij ontwerpen van programmawetten die op de valreep worden ingediend. Spreker geeft toe dat deze manier van werken niet aanvaardbaar is. Ze verplicht de parlementsleden van de meerderheid immers deze ontwerpen zonder grondig onderzoek goed te keuren uit angst om fouten te ontdekken, terwijl de leden van de oppositie uit principe tegen stemmen.

Indien men erin zou slagen de evocatieprocedure strikter te maken en de teksten die door de twee Kamers moeten worden goedgekeurd, beter af te bakenen, zou wetsevaluatie aan de Senaat kunnen worden toegewezen. Zodra de Kamer het definitieve woord heeft voor de gewone wetgeving, moet ze er rekening mee houden dat de andere kamer, de Senaat, later de kwaliteit van de door de Kamer goedgekeurde wetten kan evalueren.

De heer Hugo Vandenberghe verzet zich tegen het argument als zou de Senaat te veel wetsontwerpen evoceren. Tijdens deze legislatuur is meer dan de helft van de door de Kamer overgezonden wetsontwerpen niet geëvoceerd.

Mevrouw de T' Serclaes kan instemmen met de opmerkingen van de heer Moureaux en met zijn voorstel om de bevoegdheid inzake wetsevaluatie aan de Senaat toe te wijzen in ruil voor het verlies van wetgevende bevoegdheden. De Senaat zou « de stok achter de deur » zijn wanneer de Kamer overhaast en onder druk van de regering wetsvoorstellen en -ontwerpen goedkeurt.

Met betrekking tot de programmawetten stelt de heer Vankrunkelsven vast dat verschillende sprekers die wetten aanhalen als voorbeeld van onzorgvuldig wetgevend werk. Zou het daarom niet verkieslijk zijn om bij wet te bepalen wat al of niet bij programmawet kan worden geregeld ?

Voorts stelt hij vast dat de commissie met deze twee teksten in het vaarwater is gekomen van de op handen zijnde bespreking over de toekomst van de Senaat.

Ten gronde heeft hij het moeilijk met de stelling dat de wetsevaluatie exclusief aan de Senaat zou moeten worden toegewezen. Wanneer aan de Kamer de primauteit op wetgevend vlak wordt toegekend, zonder enige bevoegdheid inzake wetsevaluatie, dreigt een antithese tussen Kamer en Senaat te ontstaan welke het functioneren van het tweekamerstelsel zal bemoeilijken.

De heer Delpérée repliceert dat de assemblee die de goedgekeurde wetgeving zal kunnen evalueren misschien de neiging zal hebben om haar eigen werk welwillend te beoordelen.

De heer Collas vreest dat indien men overstapt naar een « Senaat van de gemeenschappen en de gewesten », de gemeenschapssenatoren de taken die aan de Senaat zullen worden toegewezen niet op een grondige manier zullen kunnen vervullen.

De staatssecretaris voor administratieve Vereenvoudiging verheugt zich over de vaststelling, over de partijgrenzen, heen dat de kwaliteit van de wetgeving voor verbetering vatbaar is. Dat is niet alleen een taak voor het parlement, maar ook voor de regering. Deze laatste heeft daartoe de Kafkatest ontwikkeld die op termijn zou moeten uitgroeien tot een ex ante-wetsevaluatie.

Hij is het eens met de stelling van de heer Van den Brande dat het niet zozeer de hoeveelheid wetgeving is die hier ter discussie staat. Het is overigens de vraag of dat wel anders kan in een complexe samenleving. Het is alleszins niet de bedoeling tot een grootscheepse dereguleringsoperatie te komen.

Voorts doet hij een oproep om deze kwestie niet in termen van meerderheid tegen oppositie te behandelen, maar bij wege van consensus.

Wat de bespreking van de hervorming van de Senaat in het Forum betreft, vraagt hij met klem geen link te leggen tussen hetgeen zich in het Forum afspeelt en de behandeling van de twee voorliggende wetgevende initiatieven. Beide teksten zijn gebaseerd op de huidige taakverdeling tussen Kamer en Senaat.

Met betrekking tot het wetsvoorstel van de heer Hugo Vandenberghe is de regering van oordeel dat de tekst twee grote tekortkomingen bevat.

Ten eerste beschouwt het wetsvoorstel de wetsevaluatie louter vanuit een juridische invalshoek. Bij de beoordeling van de kwaliteit van een wet moet bijvoorbeeld worden nagegaan in welke mate een wet op het terrein wordt nageleefd en welke factoren daartoe bijdragen of dat bemoeilijken of verhinderen. Dat overstijgt het juridische.

Een tweede probleem is dat het wetsvoorstel de Senaat het monopolie inzake wetsevaluatie verleent. De heer Koen Van Aeken heeft in zijn proefschrift in 2002 daarover verklaard dat wetsevaluatie naadloos aansluit bij de rol van de Senaat als reflectiekamer, maar dat in het vigerende tweekamerstelsel het logisch lijkt dat de beide Kamers die voor de wetgeving verantwoordelijk zijn, bij een procesevaluatie betrokken worden. Vandaar dat de regering haar steun heeft toegezegd aan het wetsvoorstel van de heer Bacquelaine dat de wetsevaluatie opdraagt aan een paritair samengesteld comité van senatoren en volksvertegenwoordigers (stuk Kamer, nr. 51-29/1).

De commissie besluit hoorzittingen te houden om na te gaan hoe de wetsevaluatie onder meer in het buitenland verloopt.

Tevens beslist zij om de nota's van de Dienst Wetsevaluatie van de Senaat als bijlage bij het verslag te voegen (1) .

IV. HOORZITTINGEN

Op 18 maart 2005 hield de commissie hoorzittingen waarbij, s'morgens, de leidende magistraten van het Arbitragehof, het Hof van Cassatie en de Raad van State werden gehoord en, in de namiddag, verscheidene academici die zich in het thema van de wetsevaluatie hebben verdiept.

A. Magistraten

1. Uiteenzettingen

— De heer Alex Arts, voorzitter van het Arbitragehof

— De heer Jean Spreutels, rechter in het Arbitragehof

— De heer Marc Lahousse, eerste voorzitter van het Hof van Cassatie

— De heer Marc De Swaef, procureur-generaal bij het Hof van Cassatie

— De heer Robert Andersen, voorzitter van de Raad van State

— De heer Philippe Bouvier, auditeur-generaal van de Raad van State

1.1. De heer Alex Arts, voorzitter van het Arbitragehof

Wetsevaluatie, bekeken vanuit het Arbitragehof

1. Een delicate opdracht

Het is een bijzonder delicate opdracht om, als lid van het rechtscollege dat de grondwettigheid van wetgevende normen toetst, in een door een wetgever georganiseerd « publiek seminarie » een « uiteenzetting » te houden over wetgevende initiatieven met betrekking tot het creëren van institutionele vormen van wetsevaluatie.

Het is dan ook slechts op persoonlijke titel en geenszins als voorzitter van het Arbitragehof dat ik deelneem aan de werkzaamheden. Ik doe zulks evenwel, als eresenator, met een bijzonder gevoelen van dankbaarheid voor de vele ervaringen die ik mocht opdoen bij de vroegere werkzaamheden in de commissie voor de Institutionele Aangelegenheden en de Herziening van de Grondwet en in de commissie voor de Justitie.

Het delicate karakter van mijn tussenkomst ligt in mijn respect voor het beginsel dat een rechter zich onthoudt van commentaar over zijn uitspraken, terwijl toch om mijn mening over de voorliggende teksten wordt gevraagd vanuit de ervaring in het Arbitragehof.

2. Is de grondwettigheidstoetsing door het Arbitragehof een vorm van wetsevaluatie ?

Senator Hugo Vandenberghe omschrijft wetsevaluatie als « het criteriumgebonden beoordelen van wetten ». Ik citeer verder uit de inleidende uiteenzetting door de hoofdindiener van het voorstel tot oprichting van een cel wetsevaluatie, zoals opgenomen in het Senaatsverslag (Parl. St., Senaat, 1998-1999, nr. 1-995/3, blz. 11) :

« De criteria of kwaliteitseisen mogen zich echter niet beperken tot enkele juridische technieken. Het recht is immers geen techniek, maar een kunst, — ars aequi et boni. Het is een voortdurende evenwichtsoefening, een zoektocht naar rechtvaardigheid [...] ».

Aldus begrepen zou ook de beoordelingsactiviteit van het Arbitragehof in zekere zin voor te stellen zijn als een vorm van wetsevaluatie.

Natuurlijk bestaan er essentiële verschillen, maar ook zekere gelijkenissen :

— de opdracht van het Arbitragehof is enerzijds beperkt tot de toetsing aan de bevoegdheidverdelende regels en de rechten en vrijheden van Titel II van de Grondwet en van de artikelen 170, 172 en 191 ervan en betreft anderzijds alle wetskrachtige normen ongeacht of ze federaal of gefedereerd van oorsprong zijn;

— het Arbitragehof wordt meestal ondervraagd over een of andere bepaling en eerder zelden over een volledige wet; maar ook het Parlementair Comité belast met de wetsevaluatie zou grotendeels afhankelijk zijn van verzoekschriften die beperkt kunnen zijn en aanleiding zouden kunnen geven tot een beperkt antwoord, terwijl uiteraard de voorgestelde procedure voor de evaluatie conform haar doelstelling breed uit zou moeten gaan om de « kracht van de synthese » of de « consistentie » in de wetgeving te herwinnen;

— Het onderzoek en/of de uitspraak over een welbepaalde norm kadert evenwel altijd in een bredere context. Zoals vele arresten zullen de voorgenomen onderzoeken en verslagen verwijzen naar een of meerdere doelstellingen en/of maatschappelijke opvattingen van de betrokken wetgever.

Zoals het Europees Hof voor de rechten van de mens in zijn rechtspraak getuigt van een evolutieve interpretatie van de fundamentele rechten, leidt de toetsing door het Arbitragehof er ook toe de strenge grenzen van het strikt juridische te overstijgen; is zulks nu juist ook niet de opdracht van een volledige wetsevaluatie die wordt beoogd zoals uitgedrukt in de parlementaire verslagen die aan de huidige voorliggende teksten zijn voorafgegaan, meer dan in die teksten zelf ?;

— in tegenstelling met de voorstellen voor wetsevaluatie, dienen de beroepen tot vernietiging bij het Arbitragehof te worden ingediend binnen de termijn van zes maanden na publicatie in het Belgisch Staatsblad. Prejudiciële vragen kunnen evenwel in lengte van jaren worden gesteld over alle normen met kracht van wet. En er is meer : bij een vaststelling van schending kan thans door een ieder die een belang doet blijken een beroep tot vernietiging van de betrokken norm worden ingesteld. (artikel 4, tweede lid, van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof, ingevoegd bij bijzondere wet van 9 maart 2003).

3. Verschil in resultaat

Het grote verschil tussen het Arbitragehof en instellingen voor wetsevaluatie ligt in het resultaat van de respectievelijk activiteit.

Terwijl van het Arbitragehof als resultaat een uitspraak wordt verwacht over het voortbestaan of de toepasbaarheid van een wetgevende norm, leiden de voorgestelde vormen van wetsevaluatie tot « verslagen » en eventueel consensusvoorstellen.

Voor beide geldt zeker de regel : kwantiteit is een vijand van kwaliteit.

Het zal uiteindelijk enkel de kwaliteit van de verslagen of van de voorstellen zijn die het noodzakelijke « moreel gezag » kan meebrengen om reële gevolgen in de wetgeving teweeg te brengen.

Het komt me niet toe een waardeoordeel uit te spreken over de rechtspraak van het Arbitragehof, wel durf ik vaststellen dat de vrees van de wetgever bij de oprichting van het Hof voor « un gouvernement des juges », blijkbaar is omgeslagen in een vertrouwen dat onder meer tot uiting is gekomen in de uitbreiding van de bevoegdheden van het Hof in 1988-1989 en in 2003 (2) .

Alle arresten van het Arbitragehof worden bij uittreksel bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad en integraal ter kennis gebracht van de wetgevende en uitvoerende machten. De arresten zijn van rechtswege uitvoerbaar. Volgens artikel 115 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof staat de Koning in voor de tenuitvoerlegging van de arresten.

Welk concreet gevolg aan de arresten van het Arbitragehof dient gegeven, hangt niet alleen af van de al of niet vernietiging of de al of niet vastgestelde schending, maar kan specifiek zijn voor ieder arrest. De motivatie zal meestal medebepalend zijn, zeker als de grondwettigheid enkel onder voorbehoud van een welbepaalde interpretatie wordt aanvaard of wanneer het gaat om lacunes in de wetgeving.

Merkwaardig is het om vast te stellen dat niet noodzakelijk een formele wetswijziging vereist is om gevolg te geven aan een arrest van het Hof : Zo besliste de minister van Ambtenarenzaken en Modernisering van de openbare besturen bij omzendbrief nr. 523 — ik citeer :

« In zijn arrest nr. 82/2002 van 8 mei 2002, heeft het Arbitragehof beslist dat zowel in de ene als in het andere geval of het nu zou gaan om de wet van 1967 of om deze van 1971, het steeds noodzakelijk zou zijn opdat er geen discriminatie zou gebeuren, dat « in het geding zijnde intresten beginnen te lopen vanaf de datum waarop het recht op uitkeringen is ontstaan ». Het is deze interpretatie die bijgevolg zal moeten gevolgd worden. Er zijn dus intresten verschuldigd vanaf de datum van consolidatie. » (Belgisch Staatsblad van 19 juni 2002).

Gezien het belang ervan, zal de gevolggeving aan de arresten in het bijzonder door rechter Prof. J. Spreutels worden toegelicht.

4. Het Arbitragehof is zeker vragende partij voor vormen van wetsevaluatie ex ante

De voorgestelde wetteksten verwijzen niet uitdrukkelijk naar een wetsevaluatie ex ante. Volgens de voorbereidende werken is hier wel veel aandacht aan besteed en is er blijkbaar nog geen consensus of de vorm van wetsevaluatie ex ante in aanmerking zal worden genomen. Voor de werking van het Arbitragehof zou het een meer dan welgekomen geschenk zijn.

Uit de nu stilaan gekende wijze van redeneren bij de totstandkoming van onze arresten over het contentieux inzake gelijkheid en niet-discriminatie blijkt hoe belangrijk het is :

— dat de doelstelling van de betrokken wetgeving duidelijk is verwoord;

— dat de pertinentie van het criterium van onderscheid voor het verschil in behandeling wordt aangetoond;

— dat een juiste inschatting kan worden gemaakt van de gevolgen in functie van de doelstelling.

Aansluitend bij de regeringsinitiatieven over de administratieve impactfiche en de administratieve lastentoets, waarvan melding werd gemaakt door de staatssecretaris voor administratieve Vereenvoudiging, toegevoegd aan de eerste minister in zijn uiteenzetting bij de bespreking van het wetsvoorstel tot oprichting van een Parlementair Comité belast met de wetsevaluatie (Parl. St., Kamer, doc. 51-0029/009, blz. 11), zou, naar het voorbeeld van de verplichte voorafgaande milieu-effectenrapporten, er een rapport kunnen worden vereist, waarin de doelstelling, redelijke verantwoording en verwachte gevolgen van de wetgevende norm klaar worden uiteengezet.

Meteen zou bij een betwisting voor het Arbitragehof de eerste verdediging van de norm reeds voorhanden zijn. Het zou ook een middel zijn om de parlementen er toe aan te zetten zelf hun zaak voor het Arbitragehof te verdedigen. In de regel wordt de verdediging van de norm nu waargenomen door de federale Ministerraad of de gefedereerde regeringen.

5. Wat bij samenloop van wetsevaluatie ?

Het is niet uitgesloten dat zowel het Parlementair Comité als de cel voor wetsevaluatie als het Arbitragehof tegelijkertijd een zelfde wetgevende norm onderzoeken. Het zou te betreuren zijn dat rechters met hun deskundigheid tot een uitspraak komen die achteraf tegenovergesteld blijkt te zijn met een al dan niet in dezelfde periode gepubliceerd wetsevaluatieverslag dat op voorstel van deskundigen is opgesteld.

Kunnen er afspraken gemaakt om zulks te voorkomen ?

6. Beschikbaarheid van informatie

Bij het opstellen van een wetgevende norm worden heel wat voorbereidende documenten geredigeerd. In geval van een « zuiver » parlementair initiatief worden alle stukken geacht ter beschikking te zijn : een voorstel met memorie van toelichting, amendementen met verantwoording, verslagen van commissies en de parlementaire handelingen. Bij regeringsontwerpen zijn er, zo mag worden aangenomen, diverse voorafgaande overlegmomenten waarin in besloten overleg gezocht wordt naar teksten die door de regeringsmeerderheid kunnen worden aanvaard.

Reeds bij die besluitvorming wordt meermaals medewerking gevraagd van interne en/of externe deskundigen.

Ook bij de behandeling in de parlementaire vergaderingen worden er door interne deskundigen meermaals wetsevaluatieteksten opgemaakt ten behoeve van hetzij het voorzitterschap van de assemblee of de commissie, hetzij voor de administratie.

In welke mate kunnen bij wetsevaluatie dergelijke en andere niet-publieke stukken ter beschikking worden gesteld ?

Te dezen rijst de vraag of de werkzaamheden van het Parlementair Comité en/of de cel voor wetsevaluatie een open of gesloten karakter zullen hebben.

In ieder geval kan het Arbitragehof enkel gebruik maken van stukken die door de partijen worden overgelegd of die openbaar zijn en dus door eenieder kunnen worden achterhaald.

7. Samenwerking tussen parlementsleden en deskundigen

Uit de ervaring van het Arbitragehof, waar er binnen elke taalgroep pariteit is tussen enerzijds rechters gewezen parlementsleden en anderzijds magistraten uit de hoogste rechtscolleges en hoogleraren, mag worden getuigd dat zulks inzake wetsevaluatie dienstbaar is aan de opgave van verzoening tussen een strikt juridische en maatschappelijk relevante benadering.

Het zoeken naar synthese wordt in het Arbitragehof vergemakkelijkt door de verscheidenheid van achtergronden van de rechters en referendarissen. Men zou kunnen stellen dat in onze besluitvorming in zekere zin ervaring vanuit het Parlement, de Ministerraad, het Hof van Cassatie, de Raad van State en de rechtsfaculteiten, verenigd zijn. Misschien zijn er elementen van dit model mogelijk voor de deskundige medewerking in de instellingen voor wetsevaluatie. Zouden referendarissen van het Arbitragehof, leden van het auditoraat bij de Raad van State, referendarissen bij het Hof van Cassatie, juristen uit de hoven en rechtbanken enzovoort, niet tijdelijk of permanent ten dienste kunnen staan van de instellingen voor wetsevaluatie ?

Ik heb grote bewondering voor de deskundigheid, zoals ook ik die mag ervaren in het Arbitragehof en zonder dewelke opdrachten moeilijk, soms te moeilijk, zouden zijn. Toch dient erop gewezen dat een overdreven beroep op deskundigen een verschuiving van de verantwoordelijkheid dreigt mee te brengen. De deskundige biedt technische instrumenten aan en hoedt zich voor inhoudelijke beïnvloeding in de besluitvorming. Het Parlement hoede er zich voor om eigenlijke beslissingsmacht over te dragen aan personen die niet of moeilijk op democratische wijze ter verantwoording kunnen worden geroepen.

In de voorliggende teksten worden, tenzij het formalistisch zou zijn, niet de besluitvorming, maar wel de beslissing over de besluiten toevertrouwd aan parlementsleden. Stelt er zich hier geen probleem, wanneer de parlementsleden na verloop van tijd worden geconfronteerd met dezelfde wetteksten die zij hetzij hebben voorgesteld, geamendeerd, verdedigd of bestreden en uiteindelijk al dan niet hebben goedgekeurd ?

8. Inoverwegingneming van de rechtspraak van het Arbitragehof

In het door de heer Caluwé opgestelde verslag namens de senatoriale commissie voor Institutionele aangelegenheden met betrekking tot het wetsontwerp houdende instelling van een procedure voor de evaluatie van de wetgeving wordt in hoofdstuk 4, § 1, van deel IV over de bespreking van het wetsontwerp een korte verwijzing gemaakt naar het Arbitragehof met de vaststelling dat het Hof geen jaarverslag indient, maar dat de arresten worden bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad (Parl. St., Senaat, 1998-1999, nr. 1-955/3, blz. 54).

Sinds 2004 publiceert het Arbitragehof in een geest van evaluatie en openheid op eigen initiatief een jaarverslag.

Terwijl dat betreffende ontwerp niet specifiek naar het Arbitragehof verwijst, refereert daarentegen het wetsontwerp tot oprichting van een Parlementair Comité belast met de wetsevaluatie wel uitdrukkelijk aan het Arbitragehof, meer bepaald in de artikelen 9 en 10.

Sta mij toe met betrekking tot artikel 9 van dat tweede ontwerp even het volgende te citeren uit de Memorie van Toelichting :

« De voorgestelde tekst bepaalt dat een rapporteur wordt aangesteld om Kamer en Senaat in te lichten over de noodzaak de gelaakte wetgeving geheel of gedeeltelijk door de grondwettelijke rechter te laten wijzigen ». (Parl. St., Kamer, BZ. 2003, DOC 51-0029/001, blz. 16)

We nemen aan dat deze tekst niet al te letterlijk dient genomen.

De bedoeling zou volgens de tekst van de artikelen 9 en 10 dubbel zijn.

Enerzijds zou het Comité eenmaal per maand in een verslag, die arresten van het Arbitragehof in overweging nemen die — ik citeer uit het eerste lid van artikel 9 — « een invloed hebben op de doeltreffende werking van het rechtsbestel ».

Volgens artikel 6 van hetzelfde wetsvoorstel Bacquelaine (zoals geamendeerd) zal het Comité voorrang kunnen geven aan de evaluatie van wetten waarvan — ik citeer — « de ontoepasselijkheid de behoorlijke werking van ons rechtsbestel ernstig in het gedrang brengt ». Begrijpelijkerwijs vroeg een lid van de Kamercommissie verduidelijkingen over die zinsnede. De interveniënt vervolgde zijn tussenkomst met de bijkomende vraag : « Zal een bepaling die in strijd is met de grondbeginselen zoals het gelijkheidsbeginsel prioritair worden onderzocht ? »(Parl. St., Kamer, B.Z. 2003, DOC 51-0029/009, blz. 28).

Op die vragen werd blijkbaar niet geantwoord. Toch verdient het aanbeveling dat de samenhang en juiste betekenis van deze bewoordingen van de respectieve artikelen 6 en 9 van het ontwerp nader zouden worden toegelicht.

Mag er afsluitend, een opmerking uit de Memorie van Toelichting van het wetsvoorstel Bacquelaine worden aangehaald :

« Bovendien wordt in de bijzondere wet op het Arbitragehof bijzonder weinig belang gehecht aan de communicatie tussen steller en beoordelaar van wetteksten. Dit voorstel strekt ertoe die leemte te verhelpen. » (Parl. St., Kamer, BZ. 2003, doc. 51-0029/001, blz. 9).

Uit niets blijkt dat, gesteld dat zulks verzoenbaar is met de scheiding of beter het evenwicht der machten, deze suggestie in de verdere bespreking of teksten werd weerhouden. De expertise die het Arbitragehof heeft opgebouwd zou, behoudens de arresten, voor het overige als het ware binnenshuis blijven.

Dit kan worden tegengesproken door onder meer de onderwijsopdrachten en publicaties van rechters en referendarissen. Zij handhaven daarbij in de regel een bijzonder genuanceerd onderscheid tussen wetenschap en de verplichte discretie van het ambt.

Zoals gezegd zal collega professor Jean Spreutels verder tussenkomen over het gevolg dat aan arresten van het Arbitragehof wordt gegeven. Hij zal dus ook artikel 10 van de voorliggende tekst benaderen.

1.2. De heer Jean Spreutels, rechter bij het Arbitragehof

De noodzaak om wetten te wijzigen naar aanleiding van arresten van het Hof :

Mededeling aan de Senaat (artikel 10 van het wetsontwerp tot oprichting van een Parlementair Comité belast met de wetsevaluatie (3)

1. De mate waarin de wetgevende kamers gevolg geven aan de arresten van het Hof is een empirische kwestie, die alleen kan worden onderzocht door per arrest na te gaan welke beslissing het Hof heeft genomen en welke gevolgen eraan zijn gegeven (4) .

De opdracht van het Hof, zoals gedefinieerd door de bijzondere wetgever, eindigt bij de uitspraak en de bekendmaking van het arrest. Het behoort niet tot de taken van het Hof om mee te werken aan de tenuitvoerlegging van zijn arresten, noch om te controleren of die tenuitvoerlegging overeenstemt met zijn beslissing tenzij, zoals in sommige zaken is gebeurd, naar aanleiding van het arrest een nieuwe wet wordt goedgekeurd waarover opnieuw een vernietigingsberoep wordt ingediend of een prejudiciële vraag gesteld.

Ook in dat geval moet het Hof niet nagaan in hoever rekening is gehouden met zijn uitspraak aangaande de vorige wetgeving; het moet enkel nagaan of de nieuwe bepalingen overeenstemmen met de referentienormen die het moet doen naleven.

2. Toch wilde de bijzondere wetgever dat de arresten van het Hof gevolgen zouden hebben. Dat blijkt duidelijk uit de bepalingen van de bijzondere wet van 6 januari 1989, die de gevolgen van de arresten regelen, waarbij een onderscheid wordt gemaakt tussen de vernietigingsarresten en de arresten gewezen op prejudiciële vraag.

Op het eerste gezicht lijkt het logisch dat de arresten die het beroep toewijzen en een wetsbepaling vernietigen, wellicht onverwijld een reactie van de wetgever eisen, al is het wel zo dat het Hof voorlopig alle of bepaalde gevolgen van een vernietigde bepaling kan handhaven om al te grote verwarring in de rechtsorde te voorkomen. Maar ook in dat geval verdwijnt de vernietigde bepaling uit de rechtsorde, meer nog : vanwege de retroactieve werking van het arrest wordt de bepaling geacht nooit te hebben bestaan en kan tegen de handelingen, verordeningen, beslissingen en vonnissen die op de vernietigde wet zijn gebaseerd, beroep worden ingesteld. Uiteraard geldt dat niet voor arresten gewezen op prejudiciële vraag noch voor arresten die een vernietigingsberoep verwerpen.

3. Bij nader inzien blijkt evenwel dat een groot aantal arresten van het Hof een reactie van de wetgever kunnen vereisen.

Paradoxaal genoeg vereisen sommige vernietigingsberoepen geen parlementair optreden. Zo kunnen wetten waarvan enkele bepalingen vernietigd zijn, nog verder worden toegepast of, als het Hof enkel de retroactieve werking heeft afgekeurd, verder worden toegepast voor de toekomst. Soms volstaan regelgevende maatregelen om een door het Hof bekritiseerde situatie recht te zetten.

Uit de motivering en het beschikkend gedeelte van elk arrest moet blijken welke gevolgen de wetgevende assemblees eraan moeten geven. Dat staat ook zo in de toelichting bij het wetsvoorstel tot oprichting van een Parlementair Comité belast met de wetsevaluatie. In verband met artikel 10 wordt gezegd dat het Comité tot doel heeft om die arresten van de grondwettelijke rechter te verzamelen die de doeltreffendheid en de samenhang van juridische voorschriften in het gedrang kunnen brengen » (stuk Kamer, 2003, doc. 51-0029/001, blz. 16).

Dat geldt voor arresten gewezen op prejudiciële vraag, waarin wordt besloten dat een wetsbepaling strijdig is met een referentienorm. Krachtens de bijzondere wet zijn op prejudiciële vraag gewezen arresten bindend voor het rechtscollege dat de vraag heeft gesteld, alsook voor elk ander rechtscollege dat, bijvoorbeeld in hoger beroep, in dezelfde zaak uitspraak doet. In dat geval blijft de wetsbepaling weliswaar bestaan en kan ze nog worden toegepast door de rechters en de overheden, maar haar integriteit is aangetast en de vastgestelde schending zal ruchtbaarheid krijgen, met name via de jurisprudentie. De rechters zullen immers beseffen dat tegen hun beslissingen beroep kan worden ingesteld als zij gebaseerd zijn op bepalingen die het Hof strijdig heeft bevonden met de Grondwet.

Arresten die de grondwettigheid van een wetsbepaling vaststellen — doordat naar aanleiding van een prejudiciële vraag wordt vastgesteld dat er geen sprake is van schending van de Grondwet of zelfs door het verwerpen van een vernietigingsberoep — kunnen een optreden van de wetgever vereisen als hij bijvoorbeeld vindt dat een element uit de motivering niet overeenstemt met zijn opvattingen over een bepaalde materie en het bijgevolg nodig acht om op een of andere manier op te treden. Dat is vooral zo wanneer het Hof beslist dat een wetsbepaling de Grondwet schendt als zij op een bepaalde manier wordt geïnterpreteerd maar niet op een andere manier. Dan moet de wetgever nagaan of de interpretatie die het Hof in overeenstemming acht met de Grondwet (en die de rechtscolleges dus kunnen en moeten hanteren bij de toepassing van die rechtsregels) verenigbaar is met zijn eigen opvattingen over de materie die wordt geregeld in deze wet of in andere wetten die het Hof bij zijn motivering heeft betrokken.

4. De net genoemde opvattingen van de wetgever over de materies die hij regelt, hebben natuurlijk een doorslaggevende invloed op de gevolgen die hij zal verlenen aan de arresten van het Hof. De vraag naar de opportuniteit behoort immers tot de beoordelingsbevoegdheid waarover de wetgever als verkozen assemblee beschikt. Het zeer actuele debat over arrest nr. 73/2003 betreffende de kieswetgeving in het arrondissement Brussel-Halle-Vilvoorde toont dat voldoende aan.

Nog een netelige politieke materie was het Cultuurpact (5) , waarvan een bepaling in drie door het Hof op prejudiciële vraag gewezen arresten (6) discriminerend werd geacht omdat zij « er onvermijdelijk toe leidt dat ambtenaren, ondanks hun verdiensten, wegens hun ideologische of filosofische overtuiging kunnen worden achtergesteld » (7) . Met verwijzing naar het arrest werd een wetsvoorstel ingediend om de desbetreffende wet op te heffen (8) en om de benoemende overheden criteria aan te reiken aangaande de uitoefening van hun bevoegdheden. De wet van 16 juli 1973 is tot nog toe echter niet gewijzigd.

Op een ander vlak heeft het Hof daarentegen een arrest gewezen (9) , waarin de bepalingen van de wet van 21 december 1998 betreffende de veiligheid bij voetbalwedstrijden discriminerend werden geacht omdat zij op overeenkomstige manier werden toegepast op meerderjarigen en minderjarigen. Dat arrest werd gewezen op het ogenblik dat de wetgever bezig was de desbetreffende wet te wijzigen na twee jaar ervaring met de toepassing ervan. Amendementen werden ingediend en aangenomen met als doel het arrest van het Hof na te leven. Momenteel is bij het Hof echter een nieuw beroep aanhangig tot vernietiging van die wijzigingswet (10) ...

Zo zijn er nog tal van voorbeelden. Interessant is dus dat in de uitspraken van het Hof niet staat hoe de wetgever de vastgestelde ongrondwettigheid van een norm moet rechtzetten, maar dat in de motivering en het beschikkend gedeelte wel wordt gespecifieerd waarin de ongrondwettigheid precies bestaat zodat daaruit ook kan worden afgeleid hoe ze te verhelpen is. Arrest nr. 202/2004 biedt daarvan een recent voorbeeld : het Hof vernietigt de bepalingen van 6 januari 2003 betreffende de bijzondere opsporingsmethoden maar alleen omdat daarin niet wordt vastgesteld dat het gebruik van die methodes wordt gecontroleerd door een onafhankelijk en onpartijdig rechter. Het Hof voegt daaraan toe (B.29) dat de aangevochten bepalingen « door de wetgever integraal kunnen worden overgenomen, zowel wat betreft de methoden waarin ze voorzien als wat het vertrouwelijke karakter betreft waarmee ze zijn omgeven, voor zover de wetgever daaraan de aanwijzing van de rechter, die alle waarborgen van onpartijdigheid biedt, toevoegt, aan wie de wettigheidstoetsing zal worden toevertrouwd ». Bovendien handhaaft het Hof de gevolgen van de vernietigde bepalingen gedurende de tijd die de wetgever nodig heeft om de in het arrest vernoemde wettigheidscontrole in te voeren, een termijn die eindigt op 31 december 2005.

5. Recente voorbeelden lijken aan te geven dat de wetgever en de regering vinden dat aan de arresten van het Hof niet de nodige gevolgen worden verleend. Oorspronkelijk bepaalde artikel 4 van de bijzondere wet dat de termijnen voor het instellen van een vernietigingsberoep opnieuw ingaan wanneer het Hof, uitspraak doende op een prejudiciële vraag, verklaarde dat een wetsbepaling een schending inhield van de controlenormen die het Hof moet doen naleven. Dat vernietigingsberoep kon krachtens de bijzondere wet echter alleen worden ingesteld door de regeringen. Die deden dat slechts zelden en de bijzondere wetgever besloot in 2003 om de beroepsmogelijkheid ook open te stellen voor de voorzitters van de wetgevende vergaderingen op verzoek van twee derde van hun leden en voor iedere persoon die doet blijken van een belang (11) . Er is tot nog toe al enkele malen gebruik gemaakt van die mogelijkheid.

6. De regering heeft zich ook met die kwestie bezig gehouden : in recente beslissingen van de Ministerraad wordt de Kanselarij van de eerste minister opgedragen om de aandacht van de regeringsleden te vestigen op arresten van het Hof die wetsbepalingen laken. Bovendien wordt voorzien in de uitwerking van zogenaamde reparatiewetten die ofwel in een collectieve vorm worden ingediend wanneer het gaat om technische aanpassingen (het eerste voorontwerp zou al klaar zijn) ofwel in individuele vorm wanneer het princiepskwesties betreft (12) . In die beslissingen staat ook dat de regeringsleden van de juridische dienst van de Kamer een inventaris moeten krijgen met daarin de arresten van het Hof die wetsbepalingen laken en de eventuele wetgevende initiatieven die er het gevolg van zijn. Die inventaris is waarschijnlijk een vervolg op de inventaris die als bijlage fungeerde bij een werk in de reeks « Parlementair recht in kort bestek », opgesteld door de juridische dienst van de Kamer van volksvertegenwoordigers, en dat handelde over de invloed van de arresten van het Arbitragehof op het parlementair werk (13) . Ook de recent opgerichte Kruispuntbank van de wetgeving (14) kan worden gebruikt om de arresten van het Hof die een wetgevend optreden vereisen, op te sporen.

7. Uit al die punten blijkt dat de wetgever nu wel degelijk belangstelling heeft voor de opvolging van de arresten van het Hof en dat is verheugend.

In de rechtsleer is overigens al aandacht besteed aan de eventuele aansprakelijkheid van de Staat als wetgever, in de zin dat een voortdurende ongrondwettigheid van een norm als een fout kan worden beschouwd wanneer de desbetreffende wet niet binnen een redelijke termijn wordt gewijzigd. De hoven en rechtbanken hebben al een aantal uitspraken gedaan in die zin (15) .

De wetgever besteedt dus terecht aandacht aan die kwestie, zoals ook blijkt uit het wetsontwerp en het wetsvoorstel die op de agenda van uw commissie staan. Het is inderdaad zijn taak om een einde te maken aan de rechtsonzekerheid die kan ontstaan wanneer een wet strijdig wordt bevonden met de Grondwet. De motivering bij het arrest vormt in dat opzicht een nuttig instrument voor de wetgever omdat hij daaruit — zowel voor het voorliggende geval, als in het algemeen — kan afleiden waar het Hof de grens van de grondwettigheid trekt en zelfs hoe de grondwettigheid kan worden hersteld als de grens zou zijn overschreden.

1.3. De heer Marc Lahousse, eerste voorzitter van het Hof van cassatie

De heer Lahousse verklaart dat hij niet het woord kan nemen in zijn hoedanigheid van eerste voorzitter van het Hof van Cassatie. Het Hof kan immers geen verbintenissen aangaan waarvan de uitvoering het Hof later afhankelijk kan maken van de wetgevende of uitvoerende macht.

Om die reden geeft de heer Hugo Vandenberghe bijvoorbeeld in zijn wetsvoorstel niet de eerste voorzitter van het Hof, maar de procureur-generaal bij het Hof van Cassatie de opdracht een verslag naar het parlement en de regering te sturen.

1.4. De heer Marc De Swaef, procureur-generaal bij het Hof van Cassatie

1. In zijn Lof van de rechter geschreven door een advocaat, wijst Piero Calamandrei er op dat in de rechtsstaat, die steunt op de scheiding der machten, de rechtspraak strikt gescheiden moet blijven van de politiek. De politiek, zo vervolgt deze auteur, komt vóór de wet omdat zij de barenswee is waaruit de wet wordt geboren. Maar als de wet eenmaal op de wereld is gekomen, mag de rechter alleen nog oog hebben voor haar. Hij moet ze toepassen, maar hij moet ze ook opvullen.

Naar mijn mening dient de rechterlijke macht er daarbij voor te zorgen dat de rechtsregels aldus worden geïnterpreteerd dat ze niet onwerkzaam zijn, dat middels de haar aangereikte instrumenten aan de rechtzoekenden en aan de maatschappij aanvaardbare en evenwichtige antwoorden en oplossingen worden verstrekt. Dat is niet steeds een evidente vingeroefening en daarom is evaluatie van wetgeving een taak die allen aanbelangt.

In mijn korte uiteenzetting wil ik enerzijds het bestaande model van de wetsevaluatie door het parket van het Hof van Cassatie belichten en anderzijds het vooropgestelde toekomstig systeem, dat weliswaar enkel de federale wetgeving betreft, hieraan toetsen.

2. De twee wetgevende initiatieven die vandaag onze aandacht wegdragen, zijn geenszins de eerste teksten waarin bij de wetsevaluatie in een tussenkomst van de rechterlijke macht is voorzien. Reeds op 28 oktober 1846 vaardigde de toenmalige minister van Justitie, baron d'Anethan, een rondzendbrief uit die aan de procureur-generaal bij het Hof van Cassatie en de procureurs-generaal bij de hoven van beroep vroeg om in de mate van het mogelijke ieder jaar een verslag op te stellen over de zaken « à l'occasion desquelles on aurait reconnu l'insuffisance ou les défauts de la législation en vigueur. » Dit systeem van wetsevaluatie lijkt echter niet tot bijzonder veel verslagen te hebben geleid. De procureur-generaal bij het Hof van Cassatie blijkt immers slechts éénmaal in toepassing van die rondzendbrief verslag te hebben uitgebracht, met name in het jaar 1847. Dan volgt er een sprong in de tijd. Meer dan honderd jaar later, in een rondzendbrief van 26 juli 1956, verzocht de toenmalige minister van Justitie, Lilar, de procureur-generaal bij het Hof van Cassatie, de procureurs-generaal bij de hoven van beroep en de auditeur-generaal bij het Militaire Gerechtshof, naar gelang van hun vaststellingen, verslag uit te brengen over de gebreken of tekortkomingen van de wetgeving, maar toch nog steeds met de mogelijkheid om op het einde van het gerechtelijk jaar een algemene studie daarover op te stellen, zoals de rondzendbrief van 1846 dit bepaalde.

3. Los daarvan heeft zich de laatste jaren een geïnstitutionaliseerde maar officieuze wetsevaluatie ontwikkeld waarin het openbaar ministerie bij het Hof van Cassatie een prominente rol speelt. Sinds het jaar 2000 bevatten de jaarverslagen van het Hof van Cassatie immers een rubriek met voorstellen de lege ferenda. Het gaat om een hoofdstuk van het jaarverslag waarin, in het licht van de werking van het Hof en van de arresten die tijdens het gerechtelijk jaar zijn gewezen, de wenselijke wetgevende hervormingen worden aangegeven. Er wordt meer bepaald een opsomming gegeven van juridische problemen die het Hof heeft ondervonden en tevens wordt gewezen op problemen die te wijten zijn aan onenigheid in de rechtspraak die door de wetgever moeten worden opgelost omdat zij tot rechtsonzekerheid leiden. Verder wordt daarin ook melding gemaakt van problemen die samenhangen met de werking van de rechterlijke macht in het algemeen en van het Hof van Cassatie in het bijzonder, en waarvoor ook een wetgevende oplossing wenselijk lijkt (16) . Gelet op het principe van de scheiding der machten, spreekt het voor zich dat dit hoofdstuk, dat door de procureur-generaal in samenwerking met de advocaten-generaal wordt opgesteld, niet het standpunt van het Hof uitdrukt noch het Hof bindt.

Ook in Frankrijk bevat het jaarverslag van het Hof van Cassatie overigens een hoofdstuk met « suggestions de modifications législatives ou réglementaires » opgesteld door het bureau van het Hof van Cassatie en kan het openbaar ministerie bij het Hof ook wijzigingen suggereren, zoals dit bijvoorbeeld in het jaarverslag van 2003 is gebeurd.

4. Tijdens de enkele jaren waarin de verslagen van het Hof van Cassatie een rubriek voorstellen de lege ferenda bevatten, blijken aldus reeds heel wat voorstellen te zijn geformuleerd. Wat het jaarverslag 2000 betreft, gaat het om elf voorstellen; in de jaren 2001, 2002 en 2003 werden respectievelijk tien, negen en dertien nieuwe voorstellen geformuleerd. Het binnenkort te verschijnen jaarverslag 2004, zal twee nieuwe voorstellen bevatten. Daarnaast werd het soms wenselijk geacht bepaalde eerder geformuleerde voorstellen, in een later verslag te hernemen, omdat deze zonder gevolg zijn gebleven.

De materies waarop deze voorstellen betrekking hebben, zijn uiteenlopend. De nadruk ligt evenwel op voorstellen die ertoe strekken wijzigingen aan te brengen aan het Gerechtelijk Wetboek. Daarbij gaat het gedeeltelijk om voorstellen inzake de organisatie en werking van het Hof van Cassatie en inzake de procedure voor het Hof, zoals bijvoorbeeld inzake rechtsbijstand. Talrijk zijn evenwel óók de voorstellen met betrekking tot andere bepalingen uit het Gerechtelijk Wetboek die niet specifiek het Hof van Cassatie betreffen, zoals bijvoorbeeld deze inzake wraking van rechters, collectieve schuldenregeling, vaststelling van conclusietermijnen of de echtscheidingsprocedure.

Vervolgens zijn ook voorstellen te vermelden over regels van strafprocesrecht, zoals deze met betrekking tot de artikelen 443 en 447 van het Wetboek van strafvordering over aanvragen tot herziening, de artikelen 525 tot 540 van hetzelfde wetboek over de regeling van rechtsgebied, de procedure bij verstek of de Voorlopige Hechteniswet.

Ten slotte kan nog gewezen worden op voorstellen de lege ferenda in verband met onder meer tuchtzaken, de rechtstreekse vordering van de onderaannemer, de beschermingsregeling van plaatsvervangende vakbondsafgevaardigden, de jeugdbescherming en de wetgeving ter bescherming van de maatschappij.

De wijze waarop deze voorstellen daadwerkelijk wetgevende gevolgen hebben gekend, varieert evenwel sterk. In nogal wat gevallen worden in aansluiting met de in het jaarverslag van het Hof geformuleerde voorstellen wetsvoorstellen ingediend; soms zelfs meerdere wetsvoorstellen na elkaar. Bij wijze van voorbeeld kan gewezen worden op wetsvoorstellen met betrekking tot artikel 652 van het Gerechtelijk Wetboek over de onttrekking van de zaak aan de rechter wanneer deze meer dan zes maanden verzuimt de zaak die hij in beraad heeft genomen, te berechten, betreffende de regeling van conclusietermijnen, betreffende artikel 1107 van het Gerechtelijk Wetboek over de rechtspleging die in cassatie moet worden gevolgd nadat is geantwoord op een prejudiciële vraag van het Hof of betreffende de verplichting tot betekening van het cassatieberoep in strafzaken overeenkomstig artikel 418 van het Wetboek van strafvordering. Van de in het jaarverslag 2000 geformuleerde voorstellen, werden er aldus drie gevolgd door één of meer wetsvoorstellen. Wat de jaren 2001 en 2002 betreft, kenden telkens vier voorstellen de lege ferenda gevolg in de vorm van één of meer wetsvoorstellen. Ingevolge het jaarverslag 2003 werden zelfs voor zeven voorstellen wetgevende initiatieven ingediend.

Heel wat minder talrijk zijn echter de gevallen waarin de door het openbaar ministerie bij het Hof geformuleerde voorstellen de lege ferenda daadwerkelijk tot een wijziging van de wetgeving hebben geleid. Waar aldus drie van de in het jaarverslag 2000 geformuleerde voorstellen uiteindelijk tot een wetsaanpassing hebben geleid, is dit voor het jaarverslag 2001 slechts met één enkel voorstel het geval. Ook slechts één voorstel de lege ferenda uit het jaarverslag 2002 werd gevolgd door een wetswijziging maar zonder dat daarbij rekening werd gehouden met hetgeen daarover in het jaarverslag werd gesteld.

Bij wijze van voorbeeld van positief gevolg kan worden gewezen op de aanvulling van artikel 837 van het Gerechtelijk Wetboek waarbij het verzoek tot wraking niet meer schorsend werkt, behalve wanneer de vordering uitgaat van een partij of van het openbaar ministerie. Ook de invoeging van een artikel 19ter in de wet van 9 april 1930 tot bescherming van abnormalen, gewoontemisdadigers en plegers van bepaalde seksuele strafbare feiten, is het gevolg van een voorstel dat in het jaarverslag 2000 werd geformuleerd. Voortaan kan het cassatieberoep tegen een door de Hoge Commissie tot bescherming van de maatschappij genomen beslissing die de beslissing tot afwijzing van het verzoek tot invrijheidstelling van de geïnterneerde bevestigt of die het verzet van de procureur des Konings tegen de beslissing tot invrijheidstelling van de geïnterneerde gegrond verklaart, alleen door de advocaat van de geïnterneerde worden ingesteld.

5. Ik kom nu tot de twee wetgevende initiatieven die thans voorliggen. Zij bepalen dat de procureur-generaal bij het Hof van Cassatie en het College van procureurs-generaal een jaarlijks verslag opmaken. Het is evenwel niet meteen duidelijk — ten minste bij lezing van de tekst van het wetsontwerp nr. 3-648/1 — of daarmee een gezamenlijk verslag is bedoeld dan wel twee afzonderlijke verslagen van respectievelijk de procureur-generaal bij het Hof van Cassatie en het College van procureurs-generaal (17) . Bovendien zou het gaan om een jaarlijks verslag. Hierbij rijst de vraag of een jaarlijks verslag wel voldoende is om aan alle problemen die rijzen tegemoet te komen. Wellicht is dat niet zo. Niet zelden zal immers een dringende wetswijziging gewenst zijn zodat een jaarlijks verslag met suggesties voor wetswijzigingen het risico loopt ten dele achter de feiten aan te hollen.

Ik wijs op een viertal voorbeelden die dat duidelijk maken.

Er zijn in eerste instantie de noodzakelijke wetswijzigingen die zich opdringen ingevolge arresten van het Arbitragehof, zowel ingevolge arresten na een prejudiciële vraag als ingevolge vernietigingsarresten. Zo is ingevolge het arrest van het Arbitragehof van 30 juni 2004 waarbij artikel 418 van het Wetboek van strafvordering ongrondwettig werd verklaard, een dringende aanpassing van deze wetsbepaling over de betekening van het cassatieberoep in strafzaken vereist. Hetzelfde geldt voor de nieuwe verkeerswet waarvan het Arbitragehof op 23 februari 2005 ook sommige bepalingen in strijd met de Grondwet bevonden heeft, meer bepaald in zoverre zij worden toegepast op vóór 1 maart 2004 gepleegde misdrijven.

In tweede instantie gebeurt het dat in de wetgeving een vergissing sluipt waardoor een rechtzetting dringend vereist is. Zo heeft artikel 179 van de basiswet van 12 januari 2005 betreffende het gevangeniswezen en de rechtspositie van de gedetineerden, artikel 20 van de Voorlopige Hechteniswet aangevuld op een wijze waardoor de betrokken bepaling van artikel 20 niet meer intern consistent zal zijn (18) . Deze wetswijziging betreft de beschikking waarbij de verdachte verbod wordt opgelegd vrij verkeer te hebben met andere personen dan zijn advocaat. Maar ten gevolge van geklungel in de verwijzing naar de onderscheiden paragrafen van dat artikel wordt het aan de verdachte toegekende verhaal tegen zulke beslissing van de onderzoeksrechter onbestaande.

Een derde voorbeeld betreft wetswijzigingen die zich kunnen opdringen na arresten van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. Ook daar zal vaak een dringender optreden gewenst zijn zodat een jaarlijks verslag dat op een dergelijke noodzakelijke wetswijziging de aandacht vestigt, achter de feiten dreigt aan te lopen. Aldus oordeelde het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in het arrest van 13 januari 2005 dat artikel 6, § 2, van het EVRM werd geschonden door de bepaling van artikel 28, § 1, b), van de Wet van 13 maart 1973 betreffende de vergoeding voor onwerkzame voorlopige hechtenis. Op grond van deze laatst vermelde bepaling kan elke persoon die in voorlopige hechtenis werd genomen gedurende meer dan acht dagen, zonder dat deze hechtenis of handhaving ervan te wijten is aan zijn persoonlijke gedraging, aanspraak maken op een vergoeding, indien hij, na een beschikking of een arrest van buitenvervolgingstelling te hebben bekomen, het bewijs levert dat er gegevens in feite of in rechte aanwezig zijn waaruit zijn onschuld blijkt. Welnu, het feit dat de persoon, om op die grondslag vergoeding te kunnen bekomen, het bewijs dient te leveren van gegevens waaruit zijn onschuld blijkt, werd door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens als een aantasting van het vermoeden van onschuld beschouwd.

Als laatste voorbeeld ten slotte moet men de vraag stellen naar de wenselijkheid vertegenwoordigers van de rechterlijke macht regelmatig te betrekken bij de evaluatie van bestaande wetgeving alvorens men overgaat tot de wijziging daarvan. Aldus kan de wetgever er zich wellicht beter van vergewissen of er wel degelijk aanleiding is om tot wijziging of aanpassing van bepaalde wetsartikelen over te gaan. Zo zou men zich bijvoorbeeld kunnen afvragen of de werkzaamheden aan de zogenaamde « grote Franchimont », dit wil zeggen het ontwerp van Wetboek van Strafprocesrecht, niet dienden voorafgegaan te worden door een grondige en algemene evaluatie van de « kleine Franchimont », dit wil zeggen de wet van 12 maart 1998.

6. Ik besluit. Het spreekt voor zich dat er hoe dan ook nood is aan een vorm van wetsevaluatie. Daarvan getuigen alleen al de daarnet aangehaalde voorbeelden evenals de intussen talrijke voorstellen de lege ferenda uit de jaarverslagen van het Hof van Cassatie. Een jaarlijks verslag waarin de beide wetgevende initiatieven over wetsevaluatie, die vandaag op tafel liggen, voorzien, beantwoordt allicht ten dele aan de behoefte tot degelijke evaluatie van de wetgeving. Daarnaast zal zich ook nog steeds de noodzaak doen gevoelen om punctuele en dringende verzoeken tot wetswijziging voor te stellen. Dergelijke verzoeken kunnen dan wellicht ook door het openbaar ministerie via de minister van Justitie kenbaar worden gemaakt. Ten aanzien van de wetgever creëert dit natuurlijk wel de verwachting dat aan de aldus meegedeelde voorstellen spoedig gevolg zou gegeven worden.

1.5. De heer R. Andersen, voorzitter van de Raad van State (19)

De heer Andersen vervangt de heer Deroover, eerste voorzitter van de Raad van State, die op de valreep verhinderd was. Op 22 november 2005 werd de heer Deroover als eerste voorzitter opgevolgd door de heer Robert Andersen.

1. Noodzaak van wetsevaluatie ex ante

Wetsevaluatie ex ante is van primordiaal belang. Voorkomen is immers beter dan genezen. Kwalen kunnen beter bij de basis worden aangepakt zodat een heelkundige ingreep voorkomen kan worden.

Er werd reeds meermaals vastgesteld — en ik verontschuldig mij om dit in deze nobele assemblee te moeten herhalen — dat de wetten steeds slechter worden opgesteld. Ze worden wegwerpvoorwerpen of methodes voor experimenten. De levensduur van wetten is even kort als die van vlinders. De wet is amper goedgekeurd of ze wordt reeds gewijzigd en er worden nieuwe wetten ingevoerd om ze te vervangen.

Het wordt tijd dat men de nadruk legt op de absoluut noodzakelijke herziening van het wetgevende werk. Dit veronderstelt dat, alvorens een tekst wet wordt, de tekst zo zorgvuldig en nauwkeurig mogelijk wordt voorbereid en uitgewerkt.

Wetsevaluatie kan geen domein zijn dat enkel aan juristen is voorbehouden. Integendeel. De evaluatie impliceert dat er een hele reeks gegevens in aanmerking wordt genomen, waarvan het juridische element slechts één aspect is.

Er zijn wellicht al inspanningen geleverd, hetgeen noodzakelijk is om de nodige middelen te bepalen voor het opstellen van de wet en vooral voor de concrete toepassing ervan.

België wordt vaak bewonderd om zijn buitengewone wetgeving die drie eeuwen voorsprong heeft op de andere. Wat de toepasbaarheid ervan betreft, moeten we echter toegeven dat deze wetgeving niet eens toepasbaar is bij gebrek aan voldoende middelen. De wet-Lejeune en de wetten op de jeugdbescherming zijn mooie voorbeelden van wetten waar iedereen ons om benijdt, maar waarvan weinigen weten dat ze niet realistisch zijn omdat ze slechts een aankondigingseffect hebben.

Op dit moment overweegt men om een test inzake administratieve last of de anti-kafkaclausule in te voeren, wat bondig de doelstelling van deze test weergeeft.

De wetgever zou dus tal van gegevens en factoren onder ogen moeten nemen vooraleer hij aan het werk gaat.

In het complex raderwerk van het wetgevingsproces speelt de Raad van State en inzonderheid zijn afdeling Wetgeving een belangrijke rol.

Een veelheid aan gegevens en factoren zouden in aanmerking moeten worden genomen alvorens de wetgever besluit een wet aan te nemen. In het raderwerk dat het wetgevend werk is, de Raad van State en inzonderheid de afdeling wetgeving spelen een belangrijke rol.

Zonder de inbreng van de afdeling wetgeving aan te snijden, moet men eraan herinneren, zoals de heer Hugo Vandenberghe reeds heeft gedaan, dat de juridische adviezen zijn wat ze zijn. Vaak wordt met de adviezen rekening gehouden wanneer ze passen binnen de bedoelingen van de auteur van een wetsontwerp of -voorstel. Ze worden bekritiseerd of verguisd wanneer ze een andere mening verdedigen.

Toch wordt het voorbereidende werk van de afdeling wetgeving van de Raad van State door de hoge assemblees gewaardeerd.

Er moet zeker voor worden gezorgd dat dit werk in optimale omstandigheden kan worden uitgevoerd. In dat opzicht moet worden opgemerkt dat het geen vuilbakwetten of mozaïekwetten zijn die de leesbaarheid en de doeltreffendheid van de teksten zullen verbeteren. Het is evenmin door de Raad van State extreem korte termijnen toe te kennen dat men gemotiveerde en verhelderende adviezen kan verwachten over wetsontwerpen die honderden artikelen omvatten. In deze omstandigheden is de raadpleging van de Raad van State een zuiver formele verplichting.

2. Wetsevaluatie ex post

De volgende opmerkingen liggen in de lijn van de commentaar van de heer Andersen tijdens de commissievergadering van 7 oktober 1998 naar aanleiding van de bespreking van het wetsontwerp houdende instelling van een procedure voor de evaluatie van de wetgeving (zie het verslag van de heer Ludwig Caluwé van 14 januari 1999, Stuk Senaat, nr. 1-955/3, blz. 49-52).

Het lijdt geen twijfel dat de Raad van State in bepaalde domeinen een belangrijke bron van hulp kan zijn voor de wetgevende vergaderingen.

a. Coördinatiebureau

Hierbij moeten we in de eerste plaats stilstaan bij het Coördinatiebureau, dat onlangs een verjongingskuur heeft ondergaan. Sommige mensen met minder goede bedoelingen zullen dit een afslankingskuur noemen. Toch heeft dit bureau met name de opdracht om de stand van de wetgeving bij te houden. Hiertoe hebben de Kamer van volksvertegenwoordigers, de Senaat, het Hof van Cassatie, het Arbitragehof, de Raad van State en de federale regering op 8 maart 2005 de Kruispuntbank van de wetgeving opgericht. Deze bank zal het Coördinatiebureau in staat stellen om op een meer gesystematiseerde wijze een reeks inlichtingen te verschaffen die zeer nuttig zouden kunnen zijn voor het wetgevende werk in het algemeen en voor de Senaat in het bijzonder. Denken we met name aan de expliciete en soms impliciete opheffingen. Alles wat niet verenigbaar is met een nieuwe wet, moet met andere woorden worden opgeheven. Zo laat men het aan de juristen over om ofwel Cassandra ofwel Madame Soleil te spelen.

Op grond van dit onderzoek kunnen bepaalde coherente of incoherente aspecten in de wetgeving op de voorgrond worden geplaatst.

Zo vormt de Kruispuntbank van de wetgeving een bron van informatie die, met voldoende middelen, volop kan worden benut. Deze opmerking heeft betrekking op evaluatie ex ante. Het is immers niet mogelijk om een instelling met nieuwe opdrachten te belasten indien er geen personeel en andere middelen ter beschikking worden gesteld.

b. Afdeling wetgeving

Deze afdeling zou zeer nuttige diensten kunnen leveren, niet alleen in het stadium ex ante, maar ook in het stadium ex post.

De heer Ph. Bouvier, auditeur-generaal van de Raad van State, zal dit thema meer in detail uiteenzetten.

3. Onderzoek van de teksten

a. Ongelijke behandeling van de Raad van State

Uit de lezing van de teksten blijkt een eigenaardigheid of zelfs een ongelijke behandeling ten aanzien van de Raad van State. Terwijl het wetsvoorstel van de heer Hugo Vandenberghe in artikel 4, eerste lid, bepaalt dat « deze evaluatie [...] onder meer [geschiedt] op basis van twee jaarverslagen die worden opgesteld enerzijds door de procureur-generaal bij het Hof van Cassatie en het college van procureurs-generaal en anderzijds door de Raad van State » (stuk Senaat, nr. 3-464/1, blz. 6), heeft het door de Kamer overgezonden wetsontwerp in artikel 11 deze mogelijkheid immers niet in aanmerking genomen wat de Raad van State betreft (stuk Kamer, nr. 51-29/12), en dit ten gevolge van een amendement met de volgende verantwoording : « De Raad van State ten slotte zal volgens spreker (een lid) niet anders kunnen dan louter herhalen wat dat college in zijn adviezen al heeft gesteld. Dreigt er geen polemiek te ontstaan over de niet-gevolgde adviezen van de Raad ? Gelet op de reeds vooraf door de Raad van State uitgevoerde toetsing toont de spreker zich terzake sceptisch » (zie het verslag namens de werkgroep van de commissie voor de Herziening van de Grondwet belast met het onderzoek van voorstellen betreffende wetsevaluatie uitgebracht door de heer Borginon, Stuk Kamer, nr. 51-29/9, blz. 34).

Buiten het feit dat de Raad van State niet alleen uit de afdeling wetgeving bestaat, moet men een juridische dimensie niet gelijkstellen met een ruzie tussen kwajongens. De afdeling moet, zij het op een algemene manier, bepaalde tekortkomingen in de wetgeving op de voorgrond kunnen plaatsen zonder evenwel een polemiek te voeren, wat in dit geval natuurlijk niet wenselijk is.

De afschaffing van de mogelijkheid voor het rechtscollege zelf om opmerkingen te formuleren over de wetgeving die ze moet toepassen, staat haaks op het beoogde doel. De afschaffing van dit onderdeel van de hervorming zou totaal contraproductief werken.

b. Aanhangigmaking bij het Parlementair Comité belast met de wetsevaluatie

Artikel 4, eerste lid, 2º, van het door de Kamer overgezonden wetsontwerp bepaalt dat elke natuurlijke persoon en elke publiek- of privaatrechtelijke rechtspersoon zich tot het Comité kan wenden om het in kennis te stellen van onsamenhangendheden, onaangepastheden of zelfs onrechtvaardigheden waartoe de toepassing van de wetgeving kan leiden.

Dit streven naar democratie moet worden toegejuicht. Men moet er echter voor oppassen om geen verwachtingen te wekken die achteraf blijkbaar niet worden ingelost. Het bovengenoemde artikel mag bij de rechtzoekende of de burger niet de valse indruk wekken dat hij zo over een buitengewoon of bijkomend rechtsmiddel beschikt naast de reeds bestaande middelen. Hiervoor zijn filters ingebouwd. Overeenkomstig artikel 6 bijvoorbeeld kan het Comité een selectie maken uit de verzoekschriften die het zal onderzoeken. Bovendien kan men de verzoeker geen enkele garantie bieden dat zijn klacht door de wetgever in overweging zal worden genomen.

Vanuit dit standpunt moet er dan ook een zodanig signaal worden gegeven dat er geen misverstand ontstaat tussen de burger en de verkozenen.

4. Besluit

De Raad van State is zeker bereid een bijdrage te leveren tot de wetsevaluatie, maar dit veronderstelt dat de nodige middelen voor de uitvoering van deze opdracht ter beschikking worden gesteld.

1.6. De heer Philippe Bouvier, auditeur-generaal bij de Raad van State

Drieledige reflectie over een thema : de wetsevaluatie

Het wetsvoorstel houdende instelling van een procedure voor de evaluatie van de wetgeving (stuk Senaat, 2003-2004, nr. 3-464/1) en het wetsontwerp tot oprichting van een parlementair comité belast met de wetsevaluatie (stuk Senaat, 2003-2004, nr. 3-648/1) nopen mij als lid van de Raad van State tot een drieledige reflectie. Die reflectie is overigens in ruime mate geïnspireerd door advies nr. L.26.894/2, dat de afdeling wetgeving van de Raad van State op 6 februari 1998 heeft gegeven over een wetsontwerp houdende instelling van een procedure voor de evaluatie van de wetgeving (stuk Senaat, 1997-1998, nr. 1-955/1), door de uiteenzetting die wijlen Paul Tapie, eerste voorzitter, heeft gehouden in 1993 voor de subcommissie van de Kamer en door de hoorzitting die op 7 oktober 1998 in de Senaatscommissie voor de Institutionele aangelegenheden over het laatstgenoemde ontwerp is gehouden met Robert Andersen, voorzitter.

1. Het voorstel nr. 3-464 voert een ex post-wetsevaluatie in, voornamelijk gebaseerd op een jaarverslag opgesteld door de Raad van State, dat een overzicht bevat van de federale juridische normen die aanleiding hebben gegeven tot toepassings- of interpretatiemoeilijkheden. Het voorstel, dat ontwerp nr. 3-648 is geworden, bevatte oorspronkelijk net dezelfde bepaling, maar die is door de Kamer verworpen om redenen die te lezen staan in het verslag namens de werkgroep van de Commissie voor de herziening van de Grondwet belast met het onderzoek van voorstellen betreffende wetsevaluatie (stuk Kamer, 2003-2004, nr. 51 0029/009, blz. 34). Grosso modo vreesden de volksvertegenwoordigers dat de Raad van State alleen zou kunnen herhalen wat hij al in zijn adviezen gezegd had en dat polemieken zouden ontstaan omdat de adviezen niet waren gevolgd.

Deze opmerking is niet helemaal irrelevant maar geldt alleen voor de afdeling wetgeving van de Raad van State en niet voor de afdeling administratie. Is het niet vooral deze laatste die in de uitoefening van haar gerechtelijke functie de wetsbepalingen moet opsporen die problemen doen rijzen ? Overigens lijkt het mij toch niet helemaal ondenkbaar dat de afdeling wetgeving bij het uitvoeren van haar raadgevende taak kan stoten op een positieve rechtsregel die problemen doet rijzen, los van het wetsontwerp waarover zij zich moet uitspreken.

De gedeeltelijke of zelfs volledige overname van de adviezen van de afdeling wetgeving in een verslag dat bestemd is voor het parlement, zou inderdaad tot een gevaarlijke vermenging van verschillende soorten documenten leiden, nog afgezien van de beperkingen waaraan de openbaarmaking van deze adviezen onderworpen is. Maar omdat de actieradius van de Raad van State ruimer is, kan dat op zich geen rechtvaardiging zijn voor de tekst die de Kamer van volksvertegenwoordigers uiteindelijk heeft goedgekeurd.

2. Dan rijst nog de vraag of de Raad van State uitgerust is om de jaarlijkse taak waarmee hij door voorstel nr. 3-464 wordt belast, uit te voeren.

Op papier lijkt dat wel het geval te zijn. Vanwege het beginsel van de scheiding der machten zijn de Staatsraden wellicht niet de meest aangewezen personen om het verslag op te stellen. De afdeling wetgeving heeft dit standpunt ingenomen in haar advies van 16 februari 1998, al kon zij de indieners van het voorgelegde voorstel daarmee niet helemaal overtuigen.

Krachtens artikel 119 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State moet de raad nu al een jaarverslag opmaken (vooral over zijn eigen activiteiten), krachtens artikel 76 van diezelfde wetten moet het auditoraat de documentatie over de arresten en adviezen van de Raad van State bijhouden en staat een lid van het auditoraat in voor de coördinatie van de documentatieverwerking; krachtens artikel 77 van diezelfde wetten moet het coördinatiebureau de stand van de wetgeving bijhouden en de coördinatie, de codificatie en de vereenvoudiging van de wetgeving voorbereiden.

Op basis van deze instrumenten zou de Raad van State zonder al te veel problemen jaarlijks een inventaris moeten kunnen opstellen van de problematische rechtsregels. Dat is helaas wishful thinking. De Raad van State heeft nooit genoeg personeel gehad om deze instrumenten ook echt te doen functioneren en heeft dat nog niet. Erger nog — terwijl de afdeling wetgeving ondanks de soms intense werkdruk nooit een achterstand heeft opgelopen, is de gerechtelijke achterstand de laatste jaren enorm toegenomen. Enkele cijfers : momenteel zijn meer dan 40 000 geschillen aanhangig, wat met het nu aanwezige personeel meerdere jaren werk betekent. Het aantal verzoekschriften is toegenomen van 6 021 in 1997-1998 tot 20 223 in 2000-2002 en is sindsdien niet meer afgenomen. Deze dramatische situatie wordt veroorzaakt door het administratief kortgeding en het vreemdelingencontentieux. Volledigheidshalve voeg ik er nog aan toe dat jaarlijks ongeveer 2 000 verzoeken om advies binnenkomen.

Een van de criteria bij de evaluatie van een wet is de vraag of de middelen aangepast zijn aan de vastgestelde doeleinden. De Raad van State heeft tot nu toe niet de middelen gekregen die nodig waren om alle uitdagingen aan te gaan. Het zou onredelijk zijn om de Raad nieuwe taken op te dragen zonder ervoor te zorgen dat hij al zijn taken tot een goed einde kan brengen.

3. Bijzonder aan het ontwerp nr. 3-648 is dat het zoveel mogelijk mensen toestaat om problematische wetten voor het nieuw opgerichte parlementaire comité te brengen. Deze nieuwigheid vangt de vaak gemaakte opmerking op dat de ex post evaluatie niet beperkt mag blijven tot de juridische problemen die wetten kunnen veroorzaken, maar dat ook hun invloed op de maatschappelijke realiteit moet worden gemeten. Het aantal door dit ontwerp aangesproken bronnen staat borg voor een multidisciplinaire evaluatie. De afdeling wetgeving vroeg zelf in het reeds genoemde advies om deze verruiming.

Zoals in datzelfde advies ook staat, mag men de voordelen van de ex ante-evaluatie evenwel niet uit het oog verliezen. Volgens de afdeling wetgeving zou het « daarom goed zijn dat de middelen inzake adviesverlening door de overheid nu reeds beter worden aangewend. Daartoe moeten de adviezen tijdig worden aangevraagd en moeten de stellers van de ontwerpen er op zijn minst aandacht aan besteden ».

Wellicht weerstaat de instrumentele functie van talrijke teksten niet steeds aan de tand des tijds. Wellicht buigen de indieners zich niet graag opnieuw over teksten omdat ze vaak het resultaat zijn van « d'âpres et complexes négocations politiques » (E. Gillet e.a. : Démocratie ou particratie, Labor, 2003, blz. 102).

Had Senator Henrion echter ongelijk toen hij beweerde dat « le droit est une discipline de raisonnement qui demande de la rigueur et du temps avant de prendre parti ». En moet niet naar de reeds genoemde auteurs worden geluisterd als zij zeggen dat « le résultat des négociations politiques doit, au bout du chemin, prendre une forme juridique et s'insérer dans un ensemble normatif qui doit rester cohérent » ?

In het verslag namens de Kamercommissie voor de Herziening van de Grondwet en de Hervorming van de Instellingen, is de vraag gesteld of het advies van de afdeling wetgeving van de Raad van State niet moest worden gevraagd over wat ontwerp nr. 3-648 is geworden. De volksvertegenwoordigers vonden dat echter niet wenselijk of in elk geval voorbarig (stuk Kamer, 2003-2004, nr. 51 0029/011, blz. 29). Een tekst met als onderwerp de ex post-evaluatie zal dus niet worden onderworpen aan een ex ante-evaluatie. Als ik het zo brutaal mag stellen !

2. Gedachtewisseling

Op de vraag welk belang het Arbitragehof aan de wetsevaluatie ex ante hecht, antwoordt de heer Arts dat het Hof voorstander is van een dergelijke evaluatie door een parlementair evaluatiecomité of een cel voor wetsevaluatie. Alsdan zou het Hof bij de beoordeling van een vernietigingsberoep of een prejudiciële vraag over een verslag van dat comité of die cel beschikken waarin niet alleen de beleidskeuzes worden geanalyseerd die tot de bestreden wetskrachtige norm hebben geleid, maar ook zijn juridische vormgeving. Op dit ogenblik is die informatie niet altijd terug te vinden in de parlementaire voorbereiding.

Daarom heeft de heer Arts in zijn uiteenzetting beklemtoond dat « bij een betwisting voor het Arbitragehof (met de verslagen van het parlementair evaluatiecomité of de cel voor wetsevaluatie) meteen de eerste verdediging van de norm reeds voorhanden zou zijn. »

Het kan echter niet de bedoeling zijn om het Arbitragehof met deze evaluatie te belasten en evenmin om het Hof als zodanig te betrekken bij de uitwerking van wetgeving. Pas dan zou men van een gouvernement des juges kunnen gewagen.

De heer Delpérée leidt hieruit af dat de toelichting bij een wetsontwerp of een wetsvoorstel momenteel blijkbaar eerder als politieke literatuur wordt beschouwd dan als een gedegen juridische onderbouw van de voorgestelde normen.

Mevrouw de T' Serclaes heeft haar twijfels over de haalbaarheid van een parlementaire grondwettigheidscontrole ex ante. Tijdens de parlementaire voorbereiding wordt er geregeld op gewezen dat een voorgestelde bepaling op gespannen voet staat met een referentienorm waarvan het Arbitragehof de naleving controleert. Het behoort tot de regels van het politieke spel dat de regering dat bezwaar dikwijls van de hand wijst en liever het risico loopt dat de bepaling voor het Arbitragehof wordt aangevochten en door deze laatste wordt vernietigd.

Vervolgens wenst spreekster te vernemen welke in de praktijk de meest efficiënte methode van wetsevaluatie is. De discussie over dit punt en over de rol van de Senaat daarin sleept al jaren aan zonder dat er een structurele oplossing uit de bus komt. Het komt er dus op aan een methode te vinden die onmiddellijk kan worden toegepast. Op dit ogenblik beschikt het parlement reeds over de jaarverslagen van het Arbitragehof en het Hof van Cassatie. Er zou bijgevolg in eerste instantie een methode moeten worden uitgewerkt waarmee de in deze verslagen vervatte aanbevelingen snel en efficiënt in wetgeving kunnen worden omgezet. Het door de Kamer overgezonden wetsontwerp gaat een stuk verder, maar de discussie daarover belooft niet van een leien dakje te zullen lopen.

De heer Delpérée merkt op dat de opvolging van vernietigingsarresten van het Arbitragehof niet alleen de assemblees aanbelangt, maar ook de onderscheiden regeringen. Zijn kortstondige ervaring als senator heeft hem inmiddels geleerd dat er weinig wetgevingsinitiatieven van parlementsleden het Belgisch Staatsblad bereiken.

De heer Arts, voorzitter van het Arbitragehof, zou het als een schok ervaren indien het parlement zou aanvaarden dat de naleving van de Grondwet een aangelegenheid is die aan het Arbitragehof moet worden overgelaten. Een dergelijke houding valt zijns inziens niet te verzoenen met de door de Grondwet aan de wetgever verleende opdracht.

De heer Delpérée onderschrijft deze verklaring volkomen en verklaart er steeds over te zullen waken dat het parlement de Grondwet naleeft.

Volgens de heer Hugo Vandenberghe gaat het debat niet zozeer over de vraag of er naast de Raad van State nog andere commissies moeten worden ingesteld om over de wetgevingskwaliteit te waken. Aan de orde is de vraag in welke mate een juridisch argument nog een politiek relevante rol speelt in het parlementaire debat van vandaag. Van zijn kant kan hij zich niet neerleggen bij de idee dat er alleen nog buiten het parlement pertinente juridische opmerkingen kunnen worden geformuleerd.

Maar wanneer het parlement een advies van de Raad van State naast zich neerlegt, waarin tot de ongrondwettigheid van een voorgestelde bepaling wordt besloten, en het zich verlaat op het oordeel van het Arbitragehof, dan kan men zoveel wetsevaluatiecommissies oprichten als men wil. Het probleem waarmee het parlement heden ten dage wordt geconfronteerd, is dat het parlementslid dat bezorgd is om de wetgevingskwaliteit, er niet langer een prominente plaats inneemt. Zijn rol wordt bewust marginaal gehouden.

Met andere woorden, het parlement verleent onvoldoende gewicht aan het vraagstuk van de wetgevingskwaliteit. En zolang het er niet in slaagt de publieke opinie diets te maken dat wetgevingsvraagstukken een politieke dimensie hebben, zal dat probleem blijven bestaan.

Mevrouw Talhaoui sluit zich aan bij de oproep van het Arbitragehof aan het parlement om kwaliteitsvolle wetgeving uit te vaardigen. Dat vereist onder meer een evaluatie ex ante. Nochtans verwonderen parlementsleden zich er soms over dat rechtscolleges, en inzonderheid het Arbitragehof, de wil van de wetgever miskennen. De wetgever streeft weliswaar een juridisch adequate wetgeving na, maar het is eigen aan het politieke debat dat daarbij compromissen worden gesloten. Dat leidt er soms toe dat rechtscolleges in een wet soms andere doelstellingen ontwaren dan die welke het parlement voor ogen stonden. Spreekster wenst van de voorzitter van het Arbitragehof te weten of meer bepaald de rechters in het Hof die in een assemblee zitting hebben gehad, daar voldoende oog voor hebben.

De heer Delpérée doet opmerken dat het begrip « de wil van de wetgever » niet zo eenduidig is als mevrouw Talhaoui laat uitschijnen. Wanneer parlementsleden een wetgevingsvoorstel met een ruime meerderheid goedkeuren, betekent dat niet noodzakelijk dat zij ieder daarvoor dezelfde redenen hebben. De wil van de wetgever is in dat geval de wil van het aantal parlementsleden die aan de stemming hebben deelgenomen. Elkeen weegt de pro's en contra's tegenover elkaar af en kan dan eventueel besluiten het wetgevingsvoorstel te steunen. Achteraf kan men dan moeilijk zeggen dat één welbepaalde doelstelling aan een wet ten grondslag ligt.

Bijgevolg kan men het Arbitragehof niet zomaar voor de voeten werpen dat het de bedoeling van de wetgever niet zou respecteren.

De voorzitter van het Arbitragehof schaart zich achter deze opvatting. Vandaar dat hij in zijn uiteenzetting de thesis heeft verdedigd dat de zoektocht van het Hof naar de doelstellingen van een wet het juridische overstijgt. Het Arbitragehof stelt de toetsing aan het gelijkheidsbeginsel prioritair, maar dat beginsel heeft geen strikt juridische draagwijdte.

Mevrouw Nyssens stelt vast dat er op dit ogenblik reeds pogingen worden ondernomen om tegemoet te komen aan de rechtspraak van het Arbitragehof.

Zo is in de Kamer van volksvertegenwoordigers een subcommissie opgericht die, weliswaar zeer moeizaam, onderzoekt op welke wijze de wetgeving inzake afstamming in overeenstemming kan worden gebracht met de rechtspraak van het Hof.

In de Senaat is er de dienst Wetsevaluatie die ten behoeve van de commissies voorbereidend studiewerk verricht.

Spreekster ziet echter niet in hoe de door de Kamer voorgestelde paritair samengestelde evaluatiecommissie de haar opgedragen taak in de praktijk zal kunnen vervullen. Zullen de betrokken parlementsleden die in deze commissie zitting zouden hebben, voldoende tijd hebben om diepgravend wetten te evalueren ? Het Franse voorbeeld is op dat vlak verhelderend. L'Office parlementaire d'évaluation de la législation, dat paritair samengesteld is uit leden van de Assemblée nationale en de Senaat, heeft sinds zijn oprichting in 1996 slechts twee verslagen gepubliceerd (cf. www.assemblee-nationale.fr). Er wordt dus eigenlijk geen beroep op gedaan. Dat hoeft niet te verwonderen. Parlementsleden moeten een evenwicht zoeken tussen politieke beschouwingen en hun technische deskundigheid. Men moet echter node vaststellen dat in de politieke arena expertise niet langer wordt gewaardeerd omdat ze geen factor is waarmee stemmen worden gewonnen.

Met betrekking tot het verzoek van de procureur-generaal bij het Hof van Cassatie om dringende en punctuele voorstellen de lege ferenda van het Hof in wetteksten om te zetten, zonder het jaarverslag van het Hof af te wachten, huldigt de heer Hugo Vandenberghe de opvatting dat de jaarverslagen van de procureur-generaal bij het Hof hun waarde zullen blijven behouden omdat zij een algemeen beeld geven van de moeilijkheden die bij de toepassing en de interpretatie van wetgeving zijn gerezen.

Tot staving van zijn stelling dat het jaarverslag niet hoeft te worden afgewacht wanneer dringende wetswijzigingen noodzakelijk zijn, heeft de procureur-generaal opgeworpen dat het misschien verkieslijk was geweest om eerst de « kleine Franchimont », dit wil zeggen de wet van 12 maart 1998, te evalueren alvorens van wal te steken met de zogenaamde « grote Franchimont », dit wil zeggen het ontwerp van Wetboek van Strafprocesrecht.

De heer Vandenberghe is van oordeel dat de procureur-generaal in zijn jaarverslag zelf een evaluatie zou kunnen voorstellen in het licht van de jurisprudentie van het Hof van Cassatie. Wetgevingsevaluatie is een permanente oefening. Er zou dus een permanent observatorium moeten zijn dat over de wetgevingskwaliteit waakt. Dat zou tot uiting kunnen komen in het jaarverslag van de procureur-generaal. Zijn verslag zou voor de wetgever een signaal moeten zijn om in actie te treden.

De heer De Swaef, procureur-generaal bij het Hof van Cassatie, kan zich hierbij aansluiten.

Mevrouw de T' Serclaes vestigt er de aandacht op dat de staatssecretaris voor administratieve Vereenvoudiging bij de behandeling van het wetsvoorstel tot oprichting van een Parlementair Comité belast met de Wetsevaluatie, in de Kamer met betrekking tot de wetsevaluatie ex ante heeft verklaard dat « bij 80 % van de wetten het initiatief uitgaat van de regering. Er worden heel weinig wetsvoorstellen aangenomen » (verslag van de heer Borginon, stuk Kamer, nr. 51-29/9, blz. 11). Dat betekent dat de bal in het kamp van de regering ligt die erover moet waken om zo kwaliteitsvol mogelijke wetsontwerpen in het parlement in te dienen. De staatssecretaris heeft er in de Kamer op gewezen dat de administratie daartoe over twee instrumenten beschikt, namelijk de administratieve impactfiche en de administratieve lastentoets (l.c., blz. 11-12).

Het parlement blijft echter geroepen om de wetsontwerpen van de regering kritisch te onderzoeken en eventueel bij te schaven. Een parlementslid dat de regering ondervraagt over de middelen die zullen worden uitgetrokken met het oog op de toepassing van de op stapel staande wetgeving, krijgt echter nog al te dikwijls te horen dat dat een budgettaire kwestie is die het lid niet aanbelangt. Het parlement moet er dus maar op vertrouwen dat de regering de nodige middelen vrijmaakt.

Die werkwijze is niet aan te bevelen. De budgettaire impact van een wetsontwerp zou een vast onderdeel van de parlementaire voorbereiding moeten uitmaken. Daarom zou de regering bij de voorbereiding ook een financiële impactfiche moeten opmaken die aan het parlement wordt meegedeeld.

Een ander gevolg van het feit dat 80 % van de wetgeving voorvloeit uit regeringsontwerpen, is dat de Raad van State over elk voorontwerp van wet een advies heeft uitgebracht. Wanneer het parlement dan onder vuur komt te liggen vanwege de gebrekkige wetgevingskwaliteit, dan rijst de vraag of dat verwijt niet eerder aan het adres van de regering moet worden gericht omdat zij te weinig rekening heeft gehouden met de adviezen van de Raad van State. Spreekster vraagt zich af hoe zij als parlementslid de regering ertoe kan bewegen een wetsontwerp te wijzigen wanneer zelfs de hooggekwalificeerde juristen van de Raad van State daarin niet zijn geslaagd.

De heer Andersen, voorzitter van de Raad van State, begroet de pertinentie van de opmerkingen van mevrouw de T' Serclaes. Indien de regering een wetsevaluatie wenst, dan dient zij daartoe in de nodige middelen te voorzien. Op dit ogenblik gelden reeds een aantal verplichtingen bij de redactie van een wetsontwerp. Zo moet de huidige stand van de wetgeving worden opgegeven en de daaraan voorgestelde wijzigingen. Voorts moet het advies van de Inspectie van Financiën worden ingewonnen. Daar staat tegenover dat de regering soms niet bereid is om haar gegevens van bijvoorbeeld sociologische en economische aard mee te delen. Het staat dus in de eerste plaats aan de regering om deze informatietaak te vervullen, niet alleen ten opzichte van het parlement dat toch de vertegenwoordiger is van de natie, maar ook ten opzichte van de Raad van State. Het zou deze instellingen in staat stellen de wetgevingsinitiatieven van de regering beter te situeren en deze laatste ertoe te bewegen meer aandacht te schenken aan de wetsevaluatie.

De heer Delpérée leidt hieruit af dat de regering voor ieder wetsontwerp op de financiële impactfiche de middelen zal dienen te vermelden waarmee de evaluatie van de op stapel staande wet zal worden gefinancierd.

De heer Van Nieuwenhove, auditeur bij de Raad van State, heeft begrip voor de vertwijfeling van de parlementsleden die, net zoals de afdeling wetgeving van de Raad van State, pas met een wetsontwerp worden geconfronteerd wanneer de politieke besluitvorming is afgerond en in een tekst is neergelegd. Bovendien wordt van regeringszijde dan nog politieke druk uitgeoefend om de ontwerpen zo spoedig mogelijk goed te keuren.

De kwaliteitsverbetering en de adequate formulering van wetteksten moeten derhalve in de voorbereidingsfase van het ontwerp plaatsvinden. Dat is noodzakelijkerwijze een opdracht voor de uitvoerende macht omdat zij nu eenmaal de politieke besluitvorming domineert.

Op dit ogenblik zijn er reeds enkele projecten inzake wetsevaluatie ex ante hangende. Vraag is waarom daar nog steeds geen werk van is gemaakt.

Spreker geeft twee voorbeelden zonder aanspraak te maken op exhaustiviteit.

1. Een eerste methode is de zelfbevraging aan de hand van een formulier dat op voorhand moet worden ingevuld wanneer men teksten van wet of besluit wenst op te stellen. Over die vragenlijst wordt in commissies allerhande al jaren gediscuteerd. Op dit ogenblik is er enkel een rudimentaire implementatie van de ex ante wetsevaluatie door de administratieve lastentoets. Een degelijke wetsevaluatie en de inschatting van de gevolgen van wetgeving moeten echter veel ruimer worden opgevat dan die toets.

2. De afdeling wetgeving van de Raad van State stelt geregeld vast dat normatieve teksten worden opgesteld door ambtenaren die de praktijk van de wetgevingsleer niet in de vingers hebben. Bijgevolg dienen zij daarmee vertrouwd te worden gemaakt. Bovendien moeten zij structureel administratief worden ondersteund. Hoe dat best gebeurt, moet de uitvoerende macht uitmaken. Maar op dit ogenblik gebeurt er niets. De regering heeft wel al een eerste aanzet gegeven. Naar aanleiding van een recente hervorming van de afdeling wetgeving van de Raad van State heeft de Ministerraad beslist om in elk federaal departement wetgevingsambtenaren aan te wijzen. Die beslissing is echter nog niet geoperationaliseerd. Dat kan misschien aan budgettaire problemen toe te schrijven zijn. Maar spreker kan zich niet voorstellen dat de regering zich, in navolging van de parlementsleden en de hoge rechtscolleges, niet bewust zou zijn van de nood aan wetsevaluatie. Wanneer parlementsleden zich dan de vraag stellen waarom daar zo weinig werk van is gemaakt, zou dat voor hen het signaal moeten zijn om de regering daarover met nog meer aandrang te interpelleren. De hoge rechtscolleges, te weten het Arbitragehof, het Hof van Cassatie en de Raad van State, zijn immers veel minder dan parlementsleden bij machte om de regering tot concrete initiatieven te dwingen. Dat is niet hun taak.

De heer Hugo Vandenberghe komt in het geweer tegen de eerste opmerking van de vorige spreker. Die heeft namelijk een klassiek strijdpunt opgeworpen volgens hetwelk juridisch-technische problemen door de regering moeten worden opgelost omdat het parlement daar niet toe in staat is. Dat komt neer op een abdicatie van het parlement, hetgeen van deze instelling niet mag worden verwacht, temeer omdat de wetgevende macht volgens de Grondwet aan de gekozen assemblees toekomt.

Het parlement wordt heden ten dage geconfronteerd met een principiële koppigheid van de uitvoerende macht die weigert rekening te houden met de opmerkingen van een assemblee. Het is reeds meermaals voorgevallen dat, na het advies van de Raad van State en de behandeling in de Kamer van volksvertegenwoordigers, in de Senaat bij de bespreking van een programmawet nog evidente fouten worden ontdekt. Amendementen die de oppositie dan indient om die ongedaan te maken, worden op verzoek van de regering echter steevast verworpen. Achteraf deinst de regering er dan niet voor terug om dat amendement in een volgend ontwerp van programmawet over te nemen ter correctie van de in de vorige wet begane vergissingen.

Een dergelijke handelwijze is volstrekt onaanvaardbaar en getuigt van een slechte politieke cultuur.

Voorts mag men in deze discussie niet voetstoots aannemen dat er een evident onderscheid bestaat tussen een juridisch en een politiek probleem. De juridische invalshoek houdt dikwijls ook een politieke optie in, een bepaalde gevoeligheid voor een waarde die ten aanzien van het ene punt groter is dan ten aanzien van het andere. In die zin vertoont wetsevaluatie altijd een politieke dimensie. In het parlement moet daaraan voldoende gewicht worden gehecht. Anders zal ons staatsbestel evolueren naar een toestand waarin de uitvoerende macht de wetgeving en de publieke opinie zal manipuleren. Zij beschikt immers over de technische tovenaars die met ingewikkelde formules de wetgeving zo zullen opstellen dat het parlement er niet tijdig meer tegen zal kunnen reageren.

Het is daarom van essentieel belang voor de democratie dat de wetgevende competentie in het parlement voorhanden blijft.

Met betrekking tot de wetsevaluatie ex ante snijdt de heer Vandenberghe een punt aan dat tot op heden niet aan bod is gekomen, namelijk dat op zijn minst 50 % van onze wetgeving van Europese oorsprong is. Deze Europese dimensie heeft tot gevolg dat het debat over de wetsevaluatie tot dat niveau zal moeten worden verruimd. De Europese Grondwet verleent de nationale parlementen immers de bevoegdheid om binnen een termijn van zes weken een subsidiariteitstoets uit te voeren. Dat vergt een snelle opvolging van ontwerpen van verordening en richtlijn. Het is de evidentie zelf dat de wetsevaluatie en de subsidiariteitstoets onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn. Dat veronderstelt dat de dienst Wetsevaluatie van de Senaat beter bestaft wordt om, in samenspraak met bijvoorbeeld de afdeling wetgeving van de Raad van State, een nuttige bijdrage te kunnen leveren bij het blootleggen van de politieke keuzes die ten aanzien van juridische vraagstukken zijn gemaakt.

B. Academici

1. Uiteenzettingen

— Prof. dr. W. Voermans (Universiteit Leiden)

— Prof. dr. P. Popelier (Universiteit Antwerpen) (Interuniversitair Centrum voor Wetgeving)

— De heer J. Van Nieuwenhove (Katholieke Universiteit Leuven) (Interuniversitair Centrum voor Wetgeving)

— Prof. dr. F. Leurquin-De Visscher (Université Catholique de Louvain);

— Prof. dr. M. Van Damme (Vrije Universiteit Brussel)

— Dr. K. Van Aeken (Universiteit Antwerpen)

— De heer N. Bernard (doctor in de rechten en assistent aan de Facultés Universitaires Saint-Louis)

1.1. Prof. dr. W. Voermans (Universiteit Leiden)

Professor Voermans dankt de commissie voor het hem verleende privilege om een uiteenzetting te mogen houden over het onderzoek dat hij heeft verricht naar de voorwaarden van een kwaliteitsvolle EU-wetgeving en de rol die wetsevaluatie daarin te vervullen heeft.

Hij complimenteert het Belgisch Parlement voor de twee initiatieven die er zijn genomen om de wetsevaluatie een institutionele onderbouw te verlenen.

Het hierna volgende betoog is opgebouwd als volgt. Vanuit het begrip wetsevaluatie wordt eerst stilgestaan bij de Nederlandse ervaring inzake wetsevaluatie van nationale wetgeving (a).

Vervolgens wordt ingegaan op Europese projecten inzake evaluatie van EU-wetgeving en de gevolgen van de kwaliteit van EU-wetgeving voor haar uitvoering en handhaving in de EU-lidstaten (b).

a. Het begrip wetsevaluatie en zijn intrede in Nederland

1. Context

In Nederland is het debat over wetsevaluatie al vijftien jaar gaande. Op verschillende tijdstippen werd de regering uitgedaagd om een beleid inzake wetsevaluatie te ontwikkelen. Wetsevaluatie wordt weliswaar hogelijk op prijs gesteld en er wordt geregeld gebruik van gemaakt, maar steeds op een ad-hocbasis.

Daarbij overheerst het gevoelen dat de wetsevaluatie niet de resultaten oplevert die men ervan mag verwachten. Soms houdt het beleid geen rekening met de resultaten van een evaluatie. Dan weer wordt de evaluatie niet opgestart wanneer men dat zou mogen verwachten, of te laat.

De Belgische voorstellen kunnen Nederland tot voorbeeld strekken omdat het bevoegde parlementair orgaan bij wege van verzoekschriften kan worden geadieerd.

2. Definitie

In de Nederlandse dogmatiek wordt, onder impuls van prof. dr. Heinrich Winter (Rijksuniversiteit Groningen), bij consensus, onder wetsevaluatie verstaan, het doelgericht en systematisch verzamelen en analyseren van gegevens over de werking van de wettelijke regeling in de praktijk en de beoordeling daarvan in het licht van de bedoelingen van de wetgever.

In Nederland zijn er reeds verschillende projecten inzake wetsevaluatie uitgevoerd, en dat met wisselend succes.

3. Functies

Wetsevaluatie kan verschillende doelstellingen nastreven.

In de eerste plaats is er de zoektocht naar objectivering, te weten effectmeting en terugkoppeling.

Wetsevaluatie heeft in Nederland ook nog andere functies, waaraan bepaalde risico's verbonden zijn.

Zo wordt de wetsevaluatie in de politieke discussie soms als wisselgeld of smeermiddel gebruikt. Bezwaren of aarzelingen bij bepaalde politieke partijen worden soms ondervangen met de afspraak om bijvoorbeeld binnen vijf jaar na te gaan wat het effect van een wet is geweest, en naar bevind van zaken te handelen.

In dezelfde lijn wordt wetsevaluatie soms aangewend als politiek-strategisch instrument. Partijen die zich tegen een bepaalde wetgeving verzetten, maar er om allerhande redenen toch mee instemmen, zullen hun keuze ten opzichte van hun electoraat rechtvaardigen door erop te wijzen dat ze hun akkoord onder beslag van een wetsevaluatie hebben gegeven.

Wetsevaluatie kan ook een legitimerende functie hebben. De aankondiging dat de effecten van een wet zullen worden gemeten en beoordeeld, kan het maatschappelijk draagvlak van die wet verruimen.

4. Risico's

In Nederland is naar aanleiding van een rapport van de Rekenkamer begin jaren 1990 een debat losgebrand over de risico's die wetsevaluatie met zich brengt.

Een eerste gevaar is dat publiek geld wat lichtzinnig wordt verbrand in grootscheepse evaluatieprojecten die niet meer zijn dan een ritueel.

Een tweede risico, waarop hiervoor al is gealludeerd, is dat in een wet de verplichting tot evaluatie wordt ingeschreven, met de bedoeling om een tweede ronde uit te lokken in de discussie over de doelstellingen van die wet.

Een partij die aanvoelt dat ze de goedkeuring van een wetsvoorstel niet kan verhinderen, zal pogen daarin een evaluatiebepaling te doen opnemen. Ze zal de evaluatie dan aangrijpen om het debat over die wet weer aan te zwengelen om zo te pogen haar ongedaan te maken.

Een derde risico is wetgevingsinstabiliteit. In Nederland zijn de afgelopen jaren enkele grootscheepse wetgevingsprojecten opgestart zoals de algemene Wet Bestuursrecht en de Herziening van de Rechterlijke Organisatie. Er is daarbij voor een gefaseerde aanpak gekozen, waarbij in elke fase wetgeving wordt goedgekeurd en onmiddellijk wordt nagegaan wat de effecten daarvan zijn. Op die manier kan de tweede fase in het wetgevingsproces daarop worden afgestemd. Volgens professor Voermans die bij deze twee projecten betrokken is geweest, heeft die werkwijze prima resultaten opgeleverd. Daartegenover staat dat deze aanpak nervositeit wekt bij de uitvoeringsorganisaties en het publiek, die zich over wetgevingsinstabiliteit beklagen. Door een te vroege evaluatie bestaat het gevaar dat wetgeving voortdurend wordt gewijzigd en bijgestuurd.

5. Types

In Nederland worden verschillende soorten wetsevaluatie onderscheiden. Één van de meest gekende typologieën is de ex ante en de ex post evaluatie.

— Evaluatie ex ante

Het wetgevingsbeleid voorziet in een bepaald aantal toetsen die moeten worden uitgevoerd vooraleer een wetsvoorstel mag worden goedgekeurd. Zo wordt nagegaan of het voorstel bijvoorbeeld geen overmatige financiële en economische lasten meebrengt voor instellingen en ondernemingen, wat de milieulasten zijn enzovoort.

— Evaluatie ex post

Na verloop van tijd, bijvoorbeeld vijf jaar, wordt nagegaan of de doelstellingen die aan een wet ten grondslag liggen, in de praktijk zijn gerealiseerd.

Het onderzoek van professor Voermans onder meer inzake Europees wetgevingsbeleid heeft aangetoond dat een systematische ex ante evaluatie van de doorloopeffecten van een wet heel wat problemen voorkomt die kunnen opduiken bij een ex post evaluatie. Een groot probleem voor evaluatoren is namelijk dat de wetgever niet altijd voldoende duidelijk heeft aangegeven wat de doelstellingen zijn van een wet. Daarom dient hij de ratio legis precies te omschrijven en de criteria te bepalen aan de hand waarvan het welslagen van een wet kan worden afgemeten. Blijft hij op dat vlak in gebreke, dan zijn de evaluatoren genoodzaakt om zelf de doelstellingen van de wet te achterhalen en een peilstok te ontwerpen. Dat kost tijd en geld. Bovendien zal de wetgever weinig kunnen aanvangen met de resultaten van een evaluatieonderzoek dat op wankele gronden is gevoerd.

In Nederland poogt men nu op dat vlak vooruitgang te boeken.

b. Onderzoek inzake Europees wetgevingsbeleid

Omstreeks 2000 rees in Nederland enige bezorgdheid over de kwaliteit van de EU-wetgeving en de mogelijk negatieve consequenties daarvan voor de uitvoering ervan in de EU-lidstaten. Er werd daarom wetenschappelijk onderzoek verricht naar een eventueel aanwijsbaar oorzakelijk verband tussen de twee. De resultaten van dit onderzoek zijn mee verwerkt in de overwegingen van de Mandelkern-groep.

Het onderzoek bracht een aantal verrassende vaststellingen aan het licht.

EU-regelgeving werd niet alleen in Nederland, maar ook in andere EU-lidstaten dikwijls niet op dezelfde systematische wijze aan evaluatie onderworpen als de eigen regelgeving.

In het raam van haar toezicht op de uitvoering van EU-regelgeving vraagt de Europese Commissie de lidstaten na verloop van tijd om hun ervaringen met die regelgeving mee te delen. Doorgaans starten de lidstaten geen ruim evaluatieonderzoek op, zoals ze dat doen voor hun eigen regelgeving, maar blijven ze hangen in een algemene beleidsbeschouwing die vaak niet erg doordringend is.

Wat meer verwondering wekte, was de conclusie dat een aantal Europese bepalingen niet uitvoerbaar bleken. Een aardig voorbeeld daarvan betrof de afvalverwerking van geïmpregneerd hout, in casu tropisch hardhout dat met chemicaliën is bewerkt en daardoor zeer duurzaam is, maar tegelijkertijd ook erg vervuilend. Daarom werd bepaald dat dit hout niet als afval mocht worden behandeld, maar moest worden gerecycleerd. Daartoe werd op voorstel van het Europees Parlement een onderscheid gemaakt naargelang dit hout binnen dan wel buiten de Europese Unie was geproduceerd.

In de praktijk was het voor de inspectiediensten echter niet doenbaar om bij de afbraak van een oude woning voor elke houtsoort die ze in het sloopafval aantroffen, te bepalen in welk land het was behandeld.

Deze anekdote werpt licht op nog een ander proces.

Er rijzen namelijk niet alleen toepassingsproblemen met betrekking tot Europese regelgeving. Ook Nederlandse wetgeving is daar niet vrij van. Maar Nederlandse uitvoeringsinstanties kunnen in dat geval aan de bel trekken en het probleem in casu bij het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) aankaarten die de zaak dan verder zal onderzoeken en voor de nodige remedies kan zorgen. Een dergelijk circuit ontbreekt met betrekking tot het Europees recht. Wanneer de Europese regelgeving keurig in de Nederlandse rechtsorde is geïmplementeerd en de Europese Commissie daarmee vrede neemt, dan wenst het ministerie van VROM liever geen gedonder meer. Die papieren cultuur van implementatie van EU-regelgeving komt in alle lidstaten voor. Dat verklaart het hoge implementatiedeficit dat niet ontdekt wordt. Europese beleidsprocessen zijn betrekkelijk eendimensionaal. Beleid wordt ontwikkeld en daarna geïmplementeerd. Daar blijft het bij.

Bovendien zijn lidstaten niet geneigd om de Europese Commissie te laten weten dat ze er niet in slagen EU-regelgeving uit te voeren. Op grond van artikel 226 van het EG-Verdrag kan de Commissie immers de infractieprocedure inleiden tegen een lidstaat die zijn uitvoeringsverplichtingen niet is nagekomen. In de praktijk liggen de verhoudingen tussen de Commissie en de lidstaten niet zo scherp. Maar er staat alleszins geen premie op de niet-uitvoering van EU-regelgeving. In de rechtsleer worden dat « stille verliezen » genoemd.

Die stille verliezen bestaan hierin dat EG-wetgeving — mede ten gevolge van kwaliteitsgebreken — voor nationale uitvoerings- of handhavingsinstanties nogal eens niet uitvoerbaar of handhaafbaar blijkt te zijn. En dat terwijl de implementatie op papier geheel in orde is.

Hoe verlopen de meting en de analyse van de effecten van EU-wetgeving ?

Tot eind jaren 1980 werd die toezichtstaak aan de Commissie overgelaten. Met de ontwikkeling van een Europees milieubeleid werden er stilaan evaluatiebepalingen in de EU-wetgeving opgenomen. Dat was een nieuw gegeven. Er rezen immers al lang problemen bij de implementatie van Europese wetgeving. Niet alleen was er een gebrek aan toezicht, tevens bleef de handhavingspraktijk in gebreke. Daarom werd de Mandelkern-groep opgericht die diende na te gaan of er in de Europese Unie geen betere wetgevingspolitiek kon worden uitgedokterd.

Een van de belangrijkste problemen waarop deze groep wees, was het gebrek aan toezicht op en evaluatie van Europese wetgeving. Die gedachte was in 2001 al geformuleerd in het Witboek Europees Bestuur (European Governance) (COM (2001) — 428 definitief). De nieuwe officiële beleidslijn was dat gestreefd moest worden naar een vereenvoudiging en een kwaliteitsverbetering van de wetgeving. Dat houdt een feedbackcultuur in met een meer gestructureerde evaluatie van de wetgeving en een betere handhaving.

In het Europees wetgevingsbeleid zijn daar inmiddels al sporen van terug te vinden. Zo heeft de Commissie in 2002 het « Actieplan Vereenvoudiging en verbetering van de regelgeving » aangenomen (Com/2002/278), waarin onder meer wordt bepaald dat niet alleen naar een goede ex ante evaluatie moet worden gestreefd (regulatory impact assessment), maar ook naar een efficiënte ex post evaluatie.

In het verlengde daarvan werd in juni 2003 een interinstitutioneel akkoord Better lawmaking gesloten (2003/C 321/01), waarin aangedrongen wordt op een vroege ex ante evaluatie van wetsvoorstellen van de Commissie.

Ter uitvoering hiervan heeft de Commissie in haar schoot een better regulation unit opgericht die momenteel met wisselend succes, in het raam van een ex ante evaluatie, de impact assessment procedure aan het optuigen is. Bedoeling is alle wetgevingsvoorstellen van de Commissie en belangrijke beleidsinitiatieven daaraan te onderwerpen. Daarbij zouden inzonderheid de economische en de sociale effecten en de milieueffecten worden ontleed.

Gelet op de nog beperkte capaciteit van de Commissie werd tijdens het eerste werkjaar in 2003 maar 20 % van het volledige volume aan voorstellen, te weten 45, op die manier gescreend. In 2004 werd op 65 voorstellen gemikt, maar dat cijfer zou niet zijn gehaald. De vooruitgang die de Commissie op dit terrein boekt, is grotendeels op conto te schrijven van het Verenigd Koninkrijk waar de regering-Blair veel aandacht besteedt aan better regulation en het onderzoek naar de effecten van voorgenomen regelingen, via een impact assessment, op met name middelgrote en kleine bedrijven. Onder impuls van de Britten vindt deze methode stilaan ingang in het Europees wetgevingsproces.

In de praktijk verloopt die impact assessment procedure in een wat vormvrije context. Er bestaat wel een draaiboek met de verschillende stappen die moeten worden gedaan. Zo moet worden nagegaan welke alternatieven er zijn voor de voorgenomen regeling. Voorts wordt aangegeven op welke wijze de effecten van die regeling op economisch en sociaal vlak en op het milieu moeten worden geëvalueerd.

Dat alles valt onder de noemer van ex ante evaluatie.

Het schort de Europese instellingen echter nog steeds aan een doeltreffende ex post evaluatie waarmee de zogenaamde « stille verliezen » in de lidstaten kunnen worden teruggedrongen. Er zou dus, net zoals voor de nationale regelgeving, een circuit moeten worden uitgetekend waarlangs de lidstaten aan de Europese Commissie de resultaten kunnen meedelen van hun evaluatieonderzoek naar de toepassing en de handhaving van omgezette richtlijnen.

Tot slot nog twee opmerkingen.

Het lijkt professor Voermans een grote uitdaging voor de Belgische federale wetgever om na te gaan in welke mate het evaluatieonderzoek naar de doorwerking van het Europees recht in de nationale rechtsorde in de Belgische evaluatiecyclus kan worden verwerkt. Het zal een complexe opdracht zijn om in de procedure een aanhechtingsmoment te vinden waarbij de Europese dimensie van de wetgeving, in het licht van de bedoeling van een Europese richtlijn, mee in ogenschouw kan worden genomen.

Voorts mag de grote zucht naar evidence based policymaking die thans in de Angelsaksische rechtsliteratuur furore maakt, niet worden veronachtzaamd. Hoe objectiever de beschikbare informatie, hoe beter de kwaliteit van de argumenten die bij de afweging van de verschillende beleidsalternatieven worden aangevoerd, des te hoger de kwaliteit van het resultaat. Een wetenschappelijke benadering van zowel de ex ante als de ex post evaluatie kan daartoe bijdragen.

1.2. Professor dr. Patricia Popelier (Universiteit Antwerpen) (Interuniversitair Centrum voor Wetgeving) en de heer Jeroen Van Nieuwenhove (Katholieke Universiteit Leuven) (Interuniversitair Centrum voor Wetgeving)

Inleiding

Professor Popelier en de heer Van Nieuwenhove danken op hun beurt de commissie voor de uitnodiging voor deze hoorzitting die naadloos aansluit op de hoorzittingen die zij tijdens de zitting 1998-1999 heeft gehouden over het door de regering ingediende wetsontwerp houdende instelling van een procedure voor de evaluatie van de wetgeving (zie het verslag van de heer Caluwé van 14 januari 1999, stuk Senaat, nr. 1-955/3). Het is precies dat wetsontwerp dat de inspiratiebron vormt voor het thans voorliggende wetsvoorstel nr. 3-464.

Met deze ruim opgezette informatieronde legt de Senaat in ieder geval een grotere wijsheid aan de dag dan de Kamer.

Interuniversitair Centrum voor Wetgeving

Professor Popelier en de heer Van Nieuwenhove treden op als vertegenwoordigers van het Interuniversitair Centrum voor Wetgeving. Dit centrum werd in 2004 opgericht om de academische expertise van de verschillende Vlaamse universiteiten inzake wetgeving te bundelen. Het centrum treedt op als motor voor wetenschappelijk onderzoek naar wetgevingsvraagstukken, organiseert vormingsactiviteiten voor de overheid en tracht de beleidsmakers voor dit thema te sensibiliseren.

Het Centrum is multidisciplinair samengesteld uit effectieve leden die uit de academische wereld afkomstig zijn, en corresponderende leden uit instellingen en overheidsdiensten die met wetgeving zijn begaan, zoals de verschillende assemblees en de hoge rechtscolleges.

Het Centrum staat ter beschikking van de overheid in het algemeen en van het parlement in het bijzonder voor onderzoek inzake wetsevaluatie. Het kan desgevraagd bijstand verlenen bij specifieke evaluatieonderzoeken.

Bespreking van het wetsontwerp en het wetsvoorstel

Algemene beschouwingen

1. De Belgische aanpak

De Belgische aanpak van de wetsevaluatie staat in schril contrast met de Nederlandse. Ons land heeft nauwelijks ervaring met een methodologisch opgezette wetsevaluatie, maar poogt er onmiddellijk een structurele regeling voor uit te werken. Het gemis aan praktijkervaring vormt echter een zwakte. In Nederland is de situatie net andersom. Het heeft over de jaren heen een ruime ervaring inzake wetsevaluatie opgebouwd, maar werkt nog steeds op een ad hoc-basis. Pas nu wordt overwogen er een institutionele onderbouw aan te verlenen. Deze werkwijze biedt het voordeel dat Nederland lering kan trekken uit de reeds uitgevoerde evaluatieonderzoeken.

2. Wetsevaluatie ex post én ex ante

Een behoorlijk wetgevingsbeleid vereist onder meer een voortdurende controle van de kwaliteit van wetgeving, zowel bij de conceptie (ex ante) als naderhand (ex post). Het institutionaliseren van de wetsevaluatie ex post, zoals het wetsontwerp en het wetsvoorstel beogen, is een goede zaak en verdient bijval.

Wetsevaluatie ex post kan echter niet los worden gezien van een evaluatie ex ante, en wel om twee redenen :

1) wetsevaluatie ex post gaat over bestaande wetten, die reeds uitwerking hebben in de rechtsorde. Het is echter minstens even belangrijk om ook op voorhand een controle te organiseren bij de productie van wetgeving. Ook bij wetgevingskwaliteit geldt dat voorkomen beter is dan genezen : het is verkieslijk om de kwaliteit van wetgeving te waarborgen vooraleer ze in werking treedt;

2) om een goede wetsevaluatie ex post uit te voeren, is het noodzakelijk dat er gegevens beschikbaar zijn over de situatie vóór de invoering van de wet. Dat maakt het mogelijk om op een methodologisch verantwoorde wijze na te gaan welke impact de wet nu eigenlijk gehad heeft. Die gegevens kunnen worden geïnventariseerd in een evaluatie ex ante. In een evaluatie ex ante worden ook de doelstellingen verduidelijkt en een inschatting gemaakt van de mogelijke gevolgen. Aan de hand van deze gegevens wordt duidelijk wat de evaluatie ex post nu precies moet nagaan.

Aangezien wetsevaluatie ex ante het gehele totstandkomingsproces moet begeleiden, vanaf de voorbereidende fase, en het gros van de wetgeving voortkomt uit regeringsinitiatief, is de regering de eerste verantwoordelijke voor het uitvoeren van een wetsevaluatie ex ante. Het parlement kan daartoe evenwel bijdragen :

1) door de regering aan te sporen een wetsevaluatie ex ante te integreren in het besluitvormingsproces, bijvoorbeeld in de vorm van een reguleringsimpactanalyse (RIA) (20) ;

2) door bij de behandeling van een wetsontwerp toe te zien op de aanwezigheid van een schriftelijke neerslag van deze evaluatie en op de kwaliteit daarvan.

Een ex ante-evaluatie dwingt de auteur van regelgeving tot het expliciteren van de doelstellingen en de middelen om die doelstellingen te bereiken. Aldus draagt ex ante-evaluatie ook bij tot een grotere transparantie van het wetgevingsproces en tot een meer effectieve parlementaire controle op de regeringsinitiatieven.

3. Evaluatie door één kamer of door beide kamers

Een in het oog springend verschilpunt tussen het wetsvoorstel en het wetsontwerp is dat het wetsvoorstel de wetsevaluatie toevertrouwt aan de Senaat, terwijl het wetsontwerp uitgaat van de rol van beide kamers van het federale parlement.

De keuze tussen beide uitgangspunten is in de eerste plaats een politieke keuze waarvan men enkel kan hopen dat ze niet leidt tot het verder uitblijven van een regeling inzake wetsevaluatie.

De argumenten waarop men zich kan beroepen met het oog op die politieke keuze hebben voornamelijk betrekking op de grondwettelijke taakverdeling tussen de twee kamers (21) . De hervorming van het tweekamerstelsel in 1993 beoogde een gemengde rol voor de Senaat. De concentratie van de politieke controle bij de Kamer van volksvertegenwoordigers moest het voor de Senaat mogelijk maken zich vooral toe te leggen op zijn nieuwe rol van reflectiekamer inzake wetgeving en van overlegkamer tussen de deelgebieden. In de praktijk moet men vaststellen dat die nieuwe rol in de praktijk onvoldoende uit de verf komt.

De Senaat kan zich op zijn rol van reflectiekamer beroepen om een exclusieve bevoegdheid op te eisen inzake wetsevaluatie, zoals het wetsvoorstel ook doet. Daarbij moet dan wel worden opgemerkt dat de wetgever de Kamer van volksvertegenwoordigers niet kan verbieden om zelf ook een wetsevaluatie ex post op te zetten indien zij dat zou wensen, eventueel door een regeling in haar reglement. Bovendien — en dit is natuurlijk nog relevanter — zal de Kamer ook moeten instemmen met het wetsvoorstel. Dat is nogal onzeker, aangezien de Kamer het wetsontwerp-Vande Lanotte in de vorige zittingsperiode heeft verlaten voor een eigen wetsvoorstel.

Ten slotte moet ook worden verwezen naar de recente voorstellen tot hervorming van het tweekamerstelsel. Volgens die voorstellen zou de Senaat volledig samengesteld worden uit vertegenwoordigers van de deelgebieden en zouden zijn bevoegdheden worden beperkt tot de aangelegenheden die de deelgebieden aanbelangen. De toekomst van deze voorstellen is onzeker, ook al werd er al rekening mee gehouden bij het opstellen van de herzieningsverklaring. Hoe het ook zij, men kan niet om de vaststelling heen dat, wanneer de samenstelling en de bevoegdheden van de Senaat dergelijke wijzigingen zouden ondergaan, er geen argumenten meer zijn voor een exclusieve rol van de Senaat inzake wetsevaluatie, wel integendeel. Maar men kan natuurlijk ook niet verwachten dat de wetgever hierop vooruitloopt.

4. Belang van interdisciplinariteit

Zowel het wetsontwerp als het wetsvoorstel zijn vanuit een juridische invalshoek geconcipieerd. Zowel de selectie van evaluatieprojecten als de evaluatieonderzoeken zelf geschieden op grond van juridische criteria. De klemtoon ligt op de moeilijkheden die rechtscolleges ondervinden bij de interpretatie en de toepassing van wetgeving naar aanleiding van een geschil tussen rechtssubjecten. Deze benadering gaat evenwel voorbij aan andere aspecten die in aanmerking kunnen worden genomen bij de evaluatie van de doeltreffendheid van een wet. Daarom wordt gepleit voor een verruiming van de criteria op grond waarvan evaluatieprojecten kunnen worden geselecteerd. Dat impliceert dat het echte evaluatieonderzoek niet alleen aan juristen moet worden toevertrouwd, maar ook aan vertegenwoordigers van andere disciplines, zoals economisten en sociologen. Het meeste denkwerk over wetsevaluatie is tot op heden trouwens verricht in het sociaal-wetenschappelijk en economisch milieu. De mate waarin vertegenwoordigers van al deze disciplines bij het onderzoek worden betrokken, zal afhangen van de aard van de wet en het doel en de methode van de evaluatie. Voor sommige wetten zal bijvoorbeeld een meer juridische analyse raadzaam zijn. Maar zelfs in dat geval verdient het aanbeveling het onderzoek interdisciplinair te voeren.

Wetsontwerp tot oprichting van een Parlementair Comité belast met de wetsevaluatie (stuk Senaat, nr. 3-648/1)

Artikel 2

1. In dit artikel wordt vastgelegd wie de wetten zal evalueren. Dat is een zeer belangrijke vraag. Er zijn in dat opzicht verschillende mogelijkheden :

1) de regering die het gros van de wetten ontwerpt, evalueert ze ook;

2) het parlement evalueert;

3) een onafhankelijk orgaan evalueert;

4) de evaluatie wordt toevertrouwd aan werkgroepen ad hoc, die kunnen bestaan uit vertegenwoordigers van het bestuur, van belanghebbende partijen en uit onafhankelijke evaluatoren. Het is ook mogelijk om projecten uit te besteden aan onafhankelijke evaluatoren.

Wat de evaluatie ex post betreft, wordt in de doctrine meestal aangedrongen op een onafhankelijke evaluator (22) .

Die onafhankelijkheid is nodig om de volgende redenen :

1) de evaluator moet zelf initiatieven kunnen ontplooien, bijvoorbeeld voor projecten die niet hoog op de politieke agenda staan. Hij moet ontvankelijk zijn voor allerlei bronnen die een probleem onder de aandacht kunnen brengen, zonder daarbij onmiddellijk een politieke beoordeling te laten meespelen;

2) de evaluator moet voldoende bewegingsvrijheid hebben om evaluaties door te voeren op basis van wetenschappelijke methodes, zonder beïnvloeding in de richting van een of ander vooropgesteld resultaat.

Anderzijds is een voldoende nauwe band noodzakelijk met de wetgever, die uiteindelijk de resultaten van de evaluatie moet implementeren.

Ook dat kan op verschillende manieren.

De Zuid-Afrikaanse Law Commission bijvoorbeeld is een onafhankelijk orgaan, bestaande uit onafhankelijke leden — onder meer magistraten —, maar het heeft medewerkers die nauw verbonden zijn met het ministerie van Justitie. De commissie maakt zelf een evaluatieprogramma op, maar de minister moet het goedkeuren en kan amenderen, schrappen en toevoegen (23) .

In Nederland stellen de ministeries evaluatieprogramma's op, maar voor de concrete projecten worden werkgroepen opgericht, die het eigenlijke onderzoek vaak ook uitbesteden. Dat veronderstelt wel dat de departementen zelf over de nodige expertise beschikken om het onderzoek te volgen en om toe te zien op de kwaliteit (24) .

2. In dit geval werd geopteerd voor een evaluatie door een politiek orgaan op parlementair niveau : een Parlementair Comité bestaande uit elf volksvertegenwoordigers en elf senatoren.

Dat lijkt erg op het Franse model (25) . In de toelichting wordt ook verwezen naar dat model (26) . Het Franse model is nochtans niet het na te volgen voorbeeld. De Franse Office parlementaire d'évaluation de la législation heeft immers bijzonder weinig werk verricht. Er zijn twee, methodologisch weinig indrukwekkende verslagen gepubliceerd, over weinig belangrijke onderwerpen. Volgens Franse commentaren was deze Office drie jaar na haar oprichting al dood (27) . Het falen van dit initiatief heeft wellicht specifieke oorzaken. De evaluatiecommissie was voor haar input erg afhankelijk van andere parlementaire commissies en de paritaire samenstelling tussen kamerleden en senatoren bleek problematisch bij verschillende politieke meerderheden in beide kamers (28) . Het komt ons voor dat lering moet worden getrokken uit de ervaring in Frankrijk. Het toevertrouwen van wetsevaluatie aan een politiek samengesteld orgaan heeft beslist intrinsieke voordelen, maar het vertoont een belangrijk en misschien zelfs fataal nadeel : de concrete resultaten (en dus het succes van de hele regeling) hangen af van de politieke wil én de interesse van de parlementsleden die de evaluatiecommissie zullen samenstellen (29) . Zijn de parlementsleden er van overtuigd dat zij dit in voldoende mate zullen kunnen (blijven) opbrengen ? Het zou bijzonder jammer zijn indien zonder een diepgaande bezinning het Franse voorbeeld zou worden gevolgd en de regeling vervolgens een gelijkaardig lot krijgt als in Frankrijk.

Gelukkig wordt het Franse model niet volledig gevolgd. De ruime toegang tot de commissie, die ook door particulieren kan worden geadieerd, zou het comité misschien een ruimere blik kunnen bieden dan een louter politieke invalshoek. Op dit onderdeel wordt verder in deze tekst ingegaan. Toch is het zeer de vraag of die aanpassingen van aard zijn om een succesformule veilig te stellen en lijkt het ons dat de samenstelling van het evaluerend orgaan ernstig moet worden heroverwogen.

3. Los van de bedenkingen in verband met de samenstelling van het evaluerend orgaan moet worden gewezen op het gevaar van een te politiek geïnspireerde sturing van de selectie van projecten en de evaluatie van projecten. Evaluatie vereist een wetenschappelijke methodologie. Men dient daarbij bovendien voor ogen te houden dat evalueren geen louter juridische bezigheid is, maar een interdisciplinaire aanpak veronderstelt. Het zou dan ook verkeerd zijn het eigenlijke werk enkel aan juridische medewerkers en diensten toe te vertrouwen. Evaluatieprojecten kunnen eventueel worden uitbesteed (zie art. 7) (30) , maar ook dan is controle nodig op de evaluatiemethode en het uitgevoerde werk. Het eigenlijk evaluerend orgaan dient interdisciplinair te worden samengesteld en met de nodige waarborgen voor een methodologisch correcte aanpak.

De interventie van politieke mandatarissen zou vooral gericht moeten zijn op de goedkeuring van het evaluatieprogramma, het ter beschikking stellen van de nodige middelen en het in ontvangst nemen en implementeren van de resultaten. Deze suggestie mag niet begrepen worden als een wetenschappelijk-technocratische reflex. Het komt er op aan om de democratische bezorgdheid te verzoenen met de eisen van een vanuit wetenschappelijk oogpunt adequate evaluatie.

Een politieke bijsturing lijkt aanvaardbaar bij de selectie van wetten die aan evaluatie onderworpen moeten worden, zodat geen tijd en geld wordt geïnvesteerd in projecten die toch geen kans op implementatie maken omdat politici niet geïnteresseerd zijn, of juist omdat het thema politiek te gevoelig ligt. De selectie mag evenwel niet louter politiek zijn, om de wetten die in aanmerking kunnen komen voor evaluatie zo ruim en verscheiden mogelijk te houden. Politieke beïnvloeding van de eigenlijke evaluatie is niet aanvaardbaar, omdat de objectiviteit daarvan moet worden gewaarborgd.

Het Parlementair Comité belast met de wetsevaluatie zou dus beter worden geconcipieerd als een orgaan dat controle uitoefent over de selectie van evaluatieprojecten door de jaarlijkse goedkeuring van een programma met voorstellen voor nieuwe evaluatieprojecten (met het recht om specifieke projecten af te keuren of er toe te voegen), zonder zich rechtstreeks in te mengen in de verdere afwikkeling van lopende evaluatieprojecten. Voor de eigenlijke evaluatie zou beter een interdisciplinair samengestelde dienst worden opgericht die zo nodig evaluatieprojecten kan uitbesteden, maar alleszins voldoende kennis en expertise heeft om de kwaliteit van het uitbestede werk te beoordelen en om een aantal evaluaties zelf uit te voeren.

Het komt ons voor dat deze werkwijze het noodzakelijke primaat van de politiek en de noodzakelijke wetenschappelijke expertise en de vereiste onafhankelijkheid die daarmee samengaat, op een betere en vooral meer realistische wijze verzoent dan het huidige wetsontwerp.

Artikelen 3-5

1. Het is een goed idee om de toegang tot het evaluerend orgaan open te trekken, met andere woorden om de signaalfunctie zo ruim mogelijk te maken. Verondersteld kan worden dat enkel verzoekschriften met een goed onderbouwd dossier uiteindelijk als evaluatieproject zullen worden voorgesteld. Dat betekent dat ook materies die niet onmiddellijk op de politieke agenda staan, onder de aandacht kunnen komen wanneer de maatschappelijke relevantie als voldoende wordt beoordeeld.

2. Artikel 3, 1º, verwijst naar « moeilijkheden die rijzen bij de toepassing van de vigerende wetten ». Wetgeving kan vaak echter niet los worden gezien van besluiten. Het lijkt dan ook aangewezen om ook uitvoeringsbesluiten van wetten uitdrukkelijk op te nemen in deze regeling. Het parlement zou aldus aan de regering aanwijzingen kunnen geven om de nodige aanpassingen in uitvoeringsbesluiten door te voeren (31) .

3. Art. 3 bevat een opsomming van moeilijkheden die aangekaart kunnen worden. Het is niet duidelijk waarom die moeilijkheden limitatief zijn opgesomd. Zo is het mogelijk dat een wet « aangepast » is aan de situatie die ze regelt, maar onbedoelde neveneffecten heeft. Valt dit onder « fouten » in art. 3, 1º, of kan dit probleem principieel niet aangekaart worden ? In artikel 6 wordt voorrang gegeven aan de evaluatie van wetten die bovenmatige administratieve lasten teweegbrengen. Artikel 3, 1º, biedt alvast geen ruimte om dat aan te kaarten. Moet het gezien worden als een « onaangepastheid » in de zin van art. 3, 2º ? Het lijkt dan ook verstandig om de opgesomde criteria te versoepelen of te verruimen.

4. Het verzoekschrift mag enkel betrekking hebben op wetten die ten minste drie jaar van kracht zijn. Er wordt van uitgegaan dat wetten eerst in voldoende mate in de samenleving geïmplementeerd moeten zijn alvorens een wetsevaluatie zinvol kan zijn.

Over de precieze duur bestaat onenigheid en de ideale termijn kan natuurlijk voor elke regeling anders zijn. In de doctrine wordt voor impactmeting een termijn van vijf jaar voorgehouden; een evaluatie na kortere termijn zal evenwel reeds informatie kunnen verschaffen over de implementatie van de wet of de belangrijkste knelpunten (32) . Sommige wetten volgen ook een eigen, bijzonder ritme, zoals bijvoorbeeld kieswetten, die enkel in specifieke periodes (bij verkiezingen) een impact hebben (33) .

Wanneer men als regel een wachttermijn wil instellen om de wet op kruissnelheid te laten komen, dan is het wellicht beter om die termijn als beginsel voorop te stellen in een reglement, handleiding of draaiboek eerder dan in de wet zelf, en uitzonderingen expliciet toe te laten. Soms kan het immers wenselijk blijken om al sneller tot evaluatie over te gaan.

5. De werking van het Comité hangt af van de indiening van verzoekschriften. Waarom kan het Comité evenwel niet zelf en in eigen naam — dus niet in de hoedanigheid van een aantal van zijn leden — projecten voorstellen, bijvoorbeeld op basis van de verslagen die worden onderzocht krachtens de artikelen 11 en 12 ?

Hiertoe zou een nieuw artikel 6bis kunnen worden ingevoegd dat luidt als volgt :

« Art. 6bis. Het Comité kan [bij meerderheid van zijn leden] beslissen op eigen initiatief wetteksten te evalueren. Deze evaluatie gebeurt overeenkomstig de artikelen 7 en 8, eerste en tweede lid. »

Artikel 6

Wetsevaluatie is een tijdsintensieve en vaak ook kostelijke onderneming. Een selectie is dus inderdaad noodzakelijk. Het is goed dat wordt aangeduid aan welke doelstellingen voorrang wordt gegeven, in dit geval : de behoorlijke werking van het rechtsbestel en de reductie van administratieve lasten.

Er zijn echter nog andere criteria die een rol spelen, zoals bijvoorbeeld het beschikbare personeel en de financiële draagkracht. Het is niet aangewezen om per afzonderlijk verzoekschrift te beslissen of eraan gevolg zal worden gegeven en dan de verzoeker « onverwijld » van die beslissing in kennis te stellen.

Beter is het om elk jaar een evaluatieprogramma te maken waarin prioriteiten worden genomen. Bij de opstelling van dat programma kan dan rekening worden gehouden met de beschikbare middelen en kan de relatieve ernst van de klachten in de verscheidene verzoekschriften onderling worden afgewogen of kunnen verscheidene verzoekschriften met dezelfde opmerkingen samen meer gewicht in de schaal leggen.

In dat opzicht is het ook niet nodig om per verzoekschrift een weigering met redenen te omkleden — wat een « bovenmatige administratieve last » zou kunnen worden voor het comité — maar is het beter de positieve keuze voor het evaluatieprogramma en de daarin vervatte prioriteiten toe te lichten. De mededeling van de weigering om een verzoekschrift te behandelen moet dan uiteraard wel behouden blijven, met verwijzing naar dat programma.

Artikel 7

1. Welke verzoekschriften worden onderzocht en wat precies geëvalueerd wordt, moet niet op voorhand en zeker niet per verzoekschrift afzonderlijk worden bepaald, maar moet worden duidelijk gemaakt in het jaarlijkse evaluatieprogramma waarin de concrete evaluatieprojecten worden voorgesteld. Per evaluatieproject moet bepaald worden welke doelstelling de evaluatie heeft (meten van effectiviteit, efficiëntie, impact ...), en vanuit die doelstelling moet de werkmethode worden gekozen. De selectie van de verzoekschriften, alsook de keuze van de doelstelling en de werkmethode moeten derhalve worden ondergebracht in een nieuwe bepaling (die artikel 6 en het eerste lid van artikel 7 vervangt) en die betrekking heeft op het opstellen van het jaarlijkse evaluatieprogramma.

2. Of de middelen de verwachte uitwerking kunnen hebben en de opgelegde doelstellingen kunnen bereiken is een vraagstelling die op haar plaats is in een evaluatie ex ante, maar niet in een evaluatie ex post. Ex post wordt nagegaan of de wet de verwachte uitwerking heeft en de opgelegde doelstellingen bereikt. De formulering die in het eerste lid wordt gebruikt is te restrictief. Een evaluatie ex post kan met name uitwijzen dat een wet de verwachte uitwerking kan hebben en de opgelegde doelstelling kan bereiken, omdat er met de wet op zich niets mis is, maar dat de uitvoering van de wet problematisch is. Gezien zijn controlerende opdracht lijkt het wenselijk dat het parlement ook dergelijke problemen kan onderzoeken. Op zijn minst zouden in de Nederlandse tekst de woorden « kunnen » moeten wegvallen. De Franse tekst zou in dezelfde zin moeten worden aangepast.

3. Dat een beroep kan worden gedaan op deskundigen spreekt vanzelf als de analyse op wetenschappelijke manier moet gebeuren. Hiervoor verwijzen we naar de eerdere opmerkingen over de samenstelling van het Comité. Het verdient aanbeveling om op zijn minst het tweede lid verder uit te werken, best in een afzonderlijk nieuw artikel.

4. Belangrijk bij ex post evaluaties is de openbaarheid van de procedure. Dat wordt overigens ook door de OESO aangemoedigd als participatiemiddel. De consultatie van diensten, beroepscategorieën en personen valt dus aan te moedigen. Die consultatie en de resultaten ervan dienen openbaar gemaakt te worden. Dit beginsel zou best worden opgenomen in het wetsontwerp.

5. Informatie is onontbeerlijk om evaluaties te kunnen uitvoeren. Soms zijn daartoe dwingende maatregelen nodig, bijvoorbeeld om instellingen te verplichten informatie te verschaffen of om ervoor te zorgen dat informatie gegenereerd wordt bijvoorbeeld via controles door politie of inspectie. Het lijkt dan ook wenselijk om het evaluerend orgaan meer uitdrukkelijke bevoegdheden te verlenen om die informatie te bekomen, zowel bij de uitvoerende macht als bij betrokken particuliere personen, instellingen, diensten, enz.

Wie gaat zorgen voor een systematisch bijhouden en analyseren van de nodige gegevens ? Bij de opmaak van een nieuwe wet moet reeds nagegaan worden welke gegevens moeten worden bijgehouden om een latere evaluatie mogelijk te maken en moet men ervoor zorgen dat die gegevens daadwerkelijk worden bijgehouden.

Artikel 8

Een belangrijke garantie die de wet nog zou moeten bieden, is de openbaarheid van de evaluatie. Wie heeft het evaluatieproject uitgevoerd, welke waren de doelstellingen, wie werd geconsulteerd, welke methode werd gevolgd ? Het is dan ook een goede zaak dat over elk evaluatieproject een verslag wordt opgemaakt. Dat verslag zou bovendien openbaar moeten worden gemaakt.

Artikelen 9-10

1. Het is een goed idee om de arresten van het Arbitragehof systematisch na te kijken. Overigens is het een activiteit waarmee de dienst Wetsevaluatie van de Senaat en de juridische dienst van de Kamer zich nu al inlaten (34) . De omschrijving « die een invloed hebben op de doeltreffende werking van het rechtsbestel » is evenwel een onduidelijke formulering. De toelichting bij het wetsvoorstel heeft het enkel over lacunes als gevolg van bepalingen die niet meer kunnen worden toegepast doordat ze ongrondwettig worden verklaard of vernietigd worden (35) . Dit moet dan door wetgevende initiatieven « worden opgevuld ».

Het gaat echter om meer dan dat :

a) de ongrondwettigverklaring in een prejudicieel arrest leidt ertoe dat de bepaling in het voorliggend geschil niet kan worden toegepast, maar de bepaling zelf blijft bestaan. De wetgever moet die bepalingen opheffen. Dat is de hypothese bedoeld in het wetsontwerp;

b) de vernietiging van een bepaling maakt opheffing door de wetgever overbodig want ze geldt erga omnes. Het is wel mogelijk dat de vernietiging de overblijvende tekst incoherent maakt. Dat moet geëvalueerd worden, zowel in deze hypothese als in hypothese a). Dat is de tweede hypothese bedoeld in het wetsontwerp;

c) het Arbitragehof stelt soms vast dat niet de aangevochten bepaling, maar wel een lacune in de wetgeving ongrondwettig is. Een wetgevend initiatief is dan noodzakelijk;

d) het Arbitragehof stelt soms vast dat de aangevochten bepaling ongrondwettig is in zoverre ze niet van toepassing is op een bepaalde categorie. In dat geval dient de bepaling ofwel te worden opgeheven ofwel te worden aangevuld tot die categorie;

e) het Arbitragehof stelt soms vast dat een wet of wetsbepaling voorlopig nog grondwettig is, maar gezien bepaalde evoluties spoedig het gelijkheidsbeginsel zal schenden; of dat een wet als grondwettig wordt behouden onder het voorbehoud dat ze bij de eerstvolgende wijziging wordt aangepast;

f) het Arbitragehof geeft soms een grondwetsconforme interpretatie aan een bepaling die evenwel niet duidelijk uit de wet blijkt — bijvoorbeeld de term gezin in artikel 632 van het Burgerlijk Wetboek werd door het Arbitragehof geïnterpreteerd in het licht van latere verdragen en rechtspraak van het Europees Hof voor de rechten van de mens zodat het ook geldt indien er geen sprake is van een huwelijk, maar uit een letterlijke lezing blijkt dat de wetgever wel degelijk dacht aan gezinnen samengesteld op basis van een huwelijk (36) . Het is mogelijk — en soms ook raadzaam — dat deze interpretatie in de wettekst wordt opgenomen, onder meer in het belang van de rechtszekerheid;

g) het Arbitragehof merkt soms op dat de aangevoerde grieven betrekking hebben op de toepassing van de wet en niet op de tekst van de wet zelf. Men kan zich in een dergelijk geval best voorstellen dat de wetgever zelf toch de situatie wil remediëren door een aanvulling van de wettekst.

2. Waarom is consensus nodig bij een eventueel voorstel van wetgevend initiatief ? Het valt niet zo goed in te zien waarom een uitzondering moet worden gemaakt op het beginsel van de beslissing bij meerderheid.

Artikelen 11 en 12

Niet alleen de rechtspraak van het Arbitragehof en dat van de hoven en rechtbanken kan tot wetgevend optreden nopen. Dat kan ook voortvloeien uit rechtspraak van de Raad van State, het Europees Hof voor de rechten van de mens en het Hof van Justitie.

Dat de Raad van State in dit artikel niet werd opgenomen, is een lacune (37) . Het argument dat de Raad louter de bedenkingen van de afdeling wetgeving zou herhalen en een polemiek zou doen ontstaan over de adviezen die door de wetgever niet werden gevolgd (38) , houdt weinig steek. Deze vrees, die van ongezond wantrouwen getuigt, kan niet verantwoorden dat de nuttige informatie die vanuit de afdeling administratie kan komen, onbenut blijft.

Ook de afdeling wetgeving van de Raad van State kan hier worden opgenomen. Het komt regelmatig voor dat de afdeling wetgeving bij adviezen over uitvoeringsbesluiten opmerkt dat wetsbepalingen, die bijvoorbeeld als rechtsgrond worden ingeroepen, om een of andere reden problematisch blijken. Het lijkt wenselijk dat de wetgever op deze problemen wordt geattendeerd middels een verslaggeving door de Raad van State.

Een wet of een lacune in de wetgeving kan bovendien in strijd zijn met het EVRM of met Europees Gemeenschapsrecht. Ook de veroordeling van een andere staat kan in dat opzicht gelden als een waarschuwing voor België. Het verdient aanbeveling om een systematisch nazicht van deze gevallen op te zetten.

Artikel 13

1. Ook hier is de termijn van drie jaar een nodeloze beperking.

2. Wat betreft het consensusvereiste wordt verwezen naar de tweede opmerking bij de artikelen 9 en 10.

Wetsvoorstel houdende instelling van een procedure voor de evaluatie van de wetgeving (stuk Senaat, nr. 3-464/1)

Artikelen 2 en 3

1. Het evalueren van wetten hangt samen met de wetgevende bevoegdheid. Artikel 2 voegt hier op zich niets aan toe, integendeel : door de opsomming van doelstellingen wordt de mogelijke evaluatie veeleer beperkt. Waar het eigenlijk om gaat, blijkt uit artikel 3 : er wordt een specifieke evaluatieprocedure geïnstitutionaliseerd en in die procedure wordt de evaluatie voorbehouden aan de Senaat. Dat kan evenwel niet beletten dat ook in de Kamer parlementsleden bestaande wetten zouden evalueren.

Volgens het regeerakkoord zou de Senaat in deze legislatuur grondig hervormd worden. Indien hiervan werkelijk werk wordt gemaakt, zou wellicht beter worden afgewacht of de bezinningsrol die nu aan de Senaat werd toebedeeld en waarop de toelichting steunt om de procedure aan de Senaat toe te vertrouwen, wel behouden blijft (zie ook de tweede algemene opmerking).

2. De Senaat kan evalueren op basis van « signalen » die van overal « uit de juridische wereld » kunnen worden uitgezonden, aldus de toelichting (blz. 4). Het voorstel heeft door die nadruk op de « juridische » wereld blijkbaar vooral een juridische evaluatie op het oog.

Dat is een legitieme beleidskeuze, maar men dient wel goed voor ogen te houden dat daarmee slechts een zeer beperkte vorm van evaluatie wordt ingesteld. Indien men de toegang tot de Senaat in zijn hoedanigheid van wetsevaluator openstelt voor « de rechtsonderhorigen », zal gauw blijken dat de problemen die worden vermeld in artikel 2 lang niet altijd te maken hebben met de juridische kwaliteit van de betrokken wetten of reglementen. Bovendien kan een verdergaande evaluatie soms een juridische plicht zijn, bijvoorbeeld om na te gaan of een maatregel na verloop van tijd, bij gewijzigde omstandigheden, nog steeds evenredig is. Dat onderzoek veronderstelt meer dan een louter juridische analyse. Daaruit moge blijken dat alleen al de « Nachbesserungspflicht » van de wetgever vaak een meer dan louter juridische evaluatie veronderstelt.

3. De Senaat kan zelf evalueren, maar kan de eigenlijke uitvoering van de evaluatie ook overlaten aan een speciale commissie of uitbesteden (toelichting blz. 4).

Er wordt niet voorzien in garanties met betrekking tot de onafhankelijkheid van die analyse, de wetenschappelijkheid van de methode en de transparantie van het evaluatieproces. Er wordt evenmin voorzien in een selectieprocedure of in enige transparantie over de criteria die de Senaat zal hanteren om het ene dossier wel en het andere eventueel niet te behandelen. De Senaat moet wel jaarlijks een verslag opmaken van zijn werkzaamheden. Het zou aanbeveling verdienen om jaarlijks eveneens een evaluatieprogramma op te maken, zodat duidelijk is aan welke dossiers prioriteit wordt gegeven (zie hierover ook de opmerking bij artikel 6 van het wetsontwerp nr. 3-648/1).

Artikel 4

Het wetsvoorstel verplicht de procureur-generaal bij het Hof van Cassatie en het College van procureurs-generaal, alsook de Raad van State tot het opstellen van een verslag over de moeilijkheden die de hoven en rechtbanken en de Raad van State ondervonden bij de toepassing en interpretatie van wetten.

De beperking van een verplichte, structurele informatievoorziening tot deze twee rechtscolleges is om twee redenen te beperkt :

1) de rechtscolleges en de Raad van State behandelen slechts een beperkt aantal toepassingsgevallen, met name die gevallen waarin er sprake is van een juridisch conflict of waarin een verzoeker de inhoud van een besluit wenst aan te vechten. Wetgeving moet evenwel in de eerste plaats worden toegepast door de rechtssubjecten zelf en door bestuursinstanties. Rapportages door het bestuur zouden in dit opzicht interessante informatie kunnen aandragen;

2) ook het Arbitragehof kan belangrijke informatie aandragen. De toetsing van de wet impliceert meteen ook de interpretatie ervan. Het Arbitragehof geeft eveneens impulsen om wetgeving te initiëren of te corrigeren (zie de opmerkingen bij het wetsontwerp nr. 3-648/1).

1.3. Mevrouw Françoise Leurquin — De Visscher, professor aan de Université catholique de Louvain

Sommige ideeën zijn heel aanlokkelijk maar niet erg realistisch. Dat is het geval met de evaluatie van de federale wetten. Gedefinieerd als de analyse op basis van wetenschappelijke methodes van de belangrijkste gevolgen van de keuze van de wetgever, komt de wetsevaluatie slechts moeizaam op gang. In 2004 behoren systematische studies gebaseerd op objectieve gegevens en reproduceerbare redeneringen die de voorzienbare of vastgestelde gevolgen van wetsbepalingen meten, immers nog niet standaard tot het Belgische wetgevingsproces.

Toch worden al sinds 1990 wetsontwerpen en voorstellen ingediend die voorzien in een of andere vorm van wetsevaluatie. De indieners ervan gaven blijk van veel fantasie bij hun streven om de wetsevaluatie in te voeren in het federaal recht. Sommigen willen de regels van de wetgevingsprocedure hervormen. Dat moet dan gebeuren via de invoering van een « driejaarlijks wetsevaluatie » (39) of een heuse « procedure voor de evaluatie van de wetgeving » (40) . Anderen willen die taak veeleer opdragen aan een gespecialiseerd orgaan, genaamd « nationale commissie voor de coördinatie en de vereenvoudiging van de wetgeving » (41) , « parlementair comité belast met de wetsevaluatie » (42) « cel wetsevaluatie » (43) , « dienst wetgeving » (44) of nog « raad voor wetgeving » (45) . Een derde strekking vindt het ten slotte beter om de follow-up van de wetgeving op te dragen aan de hoge rechtscolleges (46) .

Het feit dat geen van deze initiatieven, noch de verklaringen ten gunste van de wetsevaluatie die de regeringen hebben gedaan sinds de witte mars (47) tot iets hebben geleid, wekt verbazing. Hoe valt het gebrek aan vooruitgang te verklaren ? Hoe komt het dat het idee om de inhoud van de wetten te verbeteren door rekening te houden met alle mogelijke gevolgen ervan (48) zo moeilijk in de praktijk kan worden omgezet ?

De manier waarop het thema van de wetsevaluatie in België wordt aangepakt vertoont twee lijnrecht tegenover elkaar staande gebreken. Enerzijds wekt het thema buitensporige verwachtingen op waardoor de voorstanders willen doen geloven dat de wetsevaluatie een oplossing biedt voor alle kwalijke gevolgen van wat sommigen de wetgevingsziekte noemen (49) . Anderzijds en volstrekt in tegenstelling daarmee wordt de wetsevaluatie vaak als iets vanzelfsprekends voorgesteld, waardoor de tegenstanders van een geïnstitutionaliseerde wetsevaluatie kunnen beweren dat die altijd al is toegepast en dat het in feite maar een modeverschijnsel is. Tussen die twee extreme standpunten ligt nochtans een gulden middenweg die aan de wetsevaluatie de juiste waarde geeft. Die waarde kan pas juist worden ingeschat nadat is nagedacht over de doelstellingen van de wetsevaluatie (§ 1. Politieke doelstellingen van de wetsevaluatie), de wetenschappelijke vereisten die aan de basis liggen van de wetsevaluatie (§ 2. De wetenschappelijke basis van de wetsevaluatie) en over de instellingen die met de wetsevaluatie moeten worden belast (§ 3. De institutionele dimensie van de wetsevaluatie).

§ 1. De politieke doelstellingen van de wetsevaluatie

De eerste vraag die moet worden gesteld is « waarom ? ». Waarom moet het wetgevingsproces gepaard gaan met een evaluatie ? Aangezien elk optreden van de wetgever wordt ingegeven door een onaanvaardbaar geachte kloof tussen de feitelijke situatie en een ideale situatie, moet die vraag nog eens worden opgesplitst. In de eerste plaats moet worden gekeken naar de bekritiseerde, feitelijke situatie. Daarna dient men zich af te vragen of de wetsevaluatie een adequate politieke oplossing kan bieden voor de vastgestelde problemen.

Er bestaat geen eensgezindheid over de doelstellingen van de wetsevaluatie. De huidige regering hoopt vooral dat de wetsevaluatie de papierberg zal doen slinken. In het regeerakkoord dat op 14 juli 2003 aan de Kamer is voorgesteld (50) staan inderdaad « twaalf concrete vereenvoudigingen » die bedoeld zijn om de overvloed aan administratieve formaliteiten waaronder zelfstandigen en ondernemingen gebukt gaan, in te perken. Tot deze « XII Werken » (51) behoren de afschaffing van het getuigschrift van goed zedelijk gedrag, van de eensluidendverklaring, van de stempelcontrole en van de fiscale zegels bij de aanvraag van een rijbewijs, de uitbreiding van de Tax-on-web en de invoering van de belastingbrief met een maximum aan vooraf ingevulde gegevens, de invoering van een eenmalige gegevensinzameling over de burgers en van één eenvormig startersformulier, de afschaffing van de attesten en getuigschriften bij overheidsopdrachten, de vermindering van de archiveringsverplichtingen en de elektronische archivering, de invoering van één enkel ondernemingsnummer en van een eenmalige gegevensinzameling voor de ondernemingen en ... in navolging van Hercules wiens twaalfde opdracht erin bestond de hellehond Cerberus terug te brengen, de invoering van een systeem van wetsevaluatie. Al staat in de regeringsverklaring dat de uitgangspunten bij de beoordeling de effectiviteit, proportionaliteit, transparantie en coherentie zullen zijn, toch wekt deze doelstelling bevreemding op. Tenzij alleen de zeldzame wetsartikelen die zélf administratieve lasten opleggen, worden geëvalueerd, valt moeilijk te verklaren waarom de wetsevaluatie in die lijst staat en welke rol zij kan vervullen bij de bestrijding van de papiermolen.

Relevanter lijkt de doelstelling die erin bestaat « de kwaliteit van de regelgeving te waarborgen ». Die is naar voor geschoven in de Ministerraad van 18 juli 1997, opgenomen in het regeerakkoord van juli 1999 en staat ook vermeld in de ontwerpen en voorstellen die in de federale assemblees zijn besproken. De kritiek is ondertussen voldoende bekend : er zouden niet alleen teveel wetten zijn maar ze zouden ook ernstige kwalitatieve gebreken vertonen. Dat zijn twee gebreken die, als ze enige omvang aannemen, bepaalde essentiële waarden van de rechtstaat kunnen schaden. De wetsevaluatie zou dan een oplossing moeten zijn voor de steeds verdergaande verslechtering van de regelgeving (52) .

Zowel bij de aangeklaagde situatie als bij de oplossing kunnen evenwel bemerkingen worden gemaakt. Men kan zich afvragen of een deel van de kritiek op de huidige stand van de regelgeving, niet is ingegeven door een zekere nostalgie naar een voorbije periode. De enorme toename van het aantal wetten is grotendeels veroorzaakt door moeilijk omkeerbare maatschappelijke keuzes : bijvoorbeeld de internationalisering en de federalisering van de Staat, het feit dat hij regelgevend optreedt op steeds meer vlakken. Wat de kwaliteit van de regelgeving betreft : die moet verenigbaar zijn met de vereisten van snelheid en veranderbaarheid die nu eenmaal eigen zijn aan de XXIe eeuw.

Dit alles relativeert wel enigszins de aangeklaagde gebreken, maar die blijven toch aanzienlijk. Dat is onaanvaardbaar, vooral omdat de burger wordt geconfronteerd met steeds meer en steeds complexere wetten.

De kritiek op de wetgeving kan worden opgedeeld in twee categorieën. De eerste categorie is van formele aard. De communicatie tussen de wetgever en de burger loopt mank. De boodschap van de wetgever is slecht opgesteld, wordt slecht doorgegeven of slecht ontvangen. De wet kan slecht zijn opgesteld omdat de indieners van de wet bij het opstellen van de tekst nu eenmaal niet systematisch worden geholpen door professionele juristen of ervaren vertalers. Soms wordt de wil van de wetgever niet juist overgebracht. De boodschap kan slecht overkomen omdat ze verborgen zit in programmawetten of wijzigingswetten met als gevolg dat men geen overzicht meer heeft van alle wetten die van toepassing zijn op een bepaalde materie. Ten slotte kan de bekendmaking van de teksten onaangepast zijn. Het Belgisch Staatsblad kan niet langer de enige informatiebron zijn voor de burger. Een minimale openbare dienstverlening zou erin bestaan niet alleen de hele, gecoördineerde Belgische wetgeving ter beschikking van de burger te stellen, maar ook performante zoekmotoren en betrouwbare informatiefiches opgesteld met de hulp van communicatie-specialisten.

Andere punten van kritiek op de wetgeving zijn van materiële aard en houden verband met de inhoud van de wetgevingsboodschap. Over elke wetsbepaling moet zijn nagedacht, van bij het ontstaan tot het verdwijnen ervan (53) . Toch loopt het vaak in een bepaalde fase van dat besluitvormingsproces fout doordat misvattingen opduiken. Het oorspronkelijke probleem kan verkeerd ingeschat zijn, de doelstellingen kunnen onvoldoende duidelijk zijn afgebakend, soms wordt niet voldoende gezocht naar alternatieven of worden de mogelijke gevolgen van de maatregelen niet geanalyseerd, uitvoerings- of toepassingsproblemen kunnen beletten dat de kwaliteiten van een wetsbepaling tot hun recht komen en ten slotte kan een geregelde follow-up ontbreken. Dat zijn allemaal gebreken die afbreuk doen aan de doeltreffendheid, werkzaamheid of doelmatigheid van de wetgeving (54) .

Het hierboven gemaakte onderscheid is wellicht een beetje artificieel in de zin dat er altijd een wisselwerking bestaat tussen de vorm en de inhoud van een boodschap. Toch blijkt eruit dat de wetsevaluatie, ex ante of ex post, niet gelinkt mag worden aan een communicatiesysteem maar veeleer aan wat Ch.-A. Morand noemt het « système d'action que représente la législation » (55) . De wetsevaluatie op zich zal dus nooit volstaan om de gebreken van de bestaande wetgeving weg te werken.

Het enige realistische doel van de wetsevaluatie is de kwaliteit van het werk van de parlementsleden te verbeteren door ervoor te zorgen dat hun keuzes op een meer objectieve manier worden gemaakt. De indieners van de wet moeten hun beslissingen op betrouwbare informatie kunnen baseren en ze moeten beschikken over wetenschappelijke indicaties aangaande de potentiële gevolgen van een ontwerptekst en aangaande de werkelijke gevolgen van een in werking getreden wet.

Het aldus gedefinieerde doel heeft bepaalde gevolgen. De wetgever moet de manier waarop hij beslissingen neemt, helemaal omgooien. Hij moet bereid zijn om zijn keuzes niet meer te laten afhangen van indrukken of dictaten. Hij moet ook bereid zijn om de wetsevaluatie niet voor zijn eigen doeleinden te gebruiken en het risico willen lopen dat de conclusies hem niet altijd zullen aanstaan. Als die voorwaarden vervuld zijn, mag men redelijkerwijze hopen op meer rationele, coherente en efficiënte wettelijke oplossingen, zodat de burger normaal gezien een positiever beeld moet krijgen van het parlement.

Hulp bij de besluitvorming is dus een eerste doelstelling, maar dat sluit niet uit dat de wetsevaluatie op lange of minder lange termijn een ruimer doel kan krijgen. Als de resultaten van de analyses op een verstaanbare manier bij het publiek worden bekendgemaakt, kan de wetsevaluatie ook een democratisch instrument worden. Dankzij deze informatie kan de burger beter deelnemen aan het openbaar debat, waarvan de inzet duidelijker is geworden.

Van alle potentiële politieke doelstellingen van de wetsevaluatie, lijken de twee teksten waarover (56) in de Senaat hoorzittingen zijn gehouden enkel een oplossing te bieden voor problemen rond de toepassing van de federale wetten. In de betrokken bepalingen is immers geen sprake van mogelijke preventieve maatregelen om de problemen rond het wetgevingsproces weg te werken (te veel wetten of slechte wetten). Ook moet worden vastgesteld dat de in voorstel nr. 3-648/1 voorgestelde oplossing — de instelling van een procedure voor de evaluatie van de wetgeving — niet echt geschikt is om de aangeklaagde problemen op te lossen (tenzij de term evaluatie de hele formele wetgevingstechniek zou dekken).

§ 2. De wetenschappelijke basis van de wetsevaluatie

Vele Belgische parlementsleden vragen met aandrang om een evaluatie van de wetten, maar in hun initiatieven in die richting wordt nauwelijks rekening gehouden met de specifieke analysemethodes die volwaardig deel uitmaken van dat concept : er wordt bijna volledig voorbijgegaan aan de wetenschappelijke dimensie van de wetsevaluatie (57) .

In de door specialisten ter zake voorgestelde definities wordt daarentegen sterk de nadruk gelegd op dit essentiële element. L. Mader formuleert het als volgt « De manière très générale, ce terme couvre l'ensemble des analyses basées sur l'emploi de méthodes scientifiques et portant sur la mise en œuvre et les effets d'actes législatifs » (58) J. Chevallier meent : « L'évaluation législative suppose (...) que les parlementaires fassent appel à des scientifiques capables de recourir à des méthodes rigoureuses d'analyse pour apprécier les effets des politiques suivies; c'est à cette condition et à cette condition seulement, qu'on peut réellement parler d'évaluation. L'évaluation doit donc être soigneusement distinguées des simples jugements évaluatifs portés par les parlementaires sur le contenu des politiques suivies » (59) . Voor M. Adams, op 7 oktober 1998 gehoord door de commissie belast met het opstellen van een verslag over het wetsontwerp houdende instelling van een procedure voor de evaluatie van de wetgeving, moet onder wetsevaluatie worden verstaan : « het criteriumgebonden beoordelen van wetten in ruime zin op grond van juridische, empirische en sociaal- wetenschappelijke gegevens en volgens wetenschappelijke methoden » (60) .

Nog los van deze definities, toont de ervaring in het buitenland aan dat de gevolgen van een wet heel goed op een meer dan louter intuïtieve manier kunnen worden ingeschat. Er bestaan analyse-instrumenten, al kennen we die in België nog nauwelijks. De parlementsleden zouden die instrumenten kunnen gebruiken bij het maken van keuzes, van bij het ontstaan tot het verdwijnen van de wet, of het nu gaat om de definitie van het te regelen probleem, het vaststellen van de na te streven doeleinden, het opstellen van alternatieve scenario's, de keuze van oplossingen, het inschatten van de vermoedelijke gevolgen van een regel, van zijn inwerkingtreding of het meten van de werkelijke gevolgen van de rechtsregel (61) . Voor elke fase van de « levensloop » van een wet bestaan aangepaste onderzoekstechnieken. Uit de voorgestelde methodes voor het verzamelen van gegevens noemen we enkel de analyse van documenten, enquêtes, statistieken, interviews, participatieve observatie, groepsbesprekingen ... Voor de exploitatie van de gegevens heeft de persoon die de evaluatie uitvoert de keuze tussen het bestuderen van de documentatie, statistische analyse, modellen, simulaties, proefnemingen ... allemaal technieken die steeds beter worden beheerst, met name door specialisten inzake de evaluatie van het overheidsbeleid.

In dat verband dient erop gewezen dat de andere machten van de federale Staat zich de wetenschappelijke dimensie al enkele jaren eigen hebben gemaakt. Steeds meer gerechtelijke beslissingen zijn gebaseerd op allerhande deskundigen-onderzoeken en wetenschappelijke analyses : DNA-onderzoek, ballistische analyses, taping, medisch of boekhoudkundig deskundigenonderzoek zijn slechts enkele van de meest opvallende voorbeelden. Ook binnen de uitvoerende macht tekent die tendens zich af. Het onderzoek dat S. Jacob en F. Varone hebben uitgevoerd bij de federale overheidsorganen toont aan dat vaak gebruik wordt gemaakt van de techniek van de evaluatie van het overheidsbeleid (62) « La majorité des répondants (56 %) affirme pratiquer l'évaluation, du moins de manière occasionnelle ». En de auteurs voegen daaraan toe : « Ce résultat va à l'encontre de la conception classique de l'évaluation des politiques publiques en Belgique qui considère que l'administration fédérale et d'autres acteurs publics n'appliquent pas cette méthode » (63) . Wordt het dan niet tijd dat de wetgevende macht haar optreden ook op een meer rationele leest probeert te schoeien ?

Alvorens een beroep te doen op de wetsevaluatie, moet worden nagedacht over de vereisten die inherent zijn aan de wetenschappelijke en methodische aanpak die aan de basis ligt van het concept zelf. Hierover kunnen een aantal opmerkingen worden gemaakt. Ten eerste veronderstelt de technische kant van de evaluatie wetenschappelijke kwaliteiten die misschien niet meteen bij de parlementsleden aanwezig zijn. Alleen beroepsmensen kunnen alle evaluatiemethodes en -procedures beheersen en aanpassen aan een bepaald onderwerp. Betekent dat dat de parlementsleden van het hele proces worden uitgesloten ? Absoluut niet. Zij kunnen de evaluatie bestellen. Zij moeten beslissen of het nuttig is dat het evaluatieproces wordt gestart en waarover het precies moet gaan. Zij moeten ook een precies bestek opstellen, een intern of extern team selecteren dat met de studie wordt belast en dat team begeleiden bij de uitvoering van zijn opdracht. Ten slotte zullen zij een oordeel moeten vellen op basis van het hen voorgelegde materiaal en ervoor zorgen dat iets wordt gedaan met de resultaten.

Het vereiste professionalisme dat grotendeels borg staat voor de betrouwbaarheid van de evaluatie kan worden bereikt door de opdracht hetzij aan een extern orgaan hetzij aan een interne dienst te geven. Externe evaluaties hebben het voordeel dat uit een ruime waaier van specialisten kan worden gekozen. Het bestaan van een zekere afstand ten aanzien van het onderzoeksobject kan wellicht makkelijker tot nieuwe ideeën leiden. Anderzijds is een externe procedure wellicht zwaarder omdat de parlementaire assemblees dan de regels met betrekking tot de openbare aanbestedingen moeten volgen (64) . Er kan ook een interne dienst worden opgericht gespecialiseerd in de wetsevaluatie. Samengesteld uit ambtenaren die zijn gekozen vanwege hun deskundigheid ter zake, zal die dienst beter dan een extern orgaan in staat zijn om de institutionele aspecten te begrijpen. Door de plaats waar hij zich bevindt, heeft hij bovendien makkelijk toegang tot de diverse gegevens die binnen de parlementaire instellingen voorhanden zijn. Een aantal waarnemers verwerpen die oplossing echter vanwege het risico van afhankelijkheid ten aanzien van de politieke machthebbers (65) .

Het wetenschappelijk aspect van de wetsevaluatie zal ook tijd en geld kosten. Algemeen wordt aangenomen dat ongeveer twee jaar nodig zijn om een degelijke evaluatie uit te voeren. Bovendien moet de wet een bepaalde tijd zijn toegepast alvorens een retrospectieve evaluatie kan worden ondernomen. Uit de ervaring in het buitenland blijkt dat een periode van drie jaar kan volstaan. Er zullen dus conflicten ontstaan met de vereisten van de politieke agenda. Wetsevaluatie heeft ook een prijs en het valt te betreuren dat dit element in geen van de parlementaire of regeringsinitiatieven aan bod komt. De kostprijs van de evaluatie, die makkelijk te berekenen valt, zou wellicht veel lager uitvallen dan de rechtstreekse en onrechtstreekse menselijke en financiële prijs die kan worden betaald voor een wet die niet goed is opgevat of waarvoor niet in een geregelde follow-up is voorzien (66) .

Een laatste opmerking die moet worden gemaakt over de wetenschappelijke dimensie van de evaluatie betreft het op elkaar afstemmen van het discours van de deskundigen enerzijds en van de politici anderzijds. Een wederzijds begrip van de respectieve verwachtingen en de denkwijzen is onontbeerlijk. Daarom moet een begeleidingscommissie worden aangewezen die het team van deskundigen begeleidt tijdens de hele studie en als een soort « tussenschakel » optreedt. De commissie moet de deskundigen meer precieze inlichtingen verschaffen over hun opdracht, de toegang tot de relevante gegevens vergemakkelijken, met hen de tussentijdse verslagen bespreken en nagaan hoe de resultaten het best kunnen worden voorgesteld. Een goede communicatie tussen de wetenschappelijke teams en de parlementsleden staat er borg voor dat de resultaten optimaal worden gebruikt.

Met betrekking tot de teksten die in de Senaat werden besproken, moet worden vastgesteld dat over het wetenschappelijke aspect van de evaluatie en de daaruit voortvloeiende vereisten tot nog toe geen echt parlementair debat is gehouden. Het zou jammer zijn als deze essentiële dimensie van de wetsevaluatie enkel aan bod komt in het huishoudelijk reglement van het parlementaire comité dat de indieners van het voorliggende ontwerp willen oprichten.

§ 3. De institutionele dimensie van de wetsevaluatie

Er wordt nu al meer dan tien jaar lang gesproken over de integratie van een vorm van wetsevaluatie in het federale wetgevingsproces, maar geen enkele van de voorgestelde oplossingen is tot nog toe aanvaard. De kwestie is dan ook ingewikkeld. Vooraf moet een juiste inschatting worden gemaakt van de wijzigingen die de aard van de wetgeving enerzijds en de rol van de wetgevende kamers anderzijds hebben ondergaan. Over deze twee essentiële elementen van het debat worden geen duidelijke standpunten ingenomen.

Iedereen weet dat de handelingen van de wetgevende macht in de constitutionele zin van het woord diepgaand zijn gewijzigd en dat de klassieke opvattingen over het primaat van de wet, zijn blijvende en algemene aard grotendeels voorbijgestreefd zijn (67) . De wet is vandaag de dag niet meer uitsluitend het instrument waarmee de Belgische federale wetgever, en hij alleen, zich uitdrukt. De wetgeving wordt gecontroleerd door de rechtscolleges en put haar legitimiteit grotendeels uit haar vermogen om de verwachte resultaten te bereiken (68) . Vroeger werden wetten als duurzaam beschouwd, nu zijn zij instrumenten die dienen om een als incidenteel opgevatte situatie te regelen en die voortdurend aangepast kunnen worden aan de ontwikkeling van die situatie. De gewijzigde opvattingen over de algemeenheid van de wetten hebben geleid tot overregulering : de wetten stellen niet meer alleen enkele fundamentele regels vast, zij bevatten daarentegen een overvloed aan details die normaal aan de uitvoerende macht moeten worden overgelaten.

Moet er, gelet op deze veranderde opvattingen, geen fundamentele wijziging volgen van het wetgevingsproces dat nauwelijks is geëvolueerd sinds 1946, toen de afdeling wetgeving van de Raad van State werd opgericht ? Het zal dus niet volstaan om hier en daar wat aanpassingen aan te brengen; de oplossing moet in een veel ruimere context worden geplaatst, waarbij rekening wordt gehouden met alle elementen die onontbeerlijk zijn voor het maken van wetten in de XXIe eeuw.

De door de regering geplande hervorming van het tweekamerstelsel is een tweede onzeker element. In het op 26 april 2002 gesloten akkoord, genaamd « Politieke vernieuwing », staat inderdaad dat de instellingen definitief zullen worden aangepast aan de federale Staatsstructuur. Er zou een heel nieuwe Senaat komen, samengesteld uit afgevaardigden van de gemeenschappen en de gewesten. Die Senaat zou bevoegd zijn voor de Grondwet, de bijzondere wetten en de goedkeuring van gemengde verdragen zoals de multilaterale samenwerkingsakkoorden. De Kamer van volksvertegenwoordigers zou dan als enige kamer bevoegd zijn voor het federaal beleid. In het kader van dit akkoord zijn tien grondwetsbepalingen opgenomen op de lijst van voor herziening vatbaar verklaarde artikelen (69) . In de regeringsverklaring van 14 juli 2003 is sprake van een op te richten forum waarbij de gewesten en gemeenschappen zouden worden betrokken en dat, vertrekkende van het akkoord van 26 april 2002, de voorstellen tot herziening van de Grondwet moet voorbereiden, alsook de wetsontwerpen die onder andere moeten leiden tot de hervorming van het tweekamerstelsel (70) .

Is een institutionele oplossing voor het probleem van de wetsevaluatie mogelijk op een ogenblik dat de federale parlementaire instellingen worden hervormd ? Het zou van elementaire voorzichtigheid getuigen dat wordt gewacht tot de grondwetsartikelen zijn gewijzigd. Of moeten beide elementen samen worden besproken ? Moet worden nagedacht over een betere verdeling van alle taken tussen beide assemblees, met inbegrip van de wetsevaluatie ? En kan dan, nadat de Grondwetteksten zijn goedgekeurd, worden gewerkt aan de verbetering van de wetten met behulp van de juiste instellingen en technieken ?

Al deze onzekere elementen hebben niet belet dat voorstellen zijn gedaan om de wetsevaluatie min of meer te institutionaliseren. De verdedigde standpunten kunnen in twee categorieën worden opgedeeld.

Eerst is er een categorie die een soort diffuse wetsevaluatie lijkt voor te stellen. Die oplossingen sluiten aan bij wat reeds bestaat : de indieners van wetsontwerpen of wetsvoorstellen wordt gevraagd om bij hun teksten een nota te voegen met antwoorden op een aantal standaardvragen op basis waarvan de potentiële gevolgen van een wet kunnen worden ingeschat (71) .

Wat de ex post-evaluatie betreft, wordt de taak om te « beslissen over de evaluatie van de verschillende wetten en de resultaten ervan te analyseren » (72) eensgezind opgedragen aan de vaste commissies van de wetgevende assemblees.

De invoering van een analyse van de gevolgen van een wet in het wetgevingsproces heeft ontegenzeggelijk als voordeel dat alle parlementsleden beseffen dat hun beslissingen moeten worden geëvalueerd. Het nadeel is dat de verschillende protagonisten kunnen ontsnappen aan de evaluatie zelf én aan de wetenschappelijke dimensie ervan. Het voornaamste probleem van deze aanpak is dat de deskundigheid en de impulsen die men kan verwachten van een specifiek met deze taak belast orgaan verloren gaan.

Daarom wordt in andere voorstellen de voorkeur gegeven aan de oprichting van een gespecialiseerde dienst die de nodige hulp zou kunnen bieden bij het uitwerken van kwalitatief hoogstaande wetgeving, met inbegrip van de evaluatie. Moet die dienst verbonden worden aan het parlement of aan de overheidsdiensten ? Wellicht is het beter een parlementaire dienst op te richten. Een dienst wetsevaluatie die onder de verantwoordelijkheid van de wetgevende kamers valt zou de verhouding tussen het parlement en de uitvoerende macht ook beter in evenwicht kunnen brengen. De parlementsleden zouden beschikken over hun eigen informatiebronnen en zo hun afhankelijkheid ten aanzien van de regeringsinstanties kunnen afwerpen. Hun controlefunctie zou daardoor worden versterkt.

Als wordt gekozen voor een interne parlementaire dienst, moet het dan een gemeenschappelijke dienst zijn voor beide assemblees ? Twee diensten ? Een in de Kamer en een in de Senaat ? Of een dienst die valt onder de verantwoordelijkheid van hetzij de Kamer hetzij de Senaat ? De grondwetshervormingen van 1994 hebben een einde gemaakt aan het volwaardige tweekamerstelsel met een volstrekte gelijkheid van beide assemblees. De vraag kan dus worden gesteld of de verbetering van de kwaliteit van de wetten het voorrecht moet zijn van een van beide assemblees. In het huidige systeem stemt de Kamer over alle federale wetten, terwijl de normatieve bevoegdheid van de Senaat is ingeperkt. Bovendien oefent de Kamer de politieke controle uit, zodat zij meer aangewezen is om op te treden als de problemen bij de toepassing van een wet te wijten zijn aan de uitvoering ervan. De Senaat is een bezinningskamer geworden. Betekent dat dat hij daarom moet toezien op de kwaliteit van de wetgeving en zich automatisch de bevoegdheid voor het nemen van maatregelen, die bestemd zijn om de federale wetten te verbeteren, moet toe-eigenen ? Ik denk van niet. Wat de Senaat in dit verband wordt gevraagd, is een diepgaande reflectie over de grote maatschappelijke problemen — een taak die hij trouwens tot ieders voldoening vervult.

De in voorstel nr. 3-464/1 gekozen oplossing die de Senaat belast met de evaluatie van de federale wet- en regelgeving lijkt dus niet in overeenstemming met de grondwetsherzieningen van 1994. Enerzijds wordt de Kamer beroofd van een deel van zijn grondwettelijke prerogatieven op normatief vlak. Door ook de controle op de regelgeving aan de Senaat op te dragen, raakt dit voorstel anderzijds aan de politieke controlebevoegdheid van de Kamer. De oplossing die in dit verband wordt aangereikt in het ontwerp tot « oprichting van een parlementair comité belast met de wetsevaluatie », heeft bepaalde voordelen. De Senaat wordt gepaaid omdat hij op paritaire basis bij dit comité wordt betrokken ondanks zijn beperkte normatieve functie. Rampzalige concurrentie tussen beide assemblees wordt voorkomen. Bovendien worden de middelen en de deskundigheid op één plaats geconcentreerd.

Met betrekking tot de in ontwerp nr. 3-648/1 voorgestelde samenstelling, bevoegdheden en werking van het parlementair comité belast met de wetsevaluatie kunnen meerdere opmerkingen worden gemaakt (73) .

De eerste opmerking betreft de samenstelling van het Comité : 11 volksvertegenwoordigers en 11 senatoren. Dat is een paritaire samenstelling die niet evenredig is met het aantal leden van elk van beide assemblees. Men moet beseffen dat meer dan 15 % (15,4 %) van de senatoren (74) deel zal moeten uitmaken van het comité en dat dit veel werk zal meebrengen. Men kan zich dus afvragen of de Senaat voldoende mensen telt om de goede werking te waarborgen van een comité met bevoegdheden die niet direct in electorale winst zullen resulteren. In dat verband valt ook te betreuren dat in het ontwerp niets wordt gezegd over het team van ambtenaren en deskundigen dat het comité zal moeten bijstaan in de uitvoering van zijn taken.

De tweede reeks van opmerkingen betreft de bevoegdheid van het comité. Het valt te betreuren dat dit comité alleen bevoegd is voor de follow-up van de wetgeving en dus geen rationele strategie kan ontwikkelen om te voorkomen dat ontworpen regels op een mislukking uitdraaien. De bedoeling is dus niet te voorkomen dat wetten slecht worden opgesteld of in een voor de burger onbegrijpelijke taal maar alleen om gebreken van geldende wetsbepalingen recht te zetten.

Bij de uitoefening van zijn bevoegdheid kan dat comité gebruik maken van zeer ruime analysecriteria. Zijn opdracht blijft niet beperkt tot formele wetgevingstechnieken alleen (communicatie van de boodschap). Het comité kan de verschillende fases van het wetgevingsproces bestuderen en dus een evaluatie uitvoeren zoals die in de rechtsleer wordt gedefinieerd. Het wetenschappelijke aspect van de analyses wordt in de tekst nauwelijks aangeraakt.

Om te voorkomen dat de verslagen van het comité in de prullenmand belanden, is in het ontwerp bepaald dat het interparlementair orgaan bij consensus wetgevende initiatieven kan voorstellen met daarin de wijzigingen die volgens hem de aangeklaagde problemen kunnen oplossen. Het idee om het comité toe te staan om bepaalde van zijn conclusies om te zetten in wetsvoorstellen draagt ongetwijfeld bij tot meer efficiëntie. Een voorstel van het parlementair comité belast met de wetsevaluatie zal wellicht ook meer gewicht in de schaal leggen dan een traditioneel parlementair initiatief. Toch kan men zich vragen stellen bij de grondwettigheid van dit procédé. In artikel 75, eerste lid, van de Grondwet staat dat het recht van initiatief behoort aan elke tak van de federale wetgevende macht. Dit recht is dus uitsluitend voorbehouden aan de leden van de kamers en aan de leden van de regering die optreden namens de Koning. Sluit deze grondwetsbepaling niet uit dat het initiatiefrecht wordt toegekend aan een instelling, al is het dan een parlementaire instelling ? (75) En zullen de senatoren zich door hun aanwezigheid in het comité niet gaan bemoeien met aangelegenheden die tot de exclusieve bevoegdheid van de Kamer van volksvertegenwoordigers behoren ? Als de kwestie van het initiatiefrecht van het parlementair comité belast met de wetsevaluatie niet wordt behandeld in het kader van een mogelijke grondwetsherziening, moeten minstens de reglementen van Kamer en Senaat worden gewijzigd, aangezien het recht om voorstellen te doen daarin momenteel alleen wordt toegekend aan de respectieve leden (76) .

De laatste opmerking betreft de werking van het comité. De derde tak van de wetgevende macht moet ook worden betrokken bij de werkzaamheden van het comité. Volgens verschillende bepalingen uit het ontwerp moet de minister die bevoegd is voor de materie worden geïnformeerd. Artikel 16 van het ontwerp bepaalt dat het comité de leden van de regering kan vragen aanwezig te zijn op zijn vergaderingen en dat de regeringsleden mogen vragen te worden gehoord. Dat is zeker een goede zaak. Daarentegen rijst de vraag of het jaarlijkse activiteitenverslag niet ook aan de Koning moet worden gezonden.

Besluit

De voorliggende voorstellen met betrekking tot de wetsevaluatie vertonen minpunten op de drie hierboven besproken vlakken. Die minpunten hebben op de eerste plaats betrekking op de nagestreefde doeleinden. Wat wil men precies ? Moet het accent liggen op de kwaliteit van de wetgevingsboodschap of op de waarde van de inhoud van de wet ? Wil men ingrijpen voor of nadat de beslissing is genomen ? Wil men overbodige wetten uit het wetgevingsarsenaal verwijderen of de administratieve lasten voor de burger inperken ? Dat zijn zeker allemaal lovenswaardige doeleinden, maar voor de verwezenlijking ervan zijn telkens aangepaste middelen nodig. Als men het concept evaluatie niet van zijn eigenlijke betekenis wil beroven (77) , moet men besluiten dat de wetsevaluatie alleen kan dienen om de leden van de wetgevende macht te helpen om de inhoud van de regels te verbeteren, zowel voor als na de goedkeuring ervan.

De ontworpen teksten vertonen ook gebreken wat betreft de wetenschappelijke basis van de wetsevaluatie. De evaluatie van de wetgeving impliceert dat de besluitvormers in staat zijn hun politieke keuzes te baseren op analyses gemaakt met wetenschappelijke methodes. Er moet dus worden nagedacht over de status van de deskundigen die de studies zullen uitvoeren. Bovendien moet een inschatting worden gemaakt van de tijd en de kosten van hun optreden, moet worden verduidelijkt welke betrekkingen zij zullen onderhouden met de opdrachtgevers, moet worden nagedacht over de follow-up van hun conclusies ... Allemaal vragen die in de besprekingen nauwelijks aan bod komen.

Tot nog toe is de aandacht alleen nog maar uitgegaan naar de institutionele dimensie van de evaluatie. De volksvertegenwoordigers geven momenteel de voorkeur aan de oprichting van een gemengd parlementair comité belast met de wetsevaluatie (78) . In vele opzichten is dit een geschikt idee, maar voor het in de praktijk kan worden gebracht, zullen de taken van deze instelling en de juridische aard ervan nog moeten worden verduidelijkt. Het valt moeilijk te begrijpen waarom de taken van het comité van uitsluitend curatieve aard zijn en niet kunnen worden uitgebreid tot elke vorm van bijstand op het vlak van de formele en materiële wetgevingstechniek. Daarop hebben de parlementsleden immers recht als zij hun wetsvoorstellen tot een goed einde willen brengen.

Ten slotte rijst de vraag of het niet wenselijk is om dit orgaan, net als de parlementaire overlegcommissie, in de Grondwet te verankeren teneinde zijn gezag en bevoegdheden te versterken.

1.4. Professor dr. Marnix Van Damme,Kamervoorzitter in de Raad van State, Buitengewoon hoogleraar aan de VUB (79)

De heer Van Damme werd in zijn hoedanigheid van voorzitter van de Commissie belast met het formuleren van opmerkingen bij het ontwerp van handleiding bij de wetgevingstechniek en het finaliseren daarvan, reeds op 19 februari 1998 gehoord door de commissie voor de Institutionele Aangelegenheden naar aanleiding van de bespreking van het wetsontwerp houdende instelling van een procedure voor de evaluatie van de wetgeving (zie verslag van de heer Caluwé uitgebracht namens de commissie voor de Institutionele Aangelegenheden, stuk Senaat, nr. 1-955/3).

A. Wetsvoorstel houdende instelling van een procedure voor de evaluatie van de wetgeving (stuk Senaat, nr. 3-464/1)

1. Het wetsvoorstel beoogt een specifieke vorm van ex post-wetsevaluatie te institutionaliseren, namelijk die van juridisch-technische aard. Daarbij wordt in essentie naar een verbetering van de materiële wetgevingskwaliteit gestreefd en wordt bijvoorbeeld niet de mate gepeild waarin federale wetgeving erin slaagt om de eraan ten grondslag liggende doelstellingen te realiseren. Dergelijke « lichte » vorm van wetsevaluatie valt makkelijker te realiseren omdat hij in beginsel geen omvangrijk en systematisch, empirisch en interdisciplinair evaluatieonderzoek impliceert en van aard is relatief snel en zonder veel kosten tot resultaten te leiden.

Aldus opgevat, lijkt mij de evaluatie-opdracht efficiënt te kunnen worden uitgeoefend door de wetgevende kamers of — zoals in het voorstel — door de Senaat. In dat laatste geval blijft uiteraard de Kamer van volksvertegenwoordigers ook nog steeds bevoegd tot een permanente toetsing van de kwaliteit en de effecten van wettelijke regels en tot het eventueel bijsturen ervan, aangezien zulks moet worden beschouwd als zijnde inherent aan de wetgevende activiteit zelf. Alleen zal dan de geïnstitutionaliseerde evaluatie binnen het door het wetsvoorstel — bij de Senaat — uitgetekende kader moeten worden ingepast.

2. Het wetsvoorstel schept enige onduidelijkheid omtrent de precieze bevoegdheid van de Senaat : waar artikel 2 het heeft over de evaluatie van « wetten en federale reglementen », belast artikel 3 de Senaat met de evaluatie van de « wetgeving ». Zulks doet de vraag rijzen of de evaluatie door de Senaat dient beperkt te blijven tot formele wetten, met uitsluiting van normen afkomstig van de uitvoerende macht (deze onduidelijkheid werd reeds gesignaleerd in de rechtsleer; zie J. Van Nieuwenhove, Wetsevaluatie in België, Kluwer, Deventer, 2002, 38).

De tekst van het wetsvoorstel zou er m.i. geen twijfel over mogen laten bestaan dat de evaluatietaak van de Senaat wel degelijk betrekking heeft op alle van de in artikel 2 bedoelde teksten (« wetten en federale reglementen »). Wetten maken immers deel uit van een ruimer regelgevend proces dat maakt dat, wil een evaluatie efficiënt verlopen, deze niet beperkt kan blijven tot de strikte wettekst, maar er tevens rekening moet worden gehouden met de uitvoeringspraktijk, zoals die wordt geregeld in uitvoeringsbesluiten en met de interpretatie ervan, zoals die uit de rechtspraak valt af te leiden. De met de evaluatie nagestreefde doeleinden situeren zich trouwens voor een aanzienlijk deel op het uitvoerende niveau (zie art. 2), terwijl de jaarverslagen van de instanties, vermeld in artikel 4, mede zullen zijn gesteund op ervaring die is opgedaan met de toepassing van reglementaire teksten (vraag in dat verband is of ook het Arbitragehof niet dient te worden vermeld in artikel 4 van het voorstel).

Het praktische gevolg van een evaluatie door de Senaat kan een wetgevend optreden zijn, maar kan evenzeer een aanpassing van een uitvoeringsbesluit zijn of louter een gewijzigde toepassing van de regeling in kwestie, zonder formele wijziging van enige normatieve tekst. Het jaarlijkse verslag van de Senaat zal derhalve ook een belangrijke signalerende functie kunnen vervullen naar de uitvoerende macht toe. Het zal dan uiteraard enkel aan de uitvoerende macht staan om de door de Senaat gesignaleerde onvolkomenheden al dan niet ter harte te nemen en deze eventueel weg te werken. In de toelichting bij artikel 3 van het voorstel wordt verduidelijkt dat de Senaat wordt belast met het onderzoek van de door de procureur-generaal bij het Hof van Cassatie en de Raad van State voorgelegde verslagen en met « het opmaken van voorstellen ». Deze laatste terminologie lijkt te refereren aan de redactie van « wetsvoorstellen »; de zo-even vermelde signalerende functie naar de uitvoerende macht toe zal uiteraard niet de vorm van een « voorstel » kunnen aannemen, doch zou niettemin in het jaarverslag van de Senaat, bedoeld in artikel 3, tot uiting moeten komen.

3. Het aan het wetsvoorstel ten grondslag liggende oogmerk, zoals omschreven in artikel 2, doet de vraag rijzen of het hier niet om hetzelfde oogmerk gaat als datgene dat ten grondslag ligt aan de bevoegdheid tot vereenvoudiging van wetgeving, die de wet van 4 augustus 1996 aan de Raad van State heeft verleend. Artikel 6bis van de gecoördineerde wetten op de Raad van State maakt, benevens van de al sinds lang bestaande technieken van de coördinatie en de codificatie van wetgeving, ook melding van een nieuw procédé, namelijk dat inzake de « vereenvoudiging van wetgeving » (80) (over dat procédé, zie onze bijdrage « Een nieuw procédé : de vereenvoudiging van wetgeving », in Liber Amicorum Jozef Van Den Heuvel, Kluwer Rechtswetenschappen, Antwerpen, 1999, 679-690).

Tijdens de parlementaire voorbereiding van de wet van 4 augustus 1996 werd de vereenvoudiging van wetgeving omschreven als een technisch-juridisch middel om rechtsnormen die voorbijgestreefd zijn of waarvan de uitvoering, de interpretatie of de toepassing ernstige moeilijkheden oplevert, op een geordende wijze aan te passen (Parl. St. Senaat, 1995-1996, nr. 1-321/1, blz. 5). Deze omschrijving vertoont duidelijke gelijkenissen met het bepaalde in artikel 2 van het voorstel. Op zich hoeft dat geen probleem te zijn omdat, benevens de Raad van State, uiteraard nog andere overheden met het vereenvoudigen van wetgeving kunnen worden belast.

De in het wetsvoorstel vervatte regeling betreffende de wetsevaluatie zou echter ook als zijnde complementair kunnen worden gezien met de nieuwe opdracht van de Raad van State inzake vereenvoudiging, in die zin dat de Raad met toepassing van artikel 6bis van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, zou kunnen worden verzocht om de betrokken wetten of besluiten, die blijkens de evaluatie aan een aanpassing toe zouden zijn, te vereenvoudigen, rekening houdende met de bevindingen van de Senaat na evaluatie. Op die wijze zou het mogelijk zijn om het procédé van vereenvoudiging na evaluatie te centraliseren bij één instelling die op dat vlak derhalve een zekere ervaring zou kunnen opdoen. Het verband met de reeds bestaande bevoegdheid van de Raad van State zou dan in de tekst van het wetsvoorstel kunnen worden geëxpliciteerd door middel van een verwijzing naar de desbetreffende bepaling van de gecoördineerde wetten op de Raad van State.

Het bestaande procédé van vereenvoudiging van wetgeving door de Raad van State is tot op heden nog niet toegepast geworden. Een frequente toepassing zou trouwens op praktische moeilijkheden kunnen stoten omdat artikel 6bis van de gecoördineerde wetten op de Raad van State de vereenvoudiging opdraagt aan het coördinatiebureau waarvan evenwel, sinds de wet van 2 april 2003, het aantal leden drastisch is ingekrompen. Het « activeren » van de opdracht inzake vereenvoudiging impliceert derhalve het bestaan van een aantal begeleidende maatregelen op het vlak van het personeelsbestand. Los daarvan lijkt mij de reeds bestaande bevoegdheid van de Raad van State inzake vereenvoudiging van wetgeving complementair te zijn met de in het wetsvoorstel uitgewerkte regeling inzake wetsevaluatie.

B. Wetsontwerp tot oprichting van een Parlementair Comité belast met de wetsevaluatie (stuk Senaat, nr. 3-648/1)

1. De evaluatie die in het wetsontwerp nr. 3-648/1 wordt beoogd, is verderstrekkend dan de juridisch-technische evaluatie die wordt geregeld in het wetsvoorstel nr. 3-464/1. Alhoewel artikel 3, eerste lid, 2º, van het wetsontwerp het op een meer expliciete en duidelijke wijze zou kunnen verwoorden, doet die bepaling ervan blijken dat de evaluatie die wordt beoogd niet louter juridisch-technisch van aard is, maar tevens betrekking heeft op het onderzoek van de mate waarin wetten het doel bereiken waarvoor ze zijn tot stand gebracht. Het betreft hier meteen een « zwaardere « vorm van evaluatie die veelal tot een uitgebreid empirisch of sociaal-wetenschappelijk onderzoek zal nopen dat arbeidsintensief en kostelijk dreigt te zijn.

Vraag is dan ook of in het wetsontwerp niet beter de klemtoon zou worden gelegd op de beleidsmatige inbreng die het Parlementair Comité kan leveren op het vlak van de wetsevaluatie (namelijk beslissen over vragen zoals wanneer dient te worden geëvalueerd, op welke wijze dat moet gebeuren, welke instantie de evaluatie concreet moet verrichten, enz.), veeleer dan het Comité zelf principieel met het uitvoeren van de wetsevaluatie te belasten (in het wetsontwerp « onderzoeken van het verzoekschrift » genoemd), met of zonder bijstand van deskundigen. Zijn de leden van het Parlementair Comité immers wel voldoende toegerust om te evalueren, beschikken ze over voldoende tijd en middelen, en hebben ze steeds dezelfde mate van belangstelling voor evaluaties (wetsevaluatie zal vaak een weinig dankbare verrichting zijn die amper in het oog springt). Zal de opdracht van het Parlementair Comité niet nopen tot een fikse aangroei van de ambtelijke staf van het parlement ?

2. Wetsevaluatie strekt essentieel tot een kwaliteitsverbetering van de wetgeving of tot een grotere doelmatigheid van de wet. Het in het wetsontwerp opgezette systeem van verzoekschriften dreigt die twee oogmerken voorbij te schieten. Twee voorbeelden : 1º het Parlementair Comité zal mogelijk een verzoekschrift om formele redenen als niet-ontvankelijk moeten verwerpen, alhoewel het perfect kan gaan om een wet die inderdaad best wordt geëvalueerd; 2º verzoekers zullen in bepaalde gevallen hun eigen subjectieve ervaringen met een wetsbepaling kunnen laten meespelen, wat dan tot een oneigenlijk gebruik van de betrokken verzoekschriftenprocedure dreigt te leiden.

Vraag is derhalve of de in het wetsontwerp uitgewerkte verzoekschriftenprocedure niet te complex is en niet tot vaak nutteloze verzoekschriften zal aanleiding geven. Een veel beknoptere vermelding van de mogelijkheid dat ook openbare besturen, natuurlijke personen, en dergelijke, moeilijkheden in verband met toe te passen wetgeving kunnen signaleren, lijkt hier beter te passen. De opdracht tot evaluatie zou daarenboven van ambtswege moeten kunnen worden uitgeoefend door het Parlementair Comité dat daartoe dus niet volledig afhankelijk zou mogen zijn van een ingediend verzoekschrift.

3. Het uitgewerkte kader van de verzoekschriftenregeling ten spijt, valt niet uit te sluiten dat het bepaalde in artikel 6, tweede lid, de regel dreigt te worden. Gelet op de aard van de evaluatie die wordt nagestreefd, rijst immers de vraag hoeveel evaluaties in de praktijk zullen kunnen worden georganiseerd (afgezien nog van het af te handelen « contentieux » van verzoekschriften en de overige aan het Comité opgedragen taken). Ligt het zwaartepunt van de regeling niet bij de selectiebevoegdheid van het Parlementair Comité dat daartoe in artikel 6, tweede lid, een vrij algemeen omschreven beoordelingsruimte wordt gelaten ?

Het zal zaak zijn de selectie te objectiveren en niet te onderwerpen aan zuiver politieke opties, want ook in dat geval worden de zo-even vermelde twee oogmerken van de wetsevaluatie overstegen. De selectiebevoegdheid van het Parlementair Comité dient bovendien reëel te zijn, wat niet het geval is wanneer, tijdens het totstandkomingsproces van een wet, de latere evaluatie wordt gezien als een toezegging aan de politieke opponenten om de wet, welke deze niet goed genegen zijn, alsnog tot stand te laten komen.

4. Nog enkele andere opmerkingen bij het wetsontwerp : het wetsontwerp zou moeten worden geconcipieerd als een regeling van wetsevaluatie als zodanig, niet als een regeling van onderzoek van verzoekschriften (pas na dat laatste onderzoek zal in veel gevallen het eigenlijke evaluatieonderzoek nog moeten plaats vinden); waarom de « inoverwegingneming » van de rechtspraak van het Arbitragehof beperken tot de arresten « die een invloed hebben op de doeltreffende werking van het rechtsbestel » (art. 9), wat trouwens een begrip is dat zelfs voor een gediversifieerde interpretatie vatbaar is; ook de Raad van State kan toepassings- of interpretatieproblemen, in de zin van artikel 11 van het wetsontwerp, signaleren; welke toekomstige rol is voor de al dan niet her in te richten Dienst voor Wetsevaluatie in de Senaat weggelegd in het kader van de ontworpen regeling ?

C. Slotbeschouwing

Wetsevaluatie is belangrijk omdat wetgeving almaar instrumenteler van aard wordt. Het verdient dan ook aanbeveling wetsevaluatie te institutionaliseren zij het op een realistisch haalbare wijze die geen nodeloze verwachtingen wekt. De beide wetgevende initiatieven zijn min of meer een eerste stap in de goede richting.

1.5. Dr. Koen Van Aeken (Universiteit Antwerpen — Centrum voor Rechtssociologie)

Wetsevaluatie : intenties en uitdagingen op het niveau van Kamer en Senaat.

Een bespreking van enkele facetten van het wetsontwerp tot oprichting van een Parlementair Comité belast met de wetsevaluatie (stuk Senaat, nr. 3-648/1) en het wetsvoorstel houdende instelling van een procedure voor de evaluatie van de wetgeving (stuk Senaat, nr. 3-464/1) vanuit een sociologisch en methodologisch perspectief.

Deze bijdrage beoogt in eerste instantie te verhelderen waarom beide voorliggende initiatieven aangemoedigd kunnen worden. De verankering van wetsevaluatie in de federale wetgevende procedures, is immers een nobele intentie, en wel om meerdere redenen.

Volgend op deze algemene beschouwingen worden enkele aspecten van de concrete initiatieven vanuit een sociaal-wetenschappelijk perspectief beoordeeld, i.e. dat van de beleidsevaluator. Op die wijze worden enkele treffende karakteristieken van wetsevaluatie (versus beleidsevaluatie) zichtbaar en wordt meteen een nieuw licht geworpen op de rol van de actoren uit het voorstel en ontwerp.

Ten slotte worden enkele caveats en essentiële aandachtspunten voor een toekomstig wetsevaluatiebeleid geformuleerd die in de voorliggende stukken niet of te summier aan bod kwamen.

1. Perspectief

Het perspectief dat ik hanteer om het actuele wetsvoorstel en -ontwerp te bespreken is uitgesproken sociaal-wetenschappelijk. Binnen dat kader leg ik een dubbele klemtoon. Ten eerste, en primordiaal, wordt het belang van een goede, wetenschappelijke evaluatiemethode onderstreept. Ten tweede worden organisatiesociologische aspecten verwerkt in deze bijdrage. De analyse van de wetstechnische facetten van voorliggende parlementaire intenties laat ik uiteraard over aan de juristen die actief zijn op het domein van de wetsevaluatie. De voorliggende kijk op wetsevaluatie is dus een sociaal-wetenschappelijke benadering, complementair aan de juridische kijk. Daarbij is het vermeldenswaardig dat de inzichten in deze bijdrage niet enkel uit de rijke rechtssociologische en beleidssociologische literatuur stammen, maar ook en vooral afgeleid werden uit de ervaringen met concrete evaluaties die ik in het kader van een doctoraatsstudie heb uitgevoerd (81) . De inzichten vanuit deze hands-on praktijk kunnen allicht een verfrissende bijdrage leveren aan het debat dat totnogtoe vooral in abstracte termen gevoerd werd (82) .

2. Algemene beschouwing : het tijdperk van de evaluator

Tot diep in de twintigste eeuw werd de essentie van de westerse samenleving metaforisch belichaamd door de ingenieur. De ingenieur symboliseerde de ontvoogding uit de kerker van de natuur en leidde een nieuwe toekomst in, verlicht door techniek en technologie. Dit paradigma van bevrijding en vernieuwing emigreerde gaandeweg uit het domein van de toegepaste wetenschappen naar de sfeer van de samenleving. De overheid nam de sturende, richtinggevende rol op die zo kenmerkend was voor de ingenieur. De term social engineering werd geboren (83) .

In de jaren zeventig begon het rolmodel van de ingenieur geleidelijk aan zijn glans te verliezen. Een nieuw ideaaltype, ditmaal dat van de « accountant », de « auditor » of nog, de evaluator, maakte opmars. Volgens specialisten ter zake leven we in een auditmaatschappij (Leeuw, 1999). Alles lijkt wel doorgelicht en geëvalueerd te moeten worden (Swanborn, 1999, 9). « The whole world is evaluating », stellen anderen (Rogers, 2002, 431). Die evaluaties hebben betrekking op programma's, beleidsdomeinen, beleidsaspecten en, specifiek in de context van deze bijdrage, wetgeving. Het discours rondom wetsevaluatie heeft in eigen land een hoge vlucht genomen sinds het midden van de jaren 70 : de term duikt steeds vaker op in regeerakkoorden, beleidsverklaringen, beleidsnota's, wetsvoorstellen en -ontwerpen. De intentie om te evalueren is dus blijkbaar aanwezig, op verschillende bestuursniveaus en vanuit verschillende organisationele hoeken.

In deze bijdrage bekijken we de intenties die neergelegd zijn in het meest recente wetsvoorstel en -ontwerp, resp. een procedure voor de evaluatie van wetgeving in de Senaat en de oprichting van een parlementair comité belast met wetsevaluatie. Dat impliceert meteen dat de evaluatie op het federale bestuursniveau plaatsvindt. Daarnaast wordt het thema met een parlementaire inkleuring behandeld.

De weg naar deze twee documenten was lang, in de parlementaire tijdrekening : de debatten maakten een legislatuurwissel mee, en overleefden die. Daarenboven was het pad kronkelig. Langs het traject werd bijvoorbeeld een Dienst Wetsevaluatie opgericht in de schoot van de Senaat. Ook nu zijn de opinies over rol, inhoud en taakverdeling tussen de betrokken actoren nog niet overal duidelijk en gelijklopend. Dat is echter geenszins een verwijt : de Belgische evaluatiecultuur bevindt zich nog maar in een embryonaal stadium. In andere landen, zoals de V.S., werd reeds in de jaren 1950 een systematische bezinning ingevoerd over de werking van de grote programma's die de Amerikaanse samenleving een humaner gelaat moesten geven. Deze eerste evaluaties werden gemotiveerd vanuit een simpel uitgangspunt : de staat moest verantwoording afleggen voor de aanwending van dat belastingsgeld. Niet alleen moesten de programma's nuttig zijn; ze moesten ook met zo weinig mogelijk middelen de vooropgestelde doelstellingen bereiken. Met andere woorden, de vraag naar de effectiviteit en de efficiëntie stonden voorop (Rossi, Freeman & Lipsey, 1999, blz. 10-11).

Die decennialange voorgeschiedenis verklaart deels waarom evaluatie van overheidsinitiatieven zo ver ontwikkeld is in de V.S., maar ook in Canada, Australië, en dichter bij huis en recenter, Zwitserland en Nederland. Ter illustratie : het United States Congress heeft in 2002 federale wetgeving uitgevaardigd die stelt dat evaluatieonderzoek (weliswaar afgebakend tot het domein van het onderwijs) moet voldoen aan een aantal onderzoeksmatige minimumstandaarden. Die luiden :

« De hoogste kwaliteitsstandaarden nastreven met betrekking tot onderzoeksopzet en statistische analyses;

Experimentele designs hanteren met random toewijzing of andere onderzoeksmethodologieën die de sterkst mogelijke causale inferentie toelaten als randomizering niet mogelijk is;

De implementering van programma's bestuderen door een combinatie van wetenschappelijk geldige en betrouwbare methoden. » (vermeld in Ginsburg & Rhett, 2003, 489).

De optekening van dergelijke methodologische richtlijnen in wetgevende teksten getuigt van een sterke evaluatiecultuur, die vooralsnog in België ontbreekt. De institutionalisering van evaluatieonderzoek, waartoe ik niet enkel de verankering van wetsevaluatie in procedures en instellingen reken, maar ook een natuurlijke, spontane, « geïnternaliseerde » evaluatiereflex als expressie van een levendige evaluatiecultuur, bevindt zich in eigen land immers nog in de kinderschoenen.

3. Een bank vooruit voor het parlement

De voorliggende voorstellen beogen elk op hun eigen manier de evaluatieprocedure vorm te geven ter hoogte van de Kamer en de Senaat. Het onderwerp van de evaluaties zijn dan ook wetten. Daarbij wordt de term wet liefst zo breed mogelijk geïnterpreteerd binnen de grenzen van bevoegdheidsafbakeningen (84) .

Het voorstel en het ontwerp hebben dus bij voorkeur wetten sensu lato als onderwerp. In zulke benadering leunt een wet al dichter aan bij beleid. Vandaar is het vanuit sociaal-wetenschappelijk opzicht aanlokkelijk om wetsevaluatie als een bijzondere vorm van beleidsevaluatie te bekijken. Nochtans mogen beleidsevaluatie en wetsevaluatie niet al te zeer met elkaar vereenzelvigd worden. Wetten zijn een onderdeel van een pakket aan maatregelen om een bepaald probleem te behandelen. Ze maken dus slechts één specifieke vorm van beleid uit, naast vele andere (zoals subsidies, zelfregulering, mediacampagnes ...), maar zijn « lastiger » te evalueren dan beleid. Wetten zijn immers een product uit een politieke arena. Wat een wet na het totstandkomingsproces uiteindelijk beoogt, verschilt vaak van de oorspronkelijke doelstellingen. Doelstellingen zijn bovendien soms bewust vaag gehouden, of dubbelzinnig, zodat een doeltreffendheidsanalyse quasi onmogelijk wordt. Bovendien moeten niet enkel efficiëntie en effectiviteit onderzocht worden, maar eveneens een waaier van juridisch-technische en legistieke criteria, zoals de samenhang met andere wetten, de overeenstemming met de grondwet, subsidiariteit enz.

Kortom, vanuit het standpunt van de beleidsevaluator, die gewend is aan min of meer neutrale probleemformuleringen waarop hij of zij een sociaal-wetenschappelijke onderzoekstechniek loslaat, is wetsevaluatie wat vervelender, wat moeilijker. De politieke geladenheid van het onderzoeksobject, de wet, is daarvoor verantwoordelijk. Die sleept een reeks bijkomende onderzoeksproblemen en aandachtspunten mee, gaande van methodologische belemmeringen tot « buiten-sociaal-wetenschappelijke », i.e. juridische, evaluatiecriteria. De sociale wetenschapper — econoom, socioloog, methodoloog of statisticus, is weinig vertrouwd met die « gejuridificeerde » vorm van beleidsevaluatie. Zij richten zich immers liever op « neutrale », duidelijk geformuleerde onderzoeksvragen.

Bijgevolg is de situering van wetsevaluatie op het niveau van het parlement dus helemaal nog niet zo gek. Kamerleden en Senatoren zijn immers vaak juristen, die van nature vertrouwd (zouden moeten) zijn met de juridische kenmerken van « goede » regelgeving. Bovendien is het parlement het forum van de wetgeving in haar meest oorspronkelijke betekenis. Daar ligt ook de taak van een effectieve parlementaire controle op de kwaliteit van de wet.

Verder kent de verankering in een procedure of orgaan het bijkomend voordeel dat er sprake is van institutionalisering. Waarom dat in het algemeen een goede zaak kan zijn, licht ik hieronder kort toe. Om het beeld te vervolledigen, worden echter ook een aantal gevaren van een ondoordachte institutionalisering opgesomd.

De voordelen van institutionalisering

Institutionalisering is volgens de meeste observatoren van essentieel belang voor de kwaliteitsbewaking van het evaluatieonderzoek. Zonder de uitbouw van een doordachte infrastructuur verglijdt men immers snel tot een regime waar evaluatie slechts wordt aangewend als de situatie er zich toe leent. Deze bevinding vloeide voort uit een vergelijking van de graad van organisatie van het evaluatieonderzoek in geïndustrialiseerde landen (de Leeuw, 1993, 35). Landen met een sterke traditie op het vlak van beleidsevaluatie, zoals Canada, de V.S. of Australië, kennen institutionele arrangementen om de uitvoering van evaluatieonderzoek te bewaken. In Nederland, waar sinds de jaren '80 veel onderzoek wordt uitgevoerd op ad hoc basis, voelt men niettemin ook de nood tot institutionalisering. Zo heeft de algemene Rekenkamer in 1999 een nationaal onderzoek laten uitvoeren met betrekking tot de organisatie van het beleidsonderzoek (Tweede Kamer, 1999-2000, 27 065, nr. 1). De aandacht voor de omkadering van het onderzoek in vaststaande procedures en organisaties is dus kenmerkend voor een ontwikkelde evaluatiecultuur. Die vaststellingen staan in schril contrast met de situatie in België, waar het ad hoc-(beleids)evaluatieonderzoek niet enkel dominant is, maar ook nogal zeldzaam (Jacob, 2004, Van Aeken, 2002).

Bovendien compenseert de institutionalisering van evaluatie een aantal onvermijdelijke gevolgen van de politieke organisatie van de besluitvorming. Omdat regering en parlement gebonden zijn aan legislaturen, worden de beleidsdoeleinden doorgaans maar geprogrammeerd voor vier jaar. De resultaten van een evaluatie, die gemiddeld minstens één jaar in beslag neemt, zijn bijgevolg vaak slechts beschikbaar in een volgende zittingsperiode van regering en parlement. Institutionalisering garandeert tot op zekere hoogte de verspreiding en het gebruik van de evaluatieresultaten over legislaturen heen. Dat geldt niet enkel voor ex post evaluaties, maar eveneens voor het prospectief (beleidsvoorbereidend) onderzoek. De tijdsdruk waaronder menige beleidsnota en wet wordt opgesteld, maakt het vaak onmogelijk om gegevens te verzamelen en ex ante evaluaties uit te voeren (Brans, Facon & Hoet, 2003, 55)

Ten slotte wijzen bevindingen uit de wetenschap van de institutionele analyse uit dat institutionele arrangementen van wezenlijk belang zijn voor het sturen van het gedrag van mensen (de Leeuw, 1993, 39). In de publieke sector bestaan immers maar weinig mechanismen die overheidsfunctionarissen stimuleren om op regelmatige tijdstippen tot een bezinning over te gaan omtrent het gevoerde beleid. Volgens sommigen zijn deze reserves tegenover evaluatieonderzoek verbonden aan de vrees voor een negatieve evaluatie van het gevoerde beleid mét een persoonlijke blaam tot gevolg (Estievenart, 2000, 8). Een systematisch evaluatiebeleid zou in deze prikkels kunnen voorzien, onder meer omdat veeleer algemene programma's en regelgeving geëvalueerd zullen worden dan personen of persoonlijke initiatieven (Geva-May & Thorngate, 2003, 205).

Gevaren van een ondoordachte institutionalisering

Anderzijds kan een ondoordachte institutionalisering van de wetsevaluatie aanleiding geven tot een oneigenlijk gebruik van evaluatieonderzoek. De populariteit van de audit-cultuur zou haast doen vergeten dat aan evaluatie ook gevaren verbonden zijn. Een eerste risico heeft betrekking op de verstoring van de politieke besluitvorming. Door het opleggen van een evaluatieverplichting kan men immers het politieke beslissingsproces vertragen (postponement) (Lewis, 2001, 39). Anderzijds kunnen regeringspartijen minder populaire of minder goede regelgeving trachten door te voeren met de belofte tot evaluatie als een zoethoudertje (eyewash) (Winter, 1997, 137). Daarnaast bestaat het reële gevaar dat evaluaties worden uitgevoerd om het vigerende beleid politiek te ondermijnen (submarine) (Lewis, 2001, 39). De strategische aanwending van dergelijke « pseudo-evaluaties » wordt echter aanzienlijk bemoeilijkt door de uittekening van een alomvattend, systematisch evaluatiebeleid. Afgezien van de negatieve effecten voor de kwaliteit van wetgeving, kan ten slotte minder goed onderzoek de geloofwaardigheid van het ganse evaluatieproject kelderen (Winter, 1996, 331). Een weloverwogen institutionalisering kan dan ook kwaliteitswaarborgen bieden voor de methodologische kwaliteit van het onderzoek De opname van kwaliteitsnormen in de Amerikaanse federale wetgeving (zie supra) is in dat opzicht voorbeeldig.

4. Een blik op het wetsvoorstel

Het wetsvoorstel dat reeds in 1999 in de Senaat werd aangenomen en nu opnieuw boven water komt, stelt een procedure in om wetten te evalueren. Die procedure, opgevat binnen het concept van de versterking van de rol van de Senaat als kamer van bezinning, legt expliciet de nadruk op het juridische karakter van wetsevaluatie. Het bevestigt het eerder voorgestelde perspectiefverschil tussen de beleids- en de wetsevaluatie.

De eenvoud van het voorstel is een uitdrukking van een beperkt aantal vrijheidsgraden : enkel evaluatie ex post én enkel de juridische dimensie van de beoordeling van de wet komen aan bod. Dat voorstel is niet verzoenbaar met het wetenschappelijke idee van een integrale benadering van wetsevaluatie, gedefinieerd als het beoordelen van bestaande en toekomstige regelgeving aan de hand van specifieke criteria voor juridisch en sociaal-wetenschappelijk onderzoek volgens wetenschappelijke criteria (Van Aeken, 2002, 99). De beperking van overheidswege tot ofwel prospectief ofwel retrospectief onderzoek is immers onzinnig. Een exclusief ex post evaluatiebeleid kan snel tot zichtbare verbeteringen van het beleid leiden, maar zonder maatregelen ex ante is het « dweilen met de kraan open » (Van Humbeeck, 2004, 222). De restrictie tot ex ante maatregelen geeft dan weer geen mogelijkheid tot verbetering of feedback. Beide vormen zijn dus complementair (85) .

Een poging tot verklaring van deze restrictieve benadering

Zowel in de Kamer als in de Senaat werden sinds de jaren '80 een aanzienlijk aantal wetsvoorstellen ingediend met betrekking tot de evaluatie van de wetgeving. De meest recente voorstellen zijn momenteel in behandeling. Recurrente problemen bij de organisatie van evaluatie door het parlement, zijn de dominantie van de technisch-juridische evaluatie ten opzichte van de sociaal-wetenschappelijke effectenmeting, en de vaak eenzijdige aandacht voor een ex ante ofwel een ex post benadering. De dagelijkse werking van het parlement zag het ex post onderzoek traditiegetrouw over het hoofd, met een natuurlijke voorliefde voor het prospectief onderzoek (Van der Biesen, 2004, 249); het actuele voorstel legt anderzijds de klemtoon op ex post evaluatie — allicht in de veronderstelling dat de ex ante evaluatie ex officio vervuld wordt door de Senaat.

De voorliefde voor juridische en ex ante toetsing van regelgeving binnen het parlement, is alleszins niet moeilijk verklaarbaar. Het parlement wordt voornamelijk bevolkt door juristen. Weinig vertrouwd als ze zijn met sociaal-wetenschappelijk onderzoek, richten ze hun pijlen vooral op de legistieke en juridische aspecten van regelgeving. Nochtans pleiten meerdere voorstellen voor de invoering van een meting van de effecten van regelgeving; ook het jongste federale regeerakkoorden stelt dat wetsevaluatie onder meer de effecten van wetgeving moet bestuderen (86) .

De oprichting van de Dienst Wetsevaluatie in de Senaat vormt een mooie illustratie van deze eenzijdige benadering. De dienst, die in 2000 werd opgericht, wordt bemand door vijf juristen en administratief medewerker (Hand., Senaat, 21 januari 1999, 70000; Besluit tot oprichting van een dienst wetsevaluatie bij de Senaat, Gedr. St., Senaat, 1998-1999, nr. 643/7). Van meet af aan was het de bedoeling dat de dienst zowel de evaluatie ex ante als de evaluatie ex post zou uitvoeren, waarbij een aantal criteria zoals rechtszekerheid, subsidiariteit maar eveneens effectiviteit en efficiëntie gehanteerd zouden worden (Van der Biesen, 2004, 244-247). In de praktijk is er van een empirische effectiviteitsmeting echter geen sprake. De werkzaamheden concentreren zich op de juridisch-technische aspecten van regelgeving, die anderzijds en onvermijdelijk toch wel raakvlakken vertonen met de evaluatie volgens niet strikt juridische criteria, de zogenaamde gemengde criteria (zie Adams & Van Aeken, 1998).

Kortom, wil men in het politieke arena een juridisch-technische toets invoeren, is de Senaat in het licht van de rol van reflectiekamer een natuurlijke habitat voor het evaluatieproces. Vrij van al te veel politieke beslommeringen kunnen de senatoren hun juridische expertise aanwenden om wetgeving te beoordelen op basis van criteria die hen vertrouwd zouden moeten zijn. Voor een integraal evaluatiebeleid heeft dit voorstel echter niet meer betekenis dan een eerste, lichte vorm van institutionalisering. De wezenlijke vraag naar een beter wetgevend beleid wordt daarbij niet gehonoreerd. Vooral de onevenwichtige klemtoon op de ex post en de juridisch-technische dimensie van wetsevaluatie in het voorliggende wetsvoorstel is daarvoor verantwoordelijk.

5. Een kijk op het wetsontwerp

Het wetsontwerp komt dichter in de buurt van de voorgestelde integrale benadering van wetsevaluatie. Nochtans wordt het integrale karakter hier eveneens geschonden. Een beknopte bespreking van enkele artikels uit het ontwerp verduidelijkt dit. Zoals eerder gezegd bekommeren we ons hier niet om de vormelijke, juridisch-technische aspecten, zoals bijvoorbeeld het concept van de « verzoekschriften ». Daarvoor raadpleegt men best deskundigen terzake.

Overwicht ex post (art. 3) en dubbelzinnigheid ex ante/ex post (art. 7)

Te haastige evaluaties worden vermeden door het instellen van een termijn van drie jaar (art. 3.2.). Deze voorzichtigheid is prima, omdat empirisch onderzoek veronderstelt dat er voldoende meetpunten na de inwerkingtreding van de wet voorhanden zijn om de analyse uit te voeren. Bovendien komt een wet doorgaans maar na enkele jaren op kruissnelheid, of duurt het een tijd vooraleer de « doorwerking » van de wet een feit is. Ten slotte kan de termijn van drie jaar helpen om de wet in een meer serene sfeer te beoordelen : de tumult die vaak met de invoering van minder populaire of controversiële wetten gepaard gaat, is dan grotendeels bekoeld.

Op zich is de instelling van een embargo van drie jaar vooraleer tot evaluatie mag worden overgegaan prima. Jammer genoeg zijn aan deze termijnbepaling twee nadelen verbonden.

Ten eerste wordt het terrein afgebakend tot evaluatie ex post. Dat is weerom strijdig met het wetenschappelijk ideaal van een integrale evaluatie.

Ten tweede is het weinig zinvol om een absolute termijn te kleven op de embargo-periode. Methodologisch gezien kunnen sommige wetten perfect geëvalueerd worden na twee jaar, terwijl andere zich er slechts na vijf jaar of meer toe lenen (87) .

De voorkeur voor ex post evaluatie is anderzijds begrijpelijk : ze biedt snel resultaten en is methodologisch gezien eenvoudiger dan de ex ante evaluatie, die in feite een voorspelling van de toekomst inhoudt. Deze laatste vorm vergt dan ook bijzonder veel expertise.

Anderzijds lijkt het wetsontwerp dubbelzinnig met betrekking tot het aspect van een pro- of retrospectieve evaluatie. In artikel 7, eerste lid, wordt gesproken over « het nagaan of de middelen de verwachte uitwerkingen kunnen hebben en of de opgelegde doelstellingen bereikt kunnen worden ». Dit impliceert dat er ook ruimte bestaat voor ex ante evaluaties. Allicht bestaan er redenen voor deze omfloerste formulering. In het licht van de transparantie van goede regelgeving zijn dergelijke constructies echter weinig wenselijk. Zo wordt in één en hetzelfde artikel meteen de intentie van dat artikel zelf aangetast, aangezien in hetzelfde lid de « transparantie » als evaluatiecriterium wordt opgenomen.

Een politieke invulling van de selectie van te evalueren wetten (art. 6)

Met de in artikel 6 opgenomen vermeldingen « ernstig in het gedrang brengen van het rechtsbestel » en « de wetten waarvan de toepassing bovenmatige administratieve lasten teweegbrengt voor de burgers of ondernemingen » wordt reeds een eerste selectie doorgevoerd van te evalueren wetgeving. Een ideaal evaluatiebeleid vertrekt van algemene, neutrale selectiecriteria, zoals de eventuele (hoog)dringendheid en de ernst van de budgettaire en maatschappelijke consequenties (88) .

De politieke invulling van de prioritair te evalueren domeinen van wetgeving is waarschijnlijk onvermijdelijk als de evaluatieprocedure in Kamer en Senaat plaatsvindt. Deze vaststelling beantwoordt aan het primaat van de politiek, dat ook bij een mogelijk evaluatiebeleid blijkt door te werken. Wetenschappelijk werk, met in het kielzog daarvan eveneens de selectie van thema's die aan een wetenschappelijke analyse onderworpen kunnen worden, staat ten dienste van de politieke strata, omdat enkel die strata op een rechtstreekse democratische legitimering kunnen bogen. Niettemin verdient het aanbeveling om aan de keuze van evaluatiethema's toch een redelijke mate van neutraal vastgestelde gewichtigheid van onderwerpen te koppelen.

Arbitraire evaluatiecriteria (art. 7)

In « Een creatief en solidair België. Zuurstof voor het land, » worden effectiviteit, proportionaliteit, transparantie en samenhang (8 juli 2003, blz. 17) aangehaald als uitganspunten voor de beoordeling van wetten door het parlement. Het ontwerp repliceert deze vier criteria, zij het dat voor effectiviteit en proportionaliteit de synoniemen doeltreffendheid en evenredigheid worden aangewend.

De referentie naar het regeerakkoord verklaart meteen de beperking tot deze vier criteria. Vanuit het oogpunt van een optimaal evaluatiebeleid geniet een niet-exhaustieve lijst van criteria of een generische definitie van wetsevaluatie echter de voorkeur. De formulering van wetsevaluatie zoals eerder aangehaald biedt een voorbeeld van een generische definitie : « het beoordelen van regelgeving a.d.h.v. specifieke criteria voor het juridisch en sociaal-wetenschappelijk onderzoek » (Van Aeken, 2002, 99).

De beperking van het aantal criteria sluit een aantal toetsen uit. Zo kan bijvoorbeeld een wet die totaal onaangepast is aan actuele sociale ontwikkelingen aan de evaluatie ontsnappen, als ze haar (voorbijgestreefde) doelstellingen maar op een efficiënte, transparante en samenhangende manier bereikt.

Enkele sterke punten

Het comité kan beroep doen op deskundigen, wordt gestipuleerd in artikel 7, tweede alinea. In het licht van de methodologische uitdagingen van wetsevaluatie (zie infra) is deze mogelijkheid tot outsourcing of tot het betrekken van experten in de evaluatie een evidentie. De senatoren en kamerleden kunnen immers onmogelijk zelf alle evaluaties verrichten. Niet enkel het tijdsgebrek, maar ook de methodologische kennisopbouw en -overdracht in een veeleer juridisch georiënteerd forum vormen aanzienlijke uitdagingen bij de implementering van een integraal evaluatiebeleid.

In diezelfde alinea wordt eveneens de mogelijkheid tot participatie van betrokken beroepscategorieën of bevolkingsgroepen ingelast. Participatie van zogenaamde stakeholders aan evaluatiemomenten is tegenwoordig een absolute vereiste voor het evaluatieonderzoek (Rossi, Freeman, Lipsey, 1999, 54). Het betrekken van meerdere relevante partijen in het evaluatieproces leidt tot een vorm van evaluatie die ook wel « pluralistische evaluatie » genoemd wordt (European Commission, 1999b, 19). Deze vorm van collectieve probleembenadering verhoogt het open, transparant karakter van de evaluatie, waardoor het ganse besluitvormingsproces wint aan democratisch gehalte.

6. Onbeantwoorde vragen : elementen van een duurzaam, werkbaar wetsevaluatiebeleid

Het voorliggende voorstel en ontwerp van wet werd geconcipieerd in de context van de activiteiten van Kamer en Senaat. De ontwikkeling van een evaluatiecultuur vindt echter plaats in een veel ruimer raamwerk : naast het parlement, vervullen ook de regering met haar ministeries, de administraties, de veelvuldige controle-instanties (Arbitragehof, Hof van Cassatie, Rekenhof) en planningsinstellingen (federaal Planbureau) en een resem instanties op regionaal niveau (de regionale equivalenten van de wetgevende en uitvoerende macht, maar ook de kenniscel Wetsmatiging, de Afdeling Planning en Statistiek ...) een rol.

Onder deze afsluitende titel worden een aantal elementen van een systematisch evaluatiebeleid dat zich over de grenzen van de parlementaire bevoegdheden uitstrekt, kort toegelicht, waarbij het idee van de integrale evaluatie vooropstaat. Recapitulerend houdt zulke integrale evaluatie in dat zowel ex ante als ex post, en zowel juridisch-technisch als sociaal-wetenschappelijk wordt geëvalueerd. Omdat over de grenzen van de parlementaire bevoegdheden wordt gekeken, wordt ook een brug gelegd met beleidsevaluatie.

Een bottom-up benadering op het niveau van de administratie

Uit een recent empirisch onderzoek bij de federale overheidsdiensten dat de praktijk van beleidsevaluatie in kaart oogde te brengen, bleek dat 56 % van de overheidsdiensten die de enquête beantwoord hadden, één of andere vorm van evaluatie toepasten (Jacob & Varonne, 2003; Van Aeken, Jacob & Varonne, 2003) (89) . Deze resultaten stroken met de bevindingen van een exploratief onderzoek bij de federale ministeries uit 2001, waaruit bleek dat evaluatie in sommige ministeries wel toegepast werd, maar dan enkel op ad hoc basis, en meestal uitbesteed werd aan externe evaluatoren (Van Aeken, 2002, 384-386).

Uit deze onderzoeken kunnen enkele belangrijke bevindingen gedistilleerd worden :

— de huidige praktijk vertoont een sterk ad hoc karakter;

— evaluatieprojecten worden opgezet als de goodwill bestaat bij bepaalde (groepen van) ambtenaren;

— de redenen waarom niet tot evaluatie wordt overgegaan zijn, in volgorde van belangrijkheid :

• geen budget;

• geen competentie op vlak van methodologie;

• geen wettelijke bevoegdheden.

Een goed evaluatiebeleid zou dus bovenstaande gebreken kunnen verhelpen door een doordachte institutionalisering met in het kielzog een ontwikkeling en versterking van de methodologische kennis. In die zin is de herorganisatie volgens het Copernicusplan in essentie toe te juichen : dit plan vertoont immers sterke gelijkenis met de Nederlandse situatie, waar de stimulering en de coördinatie van het evaluatieonderzoek werd ondergebracht bij een centrale organisatorische eenheid binnen elk ministerie, om zo de onafhankelijkheid te waarborgen van de beleidsmakers- en uitvoerders.

De institutionalisering van de wetsevaluatie is een proces

Net zoals Rome en Parijs niet op één dag gebouwd zijn, is de uitbouw van een systematisch evaluatiebeleid in de schoot van de overheid een langzaamvorderend proces. De snelheid van dit proces hangt af van de politieke steun, de motivatie van de administratie, de toegekende budgetten, internationale ontwikkelingen (zoals de toenemende Europese druk om RIA (90) en andere evaluatievormen in te voeren), de medewerking van de te evalueren doelgroepen, federale en regionale regelgeving omtrent evaluatie, methodologisch-technische ontwikkelingen enzovoort.

Uit internationaal vergelijkend onderzoek blijkt duidelijk dat de systematische benadering van beleidsevaluatie in België zich nog in een embryonale fase bevindt. Dat mag echter niet tot ontmoediging leiden. Integendeel, de ervaringen uit andere landen kunnen tot inspiratie dienen in het kader van een « best practices beleid » (EC, 1999a). Zo kan men uit de expertise in het buitenland lessen trekken met betrekking tot de verhouding tussen de administratie en de evaluatoren (Brans, Facon, Hoet, 2003), de relatie met het politieke systeem (Jacob, 2004) of het identificeren van belangrijke evaluatiecriteria (Scharreborg, 2004). Bovendien creëert de Belgische situatie, volgens het principe van het ontbreken van een remmende voorsprong, bijzondere kansen (91) . Het huidige gebrek aan institutionalisering kan bijvoorbeeld verfrissend werken bij het uitwerken van strategieën om het ontstaan van zogenaamde rituele evaluaties (zonder intentie tot het gebruiken van de resultaten) (Lewis, 2001, 391) of schijnevaluaties (om louter aan de formele vereisten te voldoen) af te remmen. Daarnaast maakt deze achterstand het mogelijk om de negatieve gevolgen van de audit-samenleving in te schatten en onwenselijke effecten van evaluaties te vermijden, zoals de afremming van innovatie, organisationele verlamming of toenemende bureaucratisering (Leeuw, 2002, 9). Ook kortzichtigheid in de evaluatiepraktijk kan vermeden worden door vergelijking met het buitenland, bijvoorbeeld door nu reeds meer aandacht te besteden aan de implementatiekarakteristieken van beleid (Rossi, Freeman & Lipsey, 1999) of door de evaluatiecapaciteit van de ambtenaren zelf te verhogen (McDonald, Rogers& Kefford, 2003, 9).

Coördinatie van de inspanningen is onontbeerlijk

De huidige interesse in de « audit-cultuur » leidt momenteel reeds tot een proliferatie van organen die een beleidsevaluerende bevoegdheid dragen. De politieke organisatie van België draagt structureel bij tot deze verveelvoudiging. Om tussen de bomen het bos niet te verliezen, lijkt het aangewezen om alle betrokken actoren te groeperen. Politieke partijen, controle-instanties (Rekenhof, inspectie van Financiën), planorganen (Federaal Planbureau, ministerie van Financiën), en onderzoeksinstellingen zouden zo deel kunnen uitmaken van een « staten-generaal » over evaluatie. Die zou in de eerste plaats de bestaande inspanningen kunnen inventariseren, om vervolgens een coördinerend beleid uit te werken. Daarmee samenhangend zou binnen de federale administratie een sectoroverschrijdende coördinatiegroep opgericht kunnen worden, met als opdracht het plannen van de evaluaties en het verspreiden van kennis en ervaringen (Van Aeken, Jacob & Varonne, 2003, 36).

In elk geval geldt dat, in het licht van de huidige federale structuur van België, een multilevel samenwerkingsmodel wordt ontwikkeld. Het is zinloos om complexe kluwens van regelgeving die vaak gewestoverschrijdend zijn op slechts één bestuursniveau te evalueren. Een multilevel model kan, met alle respect voor het subsidiariteitsprincipe, voor een optimale coördinatie tussen de verschillende beleidsniveaus zorgen.

Bevordering van methodologische kennis en dataverzameling

Waar voorgaande beschouwingen grotendeels betrekking hadden op het organisatorisch kader van het evaluatieonderzoek, besluiten we deze bijdrage met een (toekomst)visie op de methoden en technieken van het onderzoek, die geïnspireerd is op het uitvoeren van concrete evaluaties.

Elders beargumenteer ik uitgebreid dat evaluatoren vaak zeer complexe technieken moeten aanwenden om ogenschijnlijk eenvoudige problemen op te lossen, ook al dragen zij de eis tot simplicity hoog in het vaandel (Van Aeken, 2002). De vraag of de strengere alcoholwetgeving van 1994 een effect had op de verkeersveiligheid, lijkt bijvoorbeeld erg eenvoudig te beantwoorden. Iedereen die ervaring heeft met sociaal-wetenschappelijk onderzoek weet dat dat (helaas) niet het geval is. Met name het causaliteitsvraagstuk bezorgt meer dan één onderzoeker grijze haren. Was het in voorliggend geval het verkeersbeleid dat tot een daling van het aantal verkeersslachtoffers leidde, of waren er andere factoren in het spel, zoals een betere wegeninfrastructuur of een toegenomen maatschappelijke afkeuring van het rijden onder invloed ? Bovendien moeten de eventuele resultaten steeds geïnterpreteerd worden tegen de achtergrond van vaak onbetrouwbare gegevens. Zo onderschatten de officiële statistieken systematisch het werkelijk aantal verkeersslachtoffers (92) .

Een evaluatiecultuur heeft dus behoefte aan betrouwbare data én robuuste methodologieën. Het verzamelen van betrouwbare, relevante informatie is een eerste vereiste. Zonder performante brandstof blijft de snelste racewagen een logge machine. De ontwikkeling van een gestructureerde informatievergaring kan ondermeer plaatsvinden door het uitwerken van indicatoren per overheidssector en het motiveren van de administraties om deze taak ernstig ter harte te nemen. In die zin is het van belang dat de betrokken beleidsambtenaren op zijn minst een elementaire kennis van statistiek bezitten. Dat kan gebeuren in het kader van het versterken van de evaluatiecapaciteit van de overheid zelf (Ginsburg & Rhett, 2003).

Wat de tweede component van het eigenlijke evalutieonderzoek betreft, i.c. de methodologie, zijn de meeste onderzoekers het er mee eens dat het evaluatieonderzoek meer belang moet verwerven als een autonome academische discipline (Scriven, 2002, 305; Lewis, 2001, 394; Rogers, 2002, 431; Ginsburg & Rhett, 2003, 489; Van Aeken, 2002, 388). In België bestaan er nauwelijks (post)academische initiatieven op het domein van beleidsevaluatie. Naarmate de rationalisering van het overheidsbeleid zich verderzet, zal er ook een toenemende vraag naar dergelijke opleidingen bestaan. Een boeiende vaststelling is dat een Nederlands basishandboek over methoden en technieken expliciet aandacht besteedt aan evaluatieonderzoek, met name als een veelvoorkomende vorm van toetsingsonderzoek (Baarde & De Goede, 2001). Dergelijke inkapseling van de methodologie van het evaluatieonderzoek in een basisopleiding methoden en technieken verklaart ten dele de succesvolle ontwikkeling van een evalutiecultuur, zoals in Nederland effectief het geval is.

Uiteraard strekt een grondige inleiding in het evaluatieonderzoek zich verder uit dan zulke introductie. Daartoe worden best aparte modules voorzien in leerprogramma's, in combinatie met voortgezette academische opleidingen. Die opleidingen zouden een breed spectrum van evaluatietechnieken moeten bestrijken dat zowel de kwantitatieve als de kwalitatieve methoden belicht. Het is immers erg plausibel dat heel wat toekomstig onderzoek gebruik zal maken van een mix van technieken om alle mogelijke informatie te benutten (Greene, Benjamin & Goodyear, 2001; Kushner, 2002). Idealiter zou de aloude methodenstrijd trouwens naar de vergeethoek verwezen zijn in het evaluatieonderzoek van het jaar 2010 (Rogers, 2001, 433).

Naast het onderwijs in de evaluatiemethodologie is eveneens de verspreiding van de praktijkkennis omtrent evaluatietechnieken een belangrijke voorwaarde voor de professionalisering van het evaluatieonderzoek (Van Aeken, Jacob & Varonne, 2003, 37). In de meeste landen bestaan evaluatiegemeenschappen, zoals de UK Evaluation Society, het Deutsche Gesellschaft für Evaluation, de Société Française de l'Évaluation, de Swiss Evaluation Society enz.(http://www.evaluation.org.uk/Pub_library/Evaluation_societies.htm).

Deze praktijk is zodanig ingeburgerd dat zelfs enkele van de armste landen ter wereld, zoals Malawi of Bangladesh, een professionele vereniging van evaluatoren kennen. Het is bijgevolg haast onvoorstelbaar dat er nog steeds geen Belgische evaluatievereniging bestaat. Weliswaar is in 1999 de SWEP opgericht, maar dit is geen federaal maar een Waals initiatief.

In aanvulling op de ontwikkeling van het onderwijs en de constructie van evaluatiefora, is een belangrijke determinant van de versterking van een evaluatiecultuur weggelegd voor wetenschappelijke publicaties over algemene methoden en technieken en praktische toepassingen. De ontwikkeling van een vaktijdschrift kan hierbij een belangrijke rol spelen, zoals het American Journal of Evaluation (Elsevier) of Evaluation (Sage). In deze zin vormt deze bundel omtrent de meting van effecten van beleid een unieke en noodzakelijke stimulans voor de ontplooiing van een werkelijke evaluatiecultuur van eigen bodem.

7. Bibliografie

Adams, M. & Van Aeken, K. (1998), « Evaluatie van wetgeving : element van een wetgevingskwaliteitsbeleid. Bijlage bij het verslag namens de commissie voor de institutionele aangelegenheden over het wetsontwerp houdende instelling van een procedure voor de evaluatie van de wetgeving. », Gedr. St., Senaat, 1998-1999, nr. 1-955/3, p. 98-114.

Brans, M., Facon, P. & Hoet, D. (2003), Beleidsvoorbereiding in een lerende overheid. Stand van zaken in en uitdagingen voor de Belgische federale overheid. Gent : Academia Press.

E.C. (1999a), Evaluation design and management. Luxembourg : Office for Official Publications of the European Communities.

E.C. (1999b) Glossary of 300 concepts and technical terms. Luxembourg : Office for Official Publications of the European Communities.

Estievenart, G. (2000), Preface in EMCDDA, Evaluation : a key tool for improving drug prevention. Emcdda Scientific Monograph Series No 5, Luxembourg : European Communities.

Geva-May, I. & Thorngate, W. (2003), « Reducting anxiety and resistance in policy and programme evaluations. A socio-psychological analysis », Evaluation, 9(2), 205-227.

Ginsburg, A. & Rhett, N. (2003), « Building a better body of evidence : new opportunities to strengthen evaluation utilization », American Journal of Evaluation, 24(4), 489-498.

Greene, J.C., Benjamin, L. & Goodyear, L. (2001), « The merits of mixing methods in evaluation », Evaluation, 7(1), 25-44.

Jacob, S. & Varonne, F. (2003), Evaluer l'action publique : état des lieux et perspectives en Belgique. Gent : Academia Press.

Jacob, S. (2004), L'institutionnalisation de l'évaluation des politiques publiques en Europe. Proefschrift. Brussel : ULB.

Kushner, S. (2002), « I'll take mine neat. Multiple methods but a single methodology ». Evaluation, 8(2) : 249-258.

Leeuw, F.L. de (1993), « Institutionalisering van evalutie-onderzoek bij de overheid » in Donker, M.; Derks, J., (eds.), Rekenschap. Evaluatie-onderzoek in Nederland, de stand van zaken. Utrecht : Nederlands centrum Geestelijke volksgezondheid, pp. 35-54.

Leeuw, F.L. (2002), « Evaluation in Europe 2000. Challenged to a Growth Industry », Evaluation, 8(1), 5-12.

Lewis, J. (2001), « Reflections on evaluation in practice », Evaluation, 7(3), 387-394.

McDonald, B.; Rogers, P. & Kefford, B. (2003), « Teaching people to fish ? Building the evaluation capability of public sector organizations », Evaluation, 9(1), 9-29.

Monserez, L. (2004), « Federale intiatieven inzake wetsevaluatie », Tijdschrift voor Wetgeving, 8, 234-242.

Rogers, P. (2001), « The whole world is evaluating half-full glasses », American Journal of Evaluation, 22(3), 431-435.

Rossi, P.H., Freeman, H.E. & Lipsey, M.W. (1999), Evaluation. A systematic approach. 6^th edition. Thousand Oaks : Sage.

Scharreborg, R. (2004), « De ervaringen met het nieuwe systeem van Effectbeoordeling (Impact assessment) in de Europese Commissie », Tijdschrift voor Wetgeving, 8, 258-268.

Schwandt, T. (2003), « Back to the Rough Ground ! Beyond theory to practice in evaluation », Evaluation, 9(3), 353-364.

Scriven, M. (2001), « Evaluation : future tense », American Journal of Evaluation, 22(3), 301-307.

Van Aeken, K. (2002), Proeven van wetsevaluatie. Een empirisch geïllustreerde studie naar het wat, hoe en waarom van wetsevaluatie. Proefschrift. Antwerpen : UA.

Van Aeken K., Jacob S. & Varone F. (2003), « Beleidsevaluatie : een sturingsinstrument voor het overheidshandelen », Vlaams Tijdschrift voor Overheidsmanagement, 8(4), 29-37.

Van der biesen, G. (2004), « Wetsevaluatie in het parlement », Tijdschrift voor Wetgeving, 8, 243-257.

Van Humbeeck, P. (2004), « Betere Vlaamse regelgeving : voorstellen voor een slagvaardig beleid », Tijdschrift voor Wetgeving, 8, 218-232.

Winter, H.B. (1996), Evaluatie in het wetgevingsforum. Deventer : Kluwer.

Winter, H.B. (1997), « Het forummodel en de toekomst van evaluatie van wetgeving », RegelMaat, 133-139.

1.6. De heer Nicolas Bernard, doctor in de rechten en assistent aan de Facultés universitaires Saint-Louis (Brussel)

De wetsevaluatie om het zogenaamd « ongewenste » gevolg op te vangen

Het voorbeeld van de huisvesting

INLEIDING

Het concept wetsevaluatie, dat opnieuw sterk in de belangstelling staat, impliceert van oudsher dat de houder van de normatieve functie de gevolgen van zijn wetten in de praktijk bestudeert om ze eventueel te verbeteren. De laatste twintig jaar krijgt deze problematiek steeds meer aandacht in de rechtsleer (93) , wat soms zelfs leidt tot interessante politieke verwezenlijkingen (94) . De wetsevaluatie biedt een oplossing voor de aanhoudende crisis van de wetgeving, zowel op kwantitatief (wetsinflatie (95) ) als op kwalitatief vlak (rechtsregels die onduidelijk zijn qua vorm en/of dubbelzinnig qua inhoud (96) ). Beide fenomenen versterken elkaar overigens : de overvloed aan regels leidt vaak tot een mindere kwaliteit van de teksten. Gevolg : te vaak blijft onaangepaste en ontoepasbare wetgeving een dode letter (97) . « De larges franges du droit », besluit Jacques Chevallier, « sont vouées à rester inappliquées » (98) .

Wanneer de wet wel wordt toegepast heeft hij vaak betreurenswaardige, ongewenste gevolgen (99) . De wetgever is niet altijd vertrouwd met de specifieke sociale noden van de kansarmen en geeft er dan ook vaak geen passend normatief antwoord op (100) . Onverwachte moeilijkheden bij de toepassing van de wet zorgen er hoe dan ook voor dat heel wat lovenswaardige maatschappelijke initiatieven jammerlijk stranden (101) .

Zoals Luzius Mader het samenvat : « la crise de la législation est aussi — et peut-être surtout — une crise de sa mise en œuvre et de ses effets » (102) . Wetsevaluatie is momenteel dus absoluut onontbeerlijk vanwege de vaak aanzienlijke moeilijkheden die rijzen bij de toepassing van een wet. De obstakels zijn opgedoken naar aanleiding van de eerste wetten van de welvaartsstaat, maar de crisis waarin de welvaartsstaat nu verkeert maakt de nood aan wetsevaluatie niet minder groot, wel integendeel. De wetsevaluatie strekt er niet toe de onzekerheid weg te nemen, wel om ze beter te beheersen.

De onderzoeker die een wet wil evalueren, beschikt over een rijk kleurenpalet. Het meerlagige concept van de wetsevaluatie kan in vele deelaspecten worden opgedeeld. Men kan de doeltreffendheid van een wet evalueren (individuele gedragingen binnen de bevolking observeren), de tenuitvoerlegging ervan (door de overheidsdiensten), zijn doelmatigheid (het algemene, macrosociale succes van een norm) of nog zijn efficiëntie (financieel rendement). Er moet dus een keuze worden gemaakt die uiteraard afhankelijk zal zijn van het doel van het onderzoek.

Dit artikel biedt de lezer geen exhaustief overzicht van de verschillende evaluatiemodellen (dat trouwens niet als zodanig bestaat (103) ). Een andere kwestie lijkt ons interessanter : welke evaluatiecriteria zijn het meest geschikt om een antwoord te bieden op de vraag waarom sociaal geïnspireerde wetten hun doelgroep vaak niet bereiken. Zo komen we als vanzelf tot een tweeledige aanpak : de zogenaamde pluralistische impactevaluatie.

Laten we dit tweeledige concept even ontleden. Bijzonder aan de impactevaluatie is dat het onderzoek naar de gevolgen van een wet niet wordt gekleurd door al te precieze verwachtingen, dit in tegenstelling tot andere vormen van evaluatie die gericht zijn op bepaalde specifieke aspecten waardoor onverwachte gevolgen niet worden opgemerkt. De impactevaluatie is dus het meest geschikt voor het opsporen van de onverwachte gevolgen, die vaak verbonden zijn aan met de beste bedoelingen ingevoerde wetten.

De pluralistische evaluatie kan een goede aanvulling zijn op de impactevaluatie. Om te voorkomen dat de onderzoeker die een impactevaluatie uitvoert bij gebrek aan duidelijk afgebakende doelstellingen het conventionele referentiekader vervangt door zijn eigen waardesysteem, moet hij zoveel mogelijk het standpunt innemen van de personen op wie de regelgeving van toepassing is. De onderzoeker die een pluralistische evaluatie uitvoert, moet de gevolgen van de wetten bestuderen vanuit het oogpunt van de individuele burger, en dan nog liefst van de kansarme burger. Op die manier is hij beter in staat om de wetgever waardevolle informatie aan te reiken over het wedervaren van een rechtsregel in de praktijk, zodat de regelgever zijn wet efficiënt kan « opvolgen » en indien nodig verbeteren.

1. IMPACTEVALUATIE

De traditionele vormen van wetsevaluatie zijn slechts op bepaalde aspecten van de gevolgen van de wetgeving gericht en blijven dus hopeloos blind voor onverwachte gevolgen, ongeacht of die nu gunstig of ongunstig zijn. Het zijn juist deze onverwachte struikelblokken (die nauwelijks zichtbaar zijn en dus door de overheid over het hoofd worden gezien) die moeten worden geïdentificeerd opdat de overheid de weg kan vrijmaken voor de toepassing van de rechtsregel. Het meestal pejoratief geladen concept « ongewenst gevolg » is daarom niet geschikt. Het onverwachte resultaat is misschien wel negatief maar biedt de wetgever die zo goed mogelijk wil inspelen op de maatschappelijke realiteit werkelijk onvervangbare informatie. Laat mij dit nader toelichten.

Een algemeen en aanvullend criterium

De verschillende tot nog toe besproken vormen van evaluatie waren gericht op een bepaald aspect van de gevolgen van de wet. Bij sommige vormen van evaluatie wordt het gedrag van individuen (doelmatigheid) of van de overheid (tenuitvoerlegging) onderzocht. Bij andere vormen gaat de aandacht uit naar het algemene « succes » van een rechtsregel (doeltreffendheid) of naar de kosten-baten verhouding (efficiëntie). Dat zijn allemaal pertinente vormen van evaluatie, die echter zeer beperkt blijven omdat ze slechts een deelaspect van het probleem onderzoeken. Het onderzoek van de werkelijkheid met het oog op het opsporen van de gevolgen van een wet, is in deze vormen van evaluatie sterk geconditioneerd door een aantal bijzondere verwachtingen. Daardoor vinden de onderzoekers nooit andere dan de verwachte of gevreesde gevolgen, met andere woorden de gevolgen die ze van bij het begin hadden vooropgesteld, en niets anders.

Wetten kunnen echter een hele reeks onverwachte gevolgen hebben, zodat de verwachtingen op niets uitdraaien. Door bepaalde categorieën van gevolgen uit te kiezen en andere te negeren en de resultaten van het onderzoek in feite te voren vast te stellen, blijven de genoemde vormen van evaluatie binnen de perken van de redelijke prognoses en gaan zij voorbij aan het maatschappelijke feit in al zijn complexiteit. « De manière générale », vat Jean-Daniel Delley samen, « le choix des mesures les plus appropriées doit prendre en considération, au-delà des effets voulus, l'impact prévisible, c'est-à-dire l'ensemble des effets possibles sur les destinataires directement visés et sur d'autres publics » (104) .

Bij de hierboven genoemde vormen van evaluatie gedraagt de onderzoeker zich in feite als de vogelvanger van Plato. Beiden zoeken immers wat ze — ten minste impliciet — al weten, waardoor hun onderzoek als het ware van op afstand onzichtbaar wordt gestuurd (105) . Wij pleiten daarentegen voor een onderzoek, vrij van richtlijnen en complexen, waarbij omzwervingen mogelijk zijn.

Iedereen weet dat het in het « moeras van de oorzakelijke verbanden » (106) moeilijk is om een bepaald gevolg met zekerheid aan een bepaalde rechtsregel te verbinden. Daarnaast staat nu ook vast dat de wet zelf maar een van de vele factoren van maatschappelijke ontwikkeling is. Die intellectuele verworvenheden moeten nu worden omgezet in een vorm van evaluatie waarbij zoveel mogelijk rekening wordt gehouden met alle — al dan niet gewenste — gevolgen van een regel. Bij deze aanpak wordt de « impact » van een maatregel gemeten en een criterium voor de wetsevaluatie gehanteerd dat tegelijk algemeen is want niet vooraf geconditioneerd, en aanvullend in de zin dat het andere vormen van evaluatie aanvult als er onverwachte gevolgen opduiken. We staan dus voor een complexe maar niet onmogelijke opdracht. « Que l'évaluation des effets soit une opération délicate ne signifie nullement qu'il faille y renoncer », verduidelijkt Charles-Albert Morand. « Une évaluation effectuée dans des conditions de rationalité limitée est un progrès non negligeable [...] » (107) .

Voorbeelden van onverwachte gevolgen, in negatieve zin ...

Laten we enkele voorbeelden bekijken van wetten met onverwachte gevolgen (negatieve of positieve), te beginnen met de ongunstige gevolgen. Vele sociale wetten op het domein van de volksgezondheid hebben de situatie van de zieken weliswaar verbeterd maar het probleem in zekere zin alleen verschoven en daardoor een ongecontroleerde inflatie van de uitgaven veroorzaakt die het evenwicht verstoort van een systeem dat onder zijn eigen gewicht dreigt te bezwijken. Een ander voorbeeld is de Franse erfwetgeving die de boerderij toekende aan het oudste kind en ertoe heeft geleid dat hele generaties landbouwers slechts een kind op de wereld zetten (108) . Allemaal onverwachte gevolgen die alleen aan het licht kunnen komen door een impactevaluatie.

Op het vlak van de huisvesting zijn bijzonder veelzeggende voorbeelden te vinden. Het verwerven van onroerend goed wordt vanwege de stabiliteit die het met zich meebrengt, sterk aangemoedigd, vooral bij de kansarmen.

Een te stimulerend beleid in dat verband kan echter schadelijk zijn voor het algemene evenwicht van het milieu, alleen al omdat de voorraad gronden niet oneindig is. Het verwerven van een eigendom is een legitiem doel, maar -en dat is wellicht paradoxaal- het kan niet voor iedereen gelden. Het rücksichtslos bevorderen van individuele kleine eigendom zou catastrofale gevolgen hebben voor de ruimtelijke ordening en het milieu en bovendien het bekende fenomeen van stadsvlucht verergeren. « Nous ne mesurons pas suffisamment que le modèle d'accès à la propriété, depuis l'après-guerre, est un des facteurs principaux de la désurbanisation des villes », aldus de rapporteur van het Europees colloquium over huisvesting als instrument van maatschappelijke samenhang gehouden op 24 en 25 september 2001 (109) . In dat verband is het verheugend dat de rechtbank van eerste aanleg in Dendermonde in 1997 weigerde om het recht op behoorlijke huisvesting te laten primeren op de regelgeving inzake ruimtelijke ordening en stedenbouw (110) .

Opnieuw kan alleen een ernstige impactstudie de onverwachte gevolgen aan het licht brengen van wetten die schijnbaar succes hebben binnen hun enge werkingssfeer maar ongunstige gevolgen daarbuiten. De Commission externe d'évaluation des politiques publiques du Canton de Genève heeft officieel aangetoond dat het stimuleren van eigendomsverwerving door de overheid als onverwacht negatief gevolg (maar was het wel zo onverwacht ?) een algemene verhoging van de huurprijzen en de verwijdering van de armste huurders uit de wijk heeft (111) .

De zelfmoord van een jonge man in een prachtig gerestaureerd en uiterst comfortabel opvangcentrum bracht de verantwoordelijken van het systeem in diepe verwarring. Misschien vielen de renovatie van het opvangcentrum en het overlijden slechts toevallig samen, maar het voorval was toch merkwaardig genoeg om de beheerders van de transithuizen tot nadenken te dwingen. Ze hebben dan vastgesteld dat kostbare renovatieoperaties het gevoel van eenzaamheid bij kansarme mensen onverwacht deden toenemen (112) .

Voortaan moest iedereen — volgens een bepaalde opvatting over maatschappelijke vooruitgang — in de nieuwe opvangcentra zijn eigen kamer hebben, wat de sociale betrekkingen ontegensprekelijk bemoeilijkte. Mensen komen juist in een opvangcentrum terecht omdat ze nauwelijks sociale banden hebben en niet kunnen rekenen op de steun van familie of vrienden.

« Le caractère privé de l'espace ne garantit pas l'intimité », verklaart Michel Conan in verband met dit geval (113) . Intimiteit veronderstelt immers dat men zich thuis voelt. En wanneer voelt men zich echt thuis in een woning ? Wanneer de bewoner een zekere vrijheid heeft. Het opvangcentrum in kwestie, met zijn draconisch huishoudelijk reglement en kleine individuele cellen, was wellicht comfortabel, maar voor de bewoners teneerdrukkend. Mensen die aan de rand van de maatschappij leven, geven de voorkeur aan opvangcentra met studio's voor twee personen en een gevarieerde inrichting, waarin de bewoners de ruimte naar hun hand kunnen zetten (de meubels verplaatsen, nieuwe meubels kopen of timmeren, enz.). Paradoxaal genoeg wordt het samenleven niet gezien als een aantasting van de autonomie als het tenminste berust op een respectvol en door alle partijen aanvaard akkoord. Vrijheid betekent immers : zelf zinvolle grenzen kiezen en die als een verantwoordelijke volwassene eerbiedigen. Het volstaat niet dat alles in het opvangcentrum goed werkt; er moet veeleer worden gestreefd naar goed samenleven en het herstel van de sociale banden.

... of in neutrale en zelfs positieve zin

In dat verband moeten we ook onderstrepen dat onverwachte gevolgen niet altijd ongunstig zijn; zij kunnen bij nader onderzoek zelfs gunstig blijken. Dat geldt bijvoorbeeld voor de bijna niet gebruikte mogelijkheid om verlaten gebouwen op te eisen (114) .

De procedure is sterk gehinderd door het opduiken van praktische obstakels (vooraf zou een inventaris moeten worden opgemaakt van alle verlaten gebouwen op het grondgebied van de gemeenten (115) ) en politieke bezwaren (de opeising van privé-woningen was louter toegestaan als de gemeente of het OCMW niet zelf over lege woningen beschikte). Daarom is tot nog toe slechts éénmaal tot opeising overgegaan (116) . Deze wet werkte echter wel ontmoedigend en preventief : uit vrees voor opeising hebben vele eigenaars zich spontaan naar de nieuwe rechtsregel gedragen (door hun goed te renoveren, als ze het al niet hebben verhuurd of verkocht), teneinde een gerechtelijke procedure te voorkomen (117) .

Dat geldt ook voor het Zwitsers recht dat de verenigingen voor milieubescherming een vorderingsrecht verleent met betrekking tot overheidsbeslissingen die het milieurecht kunnen schenden. Helaas wordt ook van deze mogelijkheid niet vaak gebruik gemaakt. Maar zoals Alexandre Flückiger, Charles-Albert Morand en Thierry Tanquerel hebben aangetoond, is het relatief geringe succes van dergelijke maatregelen geen bewijs van de absurde nutteloosheid van de procedure. Het wijst er daarentegen op dat de overheid, uit vrees voor rechtsvorderingen, mogelijke klachten bij voorbaat heeft omzeild door haar beslissingen aan de nieuwe situatie aan te passen (118) . De angst was dus het begin van de wijsheid.

Ook de wetgeving uit Quebec aangaande de vrijwillige bewaargeving die arme mensen moest helpen om zich te bevrijden van een overdreven schuldenlast, had niet onmiddellijk veel succes, verre van. Toch heeft die wet sterk bijgedragen tot de maatschappelijke integratie omdat ze het maatschappelijk weefsel voor de toekomst heeft hersteld en de betrekkingen tussen schuldeisers en schuldenaren in moeilijkheden heeft genormaliseerd door hen te dwingen opnieuw rond de tafel te gaan zitten (119) .

Nog een voorbeeld zijn de Zweedse woningverenigingen (lilla kollektivhus) die de inwoners toestonden om zelf regels uit te vaardigen over de materiële aspecten van het gemeenschapsleven (onderhoud van de gemeenschappelijke ruimten, beheer van de gemeenschappelijke diensten, enz.).

Eerlijkheidshalve moet worden toegegeven dat men er niet in is geslaagd mensen warm te maken voor het opstellen van gedragscodes. Dat belet niet dat het coöperatieve systeem in een land met een spreekwoordelijk gereserveerde bevolking heeft bijgedragen tot het ontstaan van sociale betrekkingen. In die woongemeenschappen spreekt men immers met elkaar en helpen buren elkaar. De heropleving van de maatschappelijke betrekkingen is ten slotte veel belangrijker dan de goedkeuring van een huishoudelijk reglement (120) .

Uit studies is gebleken dat het verbod op tabak in de gevangenissen leidde tot een onverwachte en aanzienlijke toename van de sigarettensmokkel. Dat resultaat kan a priori negatief lijken, ware het niet dat deze handel andere handeltjes verdringt die veel meer verwoestingen aanrichten (drugs, wapens en alcohol bijvoorbeeld) (121) .

De impactevaluatie heeft dus een nieuw licht geworpen op deze regelgeving en kan ook het behoud verklaren van een Engelse wet die de oprichting van kantoren in Londen onderwierp aan een vergunningsregeling. Hoewel het doel van de wet al lang was bereikt (verkeersopstoppingen in de stad beperken), heeft de gemeente hem toch verlengd omdat hij zorgde voor talrijke en kostbare jobs in armere wijken (122) .

Zo ook is de invoering van een snelheidsbeperking voor auto's, die oorspronkelijk bedoeld was om de energiesector door de oliecrisis te helpen, in de meeste landen behouden ook toen er geen schaarste meer dreigde omdat het aantal dodelijke verkeersongevallen erdoor werd teruggedrongen (123) .

Het zogenaamd « ongewenste » gevolg ...

Men heeft vaak de neiging om onverwachte gevolgen meteen als « ongewenste gevolgen » te beschouwen. Dat is echter een te eng concept. Ten eerste verbergt het de complexiteit van de maatschappelijke realiteit. De gevolgen van de wet kunnen immers in een aantal tweetermen worden opgedeeld (nagestreefde en toevallige gevolgen, verwachte en onverwachte gevolgen, directe en indirecte gevolgen, onmiddellijke en uitgestelde gevolgen, ...). De tweeterm gewenste — ongewenste gevolgen is uiteindelijk maar een van deze aspecten (124) . De kritiek op de ongewenste gevolgen kan theoretisch aanlokkelijk zijn maar doet in bepaalde opzichten denken aan de kritiek van ultraliberalen op de sociale programma's, die zij een warboel noemen (125) . Ten slotte vormen deze zogenaamde ongewenste gevolgen voor de wetgever de belangrijkste informatiebron aangaande de empirische relevantie van zijn rechtsregel.

Zoals eerder gezegd, wordt met de crisis van de wetgeving eigenlijk bedoeld de crisis van de tenuitvoeringlegging ervan. Het hele overheidsbeleid draait om de goede tenuitvoerlegging van rechtsregels door de mensen voor wie ze bestemd zijn. Hoeveel sociale wetten blijven niet onuitgevoerd en raken niet in onbruik omdat de doelgroep niet goed is afgebakend of niet voldoende middelen zijn vrijgemaakt ? Alvorens nieuwe wetten te maken, moet worden nagedacht over het gebrek aan succes van eerdere wetten en moeten die eventueel worden verbeterd.

De wetgever is niet alwetend en kan de toekomst niet voorspellen. Hij moet dan ook aanvaarden dat een deel van de wetten die hij maakt, faalt in de praktijk vanwege onvoorziene en onvoorzienbare factoren. De gewetensvolle wetgever die niet wil dat de tenuitvoerlegging van de wetgeving voorgoed op de helling komt te staan, moet dan ook trachten de struikelblokken op te sporen en te identificeren. Een onverwacht gevolg mag dan ook niet als ongewenst worden gezien maar integendeel als een kans voor de wetgever die voortdurend op zoek is naar verbetering.

Waarom blijven politici het onverwachte dan nog altijd als ongewenst beschouwen ? Waarschijnlijk om het onontkoombare element van onzekerheid weg te moffelen, terwijl het juist moet worden aanvaard om er rekening mee te kunnen houden.

« Ce qu'on dénie en employant cette expression, c'est l'intelligence inattendue de l'autre », verklaren Jacques Ardoino en Guy Berger, « c'est l'émergence de l'imprévu, les contre-stratégies, le non-respect des événements et des comportements attendus et programmés » (126) .

Een uitdrukking die blijk geeft van een afschuiven van de verantwoordelijkheid

De mensen voor wie een rechtsregel bestemd is, reageren nooit helemaal volgens de voorspellingen die deskundigen van achter hun schrijftafels bedenken, en gelukkig maar. Arme mensen bijvoorbeeld werken een hele reeks strategieën uit om « de ellende te overleven » en hun privacy te beschermen tegen te indringende rechtsregels (127) . Het is voor de wetgever die wordt geconfronteerd met het falen van een rechtsregel, makkelijker om de doelgroep daarvoor verantwoordelijk te stellen dan om toe te geven dat er grenzen zijn aan de voorspelbaarheid. Veeleer dan zijn begrensdheid toe te geven (die blijkbaar zijn legitimiteit zou ondermijnen), tracht de wetgever zich vrij te pleiten door de factoren waarmee hij niet intuïtief rekening heeft gehouden als ongewenst te bestempelen ! Alles wat niet aan de voorspellingen beantwoordt, moet een ongezonde, verdachte oorzaak hebben. Omdat hij het maatschappelijk veld niet helemaal kan beheersen, doet de wetgever een beroep op gezagsargumenten die nauwelijks kunnen verhelen hoezeer hij verlegen zit met de onverwachte factoren. Een pasklaar alibi is gevonden : de afwijkende situaties die in de praktijk ontstaan, zijn noodzakelijkerwijze van pathologische aard en vallen dus buiten de bevoegdheidssfeer van de wetgever en zijn raadgevers.

Wie bevoegd is om rechtsregels uit te vaardigen moet juist veel aandacht besteden aan onverwachte factoren en ze zorgvuldig bestuderen, in plaats van ze meteen te verwerpen en als ongewenst te beschouwen.

De onverwachte resultaten bieden de wetgever die er aandacht aan schenkt, onschatbare informatie over de manier waarop de wet in de praktijk wordt toegepast. « La variable, l'imprévisible, l'incertain ne constituent plus dans un tel système le problème que nous redoutons habituellement, menaçant le modèle à atteindre, mais bien les éléments moteurs de l'efficacité », merkt Alexandre Flückiger op (128) .

Als de gebrekkige uitvoering van rechtsregels voornamelijk veroorzaakt wordt door een onvolledige kennis van de specifieke kenmerken van de doelgroep bij de wetgever, spreekt het vanzelf dat de oplossing ligt in praktijkonderzoek. Met name bij de kansarmen bestaat een zekere onzichtbare logica die goedbedoelde rechtsregels kan torpederen (129) . « Ce qu'on baptise effet pervers correspond à l'irruption d'une autre dimension, à la fois celle de l'ordre de l'autre et d'un autre ordre » (130) .

De onmeetbaarheid doorbreken, of hoe het ondenkbare toch kan worden gedacht ?

Het opduiken van onverwachte factoren in geplande programma's biedt het onschatbare voordeel dat de onmeetbaarheid wordt doorbroken, onmeetbaarheid die volgens Feyerabend kenmerkend is voor de bijna onoverbrugbare kloof tussen de waarnemer en een bepaalde werkelijkheid (131) .

Niet alleen beheerst de wetgever de maatschappelijke realiteit slecht, hij heeft zelfs geen benul van de complexiteit ervan. Hij beseft, kortom, niet dat hij het niet weet. Opgesloten in zijn eigen logica, kan de wetgever niet bevroeden dat er nog een andere denkwijze bestaat dan de zijne.

Het opduiken van onverwachte factoren dwingt hem ertoe het ondenkbare te denken, zich het onvoorstelbare voor te stellen. « L'événement circonstanciel », schrijft Alexandre Flückiger, « n'est plus ce qui, inattendu, risque de faire capoter le plan suivi mais devient précisément grâce à sa mobilité ce qui peut être mis à profit pour faire infléchir la situation" (132) . « C'est l'indécidable qui fait sens », aldus François Ost, « c'est l'incertitude même de la connaissance qui est garante de sa fécondité » (133) .

Nog snel een voorbeeld om het voorgaande te illustreren. Om het aantal dodelijke verkeersongevallen te verminderen, nam de federale Amerikaanse regering in de jaren zeventig een aantal maatregelen die de beveiliging van auto's moesten verhogen (versterkt koetswerk enz.). Dankzij deze regelgeving werden inderdaad minder bestuurders gedood maar het aantal ongevallen met voetgangers nam aanzienlijk toe (134) . Hoe valt dit onverwachte tragische gevolg te verklaren ? Volgens welke bijzondere logica handelden de bestuurders ? Er is dan een impactstudie met het oog op de evaluatie van de wetgeving uitgevoerd, waaruit is gebleken dat automobilisten die zich veilig voelen sneller gaan rijden waardoor het risico op botsingen met niet-gemotoriseerde personen toeneemt. Hetgeen bewezen moest worden.

De uitdrukking « ongewenste gevolgen » ontdoen van zijn traditioneel pejoratieve bijklank.

Om al deze redenen moet de uitdrukking « ongewenste gevolgen » worden ontdaan van zijn traditionele interpretatie, die volgens ons blijk geeft van een behoudsgezinde en statische wereldvisie. Deze uitdrukking, die we om praktische redenen zullen blijven gebruiken, moet dus meer dynamisch en neutraal worden opgevat, namelijk als het geheel van onverwachte gevolgen die opduiken bij de toepassing van een wet, ongeacht of ze positief of negatief zijn. In zekere zin moeten we teruggrijpen naar Raymond Boudon die in zijn beroemd boek Effets pervers et ordre social als eerste de theoretische contouren schetste van de kwestie van de onbedoelde gevolgen (135) . Deze Franse socioloog verbindt opzettelijk geen negatieve (of positieve) connotatie aan de uitdrukking « ongewenste gevolgen », maar bedoelt daarmee alleen de niet-uitdrukkelijk nagestreefde resultaten. Net als hij geven wij aan het adjectief « ongewenst » geen andere dan de etymologische betekenis, dat wil zeggen alles wat « van zijn doel is afgewend, niet overeenstemmend met het verwachte resultaat » (136) . De uitdrukking « ongewenst gevolg » lijkt dus echt te zijn ... misbruikt !

De mogelijkheden van de situatie benutten

In deze fase van ons betoog, moeten we een snelle omweg maken via het Verre Oosten — en de oorlogsstrategie. Bij het bestuderen van de Chinese oorlogskunst, heeft François Jullien opgemerkt dat de generaals van het Middenrijk zonder vooraf bedachte strategie ten strijde trekken. Dat betekent echter niet dat de soldaten in verspreide slagorde of op anarchistische manier vechten, verre van. Veeleer dan zich te baseren op een abstract model en daaruit een aantal regels af te leiden, zoals de westerse rationele denkwijze voorschrijft, geeft de legerleiding er aanvankelijk de voorkeur aan om de troepen hun gang te laten gaan en de situatie te observeren. Door het verloop van de veldslag nauwgezet te volgen, kunnen zij, indien nodig, de troepen bijsturen (137) . Het succes is dan minder een gevolg van een strikte toepassing van een vooraf uitgewerkt schema, maar van het vermogen van de legerleiders om op het slagveld de factoren te onderscheiden die het verloop van de veldslag gunstig kunnen beïnvloeden, aldus Alexandre Flückiger (138) . Het gaat er met andere woorden om zich op de relevante factoren te baseren en het potentieel van elke situatie te benutten, veeleer dan de realiteit naar zijn hand te willen zetten.

Het maneuver is dus niet vooraf bepaald, maar krijgt pas vorm naarmate de gebeurtenissen zich ontwikkelen.

Daarom is het ook contraproductief voor de wetgever om al te zeer afgewerkte normatieve programma's goed te keuren die uitsluitend gebaseerd zijn op theoretische modellen. De voorkeur moet gaan naar meer soepele regelgeving die bewegingsruimte laat aan de verschillende actoren, waarbij de overheid natuurlijk waakzaam moet blijven en « toezicht » moet houden op haar norm. Door aandacht te hebben voor de reacties uit het publiek, kunnen de overheden de meest relevante empirische gegevens integreren in het tenuitvoerleggingsproces. In dit verband betekent efficiëntie dus niet zozeer de mechanische toepassing van een paradigma maar het voldoende vroeg opsporen (en zelfs anticiperen) van signalen die aantonen dat de situatie evolueert om ze in de gewenste richting te doen keren.

In zekere mate breken met wetgeving met nauwkeurige doelstellingen

Voor de wetgever betekent deze handelwijze dat hij hoe dan ook tot op zekere hoogte breekt met de wetten met zeer nauw omschreven doelstellingen die zo welig tieren in de welvaartstaat (plannen voor de bestrijding van werkloosheid, programma's voor de bestrijding van maatschappelijke uitsluiting, enz.). Het denken in termen van doelstellingen leidt als vanzelfsprekend tot een aanzienlijke kloof tussen het nagestreefde doel en het bereikte resultaat. Daarom moet het idee van de absolute afleidbaarheid misschien worden ingeruild voor een dynamische, evolutieve en diachronische aanpak. Men mag niet proberen het verhoopte gevolg uit te lokken of rechtstreeks na te streven; men moet de gevolgen gewoon laten plaatsvinden om ze daarna te modelleren naar wat men wenst te bereiken.

Het concept van de finaliteit wordt niet volledig verlaten, het wordt terzijde geschoven, in de schaduw wachtend op een doorslaggevende impuls. « La transformation continuelle de la réalité, l'ajustement incessant des imbrications entre différents réseaux, la complexité résultant de rationalités divergentes, l'incertitude qui en découle ne sont pas les chausse-trappes des politiques publiques que l'État a vocation à piloter, mais les briques même de l'efficacité », aldus Flückiger.

« Un changement de perspective qui devrait rendre plus sereins les observateurs déstabilisés par la description d'un monde complexe, et d'un droit qui n'en est que l'élémentaire reflet » (139) .

2. PLURALISTISCHE EVALUATIE

Al moet de onderzoeker die een impactevaluatie uitvoert in zekere zin zijn cognitieve oogkleppen afzetten, toch moet hij ook vermijden in het ander uiterste te vervallen en zich uitsluitend te laten leiden door zijn eigen waardensysteem. Om dat risico te omzeilen moet de waarnemer, via een pluralistische evaluatie, zoveel mogelijk het standpunt innemen van degenen voor wie de norm bedoeld is alvorens een vonnis te vellen over de praktische relevantie van de wet. De zogenaamd pluralistische wetsevaluatie wordt uitgevoerd met behulp van de rechtstreeks door de wet getroffen mensen, of toch minstens op basis van hun inzichten, en heeft als kenmerk dat meerdere informatiebronnen worden gebruikt. De impactevaluatie kan dus niet worden gepromoot los van de pluralistische evaluatie, die er de ideale aanvulling van is.

Correct uitgevoerd verschaft de pluralistische evaluatie de wetgever essentiële kwalitatieve kennis van de maatschappij en werpt ze een nieuw licht op de concrete gevolgen van de regelgeving bij de bevolking zelf. De evaluatie van een wet heeft overigens alleen maar zin als de voorstanders ervan het publiek de mogelijkheid bieden om zich de conclusies opnieuw toe te eigenen. Zo niet wordt de wetsevaluatie een instrument voor symbolische oppressie veeleer dan een hefboom voor maatschappelijke emancipatie.

Geen vervanging van waardesystemen

De hierboven voorgestelde impactevaluatie biedt het onvervangbare voordeel « d'éliminer les biais perceptuels liés à la connaissance préalable des attentes ». « Cette précaution », vat Éric Monnier samen, « permet d'éviter une « vision-tunnel » et d'ôter les connotations négatives à l'égard des effets inattendus » (140) . Bevrijd van al te dwingende doelstellingen, houdt deze procedure evenwel een groot gevaar in, dat niet over het hoofd mag worden gezien. Omdat hij niet is geconditioneerd door specifieke verwachtingen, kan de onderzoeker die de evaluatie uitvoert zijn eigen waardesysteem in de plaats stellen van het waardesysteem van het maatschappelijk fenomeen dat hij onderzoekt en zijn eigen opvattingen over een maatschappelijk feit laten prevaleren op de zienswijze van de personen naar wie hij moet luisteren (besluitvormers en personen voor wie de wetten bedoeld zijn).

Een wetsevaluatie is immers nooit helemaal neutraal; ze is slechts schijnbaar « losgemaakt van de doelstellingen ». De waarnemer die erin slaagt om zich los te maken van de doelstellingen van de wetgeving en de opvattingen welke die bij hem doen ontstaan, kan uiteindelijk toch nog — onmerkbaar — worden geleid door bijzondere verwachtingen, net als wanneer hij een bijzonder aspect van de wet moet onderzoeken (doeltreffendheid, doelmatigheid, enz.) — alleen zou het in dat geval gaan om zijn eigen verwachtingen.

De onderzoeker zou van het ene « perceptuele vooroordeel » in het andere vallen, met als verzwarende omstandigheid dat hij het in het tweede geval niet zou beseffen.

Om dat te voorkomen, is er slechts een oplossing : de pluralistische evaluatie (141) . De onderzoeker moet zich los maken van de expliciete doelstellingen van een wet, maar dan alleen om zich te verplaatsen in het standpunt van de maatschappelijke actoren. Er bestaan talrijke waardesystemen in de maatschappij, en er moet vooral worden uitgegaan van het waardesysteem van degenen voor wie de wet bestemd is om de maatschappelijke relevantie van een wet te beoordelen (142) . « L'évaluation traditionnelle demeure marquée par une conception positiviste du droit », meent Yannis Papadopoulos, « et les seules questions qu'elle pose ont trait au respect des intentions du législateur : n'y a-t-il pas déficit de mise en œuvre ou dénaturation de la loi dans son application ? Les moyens mis en œuvre permettent-ils d'atteindre au moindre coût les objectifs fixés ? Les effets réels correspondent-ils aux effets escomptés ? Autant de questions cardinales, mais qui privilégient le point de vue du décideur et ignorent ceux des autres acteurs qui peuvent être concernés » (143) .

En dan vindt er een soort copernicaanse wending plaats. In tegenstelling tot wat men algemeen lijkt aan te nemen, biedt de institutionele onafhankelijkheid van de waarnemer ten aanzien van de onderzochte realiteit niet meer de beste waarborg voor de objectiviteit die nodig is voor de evaluatie van een wet.

Niet de afstand zorgt voor meer legitimiteit; het is integendeel de vertrouwdheid van de analist met zijn studieobject die de meest overtuigende epistemologische geloofsbrieven oplevert (144) . « Ce à quoi l'évaluateur est tenu », besluit Michel Juffé, « c'est de ne pas projeter ses désirs et ses craintes sur ceux de l'évalué, et de ne pas se substituer à lui dans le mouvement d'élucidation d'une situation. C'est percevoir la place de l'autre sans chercher à la lui prendre » (145) .

Een essentiële kwalitatieve kennis

De keuze voor een pluralistische evaluatie is om twee redenen gerechtvaardigd. De kennis van de praktijk en van de concrete toepassingsmoeilijkheden vormt de beste invalshoek om te beoordelen of een bepaalde rechtsregel overeenstemt met de concrete situatie waarop die wet moet ingrijpen. Uiteindelijk heeft men nog niets beters uitgevonden om de praktische waarde van een rechtsregel te beoordelen dan de mening te vragen van de rechtstreeks betrokkenen, namelijk de personen voor wie de wet bestemd is. « Les évaluations conduites dans une complète extériorité manquent de la connaissance qualitative essentielle », merkt Éric Monnier op (146) . Met andere woorden, het risico dat de onderzoeker een empirisch gegeven verkeerd interpreteert en een maatschappelijke praktijk helemaal averechts gaat interpreteren, is omgekeerd evenredig met de mate waarin hij is betrokken bij de leefwereld van de personen in kwestie. « Les modèles à prétention universelle importés de l'extérieur ou élaborés loin des pratiques sociales sont inappropriés et ne servent en fait que les intérêts de ceux qui les ont conçus », aldus François Le Poultier (147) .

De gebruikers van de rechtsregel hebben dus onvervangbare sleutels in handen zonder welke het een hachelijke onderneming wordt om de impact van een wet op de doelgroep en de eventuele onverwachte gevolgen ervan te ontcijferen. « La découverte des effets pervers d'une législation passe avant tout par la réaction des personnes particulièrement touchées », poneert in dat verband Luzius Mader (148) . Bovendien hanteren die gebruikers vaak een onzichtbare logica die de overheid niet kent en die goedbedoelde wetten definitief kan torpederen (149) .

Alleen de waarnemer die vertrouwd is met de typische kenmerken van de doelgroep kan deze atypische redeneringen opsporen. Van buitenaf is het inderdaad moeilijk om de — soms vreemde — logica te vatten die de handelingen van de allerarmsten kenmerkt. Als de wetgever hun gedrag niet behoorlijk leert te decoderen, veroordeelt hij zichzelf ertoe om alleen onaangepaste, of zelfs contraproductieve regels uit te vaardigen (150) .

Zoals Yannis Papadopoulis in dat verband terecht opmerkt « l'évaluation pluraliste des politiques publiques [...] permet d'accroître la capacité du système politique à développer de l'empathie pour le fonctionnement des autres systèmes : comprendre leurs codages particuliers ». En verder « Accepter cette évaluation, c'est accepter les limites du travail législatif, s'imprégner d'un éthos de modestie face aux capacités de perturbations des différents systèmes » (151) .

Er is nog nood aan een mentaliteitswijziging vooraleer zo'n wijziging van paradigma zal worden aanvaard, waardoor sommigen zullen zeggen dat dit alles wishful thinking is. « L'utopie consisterait à vouloir introduire [dans la démarche] le tiers absent de l'évaluation, l'usager, qui rendrait compte, par son vécu, des effets bénéfiques que les techniciens et technocrates s'obstinent à lui faire subir » (152) .

In elk geval moet men opletten dat de verbondenheid tussen de onderzoeker en de bestudeerde groep niet te sterk wordt, als men wil voorkomen dat de evaluatie alle geloofwaardigheid verliest in de ogen van de andere actoren (bijvoorbeeld de overheid of de wetenschappers). Ter zake moet dus een gulden middenweg worden gevonden.

Een maatschappelijk nut dat vooral bestaat uit het zich toe-eigenen van de besluiten door de doelgroep

Het nut van de wetsevaluatie moet ons inziens minder worden beoordeeld aan de hand van de interne juistheid dan aan de mogelijkheid dat het « studieobject » zich de besluiten ervan toe-eigent. Evaluatie heeft alleen zin als ze de verschillende geëvalueerde actoren kan inlichten over hun actiemogelijkheden en uiteindelijk kan emanciperen. Een evaluatie toont alleen respect voor de onder de microscoop geplaatste personen als zij bijkomende informatie biedt niet alleen aan de individuen die haar ten uitvoer leggen (de « bestellers ») maar ook en vooral aan de personen die de gegevens leveren, de personen voor wie de rechtsregel bestemd is. « La conception pluraliste [de l'évaluation] voit avant tout dans l'évaluation le moyen de créer un espace public de discussion [...] et un instrument d'apprentissage », vat Charles-Albert Morand samen (153) .

Wetsevaluatie is dus alleen geloofwaardig als zij maatschappelijk nut heeft. Ze heeft pas maatschappelijk nut als ze er prat op kan gaan dat ze in de ogen van de verschillende maatschappelijke actoren legitiem is. Alleen die nieuwe vorm van legitimiteit zal de overheid ertoe brengen de suggesties die het resultaat zijn van de evaluatie te aanvaarden en haar gedrag te wijzigen. « La mise en œuvre d'une action d'évaluation participe à la reformulation de la légitimité de l'intervention sociale », vat Michel Tachon samen (154) .

Als degenen die er het voorwerp van zijn zich de evaluatie niet eigen maken, is die nutteloos, hoe verfijnd ze ook is (155) . « C'est ce qui se passe après [l'évaluation] qui importe. Une évaluation est réussie seulement si elle est prise en compte, si elle modifie les positions et les références de l'évalué », vat Michel Juffé samen. « L'évaluateur est un agent catalytique : il disparaît une fois le travail fini, sans laisser de trace » (156) .

De assimilatie van de aanbevelingen door de beoordeelde doelgroep verloopt hoe dan ook niet gemakkelijk of automatisch. Philippe Laurent ziet in dit procédé een « alchimie savante de l'appropriation des conclusions » (157) terwijl Henry Noguès spreekt van een « transplantaat » (158) , als het ware om het risico op afstoting te benadrukken.

Geen enkele andere methode lijkt de bestudeerde doelgroep zo nauw te betrekken bij de conclusies dan de pluralistische evaluatie, dat wil zeggen de evaluatie die uitgaat van de bekommernissen van de mensen die de wet aan de lijve ondervinden. De opdrachtgevers van een pluralistische evaluatie moeten dus geleidelijk hun drang naar al te rigoureuze conclusies laten varen en leren onderhandelen over soepele aanbevelingen met de personen die ze in de praktijk zullen moeten toepassen (159) .

Tussen symbolische onderdrukking en instrumentalisering

In tegenstelling daarmee kan, zoals Jean Defferrard het betreurt, de evaluatie van een maatschappelijke subgroep zonder overleg uitgevoerd door een andere maatschappelijke subgroep leiden tot een heuse « symbolische onderdrukking ». Omdat deze vorm van evaluatie het marginaliseringsproces versterkt, de wederzijds afstand verhoogt en eigenlijk neerkomt op de uitoefening van macht van de ene groep over de andere, zorgt deze eenzijdige aanpak zeker niet voor ontvoogding (160) . Ze zal daarom zeker leiden tot het ontstaan van — soms gewelddadige — verdedigingsmechanismen bij de mensen die er alle belang bij hebben om deze inmenging in hun leven te wantrouwen. « Face à ce risque de monopolisation de l'évaluation au profit des experts et des technocrates », verzekert François Rangeon, « une conception « démocratique et pluraliste » de l'évalution est présentée comme un antidote » (161) .

Een van buitenaf opgelegde, gedwongen deelname van de gebruikers aan de evaluatie van een wet zal de indruk wekken dat de evaluatie maar voor de schijn plaatsvindt. De voorstanders van de evaluatie zoeken in dit geval via de — afgedwongen — instemming van de personen voor wie de rechtsregel bestemd is, alleen naar een gemakkelijke ex post-bekrachtiging van een sociaal beleid waarover zij het advies van de betrokken personen vooraf niet hadden gevraagd (162) .

« Dans sa version a minima, [la participation] est seulement un moyen de vaincre les réticences des citoyens ou de vérifier l'acceptabilité sociale d'une décision », aldus Jean-Claude Hélin (163) . « L'objectif inavouable de toute évaluation n'est-il pas de maîtriser une potentielle déflagration violente ? », voegt Guy Cauquill daar aan toe (164) .

De pluralistische evaluatie moet dus vooral berusten op vrijwillige medewerking als men wil voorkomen dat ze wordt gerecupereerd/geinstrumentaliseerd door de overheid. Dan zal men wel ernstig moet nadenken over een oplossing voor de vervelende en steeds weerkerende vaststelling dat personen in materiële moeilijkheden slechts zelden gebruik maken van de niet-dwingende mogelijkheden tot participatie die hen worden geboden (165) .

Voorbeeld : het comfort van woningen

Zoals gezegd berust de pluralistische evaluatie op het idee dat er vele manieren zijn om een bepaalde realiteit te benaderen. Met andere woorden, het standpunt van de rechtstreeks bij een regeling betrokken personen vormt een wenselijke aanvulling op de opvattingen van de wetgever die, als hij zijn optreden zo goed mogelijk wil richten, de maatschappelijke realiteit in al zijn complexiteit moet proberen te vatten. De kwestie van het comfort van woningen biedt een bijzonder sprekend voorbeeld van deze pluraliteit van waardensystemen. Welke soort woningen verdient het label « comfortabel » ? Onder welke voorwaarden kan dit statuut worden verkregen ? Uiteraard is dit een strikvraag want er is geen eenvormig antwoord. « Comfort » is een soepel concept dat door iedereen anders wordt ingevuld. Voor de overheid moet de woning om haar kwaliteitslabel te verdienen, voldoen aan een hele reeks technische, vooraf vastgestelde vereisten, waarover niet kan worden onderhandeld. Zo zal een groot gezin geen toegang krijgen tot een huurwoning van de overheid als de sociale woning waarvoor het zich kandidaat stelt niet minstens een kamer per kind telt. Dat betekent dat de kans dat dit gezin ooit een sociale woning krijgt, miniem is, aangezien de staat nu eenmaal niet zoveel grote woningen voorhanden heeft. En dat aantal neemt nog af (166) .

De gezondheidscriteria verbonden aan de verhuis-, huur- en installatietoelagen (VHIT) (167) zijn zo streng dat slechts weinig gezinnen ervan kunnen profiteren. Die toelagen vullen het verschil aan tussen de oorspronkelijke huur en de — begrensde — nieuwe huur, en zijn bedoeld om gezinnen ertoe aan te zetten hun oude woning te verlaten en te verhuizen naar een gezondere woning. Maar, omdat de overheid deze overheidssteun niet wil loskoppelen van haar algemeen streven naar maatschappelijke vooruitgang, legt zij voor de gekozen gezonde woning draconische kwaliteitsnormen op. Pas in laatste instantie strekt die maatregel ertoe het levenskader van de armsten te verbeteren. Er moet, met andere woorden, te allen prijze worden voorkomen dat deze toelage uiteindelijk in handen valt van weinig scrupuleuze eigenaars die onterechte huurwinsten trekken uit hun onbewoonbare krotten (168) . Er zijn wel — gezonde — woningen die voldoen aan die regelgeving, maar die zijn dan volstrekt buiten het financiële bereik van arme mensen die nu net geen andere materiële keuze hebben dan zich vast te klampen aan de gediskwalificeerde woningen waaruit de overheid ze wanhopig tracht te verwijderen ... Die subsidies hebben dus weinig nut als ze worden verbonden aan zodanig strenge kwaliteitscriteria dat zij de facto niet worden toegekend voor vervallen woningen, waartoe mensen met lagere inkomens nu juist veroordeeld zijn ... Dit is dus duidelijk een vicieuze cirkel (169) .

Het concept comfort is dus duidelijk relatief; de inhoud ervan hangt in feite af van het gekozen referentiesysteem. Een woning heeft een intrinsieke waarde maar ook een contextuele, die sterk geconditioneerd is door het waardensysteem waarmee men de realiteit beoordeelt. Een jurist heeft misschien een andere opvatting over een « goede woning » dan een arts, die meer oog zal hebben voor de gezondheidsaspecten (170) , dan een socioloog (die misschien meer zal letten op de ligging van het goed in een wijk met niet teveel delinquentie) of dan een milieudeskundige (die dan weer zal willen dat de woning gelegen is bij openbare diensten of zijn werkplek), enz.

Het woningbeleid van de overheid zal dus anders worden opgevat (en gewaardeerd) naar gelang van de verschillende contexten die ook de waardesystemen bepalen. Het falen van het Amerikaanse equivalent van de V.H.I.T. wordt door Eric Monnier verklaard als volgt : « les membres du Congrès n'ont pas les mêmes critères pour définir un logement confortable que les principaux intéressés, les familles à bas revenus » (171) .

Een — tijdelijke — gradatie van de kwaliteitsnormen

De armen zijn niet bereid om de verantwoordelijkheid van een ander op zich te nemen en willen niet het slachtoffer worden van opvattingen over de realiteit die niet aan hun situatie aangepast zijn. Een conventioneel referentiesysteem (dat berust op vooraf vastgestelde normen) willen zij vervangen door een feitelijk waardesysteem, dat achteraf wordt vastgesteld. Hoe belangrijk ook, de strijd tegen ongezonde woningen die enkel wordt gedragen door mensen die het geluk hebben in gezonde woningen te leven, kan alleen ten koste van de meest fragiele mensen gebeuren. De bestrijding van armoede mag zich niet keren tegen de armen, die men juist wil bevrijden.

Daarom vechten kansarmen voor een — tijdelijke — gradatie van de gezondheidscriteria, die trapsgewijs zouden oplopen van de minimumvoorwaarden tot hoge kwaliteitsvereisten. De absolute minimumnormen waarop geen uitzonderingen mogelijk zijn, moeten eigenaars verhinderen om krotten op de markt te brengen (172) . De tweede, meer soepele, categorie van voorwaarden zouden een kandidaat-huurder niet beletten om een daarmee niet overeenstemmende woning te bewonen, maar hem, indien hij dat wil, de mogelijkheid bieden om de ongezonde toestand zelf te verhelpen terwijl hij in de woning verblijft. In navolging van wat gebeurt in het kader van een huurovereenkomst met het oog op renovatie, kan de huur worden kwijtgescholden (173) . Op de onroerende goederen van de overheid en de met gemeenschapsgeld gebouwde, gekochte of gerenoveerde woningen (renovatiepremies, leningen van het Woningfonds, enz.), is uiteraard de tweede categorie van regels van toepassing.

Langzaamaan moeten de hogere kwaliteitsnormen echter worden veralgemeend en de eerste categorie normen vervangen. De specifieke wensen van de allerarmsten mogen de maatschappelijke vooruitgang immers niet definitief ondergraven. « Si la réalisation de l'égalité des chances implique de rompre l'égalité des droits par l'instauration de mesures spécifiquement destinées aux personnes défavorisées », verduidelijkt Frédérique Pollet-Rouyer, « encore faut-il pour un traitement réparateur de l'exclusion sociale, que cette discrimination positive tende vers une égalisation minimale des conditions de vie » (174) . Wat natuurlijk niet belet dat eerst de meest schrijnende situaties worden verholpen. « Renoncer au présupposé de l'unité de connaissance, et adopter d'autres critères ne conduisent certes pas à conclure que tout se vaut ou que tout peut finalement être tenu pour « une autre forme de science » », vat Jean-Léon Beauvois samen (175) .

In het algemeen moeten beide types van sociale interventie worden gecumuleerd, het ene na het andere. In een eerste fase moet aan de meest dringende noden worden voldaan, indien nodig met een sub-statuut, in een tweede fase — als de sociale dreiging is weggewerkt — kan worden gedacht aan een universele maatregel, de enige soort maatregel die de waardigheid van de betrokkenen kan herstellen.

Samen zin geven aan een gebouw

Nog los van de vorige voorbeelden over het comfort van een woning, leidt het concept van de veelheid van waarden er ook toe dat het idee wordt verlaten dat eenzijdig zin kan worden gegeven aan een gebouw. In tegenstelling tot wat men in de overheidsdiensten lijkt te denken, heeft een woning niet slechts één betekenis. De bewoners maken in feite de woning. Ze eigenen zich de ruimte toe en geven het gebouw zo een betekenis mee die niet altijd overeenstemt met die die de overheid voor ogen had (176) . Dit is wat Michel Conan noemt de « coproduction de l'espace bâti », waarmee hij bedoelt « la contribution des consommateurs à la réalisation du bien public dont ils sont bénéficiaires » (177)

De betekenis van het gebouw wordt gevormd door de bewoners ervan en zal dus logischerwijze veranderen op het ritme van hun mentale evolutie. Zo is er het geval van een Frans sociaal woonblok in Ivry, dat zeer vernieuwend was van opzet. Nergens in het gebouw kruisten de muren elkaar in een rechte hoek en de ongebruikelijke vormen en asymmetrische woonruimten konden oorspronkelijk geen genade vinden in de ogen van de bewoners. Met de tijd hebben zij echter de verborgen mogelijkheden van dit vreemde passagiersschip ontdekt en zijn ze gewend geraakt aan de futuristische architectuur. Meer nog, de huurders zijn nu helemaal gewonnen voor deze levenswijze en zijn er trots op dat ze wonen in dit originele woonblok, dat ze nu zien als een flamboyante uiting van hun identiteit (178) .

Het geven van een betekenis aan een gebouw is dus geen mechanisch proces maar het resultaat van een som van spontane maar door elkaar lopende maatschappelijke ontwikkelingen. Juist omdat die ongeorganiseerde veelheid aan waarden indruist tegen de eenzijdige lezing van de realiteit door de overheid moet de pluralistische wetsevaluatie een evidentie worden.

BESLUIT

De wetsevaluatie verhoogt de efficiëntie van het regelgevende optreden en is een essentiële factor in de hernieuwde legitimering van de overheid — het is dus een democratisch instrument van eerste rang. Maar, wat ons hier bezig houdt, is dat de evaluatie ook een waardevol methodologisch instrumentarium biedt aan de waarnemer die de validiteit van een norm wil onderzoeken vanuit het standpunt van de bestemmelingen. Zonder een solide theoretische uitrusting kan men zich immers niet wagen op het gevaarlijke terrein van de toepassing van een wet in de praktijk. Omdat bij dit onderzoek de reactie van de rechtsgebruikers als criterium wordt gehanteerd, lijkt de pluralistische impactevaluatie bijzonder geschikt omdat de onderzoeker zich moet plaatsen op het niveau van de rechtstreeks bij de wet betrokken personen om de gevolgen ervan te beoordelen.

In tegenstelling tot de meer traditionele aanpak, die erin bestaat om in de werkelijkheid een bepaald soort resultaten van de wetgeving te willen zien en andere helemaal niet, is het bijzondere aan deze manier van evalueren dat het onderzoek niet uitgaat van exclusieve vooronderstellingen. Er wordt niet naar iets specifieks gezocht, waardoor er paradoxaal genoeg makkelijker iets zal worden gevonden (179) . De impactevaluatie wordt niet geleid door al te nauwe verwachtingen en is dus beter geschikt om de onverwachte gevolgen op te sporen die nu eenmaal verbonden zijn aan zelfs de meest verfijnde wetten.

Het is dus niet de bedoeling om de door de wet veroorzaakte wijzigingen te onderzoeken vanuit het standpunt van de overheid (beantwoordt de norm aan het legaliteitsbeginsel ? brengt zij geen buitensporige kosten mee voor de staat ?). Er moet veeleer naar worden gestreefd om de maatschappelijke veranderingen te begrijpen vanuit het standpunt van de bestemmelingen van de wet (heeft deze regel, hoewel hij in overeenstemming is met hogere regels, geen nadelige ongewenste gevolgen ?). Als men het optreden van de overheid efficiënt wil begeleiden, wordt het tijd dat aandacht wordt besteed aan de « zijdelingse schade » die bij de kansarme bevolking wordt aangericht door onaangepaste sociale regelgeving.

Dit onverbiddelijke onderzoek heeft van bepaalde, nochtans sociaal geïnspireerde normen schokkende aspecten blootgelegd. Misschien waren deze kwalijke contraproductieve gevolgen anders ook wel aan het licht gekomen, maar de pluralistische impactevaluatie is meer dan enige andere methode geschikt om ongewenste gevolgen bloot te leggen. Daarom verdient deze methode absoluut de bevoorrechte plaats die ze in deze paper krijgt.

2. Gedachtewisseling

Op de vraag van mevrouw Nathalie de T' Serclaes hoe de evaluatie van nationale wetgeving in Nederland in zijn werk gaat, antwoordt professor Voermans dat, zoals hierboven al is aangehaald, wetsevaluatie op een ad-hocbasis wordt verricht. Evaluatieonderzoek behoort wel tot de kern van het wetgevingsbeleid. Wanneer er ernstige behoefte bestaat aan de evaluatie van een wet, dan schrijven de Aanwijzingen voor de regelgeving (180) voor dat in die wet een evaluatiebepaling dient te worden opgenomen. De afweging of er al dan niet een ernstige behoefte aan een dergelijke evaluatie bestaat, geschiedt naar bevind van zaken. Daartoe zijn evaluatieprogramma's ontwikkeld. Aangezien de middelen begrensd zijn, bestaat de eerste stap erin dat er wordt geprioriteerd. Deze prioriteitenlijst wordt door de regering opgesteld in samenspraak met de Kamers. Voor zwaarwichtige aangelegenheden zal in de betrokken wet zelf worden ingeschreven dat zij bijvoorbeeld na verloop van vijf jaar zal worden geëvalueerd.

Aanwijzing 164 van de Aanwijzingen voor de regelgeving bepaalt in dat verband :

« Indien het wenselijk is te bepalen dat een wet eenmalig of periodiek wordt geëvalueerd, of over de uitvoering daarvan verslag wordt gedaan, wordt het volgende model als uitgangspunt genomen :

Onze minister van ... ... zendt (in overeenstemming met Onze minister van ... ...) binnen ... ... jaar na de inwerkingtreding van deze wet (, en vervolgens telkens na ... ... jaar,) aan de staten-generaal een verslag over de doeltreffendheid en de effecten van deze wet in de praktijk (of nadere omlijning van aspecten of onderdelen van de wet).

Toelichting :

Voor onderzoek komen in aanmerking zowel de mate van verwerkelijking van de doelstellingen en de neveneffecten als de evenredigheid, subsidiariteit, uitvoerbaarheid, handhaafbaarheid, afstemming op andere regelingen, eenvoud, duidelijkheid en toegankelijkheid. Welke vorm van evaluatie moet worden gekozen, zal afhangen van onder meer het gewicht van de betrokken regeling, de maatschappelijke betekenis ervan en de aan evaluatie verbonden lasten. Er is een breed scala denkbaar van diepgaand wetenschappelijk onderzoek tot rapportage door de uitvoeringsorganen.

In het algemeen lijkt een evaluatietermijn van vijf jaar in de rede te liggen. Onder omstandigheden kan echter een andere termijn de voorkeur verdienen. Indien voor de evaluatie de medewerking van een niet onder ministeriële verantwoordelijkheid vallend orgaan nodig is, moet daartoe een wettelijke voorziening worden opgenomen »

(voir http://www.justitie.nl/themas/wetgeving/instrumenten/aanwijzingen/index.asp).

(zie http://www.justitie.nl/themas/wetgeving /instrumenten/aanwijzingen /index.asp).

De ad-hocaanpak stuit inmiddels op kritiek.

In de jaren 1990 heeft de algemene Rekenkamer de regering immers nagedragen dat ze niet goed op haar zaak lette :

— de selectie van evaluatieprojecten leek op willekeurige basis te gebeuren;

— de regering zette de middelen niet altijd oordeelkundig en op het juiste moment in;

— bovendien werd niet altijd de goede methode gebruikt.

Daartegenover staat dat de wetsevaluatie een onderdeel is van een ruimere beleidsevaluatie. Het beleid vindt immers zijn uitdrukking in een wettelijke regeling. De wetsevaluatie wordt daarom niet louter vanuit een juridische invalshoek verricht. Ook het bestuurskundig en economisch perspectief wordt gehanteerd. De grootscheepse evaluatieprojecten die door de Nederlandse regering zijn opgezet en waaraan professor Voermans heeft meegewerkt, worden steeds uitgevoerd door multidisciplinaire teams.

Nochtans ondervindt men in Nederland problemen met deze aanpak. Het blijkt namelijk moeilijk een onderscheid te maken tussen het beleid dat wordt geëvalueerd, enerzijds, en de wet als instrument daarvan, anderzijds.

Stel dat de regering de rechterlijke macht efficiënter wenst te laten werken en daartoe de wet op de rechterlijke organisatie laat evalueren. Dan rijst de vraag of uitsluitend de effectiviteit van die wet moet worden onderzocht of het hele beleidstraject dat de regering in dat verband heeft uitgestippeld.

Indien de wetgever correcte informatie wenst te bekomen over de resultaten van een beleidsprogramma, dan zal dat onderzoek niet door politieke instanties worden uitgevoerd. Het zal worden uitbesteed aan consortia van universiteiten die de nodige garanties inzake wetenschappelijkheid bieden.

Een pregnant voorbeeld daarvan is het evaluatieonderzoek dat is aanbesteed met betrekking tot de Raad voor de Rechtspraak die op stel en sprong in 2001 werd opgericht. Bij de voorbereiding van het wetsvoorstel houdende instelling van deze Raad werd reeds een evaluatie ex ante uitgevoerd waarin de juridische, financiële en economische aspecten onder ogen werden genomen. Er bleven echter vraagtekens staan bij de doorloopeffecten van deze wet. Daarom werd afgesproken ze na verloop van tijd gedurende een jaar te evalueren op een waaier van aspecten.

De resultaten van dergelijke onderzoeken worden in de politieke gremia echter niet altijd eenduidig geïnterpreteerd.

Nederland heeft ook slechte ervaring met cyclische wetsevaluatie, dit wil zeggen wetgeving die bijvoorbeeld om de vijf jaar wordt geëvalueerd. Dat is het geval voor veel socialezekerheidswetten en de wet openbaarheid van bestuur die al driemaal is geëvalueerd. De ervaring leert dat de minister dergelijke evaluatieonderzoeken dankbaar in ontvangst neemt en ze vervolgens in de onderste la van zijn bureau klasseert.

Het is dus de kunst om in het wetgevingsbeleid de juiste prioriteiten te leggen.

Met betrekking tot de kritiek van professor Popelier en de heer Van Nieuwenhove op de Franse procedure preciseert de heer Hugo Vandenberghe dat het paritair samengestelde Office parlementaire d'évaluation de la législation zijn laatste verslag op 5 december 2001 heeft ingediend en, na drie jaar, op 8 februari 2005 uit zijn lethargie is ontwaakt.

Het is natuurlijk denkbaar dat een paritaire commissie een wet in abstracto onderzoekt. Maar wat is de toegevoegde waarde van een evaluatie ex post van een programmawet van 600 artikelen wanneer de wetgevingspraktijk verglijdt naar een niveau waarbij de Kamers slechts twee wetten, in casu, programmawetten per jaar goedkeuren. Dergelijke handelwijze kan niet anders dan als een vorm van parlementaire stalking worden gekwalificeerd. De Kamers moeten bijgevolg zelf hun capaciteit inzake wetsevaluatie uitbouwen. Op die manier kunnen senatoren voldoende zichtbaarheid geven aan hun politieke activiteiten.

In een systeem waar wetsontwerpen steevast in de Kamer worden ingediend, zal een wetsevaluatie door een paritaire commissie ertoe leiden dat de senatoren de functie van referendaris zullen vervullen. Het zullen niet de volksvertegenwoordigers maar de senatoren zijn die opmerkingen zullen formuleren. Laat men het monopolie van de wetsevaluatie over aan de Kamer, dan zal er niets van in huis komen. Als voorzitter van de commissie voor de Justitie moet hij node vaststellen dat er in de Kamer geen reële belangstelling bestaat voor wetgevend werk.

De taakverdeling tussen Kamer en Senaat is in 1993 expliciet in de Grondwet verankerd. De bedoeling van de hervorming van het tweekamerstelsel was de Senaat om te vormen tot een reflectiekamer die zou instaan voor de wetsevaluatie. Het is niet omdat de huidige meerderheid niet achter deze grondwetsherziening staat, dat zij het recht heeft de Senaat te verhinderen zijn grondwettelijke opdracht te vervullen. Dat is virtueel grondwettelijk recht.

Er is een groot verschil tussen een wetsevaluatie ex ante in het raam van de wetgevende taak van de Kamers en een evaluatie ex post van bijvoorbeeld het Wetboek van Koophandel, waarvan de resultaten pas na afloop van een legislatuur gekend zullen zijn en politiek kunnen worden verwerkt.

Het pleidooi van professor Voermans om de evidence based policymaking als algemeen beginsel in de wetgevingsprocedure in te voeren, houdt in dat bij de voorbereiding van wetgeving de argumenten op hun objectieve waarde tegen elkaar worden afgewogen. Dat veronderstelt een nieuwe Belgische revolutie. Op dat vlak ziet de heer Vandenberghe de toekomst somber in.

Mevrouw de T' Serclaes verklaart dat de problematiek van de wetsevaluatie niet kan worden losgekoppeld van de rol van het recht in onze samenleving. Zij stelt vast dat de wetgever minder en minder grote wetgevingsprojecten behandelt waarbij bijvoorbeeld een volledig nieuw wetboek in ons wettenarsenaal wordt opgenomen. Vanwege de versplintering van onze samenleving en de snelheid waarmee maatschappelijke processen verlopen, beperkt hij zich meer en meer tot punctuele aanpassingen. Op die wijze poogt hij met de wet continu in te spelen op veranderend maatschappelijk gedrag. In de Verenigde Staten wordt deze handelwijze sunset law genoemd. Deze methode die een continue evaluatie van de wetgeving behelst, hoeft niet noodzakelijk te worden veroordeeld.

De parlementaire organisatie van de wetsevaluatie moet die aanpak weerspiegelen. Wanneer grootscheepse evaluatieprojecten worden opgezet waarbij wetten niet alleen juridisch, maar ook bestuurskundig, economisch en sociaal door universitaire onderzoeksgroepen worden geëvalueerd, dan opteert men voor een aanpak op lange termijn. Het parlement zal daar uiteraard baat bij hebben. Maar deze werkwijze is minder interessant wanneer de wetgever en het bestuur, zoals vandaag de dag het geval is, genoopt zijn in hun beleid een kortetermijnstrategie te volgen.

Dat roept bijgevolg de vraag op of er, gelet op deze evolutie, geen modernere en meer efficiënte methoden moeten worden ontwikkeld in plaats van veel geld en tijd te spenderen aan megaprojecten waarvan de bevindingen verticaal worden geklasseerd.

Hoe staat men in Nederland ten opzichte van deze problematiek ?

Professor Voermans verklaart dat er in Nederland verschillende methoden van wetsevaluatie worden gehanteerd.

Bij megawetgevingsprojecten zoals de verandering van de structuur van de sociale zekerheid of de herziening van de Algemene Wet Bestuursrecht, worden er zwaardere arrangementen inzake wetsevaluatie gemaakt. Voor kleinere wetten wordt dat meestal niet gedaan omdat ze geen meerwaarde bieden, tenzij er specifieke redenen voor zouden zijn, bijvoorbeeld omdat er wegens een politiek conflict een evaluatiebepaling in de wet is opgenomen.

Naast de systematische wetenschappelijke wetsevaluatie wordt in Nederland ook vrij vaak gebruik gemaakt van subjectieve evaluaties. Het meest tot de verbeelding sprekende voorbeeld daarvan wordt door Europa geleverd.

Midden jaren 1990 was bij middelgrote ondernemingen in Europa bezorgdheid ontstaan over de kwaliteit van de EU-regelgeving. De EU-Commissie heeft daarom de Molitor-groep opgericht die was samengesteld uit een aantal onafhankelijke experts uit verschillende milieus (industrie, vakbond, universiteit, magistratuur en ambtenarij). Deze werkgroep heeft vervolgens een aantal EU-wetten uitgevlooid en in juni 1995 wat in het vakjargon een meningeninventarisatie heet opgesteld (zie COM(95) 288/2). Een dergelijke subjectieve evaluatie, in de wandeling gekend als quick and dirty, houdt in dat aan de shareholders of stakeholders een snel advies wordt gevraagd over de ontvangst van een bepaalde wet. Het succes van die oefening wordt mee bepaald door het statuur van de experts. Is die groot en is de expertengroep voldoende representatief, dan kunnen zijn bevindingen wel een bepaalde impact hebben. In de politieke arena is deze methode, mits ze goed wordt aangestuurd, zeer geschikt voor wetsevaluatie.

Experimenten in Nederland met sunset clauses zijn steeds faliekant afgelopen. Als men niet over een vaste procedure beschikt, gaat de zon onder zonder dat er iets gebeurt.

De heer Van Nieuwenhove verklaart dat in de Verenigde Staten onder het begrip sunset legislation toch iets anders wordt verstaan dan dat waarnaar mevrouw de T' Serclaes refereert. Het is de strategische keuze bij de conceptie van regelgeving om ze bij wijze van experiment in te voeren met een verplicht evaluatiemoment achteraf.

Men kan de toestand in België natuurlijk omschrijven als een systematische toepassing van sunset legislation.

Voorts betoogt hij dat het illusoir is te geloven dat wetsevaluatie ex post de twee volgende grondproblemen kan oplossen.

In de eerste plaats is er het fenomeen van de programmawetten waarbij steeds meer en meer wetgevende maatregelen van diverse aard in één enkel wetsontwerp worden gepropt dat in sneltreinvaart door het parlement wordt gejaagd. Deze handelwijze maakt het voor de parlementsleden van zowel meerderheid als oppositie vrijwel onmogelijk om zich nog maar een beeld te vormen van wat zij verondersteld worden goed te keuren.

Ten tweede is er de wettenvloed.

De combinatie van deze twee factoren leidt ertoe dat steeds meer wetgeving tot sunset legislation verwordt. De wetgever loopt als het ware achter de feiten aan. Het wetgevingsprogramma dat hij dient te behandelen, is zo omvangrijk dat hem de tijd ontbreekt om alle wetsontwerpen en wetsvoorstellen grondig te bestuderen. Achteraf blijken die wetten dan niet het verhoopte resultaat op te leveren, zodat de wetgever opnieuw gedwongen wordt om hen op korte termijn bij te sturen.

Het parlement zal dit fundamenteel probleem niet kunnen voorkomen met een wetsevaluatie ex post. Deze methode impliceert een strategische keuze voor individuele wetten. Zij bevat geen algemene remedie voor de twee voormelde problemen.

Wat de rol van de Senaat betreft, heeft de heer Hugo Vandenberghe erop gewezen dat programmawetten na hun overzending door de Kamer voor de Senaat untouchable zijn geworden, gewoonweg omdat zij in hun traject zo dicht bij de inwerkingtreding zitten dat eventuele amendering door de Senaat tot gevolg zou hebben dat de Kamer uit reces zou moeten worden geroepen. Men zou de idee kunnen opperen dat de Senaat dankzij een evaluatie ex post toch nog een rol zou kunnen spelen.

Volgens de heer Van Nieuwenhove is ook dat een vrome wens. Bovendien vindt hij het een slechte methode. Men institutionaliseert immers op die manier een systeem waarbij de Senaat wetten na hun inwerkingtreding zal evalueren vanuit een wellicht op een bepaald aantal punten totaal verschillend perspectief dan de Kamer.

Dat is niet bestaanbaar met het concept van het tweekamerstelsel. Een dergelijk stelsel behoort zijn volle uitwerking te hebben vooraleer een wet in werking treedt en niet naderhand. Op dat vlak schiet de huidige regeling te kort.

De heer Hugo Vandenberghe repliceert dat de grondwetgever bij de hervorming van het tweekamerstelsel juist om die reden de specialisatie van de Kamers beoogde.

Een mooi voorbeeld daarvan is de parlementaire voorbereiding van het Wetboek Internationaal Privaatrecht. Het ontwerp dienaangaande werd in de Senaat ingediend en gedurende maanden door de commissie voor de Justitie besproken. Na zijn overzending heeft de Kamer vier artikelen geamendeerd. Was het ontwerp in de Kamer ingediend, dan zou het er nooit tot een eindstemming zijn gekomen. Dezelfde oefening wordt nu gemaakt voor een nieuw Wetboek Strafprocesrecht. De Kamer kan niet voldoende tijd uittrekken om dergelijke omvangrijke en complexe wetsontwerpen of wetsvoorstellen in de diepte te behandelen.

Zijn voorstel om de Senaat het parlementaire monopolie inzake wetsevaluatie te verlenen, past dus perfect binnen de specialisatie van deze assemblee als hoeder van de juridische kwaliteit van de wet. Dat betekent onder meer dat wetsontwerpen betreffende problemen die een langere en grondigere parlementaire discussie rechtvaardigen, eerst in de Senaat zouden moeten worden ingediend. Het komt er dus op aan een compromis te vinden rekening houdend met de specialisatie en de samenstelling van de onderscheiden assemblees. In de Kamer beslist de politieke actualiteit, het editoriaal van de dag, over het verloop van de werkzaamheden. Een rustig en afstandelijk onderzoek van complexe juridische wetteksten valt daar moeilijk mee te verzoenen.

De heer Hugo Vandenberghe wenst niet onmiddellijk te polemiseren, maar verzet zich tegen de opvatting als zou de Senaat een loutere reflectiekamer zijn. Deze formule is inmiddels gemeengoed geworden, maar de grondwetgever heeft bij de hervorming van het tweekamerstelsel in 1993 nergens deze optie genomen. De Senaat is in de eerste plaats een politieke assemblee, waarvan de rechtstreeks gekozen leden zelfs op een grotere democratische legitimiteit kunnen bogen dan de leden van de Kamer, omdat zij in de grootste kieskringen worden gekozen.

Bijgevolg kan de Senaat niet op dezelfde lijn worden geplaatst met bijvoorbeeld de Eerste Kamer in Nederland waarvan de leden op getrapte wijze, namelijk door de provinciale staten, worden gekozen.

Dat betekent dat met de positie van de Senaat als democratisch gekozen orgaan rekening moet worden gehouden in het wetgevingsproces en dus ook bij de wetsevaluatie.

De heer Alex Arts, voorzitter van het Arbitragehof, verklaart dat in de parlementaire stukken betreffende de voorliggende wetgevingsinitiatieven meermaals wordt gehamerd op het belang van wetenschappelijke, multidisciplinaire samenwerking. Tijdens de hoorzittingen in 1998 heeft professor Maurice Adams daar eveneens de klemtoon op gelegd.

In de hypothese dat het Arbitragehof aan wetsevaluatie doet, geeft de voorzitter toe dat het Hof dat op een gebrekkige wijze doet omdat het niet multidisciplinair optreedt. Het parlement zal het Hof derhalve de nodige middelen ter beschikking moeten stellen om het in staat te stellen die evaluatieopdracht nog adequater te vervullen met de steun van specialisten uit verschillende disciplines zoals economie en sociologie.

Ten tweede verwondert de voorzitter van het Arbitragehof zich erover dat de commentaren op de arresten van het Arbitragehof nooit uitgaan van een multidisciplinair samengesteld team.

Tot slot rijst de vraag waarom de universiteiten op dit ogenblik geen multidisciplinair opgezette wetgevingsevaluatieprojecten opzetten.

Professor Patricia Popelier verklaart dat de wetsevaluatie door het Arbitragehof uiteraard gebrekkig is. Maar dat negatief oordeel wordt geveld vanuit de invalshoek van de wetsevaluatie. Dat is echter niet de taak van het Hof. Het Arbitragehof is een rechtscollege dat wetten juridisch toetst op hun grondwettigheid. Die controle is een onderdeel van de wetsevaluatie. Het Hof geeft daartoe wel impulsen aan de wetgever omdat het in zijn arresten het evenredigheidsbeginsel als juridisch criterium hanteert. Dat houdt in dat de wetgever in zijn beleid verschillende alternatieven in ogenschouw neemt en nagaat met welke middelen de vooropgezette doelstellingen op optimale wijze kunnen worden gehaald. Indien dergelijke evaluatie niet heeft plaatsgevonden, bestaat er een grotere kans dat het Hof niet vermag uit te maken of er wel een redelijk verband van evenredigheid bestaat tussen de aangewende middelen en het beoogde doel en dus overgaat tot de vernietiging van een wet.

Wat de eenzijdigheid van de commentaren op de arresten van het Arbitragehof betreft, verklaart spreekster dat men het kan betreuren dat het voornamelijk juristen zijn die deze arresten lezen en er een juridische analyse van maken.

Zij verzet zich tegen de opmerking van de heer Arts dat juristen allemaal in hetzelfde bedje ziek zijn. De juridische wereld levert commentaar op de juridische toetsing van wetten door het Arbitragehof. Het zou goed zijn indien het parlement de argumenten die in die analyses worden aangevoerd, ter harte zou nemen.

Een wet vertoont altijd gebreken. Men zal haar voor- en nadelen tegen elkaar moeten afwegen. Dat hoeft niet noodzakelijk tot de vernietiging van die wet te leiden. De wetgever zal moeten beslissen of het opportuun is haar al dan niet bij te sturen.

Mevrouw Françoise Leurquin-De Visscher valt professor Popelier volkomen bij. Zij voegt er nog aan toe dat het Duitse Bundesverfassungsgericht reeds wetten heeft vernietigd omdat de wetgever geen evaluatie ex ante had verricht en de wet dus niet voldoende had doordacht. Niets verhindert het Arbitragehof om bepaalde evaluatieaspecten in zijn toetsingscriteria te verwerken, bijvoorbeeld met betrekking tot de naleving van het evenredigheidsbeginsel, waarvan de schending tot vernietiging van een wet kan leiden.

De heer Hugo Vandenberghe haakt hierop in door te verklaren dat hij in zijn wetsvoorstel het thema van de evaluatie ex ante niet heeft behandeld omdat die evaluatie moet worden uitgevoerd door specifieke diensten van het parlement. Daartoe heeft spreker, helaas tevergeefs, reeds in de tweede helft van de jaren 1990 voorgesteld een team van juristen, sociologen, economisten en andere experts in dienst te nemen. Het komt de assemblee die een wetgevingsinitiatief dient te bespreken, toe die initiatieven door te lichten. Op die manier kunnen de assemblees zich ook specialiseren. De ex post evaluatie vergt een andere benadering. De vraag of men de ex ante evaluatie politiek moet reglementeren, ligt in België zeer gevoelig. Het volstaat te verwijzen naar het inmiddels in wet omgezette initiatief van de regering om de adviesbevoegdheid van de Raad van State in te perken door de adviestermijnen in te korten.

De heer Hugo Vandenberghe toont zich uitermate verheugd over de hoogstaande kwaliteit van de verschillende uiteenzettingen. De verdienste van deze hoorzitting ligt mede hierin dat de thematiek van de wetsevaluatie vanuit zeer verschillende gezichtshoeken is benaderd. Deze confrontatie van ideeën werkt niet alleen verrijkend, maar maakt het ook mogelijk de evolutie te onderkennen in de opvattingen die de beoefenaars van verschillende disciplines er inzake wetsevaluatie op nahouden. Deze commissie heeft immers reeds in 1998 hoorzittingen georganiseerd naar aanleiding van de bespreking van een wetsontwerp inzake wetsevaluatie. Daarna is het politieke debat verstild. Met deze hoorzitting is de kennis van de commissie omtrent de wetsevaluatie weer up-to-date gebracht en kan de bespreking van de twee voorliggende wetgevingsinitiatieven worden geobjectiveerd. Dat zal de commissie in staat stellen dit dossier beslissingsrijp te maken en erover te waken dat de door haar genomen opties voldoende ver in de tijd zullen doorwerken. Het komt er nu op aan dat politiek en institutioneel te vertalen in werkbare procedures. De vraag is natuurlijk of de politieke wil daartoe aanwezig is. Een daadwerkelijke wetsevaluatie veronderstelt meer dan een dienst wetsevaluatie met enkele juristen. Eerste voorwaarde is dat deze dienst voldoende bestaft is. Ten tweede mag hij niet verworden tot de dienstmaagd der regering, waarvan de opdracht bestaat om dringend allerlei reparatiewetten voor te bereiden die dan door het parlement worden gesluisd.

V. ALGEMENE BESPREKING

A. Advies van de Raad van State

Gelet op de nota's van de Dienst Wetsevaluatie van de Senaat (181) en de hoorzitting en van 18 maart 2005, besluit de commissie op 4 mei 2006 het advies van de Raad van State in te winnen over het wetsontwerp nr. 3-648/1 en het wetsvoorstel nr. 3-464/1 (182) .

B. Vragen en opmerkingen van de leden

1. Rol en aard van de wetsevaluatie

Volgens de heer Hugo Vandenberghe moet het debat over de wetsevaluatie in een ruimer perspectief worden gevoerd dan uitsluitend toegespitst op de twee voorliggende teksten. In wezen is het thema de rol van de wetgevende kamers, de verhouding tussen de wetgevende en de uitvoerende macht en de mogelijke inbreng van het parlement in de wetgeving.

Een punt dat daarbij niet uit het oog mag worden verloren, is dat meer dan de helft van onze wetgeving van Europese origine is.

Op 13 januari 2007 publiceerde de vroegere Duitse Bondspresident en gewezen lid van het Bundesverfassungsgericht Roman Herzog, samen met Lüder Gerken, in Die Welt am Sonntag een artikel onder de titel Europa entmachtet uns und unsere Vertreter, waarin hij verklaarde dat de idee zelf van de scheiding der machten aan het verdwijnen is. De wetgevende macht komt namelijk volledig in handen van de uitvoerende macht, onder meer ten gevolge van het ingewikkelde machtsspel op Europees vlak, waar de ministers met elkaar compromissen sluiten door verschillende wetgevingsinitiatieven aan elkaar vast te klinken. Een lidstaat die voorstander is van een bepaalde richtlijn, zal een akkoord sluiten met een andere lidstaat die voor een andere aangelegenheid een verordening wenst. Wat het vanuit democratisch oogpunt nog zorgwekkender maakt, is dat de nationale parlementen niets meer aan die teksten kunnen veranderen (zie de echo van dit artikel in De Standaard van 22 januari 2007, onder de titel Het einde van de parlementaire democratie).

Spreker deelt de vrees dat de scheiding der machten alsmaar vager wordt.

Het thema van de wetsevaluatie moet bijgevolg in een breder politiek perspectief worden geplaatst dan de nuttige bekommernis dat het Parlement de verslagen en arresten van het Arbitragehof, het Hof van Cassatie en de Raad van State ter harte moet nemen.

De vraag is natuurlijk hoe men dat politiek invult.

Spreker is ervan overtuigd dat wetsevaluatie nooit politiek neutraal is. Daarom moet zij aan een politieke assemblee worden toevertrouwd. In tegenstelling tot wat nogal eens wordt verklaard, zijn juridische opmerkingen immers niet altijd van louter juridisch-technische aard. Ze hebben een politieke achtergrond. Het recht is immers niet eenduidig, het leent zich tot verschillende interpretaties. Wetteksten worden namelijk uitgelegd in het licht van bepaalde beginselen. Het is dus belangrijk te weten welk belang men in zijn juridisch profiel aan beginselen hecht.

Recht en macht zijn geen synoniemen. Of zoals Talleyrand het uitdrukte : « On peut tout faire avec les bayonettes, excepté s'y asseoir ». Het recht is drager van een aantal principes. Volgens een dynamische interpretatie behelst een democratie niet alleen het houden van verkiezingen op geregelde tijdstippen, maar ook de eerbiediging van bepaalde beginselen die eigen zijn aan een beschaafde samenleving.

Tal van problemen uit de politieke actualiteit verbergen onderliggend een discussie over fundamentele juridische beginselen. Vanuit die optiek dient de wetsevaluatie dan ook aan een politieke assemblee te worden toevertrouwd.

Om die reden verdedigt de heer Hugo Vandenberghe sinds het Sint-Michielsakkoord uit 1993 de stelling dat de Senaat daartoe het geëigende forum is, niet omdat de Kamer van volksvertegenwoordigers daar niet toe in staat is, maar wel omdat die assemblee de eerste politieke kamer is en onvoldoende geduld aan de dag kan leggen om op grondige wijze aan wetsevaluatie te doen. Misschien heeft de Senaat een grote zin voor traagheid, maar de Kamer heeft alleszins geen zin voor geduld.

Alles heeft zijn tijd. En zoals de tijd van de beurs niet de tijd van de Kamer is, zo is de tijd van de Kamer niet de tijd van de Senaat.

Een ander argument contra het door de Kamer overgezonden wetsontwerp weegt niet minder zwaar. Het ontwerp is volgens de Raad van State namelijk ongrondwettig. Wanneer de juridische grondslag voor de wetsevaluatie zelf ongrondwettig is, dan vormt dat geen bijster gelukkig uitgangspunt. De in het ontwerp vervatte piste is bijgevolg niet de aangewezen weg.

De heer Hugo Vandenberghe staat echter open voor elke juridisch gefundeerde formule die een betere kwaliteitsbewaking van de wetgeving mogelijk maakt. Het debat dienaangaande moet echter worden opengetrokken. Zo zouden de subsidiariteitstoets waarin het ontwerp van Europese Grondwet voorziet, alsook de proactieve opvolging van Europese wetgevingsvoorstellen deel moeten uitmaken van de wetsevaluatie. Dat zou een van de grote rollen kunnen zijn die aan een toekomstige hervormde Senaat zou kunnen worden toebedeeld.

2. Regeling van de wetsevaluatie door een wet

De heer Delpérée vraagt of er voor de wetsevaluatie een wet nodig is. Kan men een wet aannemen over een dergelijk onderwerp, dat betrekking heeft op de manier waarop de Wetgevende Kamers hun grondwettelijke opdracht zien, niet alleen wat de uitwerking van wetten, maar tevens wat de follow-up van wetten betreft ?

In dit opzicht heeft de Raad van State in zijn advies over het voorliggende wetsontwerp het volgende opgemerkt :

« In beginsel komt het dus niet aan de wetgever toe om de manier te regelen waarop de kamers hun bevoegdheden uitoefenen of hun beslissingen nemen. Zo kan de wetgever evenmin een parlementaire commissie oprichten, noch haar een bijzondere bevoegdheid verlenen of de manier regelen waarop die bevoegdheid wordt uitgeoefend. » (stuk Senaat, nr. 3-648/2, blz. 2).

Moet deze aangelegenheid bijgevolg niet worden geregeld in het reglement van elke assemblee of moet men er geen grondwettelijke basis aan geven ?

Dit probleem rees reeds in 1880 naar aanleiding van de toepassing van artikel 56 van de Grondwet, volgens hetwelk elke Kamer het recht van onderzoek heeft. De wetgever stelde vast dat er een wet moest worden aangenomen, namelijk die van 3 mei 1880 op het parlementair onderzoek, omdat de toepassing van artikel 56 van de Grondwet afbreuk zou kunnen doen aan de rechten en vrijheden van de burgers.

Het wetsontwerp inzake wetsevaluatie past niet in deze context.

3. Soorten wetsevaluatie

De heer Delpérée verklaart dat het wetsontwerp en het wetsvoorstel van de heer Vandenberghe drie opmerkingen oproepen die alle drie betrekking hebben op het perspectief van de evaluatie zelf.

— Moet de wetsevaluatie preventief — ex ante — of herstellend — ex post — zijn ? De twee samen zou beter zijn. Wanneer de wet wordt gemaakt, moet men stilstaan bij de kostprijs en de economische, sociale en financiële gevolgen ervan. Zover is men vooralsnog niet. De twee wetgevende initiatieven hebben enkel betrekking op het a posteriori, namelijk « wetsevaluatie » volgens het wetsontwerp en « de van kracht zijnde wetten en federale reglementen » volgens het voorstel van de heer Hugo Vandenberghe. Er zijn dus twee keuzes waarover moet worden beslist.

— Zal de evaluatie algemeen of specifiek zijn ? In het eerste geval moet de gehele wetgeving en zelfs de regelgeving systematisch en periodiek worden beoordeeld. De tweede methode, de specifieke evaluatie, zou daarentegen betrekking kunnen hebben op wetten waarin een evaluatieverplichting wordt bepaald, zoals de wetten op zwangerschapsafbreking en euthanasie, op wetten die door bepaalde instellingen zoals het Hof van Cassatie of de Raad van State aan de kaak worden gesteld, op wetten die bij de goedkeuring ervan worden voorgesteld als « proefwetten », hetgeen impliceert dat ze na een termijn van bijvoorbeeld drie jaar opnieuw zullen worden onderzocht. Hier moet een belangrijke keuze worden gemaakt.

— Zal de evaluatie technisch en juridisch van aard zijn en door deskundigen worden doorgevoerd of wordt het een politieke evaluatie ? De technische evaluatie zal betrekking hebben op wetten waarvoor geen uitvoeringsbesluiten zijn genomen, wetten waarvoor geen uitvoeringsmaatregelen in de diensten zijn bepaald, wetten die aanzienlijke interpretatieproblemen opleveren, wetten die enorm veel geschillen met zich meebrengen, verouderde wetten die moeten worden opgeheven, ongeschikte wetten, wetten die door het Arbitragehof zijn vernietigd of wetten waarvoor dit hof naar aanleiding van een prejudiciële vraag heeft vastgesteld dat ze niet in overeenstemming met de Grondwet zijn, wetten die in het licht van de rechtspraak van het Europees Hof van Justitie en het Europees Hof voor de rechten van de mens strijdig lijken met het Europees recht en het internationaal recht et cetera.

De politieke evaluatie gebeurt daarentegen op een ander niveau. Deze evaluatie heeft betrekking op de vraag of de politieke doelstellingen van een wet zijn bereikt. Zijn de te verwachten effecten van een wet controleerbaar ?

Spreker waardeert de inspanningen van de auteurs van het wetsontwerp en het wetsvoorstel, maar meent dat de opties in de twee teksten over deze drie vragen niet duidelijk zijn.

4. Parlementaire wetsevaluatie door een paritair samengesteld comité van Kamer en Senaat

De heer Hugo Vandenberghe beklemtoont dat de zin van het tweekamerstelsel er niet in bestaat dat de twee kamers altijd hetzelfde doen, maar wel dat zij een vorm van parlementaire specialisatie nastreven.

Vóór 1940 waren Kamer en Senaat grondwettelijk evenwaardig. Nochtans blijken ze zich te hebben gespecialiseerd in bepaalde aangelegenheden en dat naar gelang van de kwaliteit of het gebrek daaraan van de parlementsleden die toentertijd in Kamer en Senaat zitting hadden.

Een paritair comité voor wetsevaluatie, samengesteld uit leden van Kamer en Senaat, lijkt spreker geen goede optie. Wetgevingsinitiatieven die voortvloeien uit de werkzaamheden van het Comité, zullen immers steevast in de Kamer worden ingediend. De politieke zichtbaarheid van de Senaat zal daardoor tot ver onder het nulpunt zakken.

Bij wijze van voorbeeld haalt spreker het dossier van het jeugdsanctierecht aan. De Senaat had 48 amendementen op het door de Kamer overgezonden wetsontwerp goedgekeurd. Bij de recente voorstelling van deze hervorming bleek dat de Kamer de tekst van de Senaat integraal had overgenomen. Ten opzichte van de buitenwereld en de pers werd echter met geen woord gerept over het feit dat de Senaat de tekst volledig had herschreven.

Spreker is er zich van bewust dat het auteursrecht niet bestaat in de politiek, maar de instelling van een paritair samengesteld comité voor de wetsevaluatie zal de senatoren reduceren tot wetgevingsadviseurs van de Kamer van volksvertegenwoordigers.

De parlementaire commissies kunnen heel veel doen om de kwaliteit van de wetgeving te verbeteren. Spreker verwijst naar de in het Rechtskundig Weekblad verschenen studie van J.D.M. Leliard, « Enkele opmerkingen over de redactionele kwaliteit van onze wetten » (R.W., 6 mei 2006, nr. 36), waarin de gebrekkige legistieke kwaliteit wordt gehekeld van de wijzigingen die de laatste vijf jaar aan het Gerechtelijk Wetboek en het Wetboek van strafvordering zijn aangebracht. Dat vloeit, aldus spreker, voort uit het gebrek aan zowel politieke belangstelling voor de juiste formulering, als bereidheid om teksten te amenderen wanneer men vergissingen vaststelt.

Uit die studie blijkt tevens dat de achteruitgang in de kwaliteit van de wetgeving mee de oorzaak is van de toename in de procesvoering en de overbelasting van de hoven en rechtbanken. Het fenomeen van de reparatiewetten is daar een voorbeeld van.

De bezorgdheid om de kwaliteit van de wetgeving was de reden waarom in het Sint-Michielsakkoord in de specialisatie van Kamer en Senaat werd voorzien.

In het Sint-Michielsakkoord had de Senaat een dubbele opdracht. Één daarvan was de kwaliteitsbewaking van de wetgeving. Die opdracht moet nu niet a priori worden verworpen.

De geschiedenis toont aan dat de Kamer politiek op een totaal ander tempo leeft en een totaal andere invalshoek heeft dan de Senaat.

Het idee dat de Kamer oog zou hebben voor wetgevingstechniek of de kwaliteit van de wetgeving is niet echt objectief te staven. De wijze waarop in de Kamer aan politiek wordt gedaan, biedt daarvoor niet veel ruimte.

Spreker blijft bij de idee dat er verder initiatieven moeten worden genomen om de wetgevingskwaliteit op geïnstitutionaliseerde wijze te bewaken. De vaste commissies in de Senaat kunnen daarvoor steunen op de nota's van de dienst Wetsevaluatie van de Senaat. In die nota's wordt de aandacht gevestigd op juridisch-technische tekortkomingen en lacunes in de voorgestelde wetteksten. Wanneer op de in die nota voorgestelde suggesties wordt ingegaan, wint de aangenomen tekst overduidelijk aan toegankelijkheid en voorspelbaarheid.

Wat de paritaire samenstelling van het Evaluatiecomité betreft, komt mevrouw Defraigne terug op de opmerking van een volksvertegenwoordiger van de CdH in de Kamercommissie voor de Herziening van de Grondwet en de Hervorming van de Instellingen. « Hij is immers geen voorstander van een paritair samengesteld comité omdat niet alle wetten nog door de beide assemblees worden goedgekeurd; sommige wetten worden immers alleen door de Kamer van volksvertegenwoordigers aangenomen. Ook de werking van de beide assemblees is verschillend. Het belang van de wet van 1880 is dat ze de totstandkoming van een voor elke assemblee eigen logica heeft mogelijk gemaakt. » (stuk Kamer nr. 51-29/11, blz. 6).

De paritaire samenstelling zou de Kamer onder toezicht van de Senaat plaatsen, terwijl er geen volwaardige tweekamerstelsel is. De Kamer is de enige assemblee die de regering kan controleren.

Dat is wellicht een argument tegen het voorstel van de heer Hugo Vandenberghe om de Senaat de wetgeving te laten evalueren.

De heer Jean-Marie Happart wenst te weten welke rol inzake wetsevaluatie voor de Senaat zal zijn weggelegd na zijn eventuele hervorming tot een Senaat der gemeenschappen en gewesten.

De heer Paul Wille verzet zich tegen de uitdrukking « hervorming van de Senaat ». Zijns inziens gaat het om de hervorming van de Kamer van volksvertegenwoordigers met het oog op de mogelijke instelling van een eenkamerstelsel.

De heer Hugo Vandenberghe repliceert dat een wet op de wetsevaluatie op geen enkele wijze de oefening van de wetgevende macht kan regelen. Het idee dat een dergelijke wet tot gevolg zou hebben dat de Kamer of de Senaat onder elkaars curatele zouden worden geplaatst, vergt een grondwetsherziening. Wetsevaluatie houdt een specifieke uitoefeningswijze van de wetgevende macht in, maar zij kan nooit afbreuk doen aan de volheid van bevoegdheid zoals die voor elke assemblee in de Grondwet is verankerd. De uitoefening van de wetgevende macht is een aangelegenheid die enkel door de grondwetgever kan worden gewijzigd. De vraag die in de Kamer aan de orde was, is zijns inziens terecht. Vandaar ook de suggestie om eventueel in de reglementen van de assemblees nadere bepalingen inzake wetsevaluatie op te nemen.

5. Procedure voor wetsevaluatie en het petitierecht

Mevrouw Defraigne verklaart dat in de nota van de dienst Wetsevaluatie van de Senaat (183) met name kritiek wordt geuit op het systematisch verband dat gelegd wordt tussen de procedure als voorgesteld in het wetsontwerp en de grondwettelijke regeling van het petititerecht. De geplande wetsevaluatieprocedure verschilt echter grondig van het petitierecht en is daarom een apart mechanisme.

Spreekster deelt de bezorgdheid van de heer Hugo Vandenberghe over de noodzaak van de wetsevaluatie. De vertraging in de rechtbanken wordt veroorzaakt doordat teksten niet eenduidig interpreteerbaar zijn.

Het petitierecht is grondwettelijk niet beperkt. De regelgeving inzake wetsevaluatie kan dat recht dus niet vervangen.

Mevrouw Defraigne heeft haar bedenkingen bij het voorstel van de dienst Wetsevaluatie om artikel 28 van de Grondwet te « omzeilen » door de verzoekschriften die worden afgewezen door het Comité, te verwijzen naar de gewone parlementaire commissie voor de verzoekschriften.

C. Antwoord van de staatssecretaris voor administratieve Vereenvoudiging

Aangezien het wetsontwerp de wetsevaluatie aan de federale Kamers gezamenlijk opdraagt, komt het hen zelf toe om een antwoord te geven op de vragen die daarover worden gesteld. De regering staat in dat verband open voor elke suggestie die door Kamer en Senaat wordt gedaan. Zij laat het aan de wijsheid van het Parlement, inzonderheid van de Senaat, over om de door de Kamer overgezonden tekst bij wege van amendement te wijzigen.

Met die premisse in het achterhoofd neemt de regering ten opzichte van de door de commissieleden opgeworpen vragen de volgende positie in.

Wetsevaluatie is, zoals de heer Hugo Vandenberghe terecht heeft opgemerkt, geen politiek neutrale operatie. Zij vertoont uiteraard juridisch-technische aspecten, maar onderliggend dienen er politieke keuzes te worden gemaakt. Moet er in een bepaalde materie regelgevend worden opgetreden of niet ? Dat vergt een inhoudelijk antwoord dat niet door een expertencommissie kan worden verstrekt. Daarom dient wetsevaluatie in de brede zin van het woord aan het Parlement te worden toevertrouwd en aan het Parlement alleen. Het Parlementair Comité belast met de wetsevaluatie zal dus zelf moeten beslissen hoe het zijn taak opvat. Indien dat comité onmiddellijk van wal steekt met grote politieke discussies, zal het onvermijdelijk vastlopen. Het lijkt de staatssecretaris derhalve raadzaam dat het Comité zich eerst toelegt op de opvolging van de arresten en de jaarverslagen van het Arbitragehof, het Hof van Cassatie en de Raad van State. Het gaat dan om een veeleer juridisch-technische wetsevaluatie die moet uitmonden in de goedkeuring van reparatiewetten. Na verloop van tijd kunnen wetten vanuit een breder en dus ook politiek perspectief worden geëvalueerd.

Het antwoord op de vraag of de wetsevaluatie gezamenlijk door de beide federale Kamers dient te worden verricht dan wel door de Senaat alleen, vloeit voort uit de in de Grondwet vastgelegde wetgevingsprocedure. Ons land kent op dit ogenblik nog steeds het tweekamerstelsel, waarbij wetgeving een zaak is van de twee Kamers. Zolang dat het geval is, dient het Evaluatiecomité te worden samengesteld uit leden van Kamer en Senaat en dat op voet van gelijkheid. De suggestie in de Kamer om het Comité samen te stellen naar evenredigheid van het aantal kamerleden (150) en senatoren (71) werd, op aandringen van de staatssecretaris, verworpen. Op die wijze zullen de beide assemblees inzake wetsevaluatie gelijkwaardig zijn.

In het verlengde daarvan is de vraag gerezen of er reeds rekening moet worden gehouden met de eventuele omvorming van de Senaat naar een Senaat der gemeenschappen en gewesten. De staatshervorming in België is een continu proces waarbij er voortdurend plannen worden gesmeed. Het is echter steeds de vraag of die zullen gerealiseerd worden. Dat mag geen reden zijn om stil te blijven zitten. Zolang de Senaat wetgevende bevoegdheid heeft, dient hij institutioneel bij de wetsevaluatie te worden betrokken.

Met betrekking tot de nood aan een wetsevaluatie ex ante en ex post heeft de regering reeds maatregelen genomen met het oog op een preventieve evaluatie. Zo is de kafkatest ingevoerd waarbij alle wetsontwerpen in de Ministerraad op hun administratieve lasten worden getoetst. Op die manier hoopt men de administratieve rompslomp tot een minimum te herleiden. Recent heeft de regering haar goedkeuring gehecht aan de « Duurzame ontwikkelings-effectenbeoordeling » (DOEB) die het mogelijk moet maken om de economische, sociale en milieu-effecten van wetgeving preventief in te schatten.

Met betrekking tot de vraag of wetsevaluatie bij wet moet worden geregeld dan wel door iedere assemblee afzonderlijk in haar reglement, huldigt de staatssecretaris het standpunt dat een wet hier op haar plaats is. Hij voelt zich daarin gesterkt door het feit dat de heer Hugo Vandenberghe eveneens een wet nodig acht, zelfs om de wetsevaluatie exclusief aan de Senaat op te dragen.

Twee redenen pleiten voor een wetgevend optreden. In de eerste plaats omdat er getornd wordt aan de rechten van de burger. Ten tweede omdat de wetsevaluatie aan de twee kamers tezamen wordt opgedragen.

Dat verhindert natuurlijk niet dat een assemblee in haar reglement een bepaling kan opnemen waarbij de indiener van een wetsvoorstel verplicht wordt om in de verantwoording van zijn voorstel nader in te gaan op de vraag waarom bepaalde administratieve formaliteiten worden opgelegd.

D. Slotbetogen

De heer Hugo Vandenberghe herinnert eraan dat het advies van de Raad van State (stuk Senaat, 2005-2006, nr. 3-648/2, blz. 2-4) zeer kritisch is ten aanzien van het wetsontwerp :

1º In eerste instantie wordt de bevoegdheid van de wetgever betwist :

Artikel 60 van de Grondwet bepaalt : « Elke Kamer bepaalt, in haar reglement, de wijze waarop zij haar bevoegdheden uitoefent. »

Zoals de Raad van State er reeds meermaals aan heeft herinnerd, beoogt die bepaling de onafhankelijkheid van iedere assemblee te garanderen, zowel ten aanzien van de andere kamer als ten aanzien van de uitvoerende macht.

Tijdens de huidige legislatuur komt die onafhankelijkheid, althans voor de Senaat, veeleer theoretisch over. Zo heeft de Senaat meer dan 4000 artikelen goedgekeurd in programmawetten en wetten betreffende diverse bepalingen. Deze wetten werden als het ware door de strot van de senatoren geduwd.

In beginsel komt het niet aan de wetgever toe om de wijze te regelen waarop de kamers hun bevoegdheden uitoefenen of hun beslissingen nemen.

Het is verkeerd zich te baseren op het precedent van de Parlementaire Overlegcommissie. Die vindt immers haar rechtsgrondslag in artikel 82 van de Grondwet, dat de wetgever ermee belast de samenstelling en de werkwijze van de commissie te bepalen.

De parlementaire overlegcommissie is overigens de enige die in de Grondwet zelf wordt genoemd.

Er is evenwel aanvaard dat in bepaalde gevallen de wetgever optreedt — en moet optreden — in een aangelegenheid die ressorteert onder de « wijze (...) waarop [iedere kamer] haar bevoegdheden uitoefent :

— Het eerste geval is datgene waarin aan derden beperkingen van hun rechten of bepaalde plichten worden opgelegd, hoofdzakelijk in aangelegenheden ten aanzien waarvan de Grondwet de medewerking van de wetgever voorschrijft.

Het komt de Raad van State voor dat het onderhavige ontwerp geen enkele verplichting ten aanzien van derden invoert. Deze verantwoording geldt dus niet in dit geval, behalve wat betreft de verplichting, omschreven in artikel 11 van het wetsontwerp, voor de procureur-generaal bij het Hof van Cassatie en voor het College van procureurs-generaal om jaarlijks een verslag toe te zenden.

De heer Hugo Vandenberghe stelt dan ook dat hij met artikel 11 van het wetsontwerp geen problemen heeft. Spreker wijst er bovendien op dat het Hof van Cassatie jaarlijks een verslag toestuurt aan alle Kamerleden en Senatoren.

— Het tweede geval waarin het optreden van de wetgever is aanvaard, is dat waarin het probleem vanwege de aard ervan een eenvormige oplossing vereist waarin alleen bij wet kan worden voorzien.

De Raad van State heeft in die zin geoordeeld onder meer met betrekking tot de wet van 31 mei 1961 betreffende het gebruik der talen in wetgevingszaken, het opmaken, bekendmaken en inwerkingtreden van wetten en verordeningen.

De aangelegenheid van de « wetsevaluatie » belangt de beide Kamers aan in één van hun meest essentiële taken, te weten hun regelgevende taak. Voor een assemblee met wetgevende bevoegdheid leidt wetsevaluatie onvermijdelijk tot betere wetgeving.

Spreker wijst er bovendien nogmaals op dat in alle verslagen van diverse nationale parlementen erop wordt gewezen dat de scheiding der machten — dat wil zeggen het erkennen van de eigen taak van respectievelijk de wetgevende, uitvoerende en rechterlijke macht —, in elk geval wat betreft de diverse evenwichten, volkomen is verbroken en dat de wetgevende macht in zekere zin wordt vertrappeld door de uitvoerende macht.

De Raad van State concludeert dan ook « dat, onder voorbehoud van de bepalingen die verplichtingen aan derden opleggen, het wetsontwerp alleen aanvaardbaar is in zoverre het bestaan is aangetoond van een dwingende noodzaak om aan het probleem van de wetsevaluatie door de wetgevende kamers een eenvormige oplossing te geven die alleen kan worden bewerkstelligd bij wege van een wijziging van het reglement van de ene of de andere assemblee, met dien verstande dat die reglementen in voorkomend geval in gemeen overleg geharmoniseerd kunnen worden teneinde met inachtneming van de autonomie van elke assemblee het beoogde evaluatie-instrument in te voeren » (stuk Senaat, nr. 3-648/2, blz. 4).

Deze opmerkingen van de Raad van State inspireren spreker tot de gedachte dat hij zich kan voorstellen dat in de wet bepaalde beginselen van wetsevaluatie worden ingeschreven, maar dat in deze wet ook bijkomende wettelijke waarborgen voor de parlementsleden in het leven moeten worden geroepen opdat zij hun wettelijke taak effectief kunnen naleven. Het heeft geen zin wetten te stemmen over wetsevaluatie en tezelfdertijd de praktijk te bestendigen dat de Kamerleden en de Senatoren hun wetgevende functie niet kunnen uitoefenen.

Spreker wijst er nog op dat de garanties waarover de Duitse parlementairen beschikken in dezen tot voorbeeld strekken : de Duitse parlementsleden kunnen immers een zaak aanhangig maken bij het Duits Grondwettelijk Hof (Bundesverfassungsgericht), wanneer de vloer wordt aangeveegd met de rechten van de oppositie.

In België ontneemt de arbitraire beslissing van de meerderheid de oppositie haar grondwettelijke rechten en zij heeft hiertegen geen verhaal. Dat is onaanvaardbaar in een rechtstaat. Een individuele burger die getroffen wordt door een wet die strijdig is met de Grondwet, kan naar het Arbitragehof stappen, maar de parlementsleden die in hun functionele rechten worden geschonden in het parlement, kunnen dat niet. Dat betekent een evidente discriminatie, gegeven de publieke opdracht die de parlementsleden moeten uitoefenen.

In het Franse Parlement kunnen 60 leden van de Assemblée nationale en 60 senatoren een zaak aanhangig maken bij het Grondwettelijk Hof (Cour constitutionnelle) (184) .

Spreker is er dan ook van overtuigd dat de bevoegdheid van het Belgische Arbitragehof in die zin zou moeten worden uitgebreid. De rechten van de parlementsleden mogen geen papieren, theoretische rechten zijn.

Spreker kan zich bijgevolg maar akkoord verklaren met bepaalde beginselen van de wetsevaluatie in de wet, mits bijkomende waarborgen voor de bescherming van het wetgevend werk van de parlementsleden. Hierbij zou men een dubbele piste moeten bewandelen : enerzijds moet men voor het oplossen van louter technische problemen een vorm van verkorte procedure organiseren; anderzijds zal men stroomopwaarts en stroomafwaarts nieuwe initiatieven moeten bedenken in de basiswet die de kwaliteit van de wet verbeteren.

Dat er nood is aan kwaliteitsverbetering van het wetgevend werk, staat buiten kijf.

Wanneer men bovendien de vertrouwensindexen van de burgers in het wetgevend systeem en in justitie bestudeert, stelt men vast dat het vertrouwen van de burgers in die twee zeer laag is geworden.

Daarenboven is ook het fenomeen ontstaan van de symbolische kracht van de wet, namelijk dat men bij het ontstaan van een probleem systematisch een nieuwe wet vraagt. Insiders weten echter dat de symbolische kracht van een dergelijke wet op het terrein zeer veel aan kracht inboet.

De heer Hugo Vandenberghe betreurt bovendien dat de regering zich meester maakt van de wetgevende macht als een media-event. Het lanceren van een wet is geen wetgevende taak, het is geen onderzoek van de kwaliteit van de wet, het is de gelegenheid om een persconferentie te houden om te verklaren dat er een revolutie gaande is.

De juridische kloof in de samenleving vormt één van de redenen van het groter wordende gebrek aan vertrouwen in de politieke en juridische instellingen.

Het recht wordt veel te complex en te onoverzichtelijk. De gebruikte terminologie is onhelder en garandeert geen duidelijk afgelijnd toepassingsgebied van de wetten. De verschillende wetten kenmerken zich door een gebrek aan onderlinge samenhang.

Hierdoor wordt de doelstelling van de wet, met name de zwakkeren te beschermen en het realiseren van een vorm van gelijkheid en rechtvaardigheid, niet bereikt. De complexiteit komt immers enkel de sterksten ten goede.

De toenemende juridische kloof heeft volgens spreker dan ook te maken met de dalende kwaliteit van de wet. Bij reflectie zou men moeten denken aan een veel breder, maar ook een veel enger perspectief : veel breder omdat spreker zich kan voorstellen dat er een organieke wet op de wetgeving tot stand zou komen, die tot doel heeft de kwaliteit van de wetgeving te verbeteren. Het begrip « wetsevaluatie » geeft de indruk dat het parlement een soort academie op rust is.Om de kwaliteit van de wet te verbeteren, volstaat wetsevaluatie alleen niet. Er zouden ook effectenrapporten van op het terrein moeten worden opgesteld.

Vanwege de povere kwaliteit van de wetgeving, veroordelen steeds meer gerechtelijke uitspraken de Belgische Staat wegens gebrekkige wetgeving, weliswaar indirect wegens strijdigheid met de Grondwet of het Europese gemeenschapsrecht. De slechte kwaliteit van de wetgeving heeft niet alleen de onzekerheid van de burgers tot gevolg, maar ook de economische kostprijs, de weerslag voor het maatschappelijk leven, de functionele kostprijs van het juridisch systeem en, afgeleid, de aansprakelijkheidskostprijs omwille van de veroordeling door de Belgische rechtbanken die vaststellen dat de terzake in acht te nemen normen niet worden nageleefd.

De heer Hugo Vandenberghe is van oordeel dat het voorliggende wetsontwerp niet kan worden goedgekeurd zonder begeleidend operationeel plan, zonder de effecten in de samenleving te bekijken, zonder te weten of de wet greep zal hebben op de reële problemen.

Als men de kwaliteit van de wetgeving echt voor ogen houdt, moet de parlementaire inbreng procedureel beter beschermd worden. En dat niet alleen stroomopwaarts maar ook stroomafwaarts.

Derhalve stelt de heer Vandenberghe voor om aan de parlementaire rapporteur, die bij de bespreking van een wetgevingsinitiatief in commissie wordt aangewezen, een totaal nieuwe rol te geven, met name de controle op de uitvoering van de wet.

Ter illustratie van de noodzaak van deze hervorming verwijst spreker naar de recente parlementaire behandeling van de Nieuwe Wapenwet die in werking trad op 9 juni 2006. Iedere jurist beoordeelde deze wet als een juridisch « monstertje ». Al te vaak stuurt de Kamer juridische monstertjes naar de Senaat, aldus nog de heer Hugo Vandenberghe.

Spreker is dan ook niet bereid het voorliggende wetsontwerp te behandelen als zou het gaan om de zoveelste programmawet.

Wat de Wapenwet betreft, wijst spreker er nog op dat de Senaat met aandrang werd verzocht om het ontwerp niet te evoceren. Met andere woorden, het evocatierecht van de senatoren werd miskend. Het gevolg is gekend : de regering heeft daarna een nieuw wetsontwerp in het parlement moeten indienen. Maar ook dit wetsontwerp regelt de problemen niet want de parketten hebben er op gewezen dat zij in de huidige stand van de wet niet tot vervolging kunnen overgaan. De vroegere strafbepaling werd immers opgeheven en de nieuwe straf is niet toepasselijk op de feiten van vroeger die niet meer strafbaar zijn.

Vandaar het voorstel van spreker om de parlementaire rapporteur van een wetsontwerp te belasten met de controle op de uitvoering van de wet en daarover verslag te laten uitbrengen aan de Kamers. Vandaag worden allerlei modaliteiten van uitvoering van de wet vastgelegd, maar is er geen echte controle meer mogelijk door de wetgevende macht op de werking van de uitvoerende macht die moet zorgen voor de uitvoering van de goedgekeurde wet.

In Frankrijk bestaat reeds een dergelijk systeem. De rapporteur volgt de uitvoering van de wet en in samenspraak met het kabinet van de minister wordt bepaald hoe de wet wordt geïmplementeerd. Op die wijze kunnen Kamer en Senaat volgen op welke wijze bepaalde wetten op het terrein worden uitgevoerd.

Dat zou er tevens toe kunnen leiden dat het parlement geen wetten goedkeurt die vervolgens niet worden uitgevoerd. Spreker brengt in dat verband de wetten op de Rijkscomptabiliteit in herinnering. In het nieuwe artikel 100 van de wetten op de Rijkscomptabiliteit, gecoördineerd bij koninklijk besluit van 17 juli 1991, wordt het volgende bepaald :

« Verjaard en voorgoed ten voordele van de Staat vervallen zijn, onverminderd de vervallenverklaringen ten gevolge van andere wettelijke, reglementaire of ter zake overeengekomen bepalingen :

1º de schuldvorderingen, waarvan de wettelijke of reglementaire wijze bepaalde overlegging niet geschied is binnen een termijn van vijf jaar te rekenen vanaf de eerste januari van het begrotingsjaar in de loop waarvan zij zijn ontstaan;

2º de schuldvorderingen die, hoewel ze zijn overgelegd binnen de onder 1º bedoelde termijn, door de ministers niet zijn geordonnanceerd binnen een termijn van vijf jaar te rekenen vanaf de eerste januari van het jaar gedurende hetwelk ze werden overgelegd;

3º alle andere schuldvorderingen, die niet zijn geordonnanceerd binnen een termijn van 10 jaar te rekenen vanaf de eerste januari van het jaar van hun ontstaan.

Voor de schuldvorderingen die voortkomen uit vonnissen blijft evenwel de tienjarige verjaring gelden; zij dienen te worden uitbetaald door de zorg van de Deposito- en Consignatiekas. »

In 2003 heeft de wetgever artikel 100 afgeschaft en bepaald dat de verjaringstermijn voor vorderingen tegen de overheid dezelfde moet zijn als de gemeenrechtelijke verjaringstermijn, namelijk 10 jaar, maar met de mogelijkheid voor de regering om de datum van inwerkingtreding van dit artikel te bepalen.

Nu, vier jaar na datum, heeft de regering de nieuwe bepaling nog steeds niet in werking laten treden. Dit terwijl het een verjaringstermijn betreft !

Gegeven de termijnen voor de Raad van State, vallen alle vernietigingsbeslissingen van de Raad van State, vijf jaar na het indienen van een verzoekschrift. Een verzoekschrift bij de Raad van State heeft geen schorsende werking. Het gevolg daarvan is dat, wanneer een partij gelijk haalt voor de Raad van State, de schuldvordering op de Staat is verjaard. Op die wijze ontneemt men de mensen hun rechtsbescherming

Dergelijk systemen worden dan ook veroordeeld door het Hof voor de rechten van de mens.

Er worden immers feitelijke en juridische hindernissen opgeworpen voor de toegang tot de rechter, die onaanvaardbaar zijn in een rechtstaat.

Het vertrouwen van de burgers in de instellingen wordt in grote mate bepaald door de kwaliteit van het publieke leven, door de kwaliteit van het openbaar debat en door de kwaliteit van de goedgekeurde wetten.

Op dat punt zijn er de afgelopen jaren echter heel wat slechte voorbeelden gegeven, zodat elk initiatief dat de kwaliteit van een wet en van het democratisch karakter van het wetgevingsproces verhoogt, steun verdient. Spreker is van oordeel dat dit bij wet kan worden geregeld maar met het aanduiden van bepaalde beginselen die vervolgens in de reglementen van de beide Kamers worden uitgevoerd en, wat de waarborgen betreft, worden geharmoniseerd.

De heer Mahoux merkt op dat uit het advies van de Raad van State over het wetsontwerp in verband met de Senaat blijkt dat het spreekwoord « Die veel begeert, veel ontbeert » van toepassing is.

Eigenlijk hebben we het over het bepalen van de bevoegdheden van beide assemblees. De standpunten van Kamer en Senaat verschillen ongetwijfeld van elkaar.

De tekst van het wetsontwerp voorziet in de gelijke verdeling van een belangrijke taak over beide assemblees door een comité op te richten dat moet onderzoeken, evalueren en voorstellen — en niet beslissen.

In die zin wordt op institutioneel gebied een rol toegekend aan de Senaat, die op een bepaald ogenblik dacht de exclusiviteit te kunnen opeisen — wat spreker in het huidige bicamerale stelsel overdreven lijkt.

De Kamer stelt een evenwichtige oplossing voor. De tekst van het wetsontwerp tast geenszins de voorrechten van elk van beide assemblees aan.

Een soortgelijk controlesysteem (controle ex ante) bestaat reeds in Zwitserland.

Het wetsontwerp stelt een ex post-controlesysteem voor.

Wat de opmerkingen van de Raad van State betreft, onthoudt de heer Mahoux het volgende :

« Als gevolg van artikel 60 van de Grondwet komt het dus in beginsel niet aan de wetgever toe om de manier te regelen waarop de kamers hun bevoegdheden uitoefenen of hun beslissingen nemen. Er is evenwel aanvaard dat in bepaalde gevallen de wetgever optreedt — en moet optreden — in een aangelegenheid die ressorteert onder « de wijze (...) waarop [iedere kamer] haar bevoegdheden uitoefent » » (stuk Senaat, nr. 3-648/2, blz. 2-3).

Wie beslist er dan of het al dan niet noodzakelijk is dat er een wetsevaluatiestructuur komt en hoe we daartoe komen ?

Voor de heer Mahoux is dat de taak van de politieke wereld.

De tweede opmerking van de Raad van State gaat over de verwarring waarvoor het ontwerp zorgt « doordat de indiener van het verzoekschrift gevraagd wordt de dienst aan te wijzen die belast is met de toepassing van de betwiste wettekst, alsmede een samenvatting te geven van het standpunt dat die dienst heeft ingenomen aangaande de grieven van de indiener van het verzoekschrift, alsof iedere wettekst noodzakelijkerwijs door een « dienst » moet worden toegepast (artikel 5, tweede lid, 5º en 6º van het ontwerp) » (stuk Senaat, nr. 3-648/2, blz. 5).

Maar tegelijk citeert de heer Mahoux de volgende zin uit het advies van de Raad van State : « Voor de particulier kan het onderscheid tussen de wet, de interpretatie en de toepassing ervan in vele gevallen echter onduidelijk zijn » (stuk Senaat, nr. 3-648/2, blz. 5).

De heer Mahoux meent dat we het Belgische institutionele raderwerk niet op losse schroeven moeten zetten omdat de werking ervan complex en moeilijk te begrijpen is.

Wat de opmerkingen betreft van de Raad van State over het verschil tussen « verzoekschrift » en « verzoekschrift in de zin van artikel 28 van de Grondwet », kan de heer Mahoux het eens zijn met het voorstel dat de Raad van State zelf doet : « Deze contradictie kan gemakkelijk worden weggewerkt door voor te schrijven dat de verzoekschriften die het Comité wegens niet-ontvankelijk terzijde schuift, moeten worden overgezonden aan de commissies voor de Verzoekschriften van Kamer en Senaat » (stuk Senaat, nr. 3-648/2, blz. 5).

Tot slot verklaart de heer Mahoux dat de door de Kamer overgezonden tekst vrij positief is, ook voor de Senaat. De opmerkingen van de Raad van State acht hij niet fundamenteel. Bijgevolg stelt hij voor door te gaan met het onderzoek van dit wetsontwerp, erop wijzend dat er een ruime meerderheid voor bestond in de Kamer van volksvertegenwoordigers.

De exclusiviteit voor de Senaat opeisen zou onrealistisch zijn.

De heer Wille sluit zich in grote mate aan bij de tussenkomst van de heer Mahoux : er is een wetgevend initiatief van de Kamer van volksvertegenwoordigers bij de Senaat aanhangig. De Senaat heeft weliswaar know how inzake wetsevaluatie opgebouwd en mag hierover terecht trots zijn. Maar in de huidige discussie over herverdeling tussen de twee assemblees, is het zo dat de meerderheid in het parlement van mening is dat het wetsontwerp van de Kamer het meeste kans op slagen heeft.

Wat de opmerkingen van de Raad van State betreft, is de teneur van de tussenkomst van de heer Mahoux perfect in lijn met de stelling van de VLD-fractie, aldus de heer Wille.

De heer Delpérée onderstreept dat het probleem van de wetsevaluatie belangrijk is voor de parlementaire assemblees, vooral voor de Senaat. Het heeft immers te maken met de wetgevingsprocedure, omdat er op het einde van de rit initiatieven kunnen worden geformuleerd en de assemblees een aantal teksten opnieuw kunnen voorgelegd krijgen.

Het gaat dus om de kwaliteit van de wet, de helderheid van de wet, de rechtszekerheid, de vertaalproblemen, de terminologische en wetgevingstechnische problemen.

Er is ook de belangrijke doelstelling van de doeltreffendheid van de wetgeving, men moet ervoor zorgen dat men verder komt dan intentieverklaringen, dat de teksten tastbare werkelijkheid worden.

Een andere doelstelling is na te gaan hoe de wet ten uitvoer gelegd wordt — of zal worden — door de administratie, de uitvoerende macht, de gerechtshoven en rechtbanken.

Hierbij rijst de vraag hoe de gerechtshoven en rechtbanken de uitvoering van de wet zullen afdwingen en hoe het parlement achteraf (bijvoorbeeld rechtspraak van het Arbitragehof) opnieuw orde kan scheppen in het wetgevingssysteem na vernietigingsarresten.

De heer Delpérée komt terug op twee punten, de grondwettigheid en de doeltreffendheid van de wet :

1º De grondwettigheid : zoals de Raad van State opmerkt, zijn er precedenten, zoals de Parlementaire Overlegcommissie, maar die commissie heeft een grondwettelijke basis (artikel 82). De oplossing is dan een tekst in de Grondwet op te nemen ter organisatie van de wetsevaluatie, ter organisatie van een mechanisme dat bij de wetsprocedure past. Dat systeem zou het meest logische en coherente zijn.

In zijn advies heeft de Raad van State verklaard dat hij verwacht dat men bewijst dat er een dwingende noodzaak bestaat om een wet aan te nemen, aangezien het ook mogelijk is de zaak in een reglement te regelen. De heer Delpérée wacht nog steeds op dat bewijs.

2º De doeltreffendheid van de wet : welke financiële en menselijke middelen zal het door het wetsontwerp voorgestelde parlementair comité hebben : wie zal er werken, welk personeel, welke administratie, met welk budget, welke diensten zullen er aan het werk worden gezet ?

De heer Jacques Chevallier, hoogleraar aan de Université Panthéon-Assas (Paris 2) verklaarde op een colloquium in de Franse Senaat op 7 april 1994 het volgende : « L'évaluation législative suppose que les parlementaires fassent appel à des scientifiques, capables de recourir à des méthodes rigoureuses d'analyse pour apprécier les effets des politiques suivies. C'est à cette condition, et à cette condition seulement, qu'on peut réellement parler d'évaluation. L'évaluation doit être soigneusement distinguée de simples jugements évaluatifs, portés par des parlementaires sur le contenu des politiques suivies. »

Wordt de wetsevaluatie een technische, politieke, ... evaluatie ? Als men kiest voor een evaluatie die zowel politiek als technisch is, moeten er diensten zijn om deze opdrachten uit te voeren.

De heer Delpérée besluit hieruit dat het wetsontwerp waarschijnlijk goed bedoeld is, maar dat de concrete uitwerking ervan momenteel nog heel veel te wensen overlaat.

De heer Hugo Vandenberghe repliceert als volgt op de tussenkomsten van de heren Mahoux en Wille. Juist de opmerkingen van de heer Mahoux doen spreker realiseren hoe waarachtig de opmerkingen van de Raad van State zijn : die stelt immers dat met het wetsontwerp een systeem wordt ingevoerd dat de onafhankelijkheid van de assemblees bedreigt. Op die wijze zal, wat de optioneel bicamerale wetsontwerpen (artikel 78 van de Grondwet) betreft, worden verhinderd dat de onafhankelijke beraadslaging van de Senaat kan worden gegarandeerd. Op grond van een akkoord in het op te richten parlementair comité voor de wetsevaluatie, zal er niet meer worden geëvoceerd. Dat leidt tot een regelrechte bevoogding van de Senaat. De senatoren die in dit parlementair comité zitting hebben, zullen verworden tot de deskundigen van de kamerleden. De politieke presentatie van de wetgevingsinitiatieven zal in de Kamer geschieden.

Het voorliggende wetsontwerp mist, aldus de heer Hugo Vandenberghe, elke visie over wetsevaluatie ex ante en ex post. De inhoud dekt niet de titel die het idee oproept. Trouwens, de idee dat de Senaat een bijzondere taak zou hebben bij het uitvoeren van de wetsevaluatie, werd in de legislatuur 1995-1999 geconcretiseerd door de oprichting van de dienst Wetsevaluatie van de Senaat.

Iedereen heeft kunnen vaststellen dat, wanneer de dienst Wetsevaluatie opmerkingen maakt over de voorgelegde teksten, dat veel verder gaat en in een breder perspectief gebeurt dan het advies van de Raad van State, dat voornamelijk juridisch-technisch van aard is.

Spreker is van oordeel dat het voorliggende wetsontwerp het resultaat is van een koehandel onder de meerderheidspartijen waarbij het ene wordt aanvaard ter compensatie van het andere. Dat heeft enkel tot gevolg dat de merites van het onderwerp zelf, namelijk een ernstig onderzoek van het begrip « wetsevaluatie » en de institutionele inbedding ervan, nogmaals prijs worden gegeven aan louter partijpolitieke afspraken die van elke kamer zoals de onafhankelijkheid gewaarborgd door artikel 60 van de Grondwet, niet respecteert. Daarbij komt dan nog de vraag — ook gesteld door de Raad van State — naar de vertegenwoordiging van de senatoren in het op te richten parlementair comité voor de wetsevaluatie. Spreker stelt zich inzonderheid vragen bij de oververtegenwoordiging van de gemeenschapssenatoren. Reeds op dit ogenblik worden die senatoren vaak geconfronteerd met agendaproblemen wegens hun dubbel mandaat.

Ook vandaag de dag kost het moeite om in de vaste commissies van de Senaat het quorum te bereiken.

De heer Mahoux antwoordt dat hij blijft geloven dat het beter is samen te werken met beide vergaderingen om de wetgeving te evalueren, in plaats van alles alleen te willen doen. Het lijkt hem werkelijk overdreven om te stellen dat alleen de Senaat wetten zou mogen evalueren waarvoor hij niet bevoegd is. Anderzijds heeft de Senaat er goed aan gedaan een dienst Wetsevaluatie op te richten, zodat hij terzake deskundigheid kan aantonen. Het instellen van een gemengd evaluatiecomité is een voorstel en doet geenszins afbreuk aan de voorrechten van de twee Kamers die in de huidige Grondwet zijn vastgelegd.

De heer Delpérée vestigt de aandacht op twee bijzondere grondwettigheidsproblemen :

1º hoe kan artikel 2, tweede lid, 2º van het wetsontwerp bijzondere opdrachten aan de gemeenschapssenatoren toekennen ? Hij zou graag grondwetgevende of wetgevende teksten zien waar men dit soort voorrechten toekent. Er bestaan geen bijzondere functies voor de ene of de andere categorie van senatoren. Deze zin van het artikel moet absoluut geschrapt worden.

2º het veelbesproken ontwerpartikel 8 en de voorstellen van wetgevend initiatief : de Grondwet (artikel 37) bepaalt dat het initiatiefrecht is voorbehouden aan elke Kamer en aan de regering. Het komt een parlementair comité dus niet toe zelf dat recht uit te oefenen. Ook deze bepaling moet opgeheven worden.

VI. ARTIKELSGEWIJZE BESPREKING

Opschrift en artikel 1

De heer Hugo Vandenberghe dient amendement nr. 1 in (stuk Senaat, nr. 3-648/3), dat ertoe strekt het opschrift en artikel 1 te doen vervallen.

Artikel 1 van het wetsontwerp is volgens de indiener immers strijdig met artikel 60 van de Grondwet dat stelt dat elke Kamer in haar reglement de wijze bepaalt waarop zij haar bevoegdheden uitoefent. Niet de wetgevende macht, waarvan ook de Koning deel uitmaakt, doch Kamer en Senaat, regelen ieder voor zich in hun reglement de wijze waarop ze hun bevoegdheden uitoefenen. De organisatie of de werking van de ene Kamer mag niet afhankelijk zijn van de andere Kamer, of van de instemming van de koning, of van welke andere overheid ook.

Spreker verwijst in dat verband naar de nota van de dienst Wetsevaluatie van de Senaat. (185)

Hij erkent dat de wetgever in een aantal omstandigheden van deze regeling is afgeweken. Het belangrijkste voorbeeld daarvan zijn de Parlementaire Begeleidingscommissies van het Vast Comité van Toezicht op de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten en het Vast Comité van Toezicht op de Politiediensten, waarvan de opdracht door de wet wordt bepaald. De Raad van State en de rechtsleer aanvaarden dat de uitoefening van de bevoegdheden van de wetgevende kamers onder bepaalde voorwaarden toch bij wet wordt geregeld. Dat is aanvaardbaar wanneer die wettelijke bepalingen het enge kader van de werking van de wetgevende kamers te buiten gaan, bijvoorbeeld telkens wanneer de uitoefening van de grondwettelijke bevoegdheden van de kamers de rechten van de burgers in het gedrang brengt of nieuwe plichten oplegt. Een wettelijke regeling is ook gerechtvaardigd wanneer dit noodzakelijk is om voor beide kamers eenvormige regels vast te stellen, telkens wanneer de eenvormigheid niet langs het reglement van de kamers kan worden bereikt. Professor Velu voegde hieraan toe dat de tussenkomst van de wetgever niet verder mag reiken dan hetgeen die rechtvaardigingsgrond daadwerkelijk vereist (186) .

Het is voor spreker dan ook duidelijk dat het wetsontwerp een ongrondwettelijk karakter heeft, niet alleen in het licht van artikel 60 van de Grondwet, maar ook in het licht van de artikelen die de taak van de Senaat omschrijven. De grondwetsherziening van 1993-1994 heeft duidelijk de specialisering van de wetgevende kamers beoogd. In de huidige legislatuur heeft men zich bijvoorbeeld voortdurend beroepen op de specialisering van de Senaat om te onderstrepen dat de Senaat de eerste kamer was inzake buitenlandse aangelegenheden, de goedkeuring van de verdragen enzovoort. Dat impliceert dat men bij de specialisatie van de kamers, die trouwens in het tweekamerstelsel algemeen als formule wordt erkend, ook de specialisering van de Senaat erkent inzake wetsevaluatie.

Daarenboven is de draagwijdte van het wetsontwerp veel te beperkt omdat het de wetsevaluatie tot een ex post-evaluatie reduceert. Tevens komt het wetsontwerp niet tegemoet aan de grote problemen die betrekking hebben op het uithollen van de bevoegdheden van de wetgevende macht. Het is nochtans cruciaal dat de rol van de parlementsleden in het wetgevend proces opnieuw wordt versterkt. De parlementsleden zouden, vanuit democratisch oogpunt, opnieuw een tegengewicht moeten vormen tegen de uitvoerende macht.

Vervolgens citeert de heer Hugo Vandenberghe een aantal passages uit het Preadvies van de Vereniging voor de Vergelijkende Studie van het recht van België en Nederland, « Wetsevaluatie in België » (187) .

Spreker verwijst in dit verband ook naar het jaarverslag 2006 van de Franse Raad van State (188) . Het opvolgen en bijsturen van de eigen regelgeving behoort een permanent aandachtspunt te zijn van elke overheid. Het voorliggende wetsontwerp komt hieraan, aldus de heer Hugo Vandenberghe, niet tegemoet. Er wordt geen permanent aandachtssysteem, maar een gelegenheidscomité geïntroduceerd. De specialisatie van de Kamers zou tot een permanente aandacht voor de kwaliteit van de wetgeving kunnen leiden. Om die kwaliteit te onderzoeken, moet men ook tijd nemen. Het is in vele opzichten een vorm van « Benedictijnenwerk ». Spreker stelt echter vast dat de huidige paarse meerderheid voor een dergelijk werk geen tijd meer wil vrijmaken. Getuige daarvan de behandeling van de programmawetten en wetten houdende diverse bepalingen in het parlement, waarbij amendementen die flagrante fouten verbeteren, worden verworpen. De fouten worden dan later, in een volgende programmawet, hersteld. Dergelijke werkwijze is een parlementaire democratie onwaardig.

Met auteurs zoals de heer J. Van Nieuwenhove, is de heer Hugo Vandenberghe ervan overtuigd dat het de uitdrukkelijke wens is van de publieke opinie dat de parlementsleden de wetgevende macht weer in handen nemen. De reden waarom het vertrouwen van de publieke opinie in het parlement afneemt, heeft te maken met het feit dat de parlementsleden haar ontgoochelen en niet hun eigen constitutionele verantwoordelijkheid opnemen. Het valt dan ook te betreuren dat de rol van het Parlement bij het tot stand komen van wetgeving aanzienlijk is afgenomen, alle theorieën over de primauteit van de wetgevende macht ten spijt.

« Het toekennen van een centrale rol aan het parlement inzake de evaluatie van de wet in dit ruime perspectief, kan leiden tot een herwaardering van de rol van het parlement in het wetgevingsbestel. » (189) Hieraan komt, aldus de heer Hugo Vandenberghe, het wetsontwerp op geen enkele wijze tegemoet. Het wetsontwerp devalueert het parlement nog in een grotere mate door de onafhankelijkheid van de beide kamers te betwisten. Spreker kan zich dan ook niet akkoord verklaren met een systeem dat aanleiding geeft tot een superbestendiging van de bestaande toestand waarbij het overgrote aandeel van de wetgeving door de regering wordt geconcipieerd en waarbij een paritair comité wordt gecreëerd, waarvan de taak in het wetsontwerp wordt beschreven als de bezemwagen van de regering.

Indien men moet onderzoeken op welke wijze de wetsevaluatie gebeurt, moet men een systeem in het leven roepen dat effectief kan leiden tot de beoordeling of de waardering van de wetgeving. Men kan met het begrip « wetsevaluatie » heel wat kanten op, al zijn er in de gehanteerde definities ook verschillende punten van overeenstemming.

De meest voor de hand liggende definitie is de volgende : « L'ensemble des analyses basées sur l'emploi des méthodes scientifiques et portant sur la mise en œuvre et les effets d'actes législatifs ». Of : « Het beoordelen, ex ante of ex post, van wetgeving op grond van onder meer juridische, empirische en sociaal-wetenschappelijke gegevens en criteria en volgens wetenschappelijke methoden. » Of : « Een systematische ex post-evaluatie wordt gedefinieerd als het beoordelen van de empirisch onderzoek waargenomen inhoud, uitvoering en effecten van een wet aan de hand van bepaalde criteria. » Of : « Het doelgericht verzamelen en analyseren van gegevens over de werking van een wettelijke regeling in de praktijk en de beoordeling daarvan in het licht van de bedoelingen van de wetgever. » (190) .

Al deze definities hebben gemeenschappelijke elementen, maar ook verschilpunten.

De wetsevaluatie betreft dus beslist niet alleen wetten in de formele zin van het woord, maar ook de problematiek rond de wet in materiële zin moet onder ogen worden genomen. De wet in materiële zin, namelijk algemeen bindende rechtsnormen zoals die door de Koning worden gebruikt, vallen volledig buiten het systeem van evaluatie, zoals voorgesteld in het wetsontwerp. Het systeem dat het wetsontwerp beoogt te introduceren, is dan ook veel te beperkt. Een echte wetsevaluatie die enkel door specialisatie kan ontstaan, impliceert dat de normatieve beslissingen die genomen worden, onder meer door de Koning, mede in de analyse worden betrokken.

Het is natuurlijk juist dat de wetsevaluatie van de formele wetgeving niet toevallig is tot stand gekomen. De wetgever beschikt immers niet alleen over de residuaire bevoegdheid ten aanzien van de uitvoerende macht, maar bovendien komt het hem toe om de basisprincipes van een regeling zelf vast te stellen en niet te delegeren aan de uitvoerende macht. Op zijn minst behoren de algemene beginselen met betrekking tot de rechten en plichten die aan de burgers worden toegekend en opgelegd, door de wetgever te worden bepaald. Een evalutie van de regelgeving met betrekking tot een bepaalde aangelegenheid zal dan ook in hoofdzaak betrekking hebben op de wetsbepalingen in de formele zin.

Één van de eerder aangehaalde verklaringen voor de aandacht voor wetsevaluatie, is, aldus de heer Hugo Vandenberghe, de bezorgdheid om de positie van het parlement te versterken. De grote aandacht die besteed wordt aan de evaluatie van formele wetgeving, alsook het intrinsieke belang van deze soort van wetsevaluatie, leidden ertoe dat ook op dat niveau het eerst wordt gedacht aan een zekere structurering of institutionalisering van deze evaluatie.

Bovendien moet wetsevaluatie evenzeer betrekking hebben op andere rechtsnormen, zowel lagere als hogere. Ook dat ontbreekt volkomen in het wetsontwerp.

Zo kan men zich voorstellen dat de gemeenten een bepaalde belastingreglementering laten doorlichten of dat de Europese instellingen een bepaalde verordening onder de loupe nemen. Uit de voorbereiding blijkt reeds dat de norm die wordt geëvalueerd doorgaans ook de initiatiefnemer aanduidt. In dit verband kan worden toegejuicht dat de subsidiariteitstoets die de nationale parlementen ten aanzien van de Europese regelgeving hebben ingericht, wordt geharmoniseerd. Ook dat wordt echter niet gerealiseerd met het voorliggende wetsontwerp, wat een gemiste kans is om de subsidiariteitstoets te institutionaliseren.

Volgens spreker is wetsevaluatie in feite een bijzonder geval van beleidsevaluatie. Een overheid kan een bepaald beleid voeren onder meer door het uitvaardigen van rechtsnormen, maar ook op verschillende andere wijzen die in formele normen worden uitgedrukt. Als men een systeem van wetsevaluatie wenst, moet men onderzoeken of het systeem dat men wil invoeren, voldoende operationeel kan zijn om de toetsingscriteria die voor wetsevaluatie kunnen gehanteerd worden, effectief te hanteren.

Waar de goedkeuring van een wet vroeger een relatief belangrijk momentum was, wordt dat vandaag de dag niet meer zo ervaren in de normgeving. De wetgeving wordt vooral gebruikt als een overheidsinstrument om een bepaalde maatschappelijke ordening tot stand te brengen. Het is legitiem dat de regering daarbij bepaalde doelstellingen kan opleggen die berusten op een democratische meerderheid. Maar het is ook de plicht van de overheid om haar wetgeving te optimaliseren ten einde de doelstellingen zo veel mogelijk te bereiken, zowel bij de voorbereiding van het initieel normerend optreden als nadien.

Bovendien moet de wetgeving voldoen aan bepaalde intrinsieke kwaliteitscriteria die niet zozeer te maken hebben met het nagestreefde beleidsdoel, maar die voor elke rechtsnorm gelden. Beide eisen veronderstellen een maatstaf in de vorm van een aantal criteria waaraan de regelgeving wordt getoetst.

Het voorliggende wetsontwerp geeft geen enkele omschrijving van de criteria die men zal hanteren voor de wetsevaluatie. Het is een louter instrumentele wet. Dit in tegenstelling tot de beslissing van de Senaat in 1998 waar de algemene rechtsbeginselen van goede wetgeving naar voren werden geschoven. Het wetsontwerp levert geen enkele inspanning om de objectieve criteria op te sommen waaraan de algemene rechtsbeginselen van goede wetgeving moeten beantwoorden. Het wetsontwerp geeft met andere woorden geen inhoudelijke oriëntering van de doelstellingen die men nastreeft.

Bovendien rijst de vraag of de nieuwe samenstelling van het op te richten paritair comité een betere waarborg biedt om de materiële criteria te toetsen waaraan de wetgeving moet voldoen. Die criteria kunnen immers jurdisch-formeel zijn maar ook niet-juridisch. De operationaliteit van de regel op het terrein en de uitvoerbaarheid ervan, de kostprijs van de uitvoering, de mogelijkheid om de toepassing van de regel te kunnen controleren, effectief en op het terrein, zijn evenveel bezorgdheden die bij de evaluatie van een goede wet moeten spelen.

In dit opzicht is de heer Hugo Vandenberghe niet gerustgesteld : het wetsontwerp geeft hierover geen duidelijkheid, wel integendeel. In de eerste plaats wegens de aanknopingspunten die in het wetsontwerp voor de wetsevaluatie in aanmerking worden genomen. Door een uitsluitend juridische conceptie van de wetsevaluatie, wordt het begrip wetsevaluatie ernstig verschraald. De wetsevaluatie onderstelt immers niet alleen een juridische belichting, maar ook de inbreng van vele andere wetenschappelijke factoren en disciplines.

« De wetgever moet met andere woorden een keuze van kwaliteitscriteria maken voor de wetsevaluatie. De goedkeuring van een wet over de wetsevaluatie, zonder dat daarin de criteria worden bepaald die het comité bij de wetsevaluatie in acht moet nemen, is een initiatief dat beneden elk niveau blijft. Men kan een onderscheid maken tussen de instrumentele kwaliteit van de betrokken rechtsnorm, maar ook zijn waarborg-kwaliteit. De instrumentele kwaliteit heeft enkel betrekking op aspecten die ertoe kunnen bijdragen dat de overheid met de betrokken rechtsnorm de beoogde doelen bereikt. Hierbij moeten tekstuele en praktische aspecten in overweging worden genomen. De discussie over de instrumentele kwaliteit van een wettekst komt vaak aan bod tijdens de parlementaire voorbereiding. Maar ook aspecten zoals de weerslag op het milieu, de economie, de overheidsbegroting en de kostprijs voor de burger, moeten bij wetsevaluatie worden onderzocht. Wanneer men met andere woorden een bijzondere specialisatie wil doorvoeren, moet men niet alleen formele aspecten van de wetgeving onder ogen nemen, maar ook haar materiële aspecten. » (191) .

« De waarborg kwaliteit is echter van een heel andere aard dan de instrumentele kwaliteit.

Buiten de beoordeling van de mate waarin de rechtsnorm geoptimaliseerd kan worden om de ermee nagestreefde doelen te bereiken, zijn er immers ook andere belangrijke beginselen die in acht moeten worden genomen. Men kan met name de mate beoordelen waarin de betrokken rechtsnormen deze beginselen mee waarborgen of op zijn minst eerbiedigen. Er wordt in dit verband vooral gedacht aan de rechtszekerheid, de rechtsgelijkheid en de democratie. Ook het evenredigheidsbeginsel moet in ogenschouw genomen worden. » (192) .

Spreker is van oordeel dat, zeker bij het tot stand komen van de programmawetten, de wetgevingsprocedure niet wordt gewaarborgd. Er moet immers een evenwicht worden nagestreefd tussen, enerzijds, de doelstellingen die de regering en de meerderheid nastreven, en, anderzijds, het gewicht dat moet worden gegeven aan de individuele inbreng van de parlementsleden in het parlementaire debat.

« De waarborgeisen krijgen beduidend minder aandacht dan de instrumentele eisen bij wetsevaluaties. » (193) .

Ook het wetsontwerp komt hieraan, aldus de indiener van het amendement, niet tegemoet.

« Hiervoor kunnen verschillende verklaringen worden aangevoerd. In de eerste plaats is het onderzoek van de naleving van deze eisen niet voldoende gekwantificeerd. Zeker niet in ons land waar er hiervoor te weinig belangstelling bestaat. Het feit dat de waarborgeisen wetenschappelijk-methodologisch een andere aanpak vergen dan de bestaande politieke praktijk, heeft ertoe geleid dat daar ook geen begeleidende evaluatie, zoals bijvoorbeeld bij de instrumentele beschrijving van de rol van de wetgever, aanwezig is. In de tweede plaats wordt de mate waarin een rechtsnorm haar doelstellingen bereikt door de overheid en de rechtsonderhorigen vaak belangrijker geacht dan de meer principiële en veeleer theoretische vraag of de rechtszekerheid in het gedrang komt. » (194) .

De rechtszekerheid is volgens de heer Hugo Vandenberghe de assepoester van deze tijd. Het is nochtans het doel van het wetsontwerp. Het recht heeft juist als doel, ook wanneer in het verloop van het leven alles onzeker is en de toekomst altijd open is, een stabiliteitskader te scheppen dat tegemoet komt aan die onzekerheid. Dat is de essentiële bijdrage van de cultuur in een beschaving. De rechtscultuur in een beschaving heeft tot doel een vorm van rechtszekerheid in het leven te roepen omdat enkel rechtszekerheid een waarborg biedt tegen het arbitraire optreden, in de eerste plaats van de overheid, in de tweede plaats van burgers of organisaties tegen andere burgers of organisaties. In de mate dat men de publieke opinie eenzijdig naar het onmiddellijke profijt richt, is het duidelijk dat het begrip « algemeen belang », dat noodzakelijk is voor de maatschappelijke draagkracht van de rechtsnorm, geërodeerd wordt.

« Men mag ten slotte niet uit het oog verliezen dat die rechtszekerheid, de rechtsgelijkheid, de evenredigheid en de democratie in belangrijke mate zijn geformaliseerd in juridische rechtsregels waarop onder meer de afdeling wetgeving van de Raad van State en de rechtscolleges toezien, waardoor de overeenstemming met de waarborgeisen vaak zal neerkomen op een juridische beoordeling die ofwel reeds kan worden doorgevoerd bij het onderzoek van de ontwerpnorm door de afdeling wetgeving van de Raad van State of later, bij een toetsing van de rechtsnorm door een rechtscollege op vraag van een belanghebbende rechtsonderhorige of overheid. » (195) .

In de mate dat de wetgever geen of te weinig belangstelling heeft voor de rechtszekerheid of het evenredigheidsbeginsel, leidt dat ertoe dat achteraf overheidsbeslissingen worden vernietigd door het Arbitragehof of de Raad van State.

Spreker is dan ook van oordeel dat, het opschrift van het wetsontwerp (« Wetsontwerp tot oprichting van een Parlementair Comité belast met de wetsevaluatie ») de werkelijkheid niet dekt.

Wanneer men de wetsevaluatie toetst aan de instrumentele en de waarborgcriteria, moet men vaststellen dat daarover zeer weinig wordt gezegd in het wetsontwerp.

Men moet keuzes durven maken en, wanneer bepaalde normen onvoldoende waarborgen inzake rechtszekerheid bieden, een procedure in de parlementaire besluitvorming inbouwen, die als alarmsignaal fungeert. Dit naar analogie van de recent geïntroduceerde subsidiariteitstoets. « Omgekeerd, zal ook een instrumentele eis zoals de handhaafbaarheid onvermijdelijk een invloed hebben op de waarborgeis van de rechtszekerheid. » (196) .

Een ander punt van kritiek op het wetsontwerp is dat de keuze tussen de evaluatie ex post of ex ante er niet volledig in wordt geïntegreerd. Het debat over deze kwestie werd in het verleden reeds grondig gevoerd. « Een ex ante-evaluatie gaat vooraf aan de uitvaardiging van de rechtsnorm en heeft tot doel zijn kwaliteit te optimaliseren vooraleer hij in de rechtsorde wordt geïntroduceerd. »

De heer Hugo Vandenberghe betreurt dat de regering op geen enkele wijze heeft verantwoord waarom de ex ante-evaluatie niet mee in het wetsontwerp wordt betrokken.

« Een ex post-evaluatie heeft betrekking op een rechtsnorm die reeds is uitgevaardigd en beoogt in essentie zijn bijsturing aan de hand van empirische bevindingen en aan de hand van ervaringen met de concrete uitwerking van de rechtsnorm. » (197) .

« Het verschil tussen ex ante- en ex post-evaluatie is vrij fundamenteel. Er lijken zelfs minstens evenveel verschillen als gelijkenissen te bestaan tussen deze twee vormen van evaluatie. In de rechtsleer bestaat een vrij grote overeenstemming over de stelling dat de ex ante-evaluatie de meeste aandacht en inspanningen verdient. » (198) .

Aan deze bezorgdheid komt het wetsontwerp niet tegemoet, aldus de heer Hugo Vandenberghe.

Er bestaat hiervoor een voor de hand liggend pragmatisch argument, namelijk « voorkomen is beter dan genezen ». Problemen opsporen en verhelpen vooraleer de rechtsnorm in de rechtsorde wordt geïntroduceerd, is in de regel efficiënter en goedkoper dan post factum in een specifiek comité te onderzoeken welke gevolgen men moet geven aan slechte wetgeving die het voorwerp uitmaakt van betwisting doordat het Arbitragehof bijvoorbeeld een wet heeft vernietigd. Nochtans is het juist dat de ex post-evaluatie comfortabeler oogt dan de ex ante-evaluatie, omdat er in het eerste geval een reeds bestaande norm is waarvan de uitwerking aan de hand van empirische gegevens kan worden beoordeeld. Bij een ex ante-evaluatie is het immers moeilijk om in te schatten wat de uiteindelijke uitwerking van de rechtsnorm zal zijn. Voorts meent men dat ex post-evaluatie dan weer het nadeel vertoont dat men zal moeten optornen tegen de politieke pressie van de burgers die belang hebben bij de bestaande rechtsnorm.

Een ex ante-evaluatie kent verschillende verschijningsvormen. Men zou het effect van de wet kunnen simuleren. Zo zou het ondoordacht en zonder meer overnemen van modellen uit het buitenland in een vreemd rechtssysteem — zoals de huidige regering heeft gepoogd met de introductie van het zogenaamde « Kiwi-model » voor het geneesmiddelenbeleid — ook afstotingsverschijnselen kunnen teweegbrengen. Ieder rechtssysteem heeft zijn eigen geschiedenis en zijn eigen traditie, heeft zijn eigen convergenties en evenwichten. Wanneer men uit een bepaald rechtssysteem specifieke aspecten neemt en die vervolgens in een ander rechtssysteem zonder meer inplant, kan dat belangrijke risico's inhouden. De ex ante-evaluatie, het simuleren van een geïnformatiseerd model of een grondig uitgewerkt model, vormt een veel beter middel om bepaalde effecten te kunnen voorzien en te voorspellen. Hierover wordt in het wetsontwerp niets gezegd, zo stelt de heer Hugo Vandenberghe vast.

Men zou de toekomstige regelgeving ook met de betrokken actoren op het terrein moeten aftasten en daarvoor de nodige tijd maken, alsook een kosten-batenanalyse maken die met een ex ante-evaluatie gepaard gaat. Het wetsontwerp zwijgt ook in alle talen over de kosten-baten-analyse.

Spreker verwijst in dit verband naar Nederland en Duitsland, waar er wel haalbare ex ante-regelingen gelden : het Nederlandse systeem van de aanwijzingen voor de regelgever en het Duitse systeem van zelfbevraging middels een vragenlijst.

Conceptueel vertonen beide systemen veel gelijkenissen, enerzijds, omdat ze zowel formeel-juridische als beleidsmatige aspecten betreffen, anderzijds, omdat ze allebei neerkomen op een systeem van zelfcontrole van de regelgevende overheid (199) .

Dergelijke evaluatiemethoden zijn zeker te onderschrijven en maken zowel een ex ante- als een ex post- of een gemengde vorm van evaluatie mogelijk.

Wanneer men al deze doelstellingen van wetsevaluatie in de echte betekenis van het woord onder ogen neemt, moet men de vraag stellen of die taak aan het in het wetsontwerp bepaald parlementair comité kan worden toegewezen, daargelaten dat de gedachte aan de toetsingscriteria niet bij de Kamerleden is opgekomen.

Rijst ten slotte de vraag wie de actor is van de wetsevaluatie, zo besluit de heer Hugo Vandenberghe zijn betoog.

Amendement nr. 1 wordt verworpen met 8 stemmen tegen 1 stem bij 1 onthouding.

Vervolgens dient de heer Hugo Vandenberghe amendement nr. 17 in (subsidiair op amendement nr. 1) (stuk Senaat, nr. 3-648/3) dat ertoe strekt het opschrift te vervangen als volgt « Wetsvoorstel houdende instelling van een procedure voor de evaluatie van de wetgeving ».

Met de amendementen nrs.17 tot en met 32, subsidiair op de amendementen nrs. 1 tot en met 16, beoogt de heer Vandenberghe de tekst van het door hemzelf ingediende wetsvoorstel nr. 3-464/1 te introduceren in het wetsontwerp.

Op deze wijze zou de Senaat exclusief bevoegd worden voor de wetsevaluatie in het federale parlement.

Amendement nr. 17 wordt verworpen met 8 stemmen tegen 1 stem bij 1 onthouding.

Artikel 1 wordt aangenomen met 8 tegen 2 stemmen.

Art. 2

De heer Hugo Vandenberghe dient amendement nr. 2 in (stuk Senaat, nr. 3-648/3), dat ertoe strekt artikel te doen vervallen.

Amendement nr. 2 wordt verworpen met 8 stemmen tegen 1 stem bij 1 onthouding.

De heer Hugo Vandenberghe dient amendement nr. 18 in (subsidiair op amendement nr. 2) (stuk Senaat, nr. 3-648/3), dat ertoe strekt artikel 2 te vervangen.

Amendement nr. 18 wordt verworpen met 8 stemmen tegen 1 stem bij 1 onthouding.

De heer Hugo Vandenberghe dient amendement nr. 33 in (subsidiair op amendement nr. 18) (stuk Senaat, nr. 3-648/3), dat ertoe strekt artikel 2 te vervangen.

Met de amendementen nrs. 33 tot en met 47 wordt bij wet bepaald dat Kamer en Senaat in hun reglementen de specifieke modaliteiten voor de parlementaire behandeling van een bijzondere procedure voor wetsevaluatie zouden inschrijven. Met deze amendementen beoogt de indiener tegemoet te komen aan de fundamentele opmerking van de Raad van State in zijn advies nr. 40.390/2 (stuk Senaat, nr. 3-648/2) dat het ontwerp in de huidige vorm artikel 60 van de Grondwet miskent en dus ongrondwettelijk is.

Amendement nr. 33 wordt verworpen met 8 stemmen tegen 1 stem bij 1 onthouding.

De heer Delpérée dient amendement nr. 48 in (stuk Senaat, nr. 3-648/3), dat ertoe strekt de tweede zin van het tweede lid, 2º, van dit artikel te schrappen.

Deze zin stelt voor de gemeenschapssenatoren een bijzondere functie te geven. Volgens de indiener van het amendement is dat geen goede manier van werken. Er zijn senatoren die op verschillende wijzen worden verkozen. Zij vertegenwoordigen allen de Natie.

De heer Van Quickenborne, staatssecretaris voor administratieve Vereenvoudiging, antwoordt dat het de bedoeling is expliciet te bepalen dat de leden worden aangewezen uit de gemeenschapssenatoren, aangezien de Senaat bestaat uit rechtstreeks verkozenen en uit gemeenschapssenatoren om het evenwicht tussen de gemeenschappen en het federale niveau in België te behouden. Hij staat achter deze politieke keuze.

Amendement nr. 48 wordt verworpen met 8 tegen 2 stemmen.

Artikel 2 wordt aangenomen met 8 tegen 2 stemmen.

Art. 3

De heer Hugo Vandenberghe dient amendement nr. 3 in (stuk Senaat, nr. 3-648/3), dat ertoe strekt artikel te doen vervallen.

Amendement nr. 3 wordt verworpen met 8 stemmen tegen 1 stem bij 1 onthouding.

De heer Hugo Vandenberghe dient amendement nr. 19 in (subsidiair op amendement nr. 2) (stuk Senaat, nr. 3-648/3), dat ertoe strekt artikel 2 te vervangen.

Amendement nr. 19 wordt verworpen met 8 stemmen tegen 1 stem bij 1 onthouding.

De heer Hugo Vandenberghe dient amendement nr. 34 in (subsidiair op amendement nr. 19) (stuk Senaat, nr. 3-648/3), dat ertoe strekt artikel 2 te vervangen.

Amendement nr. 34 wordt verworpen met 8 stemmen tegen 1 stem bij 1 onthouding.

Artikel 3 wordt aangenomen met 8 tegen 2 stemmen.

Art. 4

De heer Hugo Vandenberghe dient amendement nr. 4 in (stuk Senaat, nr. 3-648/3), dat ertoe strekt artikel te doen vervallen.

Amendement nr. 4 wordt verworpen met 8 stemmen tegen 1 stem bij 1 onthouding.

De heer Hugo Vandenberghe dient amendement nr. 20 in (subsidiair op amendement nr. 3) (stuk Senaat, nr. 3-648/3), dat ertoe strekt artikel 2 te vervangen.

Amendement nr. 20 wordt verworpen met 8 stemmen tegen 1 stem bij 1 onthouding.

De heer Hugo Vandenberghe dient amendement nr. 35 in (subsidiair op amendement nr. 20) (stuk Senaat, nr. 3-648/3), dat ertoe strekt artikel 2 te vervangen.

Amendement nr. 35 wordt verworpen met 8 stemmen tegen 1 stem bij 1 onthouding.

Artikel 4 wordt aangenomen met 8 tegen 2 stemmen.

Art. 5

De heer Hugo Vandenberghe dient amendement nr. 5 in (stuk Senaat, nr. 3-648/3), dat ertoe strekt artikel te doen vervallen.

Amendement nr. 5 wordt verworpen met 8 stemmen tegen 1 stem bij 1 onthouding.

De heer Hugo Vandenberghe dient amendement nr. 21 in (subsidiair op amendement nr. 5) (stuk Senaat, nr. 3-648/3), dat ertoe strekt artikel 5 te vervangen.

Amendement nr. 21 wordt verworpen met 8 stemmen tegen 1 stem bij 1 onthouding.

De heer Hugo Vandenberghe dient amendement nr. 36 in (subsidiair op amendement nr. 21) (stuk Senaat, nr. 3-648/3), dat ertoe strekt artikel 5 te vervangen.

Amendement nr. 36 wordt verworpen met 8 stemmen tegen 1 stem bij 1 onthouding.

Artikel 5 wordt aangenomen met 8 tegen 2 stemmen.

Art. 6

De heer Hugo Vandenberghe dient amendement nr. 6 in (stuk Senaat, nr. 3-648/3), dat ertoe strekt artikel te doen vervallen.

Amendement nr. 6 wordt verworpen met 8 stemmen tegen 1 stem bij 1 onthouding.

De heer Hugo Vandenberghe dient amendement nr. 22 in (subsidiair op amendement nr. 6) (stuk Senaat, nr. 3-648/3), dat ertoe strekt artikel 6 te vervangen.

Amendement nr. 22 wordt verworpen met 8 stemmen tegen 1 stem bij 1 onthouding.

De heer Hugo Vandenberghe dient amendement nr. 37 in (subsidiair op amendement nr. 22) (stuk Senaat, nr. 3-648/3), dat ertoe strekt artikel 6 te vervangen.

Amendement nr. 37 wordt verworpen met 8 stemmen tegen 1 stem bij 1 onthouding.

Artikel 6 wordt aangenomen met 8 tegen 2 stemmen.

Art. 7

De heer Hugo Vandenberghe dient amendement nr. 7 in (stuk Senaat, nr. 3-648/3), dat ertoe strekt artikel te doen vervallen.

Amendement nr. 7 wordt verworpen met 8 stemmen tegen 1 stem bij 1 onthouding.

De heer Hugo Vandenberghe dient amendement nr. 23 in (subsidiair op amendement nr. 7) (stuk Senaat, nr. 3-648/3), dat ertoe strekt artikel 7 te vervangen.

Amendement nr. 23 wordt verworpen met 8 stemmen tegen 1 stem bij 1 onthouding.

De heer Hugo Vandenberghe dient amendement nr. 38 in (subsidiair op amendement nr. 23) (stuk Senaat, nr. 3-648/3), dat ertoe strekt artikel 7 te vervangen.

Amendement nr. 38 wordt verworpen met 8 stemmen tegen 1 stem bij 1 onthouding.

Artikel 7 wordt aangenomen met 8 tegen 2 stemmen.

Art. 8

De heer Hugo Vandenberghe dient amendement nr. 8 in (stuk Senaat, nr. 3-648/3), dat ertoe strekt artikel te doen vervallen.

Amendement nr. 8 wordt verworpen met 8 stemmen tegen 1 stem bij 1 onthouding.

De heer Hugo Vandenberghe dient amendement nr. 24 in (subsidiair op amendement nr. 8) (stuk Senaat, nr. 3-648/3), dat ertoe strekt artikel 8 te vervangen.

Amendement nr. 24 wordt verworpen met 8 stemmen tegen 1 stem bij 1 onthouding.

De heer Hugo Vandenberghe dient amendement nr. 39 in (subsidiair op amendement nr. 24) (stuk Senaat, nr. 3-648/3), dat ertoe strekt artikel 8 te vervangen.

Amendement nr. 39 wordt verworpen met 8 stemmen tegen 1 stem bij 1 onthouding.

De heer Delpérée dient amendement nr. 49 in (stuk Senaat, nr. 3-648/3), dat ertoe strekt het tweede lid van dit artikel te schrappen.

De Grondwet behoudt het initiatiefrecht voor aan de takken van de wetgevende macht. Het is niet de bedoeling dat een wet dit uitbreidt tot een parlementair comité.

De heer Collas antwoordt dat het in het tweede lid van artikel 8 niet gaat om wetgevende initiatieven als dusdanig. Het is een ondersteunend document voor toekomstig wetgevend werk, en niet meer dan dat.

De heer Delpérée bewondert de subtiele redenering van de heer Collas, maar de tekst is duidelijk. Als in een parlementaire assemblée het woord « voorstel » wordt gebruikt, is het duidelijk dat het een wetsvoorstel betreft.

De heer Delpérée vraagt de commissieleden toch ten minste een ander amendement voor te stellen dat geen uitdrukking gebruikt die iets betekent — en dan gaat het toch om wetgevende initiatieven — of die niets betekent en dan beter kan worden geschrapt.

« Wetgevend initiatief » is een begrip uit de Grondwet dat niet kan worden uitgehold via een tekst als een wetsontwerp.

Deze tekst van het wetsontwerp leidt tot verwarring en geeft de kiezer, de burger en de parlementsleden dubbelzinnige informatie. Dat is onaanvaardbaar.

Amendement nr. 49 wordt verworpen met 9 tegen 2 stemmen.

Artikel 8 wordt aangenomen met 9 tegen 2 stemmen.

Art. 9

De heer Hugo Vandenberghe dient amendement nr. 9 in (stuk Senaat, nr. 3-648/3), dat ertoe strekt artikel te doen vervallen.

Amendement nr. 9 wordt verworpen met 9 tegen 2 stemmen.

De heer Hugo Vandenberghe dient amendement nr. 25 in (subsidiair op amendement nr. 9) (stuk Senaat, nr. 3-648/3), dat ertoe strekt artikel 9 te vervangen.

Amendement nr. 25 wordt verworpen met 9 tegen 2 stemmen.

De heer Hugo Vandenberghe dient amendement nr. 40 in (subsidiair op amendement nr. 25) (stuk Senaat, nr. 3-648/3), dat ertoe strekt artikel 9 te vervangen.

Amendement nr. 40 wordt verworpen met 9 tegen 2 stemmen.

Artikel 9 wordt aangenomen met 9 tegen 2 stemmen.

Art. 10

De heer Hugo Vandenberghe dient amendement nr. 10 in (stuk Senaat, nr. 3-648/3), dat ertoe strekt artikel te doen vervallen.

Amendement nr. 10 wordt verworpen met 9 tegen 2 stemmen.

De heer Hugo Vandenberghe dient amendement nr. 26 in (stuk Senaat, nr. 3-648/3) (subsidiair op amendement nr. 10), dat ertoe strekt artikel 10 te vervangen.

Amendement nr. 26 wordt verworpen met 9 tegen 2 stemmen.

De heer Hugo Vandenberghe dient amendement nr. 41 in (subsidiair op amendement nr. 26) (stuk Senaat, nr. 3-648/3), dat ertoe strekt artikel 10 te vervangen.

Amendement nr. 41 wordt verworpen met 9 tegen 2 stemmen.

Artikel 10 wordt aangenomen met 9 tegen 2 stemmen.

Art. 11

De heer Hugo Vandenberghe dient amendement nr. 11 (stuk Senaat, nr. 3-648/3) in, dat ertoe strekt artikel te doen vervallen.

Amendement nr. 11 wordt verworpen met 9 tegen 2 stemmen.

De heer Hugo Vandenberghe dient amendement nr. 27 in (subsidiair op amendement nr. 11) (stuk Senaat, nr. 3-648/3), dat ertoe strekt artikel 11 te vervangen.

Amendement nr. 27 wordt verworpen met 9 tegen 2 stemmen.

De heer Hugo Vandenberghe dient amendement nr. 42 in (subsidiair op amendement nr. 27) (stuk Senaat, nr. 3-648/3), dat ertoe strekt artikel 11 te vervangen.

Amendement nr. 42 wordt verworpen met 9 tegen 2 stemmen.

Artikel 11 wordt aangenomen met 9 tegen 2 stemmen.

Art. 12

De heer Hugo Vandenberghe dient amendement nr. 12 in (stuk Senaat, nr. 3-648/3), dat ertoe strekt artikel te doen vervallen.

Amendement nr. 12 wordt verworpen met 9 tegen 2 stemmen.

De heer Hugo Vandenberghe dient amendement nr. 28 in (subsidiair op amendement nr. 12) (stuk Senaat, nr. 3-648/3), dat ertoe strekt artikel 12 te vervangen.

Amendement nr. 28 wordt verworpen met 9 tegen 2 stemmen.

De heer Hugo Vandenberghe dient amendement nr. 43 in (subsidiair op amendement nr. 28) (stuk Senaat, nr. 3-648/3), dat ertoe strekt artikel 12 te vervangen.

Amendement nr. 43 wordt verworpen met 9 tegen 2 stemmen.

Artikel 12 wordt aangenomen met 9 tegen 2 stemmen.

Art. 13

De heer Hugo Vandenberghe dient amendement nr. 13 in (stuk Senaat, nr. 3-648/3), dat ertoe strekt artikel te doen vervallen.

Amendement nr. 13 wordt verworpen met 9 tegen 2 stemmen.

De heer Hugo Vandenberghe dient amendement nr. 29 in (subsidiair op amendement nr. 13) (stuk Senaat, nr. 3-648/3), dat ertoe strekt artikel 13 te vervangen.

Amendement nr. 29 wordt verworpen met 9 tegen 2 stemmen.

De heer Hugo Vandenberghe dient amendement nr. 44 in (subsidiair op amendement nr. 29), dat ertoe strekt artikel 13 te vervangen.

Amendement nr. 44 wordt verworpen met 9 tegen 2 stemmen.

Artikel 13 wordt aangenomen met 9 tegen 2 stemmen.

Art. 14

De heer Hugo Vandenberghe dient amendement nr. 14 in (stuk Senaat, nr. 3-648/3), dat ertoe strekt artikel te doen vervallen.

Amendement nr. 14 wordt verworpen met 9 tegen 2 stemmen.

De heer Hugo Vandenberghe dient amendement nr. 30 in (subsidiair op amendement nr. 14) (stuk Senaat, nr. 3-648/3), dat ertoe strekt artikel 14 te vervangen.

Amendement nr. 30 wordt verworpen met 9 tegen 2 stemmen.

De heer Hugo Vandenberghe dient amendement nr. 45 in (subsidiair op amendement nr. 30) (stuk Senaat, nr. 3-648/3), dat ertoe strekt artikel 14 te vervangen.

Amendement nr. 30 wordt verworpen met 9 tegen 2 stemmen.

Artikel 14 wordt aangenomen met 9 tegen 2 stemmen.

Art. 15

De heer Hugo Vandenberghe dient amendement nr. 15 in (stuk Senaat, nr. 3-648/3), dat ertoe strekt artikel te doen vervallen.

Amendement nr. 15 wordt verworpen met 9 tegen 2 stemmen.

De heer Hugo Vandenberghe dient amendement nr. 31 in (subsidiair op amendement nr. 15) (stuk Senaat, nr. 3-648/3), dat ertoe strekt artikel 15 te vervangen.

Amendement nr. 31 wordt verworpen met 9 tegen 2 stemmen.

De heer Hugo Vandenberghe dient amendement nr. 46 in (subsidiair op amendement nr. 31) (stuk Senaat, nr. 3-648/3), dat ertoe strekt artikel 15 te vervangen.

Artikel 15 wordt aangenomen met 9 tegen 2 stemmen.

Art. 16

De heer Hugo Vandenberghe dient amendement nr. 16 in (stuk Senaat, nr. 3-648/3), dat ertoe strekt artikel te doen vervallen.

Amendement nr. 16 wordt verworpen met 9 tegen 2 stemmen.

De heer Hugo Vandenberghe dient amendement nr. 32 in (subsidiair op amendement nr. 16) (stuk Senaat, nr. 3-648/3), dat ertoe strekt artikel 16 te vervangen.

Amendement nr. 32 wordt verworpen met 9 tegen 2 stemmen.

De heer Hugo Vandenberghe dient amendement nr. 47 in (subsidiair op amendement nr. 32) (stuk Senaat, nr. 3-648/3), dat ertoe strekt artikel 16 te vervangen.

Amendement nr. 47 wordt verworpen met 9 tegen 2 stemmen.

Artikel 16 wordt aangenomen met 9 tegen 2 stemmen.

VII. STEMMING OVER HET GEHEEL

De commissie stemt in met de door de Dienst « Wetsevaluatie » van de Senaat voorgestelde tekstcorrecties op het ontwerp.

Het verbeterde wetsontwerp in zijn geheel wordt aangenomen met 9 tegen 2 stemmen.

Het wetsvoorstel nr. 3-464/1 « houdende instelling van een procedure voor de evaluatie van de wetgeving » van de heer Hugo Vandenberghe komt te vervallen.

Dit verslag is eenparig goedgekeurd door de 9 aanwezige leden.


De rapporteur,	De voorzitter,
Francis DELPÉRÉÉ.	Anne-Marie LIZIN.

BIJLAGEN

1. Wetsontwerp tot oprichting van een Parlementair Comité belast met de wetsevaluatie

(Senaat, nr. 3-648/1)

Advies van de diensten

A. Algemene opmerkingen

1. Regeling bij wet of bij reglement ?

Artikel 60 van de Grondwet luidt als volgt :

« Elke kamer bepaalt, in haar reglement, de wijze waarop zij haar bevoegdheden uitoefent. »

Artikel 60 waarborgt de autonomie van de Wetgevende Kamers in de uitoefening van hun bevoegdheden. Niet de wetgevende macht, waarvan ook de Koning deel uitmaakt, doch Kamer en Senaat zelf regelen, ieder voor zich, in hun reglement de wijze waarop ze hun bevoegdheden uitoefenen. De organisatie of de werking van een Kamer mag niet afhankelijk zijn van de goedkeuring van de andere Kamer, van de instemming van de Koning of van een beslissing van welke andere overheid dan ook (200) .

Toch week de wetgever reeds meermaals van deze regel af. De organisatie en werking van de Kamers, en meer bepaald van sommige commissies, werden reeds verschillende malen bij wet geregeld :

— De Controlecommissie betreffende de verkiezingsuitgaven en de boekhouding van de politieke partijen werd opgericht bij wet (201) . De wet bepaalt haar opdracht en, ten dele, ook haar werking.

— De Commissies belast met de parlementaire begeleiding van de Vaste Comités van toezicht op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten werden eveneens opgericht bij wet (202) . De wet bepaalt hun opdracht.

— De wet van 26 juni 2004 tot uitvoering en aanvulling van de wet van 2 mei 1995 betreffende de verplichting om een lijst van mandaten, ambten en beroepen, alsmede een vermogensaangifte in te dienen, richt in de Senaat en in de Kamer een opvolgingscommissie op. De wet omschrijft de opdracht van de opvolgingscommissies en bepaalt de termijn waarbinnen de commissies uitspraak moeten doen.

— Ook de parlementaire overlegcommissie (203) en de onderzoekscommissies (204) worden bij wet geregeld. Voor die beide gevallen rust de bevoegdheid van de wetgever evenwel op een delegatie van de grondwetgever zelf.

De Raad van State (205) en de rechtsleer (206) aanvaarden dat, onder bepaalde voorwaarden, de uitoefening van de bevoegdheden door de Wetgevende Kamers toch bij wet wordt geregeld.

Vooreerst is dit het geval wanneer die wettelijke bepalingen het enge kader van de werking van de wetgevende Kamers te buiten gaan, bijvoorbeeld telkens wanneer de uitoefening van de grondwettelijke bevoegdheid van de Kamers de rechten van de burgers in het gedrang brengt of nieuwe plichten oplegt (207) .

Een wettelijke regeling is ook gerechtvaardigd wanneer het wetgevende optreden noodzakelijk is om voor beide Kamers eenvormige regels vast te stellen, telkens wanneer de eenvormigheid niet langs het reglement van de Kamers om kan worden bereikt. Velu voegt hieraan toe dat de tussenkomst van de wetgever niet verder mag reiken dan hetgeen deze rechtvaardigingsgrond daadwerkelijk vereist (208) .

2. De ontvankelijkheidsvereisten

Het wetsontwerp verleent burgers, rechtspersonen en administratieve diensten het recht om verzoekschriften in te dienen bij het Parlementair Comité belast met de wetsevaluatie. De artikelen 3 tot 5 van het wetsontwerp sommen evenwel een heel aantal voorwaarden op waaraan de verzoekschriften moeten voldoen. Het Comité kan, luidens artikel 6 van het ontwerp, elk verzoekschrift afwijzen dat het « met toepassing van de artikelen 3 tot 5 » niet-ontvankelijk acht.

Artikel 3 somt de inhoudelijke voorwaarden van het verzoekschrift op. Het verzoekschrift moet betrekking hebben op moeilijkheden die rijzen bij de toepassing van wetten die minimaal drie jaar in werking zijn.

Artikel 4 vermeldt welke personen en instanties een verzoekschrift kunnen indienen.

Artikel 5 bevat de vormvoorwaarden waaraan het verzoekschrift moet voldoen. Het verzoekschrift moet, « op straffe van onontvankelijkheid », een groot aantal vermeldingen bevatten. Het moet bovendien, eveneens « op straffe van onontvankelijkheid », worden ingediend op een standaardformulier waarvan het Comité de vorm bepaald.

Bij deze ontvankelijkheidsvereisten rijzen twee vragen :

a) Gaat het wel om ontvankelijkheidsvereisten, zoals het wetsontwerp zelf tot drie maal toe voorhoudt ?

b) Zijn deze vereisten in overeenstemming met artikel 28 van de Grondwet ?

a) De aard van de vereisten

Artikel 5, dat de vormvoorwaarden oplegt, verklaart uitdrukkelijk dat de verzoekschriften op straffe van onontvankelijkheid aan bepaalde vormvoorschriften moeten voldoen.

Betekent dit dan dat verzoekschriften die niet aan de vormvoorwaarden van artikel 5 voldoen, onontvankelijk zijn ? Niet noodzakelijk. Artikel 6 bepaalt immers dat het Comité elk verzoekschrift dat het met toepassing van de artikelen 3 tot 5 niet-ontvankelijk acht, ambtshalve « kan » afwijzen. Het Comité kan dus dergelijke verzoekschriften afwijzen, maar het hoeft dat niet te doen.

Meer nog, een verzoekschrift dat niet voldoet aan de voorwaarden van de artikelen 3, 4 en zelfs 5, kan toch ontvankelijk worden verklaard door het Comité. Dan heeft het evenwel weinig zin om, zoals artikel 5 doet, te bepalen dat de verzoekschriften « op straffe van onontvankelijkheid » aan de vormvoorschriften moeten voldoen. De onontvankelijkheid vloeit immers niet voort uit de wet zelf, maar uit de beoordeling door het Comité.

b) Verenigbaar met artikel 28 van de Grondwet ?

Het petitierecht wordt als grondrecht gewaarborgd door artikel 28 van de Grondwet. Dat artikel luidt als volgt (209) :

« Art. 28. Ieder heeft het recht verzoekschriften, door een of meer personen ondertekend, bij de openbare overheden in te dienen.

Alleen de gestelde overheden hebben het recht verzoekschriften in gemeenschappelijke naam in te dienen. »

Artikel 28 is in zeer algemene bewoordingen geformuleerd. Daaruit volgt dat het artikel een breed toepassingsgebied heeft.

Artikel 28 is van toepassing op de indiening van verzoekschriften. Het artikel bevat vrijwel geen inhoudelijke of vormelijke voorschriften voor de verzoekschriften. Uit de tekst kan men alleen opmaken dat het verzoekschrift schriftelijk en ondertekend moet zijn. De rechtsleer voegt hieraan toe dat het verzoekschrift een vraag moet bevatten (210) of dat men er ten minste een vraag moet kunnen uit afleiden (211) .

Het verzoekschrift moet gericht zijn aan een openbare overheid. Artikel 28 van de Grondwet beperkt de ontvangers van de verzoekschriften niet. Verzoekschriften kunnen bij alle openbare overheden worden ingediend (212) : de Kamers, de Raden van de Gemeenschapen en Gewesten, de Koning, gemeenten, provincies, administratieve overheden, ...

Is ook het Parlementair Comité belast met de wetsevaluatie te beschouwen als een openbare overheid in de zin van artikel 28 van de Grondwet ? Het valt moeilijk te argumenteren dat dit niet het geval zou zijn. Artikel 28 biedt geen enkel criterium om sommige openbare organen of instellingen aan de werkingssfeer van dat artikel te onttrekken.

Zou men desnoods kunnen voorhouden dat het Parlementair Comité geen openbare overheid is, omdat het een onderdeel is van het federale Parlement, dat zelf wel een openbare overheid is ? Het wetsontwerp kent echter heel wat autonomie toe aan het Parlementair Comité. Het bepaalt dat burgers rechtstreeks bij het Parlementair Comité verzoekschriften kunnen indienen. Het Comité kan zelf nieuwe ontvankelijkheidsvoorwaarden invoeren. Het kan op arbitraire wijze verzoekschriften onontvankelijk verklaren. Het kan zelf uitkiezen welke verzoekschriften het zal onderzoeken. Het kan beslissen om voorstellen van wetgevend initiatief op te stellen. Het moet zelf de verzoeker op de hoogte brengen van het gevolg dat aan zijn verzoekschrift werd gegeven.

Die elementen lijken er veeleer toe bij te dragen dat het Parlementair Comité zelf ook als een openbare overheid moet worden beschouwd.

Er worden overigens nu reeds bij de Kamers verzoekschriften ingediend die beleidsvragen aankaarten en zelfs concrete wijzigingen aan de bestaande wetgeving voorstellen (213) . Dit kan zich ook in de toekomst nog voordoen, ook al bestaat er dan een Parlementair Comité belast met de wetsevaluatie. Die verzoekschriften zullen dan nog steeds moeten worden behandeld volgens het zeer milde regime van artikel 28 van de Grondwet. Hoe kan men verantwoorden dat identieke verzoekschriften die rechtstreeks bij het Parlementair Comité worden ingediend, aan andere (strengere) ontvankelijkheidsvoorwaarden worden getoetst dan degene die bij één van de Kamers worden ingediend ?

Artikel 28 van de Grondwet lijkt dus wel degelijk van toepassing te zijn op de verzoekschriften die bij het Parlementair Comité zullen worden ingediend. Dat houdt in dat het ontwerp in overeenstemming moet zijn met de (summiere) voorschriften van dit artikel 28. Het wetsontwerp mag bijgevolg geen bijkomende ontvankelijkheidsvoorwaarden opleggen. De wetgever mag het petitierecht immers niet aan andere voorwaarden onderwerpen dan die welke voortvloeien uit artikel 28 van de Grondwet, of die nu worden voorgesteld als ontvankelijkheidsvereisten of als procedurevoorschriften (214) .

De toepasselijkheid van artikel 28 van de Grondwet houdt tevens in dat de wetgever de enkele ontvankelijkheidsvoorwaarden die het grondwetsartikel voorschrijft, moet eerbiedigen.

Het wetsontwerp lijkt op meerdere vlakken strijdig te zijn met artikel 28 van de Grondwet. Dit wordt verder behandeld in bespreking van de artikelen 3, 4, 5 en 6.

Men merke op dat artikel 28 van de Grondwet deel uitmaakt van Titel II van de Grondwet en dat het Arbitragehof wetten kan vernietigen die strijdig zijn met de bepalingen van die titel.

3. De beperking tot wetten die minstens drie jaar in werking zijn

Artikel 3 van het wetsontwerp beperkt de wetsevaluatie tot wetten die ten minste drie jaar in werking zijn.

Die beperking steunt op de volgende overwegingen (215) :

1. De doeltreffendheid van een wet kan slechts worden nagegaan nadat een vaste uitvoeringspraktijk is ontstaan.

2. Door het inbouwen van een « afkoelingsperiode » vermijdt men dat de wetsevaluatie zou verworden tot een vorm van beroep tegen een nieuwe wet.

3. Een zekere periode tussen de inwerkingtreding van een wet en de evaluatie komt de rechtszekerheid ten goede.

Deze beperking is niet absoluut. Immers, het Parlementair Comité belast met de wetsevaluatie is niet verplicht om verzoekschriften af te wijzen die niet voldoen aan de voorwaarden opgesomd in de artikelen 3, 4 en 5. Het is dus ook niet verplicht om verzoekschriften af te wijzen die betrekking hebben op wetten die nog geen drie jaar in werking zijn.

Een absoluut verbod op de evaluatie van wetten die nog geen drie jaar in werking zijn, lijkt overigens niet aangewezen. Immers :

1) Hoe zit het dan met oude wetten die recent werden gewijzigd ? Mag het Comité alleen de ongewijzigde bepalingen evalueren of rust het evaluatieverbod op de hele wet ?

2) Wetten hangen vaak nauw samen met andere wetten. De evaluatie van een wet vergt dan dat ook een andere wet in de evaluatie wordt betrokken. Maar wat wanneer een oude wet samenhangt met een recente wet ? Dan zou de evaluatie noodgedwongen onvolledig blijven, omdat de recente wet niet mag worden geëvalueerd.

3) Soms is het nuttig om het inwerkingtredingsproces zelf van een wet te evalueren (de zogenaamde « procesevaluatie »). Dat maakt het de wetgever bijvoorbeeld mogelijk om de wet zonodig meteen bij te sturen. Bovendien kan de procesevaluatie nieuwe inzichten opleveren die van pas kunnen komen bij de invoering van latere wetten. Ten slotte kan een snelle evaluatie rechtsonzekerheid juist voorkomen.

4) Soms heeft het geen zin drie jaar te wachten met de evaluatie van een wet. Dat is bijvoorbeeld het geval voor wetten met een eenmalige of een periodieke uitwerking. Een nieuwe kieswet wordt bijvoorbeeld best geëvalueerd tijdens of meteen na een verkiezing. Veel onderzoeksgegevens kunnen verloren gegaan zijn, als men een dergelijke wet pas enkele jaren nadien evalueert.

5) Voor veel burgers zal het niet eenvoudig zijn de precieze datum van inwerkingtreding van een wet te weten te komen. Zelfs indien zij de nodige opzoekingen kunnen verrichten, is het voor velen nog niet eenvoudig een onderscheid te maken tussen de datum van afkondiging, de datum van bekendmaking en de datum van inwerkingtreding.

De wetgever moet oordelen of het, gelet op deze bezwaren, nog wel opportuun is in artikel 3 te bepalen dat de verzoekschriften betrekking moeten hebben op wetten die ten minste drie jaar in werking zijn.

B. Bijzondere opmerkingen

Artikel 2

De samenstelling van de Senaatsdelegatie kan soms ingewikkeld worden. De 11 mandaten moeten worden verdeeld overeenkomstig de evenredige vertegenwoordiging van de fracties én minstens 6 mandaten moeten worden toegekend aan gemeenschapssenatoren. Er moeten bovendien evenveel plaatsvervangers worden aangewezen, waaronder wellicht opnieuw 6 gemeenschapssenatoren.

De vraag rijst overigens of de bepaling die inhoudt dat de Senaatsdelegatie minstens 6 gemeenschapssenatoren bevat, wel in de wet moet worden opgenomen. Zij raakt niet aan de rechten of de plichten van de burgers en zij lijkt niet noodzakelijk om tot een uniforme regeling in Kamer en Senaat te komen.

Artikel 3

1. De beperking tot wetten die minstens drie jaar in werking zijn

Zie : A. Algemene opmerkingen nrs. 2 en 3 (blz. 192-197)

2. De verzoekschriften van de administratieve diensten

Volgens het laatste lid van artikel 3 « mogen » de administratieve diensten moeilijkheden aan de kaak stellen waarmee zij te maken hebben bij de toepassing van de wettelijke bepalingen die rechtstreeks voor hen bedoeld zijn.

Het is niet duidelijk wat de zin van deze bepaling is.

Als het de bedoeling is de administratieve diensten de bevoegdheid te verlenen verzoekschriften in te dienen, is deze bepaling strijdig met artikel 28 van de Grondwet. Alleen de gestelde overheden mogen een verzoekschrift in gemeenschappelijke naam indienen (zie de bespreking van artikel 4).

Als het daarentegen de bedoeling is de bevoegdheid van administratieve diensten om verzoekschriften in te dienen, te beperken tot verzoekschriften die betrekking hebben op de wettelijke bepalingen die rechtstreeks voor hen bedoeld zijn, mist deze bepaling haar doel. Zij erkent immers alleen maar de bevoegdheid van administratieve diensten om verzoekschriften inzake bepaalde wetten in te dienen, maar zij verbiedt hun niet om ook verzoekschriften over andere wetten in te dienen.

Het zou overigens nuttig zijn te verduidelijken wat er bedoeld wordt met de woorden « de wettelijke bepalingen die rechtstreeks voor hen bedoeld zijn ». In een strikte interpretatie gaat het over de wettelijke bepalingen waarbij een dienst wordt opgericht en die zijn werking regelen. Vermoedelijk gaat het echter (ook) over de wettelijke bepalingen die de betrokken dienst moet toepassen. In dat geval is het raadzaam om de formulering af te stemmen op die van artikel 4, eerste lid, 1º.

Artikel 4

Artikel 28 van de Grondwet houdt in dat iedereen verzoekschriften kan indienen, maar alleen de gestelde overheden mogen een verzoekschrift in gemeenschappelijke naam indienen. Verzoekschriften in gemeenschappelijke naam zijn verzoekschriften « die door een of meer personen mede in naam van anderen worden ondertekend en ingediend » (216) . Verscheidene bepalingen van het ontworpen artikel 4 lijken op dit punt strijdig te zijn met artikel 28 van de Grondwet.

Eerste lid, 1º : « iedere administratieve dienst die ermee belast is de wet toe te passen of iedere openbare overheid die ermee belast is toe te zien op de toepassing van de wet »

a) Alleen de gestelde overheden mogen een verzoekschrift in gemeenschappelijke naam indienen. Die bevoegdheid komt dus niet toe aan administratieve diensten. Artikel 4, eerste lid, 1º, schendt artikel 28 in zoverre het de bevoegdheid om verzoekschriften in gemeenschappelijke naam in te dienen, toekent aan diensten en overheden die geen gestelde overheden zijn.

Dit belet niet dat individuele ambtenaren een verzoekschrift kunnen indienen. Een groep ambtenaren kan overigens ook een collectief verzoekschrift indienen, dat door verscheidene personen in eigen naam wordt ingediend.

b) Alle gestelde overheden mogen verzoekschriften in gemeenschappelijke naam indienen. Die bevoegdheid komt dus niet alleen toe aan de gestelde overheden die ermee belast zijn toe te zien op de toepassing van de wet.

Ook op dit punt schendt artikel 4, eerste lid, 1º, artikel 28 van de Grondwet.

Eerste lid, 2º : « elke natuurlijke persoon en elke publiek- of privaatrechtelijke rechtspersoon »

Ook deze bepaling schendt artikel 28 van de Grondwet in zoverre zij privaatrechtelijke rechtspersonen machtigt verzoekschriften in gemeenschappelijke naam in te dienen. Publiekrechtelijke rechtspersonen mogen dat wel, als ze een gestelde overheid zijn.

Eerste lid, 3º : « de leden van de Kamer van volksvertegenwoordigers en de senatoren »

De vermelding van de kamerleden en de senatoren is op zich niet nodig. Zij maken immers deel uit van de categorie van de natuurlijke personen vermeld in het eerste lid, 2º.

Het is wellicht nuttiger te bepalen dat het Comité ook uit eigen beweging kan beslissen een wet te evalueren.

Tweede lid : « De verzoekschriften zijn ondertekend door de verzoeker of, in het geval van de in het eerste lid, 1º, bedoelde diensten of overheden, door de verantwoordelijke van die dienst of overheid.

a) Deze bepaling schendt artikel 28 van de Grondwet, in zoverre zij diensten en overheden die geen gestelde overheden zijn, machtigt om verzoekschriften in gemeenschappelijke naam in te dienen.

b) Deze bepaling hoort veeleer thuis in artikel 5, dat alle vormvoorschriften voor de verzoekschriften bundelt.

Artikel 5

Tweede lid, inleidende zin : « Het verzoekschrift vermeldt, op straffe van niet-ontvankelijkheid : »

Het lijkt raadzaam de woorden « op straffe van niet-ontvankelijkheid » te schrappen (zie algemene opmerking nr. 2).

Tweede lid, 5º : « de aanwijzing van de met de toepassing van de betwiste wettekst belaste dienst »

Het zal voor de verzoekers niet altijd eenvoudig zijn de bevoegde dienst aan te wijzen.

Welke dienst is, bijvoorbeeld, belast met de toepassing van de wetten betreffende de politie over het wegverkeer : de politie (lokaal of federaal), het parket, de politierechtbank, het ministerie van Verkeer ?

Welke dienst is belast met de toepassing van, bijvoorbeeld, de bepalingen van het Burgerlijk Wetboek inzake contracten ? Er zijn wetteksten die enkel door rechtsonderhorigen en, eventueel, rechtscolleges worden toegepast, niet door een of andere dienst.

Tweede lid, 6º : « een samenvatting van het standpunt dat de met de toepassing van de betwiste wettekst belaste dienst heeft ingenomen aangaande de grieven van de verzoeker »

Deze vermelding is wellicht niet altijd nodig wanneer het verzoekschrift wordt ingediend door de dienst zelf die ermee belast is de wet toe te passen of de openbare overheid die ermee belast is toe te zien op de toepassing van de wet.

Tweede lid, 7º : « elke precisering die wordt vastgesteld door het huishoudelijk reglement van het Comité »

a) De ontvankelijkheidsvoorwaarden voor verzoekschriften worden bepaald in artikel 28 van de Grondwet. De wet mag geen bijkomende voorwaarden opleggen en, a fortiori, het huishoudelijk reglement van het Parlementair Comité ook niet.

Het huishoudelijk reglement kan de verzoekers hoogstens uitnodigen bepaalde preciseringen in hun verzoekschrift op te nemen, maar het ontbreken van die vermeldingen mag niet leiden tot de onontvankelijkheid van het verzoekschrift.

b) Als gevolg van deze bepaling volstaat de lectuur van de wet niet meer opdat een verzoeker zou weten welke vermeldingen zijn verzoekschrift moet bevatten. Het huishoudelijk reglement kan de lijst van verplichte vermeldingen immers nog aanvullen.

Dit bemoeilijkt de indiening van verzoekschriften. Het lijkt raadzaam dat het huishoudelijk reglement alle verplichte en facultatieve vermeldingen opsomt, ook degene die reeds in de wet worden opgesomd. Zo beschikt de verzoeker alvast over één tekst die alle gegevens over de indiening groepeert.

Derde lid : « In afwijking van het tweede lid, 6º, zijn de verzoekschriften die geen samenvatting bevatten van het standpunt van de met de toepassing van de betwiste wettekst belaste dienst, ontvankelijk indien de verzoeker aantoont dat die dienst hem niet heeft geantwoord binnen dertig dagen na de datum van zijn eerste verzoek. »

a) Deze bepaling is strijdig met artikel 28 van de Grondwet in zoverre zij inhoudt dat verzoekschriften die niet aan de bepaling voldoen, onontvankelijk zijn.

b) Hoe kan een verzoeker aantonen dat de dienst hem niet heeft geantwoord binnen dertig dagen na de datum van zijn eerste verzoek ? De verzoeker kan wel aantonen dat hij, bij aangetekend schrijven, een verzoek aan de dienst heeft gericht. Het uitblijven van een antwoord valt echter niet op een dergelijke wijze te bewijzen.

Vierde lid : « Het verzoekschrift dient op straffe van niet-ontvankelijkheid te worden ingediend op een standaardformulier waarvan het Comité onmiddellijk na zijn oprichting de vorm bepaalt. »

Artikel 28 van de Grondwet houdt in dat verzoekschriften schriftelijk moeten worden ingediend (217) .

Het ontworpen vierde lid is hiermee in overeenstemming, althans voor zover het inhoudt dat het verzoekschrift schriftelijk moet worden ingediend. De vraag rijst echter of het wetsontwerp niet te ver gaat door de indiening op een standaardformulier voor te schrijven op straffe van onontvankelijkheid. Op grond van artikel 28 van de Grondwet moet het verzoekschrift weliswaar schriftelijk zijn, maar artikel 28 bepaalt niets over de vorm van het geschrift.

Vijfde lid : « De verzoekschriften worden opgesteld in een van de drie landstalen en worden per briefpost of per elektronische post overgezonden. »

a) Mag de wetgever het taalgebruik inzake verzoekschriften regelen ? Op grond van artikel 30 van de Grondwet kan het gebruik van de in België gesproken talen worden geregeld door de wet voor handelingen van het openbaar gezag. Dat omvat ook het taalgebruik in de verhouding tussen het Parlement en de burger. De wetgever maakte echter nog geen gebruik van zijn bevoegdheid om het taalgebruik in die verhouding te regelen.

Anderzijds is het opleggen van één van de landstalen als ontvankelijkheidsvoorwaarde voor het indienen van een verzoekschrift in strijd met artikel 28 van de Grondwet dat het petitierecht niet aan een taalvereiste koppelt (218) .

Men kan dus voorhouden dat de wetgever wel bevoegd is voor het regelen van het gebruik der talen inzake verzoekschriften, maar dat hij het gebruik van een bepaalde taal niet mag opleggen als ontvankelijkheidsvereiste voor de indiening van verzoekschriften.

b) Zowel artikel 28 van de Grondwet als het ontworpen artikel 4 vereisen dat het verzoekschrift wordt ondertekend. Voor de verzending van een verzoekschrift per elektronische post houdt dit in dat de verzoeker over een elektronische identiteitskaart moet beschikken (219) . Die is immers noodzakelijk om een juridisch geldige elektronische handtekening te kunnen plaatsen.

Zesde lid : « De leden van de Kamer van volksvertegenwoordigers en de senatoren mogen het Comité adiëren zonder de in de vorige leden vastgestelde vormvereisten in acht te nemen. Ze zorgen er niettemin voor schriftelijk en nauwkeurig te bepalen welke wetteksten worden betwist en wat de grieven zijn over die teksten. »

a) De vraag rijst of het recht van parlementsleden om zich te richten tot een orgaan van hun assemblee, aan ontvankelijkheidsvoorwaarden kan worden onderworpen en, indien zulks het geval is, of dit bij wet mag worden geregeld.

b) De bepaling lijkt bovendien slechts nuttig te zijn indien alleen de vaste leden en de plaatsvervangers de vergaderingen van het Comité mogen bijwonen. Het lijkt alvast vrij formalistisch om de bepaling ook toe te passen op parlementsleden die een vergadering van het Comité bijwonen.

Artikel 6

Eerste lid : « Het Comité kan ambtshalve elk verzoekschrift afwijzen dat het met toepassing van de artikelen 3 tot 5 niet-ontvankelijk acht. »

Een verzoekschrift kan slechts op ontvankelijke wijze worden ingediend indien het op schrift is gesteld, het door één of meer personen ondertekend is en er een vraag kan worden uit afgeleid. Deze ontvankelijkheidsvereisten vloeien voort uit artikel 28, eerste lid, van de Grondwet.

Artikel 6, eerste lid, van het wetsontwerp is strijdig met deze grondwetsbepaling :

1. in zoverre het inhoudt dat het Comité verzoekschriften die niet voldoen aan de ontvankelijkheidsvereisten van artikel 28 van de Grondwet, toch ontvankelijk kan achten;

2. in zoverre het inhoudt dat het Comité verzoekschriften die niet voldoen aan de ontvankelijkheidsvereisten van artikel 28 van de Grondwet, niet-ontvankelijk acht, maar toch niet afwijst;

3. in zoverre het inhoudt dat het Comité verzoekschriften die wel voldoen aan de ontvankelijkheidsvereisten van artikel 28 van de Grondwet, toch niet-ontvankelijk acht en afwijst.

Hoe kan deze bepaling in overeenstemming worden gebracht met artikel 28 van de Grondwet ?

Twee mogelijke pistes :

a) Het wetsontwerp zou kunnen verduidelijken dat slechts drie vormen worden voorgeschreven op straffe van onontvankelijkheid :

i. het verzoekschrift moet schriftelijk zijn;

ii. het verzoekschrift moet ondertekend zijn;

iii. het verzoekschrift moet een vraag bevatten.

Alle andere vormvoorschriften zouden dan zuiver facultatief zijn. De wet kan de verzoeker wel uitnodigen om in zijn verzoekschrift ook andere informatie op te nemen, maar het verzoekschrift zal niet worden afgewezen omdat die informatie ontbreekt.

b) Een andere mogelijkheid bestaat erin de huidige tekst te behouden, doch eraan toe te voegen dat de verzoekschriften die worden afgewezen door het Comité, worden verwezen naar de commissies voor de verzoekschriften van Kamer en Senaat. Die kunnen deze verzoekschriften dan verder behandelen zoals zij andere verzoekschriften behandelen.

In beide gevallen bestaat het « risico » dat de verzoeker zich niet veel moeite zal getroosten om alle facultatieve vormen na te leven. Toch is de kans groot dat de verzoekschriften nog steeds de essentiële informatie zullen bevatten. Wellicht zullen de meeste verzoekers niet alleen de wet vermelden die zou moeten worden geëvalueerd, maar ook de redenen waarom zulks volgens hen nodig is. Uit de praktijk blijkt immers nu reeds dat de meeste verzoekschriften een uiteenzetting van de redenen bevatten die tot de indiening hebben geleid (220) .

Een ander gevolg kan zijn dat veel meer verzoekschriften tot evaluatie zullen worden ingediend. De drempel wordt een heel stuk lager. Dat druist enigszins in tegen de bedoeling van het wetsontwerp. De strenge inhoudelijke en vormelijke voorschriften hadden immers ook tot doel een filter in te bouwen, zodat het Comité niet zou worden overspoeld met verzoekschriften (221) . Maar een dergelijke filter is juist in strijd met artikel 28 van de Grondwet. De grondwetgever van 1831 opteerde bewust voor een zeer summiere verzoekschriftenprocedure. Het is een grondrecht van iedere burger om zich op een vrij eenvoudige, bijna vormvrije wijze met een verzoekschrift tot de overheid richten.

Tweede lid, eerste zin : « Het Comité kan een selectie maken uit de verzoekschriften die het zal onderzoeken. »

De Nederlandse tekst is niet correct geformuleerd. De bedoeling wordt beter weergegeven in de Franse tekst.

De tekst zou kunnen worden vervangen als volgt :

« Het Comité selecteert de verzoekschriften die het zal onderzoeken. »

Het Comité beslist welke verzoekschriften het zal onderzoeken. »

Tweede lid, tweede zin : « Het zal erop toezien bij voorrang de wetten te evalueren waarvan de ontoepasselijkheid de behoorlijke werking van het rechtsbestel ernstig in het gedrang brengt, alsook de wetten waarvan de toepassing bovenmatige administratieve lasten teweegbrengt voor de burgers of de ondernemingen. »

De formulering lijkt de bedoeling van de wetgever niet correct weer te geven.

a) Immers, is het echt de bedoeling dat het Comité wetten zal evalueren die ontoepasselijk zijn of bovenmatige lasten teweegbrengen ?

Is het niet veeleer de bedoeling dat het Comité wetten zal evalueren waarvan wordt aangevoerd dat ze ontoepasselijk zijn of dat ze bovenmatige administratieve lasten teweegbrengen ?

De wetenschap dat een wet ontoepasselijk is of bovenmatige lasten teweegbrengt, is doorgaans het resultaat van een evaluatie, niet de aanleiding ertoe.

b) Er kunnen ook wetten zijn waarvan niet de ontoepasselijkheid maar precies de toepasselijkheid de behoorlijke werking van het rechtsbestel ernstig in het gedrang brengt.

De tekst zou eventueel als volgt kunnen worden geformuleerd :

« Het onderzoekt bij voorrang de verzoekschriften die wijzen op de gebreken van een wet die de behoorlijke werking van het rechtsbestel ernstig in het gedrang zouden brengen of op wetten waarvan de toepassing bovenmatige administratieve lasten zou teweegbrengen voor de burgers of de ondernemingen. »

Artikel 8

Tweede lid : « In voorkomend geval mag het Comité, bij consensus, bij het verslag ieder voorstel van wetgevend initiatief voegen. »

De consensus is een weinig gebruikelijke techniek in de parlementaire besluitvorming. Kunnen onthoudingen de consensus beletten ?

Artikel 9

Eerste lid : « Eenmaal per maand neemt het Comité de arresten van het Arbitragehof in overweging die een invloed hebben op de doeltreffende werking van het rechtsbestel. »

a) « Eenmaal per maand » : strikt genomen dus ook tijdens het reces. Desgewenst kan in het huishoudelijk reglement een schriftelijke werkmethode worden opgenomen.

b) « de doeltreffende werking van het rechtsbestel » : ook de arresten die betrekking hebben op de decreten van gewesten en gemeenschappen, kunnen een invloed hebben op de doeltreffende werking van het rechtsbestel. Moet het Comité ook die arresten in overweging nemen ? Of gaat het alleen om de arresten die een invloed hebben op de doeltreffende werking van het federale rechtsbestel ?

Tweede lid : « Van die inoverwegingneming wordt een verslag opgemaakt waarbij, in voorkomend geval, bij consensus ieder voorstel van wetgevend initiatief wordt gevoegd. »

Wat gebeurt er met dat verslag ? Daarover bepaalt het wetsontwerp niets. Het bepaalt bijvoorbeeld niet dat het verslag wordt bezorgd aan de Kamer, de Senaat en de bevoegde minister, zoals artikel 8 dat wel doet voor het verslag over de verzoekschriften.

Artikel 10 bepaalt wel dat de rapporteur de Kamer, de Senaat en de bevoegde minister in kennis kan stellen van de betwiste wetgeving, maar niet dat hij hun het verslag moet bezorgen.

Artikel 12

Waartoe dient de samenvatting die het Comité moet maken ?

Daarover bepaalt het wetsontwerp niets. De samenvatting moet niet worden bezorgd aan de kamerleden, de senatoren of de regering. Artikel 13 bepaalt wel dat het Comité aan de Kamer, de Senaat en de bevoegde minister een verslag mag bezorgen over de moeilijkheden die de toepassing van bepaalde wetten oplevert volgens de verslagen toegezonden door derden-instanties. De samenvatting zelf lijkt dus vooral te dienen voor intern gebruik door het Comité.

Is het opstellen van een samenvatting dan wel nuttig ?

Het samenvatten van de verslagen is een vrij omvangrijk werk. Er zijn heden ongeveer 80 wetten die een derde-instantie opdragen een verslag aan de Wetgevende Kamers toe te zenden (222) . Sommige verslagen zijn zeer uitgebreid (bijvoorbeeld het verslag van het Rekenhof en de jaarverslagen van de hoven van beroep) of lenen zich niet tot een samenvatting.

Vele verslagen hebben bovendien geen of slechts gedeeltelijk betrekking op de toepassing van een wet.

Talrijke verslagen worden nu reeds geanalyseerd en besproken door commissies van Kamer en Senaat.

Gelet op die vaststellingen, moet de wetgever oordelen of het nuttig is het Comité wettelijk te verplichten alle wettelijk toegezonden verslagen te analyseren en samen te vatten.

De tekst zou eventueel als volgt kunnen worden geformuleerd :

« Art. 12. Wanneer het zulks nuttig acht, analyseert het Comité, overeenkomstig de richtlijnen bepaald in artikel 7, de verslagen die derden-instanties op grond van de wet aan de Wetgevende Kamers toezenden. »

Artikel 13

Luidens artikel 11 bevat het verslag van de procureur-generaal bij het Hof van Cassatie en het College van procureurs-generaal een overzicht van de wetten die voor de rechtscolleges tijdens het voorbije gerechtelijk jaar moeilijkheden hebben opgeleverd. Dit artikel verbiedt niet dat in het verslag ook wetten worden opgenomen die nog geen drie jaar in werking zijn.

Luidens artikel 12 analyseert het Comité alle verslagen die derden-instanties op grond van de wet aan de Wetgevende Kamers toezenden. Daaronder bevindt zich dus ook het verslag van de procureur-generaal bij het Hof van Cassatie en het College van procureurs-generaal. Ook dit artikel verbiedt niet dat die verslagen betrekking hebben op wetten die nog geen drie jaar in werking zijn.

Artikel 13 bepaalt echter dat het Comité de Wetgevende Kamers en de bevoegde minister aan de hand van een verslag in kennis mag stellen van « de aanzienlijke moeilijkheden waarmee de toepassing van een sinds ten minste drie jaar vigerende wet gepaard gaat en die aan de kaak werden gesteld in de verslagen van de in artikel 12 bedoelde derden-instanties ».

Het is dus mogelijk dat de verslagen van de derden-instanties melding maken van ernstige moeilijkheden met wetten die nog maar één of twee jaar in werking zijn. Die moeilijkheden mogen echter niet worden vermeld in het verslag dat het Comité bezorgt aan de Kamers en de bevoegde minister.

Dit sluit weliswaar aan bij de regeling inzake de verzoekschriften, die evenmin betrekking mogen hebben op wetten die nog geen drie jaar in werking zijn.

De ratio legis van het verbod is hier echter zeer onduidelijk. Waarom mag het verslag van het Comité over de verslagen van de derden-instanties geen melding maken van de moeilijkheden waarmee recente wetten gepaard gaan ? De verslagen van die derden-instanties worden per slot van rekening zelf aan de Wetgevende Kamers toegezonden, zodat kamerleden en senatoren er hoe dan ook kennis kunnen van nemen.

Bovendien wordt het hele opzet van het onderzoek van de verslagen van derden-instanties hierdoor behoorlijk uitgehold. Het grote voordeel van het verslag van het Comité is juist dat het een gerichte doorlichting is van soms zeer uitgebreide verslagen die, juist door hun omvang en hun grote aantal, niet of onvoldoende doordringen in de lectuurstapel van een parlementslid. Nu blijft het parlementslid dat graag alle relevante informatie over moeilijkheden met wetgeving uit de verslagen van derden-instanties wenst te kennen, verplicht om de verslagen zelf volledig door te nemen. Het verslag van het Comité biedt immers maar een selectie uit de moeilijkheden waarvan de verslagen van de derden-instanties melding maken.

2. Wetsvoorstel houdende instelling van een procedure voor de evaluatie van de wetgeving

(Stuk Senaat, 3-464/1)

Advies van de diensten

OPMERKINGEN

Artikel 2

Dit artikel herneemt letterlijk de tekst van artikel 2 van het wetsontwerp houdende instelling van een procedure voor de evaluatie van de wetgeving zoals dat op 21 januari 1999 in de Senaat werd aangenomen (Stuk, Senaat, nr, 1-955/5).

In de rechtsleer werd betreurd dat uit de tekst van artikel 2 van het wetsontwerp zou blijken dat de evaluatie beperkt blijft tot de legistieke en juridische facetten van wetgeving en dat de sociaal-wetenschappelijke evaluatie grotendeels buiten schot blijft (223) . Zo zou de evaluatie bijvoorbeeld weinig aandacht besteden aan de werkzaamheid en de effectiviteit van de norm.

De toelichting bij het wetsvoorstel lijkt deze stelling te weerleggen. Immers, volgens de toelichting is artikel 2 « bewust in vrij algemene termen gesteld om toe te laten dat alle of zoveel mogelijk moeilijkheden waartoe een wetgeving aanleiding geeft, zouden kunnen leiden tot evaluatie. (224) »

Dit lijkt erop te wijzen dat de evaluatie ook betrekking kan hebben op bijvoorbeeld de werkzaamheid en de effectiviteit van de norm. Het is wellicht nuttig om dit tijdens de bespreking van het wetsvoorstel te verduidelijken, bijvoorbeeld in het commissieverslag.

Artikel 3

Dit artikel bepaalt dat de Senaat belast is met de evaluatie van « de wetgeving ».

Gaat het alleen over de wetten of ook over de verordeningen ? In de algemene bepaling over de evaluatie (artikel 2) is sprake van « wetten en federale reglementen ». In artikel 4 is sprake van « de federale juridische normen ». Men kan hieruit afleiden dat het ook in artikel 3 gaat over de wetten én de verordeningen.

In de rechtsleer werd reeds voorgesteld dit in de wettekst zelf te verduidelijken (225) . Dit kan door het woord « wetgeving » te vervangen door de woorden « wetten en federale reglementen ».

(1) Zie bijlagen.

(2) Tot staving van deze uitspraak vestigt de heer Delpérée er de aandacht op dat de commissie voor de Institutionele Aangelegenheden van de Senaat op 24 maart 2005 twee voorstellen tot herziening van de Grondwet respectievelijk tot wijziging van de terminologie van de Grondwet zal behandelen, die er beide toe strekken het Arbitragehof de naam te verlenen die het verdient, namelijk Grondwettelijk Hof (zie stukken Senaat, nrs. 3-1052/1-3 en 3-1053/1-3).

(3) Stuk Kamer, 2003-2004, 51-0029/012. Artikel 10 bepaalt : « In voorkomend geval stelt de rapporteur de Kamer van volksvertegenwoordigers, de Senaat en de terzake bevoegde minister in kennis van de door het Arbitragehof in het geding gebrachte wetgeving die geheel of gedeeltelijk moet worden gewijzigd ».

(4) Enkele recente artikelen in dit verband : — H. De Croo, « De invloed van de arresten van het Arbitragehof op het parlementaire werk », RW. 2001-2002, blz. 269; — G. Rosoux en F. Tulkens, « Considérations théoriques et pratiques sur la portée des arrêts de la Cour d'arbitrage » in La Cour d'arbitrage : un juge comme les autres ?, actes du colloque organisé par la Faculté de droit de l'Université de Liège (Service de droit constitutionnel) et la Conférence libre du Jeune Barreau de Liège le 28 mai 2004, ASBL Editions du Jeune Barreau de Liège, 2004, blz. 143-145; — A. Goris, K. Muylle en M. Van der Hulst, « Twintig jaar Arbitragehof v. wetgever : van wantrouwen naar dialoog », te verschijnen in TBP 2005, nos 4 et 5.

(5) De wet van 16 juli 1973, waarbij de bescherming van de ideologische en filosofische strekkingen gewaarborgd wordt.

(6) Arresten nrs. 65/93, 86/93 en 7/94.

(7) Arrest nr. 65/93, B.5.

(8) Stuk Senaat, 1995-1996, nr. 1-157/1.

(9) Arrest nr. 155/2002.

(10) Wet van 10 maart 2003.

(11) Artikel 4, tweede lid, van de bijzondere wet van 6 januari 1989 gewijzigd bij de bijzondere wet van 9 maart 2003.

(12) Zie A. Goris, K. Muylle en M. Van der Hulst, op. cit. nrs. 13-15.

(13) Brussel, november 2001.

(14) www.belgiëlex.be

(15) zie G. Rosoux en F. Tulkens, op. cit., blz. 146 en volgende en de geciteerde verwijzingen.

(16) Cfr. Jaarverslag 2001, 395.

(17) Merk op : artikel 4 van het wetsvoorstel nr. 3-464/1 bepaalt : « Deze evaluatie geschiedt onder meer op basis van twee jaarverslagen die worden opgesteld enerzijds door de procureur-generaal bij het Hof van Cassatie en het college van procureurs-generaal en anderzijds door de Raad van State. » Naar mijn oordeel volgt hieruit wel dat het gaat om een gezamenlijk verslag van de procureur-generaal bij het Hof van Cassatie en het college van procureurs-generaal.

(18) Deze wetswijziging is — net zomin als de basiswet zelf — nog niet in werking getreden.

(20) In Vlaanderen is sinds kort een dergelijke RIA ingevoerd. Zie hierover www.wetsmatiging.be (link naar regulerings-impactanalyse volgen).

(21) Zie ook J. VAN NIEUWENHOVE, Wetsevaluatie in België, Deventer, Kluwer, 2002, 47-53.

(22) P. VAN HUMBEECK, « Wetsevaluatie vanuit bestuurskundig perspectief », in M. ADAMS en P. POPELIER (eds.), Wie waakt over de kwaliteit van de wet ?, Antwerpen, Intersentia, 2000, 199, met verdere verwijzingen.

(23) Hierover P. POPELIER, « Law (Reform) Commissions : bijstand voor de wetgever », T.v.W. 1999, I-239-247 en « Institutionalising the evaluation and revision of the law — the South African Law Commission », in J. DE GROOF, R. MALHERBE en A. SACHS, Constitutional Implementation in South Africa, Gent, Mys & Breesch, 2000, 72-88.

(24) H.B. WINTER, Evaluatie van wetgeving, Deventer, Kluwer, 2002, 21 en 39.

(25) Loi no 96-516 van 14 juni 1996 tendant à créer un Office parlementaire d'évaluation de la législation, JO no 138, 15 juni 1996.

(26) Stuk Kamer, BZ 2003, 29/1, blz. 12.

(27) J.-P. DUPRAT, « Cost of legislation for economy, bureaucracy and citizen », in U. KARPEN (ed.), Evaluation of Legislation, Baden-Baden, Nomos, 2002, 218.

(28) Ibid 216.

(29) Zie ook de bedenking van G. VAN DER BIESEN, « Wetsevaluatie in het parlement », T.v.W. 2004, 255-256; zie eveneens over de Duitse situatie F. EDINGER, « Folgenabschätzung und Évaluation von Gesetzen », ZG 2004, 158.

(30) Zie ook de toelichting, stuk Kamer, BZ 2003, 29/1, blz. 12.

(31) J. VAN NIEUWENHOVE, l.c, 42.

(32) M. LOKIN, « Evaluatie van wetgeving : van praktijk naar beleid », RegelMaat 1997, 132 en A. RINGELING, « Evaluatie : hoe en wet ? », RegelMaat 1997, 144-145.

(33) G. VAN DER BIESEN, l.c. 245.

(34) G. VAN DER BIESEN, l.c., 247-248.

(35) Toelichting, stuk Kamer, BZ 2003, 29/1, blz. 16.

(36) Arbitragehof nr. 54/2004, 24 maart 2004, Belgisch Staatsblad 13 juli 2004. Het Hof achtte de bepaling in die zin geïnterpreteerd grondwettig, in andere zin geïnterpreteerd ongrondwettig. Art. 632 BW bepaalt :« Hij die het recht van bewoning in een huis heeft, mag daar met zijn gezin wonen, zelfs al was hij niet gehuwd toen hem dit recht werd verleend ».

(37) Zie ook G. VAN DER BIESEN, l.c. 254.

(38) Commissieverslag Borginon, stuk Kamer, 2003-2004, 29/9, p. 34.

(39) Wetsvoorstel tot inrichting van een driejaarlijkse wetsevaluatie, toelichting, stuk Kamer, buitengewone zitting 1991-1992, nr. 439/1 en verslag, stuk Kamer, buitengewone zitting 1991-1992, nr. 439/2.

(40) Wetsontwerp houdende instelling van een procedure voor de evaluatie van de wetgeving, memorie van toelichting, stuk Senaat, 1997-1998, nr. 955/1, verslag, stuk Senaat, 1997-1998, nr. 955/3 en tekst aangenomen in plenaire vergadering en overgezonden aan de Kamer, stuk Senaat, 1997-1998, nr. 955/5 en wetsvoorstel houdende instelling van een procedure voor de evaluatie van de wetgeving, stuk Senaat, 2003-2004, nr. 3-464/1.

(41) Wetsvoorstel houdende instelling van een nationale commissie voor de coördinatie en de vereenvoudiging van de wetgeving, stuk Senaat, buitengewone zitting 1991-1992, nr. 229/1 en verslag, stuk Senaat, buitengewone zitting 1991-1992, nr. 229/2.

(42) Wetsontwerp tot oprichting van een parlementair comité belast met de wetsevaluatie, stuk Senaat, 2003-2004, nr. 3-648/1.

(43) Voorstel tot oprichting van een cel wetsevaluatie bij de diensten van de Senaat, stuk Senaat, 1996-1997, nr. 643/1.

(44) Voorstel tot oprichting van een dienst wetgeving bij de Senaat, stuk Senaat, 1997-1998, nr. 839/1.

(45) Wetsvoorstel tot oprichting van een raad voor wetgeving, stuk Kamer, 1996-1997, nr. 1071/1 en stuk Kamer, 2003-2004, nr. 547/1.

(46) Wetsvoorstel betreffende de medewerking van het Hof van Cassatie aan de wetsevaluatie, stuk Kamer, 1996-1997, nr. 1151/1; voorstel tot aanvulling van artikel 22 van het reglement van de Senaat teneinde de follow-up van de jurisprudentie van het Arbitragehof te organiseren, stuk Senaat, buitengewone zitting 2003, nr. 3-102/1; voorstel tot aanvulling van artikel 22 van het reglement van de Senaat teneinde de follow-up van de voorstellen de lege ferenda van het parket van het Hof van Cassatie te organiseren, stuk Senaat, 2003-2004, nr. 3-381/1.

(47) Zie bijvoorbeeld het verslag van de vergadering van de Ministerraad van 18 juli 1997 en de regeringsverklaringen van 14 juli 1999 en 14 juli 2003.

(48) J. CHEVALLIER, « Rapport introductif », in Revue de la Recherche juridique, Cahiers de méthodologie juridique, nr. 9, L'évaluation législative, 1994-4, blz. 1083.

(49) A. ANTOLE e.a. La pathologie législative, comment en sortir ? Actes du colloque du 23 mai 1997 organisé par l'association des juristes namurois, Brussel, La Charte, 1998; G. CEREXHE, « L'évaluation des lois » in Évaluer les politiques publiques, Regards croisés sur la Belgique, Academia-Bruylant, 2001, blz. 119.

(50) « Een creatief en solidair België — Zuurstof voor het land », regeringsverklaring van 14 juli 2003.

(51) Beleidsnota administratieve vereenvoudiging van 26 november 2003, Staatssecretariaat voor administratieve vereenvoudiging.

(52) Verslag over de wetsvoorstellen tot inrichting van een periodieke wetsevaluatie van 26 april 1994, stuk Kamer, 1992-1993, nr. 439/2; Verslag over het wetsontwerp houdende instelling van een procedure voor de evaluatie van de wetgeving van 14 januari 1999, stuk Senaat, 1998-1999, nr. 955/3.

(53) J.-D. DELLEY, « Penser la loi. Introduction à une démarche méthodique », in Légistique formelle et matérielle, PUAM, 1999, blz. 81 tot 115.

(54) Over de concepten doeltreffendheid, werkzaamheid en doelmatigheid, zie L. MADER, Évaluation législative, Lausanne, Payot, 1985 : « Le problème de l'effectivité comprend deux aspects : il s'agit de savoir si, premièrement, les comportements ou situations réels observables correspondent à celles prévues par la législation, et si, deuxièmement, ces comportements ou situations sont réellement imputables à la législation » (blz. .56). « L'évaluation de l'efficacité consiste en la comparaison entre le résultat réellement atteint et le résultat voulu ou, en d'autres mots l'objectif poursuivi » (blz. 77). L'efficience « désigne de façon très générale, le rapport entre les moyens utilisés et les résultats; une décision est considérée comme pleinement efficiente si un résultat déterminé est obtenu avec un minimum de moyens, ou si, avec des moyens donnés, un degré maximal de réalisation du résultat visé est atteint » (blz. 82 en 83).

(55) Ch.-A. MORAND, « Éléments de légistique formelle et matérielle » in Légistique formelle et matérielle, PUAM, 1999, blz. 18.

(56) Het gaat om het wetsontwerp tot oprichting van een parlementair comité belast met de wetsevaluatie, stuk Senaat, nr. 3-648/1 en om het wetsvoorstel houdende de instelling van een procedure voor de evaluatie van de wetgeving (stuk Senaat, nr. 3-464/1).

(57) Zie bijvoorbeeld de discussie over het gebruik van sociaal-wetenschappelijke criteria in het verslag-Caluwé over het wetsontwerp houdende instelling van een procedure voor de evaluatie van de wetgeving. Met betrekking tot de evaluatiecriteria die de op te richten Senaatsdienst voor de wetsevaluatie zou moeten gebruiken, meende de commissie dat die dienst een technisch-juridische analyse moest maken van de teksten. Zijn werk zou dus een aanvulling zijn op de taak die momenteel is opgedragen aan de afdeling wetgeving van de Raad van State, een taak waarover hierboven al is gezegd dat zij niet echt als een evaluatie kan worden beschouwd. De evaluatie op basis van sociaal-wetenschappelijke criteria werd bijzonder beperkt uit vrees dat de dienst zich zou bemoeien met politieke keuzes. Er kon dus geen sprake van zijn dat de dienst de sociale gevolgen van een rechtsregel zou analyseren. Voor zover het hem wordt gevraagd, mag de dienst een voorbereidende technische evaluatie maken op basis van bepaalde beginselen van behoorlijke regelgeving (stuk Senaat, 1998-1999, nr. 1-955/3, blz. 27 en volgende).

(57) Zie evenwel het wetsvoorstel tot oprichting van een parlementair comité belast met de wetsevaluatie ingediend door de heer Daniel BACQUELAINE in de Kamer van volksvertegenwoordigers op 26 juni 2003, stuk Kamer, buitengewone zitting 2003, nr. 0029/001, blz. 12.

(58) L. MADER, L'évaluation législative, Pour une analyse empirique des effets de la législation, Collection juridique romande, 1985, Payot Lausanne, blz. 44.

(59) J. CHEVALLIER, « Rapport introductif », dans Revue de la Recherche Juridique, Cahiers de méthodologie juridique no9, L'évaluation législative, Travaux de l'Atelier de Méthodologie Juridique d'Aix-Marseille et Actes du Colloque du 7 avril 1994 au Sénat, PUAM, 1994-4, blz. 1088.

(60) M. ADAMS, Nota gevoegd bij het verslag over het wetsontwerp houdende instelling van een procedure voor de evaluatie van de wetgeving, stuk Senaat, 1998-1999, nr. 1-955/3.

(61) J.-D. DELLEY, « Penser la loi. Introduction à une démarche méthodique », in Légistique formelle et matérielle, PUAM, 1999, blz. 82.

(62) Deze auteurs schrijven : « L'évaluation d'une politique publique consiste en une étude rigoureuse, basée sur des méthodes scientifiques, visant à mesurer les effets de cette politique et à porter un jugement de valeur sur ces effets en fonction de différents critères (par exemple la pertinence, l'efficacité, l'efficience et l'économie) » : S. JACOB en F. VARONE « L'évaluation des politiques publiques : État des lieux au niveau fédéral », APT, 2001, blz. 122.

(63) S. JACOB en F. VARONE, « L'évaluation des politiques publiques : État des lieux au niveau fédéral », APT, 2001, blz. 123. Zie ook C. DE VISSCHER en F. VARONE (ed), Évaluer les politiques publiques — Regards croisés sur la Belgique, 2001, Academia, Bruylant.

(64) « Un problème délicat se pose au sujet de l'administration des chambres législatives. Il nous semble que, en qualité d'organes du pouvoir législatif, la chambre des représentants et le Sénat font partie de l'État belge et, dès lors, que l'administration considérée tombe, comme auparavant, sous le coup de la réglementation relative aux marchés publics » P. LEWALLE, « La loi du 24 décembre 1993 relative aux marchés publics et à certains marchés de travaux, de fournitures et de services et les mesures d'exécution » in La nouvelle réglementation des marchés publics, Commission droit et vie des affaires, Ed. Collection Scientifique de la Faculté de Droit de Liège, 1997, blz. 53, noot 103 in fine.

(65) Rapport van de Commissie Burger, Recht en samenleving bij de Koning Boudewijnstichting, Het recht van de mensen. Naar een kwaliteitsvolle verhouding tussen burger, recht en samenleving, Koning Boudewijnstichting, 2001, blz. 41. Zie ook Stuk Senaat, 1998-1999, no 1-955/3, blz. 29 : « Hoe zou een dienst, samengesteld uit ambtenaren, dat onderzoek kunnen verricht hebben zonder beschuldigd te worden van partijdigheid of vooringenomenheid ? Men zou zo'n onderzoek desnoods aan een universiteit kunnen toevertrouwen, maar niet aan een dienst van de Senaat. De dienst zou ofwel onder politiek vuur komen te liggen ofwel al te behoedzaam tewerk gaan ».

(66) In België is er bijvoorbeeld de kritiek op de politiehervorming en meer bepaald op de wet van 2 april 2001 tot wijziging van de wet op het politieambt, de wet van 7 december 1998 tot de organisatie van een geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus, en tot wijziging van overige wetten inzake de inplaatsstelling van de nieuwe politiestructuren, Belgisch Staatsblad, 14 april 2001. Zie ook de wet van 7 februari 2003 houdende verschillende bepalingen inzake verkeersveiligheid (zware overtredingen), Belgisch Staatsblad, 25 februari 2003.

(67) H. DE PAGE, Traité élémentaire de droit civil belge, Deel I, 3e editie, Brussel, Bruylant, 1962, blz. 257.

(68) F. OST, « La régulation : des horloges et des nuages ... », in Élaborer la loi aujourd'hui, mission impossible ?, onder leiding van B. JADOT en F. OST, Brussel, FUSL, 1999, blz. 24.

(69) Ontwerp van verklaring tot herziening van de Grondwet, verslag, inleidende uiteenzetting door de eerste minister, Stuk Kamer, 2002-2003, nr. 2389/003, blz. 10; Verklaring tot herziening van de Grondwet, Belgisch Staatsblad, 10 april 2003, blz. 18319. Zie ook « Welke hervormingen voor de Senaat ? Voorstellen van 16 grondwetspecialisten », voorwoord van A. De Decker, Brussel, Bruylant, 2002.

(70) Een creatief en solidair België — Zuurstof voor het land, Regeringsverklaring van 14 juli 2003.

(71) Koninklijk besluit van 16 november 1994 de administratieve en begrotingscontrole, Belgisch Staatsblad, 17 januari 1995.

(72) G. CEREXHE, « L'évaluation des lois », in Évaluer les politiques publiques — Regards croisés sur la Belgique, Academia, Bruylant, 2001, blz. 130.

(73) Het is zeer wenselijk dat het ontwerp zou worden voorgelegd aan de afdeling wetgeving van de Raad van State. Dat advies zou de parlementsleden toestaan om de vooral wetgevingstechnische gebreken recht te zetten die het ontwerp bevat en die hier niet verder worden behandeld.

(74) Minimum 28,5 % van de gemeenschapssenatoren zullen deel moeten uitmaken van het comité.

(75) Zie de besprekingen over de toekenning van een wetgevend initiatiefrecht aan bepaalde instellingen van openbaar nut en met name het verslag MOYERSOEN en PIERSON, Stuk Kamer, 1964-1965, nr. 993/6.

(76) Zie de artikelen 75.1 van het reglement van de Kamer en 56.1 van het reglement van de Senaat.

(77) Zie bijvoorbeeld het verslag namens de werkgroep van de commissie voor de herziening van de Grondwet belast met het onderzoek van voorstellen betreffende de wetsevaluatie uitgebracht door de heer A. BORGINON, waarin het begrip evaluatie in ruime zin wordt opgevat : « wetgevingstechnische evaluatie en grondige analyse van de uitwerking van de vigerende wetten, waarbij bijzondere aandacht uitgaat naar de administratieve vereenvoudiging », stuk Kamer, 2003-2004, nr. 0029/009, blz. 8.

(78) Wetsontwerp tot oprichting van een parlementair comité belast met de wetsevaluatie, stuk Senaat, nr. 3-648/1.

(79) De heer Van Damme werd in zijn hoedanigheid van voorzitter van de Commissie belast met het formuleren van opmerkingen bij het ontwerp van handleiding bij de wetgevingstechniek en het finaliseren daarvan, reeds op 19 februari 1998 gehoord door de commissie voor de Institutionele Aangelegenheden naar aanleiding van de bespreking van het wetsontwerp houdende instelling van een procedure voor de evaluatie van de wetgeving (zie verslag van de heer Caluw‰ uitgebracht namens de commissie voor de Institutionele Aangelegenheden, stuk Senaat, nr. 1-955/3).

(80) Artikel 6bis, eerste lid, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, luidt : « De eerste minister, de voorzitters van de wetgevende vergaderingen, de voorzitters van de gemeenschaps- of gewestregeringen en diegene die het College van de Franse Gemeenschapscommissie voorzit alsook diegene die het Verenigd College voorzit, respectievelijk bedoeld in het derde en vierde lid van artikel 60 van de bijzondere wet van 12 januari 1989 met betrekking tot de Brusselse instellingen, kunnen, ieder wat hem betreft, via de eerste voorzitter aan het coördinatiebureau vragen om de wetgeving die zij aanwijzen te coördineren, te codificeren of te vereenvoudigen ».

(81) Koen Van Aeken (2002), Proeven van wetsevaluatie. Een empirisch geïllustreerde studie naar het wat, hoe en waarom van wetsevaluatie. Doctoraal proefschrift. Antwerpen : Universiteit Antwerpen. Een geüpdate handelseditie verschijnt in oktober 2005 bij Die Keure. De concrete evaluaties betroffen de verstrenging van het rijden onder invloed (K.B van 21 november 1994, Belgisch Staatsblad 29 november 1994) en de besluiten van de Vlaamse regering in verband met de tegemoetkoming bij de aflossing van hypothecaire leningen (B.VL.Ex. van 3 februari 1993, Belgisch Staatsblad 31 maart 1993) en de waaier van wijzigingen die daarop volgde.

(82) Zie bijvoorbeeld Koen Van Aeken, « Wetsevaluatie tussen woord en daad », TvW, 3, pp. 31-37.

(83) Roscoe Pound, decaan van de Harvard Law School van 1916 tot 1936, schrijft in Social Control through the law (1942, 64) : « So there is, as one might say, a great task of social engineering. There is a task of making the goods of existence, the means of satisfying the demands and desires of men living together in a politically organized society [...], at least go round as far as possible ».

(84) Voor de juridische aspecten van het wetsvoorstel en –ontwerp verwijs ik zoals gezegd naar andere auteurs met meer expertise terzake.

(85) Het verschil is trouwens niet altijd even duidelijk : een ex post evaluatie van beleid kan immers fungeren als een ex ante evaluatie bij nieuwe beleidsinput (Brans, Facon & Hoet, 2003, 80).

(86) Voor een uitgebreide beschrijving en commentaar, zie Van Aeken, 2002.

(87) Met abstractie van het geduld dat nodig is om de zogenaamde doorwerking van wetten te laten voltrekken, kan een eenvoudig verschil in frequentie van de meting van relevante indicatoren uitmaken of de wet al dan niet geëvalueerd kan worden. Indien een onderzoeker over maandelijkse gegevens beschikt, kan één jaar reeds volstaan om trendbreuken naar aanleiding van de invoering van de wet op te sporen. Zeker « command and control » wetgeving kan zeer snel effecten opleveren (die dan even snel weer kunnen verdwijnen; zie de evaluatie van de « 0.5 promille »-wetgeving in Van Aeken, 2002).

(88) www.gov.im/lib/docs/fsc/ policystatements/impactanalysisjuly04.pdf

(89) De steekproefgrootte bedroeg N = 174. De respons bedroeg N = 77, waarvan 68 bruikbaar. Van deze 68 overheidsdiensten waren er 38 (of 56 %) die beleidsevaluatie doorvoerden. 20 handelden uit eigen initiatief; 20 hadden ervaring met ex post onderzoek; 18 kenden een interne evaluator; 26 gebruikten kwalitatieve en kwantitatieve methoden (Jacob & Varonne, 2003 : 32).

(90) Regulatory Impact Analysis.

(91) Een mooi voorbeeld is de toekenning van Europese fondsen aan Wallonië op voorwaarde dat de regio de beleidsmaatregelen systematisch evalueert (zie supra).

(92) Voor de volledige evaluatie van de effectiviteit, zie Van Aeken, 2002.

(93) Uit de overvloedige rechtsleer hierover willen we vooral verwijzen naar L. MADER, L'évaluation législative. Pour une analyse empirique des effets de la législation, Lausanne, Payot, 1985; É. MONNIER, Évaluations de l'action des pouvoirs publics, Parijs, Economica, 2e éd., 1992; Ch. -A. MORAND (o.l.v.), Évaluation législative et lois expérimentales, Aix-en-Provence, Presses universitaires d'Aix-Marseille, 1993; Fr. OST et B. JADOT (o.l.v.), Élaborer la loi aujourd'hui, mission impossible ?, Brussel, Publications des Facultés universitaires Saint-Louis, 1999; Ch. -A. MORAND (o.l.v.), Légistique formelle et matérielle, Aix-en-Provence, Presses universitaires d'Aix-Marseille, 1999.

(94) Als voorbeeld verwijzen we naar de werkzaamheden van de Commission externe d'évaluation des politiques publiques van het Canton Genève en met name naar het verslag dat zij heeft gepubliceerd in 1997 Politique sociale du logement. Évaluation de l'encouragement à la construction selon la loi générale sur le logement.

(95) Zie met name Ph. GÉRARD, Fr. OST, M. Van de KERCHOVE (o.l.v.), L'accélération du temps juridique, Brussel, Publications des Facultés universitaires Saint-Louis, 2000, passim.

(96) Zie onder andere M. RICHEVAUX, « La rédaction législative à l'épreuve de la pratique », Légistique formelle et matérielle, o.c., blz. 179 en v.

(97) Denken we maar aan de Belgische wet van 12 januari 1993 die de burgemeester het recht gaf om verlaten gebouwen op te eisen (Belgisch Staatsblad, 4 februari 1993). Deze « doodgeboren » wet is in tien jaar slechts eenmaal toegepast ... Zie infra.

(98) J. CHEVALLIER, « Les lois expérimentales. Le cas français », Évaluation législative et lois expérimentales, o. c., blz. 136.

(99) Het voorbeeld van de « verhuurvergunningen » is in dit verband veelzeggend (zie het decreet van het Waals Parlement van 29 oktober 1998 tot invoering van de Waalse huisvestingscode, Belgisch Staatsblad, 4 december 1998, art. 9 en v.). Het Waalse Gewest had deze op zich lovenswaardige regeling ingevoerd om de leefomstandigheden in gemeenschappelijke en kleine eengezinswoningen te verbeteren, maar ze had helaas tot gevolg dat vele arme families uit hun huis zijn gezet. Arme mensen kunnen meestal niet de hogere huren betalen die worden gevraagd om de renovatiewerken te financieren of af te schrijven. Bovendien werden ze vaak verplicht om hun huizen te verlaten als er werkelijk zware renovatiewerken werden ondernomen.

(100) Denken we maar aan bepaalde opvangcentra die 's zomers gesloten zijn, alsof daklozen bij mooi weer automatisch geen opvang meer nodig hebben, of andere opvangcentra die huisdieren weigeren en daardoor meteen ook hun baasjes, die sterk gehecht zijn aan hun enige metgezel.

(101) Het beleid in verband met de verwerving van eigendom bijvoorbeeld lijkt geen enkel nut te hebben voor de kansarmen, die maar moeilijk een hypothecaire lening kunnen afbetalen en het risico lopen om nog dieper in de ellende weg te zakken. De participatieprocedures die bedoeld zijn om de bewoners bij het regelgevingsproces te betrekken, kunnen ook negatief uitdraaien. Het risico bestaat immers dat de inbreng van de gebruikers wordt verdraaid en dat zo de eventuele maatschappelijke kritiek, die door deze procedures moet worden geventileerd, integendeel in de kiem wordt gesmoord.

(102) L. MADER, o.c., blz. 4.

(103) De meest uitgebreide voorstelling van de verschillende aspecten van de wetsevaluatie is te vinden in L. MADER, o.c., blz. 39 en v.

(104) J.-D. DELLEY, « Penser la loi. Introduction à une démarche méthodique », Légistique formelle et matérielle, o.c., blz. 112, cursivering door auteur.

(105) Deze overwegingen hebben geleid tussen een « klassiek » debat tussen Plato en Socrates. In de Menon worstelt Socrates met het volgende onoplosbare probleem : hoe kan ik hopen iets te vinden dat ik niet ken; als ik ermee geconfronteerd zou worden, zou ik het immers niet herkennen ? Maar als ik het daarentegen ken, heb ik het al in me en moet ik het niet meer zoeken. Om deze tegenstrijdigheid op te lossen, antwoordt Plato in de Theaetetus dat kennis te vergelijken is met een vogelvanger die alle vogels (ideeën) in zijn kooi heeft zonder ze evenwel in de hand te hebben. Om een van zijn vogels echt te kennen (te hebben veeleer dan te bezitten), moet de vogelvanger zijn hand in de kooi laten glijden en de vogel vastberaden in de hand nemen (theorie van de herinnering). Deze metafoor lost het probleem van Socrates op : wat ik zoek, had ik altijd al bij me in de vorm van ideeën die ik opnieuw tot leven moet wekken, want als dat niet het geval was zou ik niet weten wat ik zoek en zou ik het ook niet vinden. Maar ik heb het ook niet echt, anders moest ik het niet meer zoeken. Zie PLATO, Ménon, Parijs, Flammarion, 1993 (vertaling : M. Canto-Sperber) en PLATO, Théétète, Parijs, Flammarion, 1995 (vertaling : M. Narcy).

(106) De uitdrukking is van L. MADER, o.c., blz. 92.

(107) Ch.-A. MORAND, « Formes et fonctions de l'évaluation législative », Élaborer la loi aujourd'hui, mission impossible ?, o.c., blz. 219.

(108) Zie V. DEMERS, Le contrôle des fumeurs. Une étude d'effectivité du droit, Montreal, Thémis, 1996, blz. 84.

(109) Résumé du colloque européen Le logement : outil de cohésion social tenu à Liège les 24 et 25 septembre 2001 par la présidence belge de l'Union européenne, Échos logement, 2001, blz. 109.

(110) Rb. Dendermonde, 18 november 1997, Algemeen Juridisch Tijdschrift, 1997-1998, blz. 266, noot S. De Taye en F. Van Acker.

(111) Commission externe d'évaluation des politiques publiques, Politique sociale du logement. Évaluation de l'encouragement à la construction selon la loi générale sur le logement, Genève, 1997, blz. 69.

(112) Het overlijden werd overigens pas na enkele dagen ontdekt.

(113) M. CONAN, L'évaluation constructive. Théorie, principes et éléments de méthode, Parijs, Éditions de l'aube, 1998, blz. 175 en v.

(114) Zie voetnoot 5.

(115) Deze moeilijke maar niet onmogelijke opdracht is maar door weinige gemeenten uitgevoerd. Zie hierover H. MOREAU, « Un nouvel outil pour le logement : l'inventaire », Échos log., 1997, blz. 61 en v., alsook M. YERNA, « L'inventaire des logements vacants situés à Liège », Échos log., 2002, blz. 44 en v.

(116) Vred. Florennes, 18 november 1997, Échos du logement, 1998, blz. 4, opmerking.

(117) Hoewel hij van oordeel was dat « la solidarité et la satisfaction des besoins naturels des citoyens comme le droit au logement doivent triompher de l'égoïsme malsain de certains propriétaires négligents ou spéculateurs », heeft de vrederechter van Philippeville een eigenaar toch behoed voor de door de burgemeester opgelegde opeising omdat hij substantiële herstellingswerken had laten uitvoeren aan het goed, zij het nadat de opeisingsprocedure was gestart. De magistraat gaf de gemeente overigens ook een veeg uit de pan voor deze « application téméraire ou désinvolte » van de wetgeving (zie Vred. Philippeville, 21 januari 1998, Échos log., 1998, blz. 6 en v.).

(118) Cf. A. FLÜCKIGER, Ch. -A. MORAND et Th. TANQUEREL, Évaluation du droit de recours des organisations de protection de l'environnement, Cahier de l'environnement, nr. 314, Bern, Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage, 2000, passim.

(119) Zie V. DEMERS, o.c., blz. 56.

(120) Zie M. CONAN, o.c., blz. 110.

(121) Zie V. DEMERS, o.c., blz. 85.

(122) In de jaren 70 werd in Engeland een wet ingevoerd die de oprichting van kantoren in Londen onderwierp aan een vergunningsregeling met als oorspronkelijk doel om de verkeersopstoppingen in de stad, veroorzaakt door teveel handelszaken, te beperken. Na verloop van tijd had deze wet veel succes en zorgde hij voor werkgelegenheid in de getroffen zones (oprichting van een gespecialiseerde overheidsdienst, een controleurskorps enzovoort). Het oorspronkelijke doel van de wet is verlaten en men heeft zich geconcentreerd op de indirecte gevolgen van de wet (terugdringen van de werkloosheid), toevallige maar gunstige resultaten die de gemeenten wilde blijven bevorderen. De wet zou oorspronkelijk maar zeven jaar van toepassing zijn maar is zonder enige tegenstand verlengd, hoewel algemeen werd aangenomen dat het oorspronkelijke probleem niet meer bestond (zie L. MADER, o.c., blz. 81).

(123) Geval aangehaald door É. MONNIER, o.c., blz. 46.

(124) Zie over deze systematiek L. MADER, o.c., blz. 92 en v.

(125) Zie Y. PAPADOPOULOS, Complexité sociale et politiques publiques, Parijs, Montchrestien, 1995, blz. 131 en 132. Zie ook A. KURC, « Évaluer l'échec », Pour (Tijdschrift van de GREP, Groupe de recherche pour l'éducation permanente), « L'évaluation au pouvoir », nr. 107, 1988, blz. 20 en v..

(126) J. ARDOINO et G. BERGER, « L'évaluation comme interprétation », Pour, nr. 107, 1988, blz. 124.

(127) Zo weigerde een koppel een maatschappelijke assistente die een inspectie moest uitvoeren met het oog op een eventuele plaatsing van hun kind, de toegang tot de woning omdat ze het uur voor het bezoek ongepast achten. Buitenstaanders zullen dit gedrag onredelijk en zelfs tegenstrijdig achten omdat het de plaatsing die men juist wilde voorkomen, alleen meer waarschijnlijk maakt (de weigering van de ouders kan de maatschappelijke assistente alleen maar verdacht lijken). Voor het koppel is hun handelwijze echter zeer logisch : zij willen de weinige waardigheid die hen rest vrijwaren. Het is niet omdat men arm is dat men altijd beschikbaar moet zijn voor maatschappelijke assistenten, hoe welmenend ook.

(127) Het gedrag van de ouders is misschien niet efficiënt maar het blijft in zekere zin relevant. De uiterlijke graad van efficiëntie van een handeling verbergt echter vaak de innerlijke relevantie ervan. Maatschappelijke assistenten moeten een gesloten deur dan ook niet altijd interpreteren als een onhandige poging van ouders om te verbergen dat zij hun kind slecht behandelen (en als een bewijs dat het kind hen moet worden afgenomen); zij moeten zich veeleer vragen stellen bij de relevantie en de wenselijkheid van hun bezoek wat betreft de eerbiediging van het privé-leven (het is misschien al laat, er is niet vooraf gewaarschuwd, enz.).

(128) A. FLÜCKIGER, « Le droit administratif en mutation : l'émergence d'un principe d'efficacité », Revue de droit administratif et de droit fiscal. Revue genevoise de droit public, april 2001, nr. 1-2, blz. 115.

(129) Denken we aan de ongelukkige ervaringen van de Brusselse Dienst voor Dringende Sociale Hulp, waarvan de fonkelende en lawaaierige wagentjes de daklozen op de vlucht joegen, terwijl ze juist bedoeld waren om hen troost en hulp te bieden. De ervaring in Parijs heeft aangetoond dat daklozen die leven in de marges van de maatschappij allergisch zijn voor alles wat lijkt op gezag en zich daarom verbergen voor de hulpdiensten (het syndroom van de « blauwe zwaailichten »). De pleitbezorgers van de Brusselse Dienst voor Dringende Sociale Hulp hebben misschien geen oog gehad voor de interne logica van de wereld van de kansarmoede, waardoor mensen die in extreem ellendige omstandigheden leven wantrouwig gaan staan tegenover geïnstitutionaliseerde bijstand. Hierover leze men vooral N. BERNARD, « Le Samu social bruxellois comme laboratoire des nouveaux systèmes de gouvernance urbaine », Le logement : outil de cohésion sociale, actes du colloque européen tenu à Liège les 24 et 25 septembre 2001 par la présidence belge de l'Union européenne, Namen, ministerie van het Waals Gewest, blz. 65 en v. Zie ook A. REA e.a., La problématique des sans-abri en Région de Bruxelles-Capitale, verslag opgesteld op verzoek van het verenigd college van de Gemeenschappelijke gemeenschapscommissie, Université libre de Bruxelles, 2001, passim. Ten slotte is er nog het boek van de etnoloog en psychoanalyticus Patrick Declerck over de onaangepastheid van de medisch-sociale hulpinstrumenten aan de noden van de daklozen, dat nu als een referentiewerk wordt gezien. (P. DECLERCK, Les naufragés, Parijs, Plon, 2001).

(130) J. ARDOINO en G. BERGER, o c., blz. 125.

(131) P. FEYERABEND, Contre la méthode. Esquisse d'une théorie anarchique de la connaissance, Parijs, Seuil, 1988.

(132) A. FLÜCKIGER, o. c., blz. 115.

(133) Fr. OST, « La régulation : des horloges et des nuages », Élaborer la loi aujourd'hui, mission impossible ?, o. c., blz. 18.

(134) Geval aangehaald door Y. MENY en J.-C. THOENIG, Politiques publiques, Parijs, Presses universitaires de France, 1989, blz. 294.

(135) Zie. R. BOUDON, Effets pervers et ordre social, Parijs, Presses universitaires de France, 1977.

(136) Zie Le Robert électronique.

(137) Zie F. JULLIEN, La propension des choses : pour une histoire de l'efficacité en Chine, Parijs, Seuil, 1992.

(138) A. FLÜCKIGER, o. c., blz. 115 en v.

(139) A. FLÜCKIGER, ibidem, blz. 119.

(140) É. MONNIER, o. c., blz. 104 en 105.

(141) Het concept pluralistische evaluatie wordt ontegenzeggelijk het best omschreven in É. MONNIER, o.c., blz. 73 en v.

(142) Over de veelheid aan waardesystemen, zie met name M. BLANC, « Travail social et politique locale : de l'évaluation implicite à l'évaluation explicite », Pour, nr. 107, 1988, blz. 24 en v.

(143) Y. PAPADOPOULOS, o. c., blz. 129.

(144) Zie onder andere C. MARTIN, « Auto ou hétéro-évaluation ? Les enjeux interactifs de la recherche évaluative appliquée au secteur social », Pour, nr. 107, 1988, blz. 67 en v.

(145) M. JUFFÉ, « Le bon évaluateur est celui qu'on perd », Pour, nr. 107, 1988, blz. 114.

(146) É. MONNIER, o. c., blz. 116.

(147) F. LE POULTIER, « Principes d'une recherche évaluative en travail social », Connexions, nr. 56, 1990, « L'évaluation », blz. 39.

(148) L. MADER, o. c., blz. 94.

(149) Zie supra.

(150) Om terug komen op het voorbeeld van de Brusselse Dienst voor Dringende Sociale Hulp (zie supra), de overheid zou ongelijk hebben om de weigerachtige houding van de armen op te vatten als een teken van onverschilligheid tegenover hun eigen lot, of als een uitdaging. Ze zou er beter aan doen om, overeenkomstig het adagium van stichter Xavier Emmanuelli « c'est à l'institution — éclatée — de se déplacer vers les gens », een minder zichtbare structuur de weg op te sturen, meer aangepast aan het niveau van de daklozen (zoals de « maraude à pied » in Parijs). De Brusselse Dienst voor Dringende Sociale Hulp heeft uiteindelijk die minder institutionele logica gevolgd en heeft haar optreden gediversifieerd.

(151) Y. PAPADOPOULOS, o. c., blz. 129.

(152) A. KURC, o. c., blz. 23.

(153) Ch. -A. MORAND, « Formes et fonctions de l'évaluation législative », o. c., blz. 220.

(154) M. TACHON, « L'évaluation du travail social, une question politique », Pour, nr. 107, 1988, blz. 16.

(155) « Des experts ministériels animés par une vision très technocratique des affaires du travail social commettent des instruments d'évaluation très élaborés, mais ils sont la plupart du temps quasiment impraticables en raison de l'inopportunité des critères retenus », betreurt in dat verband François Le Poultier. Zie F. LE POULTIER, o. c., blz. 38.

(156) M. JUFFÉ, o. c., blz. 114.

(157) Ph. LAURENT, « L'audit dans le domaine de l'aide et de l'action sociales », Pour, nr. 107, 1988, blz. 106.

(158) H. NOGUÈS, « L'Évaluation dans le secteur social à la lumière de quelques expériences ... Problèmes et enjeux », L'évaluation dans l'administration, Centre universitaire de recherches administratives et politiques de Picardie (CURAPP), Parijs, Presses universitaires de France, 1993, blz. 62.

(159) In die zin is de pluralistische evaluatie zo zegt « endoformatief » (formative evaluation) omdat ze de verschillende actoren efficiënt informeert en ertoe brengt hun gedrag aan te passen aan de resultaten van de evaluatie.

(160) J. DEFFERRARD, Pratiques sociales d'évaluation : l'apport de l'éthnométhodologie », Pour, nr. 107, 1988, blz. 20 e.v.

(161) Fr. RANGEON, « La notion d'évaluation », l'évaluation dans l'administration, Centre universitaire de recherches administratives et politiques de Picardie (C.U.R.AP.P.), Parijs, Presses universitaires de France, 19993, blz. 22.

(162) Zie met name FR. OST, « La régulation : des horloges et des nuages », o.c., blz. 29 en 32.

(163) J.-C. HÉLIN, « Le citoyen et la décision d'aménagement », Les transformations de la régulation juridique, J. Clam en G. Martin, o.l.v., Paris, L.G.D.J., 1998, blz. 94.

(164) G. CAUQUILL, « Une visibilité à négocier. Approche clinique de l'évaluation », Pour, nr. 107, 1988, blz. 75.

(165) De ervaring toont immers aan dat deze procedures veeleer worden gemonopoliseerd door de meer gegoede maatschappelijke klassen. « Ce potentiel [de participation], comme la capacité à le traduire en un projet réalisable, ne se trouve pas également réparti dans la société », zo verklaren Jacques Donzelot en Philippe Estèbe. « On ne court pas grand risque de se tromper en estimant qu'il est inversement proportionnel à la vulnérabilité sociale des individus » (J. DONZELOT en Ph. ESTÈBE, L'État animateur. Essai sur la politique de la ville, Parijs, Esprit, 1994, blz. 234).

(166) Het aantal grote woningen (3 kamers en meer) in het woningenbestand van de overheid is tussen 1990 en 1998 met 22 % gedaald. Bron : dossier « Achat ou rénovation : accessible pour les faibles revenus ? », nummer 5 van het tijdschrift Article 23 gepubliceerd door de Rassemblement bruxellois pour le droit à l'habitat, oktober-november-decemeber 2001, blz. 4.

(167) Zie artikel 21 van de Waalse huisvestingscode. Voor het Brussels Gewest, zie het koninklijk besluit van 13 maart 1989 betreffende het verlenen voor het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, van een verhuis- en installatietoelage en van huurtoelagen ten voordele van personen die een ongezonde woning of een woning waarvoor een onteigeningsbesluit is genomen of een sloopvergunning is afgegeven, ontruimd hebben, Belgisch Staatsblad 30 maart 1989.

(168) Zie met name het 8e rapport over de staat van de armoede in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest van het Observatorium voor Gezondheid en Welzijn van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie van Brussel-Hoofdstad, juni 2002, blz. 105 en v.

(169) Deze toelagen vertonen in het algemeen veel gebreken. Hun werkingssfeer blijft beperkt tot de — zeldzame — huurders van een vervallen goed die de moeilijke beslissing nemen om naar een gezonde woning te verhuizen en zo hun informele netwerk van bijstand en solidariteit achter zich te laten. Ze zijn ook beperkt in de tijd. Het begrensde bedrag van de toelage wordt berekend los van de financiële middelen van de begunstigde, zodat vooral mensen met gemiddelde inkomens worden bevoordeeld veeleer dan werkelijk arme mensen. De procedure om de V.H.I.T. aan te vragen is bijzonder zwaar. Ten slotte worden de toelagen ook pas achteraf gestort, dat wil zeggen na de eerste betaling van de nieuwe huur (soms met 9 maanden vertraging), zodat de huurder het geld moet voorschieten. « Dans des conditions d'éligibilité très strictes », merkt Eric Monnier in het algemeen op, « la perspective de recevoir une allocation n'est pas une incitation suffisante pour amener les ménages à changer de logement » (É. MONNIER, o. c., blz. 157.).

(170) Bijvoorbeeld voor saturnisme, vocht, mentale oppressie, enz.

(171) É. MONNIER, o.c., blz. 157.

(172) Die minimumnormen zouden ook aan de basis liggen van het verhuis, huur- en installatietoelagesysteem (V.H.I.T.) waardoor de toekenning makkelijker zal verlopen.

(173) Volgens artikel 8 van de woninghuurwet, kan de huurder een woning huren die niet beantwoordt aan de vereisten inzake gezondheid vastgesteld in artikel 2, op voorwaarde dat hij op zijn kosten en in ruil voor een bepaald voordeel werken laat ondernemen om het goed in overeenstemming te brengen met die vereisten. De partijen sluiten dan een huurovereenkomst met het oog op renovatie op basis waarvan de huurder in de woning mag verblijven terwijl hij de werken laat uitvoeren die normaal door de verhuurder moeten worden gedaan. De verhuurder verbindt zich tot een van de drie volgende tegenprestaties : gedurende een bepaalde periode af te zien van het recht aan de huurovereenkomst een einde te maken, gedurende een bepaalde periode af te zien van het recht de herziening van de huurprijs te vragen, of de huurprijs te verlagen of kwijt te schelden. Zie artikel 8 van de wet van 20 februari 1991 houdende wijziging en aanvulling van de bepalingen van het Burgerlijk Wetboek inzake huishuur, Belgisch Staatsblad, 22 februari 1991, op zijn beurt gewijzigd door de wet van 13 april 1997 tot wijziging van sommige bepalingen inzake huur, Belgisch Staatsblad, 21 mei 1997.

(174) F. POLLET-ROUYER, « Droit au logement. Contribution à l'étude d'un droit social », Revue de la recherche juridique. Droit prospectif, 2000, blz. 1672.

(175) J.-L. BEAUVOIS, « L'acceptabilité sociale et la connaissance évaluative », Connexions, nr. 56, 1990, dossier « L'évaluation », blz. 43.

(176) Men stelt overigens in het algemeen vast dat de bewoners de voorwerpen die de consumptiemaatschappij hen opdringt, radicaal anders gaan gebruiken en dagelijks de gewoonten en betekenissen uit de dominante cultuur doorbreken. Zie M. De CERTEAU, L'invention du quotidien, d. 1, Arts de faire, Parijs, Gallimard, 1990. Zie vooral d.2 : Habiter, cuisiner.

(177) M. CONAN, o.c., blz. 114.

(178) Voorbeeld aangehaald door M. CONAN, ibidem, blz. 114.

(179) « On ne va jamais aussi loin que lorsqu'on ne sait pas où l'on va », zo zou Christophe Colombus hebben gezegd, die wel wat afwist van vruchteloze zoektochten ...

(180) Te vergelijken met de circulaire inzake wetgevingstechniek van de Raad van State.

(181) Zie bijlagen.

(182) Zie stukken Senaat, nr. 3-648/2 en 3-464/2.

(183) Zie nota als bijlage.

(184) Artikel 61 van de Franse Grondwet : « Les lois organiques, avant leur promulgation, et les règlements des assemblées parlementaires, avant leur mise en application, doivent être soumis au Conseil constitutionnel qui se prononce sur leur conformité à la Constitution. Aux mêmes fins, les lois peuvent être déférées au Conseil constitutionnel, avant leur promulgation, par le Président de la République, le premier ministre, le Président de l'Assemblée nationale, le Président du Sénat ou soixante députés ou soixante sénateurs. Dans les cas prévus aux deux alinéas précédents, le Conseil constitutionnel doit statuer dans le délai d'un mois. Toutefois, à la demande du gouvernement, s'il y a urgence, ce délai est ramené à huit jours. Dans ces mêmes cas, la saisine du Conseil constitutionnel suspend le délai de promulgation. »

(185) Zie nota als bijlage.

(186) J. VELU, Droit public. Tôme premier : Le Statut des gouvernants, Brussel, Bruylant, 1986, blz.522 en volgende.

(187) Zie : J. Van Nieuwenhove, Wetsevaluatie in België, Deventer, Kluwer, 2002, 70 blz.

(188) Conseil d'État, Rapport public 2006 : I. Bilan d'activité du Conseil d'État et des juridictions administratives — II. Considérations générales : « sécurité juridique et complexité du droit », La documentation française, 2006, 412 p.

(189) J. Van Nieuwenhove, o.c., blz. 6.

(190) J. Van Nieuwenhove, o.c., blz.8.

(191) J. Van Nieuwenhove, o.c., blz.11.

(192) J. Van Nieuwenhove, o.c., blz.12.

(193) Ibid.

(194) Ibid.

(195) J. Van Nieuwenhove, o.c., blz.12.

(196) Ibid., blz.13.

(197) J. Van Nieuwenhove, o.c., blz. 13.

(198) Ibid., blz.13.

(199) J. Van Nieuwenhove, o.c., blz.15.

(200) J. Velu, Droit public. Tôme premier : Le Statut des gouvernants, Brussel, Bruylant, 1986, blz. 522; J. Velaers, De Grondwet en de Raad van State, afdeling wetgeving », Antwerpen, Maklu, 1999, blz. 297.

(201) Artikel 1, 4o, van de wet van 4 juli 1989 betreffende de beperking en de controle van de verkiezingsuitgaven en de boekhouding van de politieke partijen.

(202) Artikel 66bis van de wet van 18 juli 1991 tot regeling van het toezicht op de politie- en inlichtingendiensten.

(203) Wet van 6 april 1995 houdende inrichting van de parlementaire overlegcommissie bedoeld in artikel 82 van de Grondwet en tot wijziging van de gecoördineerde wetten op de Raad van State.

(204) Wet van 3 mei 1880 op het parlementair onderzoek.

(205) Raad van State, afd. Wetg., 11 september 1959, Parl. St., Senaat, 1958-1959, 317, blz. 32.

(206) J. Velu, o.c., blz. 522-525; F. Meersschaut, « Het parlementair onderzoeksrecht van de federale wetgevende Kamers na de wet van 30 juni 1996, in M. Van der Hulst en L. Veny, Parlementair recht. Commentaar een teksten, Gent, Mys en Breesch, 1997, A.2.5.3.3., blz. 7-10.

(207) J. Velu, o.c., blz. 524.

(208) J. Velu, o.c., blz. 525.

(209) Artikel 28 van de Grondwet is voor herziening vatbaar, evenals artikel 57, dat nog enkele bijkomende voorschriften bevat voor de indiening van verzoekschriften bij de Wetgevende Kamers (Belgisch Staatsblad, 10 mei 2003).

(210) M. Van der Hulst, Het federale parlement, Kortrijk, UGA, 1994, blz. 234

(211) A. Van Mensel, De Belgische Federatie. Het Labyrinth van Daedalus, Gent, Mys en Breesch, 1996, 124.

(212) J. Vande Lanotte en G. Goedertier, Overzicht publiek recht, Gent, die Keure, 2001, blz. 477; Ph. De Keyser, « Het petitierecht afgestoft ? », TBP, 2000, blz. 602.

(213) M. Elst, « Het petitierecht. Moet de marginaliteit gekoesterd worden ? », in B. Hubeau en M. Elst (eds.), Democratie in ademnood, Brugge, die keure, 2002, blz. 242.

(214) Raad van State, afd. wetg., 21 augustus 1997, St. Vl. Parl. 1996-1997, nr. 497/2, 498/2 en 500/2, blz. 9.

(215) Parl. St., Kamer, 51-29/9, blz. 46-47.

(216) O. Orban, Le droit constitutionnel de la Belgique, III, Parijs, Giart et Brière, 1911, blz. 423, nr. 172

(217) Artikel 57 van de Grondwet bepaalt overigens dat het verboden is in persoon vezoekschriften aan de Kamers aan te bieden.

(218) Zie M. Elst, l.c., blz. 255.

(219) De elektronische identiteitskaart wordt momenteel uitgereikt aan de inwoners van 11 proefgemeenten.

(220) M. Elst, l.c., blz. 250.

(221) Parl. St., Kamer, 51-29/11, blz. 22

(222) Zie Lijst van de verslagen, balansen en rekeningen die krachtens wetgevende bepalingen aan de Kamer werden overgezonden, Stuk Kamer, 2003-2004, 51-12/1.

(223) M. Adams en K. Van Aeken, « Evaluatie van wetgeving — element van een wetgevingskwaliteitsbeleid », Stuk, Senaat, 1998-1999, 1-955/3, blz. 111; K. Van aeken, Proeven van wetsevaluatie. Een empirisch geïllustreerde studie naar het wat, hoe en waarom van wetsevaluatie, doctoraal proefschrift, Antwerpen, Faculteit Politieke en Sociale Wetenschappen UIA, 2002, blz. 371; J. van Nieuwenhove, Wetsevaluatie in België, Kluwer, 2002, blz.39; F. Leurquin-de Visscher, « Pertinence et praticabilité des procédures d'évaluation de lois en droit belge », in B. jadot en F. Ost Elaborer la loi aujourd'hui, mission impossible ?, Brussel, Publications FUSL, 1999, blz. 239.

(224) Stuk, Senaat, nr. 3-464/1, blz. 4.

(225) J. Van Nieuwenhove, o.c., blz. 38.

3-648/4

3-648/4

Belgische Senaat

ZITTING 2006-2007

Wetsontwerp tot oprichting van een Parlementair Comité belast met de wetsevaluatie

Wetsvoorstel houdende instelling van een procedure voor de evaluatie van de wetgeving

VERSLAG NAMENS DE COMMISSIE VOOR DE INSTITUTIONELE AANGELEGENHEDEN UITGEBRACHT DOOR DE HEER DELPÉRÉE

INHOUDSTAFEL

BIJLAGEN

VERSLAG

NAMENS DE COMMISSIE VOOR DE INSTITUTIONELE AANGELEGENHEDEN UITGEBRACHT DOOR

DE HEER DELPÉRÉE