1-326/8 | 1-326/8 |
14 MEI 1998
De evolutie van de criminaliteit van « eerder spontane » misdrijven naar sterk georganiseerde en ondersteunende misdaadondernemingen brengt met zich dat het traditionele politiewezen de maatschappij niet meer kan beveiligen tegen complexe vormen van criminaliteit.
Met name het georganiseerd karakter van deze criminaliteit dwarsboomt de politie in haar repressieve taak, dit is het oplossen van misdrijven door onder andere het zoeken naar materiële sporen en het ondervragen van getuigen en verdachten. Kenmerkend voor de criminele organisaties is dat zij bij de planning van hun operaties anticiperen op de politionele reactie zodat ze niet alleen zo weinig mogelijk materiële sporen achterlaten, maar bovendien dwaalsporen leggen. Het gewelddadig optreden van deze misdaadondernemingen tegen eventuele getuigen of informanten verhindert vaak een doortastend verhoor.
Het aanwenden van bijzondere opsporingsmethoden is onontbeerlijk maar deze praktijken leggen een zware verantwoordelijkheid bij de politiediensten, nu te vrezen valt dat deze methoden de democratische rechtsorde in gevaar brengen.
De toepassing van bijzondere opsporingsmethoden impliceert immers dat de openbare gezagsdrager, in casu de politieambtenaar, het zo nauw niet neemt met de beginselen van vertrouwen en loyauteit. Met andere woorden, hij treedt bedekt op, wendt list aan, misleidt en pleegt soms inbreuken op de fundamentele vrijheden van de burger, c.q. de privacy.
Het gevaar is dus niet denkbeeldig dat ten gevolge van een verkeerd begrepen « strijd tegen de georganiseerde criminaliteit » de waarde van ons maatschappelijk leven in het gedrang komt door de ongebreidelde toepassing van bijzondere opsporingsmethoden.
Wanneer de klassieke repressieve recherche tekort schiet, moeten de wettelijke voorzorgsmaatregelen worden ingebouwd zowel wat de procedure als de inhoud betreft om te voorkomen dat deze methoden de democratische rechtsorde en de individuele vrijheden verstoren.
Met de publicatie van dit tweede tussentijds verslag wenst de onderzoekscommissie een bijdrage te leveren aan het debat over de politiehervorming en het wettelijk statuut van de bijzondere opsporingsmethoden (1).
Om het democratisch karakter van deze discussie te waarborgen, wordt in dit verslag uit vertrouwelijke stukken geciteerd.
Uit de talrijke hoorzittingen van de commissie blijkt dat het gebruik van bijzondere opsporingsmethoden een noodzakelijk kwaad is in de strijd tegen een criminaliteit die steeds inventiever wordt omdat zij met name in de wettelijke structuren infiltreert. De klassieke opsporingsmethoden zijn ontoereikend om dit fenomeen afdoend te bestrijden en de werkelijke leidende personen van de criminele organisaties te vatten.
Sommige auteurs (2) merken op dat er een toenemende behoefte bestaat om gebruik te maken van bijzondere opsporingsmethoden wegens de aangroei van « consensuele misdrijven ». Bedoeld worden misdrijven die geen rechtstreekse slachtoffers maken of althans geen slachtoffers die zich als benadeelde bij de politie aanmelden (bijvoorbeeld de drugshandel, het zwartwerk, de BTW-carrousels, waarvan de schade zich uitstrekt over de gehele bevolking). « In een systeem van georganiseerde sociale controle is het slachtoffer echter bij voorkeur de informant van de politie (...). Bij deze gedaanteverandering van het strafrecht kan het gebruik van undercoverstrategieën een efficiënt middel zijn om bepaalde praktijken beter aan het licht te brengen, hetgeen dan ook een strafrechtelijk optreden in de hand werkt (3). »
Bovendien nemen de criminele organisaties een steeds duidelijker internationaal karakter aan. Het zijn echte multinationals die filialen oprichten in de landen waar zij zich bij de ontwikkeling van hun criminele activiteiten van de gunstigste wetgeving kunnen bedienen. De internationale politiesamenwerking moet dan ook versterkt worden, maar zij zal haar doel slechts ten volle bereiken indien de onderzoeksmethoden enigszins op elkaar zijn afgestemd. In dit kader wordt verwezen naar internationale bepalingen die de verdragsluitende Staten ertoe aanzetten maatregelen te nemen om de toepassing van sommige bijzondere methoden mogelijk te maken.
Zo bevatten de uitvoeringsovereenkomst van het Verdrag van Schengen van 19 september 1990 (4) en het Verdrag van de Verenigde Naties van 19 december 1988 tegen de sluikhandel in verdovende middelen en psychotrope stoffen (5) (6) bepalingen die de verdragsluitende Staten aansporen gecontroleerde afleveringen toe te staan (7).
Zo ook voorziet de uitvoeringsovereenkomst van het Verdrag van Schengen in een wettelijke grondslag die de politie, belast met een observatieopdracht, machtigt de grenzen van de buurlanden te overschrijden (8). Men vindt dezelfde bepaling terug in het ontwerpverdrag van de Europese Unie over de wederzijdse bijstand tussen de onderscheiden douanediensten, dat grensoverschrijdende observatie mogelijk maakt (9).
Bij het gebruik van deze methoden die gekenmerkt worden door hun geheim karakter, het gebruik van listen en het binnendringen in misdaadkringen, groeit de klemmende noodzakelijkheid om twee behartigenswaardige belangen tegen elkaar af te wegen : enerzijds, de strijd tegen de misdaad die een steeds grotere bedreiging vormt voor ons maatschappelijk bestel, en anderzijds de even dwingende eisen die in een democratische maatschappij rijzen inzake de eerbied voor de individuele vrijheidsrechten, waaronder de persoonlijke levenssfeer (artikel 22 van de Grondwet en artikel 8 EVRM), de rechten van de verdediging en het recht op een billijk proces (artikel 6 EVRM). Is het nodig te vermelden dat autoritaire regimes zich kenmerken door de ongecontroleerde aanwending van deze methoden die niet eens aan strikte voorwaarden onderworpen zijn ?
Het is dus raadzaam om zonder verwijl voor deze bijzondere methoden een duidelijk omschreven wettelijk kader te creëren waarin de voorwaarden voor de toepassing en de uitvoering ervan bepaald worden en waarin voorts andere gezagsdragers dan die welke de taak uitvoeren, namelijk de gerechtelijke instanties, belast worden met het toezicht en de leiding ervan.
Bovendien heeft het politieonderzoek een sterke ontwikkeling doorgemaakt : kenmerkend in deze ontwikkeling is de verschuiving niet alleen in de zin van meer specialisatie maar ook in de richting van een grotere diversificatie en anticipatie. Dit wil zeggen dat het onderzoek in zijn aanvangsfase meer en meer proactief (10) geschiedt en minder gericht is op welbepaalde feiten dan op groepen potentiële verdachten (11). Hoewel het anticiperen in het onderzoek een onafwendbare ontwikkeling is in de strijd tegen de georganiseerde criminaliteit, moet men voor ogen houden dat hiermee de logica in de werking van het strafrechtelijk bestel gewijzigd wordt. Het fundamentele probleem van de afweging van de druk van de strafvervolging en de bescherming van de individuele vrijheidsrechten doet zich opnieuw in alle scherpte gevoelen. Hoe prangend het probleem wel is, werd onlangs nog aangetoond door de operatie-Rebel, die een « screening » van het Turkse milieu beoogde en, zonder werkelijke controle, werd uitgevoerd door de rijkswacht (12). Het probleem wordt nog stringenter wanneer men weet dat de proactieve recherche uiteraard de toepassing van bijzondere opsporingsmethoden inhoudt.
Het begrip « bijzondere opsporingsmethode » is niet gemakkelijk in een formele definitie te gieten omdat de inhoud ervan mettertijd gewijzigd is en nog zal wijzigen.
Zo geeft de onderzoeksgroep geleid door professor Fijnaut, die door de commissie-van Traa belast was met de grondige studie van die methoden, geen formele definitie, maar verkiest hij de methoden te omschrijven die in het onderzoek en in het rechtssysteem aan bod komen. Vervolgens somt de onderzoeksgroep de voornaamste vormen ervan op (12) (13):
« Opsporing is volgens de commissie het verzamelen, registreren en verwerken van gegevens en informatie door bevoegde ambtenaren omtrent vermoedelijk gepleegde strafbare feiten of te plegen zeer ernstige strafbare feiten in enig georganiseerd verband met het doel te komen tot een strafrechtelijke sanctie. Dat het gaat om opsporingshandelingen houdt in dat de gegevensverzameling en/of -verwerking wordt benut voor een strafprocesrechtelijke afdoening door de justitiële autoriteiten of de strafrechter. Dit hoofdstuk betreft de juridische achtergronden van de navolgende opsporingsmethoden : a) observatie; b) runnen van informanten; c) infiltratie; d) andere wijzen van informatie-inwinning, waaronder misdaadanalyse, fenomeenonderzoek en financieel rechercheren. Deze onderwerpen omvatten tal van deelonderwerpen die elk op zich ook als opsporingsmethoden worden aangemerkt. In het hoofdstuk over observatie is bij uitzondering tevens ingegaan op reeds in de wet geregelde opsporingsmethoden zoals de telefoontap en het onderscheppen van poststukken. Deze laatstgenoemde methoden zijn strikt genomen geen « bijzondere » opsporingsmethoden daar zij reeds in de wet zijn geregeld. Voor de commissie schuilt een deel van het bijzondere karakter van de onderzochte methoden in het gegeven dat ze niet althans slechts door de jurisprudentie en soms door enkele regels van anderen dan de formele wetgever in de wet zijn geregeld. De telefoontap en de postvang moeten echter alleen al hierom in dit onderzoek worden betrokken, omdat deze een bijzonder karakter hebben : in de eerste plaats moet de toepassing ervan (tenminste tijdelijk) geheim blijven, in de tweede plaats hebben deze middelen sterker dan andere in het Wetboek geregelde dwangmiddelen betekenis met het oog op toekomstige strafbare feiten en ten derde hebben de resultaten ervan dikwijls betekenis voor onderzoek dat een ander subject betreft. »
Professor P.J.P. Tak geeft in zijn werk gewijd aan de bijzondere opsporingsmethoden in buitenlandse rechtsstelsels evenmin een definitie van de methoden die hij onderzoekt (14).
In dit verband heeft de commissaris-generaal van de gerechtelijke politie, Chr. De Vroom, tijdens zijn verhoor door de commissie de wens geuit dat de verschillende bijzondere opsporingsmethoden bij wet worden omschreven teneinde enerzijds het politieoptreden juridisch te rechtvaardigen en anderzijds het principe van de loyauteit bij het zoeken naar bewijsmiddelen te vrijwaren (15).
Bij het opstellen van wetteksten zal men oog moeten hebben voor twee vaak asymmetrische parameters, namelijk :
enerzijds de omschrijving van de bijzondere methoden in het licht van de permanente ontwikkeling van nieuwe actie- en reactiemiddelen door de criminele organisaties : de wet moet de politiediensten de mogelijkheid bieden om op een innoverende wijze te reageren op de contrastrategieën die criminele organisaties kunnen voeren wegens hun kennis van de politiemethoden. Een getuige verwees in dat verband naar de in België gangbare praktijk van de pseudokoop die het criminele milieu vaak doorziet, omdat de pseudokopers steeds dezelfden zijn en steeds dezelfde geldsom aanbieden;
anderzijds bestaat de behoefte aan een algemeen juridisch raamwerk dat deze methoden, ondanks hun wijzigend karakter, inpast in een politieonderzoek dat beantwoordt aan de grondbeginselen (16).
Op grond van de huidige ervaring kunnen de bijzondere opsporingsmethoden gekenmerkt worden als volgt :
1. De bijzondere opsporingsmethoden zijn bedoeld als een werkwijze om misdrijven op te sporen die gepleegd zijn of waarvoor ernstige aanwijzingen bestaan dat ze gepleegd gaan worden, en om daarenboven de daders van dergelijke misdrijven te identificeren met het oog op strafvervolging.
Er bestaat bij de politiediensten evenwel de jongste jaren een duidelijke tendens om die methoden te ontwikkelen met het oog op het inzamelen van inlichtingen en ze niet uitsluitend te hanteren in het kader van de opsporing of de vervolging van welbepaalde personen of feiten.
De inlichtingendiensten die geen justitiële functie hebben, wenden eveneens sommige van deze methoden aan (bijvoorbeeld observatie) teneinde de aantasting van de openbare veiligheid te voorkomen. De ministeriële circulaire van 24 april 1990 over de bijzondere opsporingsmethoden, gewijzigd bij de circulaire van 5 maart 1992 en geciteerd in het wetsvoorstel dienaangaande van de heer Coveliers van 22 juni 1992 (Stuk Kamer, BZ 1991-1992, nr. 540/1), is niet van toepassing op de Staatsveiligheid. Zij vraagt nochtans om duidelijke en nauwkeurig afgebakende regels op dit gebied. Een interne werkgroep van de Staatsveiligheid onderzoekt thans deze problematiek. Hier komt uiteraard in aanmerking de specificiteit van deze dienst, die geen misdrijven opspoort maar veeleer een preventieve rol kreeg toebedeeld (17).
2. De methoden zijn bijzonder omdat de toepassing ervan de fundamentele rechten en vrijheden kan aantasten, zoals de eerbiediging van het privé-leven, en afbreuk kan doen aan fundamentele beginselen van de strafrechtspleging, zoals het loyaliteitsprincipe bij het zoeken naar bewijzen (18).
3. De meeste methoden zijn niet of slechts summier geregeld. De burger en zelfs de magistraten van de zetel hebben geen kennis van de regelgeving.
De bijzondere opsporingsmethoden kunnen ondergebracht worden in vier categorieën (19) :
1. De undercovermethoden worden gekenmerkt door hun geheim karakter (de agent verheelt dat hij bij de politie is of dat hij voor de politie werkt), door het gebruik van listen (de agent bouwt een scenario op om iemands vertrouwen te winnen met het oogmerk een misdrijf vast te stellen of informatie over een misdaad of een wanbedrijf te verzamelen) en door een vorm van interactie, dit wil zeggen een rechtstreeks contact tussen de agent en de potentiële dader (20).
2. Observatie (sensu lato ) kan als volgt gedefinieerd worden : het al dan niet met behulp van technische middelen, bespieden van bepaalde personen, voorwerpen en situaties teneinde informatie te vergaren (21).
3. Gebruik van informanten.
4. De misdaadanalyse sensu lato, die onder meer het fenomeenonderzoek, de misdaadanalyse (sensu stricto ) en de financiële recherche omvat.
Het gebruik van bijzondere methoden door de politiediensten heeft zich in België de laatste decennia op zuiver empirische basis ontwikkeld, zonder dat enige specifieke regelgeving bestond.
Onder invloed van de nationale en de Europese jurisprudentie heeft België in 1991 bepalingen in het Wetboek van Strafvordering ingevoegd, met name artikel 88bis , betreffende de toepassingsvoorwaarden en de controle op het opsporen van telefonische mededelingen. In 1994 zijn de artikelen 90ter tot 90decies betreffende het afluisteren, kennisnemen en opnemen van privé-communicatie en -telecommunicatie in het Wetboek van Strafvordering ingevoegd. Deze artikelen, die nauwkeurige en strikte voorwaarden opleggen voor de telefoontaps worden momenteel herzien, teneinde ze aan te passen aan de technologische vooruitgang, de uitvoeringsvoorwaarden te versoepelen en het toepassingsgebied te verruimen (22).
De zaak-François en recent nog de zaak-Reyniers leveren het bewijs dat de aanwending van bijzondere methoden zonder wettelijk kader en zonder afdoend toezicht risico's voor ontsporing inhoudt. Naar aanleiding van de zaak-François vaardigde de toenmalige minister van Justitie de vertrouwelijke ministeriële circulaire van 24 april 1990 uit (23).
Deze circulaire, die deze gevoelige aangelegenheid moest regelen in afwachting van de goedkeuring van een wet, is nog steeds van kracht. Ze werd gedeeltelijk aangepast door de circulaire van 5 maart 1992.
In haar actieplan tegen de georganiseerde criminaliteit, voorgesteld in juni 1996, heeft de regering in dit verband het volgende verklaard : « Is het gebruik van dergelijke technieken dan al een absolute noodzaak, dan mag dit de rechten van de verdediging, de rechtsbescherming van informanten, politiemensen en magistraten, en de rechtszekerheid in het algemeen, niet in het gedrang brengen. Een wettelijke regeling van deze bijzondere opsporingstechnieken en een grondige controle hierop moeten daarom worden uitgewerkt .
De huidige circulaire inzake bijzondere opsporingstechnieken is weliswaar een werkbaar instrument doch dient nu om bovenvermelde redenen een wettelijke basis te krijgen. Daartoe zullen de ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken een ontwerp van kaderwet indienen waarin de principes, de toepassingsmodaliteiten, de te vrijwaren rechten en in te bouwen controles worden uitgewerkt.
In de schoot van het ministerie van Justitie wordt in de werkgroep « georganiseerde criminaliteit » deze kaderwet voorbereid. Een voorontwerp van wet zal worden ingediend bij de Ministerraad vóór het einde van het eerste semester 1997 (24). »
De onderzoekscommissie stelt vast dat dit voorontwerp van wet nog steeds in voorbereiding is.
Uiteraard is de ministeriële circulaire een eerste stap in de goede richting, aangezien eertijds elke regelgeving ontbrak. Belangrijk is onder meer de beklemtoning dat bij elk politieoptreden, zelfs wanneer de individuele vrijheden op het spel staan, het loyauteitsbeginsel moet worden geëerbiedigd wat het verbod van provocatie inhoudt. Hetzelfde geldt trouwens voor het proportionaliteits- en het subsidiariteitsbeginsel.
De circulaire biedt evenwel geen voldoende basis voor de toepassing van methoden, die niet beantwoorden aan de vereisten van transparantie van en toezicht over het politieoptreden.
Bovendien behandelt de circulaire slechts een beperkt aantal methoden zonder een onderscheid te maken naargelang van de ernst van de inbreuk die op de individuele rechten en vrijheden wordt gepleegd, zoals het recht op eerbiediging van het privé-leven. De circulaire heeft het over observatie zonder een onderscheid te maken tussen de verschillende technische middelen en de plaats waar ze worden aangewend. Het spreekt vanzelf dat het gebruik van camera's of gelijkaardige toestellen moet worden aangepast naargelang zulks in een openbare in plaats of een privé-eigendom gebeurt.
Het heeft weinig zin zich te beperken tot vage algemeenheden. Het komt erop aan de modus operandi nauwkeurig te omschrijven zodat men zich een beeld kan vormen van de impact ervan op de individuele rechten en vrijheden.
Daarom heeft de commissie op 9 januari 1998 ieder van de vijf procureurs-generaal, de commandant van de rijkswacht, de commissaris-generaal van de gerechtelijke politie en de hoofden van de inlichtingendiensten aangeschreven teneinde van hen te vernemen welke bijzondere opsporingsmethoden in België worden aangewend, welke moeilijkheden zij daarbij ondervinden en welke ontwikkelingen zij verwachten bij de toepassing van deze methoden.
De commissie kreeg eerst een gezamenlijk antwoord van het College van procureurs-generaal, de rijkswacht en de gerechtelijke politie.
Daarna hebben de vijf procureurs-generaal elk afzonderlijk de antwoorden van de procureurs des Konings van hun rechtsgebied aan de commissie toegezonden.
Ten slotte heeft de commissie ook gegevens ontvangen van de Algemene Dienst Inlichting en Veiligheid van de Krijgsmacht (ADIV) en van het Bestuur van de Veiligheid van de Staat.
Op grond van deze inlichtingen heeft de commissie de verschillende bijzondere opsporingsmethoden nader onderzocht.
1. Undercover-methoden (dekmantelmethoden)
Infiltratie : is een bijzondere opsporingsmethode die erin bestaat dat een politieambtenaar onder een verdichte identiteit contact neemt of onderhoudt met personen die aan zware misdadige activiteiten deelnemen, of over wie objectieve gegevens bestaan die laten vermoeden dat ze ernstige misdrijven plegen of dat ze op het punt staan deze te plegen (25).
Volgens de rijkswacht wordt infiltratie gebruikt om informatie te verzamelen die kan worden gebruikt als bewijsmiddel, en om de leden van een criminele organisatie te identificeren.
Het Nederlandse college van procureurs-generaal definieert infiltratie als volgt : « De politiefunctionaris of burger die, al dan niet onder dekmantel van een aangenomen identiteit (26), onder gezag van het openbaar ministerie en onder regie van de politie, het criminele milieu binnendringt en (27) in het criminele milieu toepasselijke handelingen (28) verricht of zal gaan verrichten dan wel aan een (criminele) organisatie goederen of diensten levert ten behoeve van de opsporing en vervolging van gepleegde of nog te plegen strafbare feiten » (29).
Bijgevolg bestaat er een onderscheid enerzijds tussen infiltratie door politieambtenaren en infiltratie door burgers die al dan niet tot het criminele milieu behoren, en anderzijds tussen infiltratieoperaties van korte duur (pseudokoop, vertrouwenskoop, levering onder toezicht en gecontroleerde aflevering, ...) en die van lange duur (de « frontstore » en de « project-infiltratie »).
De ministeriële circulaire van 24 april 1990, aangepast door de circulaire van 5 maart 1992, biedt een algemeen kader voor de toepassing van deze methode.
Uiteraard gelden ook voor de infiltratie de algemene voorwaarden, te weten de proportionaliteits- en de subsidiariteitsvereiste en het verbod van provocatie. De infiltratie mag slechts van korte duur zijn, vooral om de anonimiteit en de fysieke, psychische en morele integriteit van de politie-infiltranten te beschermen. De circulaire bepaalt uitdrukkelijk dat de infiltrant in geen geval mag deelnemen aan zware misdaden of wanbedrijven.
Voor infiltratie is de schriftelijke en voorafgaande toestemming nodig van de procureur des Konings, die voor de regelmatigheid van de bewijsvoering waakt, en eventueel ook van de onderzoeksrechter als de zaak zich reeds in de fase van het gerechtelijk onderzoek bevindt. Bovendien bepaalt de circulaire dat de politiedienst die de procureur des Konings om toestemming verzoekt, hem volledig en waarheidsgetrouw moet inlichten zodat hij kan nagaan of aan de algemene voorwaarden is voldaan. Deze informatie wordt verzameld in een schriftelijk en vertrouwelijk verslag, opgesteld door de officier van gerechtelijke politie belast met de leiding van de operatie, en medeondertekend door de dienstchef. Voor de gegevens in het verslag die de veiligheid van de informanten, de politie-infiltranten of hun familie in gevaar kunnen brengen, geldt het beroepsgeheim.
De procureur des Konings en eventueel de onderzoeksrechter moeten nauwkeurig op de hoogte worden gehouden van het verloop van de operatie en kunnen er op elk moment een einde aan maken.
Infiltratie-operaties worden altijd uitgevoerd door speciaal opgeleide politieambtenaren. Burgerinfiltranten mogen niet worden ingezet.
De circulaire bepaalt dat de anonimiteit van de politie-infiltrant beschermd moet worden, maar dat het mogelijk moet zijn de verzamelde bewijselementen voor de rechtbank te gebruiken. De circulaire schept blijkbaar de mogelijkheid dat het proces-verbaal, wordt opgesteld door een andere officier van gerechtelijke politie dan de politie-infiltrant.
Deze methode wordt momenteel nog zelden toegepast. In 1996 is ze vier keer gebruikt in de strijd tegen de georganiseerde criminaliteit (30), meer bepaald de drugshandel en dan alleen door gespecialiseerde teams van de rijkswacht en de gerechtelijke politie.
Uit het gemeenschappelijk antwoord van het college van procureurs-generaal, de rijkswacht en de gerechtelijke politie blijkt hun wens dat langdurige infiltratie omwille van de efficiëntie voortaan mogelijk wordt. Daarnaast vinden zij het nodig dat er specifieke regels worden uitgewerkt in verband met de strafbare feiten die de politie-infiltrant kan plegen. Het kan gaan om feiten die verband houden met de dekmantel van de politie-infiltrant (valse identiteit) of om feiten die hij tijdens de infiltratie moet plegen. Zij vinden ook dat infiltratie door burgers eventueel moet kunnen onder strikte voorwaarden, o.m. na een ernstig voorafgaand onderzoek.
In dit verband wijst een procureur des Konings erop dat er in elk geval een duidelijke regeling nodig is voor infiltratie door leden van het criminele milieu. Het is immers niet altijd duidelijk waar de grens ligt tussen het uitsturen van een informant en het infiltreren in een organisatie.
Ten slotte hebben de voormelde respondenten opgemerkt dat deze methode om verschillende redenen duur uitvalt. Tevens beschikken de nationale politiediensten hiervoor slechts over een beperkte mankracht. Een infiltratie-operatie vergt de inzet van adequaat opgeleid personeel gedurende geruime tijd. Er zouden bijgevolg meer politiemensen daartoe opgeleid moeten worden. Men mag niet uit het oog verliezen dat de politieambtenaar die als infiltrant fungeert, onder zware psychologische druk staat.
Een andere procureur des Konings merkt op dat de infiltrant in een « fictieve wereld » leeft die om reglementering vraagt.
Een collega beklemtoont dat een gecoördineerde aanpak, stelselmatig overleg en wederzijdse rechtshulp in strafzaken vandaag essentieel zijn om op internationaal vlak resultaten te behalen.
Een vergelijking met Nederland leert dat deze methode slechts aanvaardbaar is « in het licht van een concrete (te verwachten) strafzaak en niet voornamelijk ten behoeve van informatie-inwinning » (31). Het openbaar ministerie zal eventueel de feitenrechter rekenschap moeten geven van het verloop van de operatie : een infiltratie waarvan het verloop niet kan worden nagegaan, is onmogelijk.
Rekening houdend met deze transparantie werkt de infiltrant overigens, in tegenstelling tot de informant, om bewijsmiddelen aan te reiken als getuige.
Treedt hij niet op als getuige (bijvoorbeeld wanneer het gaat om een burger die zijn anonimiteit wil bewaren), dan kan de door hem verstrekte informatie slechts de aanwending van andere onderzoeksmethoden wettigen.
In beginsel is het verboden een infiltratie-operatie te organiseren met een persoon die zich aan criminele activiteiten overlevert (criminele burgerinfiltrant) (32). Zij kan niet worden georganiseerd dan in volstrekt uitzonderlijke gevallen en met naleving van strikte voorwaarden, en onder versterkt toezicht (33). Het is daarentegen niet uitgesloten dat een beroep wordt gedaan op niet-criminele burgerinfiltranten.
1. a) Infiltratie-operaties van korte duur
Pseudokoop : is een bijzondere opsporingsmethode die erin bestaat dat iemand, in principe een politieambtenaar, zich bij een individu aanmeldt of aangemeld wordt als potentiële koper van een goed dat uit een misdrijf voortkomt of er het voorwerp van is en dat dit individu voor eigen rekening of voor rekening van een ander in eigendom wil overdragen (34).
Deze methode heeft voornamelijk tot doel bij te dragen tot het vergaren van het bewijs van misdrijven die verbandhouden met het voorwerp van de pseudo-transactie, het voorwerp te lokaliseren en in beslag te nemen, alsook de hierbij betrokken personen te identificeren met het oog op hun efficiënte strafvervolging.
De ministeriële circulaire preciseert dat bij pseudokoop niet kan worden afgeweken van het verbod van provocatie. Er moeten in dit verband duidelijke gegevens worden verstrekt aan de procureur des Konings. De operatie moet voldoen aan de proportionaliteits- en de subsidiariteitsvereisten.
Voor de toepassing van deze methode is de voorafgaande en schriftelijke toestemming van de procureur des Konings vereist en eventueel van de onderzoeksrechter, die beiden stipt op de hoogte worden gehouden van het verloop van de operatie.
De circulaire schrijft daarenboven voor dat de processen-verbaal over de operatie op volledige en waarheidsgetrouwe wijze worden opgesteld door de officier van gerechtelijke politie belast met de leiding van de operatie. Inlichtingen die de veiligheid van de informant, van de pseudokopers of van hun verwanten in gevaar kunnen brengen, worden bij wijze van uitzondering achterwege gelaten.
Thans wordt deze methode uitsluitend gebruikt door politieambtenaren. Slechts in uitzonderlijke gevallen en wanneer de procureur des Konings hiermee uitdrukkelijk heeft ingestemd, kan een beroep worden gedaan op burgers die als pseudokoper fungeren. Bovendien moet de eventuele rol van personen die al dan niet tot het criminele milieu behoren, in elk geval beperkt blijven tot het introduceren van de politieman-pseudokoper.
Deze methode wordt vaak gebruikt. In het bovenvermelde collectieve antwoord aan de commissie, is sprake van een 150-tal pseudokopen die jaarlijks door de rijkswacht en de gerechtelijke politie worden uitgevoerd in verband met drugs, heling, zware diefstal, valsmunterij, hormonen, wapens en explosieven, mensenhandel en oplichting. Luidens het jaarrapport over de georganiseerde criminaliteit is deze methode in 1996 in 14 onderzoeken ter bestrijding van de georganiseerde criminaliteit toegepast (35).
Het criminele milieu en vooral de georganiseerde criminaliteit doorziet deze methode. Dit heeft andere landen ertoe aangezet ze niet meer aan te wenden. De pseudokoop is bijgevolg achterhaald om de hogere niveaus van de georganiseerde criminaliteit aan te pakken. De criminele organisaties trachten de anonimiteit van de informant en van de infiltrant te doorprikken door stelselmatig de provocatie aan te voeren. Het onderscheid tussen infiltratie en provocatie is in de praktijk niet eenvoudig, voornamelijk inzake drugs. De pseudokoop blijft echter een efficiënte methode om de lagere echelons aan te pakken. Bovendien kunnen politiemensen er nuttige ervaring mee opdoen voor latere infiltraties.
In dit verband merkt een procureur des Konings op dat pseudokoop-operaties herhaaldelijk zijn stopgezet omdat de informant zich te actief in de operatie bleef mengen, zodat het gevaar voor provocatie te groot werd.
Bijgevolg pleiten sommigen ervoor het concept « provocatie » in een modernere en bredere context uit te leggen. Het zou daarom opportuun zijn de provocatie te onderscheiden van het crimineel aanbod.
Anderen menen dat de technische hulpmiddelen (zowel het hele gamma van audiovisuele middelen als trackingsystemen) (36) moeten worden ontwikkeld en geperfectioneerd om professionele pseudokopers degelijk te begeleiden en hen te helpen bij het vergaren van de bewijsmiddelen. Audiovisuele bewijzen op magneetband of digitaal vastgelegd, worden de laatste jaren in buitenlandse rechtbanken als een noodzakelijke voorwaarde aangezien om tot een veroordeling te kunnen komen, vooral omdat hiermee meestal duidelijk aangetoond kan worden dat van politionele uitlokking geen sprake is.
De magistratuur van de zetel is weinig vertrouwd met de bijzondere opsporingsmethoden de ministeriële circulaire heeft immers een vertrouwelijk karakter en werd haar niet ter kennis gebracht.
Een procureur des Konings merkt op dat de omslachtigheid van de methode en de vaak lange termijnen om middelen of toestemming te verkrijgen, vaak hinderlijk en ontmoedigend werken. Voorts is de grensoverschrijdende samenwerking in deze dossiers moeilijk.
Tenslotte is er heel wat beroering over de vraag of de interne rapporten vertrouwelijk moeten blijven om de anonimiteit van de tipgever en van de undercover-agent te waarborgen ofwel ter beschikking gesteld moeten worden van de onderzoeksrechter om hem volledig te informeren.
« Flash-roll » : het gaat om een variante van de pseudokoop; de agent toont geldsommen aan potentiële verkopers van verboden goederen of voorwerpen van delictuele oorsprong om een aankoop te veinzen (37).
Het toongeld blijft in het bezit van de politieambtenaar en er wordt voorzien in de gepaste veiligheidsvoorwaarden.
Deze methode wordt toegestaan door de ministeriële circulaire van 24 april 1990 onder dezelfde voorwaarden als de pseudokoop.
Zij wordt vaak gebruikt in het kader van de pseudokoop.
In enkele arrondissementen worden voor de flash-roll soms burgers ingezet die al dan niet tot het criminele milieu behoren.
In hun collectief antwoord stellen het college van procureurs-generaal, de rijkswacht en de gerechtelijke politie met betrekking tot de toekomst van deze methode vast dat het criminele milieu steeds vaker andere waarborgen dan cash-geld eist (bijvoorbeeld bankwaarborgen).
Bij de toepassing van deze methode zijn de volgende problemen gerezen. De procedure is tijdrovend en het beschikbare bedrag is in de loop der jaren afgekalfd en wordt thans als onvoldoende bestempeld. Bovendien zijn er ook vreemde valuta nodig.
De verdediging beweert soms dat undercoveragenten gedurende geruime tijd opgetreden zijn als solvabele en belangstellende (pseudo-)kopers zodat er sprake is van morele dwang op de verdachten, die als uitlokking geldt.
Vertrouwenskoop (of testkoop) : het betreft een variante van de pseudokoop; in dit geval koopt de geïnfiltreerde agent een kleine hoeveelheid van het verboden goed om het vertrouwen van de tegenpartij te winnen met het oog op een veel belangrijkere pseudokoop.
Men tracht de banden met het criminele milieu aan te halen en meer informatie te vergaren (vertrouwenskoop), alsook de beweringen van de aanbieder en de kwaliteit van het aangebodene (staal) te controleren (testkoop).
Deze methode wordt toegestaan door de ministeriële circulaire van 24 april 1990 onder dezelfde voorwaarden als de pseudokoop.
In hun collectief antwoord preciseren de justitiële overheden dat deze methode slechts heel uitzonderlijk wordt toegepast. Zo is deze methode in 1996 in twee onderzoeken toegepast ter bestrijding van de georganiseerde criminaliteit (38).
Men moet inderdaad omzichtig te werk gaan om te vermijden dat te veel geld wordt geïnjecteerd in een criminele organisatie zonder redelijke zekerheid op een navolgende pseudokoop. Daarenboven zijn de beschikbare middelen beperkt.
De pseudoverkoop : in dit geval poogt de agent goederen aan de man te brengen die uit het misdrijf voortkomen of er het voorwerp van vormen (39).
Uit het bovenvermelde collectieve antwoord blijkt dat deze methode thans in België niet meer wordt gebruikt.
Bewaakte aflevering of begeleide zending of nog uitgestelde inbeslagneming : het gaat om een bijzondere opsporingsmethode die erin bestaat dat een illegaal goederentransport waarvan de politiediensten op de hoogte zijn, doorgelaten wordt onder permanente controle van de politie met de bedoeling om op de eindbestemming of bij een controlepunt in te grijpen (40).
In België bepaalt de ministeriële circulaire van 24 april 1990 dat de begeleide zending of uitgestelde inbeslagneming een bijzondere opsporingsmethode is, opgezet door een politiedienst in het kader van een gerechtelijk onderzoek en onder controle van een magistraat.
De operatie moet voldoen aan de algemene proportionaliteits- en subsidiariteitsvoorwaarden. Ze is slechts gerechtvaardigd wanneer men daardoor hetzij kan beschikken over bijkomende bewijselementen, hetzij andere daders kan identificeren of een informant, een pseudokoper of een politieambtenaar-infiltrant kan beschermen.
De procureur des Konings van de plaats van verzending en de procureur des Konings van de plaats van de geplande interventie of, in voorkomend geval de nationaal magistraat en eventueel de betrokken onderzoeksrechter, moeten vooraf en schriftelijk hun toestemming verlenen.
De procureur des Konings van de plaats van de interventie treedt op als de magistraat die met de zaak is belast.
Deze methode, alsook de gecontroleerde aflevering die hierna wordt onderzocht, worden geregeld toegepast. De gerechtelijke politie en de rijkswacht passen ze ongeveer 70 keer per jaar toe, meestal met betrekking tot het internationaal vervoer. Men maakt vooral gebruik van deze methode in drugszaken en ook, doch minder, in zaken die met wapenhandel, gestolen wagens, mensenhandel, hormonenhandel en hold-ups te maken hebben.
De Franse wet van 19 december 1991 over het opvoeren van de strijd tegen de drugshandel biedt ook de mogelijkheid deze methode te gebruiken.
Volgens de parlementaire voorbereiding van de bovenstaande wet bestaat deze methode erin « nauwlettend gade te slaan hoe verboden goederen of uit misdrijven verkregen goederen over het grondgebied reizen en daarbij de aanhouding van de tussenpersonen en de inbeslagneming van die goederen uit te stellen, ten einde zoveel mogelijk de werkelijke opdrachtgevers van die handel te vatten. De agenten nemen een louter passieve houding aan omdat zij niet meer doen dan de verboden goederen laten doorgaan en de smokkelaars in het oog houden zonder evenwel actief met hen mee te werken. Ch. Joubert wijst er terecht op dat het niet om een eigenlijke undercoveroperatie gaat omdat er geen interactie plaatsvindt noch enige list wordt aangewend doch alleen om een bijzondere vorm van observatie die in voorkomend geval de aanleiding kan vormen tot een undercoveroperatie » (eigen vertaling) (41).
In Nederland wordt een onderscheid gemaakt tussen « het doorlaten van gevaarlijke en/of schadelijke stoffen » en « het doorlaten van niet schadelijke of gevaarlijke stoffen ». Er geldt een voorhands verbod voor het openbaar ministerie en de politie een bewaakte aflevering te organiseren wanneer het gaat om producten die schade kunnen veroorzaken of gevaarlijk zijn voor de gezondheid en de veiligheid van de bevolking. Dergelijke operaties behoren niet tot de mogelijkheden dan in volstrekt uitzonderlijke gevallen en met naleving van strikte voorwaarden en onder een versterkt toezicht.
Gecontroleerde aflevering : in dit geval bezitten en vervoeren de agenten de verboden goederen. Ze zorgen zelf voor de levering (42). Deze methode waarin ook de Franse drugswetgeving voorziet, is niet dezelfde als de bewaakte aflevering. Wanneer politieagenten immers de gecontroleerde aflevering gebruiken, volgen zij niet alleen meer het vervoer van de goederen, maar treden zij actiever op bij de levering door zelf drugs te kopen, te bezitten of te vervoeren en door de levering een bepaalde richting uit te sturen. Bijgevolg worden zij ertoe gebracht strafbare feiten te plegen (43).
Als vorm van internationale samenwerking wordt deze methode geregeld in de artikelen 1, g) en 11 van het Verdrag van de Verenigde Naties tegen de sluikhandel in verdovende middelen en psychotrope stoffen (Wenen, 19 december 1988, Tractatenblad, 1989, blz. 97, goedgekeurd bij de wet van 6 augustus 1993, Belgisch Staatsblad van 21 maart 1996) en in artikel 73 van de Schengenuitvoeringsovereenkomst van 19 juni 1990 (goedgekeurd bij de wet van 18 maart 1993, Belgisch Staatsblad van 15 oktober 1993), dat op het voormelde verdrag voortbouwt (44).
De gecontroleerde aflevering, die niet onderscheiden wordt van de bewaakte aflevering in de ministeriële circulaire van 24 april 1990, werd in 1996 in 7 onderzoeken ter bestrijding van de georganiseerde criminaliteit toegepast (45).
In hun collectief antwoord wijzen de justitiële overheden op het belang van methoden als gecontroleerde aflevering en bewaakte aflevering in de internationale context (art. 73 van de Overeenkomst ter uitvoering van de Schengen-akkoorden, dat betrekking heeft op verdovende middelen en psychotrope stoffen). Het inzetbare personeel is beperkt en besteedt het merendeel van zijn tijd aan de uitvoering van internationale rogatoire opdrachten. Men stelt ook vast dat België garanties vraagt opdat er in het buitenland zou worden ingegrepen, doch geen verhaal heeft indien het aangezochte land in gebreke blijft.
Zij merken tenslotte op dat de gecontroleerde aflevering als methode in de ministeriële circulaire van 24 april 1990 slechts geregeld wordt voor de twee nationale politiediensten, terwijl ook de douane op het gebied van de verdovende middelen een specifieke bevoegdheid heeft, gebaseerd op artikel 7 van de drugswet van 24 februari 1921. Deze kwestie verdient aandacht aangezien de douanediensten beschikken over een performant netwerk van correspondenten alsmede over de soepele informatieuitwisselingsmogelijkheden omschreven in het Verdrag van Napels (zie supra, blz. 7, voetnoot nr. 6).
De rom (operationele milieuverkenning) is een bijzondere vorm van kortetermijninfiltratie met het oog op een maximale informatiewinning in voorbereiding op een navolgend onderzoek al dan niet in combinatie met andere bijzondere opsporingsmethoden. Zij wordt dikwijls gelijkgesteld met de milieuverkenning (zie infra, blz. 42).
Deze methode die niet vermeld wordt in de ministeriële circulaire van 24 april 1990, werd in 1996 gebruikt in drie onderzoeken ter bestrijding van de georganiseerde criminaliteit (46).
Volgens sommige procureurs des Konings zou ze opnieuw aan belang kunnen winnen in het kader van de proactieve recherche. Het is immers een techniek die concrete en betrouwbare inlichtingen kan opleveren. Deze methode vergt echter een bijzondere inspanning inzake personeel en middelen. Het zijn voornamelijk deze factoren die verantwoordelijk zijn voor de zeldzame toepassing ervan. Het moet dan ook duidelijk zijn dat er dringend een groter aantal middelen nodig zijn.
1.b) Operaties van langetermijninfiltratie
Frontstore : deze methode bestaat erin een politieambtenaar onder een verdichte identiteit diensten te laten leveren aan de criminele organisatie (gedurende een langere periode) om zo bij te dragen tot het verzamelen van informatie en het aanleveren van bewijzen (47). Nepfirma's (wisselkantoren, transportbedrijven, ...) fungeren als het ware als « dekmantelondernemingen ».
Het Nederlandse college van procureurs-generaal geeft de volgende definitie(48) : « Het, door of vanwege de politie, onder gezag van het openbaar ministerie, ten behoeve van een criminele organisatie opzetten en/of exploiteren van een coverbedrijf of een structuur van coverbedrijven, door middel waarvan facilitaire ondersteuning in de vorm van goederen of diensten, aan de criminele organisatie wordt aangeboden, op het moment dat die organisatie daar om vraagt. »
In België valt deze methode thans niet onder de regeling van de ministeriële circulaire. Die staat slechts kortstondige infiltraties toe. De politiediensten, die ervan uitgaan dat deze methode buitengewoon doeltreffend is in de strijd tegen sommige soorten georganiseerde criminaliteit en in het bijzonder tegen de economische en financiële criminaliteit (49), vragen nochtans dat ze zou worden toegepast.
In hun gezamenlijk antwoord hebben het college van procureurs-generaal, de rijkswacht en de gerechtelijke politie bevestigd dat deze methode niet aan bod komt in de ministeriële circulaire en bijgevolg is het de politiediensten verboden frontstores op te zetten in ons land.
Volgens hen zou die methode moeten kunnen worden toegepast samen met de infiltratie. Doordat de criminelen gebruik maken van de aangeboden goederen en diensten, kan men van hen een beter beeld krijgen.
Een wettelijke basis lijkt onontbeerlijk om met de overheid (bestuur der belastingen, rechtbank van koophandel,...) afspraken te maken voor de oprichting en de werving van frontstores.
Observatie : het gaat om een bijzondere opsporingsmethode die door een politiedienst gebruikt wordt en waarbij personen of middelen ingezet worden om op discrete wijze inlichtingen of bewijselementen te verzamelen met betrekking tot bepaalde personen of bepaalde zaken(50).
Het Nederlandse college van procureurs-generaal definieert deze techniek als volgt : « Het, al dan niet met behulp van technische hulpmiddelen, gadeslaan van bepaalde personen, objecten en situaties teneinde informatie te verzamelen »(51).
Observatie kan dynamisch zijn, en staat dan gelijk aan schaduwing, of statisch, wanneer de observatie vanuit een vast waarnemingspunt gebeurt.
Deze methode onderscheidt zich van de infiltratie door het feit dat er geen interactie bestaat met de geobserveerde personen maar ze moet niettemin bij de bijzondere opsporingsmethoden ingedeeld worden. Hier wordt immers het gebruik toegestaan van toestellen die, zoals de infiltrerende agent, personen surveilleren, waardoor vaak een inbreuk wordt gepleegd op hun persoonlijke levenssfeer.
De grensoverschrijdende observatie die een bijzondere vorm van schaduwing is, vindt zijn wettelijke grondslag in artikel 40 van het Verdrag ter uitvoering van de Schengen-akkoorden, dat de Lid-Staten ertoe aanzet deze techniek duidelijk te regelen. Artikel 40 bepaalt immers dat de grensoverschrijdende operaties moeten worden uitgevoerd met inachtneming van de regels die gelden in de Staat waar de operatie plaatsheeft.
Luidens de ministeriële circulaire van 24 april 1990 kan de observatie andere in de circulaire geregelde methoden ondersteunen of een autonome operatie zijn.
De ministeriële circulaire is van toepassing op de volgende verschillende observatievormen :
1º De langdurige observatie die gedefinieerd wordt als een observatie van meer dan vijf opeenvolgende dagen, ongeacht de frequentie van de observatie-operaties tijdens die periode, of van meer dan vijf niet-opeenvolgende dagen, gespreid over een periode van een maand.
Voor de kortstondige observaties bestaat er derhalve geen eigen regelgeving indien zij niet gepaard gaan met de inzet van specifieke technische middelen.
Dat wordt bevestigd door een procureur des Konings die erop wijst dat in bijna elk dossier over drugshandel deze techniek wordt toegepast, zij het meestal zeer kortstondig door de onderzoekende politiemensen zelf. Het is in vele gevallen een snelle en administratief eenvoudige methode om een eerste inzicht in het gebeuren te krijgen. Observaties die vallen onder de toepassing van de circulaire op de bijzondere politietechnieken zijn zeldzamer.
2º De technische observatie vergt de inzet van technische middelen voor het opvangen en het opnemen van beelden of geluiden (bijvoorbeeld installatie van een camera overdag of 's nachts gedurende een langere periode, installatie van « trackingapparatuur » (52)), met uitzondering van normale optische middelen.
Die apparatuur is een middel om de kosten (vooral personeelskosten) te drukken en het gevaar van die operaties enigszins te beperken. Bovendien maakt zij het mogelijk geschikter bewijsmateriaal te verzamelen.
De speciale rijkswachteenheden beschikken onder meer over de volgende technische middelen en kunnen die middelen, die enige technische kennis vergen, installeren of gebruiken :
lokalisatie- en bewakingsapparatuur;
bijzondere beeldregistratieapparatuur;
explosievensweeping (53);
audiosweeping (controleren of permanente zenders aanwezig zijn en/of de telefoon wordt afgeluisterd);
verrichten van geluidsopnames en installatie van telefoonbewakingsapparatuur;
verbeteren van geluidsopnamen;
metaaldetectoren.
3º De internationale observatie omvat :
a) de observatie in België op verzoek van buitenlandse justitiële overheden, eventueel met medewerking van buitenlandse politiemensen;
b) de observatie in het buitenland door Belgische politiediensten.
4º De gespecialiseerde observatie wordt uitgevoerd door bijzondere eenheden van de rijkswacht [SIE (54) en POSA (55)] of van de gerechtelijke politie [GSO van de 23ste brigade (56) en de ROTOR-groepen (57)].
Naar gelang van de gebruikstechnische middelen onderscheidt de rijkswacht :
De statische observatie vanuit een min of meer vast waarnemingspunt. Dit soort operaties wordt in principe uitgevoerd door de territoriale eenheden die evenwel technische steun ontvangen bij langdurige statische observaties die het gebruik van bijzondere technische middelen vergen. De statische observatie kan evenwel worden uitgevoerd door de bijzondere eenheden wanneer zij tot hun opdracht behoort.
De dynamische of mobiele observatie : de te observeren personen of goederen worden gevolgd te voet, per wagen, per boot of per vliegtuig.
Wat de rijkswacht betreft, beslist het CBO in beginsel wie de operatie moet uitvoeren. Normalerwijze worden de mobiele observaties per wagen uitgevoerd door de bijzondere eenheden. In drie welomschreven situaties mogen de territoriale eenheden echter zelf deze methode toepassen, namelijk in spoedeisende gevallen, in afwachting van de interventie door bijzondere eenheden, of wanneer het gaat om kortstondige mobiele observaties die uitsluitend een lokalisatie of identificatie tot doel hebben. Tenslotte kunnen zij onder bepaalde voorwaarden mobiele observaties per wagen uitvoeren in kleinere criminele zaken waarvoor de bijzondere eenheden niet kunnen worden opgeroepen (bijvoorbeeld deals op de openbare weg die niet onder het begrip georganiseerde criminaliteit vallen).
De mobiele observaties te voet, ter bestrijding van de minder zware criminaliteit die tot de plaatselijke prioriteiten behoort en zich voordoet op vrij beperkte plaatsen men denke bijvoorbeeld aan het dealen in een bepaalde straat, op een bepaald plein of in een dancing, winkeldiefstallen worden uitgevoerd door de territoriale eenheden.
De contra-observatie heeft tot doel te ontdekken of het geobserveerde criminele milieu zelf geen observatie uitvoert. Dit soort observatie wordt uitgevoerd door de bijzondere eenheden die eventueel handelen in samenwerking met de territoriale eenheden.
De ministeriële circulaire bepaalt dat bij het uitvoeren van een observatie voldaan moet zijn aan de algemene proportionaliteits- en subsidiariteitsvereisten.
Zij bepaalt daarenboven dat een als dusdanig gedefinieerde observatie slechts kan worden toegepast in het kader van opsporingen of onderzoeken naar misdadige activiteiten of naar personen over wie objectieve gegevens bestaan op grond waarvan men kan veronderstellen dat zij zware wanbedrijven of misdaden plegen of zeer binnenkort zullen plegen.
Bij observaties mag geen beroep worden gedaan op technische middelen die bij wet zijn verboden.
Volgens de rijkswacht kan observatie tot doel hebben informatie in te winnen wanneer de klassieke onderzoeksmethoden falen (dit is de defensieve observatie : het gaat dan uitsluitend om het inwinnen van informatie) of om de interventie op een zo gunstig mogelijk ogenblik in te zetten (dit is de offensieve observatie : de opdracht mondt uit in een interventie).
De ministeriële circulaire bepaalt dat de politiedienst die besluit over te gaan tot observatie, vooraf de procureur des Konings en eventueel de onderzoeksrechter hierover moet inlichten door middel van een schriftelijk en vertrouwelijk verslag. Indien een dergelijke kennisgeving, gelet op het spoedeisend karakter van de operatie niet mogelijk is, moet de magistraat ten spoedigste worden bericht. Het verslag moet o.m. de beweegredenen voor de actie alsook voor het type observatie vermelden.
De nationaal magistraat wordt vooraf geïnformeerd over elke internationale observatie.
De bovenvermelde magistraten kunnen de observatie verbieden of stopzetten indien zij van mening zijn dat het privé-leven van bepaalde personen op onaanvaardbare wijze wordt verstoord.
Teneinde ongepaste acties te vermijden, moeten de rijkswacht en de gerechtelijke politie overleg plegen alvorens een observatie te organiseren.
De ministeriële circulaire bepaalt dat de stedelijke (gemeentelijke) politiekorpsen die een technische, internationale of gespecialiseerde observatie wensen uit te voeren, zich moeten wenden tot de dienstchef van de rijkswacht of van de gerechtelijke politie.
Wat de uitvoering van de operatie betreft, bepaalt de ministeriële circulaire dat de ingewonnen inlichtingen beschikbaar moeten zijn voor de rechtbank, maar dat de anonimiteit van de betrokken politieambtenaren moet gewaarborgd blijven. Alle vaststellingen worden vermeld in dagelijkse observatieverslagen (journaals). De documenten van technische aard (foto's en audio- of videobanden) worden bij die verslagen gevoegd. Het proces-verbaal wordt opgesteld door het diensthoofd indien de observatie bewijsmiddelen oplevert die onontbeerlijk zijn om de waarheid aan het licht te brengen.
In 1996 werd in de strijd tegen de georganiseerde criminaliteit in 83 onderzoeken gebruik gemaakt van de observatiemethode (zonder verdere verduidelijking van de wijze waarop dat is gebeurd) (58).
In het collectieve antwoord van het college van procureurs-generaal, de rijkswacht en de gerechtelijke politie wordt gewag gemaakt van 850 dynamische observaties die jaarlijks door de rijkswacht of de gerechtelijke politie worden uitgevoerd.
Verscheidene procureurs des Konings stellen vast dat er een absolute nood is aan uitbreiding van het beschikbaar technisch materieel en personeel voor de gespecialiseerde diensten zoals POSA (59) en GSO (60). Soms blijft ernstige informatie over criminele feiten onbruikbaar bij gebrek aan observatieploegen of camera's. Het parket is hiervoor volledig afhankelijk van de operationele capaciteit van de politiediensten. De facto worden de prioriteiten terzake door de politiediensten gelegd.
In dit verband heeft een procureur des Konings het volgende opgemerkt : « Zelfs als een parketmagistraat akkoord gaat om een bijzondere politietechniek toe te passen, dan nog heeft de rijkswacht-CBO de uiteindelijke beslissingsmacht of een techniek aangewend kan worden. Het is ook deze dienst die beslist of het hiervoor vastgestelde budget voldoende groot is of niet. Is dat uiteindelijk niet wat veel macht en beslissingsbevoegdheid schenken aan een dienst die eigenlijk alleen ondersteuning moet verlenen ? »
De ondervraagde gezagsdragers beklemtonen bovendien dat mede door de verplichting in te gaan op internationale rechtshulpverzoeken (artikel 40 van de Overeenkomst ten uitvoering van de Schengen-akkoorden) er dienaangaande capaciteitsproblemen rijzen die moeilijke keuzes inzake prioriteiten vereisen.
Er is nood aan een regeling voor de strafbare feiten die tijdens de observaties door de politieambtenaar worden gepleegd (zoals het veroorzaken van een verkeersongeval waarbij de burgerlijke aansprakelijkheid betrokken is).
Ten slotte moet er ook een regeling komen betreffende de bestemming van de observatieverslagen. Observatieverslagen in zaken die niet uitmonden in een strafvervolging, worden niet automatisch aan het openbaar ministerie toegezonden. Dit is nochtans nodig, wil het openbaar ministerie toezicht uitoefenen op de rechtmatigheid ervan.
Bij observatie kan onder meer een beroep worden gedaan op de volgende technische hulpmiddelen :
Direct afluisteren : « Het met behulp van een technisch hulpmiddel (anders dan door middel van het aftappen van een telecommunicatienetwerk (...) direct afluisteren en/of opnemen van een gesprek zonder deelnemer te zijn aan dat gesprek en anders dan in opdracht of met toestemming van zo een deelnemer » (61), bijvoorbeeld door het plaatsen van micro's in openbare of private gebouwen.
In Nederland is het verboden deze techniek toe te passen bij gebreke van aangepaste regelgeving (62).
In België valt het direct afluisteren met apparatuur onder het begrip « privé-communicatie » waarop de wet van 30 juni 1994 ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer tegen het afluisteren, kennisnemen en opnemen van privé-communicatie en -telecommunicatie van toepassing is. Dat geldt zowel voor het beginselverbod, waarvan de overtreding wordt bestraft in de artikelen 259bis en 315bis van het Strafwetboek, als voor de artikelen 90ter e.v. van het Wetboek van Strafvordering, die bij wijze van uitzondering afluisterprocedures toestaan met de toestemming van de onderzoeksrechter (63).
Bij de behandeling van het betrokken wetsontwerp in de Senaat, heeft de minister van Justitie in de commissie voor de Justitie evenwel op het volgende gewezen : « Inzake de mogelijkheid de maatregel te bevelen ten aanzien van de gewoonlijke verblijfplaats, moet worden benadrukt dat hiermee geen afbreuk wordt gedaan aan de onschendbaarheid van de woning. Het is dus niet geoorloofd om buiten medeweten van de bewoner of zonder zijn toestemming fysiek in zijn privé-woning binnen te dringen teneinde daar bijvoorbeeld een microfoon te plaatsen (64) ».
Tijdens de hoorzitting met de heer Vandoren, nationaal magistraat, in de Senaatscommissie voor de Justitie heeft een lid opgemerkt dat het afluisteren blijkens het wetsontwerp steeds gesprekken betreft die over een telecommunicatienetwerk verlopen. Welke procedure dient de onderzoeksrechter toe te passen wanneer hij gebruik wenst te maken van microfoons die zonder de toestemming van de verdachte in diens privé-woning zouden moeten worden geplaatst ? De Raad van State heeft gesuggereerd het wetsontwerp op dit punt nader uit te werken » (65).
« De heer Vandoren beaamt dat deze kwestie moet worden geregeld. Hij herinnert eraan dat in de strijd tegen de georganiseerde criminaliteit dikwijls infiltranten worden ingeschakeld die uit veiligheidsoverwegingen met bodytransmitters zijn uitgerust. Hier kan een probleem rijzen wanneer deze speurders een privé-woning betreden. Voorts verklaart hij voorstander te zijn van een reglementering betreffende afluisterapparatuur » (66).
In het eerste evaluatierapport over de wet op de telefoontaps voor de periode van 3 februari 1995 tot 31 december 1995 staat het volgende te lezen : « De tapwet is niet enkel van toepassing op het afluisteren van telefoongesprekken, maar reglementeert het onderscheppen van communicatie in het algemeen. De maatregel kan dus zowel voor mondelinge rechtstreekse communicatie worden bevolen (bijvoorbeeld het plaatsen van microfoons in woningen), als voor het onderscheppen van telecommunicatie of radiocommunicatie. » Deze foute interpretatie van de wet krijgt bevestiging in het tweede evaluatierapport van de wet (bijlage bij het verslag van de Kamercommissie voor de Justitie houdende de bespreking van het wetsontwerp ingediend op 12 juni 1997 houdende wijziging van de telefoontapwet van 30 juni 1994) (67) (68).
Bij de huidige stand van zaken werd uit het oog verloren dat de tapwet betrekking heeft op het direct afluisteren maar niet toestaat dat er microfoons worden geplaatst in privé-woningen. Deze verwarring is te wijten aan het feit dat de tapwet in hoofdzaak handelt over het afluisteren van telecommunicatie maar niet is aangepast aan de techniek van het direct afluisteren.
De vraag rijst of deze maatregel, die de individuele vrijheden grondig aantast, niet onder een meer specifieke en preciezere wetgeving moet komen, die een onderscheid invoert onder meer naargelang de microfoons worden geplaatst in openbare dan wel in privé-plaatsen en a fortiori in een woning. Men behoort op dit punt immers artikel 15 van de Grondwet na te leven, volgens hetwelk de woning onschendbaar is en geen huiszoeking kan plaatshebben dan in de gevallen die de wet bepaalt en in de vorm die zij voorschrijft. Tevens dient men ook toe te zien op de naleving van artikel 8 EVRM, dat geen afwijking van het beginsel van de onschendbaarheid van de woning toestaat dan bij een voldoende duidelijke en precieze wet.
Bij de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit is de techniek van het direct afluisteren in 1996 vijftien maal toegepast zonder dat wordt gepreciseerd hoe dat in de praktijk is gebeurd.
In hun gemeenschappelijk antwoord aan de commissie wijzen het college van procureurs-generaal, de rijkswacht en de gerechtelijke politie er uitsluitend op dat de Belgische politiediensten niet over richtmicrofoons beschikken. Verborgen microfoons worden wel gebruikt bij infiltratie, observatie en pseudokoop.
Een procureur des Konings wijst erop dat het direct afluisteren zelden alleen wordt gebruikt. Het gaat samen met pseudokoop of pseudolevering. Deze methode wordt dus gebruikt op de plaats waar de agenten zich bevinden en heeft soms voornamelijk tot doel de infiltrerende agent te beschermen.
Een andere procureur des Konings merkt op dat deze werkwijze soms wordt gebruikt en dan meestal in afpersingszaken. Het afluisteren gebeurt ofwel in een openbare plaats ofwel in een woning.
Een derde procureur des Konings verklaart dat deze methode driemaal is gebruikt, waarvan tweemaal samen met verborgen camera's; in het derde geval werd de microfoon verborgen in een hotelkamer.
De vraag of de aangewende techniek wettig is, lijkt zelfs niet meer aan de orde.
Identificatie, opsporen en opvangen van telefoongesprekken
Deze onderzoekstechnieken vertonen alle kenmerken van een bijzondere opsporingsmethode en moeten er dan ook mee gelijkgesteld worden. Maar in tegenstelling tot de andere methoden die hier vermeld worden, zijn het opsporen van telefonische mededelingen en het afluisteren van telefoongesprekken reeds aan een strenge wet onderworpen (artikel 88bis van het Wetboek van Strafvordering voor het opsporen en de artikelen 90ter tot 90decies van hetzelfde Wetboek voor het afluisteren van telefoongesprekken).
De bijzondere opsporingsmethode die in 1996 het meest werd toegepast in de strijd tegen de georganiseerde criminaliteit is het gebruik van de zoller (70). Het afluisteren van telefoongesprekken gebeurt relatief weinig vanwege de ingewikkelde procedure (71).
Daarom heeft de regering op 12 juni 1997 bij de Kamer van volksvertegenwoordigers een wetsontwerp ingediend dat ertoe strekt soepeler voorwaarden op te leggen voor de toepassing van deze methoden (72). Met name wordt het de aangewezen officier van gerechtelijke politie toegestaan uit de massa opgevangen communicaties die te selecteren die hij nuttig acht voor het onderzoek, waarna alleen die communicaties nog worden overgeschreven (artikel 8 van het ontwerp) (73).
Om te beklemtonen dat de onderzoeksrechter de eindverantwoordelijkheid draagt voor de toepassing van de in artikel 90ter van het Wetboek van Strafvordering bedoelde onderzoeksmaatregel, heeft de Senaat artikel 90sexies , tweede lid, vervangen door de volgende bepaling :
« Onverminderd de selectie door de officier van gerechtelijke politie bedoeld in het vorige lid, beoordeelt de rechter welke van alle opgevangen inlichtingen, communicaties of telecommunicaties van belang zijn voor het onderzoek. In zoverre deze inlichtingen, communicaties of telecommunicaties niet overgeschreven of vertaald zijn overeenkomstig het eerste lid, moeten zij bijkomend overgeschreven en vertaald worden. De rechter laat daarvan proces-verbaal opmaken » (cf . verslag van de heer Vandenberghe, Stuk Senaat, 1997-1998, nr. 1-828/3, blz. 32-33 en nr. 1-828/7, blz. 5).
Daarnaast voegt het ontwerp (artikel 6) aan de lijst van strafbare feiten waarvoor een maatregel tot het afluisteren van communicatie gewettigd is, bepaalde misdrijven toe met betrekking tot het verhandelen en het gebruik van hormonen. In feite wil de regering met deze maatregel een nieuwe vorm van georganiseerde criminaliteit bestrijden, die helaas vaste grond heeft verworven in dit land en die niet aarzelt om geweld te gebruiken om zich af te schermen. In dat verband moet worden aangestipt dat criminele organisaties en al degenen die daar op strafbare wijze bij betrokken zijn, het voorwerp kunnen uitmaken van de in artikel 90ter van het Wetboek van Strafvordering bedoelde bewakingsmaatregel. De Senaat heeft immers op 2 april 1998 het door de Kamer overgezonden wetsontwerp betreffende criminele organisaties in geamendeerde vorm aangenomen en naar de Kamer teruggezonden. Krachtens artikel 5 van dit ontwerp kan de telefoontap ook worden bevolen voor de strafbare feiten vermeld in de artikelen 324bis en 324ter van het Strafwetboek, die respectievelijk de definitie van een criminele organisatie bevatten en de strafbaarstelling van de verschillende vormen van betrokkenheid bij een dergelijke organisatie (74).
Tenslotte is de grootste verdienste van het wetsontwerp tot wijziging van de telefoontapwet van 30 juni 1994 dat de wetgeving wordt aangepast aan de jongste technologische ontwikkelingen op het vlak van telecommunicatie (GSM, fax, computernetwerken, internet...) en dat het onderscheppen en het opsporen van communicatie via deze nieuwe telecommunicatiemiddelen wordt gereglementeerd.
Ook al is het wettelijk toegestaan met het thans geldende artikel 90ter om nieuwe vormen van telecommunicatie (GSM, fax) op te vangen, toch is dat in bepaalde gevallen zeer moeilijk, zelfs onmogelijk gebleken. Het door de Senaat geamendeerde artikel 46bis van het Wetboek van Strafvordering (75) komt tegemoet aan de wens van de speurders die problemen ondervonden bij het opvangen of opsporen van sommige telefoongesprekken wegens het bestaan van geheime nummers of wegens de moeilijkheden om de houder van een bekend nummer te identificeren. Het wetsontwerp schept daarom een wettelijk kader voor het identificeren van geheime nummers en ook voor het identificeren van de houders van een bekend nummer. Praktisch alle arrondissementen passen die techniek vrijwel dagelijks toe.
Wat de identificatie en het opsporen betreft, blijft nog het probleem dat werd aangekaart in het gemeenschappelijk antwoord van het college van procureurs-generaal, de rijkswacht en de gerechtelijke politie aan de commissie, alsook door verscheidene procureurs des Konings, namelijk het niet-gecontroleerd gebruik van telefoonkaarten (Tempo en proxi-go) voor GSM-toestellen omdat er dan geen enkel verband kan worden gelegd tussen de gebruiker en een bepaalde abonnee. In tegenstelling tot bijvoorbeeld Nederland, dat de netwerkoperatoren kan verplichten te allen tijde een identificatie van een oproepnummer uit te voeren, is in België een wildgroei vast te stellen.
Bij de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit werden GSM-toestellen zesmaal afgeluisterd in 1996 (76). Dat kon soms slechts door het huren van zeer kostbare Duitse toestellen.
De betrokken instanties oordelen dat zij niet over voldoende materieel beschikken om die technieken te kunnen toepassen. Zij achten bijkomende investeringen dan ook onvermijdelijk.
In 1996 zijn er ook vijfmaal faxberichten onderschept in de strijd tegen de georganiseerde criminaliteit (77).
Verscheidene procureurs des Konings betreuren dat het onderscheppen van telefoongesprekken bij proactieve onderzoeken uitgesloten is aangezien de onderzoeksrechter daartoe vooraf zijn toestemming moet verlenen.
Tenslotte meent een procureur des Konings dat de voorafgaande toestemming van het parket-generaal voor alle gerechtskosten boven 10 000 frank afgeschaft dient te worden omdat de kosten verbonden aan een dergelijke maatregel dit bedrag steeds overstijgen.
Videocamera's
De ministeriële circulaire bepaalt alleen dat technische observatie ook slaat op het gebruik van technische middelen voor het opvangen of opnemen van beeld of geluid. Voorts bepaalt ze dat bij observatie geen gebruik mag worden gemaakt van bij wet verboden technische middelen.
Deze regels zijn volstrekt ontoereikend en laten de deur open voor moeilijk op te sporen aantastingen van de persoonlijke levenssfeer.
Bij de Europese Unie wordt de Belgische regeling omschreven als volgt : « The use of cameras and video is not regulated by law but is regarded as an acceptable technique. Evidence obtained by this method is treated in the same way as that obtained by observations » (78).
Een wetsontwerp tot regeling van de bijzondere opsporingsbevoegdheden teneinde de observatie een wettelijke grondslag te geven en de toepasselijkheidsmogelijkheid ervan te beperken, lijkt onontbeerlijk.
Bij wijze van vergelijking onderscheidt men in Nederland volgende vormen van toezicht met videocamera's :
a) met zicht op de openbare weg (79);
b) met zicht in besloten ruimten (overeenkomstig artikel 441, b), van het Nederlands Wetboek van Strafrecht) (80);
c) met zicht in loods (81);
d) met betreden loods (82);
e) met zicht op woning (overeenkomstig artikel 139, f), van het Nederlands Wetboek van Strafrecht) (83);
f) met zicht op woning plus privacy-belang (overeenkomstig artikel 139, f), van het Nederlands Wetboek van Strafrecht) : deze hypothese verschilt in die zin van de vorige dat er nu eenmaal panden of huizen zijn waar men liever niet gesignaleerd wordt. Bijvoorbeeld een sekshuis of seksclub.
g) met zicht in een woning (84).
Op vragen over deze verschillende vormen van bewaking met videocamera's heeft het Belgische college van procureurs-generaal, de rijkswacht en de gerechtelijke politie wel bijzonder beknopt geantwoord : « De vormen van toezicht a) tot en met f) worden gebruikt mits de algemene principes inzake bijzondere opsporingsmethoden worden nageleefd. Er geschiedt stelselmatig melding bij het parket dat tot de vereiste toetsing overgaat. »
Verscheidene procureurs des Konings bevestigen dat zij toestemming hebben gegeven, vooral bij proactieve onderzoeken, tot het plaatsen van een camera met zicht op een privé-woning.
Een procureur des Konings wijst erop dat deze techniek, die in zijn arrondissement vaak wordt toegepast, personeelsbesparend is en dat er in een lange periode geïnvesteerd kan worden. De camera kan zowel met zicht op de openbare weg, als met zicht op een besloten ruimte (meestal woning of opslagplaats) worden geplaatst. Ook in vrij toegankelijke ruimten (ziekenhuizen, handelszaken,...) kan een camera worden geplaatst (85).
Gebruik van fototoestellen (met telelens) of verrekijkers
De ministeriële circulaire bepaalt alleen dat technische observatie ook slaat op het gebruik van technische middelen voor het opvangen of opnemen van beeld en geluid. Voorts verordent ze dat er bij observatie geen gebruik mag worden gemaakt van bij wet verboden technische middelen.
De observatie kan worden gedaan met behulp van nachtkijkers, camera's, peilzenders en videocamera's.
In hun gemeenschappelijk antwoord wijzen het college van procureurs-generaal, de rijkswacht en de gerechtelijke politie er uitsluitend op dat « deze beeldregistratieapparatuur wordt gebruikt als hulpmiddel voor de klassieke observatie ».
Bewegingsmelder
Het gaat om « een detectieapparaat dat meldt en/of registreert of een subject/object statisch of in beweging is (eventuele middelen : bewegingssensor of videodetectie) » (86).
De ministeriële circulaire rept met geen woord van het gebruik van dit soort toestellen.
In hun gemeenschappelijk antwoord aan de commissie delen de hiervoor vermelde instanties het volgende mee : « Technische middelen worden gebruikt om observaties te vergemakkelijken, zoals het gebruik van « motion-detectors » of « time laps ». De apparaten kunnen op allerlei plaatsen worden gebruikt mits de onschendbaarheid van de woning wordt gerespecteerd (sic ).
Deze middelen worden door de rijkswacht en de gerechtelijke politie gebruikt bij observaties. »
Een procureur des Konings merkt echter op dat dit soort apparaat niet in particuliere ruimten opgesteld kan worden, wat een hinderpaal betekent. Hij stelt derhalve voor dat een wet in die mogelijkheid zou voorzien mits de onderzoeksrechter (die ook een huiszoeking kan bevelen) toestemming daartoe verleent. Nadeel is wel dat dit apparaat niet gebruikt kan worden bij proactieve onderzoeken.
In Nederland is het zo dat de voorwaarden voor het gebruik van deze methode afhangen van de plaats waar het apparaat is opgesteld.
Nederland heeft ook duidelijke regelgeving voor het gebruik van apparaten die de bewegingen van een voertuig, schip of vliegtuig of van een voorwerp kunnen volgen. In dit verband zijn er in Nederland de volgende soorten apparaten :
« Kermitbaken » : « Stelt alleen bewegingen van een voertuig/voorwerp vast. Dit baken kan op/aan het voertuig/voorwerp geplakt worden c.q. daarin ingebouwd of daarin aangebracht worden. De detectie vindt plaats door middel van (te plaatsen) ontvangers. Het middel geeft geen inhoudelijke informatie (87). »
« Argosbaken en soortgelijke apparatuur » : Stelt alleen met tussenpozen van 2-4 uur bewegingen vast met behulp van satellietondersteuning en geeft de resultaten onmiddellijk in coördinaten weer. Het middel wordt ingezet bij langdurende transporten (bijvoorbeeld scheepvaart) (...). Het middel geeft geen inhoudelijke informatie (88).
« Geotach » : « Stelt alleen, met eventueel zeer korte tussenpozen (5-10 minuten) bewegingen vast, waarvan de resultaten achteraf in coördinaten worden verkregen. Tot heden vereist de plaatsing van het middel, alsook de verkrijging van de informatie een fysieke handeling bij/aan het voertuig/voorwerp (89). »
« OT-Baken » : « Zodra het observatieteam « OT » wordt ingezet kan dit, ter ondersteuning van zijn werkzaamheden, bakens gebruiken, bijvoorbeeld het OT- of Kermitbaken. Bakens gebruikt door het OT stellen alleen bewegingen vast en maken het mogelijk om een object op afstand te volgen. Meestal kan het OT-peilbaken snel en gemakkelijk aan een voertuig worden aangebracht (90). »
Uit het collectieve antwoord van het college van procureurs-generaal, de rijkswacht en de gerechtelijke politie aan de commissie blijkt dat dergelijke apparaten (onder meer de gonio-apparaten) in België gebruikt worden ter ondersteuning van observaties. Met dergelijke apparaten moet minder personeel worden ingezet en vermindert het risico dat de agent ontdekt wordt. De toepassing ervan vereist een dergelijke technische vaardigheid dat centralisatie bij de opsporingsdiensten raadzaam is. Aangezien verschillende systemen binnen Europa gangbaar zijn, rijzen er problemen inzake compatibiliteit.
Onderscheppen van post
De ministeriële circulaire bevat geen enkele bijzondere bepaling op dat stuk.
In Nederland gaat men ervan uit dat het onderscheppen van post met of zonder schending van het briefgeheim kan geschieden.
Het briefgeheim wordt geschonden wanneer pakketten, brieven, stukken en andere berichten die aan de post, de telegraaf of een andere instelling van vervoer zijn toevertrouwd, worden geopend en kennis wordt genomen van hun inhoud.
Er is daarentegen geen schending van het briefgeheim wanneer men alleen gegevens verzamelt met betrekking tot de weg die de post heeft afgelegd (verzender-ontvanger) en die niets te maken hebben met de inhoud (91). In België kan dat standpunt aanleiding geven tot controverses.
Deze methode wordt in Nederland gereglementeerd door de artikelen 100 tot 102 van het Wetboek van Strafrecht.
Beide technieken zijn in België al gebruikt door de politiediensten, evenwel zonder wettelijke grondslag. Alleen voor het openen van de post is een bevel van de onderzoeksrechter vereist.
Andermaal zou België klaarheid moeten brengen in deze aangelegenheid door precieze regels in te voeren over de toegestane technieken en de bij hun gebruik na te leven voorwaarden (92).
Milieuverkenning : « Het in kaart brengen van contacten en gebruiken door in het milieu personen en situaties gade te slaan (93). » In België wordt deze methode gelijkgesteld met de ROM (94).
Inkijkoperatie : Deze uit Nederland afkomstige techniek krijgt de volgende definitie mee : « De politieambtenaar betreedt zonder kennis en toestemming van de rechthebbenden en zonder het veroorzaken van schade, opslagplaatsen, loodsen, garageboxen, ... (doch geen woningen of aanhorigheden van de woning waarvoor een huiszoekingsbevel vereist is) om binnenin de situatie in ogenschouw te nemen ».
Het Nederlandse college van procureurs-generaal geeft de volgende omschrijving : « Het onder het gezag van het openbaar ministerie op basis van wettelijke bevoegdheidstoedeling door de politie heimelijk betreden en « bezichtigen » van ruimte, niet zijnde woningen, of daarmee gelijk te stellen gebouwen, om vast te stellen of zich in die ruimten aanwijzingen bevinden, die dienstig kunnen zijn voor de opsporing van bepaalde ernstige strafbare feiten (95) ».
In België wordt deze techniek vrij uitzonderlijk door de rijkswacht en de gerechtelijke politie gebruikt voor zwaardere misdrijven, en steeds met het akkoord van een parketmagistraat.
De bevoegdheid tot binnentreden brengt uiteraard ook de minder vergaande bevoegdheid tot naar binnen kijken mee, zelfs wanneer daartoe bijvoorbeeld een opening in een wand of dak moet worden aangebracht (Hoge Raad, 31 mei 1994, NJ , 1995, 29; Hoge Raad, 19 december 1995, NJ , 1996, blz. 249).
Een procureur des Konings merkt op dat inkijken in een private ruimte, zonder de ruimte zelf te betreden, eventueel kan gebeuren met technische hulpmiddelen (bv. endoscoop).
3. Inschakelen van informanten
Gebruik van informanten : de informant kan omschreven worden als de anoniem blijvende persoon die de politie geregeld informatie bezorgt over misdrijven die gepleegd zijn of voorbereid worden of over hun daders.
De ministeriële circulaire van 24 april 1990 bevat richtlijnen over de omgang met informanten en de verwerking van de informatie.
Deze richtlijnen gelden alleen voor tipgevers of informanten (96) van wie « kan of moet worden aangenomen dat zij zelf deelnemen aan activiteiten van het georganiseerde misdadige milieu of dat zij op een andere dan toevallige manier inlichtingen uit of over dat milieu vernomen hebben ».
De richtlijnen zijn verder uitsluitend van toepassing op de tipgevers die informatie verstrekken waarvan het inzamelen en de verwerking tot doel hebben de daders van misdrijven te ontdekken en de bewijzen ervan te verzamelen. Deze circulaire heeft dus blijkbaar geen betrekking op de zogenaamde « zachte informatie ».
De richtlijnen zijn daarentegen wel van toepassing ongeacht of :
de informanten een of ander voordeel hopen te krijgen in ruil voor de informatie;
zij hun informatie spontaan of op verzoek leveren;
zij in het milieu bekend zijn onder hun naam of onder een aangenomen naam.
Men kan zich afvragen of dat in feite niet neerkomt op het inschakelen van burgerinfiltranten, een techniek die in principe verboden is.
In dit verband merkt een procureur des Konings op dat de verhouding tussen de informant en de politiediensten en de grenzen aan hun optreden op dit ogenblik gebrekkig geregeld en te vaag zijn. Waar ligt de grens tussen het sturen van een informant en het infiltreren van een informant in een criminele organisatie ?
ze al dan niet anoniem willen blijven tegenover de politiediensten.
Men kan zich afvragen hoe de politiediensten deze anonieme informanten dan kunnen controleren.
Ter vergelijking : in Nederland wordt de informant gedefinieerd als « iemand die onder zekere waarborging van diens anonimiteit, anders dan als getuige, (97) aan een opsporingsambtenaar, al dan niet gevraagd, inlichtingen verstrekt over een gepleegd of nog te plegen strafbaar feit » (98). In Nederland wordt verder een onderscheid gemaakt tussen de spontane informant (« informant sec ») (99) en de informant aan wie de politie of het openbaar ministerie vraagt om informatie in te winnen (100).
De ministeriële circulaire bevat een regeling voor de bescherming van de anonimiteit van de informanten; alle rapporten en documenten die op hen betrekking hebben, vermelden alleen een lokaal identificatienummer van de informant. De procureur des Konings kan eisen dat de identiteit van een informant hem wordt meegedeeld, maar alleen als hij meent dat dit noodzakelijk is voor de uitoefening van de bevoegdheden die hem door deze circulaire zijn toegekend. Ook in dat geval mag de identiteit van de informant niet aan de rechtbank worden meegedeeld.
Toch blijft de opvatting overeind dat de opsporingsambtenaar de identiteit van de informant mag geheimhouden, zelfs ten overstaan van zijn hiërarchische meerdere (onder meer de procureur des Konings) indien hij de geheimhouding heeft beloofd. Het loyauteitsbeginsel speelt niet alleen in het belang van de verdachte, maar ook van de informant of de aangever. Het is evident dat de aldus verkregen inlichtingen niet bruikbaar zijn als bewijsmiddel (of geen bewijswaarde bezitten).
Verscheidene procureurs des Konings wijzen erop dat deze principiële anonimiteit volstrekt ontoereikend is om de bescherming van de informant en zijn verwanten te garanderen. Er moet dus een adequate beschermingsregeling worden opgesteld, vooral met het oog op de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit.
De betrekkingen met de informanten zijn op een tweeledig niveau georganiseerd : lokaal en nationaal.
Voor het lokale niveau bepaalt de circulaire dat in elke eenheid (district van de rijkswacht, brigade van de gerechtelijke politie of gemeentelijk politiekorps) een « informantenbeheerder » wordt aangewezen. Hij is verantwoordelijk voor de wijze waarop de contacten met de informanten worden onderhouden en voor de verwerking van de rapporten opgesteld naar aanleiding van deze contacten. Hij begeleidt de politieambtenaren in hun contacten met de informanten en waakt over hun onkreukbaarheid. Verder voert hij een grondig achtergrondonderzoek uit over elke informant en gaat na waarom hij informatie wil verstrekken. De resultaten van dit onderzoek worden opgenomen in een schriftelijk verslag.
De politieambtenaar die contacten onderhoudt met een informant, wordt « contactambtenaar » genoemd. Hij wordt bijgestaan door een tweede contactambtenaar, die hem beschermt tegen pogingen tot manipulatie door de informant en die waakt voor de bereikbaarheid.
Elk contact met de informant wordt vermeld in een intern « contactrapport » gericht aan de informantenbeheerder, zodat deze laatste toezicht kan uitoefenen. In het rapport wordt alleen gebruik gemaakt van het lokale identificatienummer van de informant, wiens identiteit enkel gekend is door de contactambtenaren en de informantenbeheerder.
De informantenbeheerder verzamelt alle inlichtingen met betrekking tot een informant, inclusief de betaalde tipgelden. Hij evalueert de betrouwbaarheid van de door de informant medegedeelde informatie.
De informantenbeheerder is belast met het controleren van alle informanten die onder deze richtlijnen vallen en die contact hebben met een lid van zijn dienst. Deze controle geschiedt door middel van « codering », een gecodeerde toegang tot een centraal computersysteem. Deze codering moet de beheerder in staat stellen na te gaan of de code nog niet eerder geregistreerd is door een andere lokale eenheid en zij geen vermelding bevat als « is niet meer actief » of « niet betrouwbaar ».
Indien de informant als niet-betrouwbaar wordt beschouwd, mag geen enkel initiatief meer worden genomen om met hem in contact te treden. Indien hij echter spontaan informatie verschaft aan een lokale eenheid, moet de informantenbeheerder die het dossier behandeld heeft, beslissen of hierop wordt ingegaan. Wanneer hij deze informatie aan het parket overzendt, moet worden vermeld of deze afkomstig is van een informant die vroeger als niet-betrouwbaar beschouwd werd.
Wat de informatieverwerking op lokaal niveau betreft, vermeldt de circulaire dat indien de informatie verkregen uit een contact met een informant betrekking heeft op zware of georganiseerde criminaliteit, de contactpersoon bij de politie een « informatierapport » opstelt ten behoeve van de informantenbeheerder. Dit rapport vermeldt uitsluitend het lokale identificatienummer van de informant.
De informantenbeheerders van de rijkswacht en de gerechtelijke politie wisselen onmiddellijk onderling een kopie uit van elk informatierapport, zonder melding te maken van de identiteit van de informant of van zijn plaatselijk identificatienummer.
Wat de gemeentepolitie betreft, zendt de lokale informantenbeheerder een kopie van elk informatierapport aan de informantenbeheerders van de rijkswacht of de gerechtelijke politie.
Voor het nationaal niveau creëert de circulaire een nationaal systeem voor de codering van de informanten, het zogenaamde « controlesysteem ». Dat systeem staat onder de leiding van de nationaal magistraat.
Doel van het controlesysteem is aan de betrokken politieambtenaren die bij de contacten met informanten betrokken zijn, mee te delen :
dat een informant zich aanmeldt of zich achtereenvolgens aangemeld heeft bij verschillende politieambtenaren;
dat een informant niet betrouwbaar geacht wordt of niet meer actief is.
Om de anonimiteit van de informant te beschermen worden in dit systeem alleen de codenummers geregistreerd.
Op nationaal niveau wordt de door de informanten verstrekte informatie beheerd door het CBO voor de rijkswacht en door het commissariaat-generaal en de 23e brigade voor de gerechtelijke politie, die daarvoor elk een « nationale informantenbeheerder » aanwijzen.
Deze nationale informatiediensten staan onder het gezag van de nationaal magistraten. Ze verwerken hoofdzakelijk de rapporten die hun overgezonden worden door de informantenbeheerders met betrekking tot zaken die niet lokaliseerbaar zijn en die een aanwijsbaar supralokaal of internationaal karakter hebben. Zij moeten systematisch hun gegevens uitwisselen en onderling contact houden. Ze verwerken en analyseren de hun toegezonden informatie, ze zorgen voor de verspreiding ervan en houden contact met de lokale informantenbeheerders.
De commissaris-generaal van de gerechtelijke politie, Christian De Vroom, heeft de commissie medegedeeld dat in tegenstelling tot wat in de circulaire bepaald is, de uitwisseling van informatie die door informanten verstrekt wordt, niet geschiedt wegens het principe « need to know » dat zijn grond vindt in de nood aan bronafscherming (101).
Bovendien werd de uitwisseling van de iconen (codes) alsmede van de zwarte lijst van informanten (102) gedurende ten minste zes maanden onderbroken wegens de gespannen verhouding tussen het CBO en de 23e brigade (103).
De nationale informatiediensten ontvangen informatierapporten die door de buitenlandse diensten worden overgezonden.
Deze techniek werd in 1996 51 maal gebruikt in de strijd tegen de georganiseerde criminaliteit (104).
De ministeriële circulaire van 24 maart 1990 regelt onder welke voorwaarden tipgelden betaald worden aan informanten.
Tipgeld wordt gedefinieerd als « een vergoeding die in geld wordt uitbetaald aan personen die inlichtingen hebben verstrekt die ertoe hebben geleid dat daders van een misdrijf worden geïdentificeerd of gevat of dat de buit van een misdrijf wordt gevonden ».
Als algemeen beginsel bij het uitbetalen van tipgelden geldt dat de politiediensten moeten vermijden dat ten gevolge van deze betaling criminele activiteiten worden opgezet met als enig doel deze tipgelden te verkrijgen of dat criminele activiteiten die voorkomen hadden kunnen worden, worden voortgezet.
De tipgelden worden in principe betaald met een speciaal fonds van het ministerie van Justitie dat beheerd wordt door de nationaal magistraten.
In de regel wordt het tipgeld uitsluitend a posteriori betaald aan informanten die inlichtingen hebben verstrekt waardoor de dader kan worden geïdentificeerd of de buit teruggevonden (105).
Het ziet ernaar uit dat het openbaar ministerie enkel wordt ingelicht wanneer het tipgeld meer dan 20 000 frank bedraagt.
De bevoegde instanties menen dat de tarieven van de politiediensten op dat punt niet eenvormig genoeg zijn. Voorts is het bedrag van het tipgeld vrij laag, vooral wanneer men het vergelijkt met de bedragen die in de buurlanden worden betaald.
Sommige procureurs des Konings betreuren dat geen geld beschikbaar is om courante kosten (benzine, telefoon, ...) van de informant in de loop van het onderzoek te dekken. Bovendien wordt enkel de reactieve informatie beloond hetgeen tot gevolg heeft dat beeldvormende informatie moeilijk te verkrijgen is. Bovendien maakt het beloningssysteem de actieve sturing van de informanten moeilijk. Naar de toekomst toe zouden alleszins nieuwe wettelijke systemen ontwikkeld moeten worden teneinde de informanten te kunnen belonen (bijvoorbeeld strafvermindering en dergelijke).
Een andere mogelijkheid bestaat erin dat rechtspersonen of natuurlijke personen die schade hebben geleden, zoals verzekeringsmaatschappijen, beslissen tipgeld te betalen. De ministeriële circulaire raadt de politiediensten aan zich niet te mengen in dergelijke operaties of althans zich te beperken tot de rol van doorgeefluik.
Tijdens de hoorzittingen heeft de commissie met verwondering vastgesteld dat er zo weinig gecodeerde actieve informanten bestaan. Over dat punt heeft zij geen bevredigende uitleg kunnen krijgen.
Aan deze toestand kunnen evenwel verscheidene redenen ten grondslag liggen.
De eerste reden houdt verband met de dubbele taak van de informant. Deze verstrekt immers aan de politie niet alleen informatie over misdrijven en de daders (de zogeheten harde informatie) maar brengt ook een stroom van algemene informatie op gang (de zogeheten zachte informatie), die als dusdanig niet altijd bruikbaar is.
De tweede reden verwijst naar het feit dat volgens een aantal politiemensen de codering niet verplicht is tenzij de informatie verzilverd wordt via de betaling van tipgeld ten laste van de bijzondere fondsen. Tipgeld wordt immers alleen aan gecodeerde informanten betaald en dan nog met de toestemming van de nationaal magistraten.
Het betalen van tipgeld komt over als een bijkomstigheid bij het inwinnen van informatie die door informanten wordt aangebracht.
De commissie heeft nooit een precies antwoord kunnen krijgen over de aard van andere eventuele compensaties voor informanten van wie nochtans met zekerheid is geweten dat zij niet uit altruïsme of voor het algemeen belang optreden.
Een procureur des Konings heeft erop gewezen dat de andere compensaties er vaak in bestaan dat informanten strafvermindering vragen maar dat er vooraf nooit beloften worden gedaan. Men beperkt er zich toe de instantie die een beslissing moet nemen, op de hoogte te brengen van de beslissende rol die een informant eventueel heeft gespeeld.
Een collega verwijst naar een andere oplossing : het seponeren van kleine criminaliteit ten voordele van een « nuttige » informant.
De commissie stelt vast dat er met het coderingssysteem, zoals het thans wordt toegepast, geen voldoende controle op informanten kan worden uitgeoefend en dat deze controle in de praktijk niet haalbaar is wanneer de informatie niet op een precies feit slaat, op een bepaalde persoon of op een bepaalde zaak.
4. Methoden van misdaadanalyse (sensu lato)
Het vermogensonderzoek (106) : het betreft het onderzoek van het vermogen van de verdachte met als doel de herkomst en de omvang van diens criminele vermogen na te gaan met het oog op de verbeurdverklaring ervan. De wettelijke grondslag van deze techniek vindt men in de wet van 17 juli 1990 tot wijziging van de artikelen 42, 43 en 505 van het Strafwetboek en tot invoeging van een artikel 43bis in hetzelfde Wetboek (Belgisch Staatsblad van 15 augustus 1990) en bestaat onder meer in het natrekken van de kadastrale gegevens. Het onderzoek verloopt altijd onder toezicht van een magistraat (107).
Financieel onderzoek : « dit kan worden omschreven als een onderzoeksaanpak waarbij gebruik wordt gemaakt van kennis, methoden en technieken op financieel, economisch en boekhoudkundig gebied, met als doel enerzijds een bijdrage te leveren aan het verzamelen van bewijzen en anderzijds de herkomst en bestemming van wederrechtelijk verkregen vermogens aan te tonen met het oog op de ontneming ervan » (108).
Deze twee technieken hebben aan belang gewonnen ingevolge de wet van 20 mei 1997 betreffende de internationale samenwerking inzake de tenuitvoerlegging van inbeslagnemingen en verbeurdverklaringen en ook via allerlei mechanismen van internationale samenwerking (het sluikhandelverdrag van Wenen van 19 december 1988, goedgekeurd bij de wet van 6 augustus 1993, en de witwasovereenkomst van Straatsburg van 8 november 1990).
Verscheidene procureurs des Konings wijzen op het gebrek aan gespecialiseerd personeel. Zij merken op dat de vergoedingen voor boekhoudkundige experts veel te laag zijn, zodat men geen bekwame deskundigen kan aanstellen.
Bovendien vestigt een procureur des Konings de aandacht op de volgende problemen :
het ontbreken van een afzonderlijke gerechtelijke procedure voor het bepalen van het wederrechtelijk vermogen;
het ontbreken van een regeling van bewarend beslag en het beheer ervan;
de noodzaak van de omkering van de bewijslast;
het facultatief karakter van de verbeurdverklaring door de rechter overeenkomstig artikel 42, 3º, van het Strafwetboek.
Operationele misdrijfanalyse (109)
De operationele misdrijfanalyse brengt allerlei gegevens met elkaar in verband gericht op het oplossen van een bepaald misdrijf of een reeks misdrijven.
Deze techniek wordt in uiteenlopende vormen gebruikt :
1. zaakanalyse : door middel van een zogenaamde tijdlijn worden de achtereenvolgende handelingen van de betrokkenen weergegeven;
2. zaakvergelijkende analyse : een aantal gelijksoortige misdrijven worden vergeleken teneinde te achterhalen of ze al dan niet door eenzelfde dader of dadergroep werden gepleegd;
3. dadergroepanalyse : beschikbare gegevens over een bepaalde dader of dadergroep worden gestructureerd en vergeleken met het doel de structuur van de dader of dadergroep inzichtelijk te maken en de rol van elke dader afzonderlijk te achterhalen er wordt daarbij gebruik gemaakt van relatieschema's;
4. specifieke profielanalyse : aan de hand van de gegevens uit het onderzoek wordt getracht een beschrijving te maken van de daders.
De rijkswacht en de gerechtelijke politie beschikken over een honderdtal analisten die voornamelijk ingezet worden voor hold-ups, drugsmisdrijven en diefstal van voertuigen.
Daarover ondervraagd door de commissie hebben de justitiële overheden, wat deze techniek betreft, op de volgende moeilijkheden gewezen :
het tekort aan misdrijfanalisten;
de kostprijs van het systeem (informatica);
het risico dat de verbanden dermate toenemen dat het onderzoek niet meer te beheersen valt.
Fenomeenonderzoek is het doorlichten van bepaalde criminaliteitsvormen naar bevolkingsgroep, werkbranche, enz.
Deze techniek wordt weinig gebruikt wegens een prangend capaciteitsprobleem. Bij wijze van voorbeeld kan worden vermeld dat de gerechtelijke politie over slechts zes strategische analisten beschikt.
Een procureur des Konings merkt op dat deze technieken in de eerste plaats worden gebruikt in het kader van de proactieve recherche. Per onderwerp wordt een balans opgemaakt tijdens coördinatievergaderingen die het parket organiseert. Verwacht wordt evenwel van de politiediensten dat zij loyaal hun « zachte » informatie doorspelen.
Thans is in België enkel het opsporen van telefonische mededelingen en het afluisteren, kennisnemen en opnemen van privé-communicatie en privé-telecommunicatie bij wet geregeld (artikelen 88bis en 90ter tot 90decies van het Wetboek van Strafvordering).
De andere technieken zijn niet bij wet geregeld. Sommige ervan worden geregeld in een vertrouwelijke circulaire van de minister van Justitie van 24 april 1990, gewijzigd door een circulaire van 5 maart 1992.
Het ontbreken van een wettelijke grondslag roept kritiek op :
1. Artikel 12, tweede lid, van de Grondwet moet worden nageleefd : « Niemand kan worden vervolgd dan in de gevallen die de wet bepaalt en in de vorm die zij voorschrijft » (110).
2. Een aantal methoden gaan gepaard met een schending van de persoonlijke levenssfeer, niet alleen van de persoon tegen wie de maatregel is gericht, maar soms ook van derden. De bescherming van de persoonlijke levenssfeer wordt echter gewaarborgd zowel door artikel 22 van de Grondwet als door artikel 8 van het EVRM. Door niet te voorzien in de nodige wetgeving stelt België zich bloot aan een veroordeling door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. Weliswaar kan in bepaalde omstandigheden worden afgeweken van de bescherming die artikel 8 van dat Verdrag de burger biedt, maar alleen op basis van een wet (111) en mits de criteria worden nageleefd van noodzaak (subsidiariteit) en proportionaliteit, die het Hof heeft ontwikkeld voornamelijk met betrekking tot de telefoontaps (112) (113). De ministeriële circulaire voldoet alleszins niet aan de eerste eis. In de circulaire worden als criteria de subsidiariteit en de proportionaliteit genoemd. Het Hof van Cassatie heeft er echter impliciet aan herinnerd dat een dergelijke circulaire juridisch onvoldoende is toen het oordeelde dat de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit geen algemene rechtsbeginselen zijn in strafzaken en dus niet moeten worden nageleefd (114).
3. Een meer fundamenteel punt van kritiek is dat geen democratisch debat heeft plaatsgevonden over de mate waarin onze maatschappij bereid is individuele vrijheden « op te offeren » in de strijd tegen de georganiseerde criminaliteit. De hamvraag, namelijk voor welke soorten misdrijven en op welke voorwaarden we bereid zijn een deel van onze individuele vrijheden op te geven en welke waarborgen daar dan tegenover moeten staan, is in het Parlement nooit gesteld.
4. De politiediensten vragen zelf om duidelijke en precieze wettelijke bepalingen zodat zij van tevoren kunnen inschatten of bepaalde daden zullen leiden tot de onregelmatigheid van het onderzoek; daarnaast houdt het gebruik van bijzondere opsporingsmethoden soms in dat politiemensen strafbare feiten plegen, waarvoor zij bij de huidige stand van zaken ter verantwoording kunnen worden geroepen voor de strafgerechten (115) of tuchtrechtelijke instanties.
5. Het gebruik van deze opsporingsmethoden zonder toestemming en controle van buitenaf kan leiden tot uitwassen in het politiesysteem en zelfs tot strafbare situaties (misbruik of verkeerd gebruik van de bijzondere methoden).
6. Het gebruik van bijzondere opsporingsmethoden bij het opbouwen van het bewijs in strafzaken is delicaat op het vlak van de procedure (116). Het ontbreken van een specifieke wettelijke regeling maakt dit alleen maar erger en verhoogt het risico dat de bewijzen uiteindelijk strijdig worden bevonden met artikel 8 EVRM, met het loyaliteitsbeginsel (probleem van de politionele provocatie), met het legaliteitsbeginsel (impact van de strafbare feiten gepleegd door een agent of door derden op de regelmatigheid van het bewijs) of nog met de eis van de eerlijke procesvoering en in het bijzonder het recht op tegenspraak (probleem van de anonieme getuigenissen).
Het is onontbeerlijk dat de bijzondere opsporingsmethoden, die slechts specifieke opsporingsmiddelen zijn in de strijd tegen een specifieke vorm van criminaliteit, nl. de georganiseerde criminaliteit en de zware criminaliteit, geïntegreerd worden in onze strafrechtspleging en toegepast worden met inachtneming van de beginselen die eraan ten grondslag liggen. Vooral de grondbeginselen van het bewijsrecht in strafzaken moeten worden toegepast, daar alle inlichtingen die verkregen worden door middel van de bijzondere opsporingsmethoden, een al dan niet onmiddellijk gerechtelijk doel hebben. De informatie die daardoor verkregen wordt, maakt zelfs al wordt ze enkel gebruikt als inlichting deel uit van het geheel van vermoedens waarop de rechter steunt om zich een mening te vormen.
Het beginsel van de loyauteit bij het zoeken naar bewijsmiddelen veronderstelt dat de rechter en de verdediging toegang hebben tot het volledige dossier. Alles wat gebruikt wordt in de formele bewijsvoering, moet toegankelijk zijn voor de feitenrechter en alle partijen (transparantie) zodat het mogelijk wordt na te gaan of de bewijsmiddelen op een regelmatige wijze zijn verkregen.
Op dit beginsel kunnen geen uitzonderingen worden toegestaan aan de parketmagistraten en de onderzoeksrechters, belast met de samenstelling van het dossier.
Wellicht moet wettelijk worden bepaald dat alle informatie, ook de vertrouwelijke rapporten, moet worden meegedeeld aan de onderzoeksrechter. Ook de justitiële controleorganen dienen de onderzoeksrechters alle informatie door te geven. Deze informatie mag evenmin aan de vonnisrechter worden onthouden tenzij de wet anders bepaalt (bijvoorbeeld de informant van wie de identiteit moet worden verborgen).
Er rijst een delicaat probleem met betrekking tot de zogenaamde « zachte » informatie die niet in een dossier wordt vermeld maar door de speurders wel wordt gebruikt bij hun opsporingswerk. Dit probleem is thans aan de orde bij de proactieve recherche.
Naleving van het loyauteitsbeginsel vergt ongetwijfeld een gewijzigde politiecultuur maar ook een aangepaste controle van het openbaar ministerie. Het parket, dat tot nu toe vooral optrad als ontvanger van informatie, moet zich dynamischer opstellen in het onderzoek en een reële controle uitoefenen op het politieoptreden. Deze nieuwe benadering vergt, behalve een aanpassing van de personeelsformaties, een specifieke opleiding van de parketmagistraten in de politionele opsporingsmethoden.
2. Voorwaarden verbonden aan de uitvoering van de bijzondere opsporingsmethoden
Er moet rekening worden gehouden met de voorwaarden gesteld in artikel 8, § 2, van het EVRM, waarbij de drie volgende beginselen in acht moeten worden genomen :
het legaliteitsbeginsel,
het proportionaliteitsbeginsel,
het subsidiariteitsbeginsel.
Om uiteenlopende redenen, uiteengezet in afdeling 3, moet België een wettelijke grondslag geven aan de bijzondere opsporingsmethoden. Teneinde te voldoen aan de voorwaarden gesteld in artikel 8, § 2, van het Verdrag, en aan de eisen inzake rechtszekerheid, moet deze wet duidelijk en omstandig geformuleerd worden met betrekking tot de beginselen die aan de toepassing en de uitvoering van die methoden ten grondslag moeten liggen. Voor de rest moet de materie geregeld worden door circulaires die zijn goedgekeurd door het college van procureurs-generaal zodat de toepassing van die methoden past in het strafrechtelijk beleid en door de politiekorpsen niet op autonome wijze wordt geïnterpreteerd.
b) Het proportionaliteitsbeginsel
De ministeriële circulaire van 24 april 1990 bepaalt hierover het volgende : « het moet gaan om een misdaad of een wanbedrijf dat ofwel zwaarwichtig is, ofwel georganiseerd in de zin dat het wordt gepleegd in het kader van de misdadige activiteit van een bende ».
Het proportionaliteitsbeginsel impliceert dat de gekozen methode in verhouding staat tot het beoogde doel; een beperking van de individuele vrijheden kan slechts worden toegestaan in geval van ernstige inbreuk op de rechtsorde. De toepassing van dit beginsel doet twee vragen rijzen : wanneer is een bijzondere opsporingsmethode gerechtvaardigd en voor welk soort strafbare feiten ?
Moeten er objectieve gegevens voorhanden zijn voor de toepassing van een bijzondere opsporingsmethode ? Alleen een positief antwoord maakt het mogelijk te controleren of de gekozen methode wel degelijk in verhouding staat tot het beoogde doel. Men moet beschikken over voldoende informatie over het bestaan of de voorbereiding van een strafbaar feit dan wel over informatie op grond waarvan verondersteld kan worden dat bepaalde individuen illegale activiteiten ontplooien of zeer binnenkort strafbare feiten zullen plegen (117). Men moet ervoor waken dat de bijzondere opsporingsmethode niet ontaardt in een techniek om informatie te verzamelen (118). Het onderscheid kan wettisch lijken maar wordt snel duidelijk wanneer het gecombineerd wordt met het al even moeilijke onderscheid tussen een daad van gerechtelijke politie en een daad van bestuurlijke politie. Door louter verkennende operaties toe te staan, loopt men het risico dat opsporingen gebeuren zonder enige vorm van controle door de gerechtelijke instanties (of met slechts een controle achteraf teneinde de uitgevoerde operatie te dekken, cf. de operatie-Rebel) (119).
Voor welke soort misdrijven zijn bijzondere opsporingsmethoden gerechtvaardigd ? Het proportionaliteitscriterium impliceert dat die methoden slechts voor ernstige misdrijven worden toegepast. Doch dan rijst de vraag naar de definitie van een ernstig misdrijf. De strafmaat is onvoldoende als criterium; men moet ook rekening houden met de gevolgen, met het feit of de daders in georganiseerd verband optreden, met de opeenvolging van de feiten of met de samenhang met andere strafbare feiten. Alleen door een combinatie van die criteria, die in concreto beoordeeld moeten worden, is het mogelijk na te gaan of de eventuele inbreuk op de rechtsorde van die aard is dat een inperking van de grondrechten verantwoord is (120). Deze methode biedt het voordeel dat het begrip zware criminaliteit nauwkeuriger kan worden afgebakend. Het grote nadeel ervan is evenwel het gebrek aan rechtszekerheid wanneer de toepassing van opsporingsmethoden die bijzonder gevoelig liggen, afhankelijk wordt gemaakt van bij uitstek subjectieve beoordelingen. Het lijkt derhalve verkieslijk dat men op dezelfde manier tewerkgaat als bij de telefoontaps en een limitatieve opsomming geeft van de misdrijven waarvoor de bijzondere opsporingsmethoden kunnen worden aangewend.
Het proportionaliteitsbeginsel moet daarenboven leiden tot het uitsluiten van langdurende undercoveroperaties, want dan verwerft de opsporingsambtenaar, zoals in de zaak-François, een steeds grotere zelfstandigheid en ontsnapt hij aan de gewone controle; het gevaar voor ontsporingen wordt groter en leidt tot verstoring van het evenwicht tussen de doeltreffendheid van de opsporing en een mogelijke inbreuk op de waardigheid van het gerecht (121).
c) Het subsidiariteitsbeginsel
Luidens dit beginsel mogen de bijzondere opsporingsmethoden slechts worden toegepast als de klassieke onderzoeksmiddelen falen (122).
De ministeriële circulaire van 24 april 1990 gaat ervan uit dat « het moet gaan om een misdaad of een wanbedrijf waarvoor het niet mogelijk is de noodzakelijke bewijzen in te zamelen door middel van andere opsporingstechnieken ».
Van de controlerende instantie kan redelijkerwijze slechts worden verwacht dat ze dit criterium in abstracto beoordeelt (123).
3. Voorwaarden die in acht moeten worden genomen bij de toepassing van bijzondere opsporingsmethoden
Zoals reeds is onderstreept moeten de politiediensten er bij de toepassing van een bijzondere opsporingsmethode voor waken dat zij de regels van het strafrecht en de strafvordering naleven. Vooral het zoeken naar bewijzen moet op loyale en regelmatige wijze geschieden. Het is derhalve raadzaam het absoluut verbod van politionele provocatie en het principieel verbod van het plegen van strafbare feiten te herbevestigen.
a) Verbod van provocatie door de politie
Provocatie door de politie bestaat in « het doen ontstaan van het voornemen om een strafbaar feit te plegen of in het versterken van dat voornemen bij degene die het strafbaar feit daadwerkelijk zal plegen » (124).
Provocatie door de politie is in strijd met het loyauteitsbeginsel, dat de bewijslevering in strafzaken domineert. Het staat eenieder vrij bewijzen aan te brengen maar dat moet op een wettige en loyale manier gebeuren. De politionele provocatie is bovendien strijdig met de finaliteit van de strafvervolging : ze lokt strafbare feiten uit die ze vervolgens zelf bekampt (125).
De ministeriële circulaire van 24 april 1990 beklemtoont het loyauteitsbeginsel dat moet worden toegepast bij het zoeken naar bewijzen en licht het verbod op provocatie als volgt toe : « Wanneer echter bij de potentiële dader het misdadig opzet al vaststaat, is het geoorloofd, door gebruik te maken van listen, deze persoon de gelegenheid te bieden, de voorgenomen misdaden of wanbedrijven te plegen, weliswaar onder welbepaalde en gecontroleerde voorwaarden, in overeenstemming met onderhavige richtlijnen. »
Hoewel men luidens de huidige rechtspraak ervan kan uitgaan dat provocatie slechts onwettig is als ze gebeurt vóór het misdrijf en direct is (126) (127), is het toch van belang te onderstrepen dat over het verloop van de operatie verslag moet worden uitgebracht bij de controlerende instantie, namelijk het openbaar ministerie of eventueel de onderzoeksrechter. Die instanties moeten toegang hebben tot alle informatie over de operatie teneinde de regelmatigheid ervan na te gaan. Ook hier blijven er meningsverschillen bestaan omtrent de noodzaak om de identiteit van de tipgever of van de infiltrerende agent prijs te geven. Enerzijds blijft strenge controle vereist, maar anderzijds mag ook de veiligheid van de tipgever en van de infiltrant niet in gevaar komen. Bovendien vereist de loyauteit t.a.v. de aangever of de tipgever de eerbiediging van het gegeven woord inzake verzwijging van hun identiteit.
De wet zal moeten preciseren onder welke strikt omschreven voorwaarden de agenten de identiteit van de informant of zelfs van de infiltrerende agent om dwingende veiligheidsredenen mogen verzwijgen.
Daarenboven moet de procureur des Konings in staat zijn de vonnisrechter uitleg te verschaffen over het verloop van de operatie wanneer hij hem de resultaten voorlegt die daarvan het gevolg zijn. De vonnisrechter mag zich alleen een mening vormen op grond van bewijzen die op een geoorloofde manier verkregen zijn.
Ingeval een verdachte zich beroept op politionele provocatie zouden, volgens een arrest van het Hof van Beroep te Bergen, de bewijsregels inzake rechtvaardigingsgronden toepasselijk zijn (128). Het zou derhalve voldoende zijn dat een verdachte aanvoert dat hij slachtoffer was van uitlokking, en als deze bewering niet volstrekt ongeloofwaardig voorkomt, moet het openbaar ministerie het tegendeel bewijzen, namelijk dat het voornemen om een misdrijf te plegen reeds eerder bestond. Volgens sommigen kan provocatie of het feit dat het openbaar ministerie niet heeft kunnen bewijzen dat er geen provocatie is, in bepaalde omstandigheden leiden tot de onontvankelijkheid van de vervolging (129).
De ministeriële circulaire preciseert dat « de loutere bewering van een politieambtenaar dat hij niet tot het plegen van een misdaad of wanbedrijf heeft aangezet, niet volstaat. Weliswaar wordt uitlokking niet vermoed, maar als de verdachte voor de rechtbank de bewering dienaangaande voldoende kracht bijzet, dan moet het openbaar ministerie in staat zijn om deze bewering te weerleggen, aan de hand van de inhoud van bepaalde stukken van het dossier, of desgevallend tijdens een aanvullend onderzoek op de terechtzitting. »
Het openbaar ministerie moet dergelijke beweringen kunnen weerleggen zonder evenwel de veiligheid van de politieambtenaren of van derden die aan de operatie hebben meegewerkt, in gevaar te brengen. Indien nodig moet hij zelfs met kennis van zaken kunnen beslissen af te zien van dit bewijsmiddel of van strafvervolging.
b) Verbod voor de opsporingsambtenaar (of voor de derde die onder zijn gezag werkt) om misdrijven te plegen
De ministeriële circulaire van 24 april 1990 bepaalt het volgende :
« Het gebruik van de bijzondere opsporingstechnieken bedoeld in onderhavige omzendbrief kan het plegen van misdrijven tot gevolg hebben, bijvoorbeeld het feit van een valse identiteit aan te nemen... Daarom is de toepassing van deze technieken onderworpen aan de hierboven vermelde algemene voorwaarden en maakt het vooropgestelde scenario het voorwerp uit van een voorafgaand schriftelijk verslag dat wordt onderworpen aan de toestemming van het openbaar ministerie.
Tijdens de uitvoering van bijzondere opsporingsmethoden kan de persoon die betrokken is bij de operatie geconfronteerd worden met onvoorziene omstandigheden die het plegen van bepaalde strafbare feiten vereisen om de opdracht te volbrengen. In deze gevallen zal de bij de operatie betrokken persoon slechts aldus handelen in de mate dat het hem onmogelijk is de opdracht verder te zetten zonder misdrijven te plegen. Deze handelwijze dient in overeenstemming te zijn met het proportionaliteitsbeginsel rekening houdend met de zwaarwichtigheid van de misdrijven die de operatie tot doel heeft te onderzoeken en met de doelstelling de misdadigers te identificeren of aan te houden. Deze feiten zullen, zo mogelijk vooraf, onverwijld ter kennis gebracht worden van de procureur des Konings.
Er moet voor worden gewaakt dat de gestelde opsporingsdaden niet de nietigheid van de bewijsvoering tot gevolg zouden kunnen hebben. »
In tegenstelling tot provocatie is het verbod om misdrijven te plegen niet absoluut. De undercoveragent die werkt in het criminele milieu, is soms gedwongen een misdrijf te plegen om zijn taak tot een goed einde te brengen (bij pseudo-koop bijvoorbeeld is de agent op een gegeven moment noodgedwongen in het bezit van drugs) of om niet ontmaskerd te worden. Het is evenwel duidelijk dat de agent hier aan een zekere verleiding blootstaat : de zaak-François is hiervan een goed voorbeeld.
Het plegen van een misdrijf door een opsporingsambtenaar is bovendien in strijd met het legaliteitsbeginsel dat bij de bewijslevering moet worden geëerbiedigd.
Daarom moet het principiële verbod van het plegen van misdrijven door de opsporingsambtenaar gehandhaafd blijven. Binnen het kader van een vooraf door het openbaar ministerie of eventueel door de onderzoeksrechter goedgekeurd actieplan, kan het wel verantwoord blijken. Deze instanties dienen er ook voor te waken dat het proportionaliteits- en het subsidiariteitsbeginsel in acht worden genomen; op die manier zijn de feiten overeenkomstig artikel 70 van het Strafwetboek gerechtvaardigd.
Het plegen van een misdrijf kan bovendien ook gerechtvaardigd worden door de jurisprudentiële theorie van de noodtoestand. De opsporingsambtenaar brengt dan de gerechtelijke instantie, belast met de controle op de opdracht, onmiddellijk op de hoogte. Hiermee wil men voorkomen dat de omstandigheden waarin de feiten plaatsvonden, anders worden voorgesteld. De gerechtelijke instantie moet nauwkeurig worden geïnformeerd over het verloop van de opdracht en alle daarbij horende gebeurtenissen. Niet-naleven van deze onmiddellijke informatieplicht geeft aanleiding tot tuchtsancties en brengt het bewijs van de noodtoestand in gevaar.
4. Toestemming, leiding en controle over de bijzondere opsporingsmethoden
De ministeriële circulaire van 24 april 1990, aangepast door de circulaire van 5 maart 1992, geeft als algemene regel dat de bevoegde procureur des Konings of eventueel een nationaal magistraat vooraf en schriftelijk toestemming moet geven voor het toepassen van een bijzondere opsporingsmethode. De politiekorpsen zijn verplicht verslag uit te brengen bij het openbaar ministerie over de wijze waarop de operatie verloopt.
Het gevaar bestaat evenwel dat die richtlijnen niet altijd nauwgezet worden gevolgd of alleen maar formeel, daar het parket om uiteenlopende redenen de operaties niet echt onder controle heeft. Bovendien stelt men vast dat de politie min of meer openlijk te kennen geeft dat zij over meer autonomie wenst te beschikken inzake de keuze van de operaties en de uitvoering ervan (130).
Het is belangrijk te beklemtonen dat het in een democratie onontbeerlijk is dat de bijzondere opsporingsmethoden toegestaan, geleid en gecontroleerd worden door een andere gezagsdrager dan die welke de operatie uitvoert. Voor zover bijzondere opsporingsmethoden passen in het opsporingsonderzoek, is het logisch dat die taak wordt opgedragen aan de bevoegde procureur des Konings die het opsporingsonderzoek leidt en onder wiens gezag het wordt uitgevoerd (131) (132) (of wanneer het misdrijf nog niet kan worden gelokaliseerd, aan de nationaal magistraat) (133). Tenslotte is het belangrijk dat de bijzondere opsporingsmethoden worden geïntegreerd in het strafrechtelijk beleid, dat bepaald wordt in de circulaires van het college van procureurs-generaal, voorgeschreven ter uitvoering van de richtlijnen van de minister van Justitie (artikelen 143bis en 143ter van het Gerechtelijk Wetboek). Het is immers duidelijk dat er geen echt strafrechtelijk beleid gevoerd kan worden indien de politie op autonome wijze zou bepalen voor welk soort zaken zij bijzondere opsporingsmethoden toepast.
Het is bovendien van het grootste belang dat de betrekkingen tussen de politiediensten en de gerechtelijke controle-instantie zo transparant mogelijk zijn.
Tijdens hun hoorzitting voor de commissie hebben de professoren Houchon en Kellens erop gewezen dat de informant zelden een spijtoptant zal zijn die bij de zaak betrokken is. Meestal komt hij uit een ander crimineel milieu. De politie zal de ogen sluiten voor kleine criminaliteit omdat hij belangrijke gegevens mee te delen heeft.
Wat gevaarlijk is, is het niet-gedeelde geheim.
Ons systeem is evenwel een systeem dat steunt op het beginsel van de opportuniteit van de rechtsvervolging. Indien men dit principe handhaaft op het niveau van het openbaar ministerie, zou over het lot van de informant gediscussieerd kunnen worden : het openbaar ministerie zou dan de noodzakelijke vertrouwenspersoon van de politie worden (134). »
Ook hoofdcommissaris van de gerechtelijke politie Christian De Vroom onderstreept dat, wat de controle op het informantenbeheer betreft, het gevaar schuilt in het feit dat de informatie in zekere zin beschouwd wordt als eigendom van de opsporingsambtenaar. Het is juist dat geïsoleerd zijn van de informant en de politieman, dat op dat ogenblik uiterst gevaarlijk is. Er moet dus voor worden gezorgd dat de vertrouwensmagistraat rechtstreeks controle kan uitoefenen. Er zijn voldoende voorbeelden om te kunnen bevestigen dat indien een politieman het spel niet eerlijk speelt en de vertrouwensmagistraat de identiteit van de informant niet wil meedelen beiden zijn gebonden door het beruchte beroepsgeheim elk systeem gedoemd is te mislukken (135).
Het openbaar ministerie kan het gebruik van de bijzondere opsporingsmethoden niet efficiënt controleren en leiden als zijn werkinstrumenten niet worden aangepast (136). In het bijzonder moeten de parketmagistraten die met deze controle belast zijn, een specifieke opleiding krijgen. Bij de lezing van de antwoorden op de rondvraag over de bijzondere opsporingsmethoden, is het de commissie opgevallen dat bepaalde parketmagistraten die nochtans de functie van vertrouwensmagistraat uitoefenen, de bijzondere methoden die zij moeten controleren onvoldoende kennen. Zij hebben dan ook niet de reflex om zich op de juiste momenten af te vragen of de door de politiediensten voorgestelde methoden wel wettig zijn.
De commissie heeft zich ook afgevraagd of de structuur van het openbaar ministerie niet moet worden aangepast.
Deze vragen zullen in een afzonderlijk hoofdstuk worden aangesneden.
De hervorming van het parket volstaat niet om de doelstellingen van de commissie te verwezenlijken als ze niet gepaard gaat met een gelijktijdige hervorming van de politiediensten. De commissie mengt zich hier niet in het debat over de politiehervorming in het algemeen, die veel meer omvat dan het probleem van de georganiseerde criminaliteit. Er dient echter op te worden gewezen dat er aanpassingen nodig zijn om de efficiënte bestrijding mogelijk te maken van deze vorm van criminaliteit, die zo ernstig is dat het gebruik van bijzondere opsporingsmethoden gerechtvaardigd is. Ook dit probleem zal in een afzonderlijk hoofdstuk worden behandeld. Nu reeds kan worden vooropgesteld dat behalve een aantal structurele aanpassingen ook een wijziging van de politiecultuur nodig zal zijn. Het is daarbij de bedoeling te komen tot een heuse gedragscode die de principes van loyale samenwerking en transparantie hoog in het vaandel draagt. Daarnaast moeten specifieke opleidingsprogramma's worden ontwikkeld voor de politiemensen die de bijzondere opsporingsmethoden zullen gebruiken. Deze opleidingen mogen niet zuiver technisch zijn maar moeten ook een juridisch en psychologisch onderdeel bevatten.
5. Het gebruik van de verzamelde informatie in het strafproces : de bewijswaarde van de met bijzondere opsporingsmethoden verzamelde gegevens
Het bewijsrecht in de strafprocedure wordt geschraagd door het beginsel van de vrije bewijslevering en de onaantastbare beoordeling ervan door de rechter. Toch zijn er beperkingen aan deze vrijheid : er kunnen enkel bewijzen worden voorgelegd die op regelmatige en loyale wijze zijn verkregen. De vonnisrechter van zijn kant moet zich ervan vergewissen dat zijn oordeel enkel is gebaseerd op bewijzen die aan die criteria beantwoorden. Het onrechtmatig verkregen bewijs moet uit het dossier worden verwijderd.
De fase van de rechtspleging wordt beheerst door het beginsel van de openbaarheid en het mondelinge karakter van de debatten en het beginsel van de tegenspraak. Elk bewijs dat de vervolgende partij voorlegt moet aan de vrije tegenspraak van de verdediging worden onderworpen. Dit beginsel wordt bekrachtigd door artikel 6, § 1, van het EVRM dat het recht van elke beklaagde op een eerlijk proces waarborgt en door artikel 6, § 3, d) , van het EVRM dat het recht van de beklaagde erkent om « getuigen à charge te ondervragen of te doen ondervragen en het oproepen en de ondervraging van getuigen à décharge te doen geschieden op dezelfde voorwaarden als het geval is met de getuigen à charge ».
Eigen aan de bijzondere opsporingsmethoden zijn hun geheime aard en het gebruik van listen en strategieën. Het is duidelijk dat deze kenmerken in botsing kunnen komen met de criteria van loyaliteit en regelmatigheid, waarop de vonnisrechter controle uitoefent wat reeds een zekere transparantie veronderstelt en met de verplichting om elk bewijsstuk aan een contradictoir debat te onderwerpen, wat tot bijzondere problemen kan leiden voor het horen van de informant of de infiltrant ter terechtzitting.
Het is een delicate taak twee waarden tegen elkaar af te wegen : enerzijds de nood aan een rechtspleging die de rechten eerbiedigt van de beklaagde voor wie het vermoeden van onschuld geldt, en anderzijds de nood aan een adequate bescherming van de undercoveragenten en de informanten tegen eventuele represailles, zodat zij ook nog achteraf kunnen worden ingeschakeld.
b) Gebruik van de door informanten aan de politiediensten geleverde informatie als inlichting
In de huidige rechtspraktijk worden de inlichtingen van informanten in bepaalde gevallen opgenomen in processen-verbaal zonder vermelding van de herkomst ervan (men gebruikt dan formules als « onze diensten hebben vernomen ») en vervolgens bij het strafdossier gevoegd. In andere gevallen, vooral wanneer het parket beschikt over betrouwbaardere bewijsstukken zoals feitelijke vaststellingen of bekentenissen, worden deze gegevens niet in het strafdossier vermeld.
Als deze inlichtingen in het strafdossier voorkomen, mogen ze ook deel uitmaken van de vermoedens waarop de rechter steunt om zich een mening te vormen.
Het huidige systeem is niet helemaal sluitend. De vonnisrechter en de verdediging krijgen meestal geen informatie over de betrouwbaarheid van de informant noch over zijn motieven. De rechter kan eventueel besluiten de agent die het proces-verbaal heeft opgemaakt te horen, maar de rechtspraak staat hem toe zich te beroepen op het beroepsgeheim. De op die manier verkregen informatie blijft dus tamelijk duister, zodat de rechter moeilijk de bewijswaarde kan beoordelen. De regel van de innerlijke overtuiging is ook hier van toepassing.
Toch zijn er gevallen bekend waarbij de informanten de gerechtelijke instanties met hun verklaringen op het verkeerde pad hebben gebracht of zelfs helemaal misleid over feiten die ze in werkelijkheid zelf hadden gepleegd.
In Nederland heeft het college van procureurs-generaal gekozen voor een systeem volgens hetwelk de informant niet als getuige kan optreden als hij anoniem wil blijven. Daarom mag de door hem geleverde informatie ook niet worden gebruikt om de schuld van de beklaagde te bewijzen. De op die manier verkregen informatie mag met andere woorden alleen in de fase van het onderzoek worden gebruikt om de zaak aan de gang te brengen, zodat met andere onderzoeksmethoden andere gegevens kunnen worden ingezameld, die wel worden opgenomen in het strafdossier dat aan de vonnisrechter wordt voorgelegd. Dit op zich aanlokkelijke systeem heeft toch tot gevolg dat een bepaald soort inlichtingen volledig aan de controle van de vonnisrechter wordt onttrokken.
Een andere oplossing kan erin bestaan te bepalen dat inlichtingen van informanten die voor de rechter worden aangebracht, steeds enkele minimale aanwijzingen moeten bevatten over de informant.
In dit verband kan worden verwezen naar artikel 323 van het Wetboek van Strafvordering dat bepaalt : « Andere aangevers dan degenen die de wet met geld beloont, kunnen als getuigen worden gehoord; maar de jury wordt gewaarschuwd dat zij aangevers zijn. »
Een laatste mogelijkheid bestaat erin dat de informant, gelet op zijn statuut, op zijn betrouwbaarheid wordt gecontroleerd door het openbaar ministerie en de onderzoeksrechter, als zij zijn informatie in het strafdossier wensen te gebruiken.
c) Gebruik van onregelmatige processen-verbaal
Soms worden processen-verbaal opgesteld door een andere agent dan degene die de bijzondere opsporingsmethode heeft toegepast, zonder dit te vermelden.
Deze praktijk, waarover de commissie niet over alle gegevens kon beschikken, blijkt soms te worden toegepast door de eenheden die gespecialiseerd zijn in undercovertechnieken.
Die methode is echter onaanvaardbaar als strijdig met de loyauteitsvereiste in de bewijsvoering daar de rechter en de verdediging niet van deze kunstgreep op de hoogte zijn.
Er moet worden gezocht naar een praktijk die de eisen van de veiligheid en de efficiëntie in overweging neemt.
Het zou raadzaam zijn dat de opsteller van het proces-verbaal, nl. de supervisor van de operatie, verplicht is te vermelden dat de opgetekende informatie afkomstig is van een agent van zijn dienst. Op die manier kan het bewijsmiddel ter terechtzitting worden beoordeeld.
Wat de bewijswaarde betreft, is het gemeen recht van toepassing : de aldus verkregen gegevens gelden als inlichtingen.
d) Verhoor voor het gerecht van informanten of undercoveragenten die anoniem willen blijven (137)
Het concept anonieme getuige dekt verschillende ladingen. Het kan gaan om een burger die toevallig getuige is van een misdrijf maar om verschillende redenen het gerecht enkel wil helpen op voorwaarde dat hij anoniem blijft, zodat alleen de politiediensten weten wie hij is (138). De anonieme getuige in de enge zin van het woord treedt slechts zelden op in het strafproces, maar komt toch voor bij zeer ernstige misdrijven. Anders is dat voor de anonieme informant al dan niet gecodeerd en al dan niet behorend tot het misdaadmilieu die een zakelijke relatie onderhoudt met een politiedienst en die zijn informatie vaak slechts levert na betaling van tipgeld of andere vergoedingen. Ten slotte is er nog de undercoveragent die beroepshalve handelt en die om veiligheidsredenen of in het belang van andere onderzoeken de anonimiteit wil bewaren.
Algemeen wordt aangenomen dat de informant die de politie informatie doorspeelt op voorwaarde dat hij anoniem blijft, recht heeft op bescherming van die anonimiteit. De Belgische rechtspraak kent de politieman het recht toe om zich voor het gerecht te beroepen op artikel 458 van het Strafwetboek (139) (beroepsgeheim) en de identiteit van zijn informant te verzwijgen (140).
Is dit recht om zich te beroepen op het beroepsgeheim, dat weliswaar wettig is in een openbare terechtzitting, absoluut ? Volgens sommigen moet hierop negatief worden geantwoord omdat het beroepsgeheim in ieder geval ten aanzien van de procureur des Konings en de onderzoeksrechter niet zou gelden (141). Volgens deze opvatting gaat het om een klassiek geval van een beroepsgeheim dat gedeeld wordt met personen die hun medewerking verlenen aan een opsporingsonderzoek of een gerechtelijk onderzoek, met die bijkomende bijzonderheid dat de procureur des Konings en de onderzoeksrechter de regelmatigheid van de procedure moeten controleren alsook de juistheid van de meegedeelde informatie. Zij moeten derhalve kunnen beschikken over precieze gegevens in verband met de betrouwbaarheid van de informant. Zij moeten onder meer weten of de informatie verkregen werd door betaling van een premie, wat de motivatie van de informant is en zij moeten, indien nodig, zijn identiteit kennen en hem kunnen oproepen teneinde de betrouwbaarheid van de gegevens te controleren. In de rechtspraak wordt overigens aangenomen dat de onderzoeksrechter de informant (of de infiltrerende agent) kan verhoren, zonder eedaflegging, gewoon om inlichtingen te verzamelen. Artikel 75 van het Wetboek van Strafvordering, dat voorziet in de eedaflegging en de verplichting om de identiteit van de getuige in het proces-verbaal op te nemen, is niet voorgeschreven op straffe van nietigheid (142) (143).
De vraag rijst evenwel hoe men informatie afkomstig van een informant of van een undercoveragent als bewijs kan gebruiken voor de vonnisrechter met inachtneming van de regels van het debat op tegenspraak en de eerlijke procesvoering.
Het Hof van Cassatie gaat ervan uit dat niet mag worden besloten dat het algemeen beginsel van de rechten van de verdediging wordt geschonden als de vonnisrechter zich een mening vormt op grond van anonieme getuigenissen die bij het dossier zijn gevoegd, waarvan de verdachte kennis heeft genomen en die hij heeft kunnen tegenspreken (144) (145).
Soms vormt informatie afkomstig van een anonieme getuige echter de pijler van het dossier. In dat geval zal de verdediging op grond van het recht op tegenspraak en van artikel 6, § 3d, van het EVRM terecht eisen dat het bewijs onmiddellijk aan de vonnisrechter wordt voorgelegd, met andere woorden dat de anonieme « getuige » wordt verhoord ofwel dat het getuigenis wordt geweerd.
De jurisprudentie van het Europees Hof voor de rechten van de mens is in dit verband erg leerrijk. Deze jurisprudentie (146) kan als volgt worden samengevat (147) :
1º het gebruik van anonieme getuigen is op zich niet strijdig met het EVRM, maar moet op overtuigende gronden berusten, bijvoorbeeld ernstige vrees voor represailles;
2º aangezien de anonimiteit van de getuigen voor de verdediging problemen meebrengt die niet tot de normale rechtsgang van het strafproces behoren, gaat het Hof na of de gerechtelijke procedure daarvoor voldoende compensatie bood : als de anonieme getuigenissen worden gebruikt als bewijs op de terechtzitting, moet de beklaagde zijn recht op tegenspraak kunnen uitoefenen; in voorkomend geval moet een confrontatie mogelijk zijn, bij voorkeur tijdens de terechtzitting maar eventueel ook tijdens de voorafgaande fase;
3º elementen uit anonieme getuigenissen mogen enkel als bewijs worden gebruikt als ze worden gestaafd door andere vormen van bewijs; een veroordeling die uitsluitend of voornamelijk is gebaseerd op een anonieme getuigenis is wel strijdig met artikel 6 van het EVRM.
Wat de eerste vereiste betreft, namelijk dat er gegronde redenen moeten zijn voor het behoud van de anonimiteit, heeft het Hof in het arrest-Van Mechelen/Nederland (148) geoordeeld dat het gebruik van anonieme getuigen aan strengere beperkingen onderworpen moet zijn wanneer het gaat om undercoveragenten die de anonimiteit willen bewaren. Het Hof was van oordeel dat politiemensen alleen in uitzonderlijke omstandigheden anoniem gehoord mogen worden omdat het ervan uitgaat dat het bijzonder moeilijk is de belangen van de verdediging af te wegen tegen de argumenten voor de handhaving van de anonimiteit van getuigen wanneer de getuigen in kwestie deel uitmaken van het politieapparaat van de Staat. Het Hof oordeelde dat, ofschoon hun belangen en die van hun gezinnen ook bescherming van het EVRM verdienen, moet worden erkend dat hun positie tot op zekere hoogte verschilt van die van een willekeurige getuige of van een slachtoffer. Zij hebben een algemene gehoorzaamheidsplicht jegens de uitvoerende macht in de Staat en hebben meestal ook banden met het openbaar ministerie. Reeds hierom mogen zij als anonieme getuigen alleen worden gebruikt in uitzonderlijke omstandigheden die concreet moeten worden verantwoord en niet enkel, zoals hier het geval was, door de operationele behoeften van de politie. Hier komt bij dat een van hun plichten, speciaal in het geval van arrestatie-ambtenaren, bestaat in het leveren van bewijs ter terechtzitting (149).
Uit deze jurisprudentie blijkt dus dat het anonieme verhoor van undercoveragenten alleen in zeer uitzonderlijke gevallen mogelijk is.
Wat de tweede vereiste van het Hof betreft, heeft men verschillende technieken bedacht om daaraan te kunnen voldoen, namelijk dat de verdediging haar recht op tegenspraak moet kunnen uitoefenen.
Eerste mogelijkheid : de getuige is niet echt anoniem omdat de verdachte hem heeft ontmoet in de loop van de operatie. In dat geval is het soms mogelijk een confrontatie tussen de agent en de verdachte te organiseren voor de onderzoeksrechter (of eventueel de procureur des Konings), zodat het beginsel van de tegenspraak wordt nageleefd, al wordt de identiteit van de agent niet bekendgemaakt. Uiteraard vermindert deze oplossing geenszins het risico op represailles.
Tweede mogelijkheid : de agent of de informant worden op indirecte manier ondervraagd :
met schriftelijke vragen. Deze methode is niet sluitend in die zin dat geen antwoord zal worden gegeven op vragen die de anonimiteit in gevaar brengen (150);
met een geluidsverbinding (151);
de supervisor van de undercoveragent wordt ondervraagd op de terechtzitting (152).
In deze drie gevallen blijft de verdachte niet alleen onwetend over de identiteit van de getuige maar heeft hij evenmin de mogelijkheid om te letten op de reacties van deze anonieme getuigen op rechtstreekse vragen, waardoor hij zich een eigen oordeel zou kunnen vormen over hun houding en hun betrouwbaarheid. Men kan zich dan ook afvragen in hoeverre deze methoden beantwoorden aan de eisen van het Europees Hof voor de rechten van de mens.
de advocaat van de verdachte treedt op als tussenpersoon. Hij kan de anonieme agent of informant rechtstreeks ondervragen in afwezigheid van zijn cliënt. Het Europees Hof voor de rechten van de mens staat toe dat de advocaat in de plaats van de beklaagde optreedt in het kader van artikel 6, § 3, d) (153). De advocaat van de verdachte kan de anonieme getuige namens zijn cliënt alle vragen stellen die de belangen van de verdediging kunnen dienen, behalve wanneer ze betrekking hebben op de identiteit van de getuige (154). Hiervoor zou echter wel moeten worden gesleuteld aan de deontologische regels in verband met de betrekkingen tussen de advocaat en zijn cliënt zodat de advocaat bepaalde gegevens voor zijn cliënt kan verzwijgen (misschien kan men zich laten inspireren door de geldende regels inzake jeugdbescherming en bescherming van de maatschappij ).
Derde mogelijkheid : wanneer de onderzoeksrechter een undercoveragent of een informant (niet anoniem) verhoord heeft, kan hij als getuige, onder ede, worden gehoord door de vonnisrechter (155). Hij kan dan waarborgen bieden inzake de betrouwbaarheid van de informant en het verloop van de operatie (156). Het is evenwel niet zeker dat deze methode voldoet aan de vereisten van artikel 6, § 3, d) , van het EVRM, zoals dit door het Hof wordt geïnterpreteerd (157).
Vierde mogelijkheid : verhoor van de informant op de terechtzitting, enkel voor het verstrekken van inlichtingen, maar met een aantal aanpassingen om zijn anonimiteit te beschermen (vervormde stem, gemaskerd gelaat, gekleurd glas,...) (158). Deze techniek wordt evenwel door de rechtsleer bekritiseerd omdat het proces in een schijnvertoning kan ontaarden. Bovendien zorgt deze methode er wel voor dat de informant of de infiltrerende agent niet fysiek wordt herkend, maar staat zij volgens bepaalde auteurs niet borg voor echte anonimiteit. Als de zaak voor de vonnisrechter komt, moet de identiteit van de informant of de infiltrerende agent tijdens zijn verhoor aan de beklaagde worden meegedeeld, of in elk geval voorkomen in het proces-verbaal van de terechtzitting of blijken uit andere stukken van het dossier (159). Ten slotte zijn aan deze methode toch gevaren verbonden voor de informant [en in mindere mate voor de undercoveragent (160)], die per ongeluk zijn identiteit zou kunnen onthullen.
Uit het overzicht van deze verschillende mogelijkheden blijkt dat ze allemaal hun beperkingen hebben. Het openbaar ministerie moet de beklaagde in elk geval zoveel mogelijk de kans bieden direct of indirect zijn recht op tegenspraak uit te oefenen om te voldoen aan de vereisten van artikel 6, § 3, d) , EVRM, zoals geïnterpreteerd door het Europees Hof.
e) Toelaatbaarheid van bewijzen die voortkomen uit een misdrijf gepleegd door een undercoveragent of een derde die onder zijn controle staat, bij het toepassen van een bijzondere opsporingsmethode
Zoals gezegd bestaat er voor strafbare feiten gepleegd door agenten bij de toepassing van een bijzondere opsporingsmethode een voldoende rechtvaardigingsgrond wanneer zij deel uitmaken van een actieplan dat vooraf ter goedkeuring wordt voorgelegd aan de procureur des Konings, die nagaat of ze voldoen aan het proportionaliteits- en het subsidiariteitsbeginsel, dan wel of deze feiten onvermijdelijk zijn vanwege een noodtoestand.
Voor de betwiste feiten bestaat in deze twee gevallen een reële rechtvaardigingsgrond zodat ze niet langer als strafbare feiten worden beschouwd; de bewijzen die op die manier worden verzameld, kunnen dan ook in overweging worden genomen als ze tenminste niet door andere nietigheidsgronden zijn aangetast.
Ondanks het aanwenden van proactieve opsporingsmethodes en het toepassen van bijzondere politietechnieken blijven sommige criminele organisaties hermetisch afgesloten. Ze blijken ondoordringbaar enerzijds omdat ze met echt vakmanschap werden opgebouwd of omdat ze werden opgericht door personen die zulke nauwe banden hebben (familiebetrekkingen, taalgemeenschap, rasverwantschap of religieuze oogmerken) dat ze waterdicht zijn voor infiltratie of zelfs observatie.
In dergelijke gevallen kan het gerecht een beroep doen op het publiek ofwel op de medeplegers van misdaden.
1. Medewerking van het publiek
Via radio en pers kan het publiek tot medewerking worden opgeroepen. Personen die getuige waren van het ongeval of van een misdaad worden aangezet om de nodige burgerzin aan de dag te leggen teneinde bij te dragen tot de oplossing van duister gebleven gegevens of de daders van strafbare feiten te identificeren.
Naar het voorbeeld van het Duitse TV-programma « XY Aktenzeichen ungelöst », het Nederlandse « Opsporing verzocht » en het Britse « Crimewatch », wordt ook in België een dergelijk programma uitgezonden (161). De ervaring heeft geleerd dat het gerecht kan rekenen op voldoende medewerking van het publiek en dat verscheidene zaken werden opgehelderd dank zij de verstrekte inlichtingen.
Een bijkomende stimulus gaat uit van het openlijk ter beschikking stellen van een bepaalde premie aan personen die nuttige inlichtingen verstrekken bij het oplossen van een bepaald misdrijf.
Meestal worden deze premies uitgeloofd door assuradeurs of firma's, of slachtoffers van misdrijven. Maar ook de Staat kan in bepaalde gevallen een dergelijke beloning beloven aan personen die nuttige inlichtingen verschaffen om een misdaad op te lossen.
Er bestaat een tendens om bepaalde personen of instellingen te verplichten hun medewerking te verlenen bij de opsporing van misdrijven.
Zo zijn de Belgische banken en de wisselkantoren krachtens artikel 12, § 1, van de wet van 11 januari 1993 verplicht melding te maken van elke transactie waarvan men weet of vermoedt dat ze verband houdt met het witwassen van geld, aan de Cel voor financiële informatieverwerking (162).
De vraag rijst of bepaalde verkopen of leveringen geen aanleiding tot melding zouden moeten geven, wanneer het gebruik of de aanwending van deze koopwaar wijst op strafbaar gebruik ervan. Zo zal de aankoop van bepaalde matrijzen, typisch papier of speciale grafische elementen wijzen op de voorbereiding van valsmunterij. Zo zal de bestelling van zeer grote hoeveelheden suiker of de uitzonderlijke consumptie van elektriciteit de werking van een geheimstokerij verraden, terwijl de aankoop van bepaalde chemische producten op de fabricatie van XTC-pillen kan wijzen en de levering van zwavelzuur op fraude inzake stookolie.
Uiteraard kan het meldingsrecht van de leverancier niet in vraag worden gesteld, nu er geen verplichting tot geheimhouding kan worden ingeroepen. Gezien de omvang van de fraude, de verstoring van de normale markt en ook het gevaar voor de volksgezondheid (bijvoorbeeld inzake drugs, alcoholvervalsing, pepmiddelen) kan men zich afvragen of de leveranciers van grondstoffen waarvan zij weten of vermoeden dat ze worden aangewend voor de fabricage of voor een gebruik van producten die een gevaar voor de maatschappij opleveren, zonder meer deze orders kunnen uitvoeren.
Het lijdt geen twijfel dat de samenwerking tussen de justitiële overheid en bepaalde leveranciers dikwijls doorslaggevend is, maar dan nog blijft de vraag of deze samenwerking op louter vrijwillige basis voldoende is om deze inbreng van informatie te garanderen.
In andere gevallen tracht de Staat zelfs de medewerking van zijn ambtenaren op te leggen teneinde bepaalde strafbare feiten aan te geven (bijvoorbeeld de postbodes).
Toch rijzen er bezwaren tegen de uitbreiding van de aangifteplicht : de samenleving dreigt te ontaarden in een politiestaat waar de burgers elkaar verklikken en bedreigen.
Wellicht kunnen heel wat vormen van grenzeloos winstbejag, van grove nalatigheid of fraude beschouwd worden als medeplichtigheid met zware criminaliteit.
Wie wapens verkoopt aan verdachte personen, wie apparatuur levert aan muntvervalsers, wie kogelvrije vesten uitleent aan delinquenten, kan worden beschouwd als medeplichtig aan de strafbare feiten die met behulp van deze zaken worden gepleegd, zelfs al is hij vooraf niet ingelicht over de juiste aard van de geplande misdrijven.
2. Medewerking van medeplegers
Het openbaar ministerie dat ingevolge het opportuniteitsbeginsel vrijelijk beschikt over het vervolgingsrecht, heeft de mogelijkheid om bepaalde afspraken te maken met personen die als daders of medeplichtigen betrokken zijn bij misdaden of wanbedrijven.
De procureur des Konings beschikt in feite over een arsenaal van middelen om een deal te sluiten met de medepleger :
hij kan de zaak seponeren;
hij kan de betrokkene niet vervolgen;
hij kan een buitengerechtelijke afdoening voorstellen;
hij kan met toepassing van artikel 216ter van het Wetboek van Strafvordering de bemiddeling voorstellen zodat de strafvordering bij inwilliging van de voorwaarden vervalt;
hij kan de beklaagde rechtstreeks dagvaarden voor de correctionele rechtbank voor misdaden op grond van redenen van verschoning of van verzachtende omstandigheden (wet van 11 juli 1994);
hij kan afzien van zijn recht van hoger beroep of van zijn beroep in cassatie;
hij kan de toepassing van een milde bestraffing vorderen.
Al deze afspraken of deals hebben te maken met de uitoefening van de strafvordering. Deze deals maken het beleid ongetwijfeld ondoorzichtig en geven vlug de indruk van willekeur, bevoordeling, onstandvastigheid, vriendjespolitiek. Van het openbaar ministerie wordt verwacht dat de wet wordt toegepast in eer en geweten, zonder vooringenomenheid, zonder aanzien des persoons, maar ook manifest, verklaarbaar en verdedigbaar. Zodra deals worden gesloten, geeft het openbaar ministerie de indruk dat er zaken werden bedisseld die het daglicht niet mogen zien.
Het is opvallend hoe alle parketchefs ontkennen dat er ooit deals zijn gesloten met beklaagden. Slechts de procureur des Konings van Luik geeft toe dat bepaalde kleine overtredingen soms door de vingers worden gezien.
b) Aanpassing van de bestraffing
Zo het openbaar ministerie de opportuniteit van de strafvervolging beoordeelt, dan is het uitgesloten dat met de strafrechter een overeenkomst kan worden gesloten die erop zou neerkomen dat de medepleger een mildere straf wordt opgelegd indien hij zijn medewerking aan het strafrechtelijk onderzoek verleent.
Noch de onderzoeksgerechten, noch de vonnisgerechten kunnen zich lenen tot onderhandelingen met de beklaagde over de toepassing van de strafwet. De strafrechter zou zich schuldig maken aan rechtsweigering, mocht hij ingaan op voorstellen die daartoe strekken.
c) Wettelijke gronden voor strafuitsluiting
In bepaalde gevallen heeft de wetgever straffeloosheid verleend aan medeplegers van misdrijven : zo bepaalt artikel 111 van het Strafwetboek dat een schuldige aan samenspanning tegen de Koning, leden van de koninklijke familie of ministers die de grondwettelijke macht uitoefenen, of tegen de uitwendige veiligheid van de Staat, die de daders of medeplichtigen kenbaar maakt voor enige aanslag en voor enig begin van vervolging, vrij blijft van straf.
Hetzelfde geldt voor de schuldigen aan sommige misdrijven tegen de openbare trouw (artikelen 160 tot 168, 169, tweede lid, 171 tot 176, 177, tweede lid, 180, laatste lid, 185bis , 186, tweede en vierde lid, 187bis , 497, tweede lid, en 497bis , eerste lid, van het Strafwetboek) die vóór enige uitgifte van nagemaakte of geschonden munten of van vervalst papier en vóór enige vervolging, die misdrijven en hun daders aan de overheid kenbaar maken (artikel 192 van het Strafwetboek).
Artikel 153 van het Strafwetboek vermeldt de straffeloosheid van ambtenaren beschuldigd van woonstschennis of van daden van willekeur tegen de door de Grondwet beschermde rechten en vrijheden, wier handtekening bij verrassing werd verkregen.
Artikel 6 van de drugswet verleent strafuitsluiting of strafvermindering aan de medeplegers die de misdrijven en de daders onthullen.
Artikel 10, § 5, van de hormonenwet van 15 juli 1985 verleent eveneens vrijstelling van straf of strafvermindering aan de persoon die de identiteit onthult van de daders die de stoffen hebben geleverd die gediend hebben tot het plegen van de ten laste gelegde misdrijven.
De douanewetgeving vermeldt ten slotte in artikel 226 een strafvermindering voor personen die hebben meegewerkt aan sluikinvoer op voorwaarde dat ze hun medewerking verlenen aan het onderzoek.
De wettelijke voorschriften inzake vrijstelling van straf en strafvermindering sluiten alle willekeur uit, nu de toepassing ervan openlijk geschiedt onder controle van de rechterlijke macht.
Hierna worden alle vormen van strafuitsluiting en strafvermindering beknopt vermeld :
1. Artikel 111 van het Strafwetboek (aanslag tegen de Koning).
2. Artikel 136 van het Strafwetboek (kenbaarmaking).
3. Artikelen 148 en 151 van het Strafwetboek (daden van willekeur).
4. Artikel 153 van het Strafwetboek (aangifte).
5. Artikelen 160 tot 168, 169, 171 tot 176, 177, 180, 185bis , 186, 187bis , 497 en 497bis van het Strafwetboek (valsmunterij en vervalsing).
6. Artikel 192 van het Strafwetboek (kenbaarmaking).
7. Artikelen 299 en 300 van het Strafwetboek (verspreiding drukwerk).
8. Artikelen 303 en 304 van het Strafwetboek (loterijen).
9. Artikel 326 van het Strafwetboek (verenigingen van boosdoeners).
10. Artikel 490bis van het Strafwetboek (bedrieglijk onvermogen).
11. Artikel 509 van het Strafwetboek (wisselruiterij).
12. Artikel 5 van de wet van 12 maart 1858 betreffende misdaden en wanbedrijven die afbreuk doen aan de internationale instellingen.
13. Artikel 226 van de algemene wet inzake douane en accijnzen.
14. Artikel 6 van de wet van 24 februari 1921 (drugs).
15. Artikel 10 van de wet van 15 juli 1985 (hormonen).
d) Voorwaarden voor strafvermindering en strafuitsluiting
De wetgever eist in bepaalde gevallen een onthulling, dat is een feit dat de justitiële overheid nog niet kende (163), en verder ook dat de onthulling oprecht en volledig is (164), zodat de aangifte de vervolging van de andere daders mogelijk maakt (165).
De aangifte dient te gebeuren aan de overheid : er wordt aangenomen dat een aangifte zelfs aan een onbevoegde overheid toch kan worden aanvaard als dienend (166).
Om vrijstelling van correctionele straffen te genieten inzake drugs, dient de beklaagde de identiteit van de mededaders te onthullen vóór elke daad van vervolging. Met « daad van vervolging » wordt zowel een daad van gerechtelijk onderzoek als van vooronderzoek bedoeld.
Mocht de interpretatie van het Hof van Cassatie de mogelijkheden van strafvermindering of strafuitsluiting al te zeer beperken, dan kan de wetgever de mogelijkheden uitbreiden tot op het ogenblik dat de zaak aanhangig wordt gemaakt bij het vonnisgerecht of bij het onderzoeksgerecht.
Zowel de procureur-generaal te Antwerpen als deze van Brussel twijfelden niet aan de efficiëntie van de onthulling zoals deze geregeld is in de drugswetgeving.
e) Nederlands ontwerp van strafvermindering
Het doel is het regelen van de wijze waarop rechtmatig een getuigenverklaring kan worden verkregen die niet op andere wijze kan worden verkregen dan met behulp van een toezegging van het openbaar ministerie ten behoeve van de opsporing en vervolging van ernstige strafbare feiten.
Het gaat bijgevolg om feiten van zware criminaliteit. De getuigenverklaring wordt afgelegd door een persoon die zelf als verdachte is aangemerkt hetzij in dezelfde zaak, hetzij in een andere zaak.
De toezegging betreft uitsluitend het vorderen van een lagere straf dan gebruikelijk is voor het strafbare feit. De rechter in de zaak waarin de belastende getuigenverklaring is afgelegd, kan het openbaar ministerie niet ontvankelijk verklaren in zijn vordering of de verklaring als bewijsmiddel uitsluiten.
De strafrechter in de eigen strafzaak van de beklaagde kan rekening houden met de afspraak die de officier van justitie met de getuige heeft gemaakt; dan past hij strafvermindering toe, maar hij kan er ook geen rekening mee houden. Met andere woorden : de toezegging van het openbaar ministerie wekt slechts een verwachting.
De afspraak van het openbaar ministerie met de getuige kan slechts gebeuren binnen het kader van een gerechtelijk vooronderzoek. De rechter-commissaris beschikt over het toetsingsrecht over de afspraak : hij gaat na of de afspraak verantwoord en rechtmatig is. De rechter-commissaris kan de getuige beëdigen.
Daar de toezegging de getuigenverklaring kan beïnvloeden, is extra behoedzaamheid en zorgvuldigheid vereist, zodat de wetgever een aanvullend voorschrift in verband met het bewijsminimum heeft opgenomen : de bewezenverklaring mag niet uitsluitend berusten op verklaringen van getuigen aan wie een toezegging door de officier van justitie is gedaan.
De Nederlandse wetgever is van oordeel dat er geen behoefte bestaat om het begrip « kroongetuige »in te voeren, dat is een getuige die mag rekenen op vrijstelling van straf in ruil voor het afleggen van verklaringen.
f) Wetsvoorstel van de heer Boutmans
Op 5 augustus 1996 werd een wetsvoorstel ingediend bij de Senaat door senator Boutmans (167). Hij geeft de voorkeur aan een tijdelijke, uitzonderlijke vrijstelling van straf voor spijtoptanten die bekentenissen afleggen in de zaak van de Bende van Nijvel. Het gaat om de aanvaarding van redenen van verschoning ten voordele van medeplegers die de daders, medeplichtigen en helers aangeven of tenminste de identificatie mogelijk maken van de daders en medeplichtigen van de betrokken misdaden.
Drie voorwaarden zouden verbonden worden aan deze gunstmaatregel :
1º de onthulling moet oprecht en volledig zijn;
2º ze moet onthullend zijn, dit is inlichtingen bevatten over daders die het gerecht niet kende of van wie de schuld onvoldoende was aangetoond om strafvervolging in te stellen;
3º de onthulling mag niet worden meegedeeld aan de andere daders met de bedoeling zich aan de berechting te onttrekken.
Het is uiteraard slechts een tijdelijke oplossing voor een welbepaald misdrijf. Het voorstel impliceert een bekentenis van onmacht om de bovenvermelde strafzaak op te lossen hetzij door de gebruikelijke technische middelen, hetzij door de bijzondere opsporingsmethoden.
Vanuit dit voorstel, dat wellicht nog dient te worden bijgeschaafd (er moet onder meer worden vermeld dat de aangifte aan de overheid dient te geschieden), kan naar een algemenere regeling worden gezocht. Hetzij in de richting van een vrijstelling van straf indien de aangifte gebeurt vóór elke uitvoering of daad van uitvoering, hetzij van een strafvermindering in geval van aangifte na uitvoering maar vóór de strafvordering aanhangig is bij het onderzoeksgerecht of het vonnisgerecht. In dit geval zou kunnen gedacht worden aan de strafvermindering vermeld in artikel 414 van het Strafwetboek.
De voorbije jaren hebben de politiediensten de aanpak van de criminele fenomenen grondig gewijzigd. Vroeger werd voornamelijk gereageerd op de fenomenen, terwijl men nu tracht het criminele milieu en vooral de criminele organisaties in de wortel aan te tasten. Bedoeld wordt dat men optreedt op een ogenblik dat de misdaden nog niet werden gepleegd, maar waarvan men weet dat zij vaak slechts een weerspiegeling zijn van een veel dieper gewortelde kanker van ons maatschappelijk en economisch bestel.
Het begrip proactieve recherche raakt heel het politieapparaat en zijn activiteit. Het gaat om een echte filosofie, om een beleid dat de louter gerechtelijke dimensie overstijgt en een hervorming van het politiewerk beoogt. Het gaat uitsluitend om de middelen waarmee de politie ingrijpt, want het doel blijft hetzelfde. Voor de politie komt het erop aan de misdrijven op te sporen en de daders ervan te vinden. Na het mislukken van het crime-fighter -politiemodel is de politie een « ivorentoren »-politie geworden die afgesneden van de bevolking opereerde, waardoor de informatie die zij zozeer nodig had, haar niet meer bereikte. De ontwikkeling van een steeds belangrijker wordende « consensuele » criminaliteit heeft de politie er eveneens toe gedwongen nieuwe actiemiddelen aan te wenden en informatie te halen bij andere bronnen dan de slachtoffers.
De politie heeft zich ook grondig aangepast aan de ontwikkelingen van een maatschappij die zich geborgen wil weten tegen allerlei risico's. De criminaliteit wordt vandaag beschouwd als een risico, te vergelijken met ongevallen, natuurrampen, zelfmoorden enz., kortom risico's die moeten worden beheerd, berekend en ingeschat en waarop moet worden vooruitgelopen. De ontwikkeling in de voorbije jaren van het begrip preventie als instrument bij het risicobeheer op politioneel gebied is een teken van de zich ontwikkelende proactieve recherche in het hele politieapparaat.
Deze grondige wijziging in de opvattingen over het politieoptreden past eveneens in het vrij recente algemenere regeringsstreven naar een sterker preventiebeleid met het oog op meer veiligheid.
Het politieonderzoek heeft niet alleen tot doel de daders van gepleegde misdrijven te ontmaskeren maar ook meer informatie te verzamelen over de criminele organisaties, hun leden en hun activiteiten ten einde de ontmanteling ervan op het meest geschikte ogenblik mogelijk te maken.
Commandant H. Berkmoes van het CBO heeft hierover het volgende verklaard : « Wat de opsporingen betreft, bevorderen wij een proactieve, multidisciplinaire en projectgerichte aanpak » (168). Dit houdt een samenwerking in tussen politie, overheid en administratie. Men moet komen tot een algehele en geïntegreerde aanpak. Die aanpak moet gericht zijn op de daders, wat dan weer een nieuwe opsporingscultuur en wetswijzingen veronderstelt (169).
Men merkt duidelijk hoe specifiek die nieuwe opsporingsmethode wel is. Proactieve recherche heeft niet enkel een gerechtelijk doel, maar is vaak verwant met het werk van de inlichtingendiensten : het gaat vooral om het bestuderen van structuren, financiële constructies en om het verzamelen van informatie over criminele organisaties. De proactieve recherche mondt niet noodzakelijk uit in een gerechtelijke fase. Meer dan ooit is er een vervlechting van het administratieve onderzoek met het gerechtelijk onderzoek.
Men merkt eveneens heel snel de gevaren van deze nieuwe politieaanpak, die zich op empirische wijze ontwikkeld heeft buiten elk afgebakend wettelijk kader om : in ons rechtssysteem wordt de rechtmatigheid van de bewijsmiddelen onderzocht in het gerechtelijk stadium. Het is met andere woorden in dit stadium dat wordt onderzocht of het bewijs op een wettige en loyale manier werd verkregen door de politie. Dit soort controle a posteriori is geenszins aangepast aan de proactieve recherche waarvan de gegevens wellicht nooit duidelijk in een gerechtelijk dossier zullen worden opgetekend.
Er is dringend nood aan een passende controle daar de proactieve recherche juist wegens het doel ervan het gebruik impliceert van politiemethoden die de individuele vrijheden bedreigen.
Er is dus nood aan meer transparantie met betrekking tot de manier waarop informatie tijdens de proactieve fase wordt verkregen. De proactieve recherche brengt, wegens het doel ervan, het gebruik mee van steeds verfijnder technieken die ethische vragen oproepen, temeer daar niet noodzakelijk potentiële verdachten maar ook gewone burgers erbij betrokken worden. Het recht op het respect voor het privé-leven kan in het gedrang komen (artikel 8 EVRM) : het is noodzakelijk het individu te beschermen tegen eventuele misbruiken (onder meer via computerbestanden) (170).
De proactieve recherche is weliswaar een passend antwoord op het fenomeen van de georganiseerde criminaliteit, maar vergt een wettelijke grondslag die geïntegreerd moet worden in onze strafrechtspleging en die ook moet voorzien in een passend controlesysteem nadat de grenzen van de proactieve recherche zijn afgebakend.
De rijkswacht geeft de volgende definitie van de proactieve recherche (171) : « Proactief rechercheren slaat op het verrichten van opsporingen naar criminele organisaties of personen, inzonderheid door het verzamelen, registreren en verwerken van gegevens en inlichtingen op grond van een redelijk vermoeden van te plegen of reeds gepleegde maar nog niet aan het licht gebrachte strafbare feiten, die gezien het georganiseerd verband in het kader van een criminele organisatie waarin ze worden begaan, of hun aard, een ernstige inbreuk op de wet opleveren, met het doel te komen tot het vervolgen van de daders. »
Deze definitie is grotendeels overgenomen door de minister van Justitie in een vertrouwelijke circulaire van 4 juni 1997, opgesteld in afwachting van de uitwerking van een wettelijk kader. Zij draagt bij tot de uitvoering van het actieplan van de regering tegen de georganiseerde criminaliteit dat op 18 juni 1996 werd goedgekeurd en dat daarenboven bepaalt dat onderzocht moet worden in hoeverre bijzondere opsporingsmethoden kunnen worden toegepast in het kader van die proactieve recherche (172).
Een beslissende stap is gezet bij het onderzoek van het ontwerp-Franchimont door de Kamer van volksvertegenwoordigers. In aansluiting op een aanbeveling van de commissie-Dutroux werd de proactieve recherche opgenomen in de uiteindelijke definitie van het opsporingsonderzoek.
Artikel 5 van het ontwerp dat onder meer artikel 28bis in het Wetboek van Strafvordering invoegt, zoals aangenomen door de Kamer, bepaalde immers :
« Art. 28bis , § 1, tweede lid. Het opsporingsonderzoek strekt zich uit over de proactieve recherche. Hieronder wordt verstaan, met het doel te komen tot het vervolgen van daders van misdrijven, het opsporen, het verzamelen, registreren en verwerken van gegevens en inlichtingen op grond van een redelijk vermoeden van te plegen of reeds gepleegde maar nog niet aan het licht gebrachte strafbare feiten, en die gezien het georganiseerde verband in het kader van een criminele organisatie waarin ze worden begaan, of gezien hun aard, een ernstige schending van de wet opleveren. Voor het opstarten van een proactieve recherche, is de voorafgaande toestemming van de procureur des Konings, de arbeidsauditeur, de krijgsauditeur, of de nationaal magistraat, in het kader van hun respectieve bevoegdheid, vereist » (173).
De door de Kamer aangenomen tekst werd in de commissie voor de Justitie van de Senaat gewijzigd als volgt (174) :
« Art. 28bis , § 2. Het opsporingsonderzoek strekt zich uit over de proactieve recherche. Hieronder wordt verstaan, met het doel te komen tot het vervolgen van daders van misdrijven, het opsporen, het verzamelen, registreren en verwerken van gegevens en inlichtingen op grond van een redelijk vermoeden van te plegen of reeds gepleegde maar nog niet aan het licht gebrachte strafbare feiten, en die worden of zouden worden gepleegd in het kader van een criminele organisatie, zoals gedefinieerd door de wet, of misdaden of wanbedrijven als bedoeld in artikel 90ter , §§ 2, 3 en 4, uitmaken of zouden uitmaken. Het instellen van een proactieve recherche behoeft voorafgaande schriftelijke toestemming, door de procureur des Konings, de arbeidsauditeur, of de nationaal magistraat gegeven in het kader van hun respectieve bevoegdheid, onverminderd de naleving van de specifieke wettelijke bepalingen die de bijzondere opsporingstechnieken regelen.
§ 3. Behoudens de wettelijke uitzonderingen mogen de opsporingshandelingen geen enkele dwangmaatregel inhouden noch schending inhouden van individuele rechten en vrijheden. Deze handelingen kunnen evenwel de inbeslagneming van de zaken vermeld in artikel 35 inhouden.
De procureur des Konings waakt voor de wettigheid van de bewijsmiddelen en de loyaliteit waarmee ze worden verzameld. »
Artikel 28bis , §§ 2 en 3, werd in deze versie aangenomen door de Senaat op 27 en 29 januari 1998 en door de Kamer van volksvertegenwoordigers op 5 maart 1998 (175).
Hoewel deze tekst slechts een eerste fase vormt in de regelgeving inzake de proactieve recherche, legt hij er duidelijk de grenzen van vast. Die waren vroeger zo vaag dat ze alleen aanleiding konden geven tot ongerustheid.
In eerste instantie verduidelijkt de tekst dat proactieve recherche slechts kan worden toegepast :
indien er een gerechtelijk doel is : de vervolging van daders van misdrijven mogelijk maken;
indien er objectieve gegevens voorhanden zijn die het redelijke vermoeden wettigen dat strafbare feiten gepleegd zullen worden of gepleegd zijn maar nog niet aan het licht zijn gebracht;
indien het gaat om feiten die eventueel gepleegd zijn of zullen worden in het kader van een criminele organisatie of die betrekking hebben op de zware criminaliteit in de zin van artikel 90ter van het Wetboek van Strafvordering.
Deze definitie moet logischerwijze leiden tot het uitsluiten van elke vorm van louter verkennende recherche. De wetgeving die de regering op dit vlak heeft aangekondigd, zou zulks uitdrukkelijk moeten preciseren en de overtreding van die regel bestraffen.
Er moet daarenboven een einde worden gemaakt aan het weinig transparante onderscheid dat in het verleden is gemaakt tussen « proactieve recherche », « projecten » of nog « proactieve aanpak (176) », die aanleiding kunnen geven tot opsporingen zonder gerechtelijk doel, en daardoor ontsnappen aan controle door de gerechtelijke instanties. Elke vorm van politieonderzoek dat niet onmiddellijk tot doel heeft een gepleegd misdrijf op te helderen, moet binnen de perken van de proactieve recherche blijven zoals wettelijk gedefinieerd. Men moet voorkomen dat aan de proactieve recherche een pre-proactieve recherche voorafgaat, wat in onze rechtsstaat onaanvaardbaar is.
Men mag evenwel niet a priori uitsluiten dat in het kader van de proactieve recherche, zoals ze gedefinieerd is, de politiediensten samenwerken met administratieve overheden, waardoor het opsporingswerk een multidisciplinair karakter krijgt. Het is evenwel noodzakelijk die samenwerking nauwkeurig te regelen en te bepalen dat alle opsporingen onder het toezicht moeten blijven van de gerechtelijke instanties.
Dankzij artikel 28bis van het Wetboek van Strafvordering wordt de proactieve recherche geïntegreerd in onze strafrechtspleging, waardoor het gerechtelijk doel ervan herbevestigd wordt. Het opsporingsonderzoek omvat de proactieve recherche, waardoor de principes die deze fase van het strafproces beheersen, in acht moeten worden genomen en het openbaar ministerie als rechtstreeks controlerende instantie zal fungeren.
In de toekomst zal de organisatie van het openbaar ministerie wellicht aangepast moeten worden en zullen er meer middelen ter beschikking moeten staan. Het parket heeft in ieder geval nood aan een passende opleiding om opgewassen te zijn tegen deze nieuwe taak. Dit punt zal verder worden gepreciseerd.
De tekst bepaalt daarenboven dat voor de proactieve recherche een voorafgaande schriftelijke toestemming van het openbaar ministerie nodig is. Bijgevolg is de grondslag gelegd voor een systeem van leiding en controle dat verder moet worden uitgewerkt.
Ten slotte preciseert de wet-Franchimont dat behoudens de wettelijke uitzonderingen de opsporingshandelingen waartoe de proactieve recherche voortaan behoort, geen enkele dwangmaatregel noch schending mogen inhouden van individuele rechten en vrijheden.
1. Naleving van de wet van 8 december 1992 tot bescherming van de persoonlijke levenssfeer ten opzichte van de verwerking van persoonsgegevens
Aangezien de proactieve recherche erin bestaat gegevens te verzamelen en te verwerken over personen die daarvan niet op de hoogte zijn, moet men erop toezien dat de wet van 8 december 1992 tot bescherming van de persoonlijke levenssfeer niet wordt overtreden.
2. Transparantie ten aanzien van de controle-instantie
Een van de meest fundamentele bezwaren tegen de proactieve recherche is het gebrek aan transparantie. In tegenstelling tot het reactieve onderzoek wordt de proactieve recherche meestal niet aan de controle van het gerecht onderworpen, hetzij omdat ze geen aanleiding geeft tot vervolgingen, hetzij omdat de verzamelde gegevens niet in het strafdossier zijn vermeld.
Daarom moet de proactieve recherche volkomen transparant zijn voor de instantie belast met de onmiddellijke controle, namelijk het openbaar ministerie.
Dat geldt niet alleen voor het opstarten van de recherche maar voor het hele verloop ervan, en niet alleen voor de inhoud van de verzamelde informatie maar ook voor de gebruikte methoden. De politiediensten mogen niet de kans krijgen zich tegenover het controleorgaan te beroepen op het beroepsgeheim.
Het openbaar ministerie moet tijdens de proactieve recherche daadwerkelijk kunnen nagaan of de basisbeginselen van de strafprocedure, en met name het loyauteits-, legaliteits-, subsidiariteits- en proportionaliteitsbeginsel, zijn nageleefd.
3. Reikwijdte van de controle op de proactieve recherche
Voor elke vorm van proactieve recherche moet vooraf de toestemming worden gevraagd van het openbaar ministerie, dat ook daarna toezicht en controle blijft uitoefenen.
Het is niet de bedoeling te tornen aan de operationele leiding over de opsporingen, die tot de bevoegdheid van de politiediensten blijft behoren.
De bevoegdheid van de controle-instantie houdt het volgende in :
1. Bij het opstarten van de recherche :
a) beoordeling van de gevraagde maatregel
De procureur des Konings gaat na of de voorgestelde opsporing past in het kader van het strafrechtelijk beleid dat is uitgestippeld door de minister van Justitie in overleg met het college van procureurs-generaal.
Er moet een einde komen aan de traditionele manier van werken, waarbij het beleid met betrekking tot de misdaadbestrijding gestuurd wordt door de autonome keuzen van de politiediensten inzake opsporingsbeleid. Natuurlijk kunnen de politiediensten de bevoegde autoriteiten wel adviseren over deze keuzen, met name op basis van misdaadanalyses.
b) nagaan of de voorgestelde opsporingen beantwoorden aan het legaliteits-, proportionaliteits- en subsidiariteitsprincipe, vooral wat de keuze van de middelen betreft.
2. Tijdens het verloop van de proactieve recherche :
a) blijven toezien op de naleving van het legaliteits-, proportionaliteits- en subsidiariteitsbeginsel, voornamelijk in het licht van de resultaten, de gevraagde middelen en het gevaar dat de opsporingsambtenaren lopen;
b) toezien op de naleving van de algemene beginselen die ten grondslag moeten liggen aan het opsporingsonderzoek en met name het beginsel van de loyauteit waarmee bewijzen worden verzameld.
Daar de bijzondere opsporingsmethoden een aantasting van de individuele rechten en vrijheden kunnen meebrengen, moeten zij in beginsel beperkt blijven tot de reactieve fase.
In haar actieplan tegen de georganiseerde criminaliteit werpt de regering evenwel de vraag op of en in welke mate deze methoden ook in de proactieve fase kunnen worden gebruikt, steeds onder de controle van de magistratuur (177).
De vertrouwelijke circulaire van de minister van Justitie van 4 juni 1997 zegt hierover alleen : « De aanwending van bijzondere opsporingstechnieken vervat in de vertrouwelijke omzendbrief van 24 april 1990 is mogelijk in het domein van de proactieve recherche. De principes en werkwijzen in deze omzendbrief blijven daarbij onverminderd van toepassing. »
De specifieke doelstellingen van de proactieve recherche kunnen het gebruik van bepaalde bijzondere opsporingsmethoden rechtvaardigen. De wetgeving die deze mogelijkheid regelt, moet evenwel strenger zijn dan voor het reactieve onderzoek en steeds de voorafgaande toestemming en de voortdurende controle van de procureur des Konings vooropstellen.
Methoden die de individuele vrijheden ernstig schaden (bijvoorbeeld direct afluisteren of opstellen van camera's in een privé-plaats) zouden enkel toelaatbaar zijn als een magistraat van de zetel die speciaal met deze opdracht is belast, daarvoor toestemming heeft gegeven en verder ook controle blijft uitoefenen. Het openbaar ministerie is te nauw bij de stafvordering betrokken om dit soort beslissingen te kunnen nemen. Bij de reactieve recherche is de onderzoeksrechter met deze opdracht belast (178). Naar analogie daarvan zou voor de proactieve fase een « rechter van het onderzoek » kunnen optreden (179).
Hoewel het niet de taak is van de parlementaire commissie van onderzoek naar de georganiseerde criminaliteit om een algemeen debat te wijden aan de hervorming van de politiediensten of het gerechtelijk apparaat, komt het haar toch toe een aantal vaststellingen te doen en aanbevelingen te verstrekken met betrekking tot de toestand waarin de politie en het gerecht in België verkeren zodat die instellingen de georganiseerde criminaliteit beter kunnen bestrijden. De commissie heeft immers opgemerkt dat van alle politiediensten de rijkswacht thans het best gewapend is op dit vlak en dat in het gerechtelijk apparaat in de enge zin van het woord, het parket veel achterstand heeft opgelopen. Een aantal punten moeten dus aan de orde worden gesteld om die vorm van criminaliteit doeltreffend te kunnen bestrijden, met inachtneming evenwel van de democratische waarden die aan onze rechtsstaat ten grondslag liggen.
Het Belgische politielandschap bestaat thans uit drie politiekorpsen met een algemene bevoegdheid : de gemeentepolitie, de rijkswacht en de gerechtelijke politie bij de parketten. De commissie is van mening dat alle politiediensten van ons land, los van de eventuele hervormingen en van de specialisatie van de verschillende diensten, moeten bijdragen tot de strijd tegen de georganiseerde criminaliteit. Een lid merkt in dit verband op dat alle diensten zich betrokken moeten voelen bij het zoeken naar informatie (180).
De rijkswacht is thans de dienst die het best uitgerust is om de georganiseerde criminaliteit te bestrijden. Zowel de middelen die in de rijkswacht zijn geïnvesteerd als de structuur ervan en de diensten die zijn uitgebouwd, dragen daartoe bij. Op het plaatselijke niveau beschikt de rijkswacht over 423 brigades. Hoewel die brigades vooral de basispolitiezorg voor hun rekening nemen, bekleden zij een strategische plaats bij het inwinnen van inlichtingen ten behoeve van het gerecht omdat zij het terrein goed kennen en heel wat contacten onderhouden met de bevolking. Het belangrijkste gerechtelijk werk wordt uitgevoerd door de 53 bewakings- en opsporingsbrigades (BOB) die verdeeld zijn over 26 districten. Het hele grondgebied is dus ingedeeld volgens een structuur die nagenoeg overeenstemt met de 27 gerechtelijke arrondissementen. « De eigenlijke opsporings- en onderzoekstaken vallen onder de verantwoordelijkheid van de districten (BOB) en brigades » (181). Zij worden hierin bijgestaan door de Districtbureaus der opsporingen, die de informatiestromen organiseren en analyses uitvoeren (de Districtsbureaus der opsporingen beschikken over operationele en strategische analisten).
Op nationaal niveau vervult het Centraal Bureau der Opsporingen dat direct ressorteert onder het algemeen commando een coördinerende, ondersteunende en controlerende rol (met betrekking tot de gerechtelijke diensten van de districten en de BOB) en heeft het een bepaalde verantwoordelijkheid inzake bijzondere opsporingsmethoden en gebruik van de financiële middelen overeenkomstig de ministeriële circulaires over die aangelegenheden (182). Op federaal niveau wordt geen enkel onderzoek gevoerd door het CBO of door enige andere rijkswachtdienst (183). « Inzake lopende onderzoeken beperkt de rol van het federale niveau zich tot een coördinerende en ondersteunende rol t.a.v. de lokale rijkswachteenheden » (184). Het CBO is georganiseerd op basis van een programmastructuur waartoe het programma « criminele organisaties en vermogen » behoort, dat als programma ook de andere programma's ondersteunt. De taken van die programma's bestaan onder meer in het uitvoeren van strategische en operationele analyses, het ondersteunen van de eenheden op basis van de beschikbare expertise, het coördineren van acties op het terrein, het sturen van steuneenheden en het fungeren als aanspreekpunt voor internationale partners. Op nationaal en regionaal niveau beschikt de rijkswacht eveneens over speciale eenheden : het Speciaal Interventie-eskadron (SIE) op het federale niveau en vier Pelotons Protectie - Observatie - Steun - Arrestatie (POSA), die op regionaal niveau georganiseerd zijn. Deze laatste ressorteren vanuit operationeel oogpunt onder het SIE.
Volgens de rijkswacht is het totaal aantal manschappen dat bij de rijkswacht werkzaam is op het gebied van de georganiseerde criminaliteit, als volgt verdeeld (185) :
| BOB | 1 000 |
| CBO | 160 |
| Operationele analisten | 36 |
| Strategische analisten | 50 |
| Speciale eenheden | 300 |
| Brigades | x (186) |
| Totaal | 1 546 + x manschappen |
Zonder uitspraak te doen over de kwaliteit van de personen die er werkzaam zijn, kan men stellen dat de gerechtelijke politie bij de parketten in haar strijd tegen de georganiseerde criminaliteit minder goed uitgerust is dan de rijkswacht. Dit is onder meer toe te schrijven aan het feit dat de organisatie van de gerechtelijke politie sedert 1919, het jaar waarin zij werd opgericht, geen fundamentele wijzigingen heeft ondergaan. Niet alleen is de ondertussen achterhaalde structuur volledig vastgeroest, maar ook hebben andere feiten die het gevolg zijn van de keuze van het misdaadbeleid, de armslag van de gerechtelijke politie beperkt. Het gaat hier met name over de reorganisatie van het commissariaat-generaal of het overbrengen van de Centrale dienst voor de strijd tegen de georganiseerde economische en financiële delinquentie (CDGEFID) naar de Algemene politiesteundienst (APSD). De CDGEFID is trouwens sinds 1 januari 1998 opnieuw overgebracht naar het commissariaat-generaal, dat eveneens werd geherstructureerd (187). Volgens de heer De Vroom, commissaris-generaal, is het een schier onmogelijke opdracht de nationaal en internationaal georganiseerde criminaliteit aan te pakken met een versnippering van de gerechtelijke politie zoals die thans bestaat (188).
De gerechtelijke politie beschikt over een nationale brigade en daarnaast over 22 brigades verspreid over evenveel arrondissementen van de 27 bestaande. Achttien van deze brigades zijn autonoom en staan functioneel en operationeel onder leiding van een hoofdcommissaris. Vier ervan zijn hulpbrigades en hangen af van een « moederbrigade ». Zij liggen in het rechtsgebied van het Hof van Beroep te Luik en worden geleid door een hoger officier. Daar komen nog 4 steunpunten bij die afhangen van de brigades van Brugge, Kortrijk, Aalst en Verviers. Ze zijn volstrekt autonoom en hebben hun plaatselijke reflexen bewaard (188). De brigades zijn gespreid per hof van beroep (Antwerpen : 5; Brussel : 3; Gent : 4 + 3 steunpunten; Luik : 3 + 4 hulpbrigades + 1 steunpunt; Bergen : 3). Wanneer men de lijst opstelt van alle brigades, hulpbrigades en steunpunten zijn alle arrondissementen voorzien, behalve dat van Neufchâteau. De gerechtelijke politie telt in totaal 1 500 ambtenaren. « De mobiliteit van het personeel is bijna onbestaande (189). » « (...). Toch is de gerechtelijke politie door zijn opgesplitste en gecompartimenteerde organisatie helemaal geen federaal korps (190). » « De gerechtelijke politie bij de parketten bestaat maar op één enkel niveau als een federaal korps, namelijk dat van de speciale brigade die belast is met de bestrijding van de zware criminaliteit (191). » Het gevolg hiervan is dat er op 22 verschillende manieren een beleid wordt gevoerd naar gelang van de beleidslijnen die de procureurs des Konings uitstippelen.
De speciale brigade voor de strijd tegen de zware criminaliteit staat onder het functioneel gezag van de commissaris-generaal en onder de directie van een nationaal magistraat. Deze brigade heet ook « 23e brigade » of « nationale brigade » en is een operationele steunbrigade. De drie belangrijkste sectoren waarin ze bedrijvig is, zijn : illegale drugshandel, groot banditisme en terrorisme. In overleg met de nationaal magistraten wordt het terrorisme bij gebrek aan middelen niet meer stelselmatig bestreden. De taak van de nationale brigade bestaat niet alleen in hulp aan de brigades maar ook in het coördineren van onderzoeken die de grenzen van de gerechtelijke arrondissementen overschrijden. In die zin vervult ze een brugfunctie tussen de verschillende brigades (192). De nationale brigade is eveneens bevoegd voor de bijzondere opsporingsmethoden, de controle van de informanten en het beheer van de bijzondere fondsen. Bij het toepassen van de bijzondere opsporingsmethoden, die het optreden van gespecialiseerde eenheden vereisen, beschikt de nationale brigade over een Groep Schaduwing en Observatie (GSO) van 24 personen en een team pseudokopers van 12 personen die zich voltijds met dit soort operaties bezighouden. Binnen het rechtsgebied van elk hof van beroep beschikt de gerechtelijke politie eveneens over vijf ROTOR-groepen voor het toepassen van de bijzondere opsporingsmethoden, maar dat personeel vervult geen voltijdse opdracht in dit verband.
De 23ste brigade zou 70 personeelsleden moeten tellen, doch telt er thans niet meer dan 60 wegens het systeem van detacheringen dat bij de gerechtelijke politie toegepast wordt (193). Van die 60 personen zijn er 20 die de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit centraliseren bij de nationale brigade. Tevens voert zij onderzoeken uit voor het Hof van Cassatie of in zaken van pedofilie, hormonen, sekten, waardenvervoer of drugshandel op grote schaal. Toch dient men vast te stellen dat « die brigade haar werk eigenlijk niet aankan door de algemene organisatie van de gerechtelijke politie, die aan een globale herziening toe is » (194).
Wat betreft de wetenschappelijke politie die voor de gezamenlijke politiediensten werkt, kan de gerechtelijke politie niet alleen rekenen op het Nationaal instituut voor criminalistiek en criminologie (NICC) maar beschikt ze ook over regionale laboratoria in elk rechtsgebied van de hoven van beroep, 14 plaatselijke laboratoria en 8 steunpunten. Op dit vlak kampt zij in de eerste plaats met personeelsgebrek. De commissaris-generaal beveelt aan de getalsterkte op te voeren van 200 naar 500 specialisten. Een ander probleem is dat sommige eerstelijnsdiensten deze bevoegdheden willen uitoefenen ofschoon zij niet de vereiste opleiding hebben genoten, onder meer als technicus van de plaats van de misdaad.
De taak van de gemeentepolitie is die van een eerstelijnsdienst. Wegens de taken en functies die de gemeentepolitie moet vervullen, is zij een uiterst belangrijke informatiebron voor de gerechtelijke diensten. Aangezien zij ter plaatse werkzaam is en contacten onderhoudt met de bevolking, krijgt zij toegang tot informatie die geen enkele andere dienst kan verkrijgen. De waarde van het speurwerk dat de gemeentepolitie (basispolitie) kan uitvoeren, staat buiten kijf. De gemeentepolitie vervult dus een belangrijke rol in de strijd tegen de georganiseerde criminaliteit. Daar komt nog bij dat tal van gemeentelijke politiekorpsen, vooral in de grote steden, binnen hun rangen efficiënt werkende gerechtelijke brigades hebben opgebouwd.
Men moet dus rekening houden met de gemeentepolitie en de rol die zij kan spelen in de strijd tegen de georganiseerde criminaliteit zoals ook de rijkswachtbrigades dat doen. De gemeentepolitie behoort op gelijke wijze toegang te krijgen tot de politie-informatie en de gespecialiseerde diensten. Behalve wanneer de magistraat die met het dossier is belast, het tegendeel beslist, is er geen enkele reden voorhanden om de gemeentepolitie (of basispolitie) haar dossiers te ontnemen, alleen maar omdat er een gespecialiseerde steundienst optreedt.
Ook al hoeft men het thans bestaande politieapparaat voor de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit niet in zijn geheel te reorganiseren en een « superstructuur » te creëren, toch beveelt de commissie aan twee verschillende diensten op te richten die zich meer bepaald bezighouden met deze vorm van criminaliteit : een steundienst en een operationele dienst (195). Voor de commissieleden is het van essentieel belang dat de diensten belast met het beheer van de informatie gescheiden zijn van de operationele diensten (196). De informatie die van de operationele diensten afkomstig is, moet worden verwerkt door een afzonderlijke dienst die onder het toezicht staat van een magistraat van het openbaar ministerie. Deze steundienst wint informatie in bij alle diensten, beheert deze informatie en geeft ze door aan de bevoegde operationele diensten.
2.4.1. Doorstroming van informatie
« Het zou utopisch zijn te veronderstellen dat informatie systematisch uitgewisseld wordt tussen de verschillende diensten betrokken bij de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit (197). » Het gebrek aan doorstroming van informatie binnen het politieapparaat en de justitie is reeds vaak op de korrel genomen en blijft actueel in de strijd tegen de georganiseerde criminaliteit. Een treffend voorbeeld van het niet-doorgeven van informatie terzake is het rapport 1994 van de rijkswacht over de georganiseerde criminaliteit. Dat rapport is overgezonden aan de nationaal magistraten en aan de rijkswachtdistricten (feed-back), maar niet aan de overige politiediensten, noch aan de CDGEFID noch aan de Cel voor financiële informatieverwerking. « Het jaarverslag 1995 zal ruimer worden verspreid. Alleen technische problemen hebben dat tot nog toe verhinderd (198). »
In de regel « is de doorstroming van informatie wel beperkt tot uitwisseling van concrete en sterk gerichte informatie rond gevallen waarin men beslist heeft samen te werken » (199).
2.4.2. Steundienst inzake georganiseerde criminaliteit
Momenteel zijn de belangrijkste ondersteunende organen de Algemene Politiesteundienst (APSD) en het CBO. De APSD werkt in principe voor alle politiekorpsen. Deze dienst, opgericht bij koninklijk besluit van 11 juli 1994 (Belgisch Staatsblad van 30 juli 1994), beschikt niet over een injunctierecht en de leden blijven verbonden aan hun oorspronkelijk korps. Het CBO werkt voor de rijkswachtorganen binnen een op militaire leest geschoeide hiërarchie. Dat heeft tot gevolg dat het CBO enorme analysemogelijkheden en een onmiskenbare macht heeft, maar anderzijds deel uitmaakt van een voornamelijk operationeel korps.
De minister van Justitie is geen voorstander van de oprichting van een afzonderlijke dienst voor het beheer van de informatie. Volgens hem moet deze dienst nauw betrokken zijn bij de structuur van de politiediensten (200). Ook generaal De Ridder is deze mening toegedaan (201) : hij wil een dienst binnen de nationale politie, samengesteld uit vertegenwoordigers van de diensten die de informatie leveren (202). Commissaris-generaal De Vroom daarentegen meent dat als de informatie bij één dienst wordt ondergebracht, deze onafhankelijk moet staan ten aanzien van alle politiediensten (203).
De commissie heeft vastgesteld dat België, in tegenstelling tot bijvoorbeeld Duitsland en Italië, niet beschikt over een databank inzake georganiseerde misdaad, die door alle politiediensten wordt aangevuld en geraadpleegd. Bovendien heeft de commissie vernomen dat de gangbare strafrechtelijke omschrijvingen in de bestaande databanken onbruikbaar zijn aangezien het concept georganiseerde criminaliteit er niet in voorkomt (204).
De commissie meent dat binnen de huidige structuren nood is aan een specifieke steundienst inzake georganiseerde criminaliteit. Het moet een nationale dienst zijn, die los staat van de operationele diensten en gecontroleerd wordt door de magistratuur. Deze controle kan worden uitgeoefend door de advocaten-generaal die daarvoor worden aangewezen door het college van procureurs-generaal, of door de procureur-generaal die belast is met de georganiseerde criminaliteit (205).
Deze dienst werkt in nauwe samenwerking met alle politiediensten maar voert zelf geen operationele opdrachten uit : zijn taak bestaat erin de informatie van de verschillende diensten te verzamelen en te analyseren. Met diensten bedoelen wij in dit geval niet alleen politiediensten. De strijd tegen de georganiseerde criminaliteit vereist een geïntegreerde aanpak en de uitwisseling van informatie tussen alle bestuurlijke diensten (Bijzondere Belastinginspectie, Sociale Inspectie, Douane, enz.), gerechtelijke diensten en politiediensten. De steundienst inzake georganiseerde criminaliteit moet op ieder ogenblik toegang hebben tot alle informatie die zij nuttig acht voor de bestrijding van criminele organisaties.
Voor de goede werking van zo'n ondersteunend orgaan is het onontbeerlijk dat de diensten die de informatie leveren een absolute loyauteit en vertrouwen aan de dag leggen (206). Alle politiediensten en magistraten moeten op deze steundienst en zijn databanken een beroep kunnen doen op een manier die de wetgever nog moet vaststellen. De steun bestaat concreet in het ter beschikking stellen van misdrijfanalyses en van expertise.
2.4.3. Behandeling van de informatie
De commissie is het eens met de Dienst voor het strafrechtelijk beleid wanneer deze wijst op de problemen die gepaard gaan met misdrijfanalyse : « (...) de bepaling van de gegevens die geanalyseerd zullen worden, de wijze waarop ze verzameld worden, de wijze waarop ze geanalyseerd worden, de doeleinden van de aanwending en de controle op aanwendingen worden in het ontwerp-actieplan als essentiële thema's beschouwd, die dringend uitgeklaard moeten worden en essentieel onze democratie raken » (207).
Volgens professor Kellens bestaat misdrijfanalyse uit systematisch onderzoek naar de modus operandi , de netwerken, de circuits (208). Deze analyse bevat drie elementen (209) : 1) de analyse van misdrijven gepleegd in het verleden; 2) de analyse van het lopend onderzoek naar recent gepleegde misdrijven; 3) strategische analyse gericht op de toekomst. Deze drie elementen maken in de praktijk deel uit van de concepten strategische en operationele analyse. Men beschikt in België evenwel niet over een duidelijke definitie van het concept misdrijfanalyse, hetzij strategisch hetzij operationeel.
De CDEGEFID beschouwt de misdrijfanalyse als een « technische mogelijkheid om een gerechtelijk dossier te visualiseren, samen te vatten en de aangewezen operationele strategie te bepalen (210) ». Volgens deze definitie heeft de CDGEFID tot nu toe slechts twee misdrijfanalyses uitgevoerd, die meer dan 1 000 werkuren hebben gekost (van één persoon).
Volgens de rijkswacht bestudeert de strategische analyse de ontwikkeling van een fenomeen en de efficiëntie van het gevoerde beleid, terwijl de operationele analyse tot doel heeft criminele organisaties, misdadigers en hun vermogen op te sporen (211).
De eerste strategische analyse van de criminaliteit dateert van 1992, wat in de lijn ligt van de andere landen. Na de demilitarisering is de rijkswacht begonnen met de analyse van de georganiseerde criminaliteit en heeft ze dit bovenaan de prioriteitenlijst geplaatst. De keuze was ingegeven door twee redenen : « allereerst, doordat een aantal fenomenen in aanmerking werden genomen waarin de georganiseerde criminaliteit een belangrijke rol speelt (...). Ten tweede, door georganiseerde criminaliteit als een domein te beschouwen dat doorheen tal van fenomenen loopt en dus apart van de prioritaire fenomenen dient te worden bestudeerd » (212). De criteria voor deze « prioriteitstelling » waren het resultaat van een « bevraging van sleutelfiguren binnen de rijkswacht en van een analyse van officiële documenten van de regering » (213). Het Parlement is van deze prioriteitstelling op de hoogte gebracht in de beleidsnota's voor 1995, 1996 en 1997.
Momenteel is per rijkswachtdistrict een persoon deeltijds bezig met de strategische analyse. De gerechtelijke politie beschikt over een vaste analysestructuur samengesteld uit officieren-projectleiders. Het is niet duidelijk om welk soort analyse het gaat, maar de eerste misdrijfanalisten hebben net een opleiding in Nederland achter de rug (41). Aan de School voor criminologie wordt thans wel een cursus « misdrijfanalyse » gegeven.
Volgens de rijkswacht heeft de operationele analyse tot doel criminele organisaties, misdadigers en hun vermogen op te sporen (214).
De operationele analyse bij de rijkswacht bestaat sedert 1989. Naast de operationele analysten in de districten beschikt de rijkswacht bij het CBO over drie voltijdse operationele analisten. Zij verrichten hun analyse op basis van hun programma en het programma « criminele organisaties en vermogen » wordt gebruikt voor de synthese van die programma's maar ook van de plaatselijke analyses. De rijkswacht verklaart in Europa toonaangevend te zijn inzake operationele misdrijfanalyse; zij is voorzitter van de Interpol-werkgroep en verzorgt opleidingen ten behoeve van het buitenland (215).
Bij de gerechtelijke politie worden de projectleiders van de permanente analyse sedert kort bijgestaan door operationele analisten (216).
In haar actieplan tegen de georganiseerde criminaliteit beveelt de regering op het stuk van analyse aan dat het wetenschappelijk onderzoek wordt verricht door daartoe opgeleide deskundigen die onafhankelijk van de politiediensten werken. Dat zulks noodzakelijk is, blijkt ook uit de verzoeken van de politiediensten die, zoals de rijkswacht, vragen dat wetenschappelijke kringen onderzoek verrichten naar de banden tussen economische sectoren en georganiseerde criminaliteit (216). De Dienst voor het strafrechtelijk beleid beveelt aan dat die taak wordt opgedragen aan het wetenschappelijk personeel van het Nationaal Instituut voor Criminalistiek en Criminologie in plaats van aan « externe » instituten, gelet op het gevoelige karakter van bepaalde gegevens (217). Dit alternatief vergt een investering in mensen en materiaal bij het NICC.
Procureur-generaal Van Camp (thans emeritus) beveelt op zijn beurt de oprichting aan van een strategisch platform, een soort « task force » om analyses uit te voeren. Hoewel misdaadanalyse niet tot de taken van het parket behoort (218) (het is daartoe niet opgeleid en beschikt al evenmin over de middelen), mag het ook niet zo zijn dat de politie volledig autonoom kan optreden. De politie moet onder het toezicht staan van de parketten en de onderzoeksrechters. Volgens procureur-generaal Van Camp is de ideale oplossing een federaal multidisciplinair platform waarop de nationaal magistraten, de procureurs-generaal en de Staatsveiligheid een beroep kunnen doen voor analyses (219).
Administrateur-generaal van Lijsebeth merkt op dat de Staatsveiligheid analyses uitvoert en niet alleen n.a.v. specifieke feiten, maar dat die analyse niet beschouwd mag worden als een totaalanalyse van de georganiseerde criminaliteit in België. In tegenstelling tot wat de procureur-generaal van Antwerpen heeft beweerd, is « de Veiligheid van de Staat slechts een van de diensten die zich met die materie bezighoudt. Wanneer de informatie verband houdt met gerechtelijke dossiers, zal de evaluatie, de analyse uiteindelijk moeten plaatsvinden op het niveau van het openbaar ministerie. Ik zie geen andere mogelijkheid » (220).
2.4.4. Opvatting van de commissie
De commissie is van oordeel dat de misdaadanalyse van cruciaal belang is in de strijd tegen de georganiseerde criminaliteit. Het is evenwel noodzakelijk dat de informatie verwerkt wordt met inachtneming van de waarborgen die onze rechtstaat biedt. Het is in dit geval absoluut noodzakelijk dat misdaadanalyse en strafrechtelijk beleid op elkaar zijn afgestemd. Het strafrechtelijk beleid, dat door de gerechtelijke autoriteiten gedefinieerd wordt, moet het terrein van de misdaadanalyse afbakenen. Het is niet de taak van de politiediensten om eigenmachtig de onderwerpen van de misdaadanalyse te bepalen. Mochten ze dat wel doen, dan zou het strafrechtelijk beleid beperkt blijven tot het opsporingsbeleid van de politie.
De commissie is van mening dat de informatieverwerking op grote schaal niet op autonome wijze mag worden uitgevoerd. Dat moet onder het daadwerkelijke toezicht van een magistraat geschieden. Deze moet niet alleen een algemene controle uitoefenen maar moet ook toestemming geven om de informatie door te spelen naar de dienst die hij aanwijst met het oog op een operatie op het terrein (221). Teneinde deze controle doeltreffend te maken, kan de Commissie aanbevelen de criminele analyse toe te vertrouwen aan een steundienst die onafhankelijk van de politiekorpsen werkt. Men zou een nationale dienst belast met de criminele analyse in het leven moeten roepen waarnaar de analisten werkzaam bij de politie of de rijkswacht worden overgeplaatst. Deze steundienst zou zo gestructureerd worden dat de onderscheiden juridische en politieke verantwoordelijken er zeggingschap zouden hebben, namelijk de parketten, het College van procureurs-generaals, de nationaal magistraten en de minister van Justitie.
Het is van het allergrootste belang dat bij de vastlegging van een wettelijk kader voor het beheer van de informatie duidelijk bepaald wordt wat de betekenis is van de gebruikte begrippen. Dat geldt specifiek voor de begrippen harde informatie, zachte informatie, relevante informatie, informatie van bestuurlijke of gerechtelijke aard (of nog proactiviteit, proactief onderzoek, proactieve aanpak, project of operatie).
Zachte informatie
Zachte informatie wordt door de werkgroep georganiseerde criminaliteit bij het ministerie van Justitie thans gedefinieerd als « alle informatie die niet geregistreerd is in een proces-verbaal. Het zijn doorgaans gegevens die niet « vaststaan » als dusdanig of die bijvoorbeeld niet kunnen worden vrijgegeven zonder de informanten of de bron in gevaar te brengen. Het betreft doorgaans niet-geverifieerde en niet-bevestigde gegevens » (222).
Volgens de Dienst voor het strafrechtelijk beleid is zachte politie-informatie te definiëren als « politiële informatiegegevens die niet « hard gemaakt » worden noch vertaald worden in strafrechtelijke omschrijvingen » (223) ».
De zachte informatie van de rijkswacht wordt thans verwerkt met behulp van de « Megasys »-software die ontwikkeld is door haar eigen diensten en gebruikt wordt op districtsniveau en op het CBO. Die gegevens worden eveneens gebruikt door de operationele analisten van de eenheden voor het jaarlijks onderzoek. Binnenkort zal de zachte informatie verwerkt worden door het geïntegreerd systeem « Vidock », waarvan de aankoop en de ontwikkeling overwogen wordt door de federale politiediensten De Commissie stelt vast dat er geen georganiseerd toezicht bestaat vanwege de magistratuur op het gebruik van de zachte informatie.
Harde informatie
In tegenstelling tot de zachte informatie is de harde informatie voor de minister van Justitie alle informatie die geregistreerd is in een proces-verbaal. (224).
Volgens de Dienst voor het strafrechtelijk beleid is de harde politie-informatie of de politiële gerechtelijke informatie te definiëren als « politiële informatiegegevens die « hard gemaakt » worden en opgetekend worden in een proces-verbaal dat een strafrechtelijke tenlastelegging bevat » (225).
Het doel van de harde informatie (in de geautomatiseerde systemen) is volgens de rijkswacht « het ondersteunen van de onderzoeksfunctie bij het ophelderen van specifieke misdrijven en/of het ondersteunen van de controlefunctie door de politie in uniform. Deze systemen zijn in essentie reactief en feitgericht. » (226) Ze zijn dus vooral nuttig voor de registratie van de opgespoorde criminele organisaties (en minder voor de opsporing ervan).
Deze gerechtelijke informatie wordt in de APSD gecentraliseerd op de gegevensbank « Polis » waarin de drie algemene politiediensten gegevens invoeren.
Zelfs al merkt de minister van Justitie op dat de definities die hij nu geeft, nog kunnen wijzigen, onder meer op grond van het rapport van de parlementaire Senaatscommissie van onderzoek naar de georganiseerde criminaliteit in België mag men nu al aannemen dat die bepalingen een functionele definitie niet overbodig maken. De voorwaarden waaraan bij het opstellen van een proces-verbaal moet worden voldaan, moeten worden gedefinieerd, alsook de informatie die in een proces-verbaal moet worden opgenomen en er moet ook worden bepaald wie beslist over de aard van de informatie, met andere woorden of het om harde dan wel om zachte informatie gaat.
2.5.1. Gebruik van bijzondere opsporingsmethoden
Voor de commissie is het de vraag of de bijzondere opsporingsmethoden en de proactieve recherche voorbehouden dienen te worden tot een aantal politieagenten of politiediensten en zo ja, onder welke voorwaarden. Alvorens daarop in te gaan, neemt de commissie op dit punt de aanbevelingen over van de commissie-Van Traa : « In de democratische rechtsstaat vraagt elk optreden van bestuur, justitie en politie een zo precies mogelijke wettelijke grondslag. Bij de toepassing van strafrecht en strafvordering binnen de democratische rechtsstaat kan het doel de middelen niet heiligen. (...) Regeling van de opsporingsmethoden is noodzakelijk, zowel naar inhoud als naar procedure en controle. Het gaat niet alleen om de vraag wat er mag, maar ook om de vraag hoe toezicht en gezag worden uitgeoefend (...) Alle opsporingshandelingen dienen te worden verricht onder het gezag van het openbaar ministerie. Er kan geen eigen domein voor politie of andere opsporingsdiensten bestaan. » (227)
Theoretisch bestaan er vier structurele mogelijkheden (228) : 1. alle leden van de politie worden betrokken bij de (operationele) strijd tegen de georganiseerde criminaliteit, dus ook bij de bijzondere opsporingsmethoden en de proactieve recherche; 2. alle leden van de politie worden betrokken bij de (operationele) strijd tegen de georganiseerde criminaliteit, dus ook bij de bijzondere opsporingsmethoden maar niet bij de proactieve recherche, die alleen door een gespecialiseerde dienst mag worden uitgevoerd; 3. alle leden van de politie worden betrokken bij de (operationele) strijd tegen de georganiseerde criminaliteit, doch daar horen niet bij de bijzondere opsporingsmethoden, noch de proactieve recherche, die alleen door een gespecialiseerde dienst kunnen worden uitgevoerd; 4. de strijd tegen de georganiseerde criminaliteit wordt alleen door een gespecialiseerde dienst, een elitekorps, uitgevoerd, die over de nodige technische middelen beschikt.
Gesteld dat een lokale eenheid, meer bepaald de gemeentepolitie, thans vraagt om bijzondere opsporingsmiddelen, dan moet zij een beroep doen op gespecialiseerde eenheden : SIE en POSA van de rijkswacht of de GSO en de ROTOR-groepen van de gerechtelijke politie. Alleen deze diensten beschikken over de middelen om deze ingewikkelde en kostbare opsporingsmethoden toe te passen. De plaatselijke diensten geven alleen de aanzet tot het gebruik van deze opsporingsmethoden. Door zijn richtlijn van 21 februari 1997 betreffende een betere samenwerking en coördinatie tussen de politiediensten op het stuk van de opdrachten van gerechtelijke politie heeft de minister van Justitie de specialisatie van deze twee diensten (rijkswacht en gerechtelijke politie) willen bevorderen. Hij heeft ze meer bepaald belast met de strijd tegen de georganiseerde criminaliteit (229).
Het SIE is opgeleid in het gebruik van observatie- en infiltratietechnieken en kan beschikken over de volgende apparatuur : beeldregistratieapparatuur, explosieven-sweeping, audio-sweeping, geluidopname, telefoonbewaking, metaaldetectoren.
De POSA-eenheden van hun kant zijn opgeleid in het gebruik van observatietechnieken doch niet van infiltratietechnieken en beschikken over de volgende apparatuur : beeldregistratieapparatuur, opstellen telefoonbewaking, metaaldetectoren.
Het optreden van de bijzondere eenheden gebeurt naar gelang van de feiten of omstandigheden die het gebruik van bijzondere opsporingsmethoden en -middelen nodig maken, die de normaal door andere eenheden gebruikte middelen niet beheersen. De bijzondere eenheden treden uitsluitend op ter ondersteuning van de territoriale eenheden doch nooit op eigen initiatief. De territoriale eenheden zijn evenwel verplicht een beroep te doen op de bijzondere eenheden bij gijzelneming, ontvoering en bij vraag om losgeld. Het CBO beheert de verzoeken tot inschakeling van de bijzondere eenheden van de rijkswacht. De territoriale eenheid die ondersteuning krijgt, behoudt de operationele leiding over de operatie. Bijgevolg moet zij instructies geven en constant toezien op de regelmatigheid en de wenselijkheid van de operaties zonder zich evenwel in te laten met de toepassing van de bijzondere opsporingsmethoden. Van haar wordt een reactie verwacht alleen wanneer zij vaststelt dat er onregelmatigheden worden gepleegd. Volgens een eigen circulaire daarentegen, moet de rijkswacht in zo'n geval aan het dossier verderwerken wanneer zij de gemeentepolitie ondersteunt (230).
2.5.2. Opvatting van de commissie
De commissie is van mening dat alle operationele diensten moeten meewerken aan het verzamelen van informatie, maar dat de bijzondere opsporingsmethoden moeten voorbehouden blijven aan een nationale dienst ad hoc , die verantwoordelijk is voor de toepassing ervan. Ook professor Fijnaut is die mening toegedaan en verklaart voorstander te zijn van de oprichting van een hoog gekwalificeerd politieorgaan (elitekorps) zoals dat in Nederland thans reeds bestaat, om de bijzondere opsporingsmethoden toe te passen (231). Ook volgens de procureurs des Konings moet een nationale dienst toezien op de operationele aspecten van de onderzoeken inzake georganiseerde criminaliteit (232).
Deze operationele dienst zou onder controle moeten staan van de nationaal magistraten of eventueel van een federaal parket (cf. infra) (233). Het gebruik van bijzondere opsporingsmethoden en de proactieve recherche uitsluitend toestaan aan een enkele dienst of gespecialiseerde eenheid zal enerzijds de controle op deze zaken vereenvoudigen en anderzijds het risico beperken dat misdaadorganisaties de politiediensten infiltreren en contrastrategieën ontwikkelen.
Deze dienst zou moeten werken in overleg met de lokale diensten die het dossier blijven beheren. De bijzondere eenheid treedt alleen op als (operationele) steun. De betrekkingen tussen deze gespecialiseerde dienst en de algemene diensten die er een beroep op doen, moeten de kenmerken dragen van een partnerschap. Dit partnerschap behoort de algemene diensten ertoe te brengen een beroep te doen op deze gespecialiseerde dienst zodra zij dat nodig achten. Ontoelaatbaar is dat de politiediensten het verbod omzeilen om een proactieve recherche in te zetten en/of bijzondere opsporingsmethoden toe te passen buiten het wettelijk kader dat gecreëerd zal worden (bijvoorbeeld door een « preproactieve » recherche aan te vatten). In dat opzicht behoort de wetgever algemene principes neer te leggen die het gebruik van de bijzondere opsporingsmethoden en het uitvoeren van de proactieve recherche regelen en de terminologie ervan vast te stellen.
De oprichting van een gespecialiseerde dienst voor de bijzondere opsporingsmethoden vereist dat rekening wordt gehouden met een aantal elementen om de degelijke werking ervan te waarborgen en mogelijke ontsporingen te voorkomen. Commissaris-generaal De Vroom (234) heeft erop gewezen dat de supergespecialiseerde ambtenaar onmisbaar wordt en dat hij geregeld moet worden afgelost, zoniet is hij niet meer te controleren. Men dient derhalve twee zaken af te wegen : enerzijds moet men de ervaring verworven in een groep kunnen behouden en anderzijds moet men een systeem van personeelsaflossing invoeren. Wie te lang in contact blijft met het misdaadmilieu, loopt een grotere kans op ontsporingen (235). Bij het aflossen van het personeel dient men er dus voor te zorgen dat de slagkracht van de dienst verzekerd is, dat de dienst volkomen integer blijft, maar ook dat de infiltranten elders aan de slag kunnen.
Wat betreft de personen die werken in deze gespecialiseerde dienst, wijst de commissie op het belang van selectie en opleiding van undercoveragenten alsook op het psychologisch profiel van deze personen. Ook vindt de commissie het noodzakelijk via adequate ondersteuning tegemoet te komen aan de moeilijkheden die deze agenten kunnen ondervinden in hun sociaal leven en hun gezinsleven wegens hun activiteiten.
Deze operationele dienst moet nauw samenwerken met de steundienst die zorgt voor het samenbrengen en verwerken van de informatie in de strijd tegen de georganiseerde criminaliteit. De betrekkingen tussen deze twee organen het ene ondersteunend, het andere operationeel moet veeleer gebaseerd zijn op samenwerking en interactiviteit dan op een hiërarchische structuur.
2.5.3. Bijzonder gerechtelijk toezicht op de bijzondere opsporingsmethoden
De controle die moet worden uitgeoefend op het gebruik van de bijzondere opsporingsmethoden en de proactieve recherche doet problemen rijzen. De commissie is er zich van bewust dat er nood is aan een wet die de bijzondere opsporingsmethoden en het proactief optreden regelt, maar meent dat die het principe moet huldigen dat deze methoden alleen met de toestemming van een magistraat en onder zijn toezicht uitgevoerd mogen worden.
Het gebruik van bijzondere opsporingsmethoden in de proactieve fase van een onderzoek is een buitengewoon delicate zaak. In de reactieve fase is de onderzoeksrechter bevoegd om het gebruik van bijzondere opsporingsmethoden toe te staan en te controleren. Wegens de definitie van het proactief optreden in het Belgisch recht maakt dat proactief optreden deel uit van het opsporingsonderzoek kan de onderzoeksrechter geen rol spelen aangezien de zaak niet bij hem aanhangig is. Het parket van zijn kant is te zeer betrokken bij de vervolging om zelf die controle uit te oefenen. De commissie vraagt zich trouwens af of enkel het openbaar ministerie verantwoordelijk moet zijn voor het geven van de toestemming om bijzondere opsporingsmethoden toe te passen, gelet op de gevolgen die deze methoden hebben voor de fundamentele vrijheden van het individu (236).
De commissie acht het in dit verband nuttig dat voor de bijzondere opsporingsmethoden die een aanzienlijke bedreiging uitmaken voor de fundamentele rechten en vrijheden een bijzonder gerechtelijk toezicht wordt georganiseerd. Dit kan bijvoorbeeld bestaan in het aanstellen van een « rechter van de recherche » of van een « rechter van de opsporingsmethoden » die tot taak heeft het gebruik van de bijzondere opsporingsmethoden in de proactieve fase te controleren. Het gebruik van het begrip « rechter van het onderzoek » lijkt moeilijk, zowel wegens de inhoud die dat begrip gewoonlijk heeft als op grond van het feit dat men zich niet in de fase van het gerechtelijk onderzoek bevindt. Het zou kunnen gaan om een rechter aan wie deze functie gedelegeerd wordt, ofwel om een nieuwe instantie die bovenop de bestaande structuur komt, ofwel om de aanstelling van twee nationaal rechters van de recherche, de ene Franstalig, de andere Nederlandstalig.
Georganiseerde criminaliteit is zelden een puur nationale aangelegenheid. Dit betekent dat internationale samenwerking in de bestrijding ervan meer dan ooit noodzakelijk is. Het belang van een goed functionerende internationale politiële samenwerking kan in dat kader dan ook niet worden onderschat (237).
In steeds meer internationale gremia (238) wordt aandacht besteed aan de internationale politiële samenwerking en worden mogelijkheden voor gegevensuitwisseling en andere vormen van bijstand uitgewerkt.
Deze evolutie naar meer en betere samenwerking heeft zijn repercussies op het nationaal vlak. Om de steeds groeiende mogelijkheden van politiële samenwerking ten volle te kunnen benutten, is het noodzakelijk om ook op nationaal niveau de nodige maatregelen te nemen. Een efficiënte en controleerbare samenwerking vereist immers een aangepaste interne structuur die toelaat op een eenvormige wijze verzoeken tot hulp aan buitenlandse autoriteiten over te zenden of te beantwoorden.
B. Een centraal invalspunt en verschillende politiediensten
1. De algemene politiesteundienst
Internationale politiesamenwerking en samenwerking in strafzaken in het algemeen is nog steeds op een intergouvernementele leest geschoeid. Dit betekent dat elke Staat in beginsel zelf bepaalt op welke manier een vraag tot samenwerking het best wordt beantwoord of geformuleerd. Internationale organisaties zijn er dus in essentie niet om zelf onderzoek in te stellen doch enkel om de samenwerking te bevorderen en te stimuleren.
Niettemin worden aan de leden of lidstaten van verschillende internationale organisaties toch een aantal richtlijnen gegeven die betrekking hebben op de interne organisatie en die voor een degelijke internationale politiële samenwerking belangrijk worden geacht.
Een van de richtlijnen voor de betrokken Staten is de oprichting van een nationaal centraal contactpunt vanwaar verzoeken tot politiële hulp kunnen verstuurd of ontvangen worden. Het wordt immers als een belangrijk voordeel gezien dat buitenlandse correspondenten niet vertrouwd hoeven te zijn met de organisatorische structuur van de Staat waarmee zij samenwerken, maar dat zij slechts één duidelijk identificeerbaar aanspreekpunt hebben waar zij met al hun verzoeken terecht kunnen.
Omgekeerd kan het van belang zijn dat ook de interne politiediensten niet elk voor zich op zoek gaan naar contacten in het buitenland, doch ook via een nationaal aanspreekpunt hun verzoeken aan het buitenland kunnen uitsturen.
Dergelijke structuur werd voor het eerst op grote schaal opgezet binnen Interpol. Artikel 31-33 van het Statuut van Interpol bepaalt immers dat elk land van wie een politiedienst lid is van Interpol overgaat tot de oprichting van een Nationaal Centraal Bureau (NCB). Dergelijk bureau moet zorgen voor de verbindingen met de diverse nationale diensten, met de centrale bureaus van andere landen en met het secretariaat-generaal in Lyon. Rechtstreekse contacten tussen politiediensten kunnen echter wel, voor zover het Nationaal Centraal Bureau achteraf in kennis wordt gesteld van de gegevensuitwisseling (239).
In landen waar verschillende politiediensten naast elkaar bestaan, is de oprichting van een nationaal bureau dat de verschillende politiediensten naar het buitenland toe kan vertegenwoordigen, geen eenvoudige zaak. Tot in 1994 werd de rol van het Nationaal Centraal Bureau van Interpol waargenomen door het Commissariaat-generaal van de Gerechtelijke Politie bij de Parketten.
Bij koninklijk besluit van 11 juli 1994 (240) werd evenwel de Algemene Politiesteundienst (APSD) opgericht met als één van haar afdelingen de afdeling « internationale politiesamenwerking » (241). Deze afdeling heeft als opdracht (artikel 4, § 1) :
1º een voor alle algemene politiediensten gemeenschappelijk aanspreekpunt te vormen voor alle buitenlandse correspondenten;
2º de activiteiten van de onder haar ressorterende diensten te coördineren;
3º de vertegenwoordiging van de algemene politiediensten als geheel in het buitenland te organiseren;
4º de politiediensten op de hoogte te brengen van de gemaakte afspraken en de inlichtingen die hen aanbelangen;
5º deel te nemen aan de voorbereiding van akkoorden over internationale politiesamenwerking;
6º ervoor te waken dat de in uitvoering van internationale politiële samenwerkingsakkoorden opgerichte of nog op te richten contact- en coördinatiepunten hun taak vervullen ten bate van de algemene politiediensten.
Zodoende werd één nationaal invalspunt voor politiële samenwerking gecreëerd dat expliciet bevoegd werd om de drie algemene politiediensten te vertegenwoordigen. In het licht van nieuwe internationale ontwikkelingen waaronder de ratificatie door België van de Schengenuitvoeringsovereenkomst van 19 juni 1990(SUO) (242) werd de oprichting van deze afdeling immers raadzaam geacht.
Deze afdeling kon immers ook de functie vervullen van de « met de internationale politiesamenwerking belaste centrale autoriteit » zoals bedoeld in artikel 39.3. SUO. Dit artikel voorziet immers in de tussenkomst van een dergelijk centraal orgaan bij het formuleren van internationale verzoeken om politiële bijstand en de reacties daarop. Rechtstreekse contacten tussen de politiediensten blijven echter mogelijk ingeval niet tijdig via de centrale autoriteit wordt gewerkt, voor zover de verzoekende politieautoriteit a posteriori de centrale autoriteit in de aangezochte staat op de hoogte stelt van het rechtstreekse verzoek.
Zodoende werd besloten om de internationale politiesamenwerking in één coördinatiestructuur samen te bundelen waardoor het commissariaat-generaal van de gerechtelijke politie bij de parketten haar rol als Nationaal Centraal Interpolbureau verloor. Onder de afdeling internationale samenwerking van de APSD ressorteren onder meer het Nationaal Bureau Interpol, de dienst Europol (230) en liaisonofficieren, de dienst Sirene, de dienst Internationale Berichtenbehandeling en een dienst Europese Ondersteuning (artikel 4, § 2) (243).
Aangezien slechts één nationaal invalspunt ontoereikend en onaangepast bleek om het internationaal politieel gegevensverkeer in de grensregio's te kanaliseren, werd, ter uitvoering van artikel 39, § 4, SUO, beslist (244) om in deze regio's een apart invalspunt te creëren, Operationele Invalspunten in de Grensregio's (OIPG) genaamd.
Hoewel zij structureel in rijkswachtdistricten zijn gelokaliseerd, vervullen deze OIPG's, net als de nationale APSD, hun taak ten behoeve van alle algemene politiediensten.
In de praktijk blijken de afdeling Internationale politiesamenwerking van de APSD en de gedecentraliseerde OIPG's niet steeds ten behoeve van elk van de drie politiediensten te kunnen werken en hun coördinatiefunctie naar behoren uit te voeren. De reden daarvoor is dat de verschillende politiediensten in vele gevallen de voorkeur geven aan hun eigen informele informatiecircuits boven de formele tussenkomst van de APSD. Dit betekent dat vele verzoeken tot internationale politiële rechtshulp niet door de APSD gekend zijn omdat zij volledig afgehandeld worden door de betrokken politiedienst zelf (245).
Dit heeft als rechtstreeks gevolg dat het mogelijk is dat elke politiedienst eigen contacten onderhoudt met het buitenland, zodat elke coördinatie in de zaak verdwijnt en de Belgische politiediensten naast elkaar werken. Het spreekt voor zich dat dergelijke situatie, zoals bijvoorbeeld een gecontroleerde levering waarvan de ene politiedienst wel en de andere niet op de hoogte is, volkomen nefast is voor een degelijke internationale samenwerking.
Theoretisch zijn deze rechtstreekse contacten tussen Belgische politiediensten en politiediensten in het buitenland niet steeds expliciet verboden. Zoals boven aangeduid bepalen zowel het Interpolstatuut als de SUO dat rechtstreekse contacten mogelijk blijven, mits a posteriori de centrale autoriteit (246) wordt ingelicht. Soms is de tussenkomst van de nationale centrale autoriteiten wel exclusief. Dit is het geval bij de Europol-Overeenkomst waarin in artikel 4 expliciet gesteld wordt dat de nationale eenheid van Europol (voor België opgenomen binnen de APSD) het enige contact vormt tussen Europol en de bevoegde nationale autoriteiten.
Daarnaast dient ook rekening gehouden te worden met het koninklijk besluit nr. 8 ter uitvoering van de privacywet (247) dat in artikel 1, § 2, onder meer bepaalt dat de politiediensten persoonsgegevens die zij mogen verwerken met het oog op de uitvoering van hun opdrachten van gerechtelijke of bestuurlijke politie, slechts in drie gevallen mogen mededelen aan buitenlandse politiediensten. Dit is in het kader van een door België afgesloten internationaal verdrag, hetzij in het kader van een intergouvernementeel akkoord, hetzij door tussenkomst van een internationale organisatie voor politiële samenwerking ten opzichte waarvan de Belgische openbare overheden en politiediensten verplichtingen hebben. In deze twee laatste gevallen (mededeling in het kader van een intergouvernementeel akkoord of in het kader van Interpol) is de doorgifte van informatie aan het buitenland onderworpen aan een aantal bijkomende voorwaarden, zoals onder meer een journaalplicht (248).
De commissie is van oordeel dat er een aantal conclusies kunnen worden getrokken uit de vaststelling dat er enerzijds een centrale autoriteit is die bevoegd is voor de internationale politiële samenwerking en er anderzijds toch nog veel rechtstreekse contacten bestaan tussen de politiemensen op het terrein in de verschillende landen.
1. In de eerste plaats blijk het naast elkaar bestaan van verschillende politiediensten in dergelijk systeem contraproductief te werken. Het feit dat elke politiedienst, in vele gevallen buiten de APSD om, een eigen samenwerkingskanaal met het buitenland tot stand brengt waarvan de andere politiediensten niet op de hoogte zijn, verhindert een degelijke internationale politiesamenwerking. Het spreekt voor zich dat dit probleem kan worden vermeden indien deze verschillende algemene politiediensten in één geïntegreerde structuur worden opgenomen.
2. Daarnaast is er, los van de verhouding tussen de Belgische politiediensten, de vraag of de tussenkomst van een algemene steundienst als de APSD noodzakelijk is bij de uitwisseling van internationale politiële informatie. In elk geval wordt aangenomen dat de huidige situatie geen voldoening schenkt. Door de grijze zone waarin de internationale rechtstreekse politiesamenwerking buiten de APSD zich thans dikwijls afspeelt, rijzen belangrijke verwikkelingen (249). De controle over opportuniteit en legaliteit van de samenwerking wordt immers vrijwel onmogelijk indien deze samenwerking op puur informele basis is opgevat.
Er dienen dan ook in elk geval een inspanning te worden gedaan om het wettelijk kader van de internationale politiesamenwerking transparanter en beter controleerbaar (bijvoorbeeld via een duidelijk afdwingbare registratieplicht) te maken, ook al verloopt deze samenwerking om een of andere reden niet via de APSD (bijvoorbeeld via de OIPG's) (250). Het spreekt voor zich dat ook in dat geval één geïntegreerde politiestructuur een belangrijk deel van dit controle- en beheersprobleem zou kunnen oplossen.
Het openbaar ministerie heeft in de Belgische strafprocedure een sleutelfunctie.
Aldus heeft het openbaar ministerie in strafzaken tot taak de toepassing van de strafwet te vorderen. Het openbaar ministerie oefent met andere woorden de strafvordering uit, hetgeen impliceert dat het de strafvervolging instelt, dat het de samenstelling van het strafdossier behartigt en waakt over het verloop van de strafrechtspleging en over de uitvoering van de door de rechter uitgesproken straffen of maatregelen. Hier dient aan toegevoegd te worden dat het openbaar ministerie de leiding over de opsporing heeft, hetgeen toelaat dat wordt gewaakt over de doelmatigheid en de rechtmatigheid van de uitvoering van het opsporingsonderzoek (251).
Met name inzake de aanpak van de georganiseerde criminaliteit is dit laatste van groot belang. Bij deze aanpak kunnen immers eventueel zogenaamde « bijzondere » opsporingsmethoden worden ingezet. Gezien het ingrijpend karakter van dergelijke methoden is het noodzakelijk de legaliteit ervan streng te bewaken. Een bespreking van de voor de aanpak van de georganiseerde criminaliteit noodzakelijke politiestructuur en bevoegdheden, impliceert met andere woorden aandacht voor de structuur, de organisatie en het functioneren van het openbaar ministerie.
Het feit dat de parketten van de rechtbank van eerste aanleg in 27 gerechtelijke arrondissementen georganiseerd zijn, vormt een obstakel om een efficiënte strijd tegen de georganiseerde criminaliteit aan te binden.
Deze versnippering, die kenmerkend is voor het gerechtelijk apparaat, bemoeilijkt de communicatie binnen dit apparaat en het wordt bijgevolg moeilijk een band te leggen tussen verschillende dossiers. In die gevallen waarin een dergelijk verband desalniettemin toch wordt vastgesteld, zal daarenboven voor een aanpak van het totale fenomeen een grote wederzijdse bereidheid tot samenwerking aanwezig moeten zijn (252). Dit probleem wordt daarenboven ten aanzien van de bestrijding van de georganiseerde misdaad nog scherper aangevoeld. Het betreft per definitie complexe zaken, die de grenzen van het gerechtelijk arrondissement, het ressort of zelfs het land overschrijden. Procureur-generaal Van Camp verklaarde bij zijn verschijning voor de commissie dan ook onomwonden dat de structuren van onze gerechtelijke arrondissementen niet voldoen om de strijd tegen de georganiseerde misdaad te voeren (253).
Dat het opdelen van België in 27 gerechtelijke arrondissementen een rem kan vormen voor een doelmatig en snel optreden werd tot op zekere hoogte ook door de wetgever erkend. Aldus werd reeds bij de wet van 27 maart 1969 een tweede lid aan artikel 23 van het Wetboek van Strafvordering toegevoegd. Krachtens deze bepaling kan de procureur des Konings ook buiten zijn eigen arrondissement gerechtelijk onderzoek verrichten of gelasten, voor zover hij tenminste van oordeel is dat ernstige en dringende omstandigheden zulks vereisen. De wet Franchimont van 12 maart 1998 tot verbetering van de strafrechtspleging in het stadium van het opsporingsonderzoek en het gerechtelijk onderzoek (Belgisch Staatsblad van 2 april 1998) heeft deze bepaling vervangen als volgt : « De procureur des Konings die binnen die bevoegdheid kennis krijgt van een misdrijf, kan buiten zijn arrondissement alle handelingen verrichten of gelasten die tot zijn bevoegdheid behoren op het gebied van de opsporing of het gerechtelijk onderzoek. Hij stelt de procureur des Konings van het arrondissement waar de handeling verricht moet worden hiervan in kennis. »
Hoewel de nieuwe wet een aanzienlijke versoepeling ten aanzien van de vroegere wettelijke regeling inhoudt, blijven er nochtans 27 parketten van eerste aanleg bestaan. Zoals boven werd aangegeven kan een dergelijke versnippering binnen het gerechtelijk apparaat met name voor het goede verloop van grote, zware, complexe onderzoeken, een ernstige handicap vormen indien er geen degelijke overlegstructuren bestaan. Volledigheidshalve dient hier echter aan toegevoegd te worden dat verschillende procureurs des Konings (met name van Dendermonde, Kortrijk, Tongeren) aan de commissie verklaard hebben de indeling in gerechtelijke arrondissementen niet als een rem op de (grote) onderzoeken te ervaren. De procureurs des Konings te Antwerpen, Turnhout, Dinant en Brugge wezen er de commissie op dat het niet zozeer de territoriale indeling in gerechtelijke arrondissementen, doch wel de ermee samenhangende bevoegdheidsbeperkingen zijn die problematisch zijn. Anderen (onder meer de procureur des Konings van Verviers) stelden dan weer dat het voornamelijk een kwestie van menselijke contacten is die bepaalt of dergelijke arrondissementsoverschrijdende onderzoeken vlot verlopen.
3.1.2. Chronisch personeelstekort
Uit een door de commissie uitgevoerde bevraging van de 27 procureurs des Konings bleek dat verschillende onder hen wezen op een chronische onderbezetting van hun parket (254). Dat is enerzijds het gevolg van de grote beperktheid van de personeelsformatie, doch vloeit deels ook voort uit het niet volledig opgevuld zijn van de voorziene formatie (255).
De problemen in verband met de personeelsformatie leiden ertoe dat vele parketten te maken hebben met een chronische overbelasting. Illustrerend voor deze vaststelling is de brief die de commissie ontving van de procureur des Konings van Verviers. Uit deze brief blijkt dat op zijn parket één magistraat instaat voor volgende materies : banditisme, zware criminaliteit, ordehandhaving in het algemeen, penitentiaire politiek, privé-milities en privé-detectives, wapens en explosieven, telecommunicatie en vrije radio's. Deze substituut heeft daarenboven zoals zijn collega's ook nog de wachtdienst. De conclusie van de procureur des Konings noopt dan ook tot de vaststelling dat de substituut in kwestie zich hoogstens de helft van zijn tijd kan bezighouden met de georganiseerde misdaad.
De voor de commissie afgelegde verklaring van de vroegere Brusselse substituut Coninsx (nu nationaal magistraat geworden) geeft een analoog beeld. Zo is zij als lid van de cel zware criminaliteit en terrorisme belast met hold-ups en terrorisme, moordzaken, openbare orde, politieke misdrijven en drukpersmisdrijven. Daarenboven was ze nog vertrouwensmagistraat voor alles wat gemeen recht en georganiseerde misdaad betreft, hield ze toezicht op de Schengenovereenkomsten en was ze als tweede verantwoordelijk voor gijzelingen en de staat van politiealarm. Hoewel mevrouw Coninsx lid was van een gespecialiseerde sectie, was ze daarnaast nog met een indrukwekkende lijst verantwoordelijkheden belast (256).
Een tweede problematisch aspect met betrekking tot het parketpersoneel betreft de opleiding en de permanente vorming van de magistraten.
Dat er terzake een en ander fout loopt is reeds lang bekend. Zo wees Fijnaut er bijvoorbeeld in 1980 reeds op dat één van de lacunes in de opleiding van de parketmagistraat gelegen is in het onvoldoende zicht op de dagelijkse politiepraktijk en op de problematiek van het politiemanagement (257). Dit is overigens slechts één aspect van een ruim probleem. In het algemeen is het zo dat de (leidinggevende) parketmagistraat geen opleiding op het vlak van beleid krijgt en dat de opleiding in het algemeen teveel op dossierbehandeling is gericht (258).
Met name voor de aanpak van de zware en/of georganiseerde misdaad blijkt dat gebrek aan vorming en opleiding van de parketmagistraten een ernstige hinderpaal te zijn.
Zo wees procureur-generaal Van Camp (thans emeritus) er tijdens zijn uiteenzetting voor de Commissie op dat parketmagistraten niet gevormd zijn voor allerlei betrekkelijk nieuwe fenomenen, zoals bijvoorbeeld de bestrijding van de hormonenmaffia. Tevens zouden sommige parketmagistraten door dat gebrek aan vorming niet altijd precies de proactieve recherche kunnen inschatten. Een dergelijk gebrek aan vorming maakt duidelijk dat het momenteel voor sommige parketmagistraten zelfs als ze het zouden willen de facto moeilijk wordt effectief leiding en sturing aan de politiediensten te geven (259).
Uit de antwoorden van sommige procureurs des Konings kan dezelfde vaststelling worden afgeleid.
Ook de vroegere Brusselse substituut Coninsx wees op een ander nefast gevolg van de gebrekkige opleiding van de parketmagistraten. Zo is zeker in zware, complexe zaken een goede coaching van politiemensen noodzakelijk. Voor deze belangrijke taak zijn de parketmagistraten echter helemaal niet opgeleid (260).
Dat er een acuut gebrek aan opleiding en (permanente) vorming is, werd tevens bevestigd door de door de Commissie uitgevoerde bevraging van de 27 procureurs des Konings. Hieruit bleek dat omzendbrieven van de minister van Justitie, de procureur-generaal (of eventueel van de procureurs des Konings), naast zelfstudie de voornaamste bron van bijscholing en van permanente vorming van de parketmagistraten zijn. Daarnaast bestaan er weliswaar de vormingssessies georganiseerd door het ministerie van Justitie, doch alleen al wegens de onderzetting van de parketten en de daaruit voortvloeiende overbelasting blijkt het vaak niet vanzelfsprekend hieraan te participeren. Hetzelfde geldt a fortiori voor studiedagen, waarbij echter de hoge kostprijs nog een bijkomende remmende factor vormt.
3.1.4. Een al te « receptieve » werkmethode
De parketten van eerste aanleg werken grotendeels receptief-reactief. Zo moet bijvoorbeeld worden vastgesteld dat een parketmagistraat vaak het opsporingsonderzoek, zoals dat door de politiediensten wordt gevoerd, gewoon ondergaat. De sturing en de leiding van het onderzoek gebeurt dus de facto dikwijls door de politiediensten zelf. Hierbij beperkt de parketmagistraat zich tot het afleveren van kantschriften en tot de controle van de legaliteit van de door de politie aangewende opsporingsmethoden. Soms denkt de magistraat met politiediensten mee over de mogelijke onderzoekspistes, doch verder gaat zijn bemoeienis met de opsporing doorgaans niet. Met name ten aanzien van de bestrijding van de georganiseerde misdaad volstaat zo'n receptief-reactieve opstelling niet. In de mate dat bijvoorbeeld bijzondere opsporingsmethoden worden aangewend lijkt het wenselijk dat de parketmagistraten « dichter op de bal zouden spelen ». Deze methoden vereisen immers een direct justitieel toezicht en controle (261).
Bij deze vast te stellen receptieve opstelling van de parketmagistraten komt dat de parketten van eerste aanleg doorgaans zaak-gericht werken, waardoor er (te) weinig aandacht is voor een organisatie-oriëntatie. Hiermee wordt bedoeld dat het parket een dossier voorgesteld krijgt en het vervolgens dat dossier afwerkt, zodat de aandacht beperkt blijft tot het concrete misdrijf dat werd gepleegd en tot de daders die al dan niet gekend zijn en gevat worden. Bij een dergelijke werkmethode gaat er onvoldoende aandacht naar criminele structuren en organisaties, die eventueel achter de concrete misdrijven schuilgaan. Anders gesteld : het systematisch verband tussen een aantal op het eerste zicht banaal lijkende strafbare feiten wordt op deze manier niet opgemerkt, zodat een criminele organisatie die zich met deze feiten bezighoudt ook niet in beeld komt of kan komen (262).
Dit zal des te meer het geval zijn indien deze strafbare feiten in verschillende gerechtelijke arrondissementen worden gepleegd. Men moet immers vaststellen dat er tussen de verschillende parketten van eerste aanleg geen systematische informatie-uitwisseling bestaat, hetgeen op zich onder meer te maken heeft met het gegeven dat niet alle parketten reeds geïnformatiseerd zijn (cf . het volgende punt). Het ligt echter dieper dan dit veeleer technische probleem. Het ontbreken van informatie-uitwisseling vloeit namelijk tevens rechtstreeks voort uit de bij de parketmagistraten heersende mentaliteit (263).
Het gaat overigens niet alleen om informatie-uitwisseling tussen verschillende parketten, doch ook om coördinatie binnen een zelfde parket. Deze al te vaak ontbrekende coördinatie is zeker voor de aanpak van de georganiseerde criminaliteit van vitaal belang. Zo'n coördinatie maakt het immers mogelijk na te gaan of nieuwe, hangende of zonder gevolg geklasseerde zaken geen verband vertonen met de in onderzoek zijnde feiten. Het is dan ook vereist dat de processen-verbaal en de verslagen met betrekking tot deze zaken aan de onderzoekende magistraten worden voorgelegd, hetgeen uiteraard een coördinatie binnen het parket veronderstelt (264).
In het verlengde van dat gebrek aan coördinatie moet worden vastgesteld dat de communicatie binnen een parket te wensen overlaat. Zo moet worden vastgesteld dat er vaak intern geen sprake is van een overleg rond beleidsaspecten, operationele facetten van het werk e.d.m. (265).
Het dient tot slot te worden beklemtoond dat de receptief-reactieve werkmethode en het gegeven dat de aandacht vooral naar de concrete zaak en niet zozeer naar de achterliggende organisatie gaat voor een groot deel het gevolg is van de te grote werklast waarmee de parketmagistraten zich geconfronteerd weten. Dit leidt tot ernstige problemen. De te hoge werklast van de individuele parketmagistraat heeft immers tot gevolg dat het hem vaak aan de nodige tijd, inzichten en wetenschappelijke aanpak zal ontbreken om de complexiteit van de verbanden die binnen de criminele organisaties rijzen te ontwarren (266).
Op de parketten van eerste aanleg bestaat een ernstig tekort aan middelen.
Zo beklemtoonde procureur-generaal Van Camp in zijn aan de Commissie overgemaakte nota dat we in België ondanks de reeds aangebrachte verbeteringen op het vlak van informatica nog in de kinderschoenen staan in vergelijking met bijvoorbeeld Nederland (267). Zoals boven werd aangegeven is dit gebrek aan informatisering één van de oorzaken van het gebrek aan afdoende informatie-uitwisseling tussen de verschillende parketten.
Een ander aspect van het middelenprobleem betreft de gebouwen waarover de parketten beschikken. Zo voldoen een aantal gerechtsgebouwen volstrekt niet aan de vereiste veiligheidsnormen, met name op het gebied van bewaking of infrastructuren. Dit stelt zeker voor de aanpak van de georganiseerde criminaliteit een bijzonder probleem. Het is immers nogal vanzelfsprekend dat verslagen inzake de toepassing van bijzondere opsporingsmethoden, inclusief de proactieve recherche, zo goed als mogelijk beveiligd en opgeborgen moeten worden, hetgeen dus gezien de erbarmelijke toestand van een aantal gerechtsgebouwen niet altijd mogelijk is (268).
In dit licht zou men kunnen denken aan een afzonderlijke behuizing van de parketten, wat de beveiliging zou vergemakkelijken.
Alleen reeds de boven aangegeven chronische onderbemanning van een aantal parketten maakt specialisatie vaak onmogelijk. Zo bleek uit de door de commissie uitgevoerde bevraging van de 27 procureurs des Konings dat het op vele parketten niet mogelijk is een speciale sectie met het oog op de bestrijding van de zware, georganiseerde misdaad op te richten. Dit bleek onder meer het geval bij de parketten te Verviers, Veurne, Tongeren, Aarlen en Eupen.
Voorgaande vaststelling belet overigens niet dat de commissie kon vaststellen dat op een aantal parketten wel een vorm van specialisatie bestaat. Dit is bijvoorbeeld het geval op het parket te Antwerpen. Zo worden er in het arrondissement Antwerpen speciale cellen opgericht telkens wanneer met betrekking tot een bepaalde groep signalen van georganiseerde criminaliteit worden opgevangen. Een concreet voorbeeld is de zogenaamde « Russian Organised Crime-Cel » (ROC-cel). Binnen deze cel, die in 1996 binnen het Antwerpse parket is opgericht, wordt onder leiding van een eerste substituut overleg gepleegd met de magistraten die specifiek belast zijn met dergelijke dossiers inzake witwassen, bedrieglijke bankbreuk, verdovende middelen, mensenhandel, wapentrafieken, hormonen, vervalsingen en smokkel. Daarnaast neemt ook de magistraat die zich bezighoudt met de ambtelijke opdrachten en de uitleveringen aan dit overleg deel (269).
Ook binnen het parket te Brussel bestaat een zekere specialisatie. Zo is er de de facto gegroeide cel « zware criminaliteit en terrorisme », maar geen afzonderlijke cel voor zware georganiseerde criminaliteit. Het betreft een cel van 5 magistraten die samen instaan voor de aanpak van de zware criminaliteit, autozwendel, valsemunterij, enz. (270).
Een ander voorbeeld van specialisatie biedt het parket te Brugge. Hier werd binnen het parket overgegaan tot de creatie van een aantal specialisaties, waarbij bijzondere aandacht gaat naar de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit. Het gaat dan concreet om onderwerpen als mensenhandel, hormonen, financieel-economische delinquentie e.d.m.
Ook binnen het parket te Nijvel is sprake van een zekere specialisatie. Aldus bestaat er binnen dit parket onder meer een sectie groot banditisme, een sectie financiële delinquentie en een sectie mensenhandel.
Sinds 1 oktober 1996 heeft het parket van Charleroi een nieuwe organisatievorm aangenomen met onder meer een afdeling georganiseerde criminaliteit en een economische en financiële afdeling. Deze laatste werkt nauw samen met de afdeling georganiseerde criminaliteit. Deze afdelingen staan onder het toezicht van substituten die voor deze materies een bijzondere belangstelling en competentie aan de dag gelegd hebben. (271)
Volledigheidshalve dient aan het bovenstaande te worden toegevoegd dat niet elke procureur des Konings van oordeel is dat de strijd tegen de georganiseerde misdaad tot de oprichting van een aparte, gespecialiseerde parketafdeling noopt. Zo wees de procureurs des Konings te Veurne er de commissie bijvoorbeeld op dat een dergelijk initiatief enerzijds weliswaar gezien de beperktheid van het kader niet mogelijk is, doch dat dit anderzijds ook niet nodig is. In het algemeen wijst de commissie erop dat precies door het ontbreken van specialisatie en van de nodige technische deskundigheid het fenomeen van de georganiseerde criminaliteit niet wordt geregistreerd en dat daarenboven het risico op procedurefouten zeker in complexe dossiers, zoals dat bij gevallen van georganiseerde misdaad vaak het geval zal zijn toeneemt, hetgeen het vertrouwen van de burger in het gerecht verder kan doen afnemen (272). Bovendien kan het ontbreken van een aanspreekpunt voor het federaal niveau t.a.v. de parketten een handicap zijn voor een landelijk onderzoek.
Het hierboven gestelde probleem van de opleiding met het oog op de ontwikkeling van een zekere beleidsvisie wordt ook ontmoet bij de parketmagistraten op het niveau van de parketten-generaal. Ook hier primeert de dossierbehandeling. Hierbij komt dat noch aan de universiteiten, noch achteraf enige specifieke opleiding wordt gegeven voor het beheren van een grote organisatie (273).
Qua werkmethode dient te worden vastgesteld dat de parketten-generaal ver afstaan van het dagelijkse werkterrein van de magistraten uit de parketten van eerste aanleg (274).
Is het dan te verwonderen dat de wijze waarop het parket-generaal gestalte geeft aan het toezicht over de parketten van eerste aanleg soms aanleiding geeft tot onbehagen ?
Er wordt geklaagd over hiërarchische druk (275), over het opstellen van verslagen, over overdreven formalisme zodat al te veel tijd wordt besteed aan verantwoording en verplichtingen, terwijl er geen ruimte wordt gelaten voor dialoog, voorlichting en vorming (276).
Wellicht is het gebrek aan overleg en dialoog een algemeen verschijnsel bij de Belgische magistratuur : de vorming van jongere magistraten laat te wensen over. Al te vaak worden aan lagere magistraten verwijten toegestuurd voor feiten die louter te wijten zijn aan een lacune in de opleiding, in de permanente vorming of in de voorlichting.
Het overleg tussen de procureur-generaal en de procureurs van zijn ressort is onvoldoende geïnstitutionaliseerd (277).
Wordt soms niet uit het oog verloren dat het openbaar ministerie één orgaan is, waar de hiërarchische overste slechts als primus inter pares leiding en raad geeft, maar waar alle leden eenzelfde verantwoordelijkheid dragen in het kader van de toepassing van de wet ?
Het beklemtonen van gezagsposities werkt de samenwerking en het overleg niet in de hand : dit geldt zowel voor de relaties tussen de parketten-generaal en de parketten als voor de parketten en de opsporingsambtenaren (278).
Er dient echter te worden vermeld dat deze opvattingen niet kunnen veralgemeend worden. Zo worden er in het ressort Antwerpen-Limburg bijvoorbeeld door de procureur-generaal tweemaandelijkse beleidsvergaderingen met de procureurs des Konings en de arbeidsauditeurs belegd. Dergelijke vergaderingen zouden ertoe bijdragen dat in alle openheid en in wederzijds overleg beleidsmatige initiatieven worden ontwikkeld. Tevens zou het moeten leiden tot een responsabilisering van de procureurs des Konings en de arbeidsauditeurs (279), en tot een betere werksfeer waar samenwerking, dialoog en vertrouwen vanzelfsprekend zijn.
In het verlengde van het gebrek aan overleg is het trouwens zo dat de communicatie en de informatie-uitwisseling tussen de parketten-generaal en de parketten van eerste aanleg te wensen overlaat. Aldus blijken enerzijds de richtlijnen en de instructies vanwege de parketten-generaal wel vlot te worden doorgestuurd, doch dient anderzijds te worden vastgesteld dat dit in veel mindere mate geldt voor de zogenaamde « niet-normatieve » informatie. Dergelijke informatie noodzaakt infrastructurele herinrichtingen van de parketten. Ook vanuit de parketten van eerste aanleg naar de parketten-generaal toe blijken er overigens de formeel opgelegde controlestukken buiten beschouwing gelaten communicatiestoornissen te bestaan. Hierbij zou het niet altijd gebruikelijk zijn dat nuttige ideeën nopens de aanpak van bepaalde zaken of nopens de organisatie en de methoden van bepaalde onderzoeken worden uitgewisseld (280).
3.2.3. Specifiek ten aanzien van de georganiseerde criminaliteit
Op het niveau van het parket-generaal te Antwerpen bestaan er specifieke coderingen in verband met de oorsprong van de criminaliteit die op het bestaan van een organisatie wijzen. Het gaat dan concreet om aanduidigen als Balkan, Slavische, Aziatische, Zuid-Amerikaanse, Benelux, enz. Een dergelijke codering maakt het mogelijk alle voorhanden zijnde dossiers (281) naar de oorsprong te groeperen, om aldus een beter overzicht te krijgen. Dit moet dan vervolgens criminele en strategische analyses mogelijk maken (282).
Het is de commissie niet bekend in welke mate een dergelijke procedure ook in andere ressorten wordt toegepast.
Het op lokaal niveau vastgestelde gebrek aan informatisering werkt ook door op het niveau van de ressorten. Ook op de parketten-generaal ontbreekt immers een behoorlijke informatica, zodat zoals reeds werd aangegeven een vlotte informatie-uitwisseling wordt bemoeilijkt en een effectieve sturing door de parketten-generaal van de parketten van eerste aanleg onmogelijk wordt (283).
De wet van 4 maart 1997 voorziet voor de advocaten-generaal in een belangrijke rol bij de noodzakelijke wetenschappelijke en gespecialiseerde ondersteuning van het strafrechtelijk beleid, zoals dat door de minister van Justitie, na advies van het college van procureurs-generaal, wordt vastgesteld en door dat college word geïmplementeerd.
Concreet bepaalt § 4 van het nieuwe artikel 143bis van het Gerechtelijk Wetboek dat het college van procureurs-generaal zich voor de uitvoering van zijn opdrachten kan laten bijstaan door leden van het openbaar ministerie bij de hoven van beroep. Deze magistraten, die verbonden blijven aan hun parket-generaal, krijgen een belangrijke beleidsondersteunende en beleidsvoorbereidende rol toegewezen (284). Hierbij zullen deze advocaten-generaal optreden onder het gezag van de procureur-generaal die territoriaal bevoegd is of die een bepaalde materie in zijn portefeuille heeft en aldus een zekere materiedeskundigheid aan het college van procureurs-generaal verschaffen (285) (286).
Het college van procureurs-generaal, dat sinds de wet van 4 maart 1997 op een wettelijke basis berust, vormt binnen het openbaar ministerie het nationaal overkoepelend orgaan. Het college is samengesteld uit de vijf procureurs-generaal bij de hoven van beroep en heeft, naast het adviseren van de minister van Justitie bij het vaststellen van de richtlijnen van het strafrechtelijk beleid (art. 143ter van het Gerechtelijk Wetboek), krachtens artikel 143bis , § 2, van het Gerechtelijk Wetboek een drievoudige taak.
In de eerste plaats beslist het college over alle maatregelen die nodig zijn voor de coherente uitwerking en de coördinatie van het strafrechtelijk beleid. Ten tweede dient het college te beslissen over de maatregelen die een goede algemene en gecoördineerde werking van het openbaar ministerie beogen. In de derde plaats heeft het college daarenboven de taak de minister van Justitie in te lichten en te adviseren over elke zaak die verband houdt met de opdrachten die aan het openbaar ministerie zijn toevertrouwd.
Het college van procureurs-generaal beslist voor zover het niet gaat om het inlichten van de ministerie van Justite omtrent zaken die verband houden met de aan het openbaar ministerie toevertrouwde opdrachten bij consensus.
Aangezien het vereiste van een consensus een belemmerend effect op de beleidsvoering kan hebben, bepaalt artikel 143bis van het Gerechtelijk Wetboek dat indien het college geen consensus bereikt en indien daardoor de uitvoering van de ministeriële richtlijnen inzake het strafrechtelijk beleid in het gedrang komt, de minister van Justitie de noodzakelijke maatregelen kan nemen met het oog op de gewaarborgde toepassing van dat strafrechtelijk beleid. Dit impliceert dus dat indien het college geen consensus bereikt, maar het om aspecten gaat die de uitvoering van het strafrechtelijk beleid niet in het gedrang brengen, elke procureur-generaal de facto kan optreden volgens zijn opvatting.
Hoewel de vroegere minister van Justitie De Clerck voor het college van procureurs-generaal een voortrekkersrol ziet weggelegd bij de verdere uitbouw , herprofilering en reorganisatie van het openbaar ministerie maakt het voorgaande duidelijk dat het bereiken van dit doel voor een groot deel van de samenwerkingswil van de procureurs-generaal zal afhangen. Dit werd voor de commissie ook bevestigd door procureur-generaal Van Camp. Volgens deze laatste werken de procureurs-generaal tijdens hun beleidsvergaderingen « naar godsvrucht en vermogen » en is het duidelijk dat « les grandes espérances » van het college nog een hele aanpassing en mentaliteitswijziging zullen vergen (287).
Gezien de belangrijke taken die het college van procureurs-generaal kreeg toegewezen rijst de vraag naar de omkadering van dit orgaan. Op dit vlak werd in de wet naast de beleidsondersteunende rol van de advocaten-generaal alleen in een ondersteunend secretariaat voorzien.
Zoals reeds werd aangegeven heeft het college van procureurs-generaal een belangrijke, zij het adviserende, rol bij het bepalen van het strafrechtelijk beleid inzake de bestrijding van de georganiseerde misdaad. Hierbij dient tevens te worden gewezen op een belangrijk initiatief in de richting van een gespecialiseerde, wetenschappelijke ondersteuning van dat beleid.
Zo maakt § 5 van het nieuwe artikel 143bis van het Gerechtelijk Wetboek (288) een portefeuilleverdeling, met bijhorende specialisatie, binnen het college van procureurs-generaal mogelijk. Deze mogelijkheid werd inmiddels door middel van een koninklijk besluit (289) benut. In dit kader is het echter opvallend dat de georganiseerde criminaliteit als zodanig, anders dan bijvoorbeeld in Nederland het geval is, geen specifieke portefeuille vormt. Materies die samen (kunnen) hangen met de zware, georganiseerde criminaliteit werden aldus verdeeld tussen de procureurs-generaal te Gent (terrorisme, grootbanditisme, hormonencriminaliteit), Brussel (financiële, fiscale en economische criminaliteit, corruptie) en Luik (drugscriminaliteit, mensenhandel). Men kan zich afvragen of een dergelijke versnippering van materies wel de meest aangewezen weg is in het raam van een adequate bestrijding van de georganiseerde misdaad.
Een fenomeen als georganiseerde criminaliteit wordt onder meer gekenmerkt door het feit dat het vaak om onderzoeken zal gaan die de grenzen van het gerechtelijk arrondissement, het ressort of zelfs het land overstijgen. Dit roept de vraag op van de coördinatie van dergelijke onderzoeken. Centraal hierbij staat het optreden van de nationaal magistraat.
De nationaal magistraten hebben krachtens het nieuwe artikel 144bis van het Gerechtelijk Wetboek een dubbele taak. In de eerste plaats zorgen ze, in overleg met één of meer procureurs des Konings, voor de coördinatie van de uitoefening van de strafvordering en voor de vergemakkelijking van de internationale samenwerking. In dit kader kunnen ze indien dit noodzakelijk is en na de territoriaal bevoegde procureur-generaal te hebben ingelicht (en behoudens diens andersluidende beslissing) dwingende onderrichtingen geven aan één of meer procureurs des Konings.
De tweede taak van de nationaal magistraten betreft het nemen van alle dringende maatregelen die met het oog op de uitoefening van de strafvordering noodzakelijk zijn, en dit zolang een procureur des Konings zijn wettelijk bepaalde bevoegdheid niet heeft uitgeoefend. Dergelijke maatregelen zijn bindend voor de procureur des Konings.
Bij de boven aangegeven dubbele taak van de nationaal magistraten ligt het hoofdaccent op hun coördinerende opdracht (290).
Belangrijk is dat de nationaal magistraten in dit kader geen afbreuk mogen doen aan het werk van de parketten van eerste aanleg, voor zover deze tenminste op een nuttige wijze kunnen optreden. De nationaal magistraten hebben dan ook geen evocatierecht. Deze optie werd genomen om enerzijds onnodige bevoegdheidsconflicten te vermijden en om anderzijds een desorganisatie van de parketten van eerste aanleg te voorkomen. Daarenboven laat het beperkt aantal nationaal magistraten een dergelijke evocatie in feite niet toe. Hierbij komt overigens nog dat het vaak beter is monsterdossiers te vermijden. Het verdient dan ook de voorkeur om de dossiers op de verschillende parketten te laten, doch er wel criminele analyses op te verrichten (291).
Uit het voorgaande volgt dat de meerwaarde die de nationaal magistraten inbrengen gelegen is in de kennis en de ervaring die ze in complexe dossiers ter beschikking van de parketten stellen. Hun coördinerende opdracht dient daarenboven toe te laten om de euvels van een versplinterd gerechtelijk apparaat te helen (292). Zo wees de procureur des Konings te Veurne er de commissie bijvoorbeeld op dat de nationaal magistraten de lokale parketten attent kunnen maken op samenhang met dossiers uit andere arrondissementen, zodat een gecoördineerde aanpak mogelijk wordt. In het algemeen blijkt uit de door de commissie uitgevoerde bevraging van de 27 procureurs des Konings overigens dat de nationaal magistraten door de lokale parketten met name worden geapprecieerd wegens de concrete tips die ze geven in individuele dossiers, onder meer met het oog op de aanpak van de georganiseerde criminaliteit. Daarnaast blijkt hun advies met betrekking tot onder meer de inzet van bijzondere politietechnieken positief gewaardeerd te worden.
Ten aanzien van de nationaal magistraten kan men zich in de eerste plaats afvragen of ze wel voldoende in aantal zijn. Momenteel zijn er drie (293) nationaal magistraten actief. De formatie voorziet in vijf functies die effectief moeten worden ingevuld (294).
Tevens kan men zich afvragen of de nationaal magistraten naast het feit dat ze slechts met drie zijn wel over de overige noodzakelijke middelen beschikken om hun belangrijke coördinerende taak waar te maken. Hoger werd reeds aangegeven dat de nationaal magistraten niet over een evocatierecht beschikken. Ze kunnen een zaak dus niet aan een lokaal parket onttrekken. Hierbij moet trouwens worden vastgesteld dat de relatie tussen de nationaal magistraten en de procureurs des Konings enigszins ambigu is. Deze relatie is in feite in hoofdzaak gebaseerd op loyauteit. Een nationaal magistraat die dwingende onderrichtingen verstrekt en hierbij wordt geconfronteerd met een procureur des Konings die weigert ze na te leven, zal dan ook niet anders kunnen dan zich tot de territoriaal bevoegde procureur-generaal te wenden (295).
Verder is het ten aanzien van de relatie tussen de nationaal magistraten en de lokale parketten opvallend dat niet is voorzien in een wederzijdse informatieverplichting. Hoewel er dagelijkse contacten zijn tussen deze beide actoren, lijkt de feedback tussen parketmagistraten en de nationaal magistraat toch een problematisch gegeven (296).
Een ander kritisch punt heeft betrekking op de noodzakelijk omkadering van de nationaal magistraten. Terzake voorziet de wet van 4 maart 1997 alleen in een secretariaat. Hierbij rijst de vraag in welke mate dit zeer beperkte secretariaat zal kunnen uitgroeien tot een echte, volwaardige ondersteunende staf.
Gezien de beperkte omkadering en het feit dat er slechts drie nationaal magistraten zijn, is het vrij merkwaardig dat in 1996 4 189 dossiers werden behandeld, waarvan er 1 893 zogenaamde « operationele dossiers » (297) betreffen. Uit dit werkvolume blijkt de noodzaak van de gecreëerde functie, waarvan het kader volledig zou moeten worden ingevuld.
In het kader van de specialisatie op nationaal niveau valt voorts op te merken dat het werk van de nationaal magistraten in het begin functioneel niet werd opgesplitst. Dit heeft tot de praktische noodzaak geleid van een zekere taakverdeling.
Voor de leden van de commissie moet het parket een centrale positie bekleden in de strijd tegen de georganiseerde criminaliteit. Dat kan slechts indien men het openbaar ministerie de nodige middelen, slagkracht en coördinatie verschaft. Er wordt opgemerkt dat het wenselijk zou zijn dat de organisatie van de politie en die van het openbaar ministerie gelijklopen in de strijd tegen de georganiseerde criminaliteit (298). Een analoge structuur tussen deze twee instellingen is noodzakelijk omdat er gestreefd moet worden naar meer efficiëntie maar ook naar een daadwerkelijke controle op de politiediensten door het openbaar ministerie.
Er zijn twee denksporen naar voren gekomen : een specialisatie op het vlak van de parketten en van het rechtsgebied van de hoven van beroep enerzijds en de oprichting van een federaal openbaar ministerie anderzijds.
3.5.1. Specialisatie van de functies
Er wordt aanbevolen om in de parketten en de parketten-generaal cellen op te richten die gespecialiseerd zijn in de beheersing van de georganiseerde criminaliteit. In het kader van deze optie wordt voorgesteld om in elk rechtsgebied van het hof van beroep een advocaat-generaal aan te wijzen die het gerechtelijk beleid op het vlak van de georganiseerde criminaliteit coördineert. Elk proactief onderzoek zou gevoerd worden onder het toezicht van deze advocaten-generaal. Boven deze gespecialiseerde advocaten-generaal zouden ofwel een nationaal magistraat staan, ofwel een procureur-generaal met specifieke bevoegdheden (coördineren, stimuleren, controleren van de operationele taken die in de strijd tegen de georganiseerde criminaliteit door de politiediensten vervuld worden, controleren van de informatievergaring) (299).
Dit alternatief gespecialiseerde advocaten-generaal en een nationaal magistraat of een nationaal procureur met specifieke bevoegdheden verlicht enkel de bestaande procedure, aangezien de indeling in rechtsgebieden overeind blijft (300). Deze oplossing vergt een goed begrepen hiërarchische band tussen de advocaten-generaal en de procureurs-generaal teneinde een efficiënte strijd tegen de georganiseerde criminaliteit te bereiken.
Om de strijd tegen de criminele organisaties te verbeteren, hebben de leden van de commissie de vraag gesteld of het nuttig is een nationaal parket op te richten zoals in Nederland en in Duitsland.
Hoewel een aantal leden van de commissie deze gedachte genegen zijn (301), is de minister van Justitie geen voorstander van de oprichting van een federaal parket (302). Ook advocaat-generaal Duinslaeger (303) en commissaris-generaal De Vroom (304) hebben dezelfde mening als de minister : de eerste is meer te vinden voor het ontwikkelen van een goed georganiseerd systeem van nationaal magistraten.
Een federaal parket is nochtans niet noodzakelijk onverenigbaar met het college van procureurs-generaal en het ambt van de nationaal magistraten (305) : het federaal parket zou het operationele orgaan zijn voor vervolging op het vlak van de georganiseerde criminaliteit terwijl het college van procureurs-generaal en de nationaal magistraten een advies- en controlebevoegdheid behouden.
Dit federaal parket zou binnen de gerechtelijke structuur niet mogen optreden als een verticaal hiërarchisch gezagsorgaan dat boven de parketten staat. Het zou meer moeten zorgen voor een horizontale samenwerking. De bevoegdheden van dit federaal parket moeten beperkt blijven tot de georganiseerde criminaliteit. Dit mag er echter niet toe leiden dat aan de plaatselijke parketten hun bevoegdheden terzake ontnomen worden. Deze laatste zouden bevoegd blijven om de dossiers te behandelen die in hun rechtsgebied geopend zijn. Het federaal parket moet vooral een coördinerende rol vervullen.
Dit alternatief waarin een nieuwe structuur tot stand gebracht wordt, creëert echter ook een aantal problemen. Bij het instellen van een federaal parket mag geen rekening worden gehouden met het federale karakter van ons land. Er moet één nationale structuur worden opgericht (306). Bij het bestrijden van de georganiseerde criminaliteit schuilt er een gevaar in de oprichting van een structuur die een te grote autonomie heeft ten opzichte van de rest van het gerechtelijk apparaat (307). Het is immers niet van bij de aanvang duidelijk of een dossier onder de georganiseerde criminaliteit valt. Er moeten dus aangepaste coördinatiemechanismen ingesteld worden en de betrekkingen tussen de magistraat of magistraten die het dossier aanvankelijk behandeld hebben enerzijds en de gespecialiseerde magistraat en/of dienst anderzijds moeten duidelijk bepaald worden. Zoals bij de politie moeten de magistraat en/of dienst die in de georganiseerde criminaliteit gespecialiseerd zijn, hun steun, hun ervaring, de nodige coördinatie en een algemene visie op het fenomeen ten dienste stellen. De procureur des Konings die zich aanvankelijk met het dossier beziggehouden heeft, zou hiervoor bevoegd blijven.
De creatie van de functie van nationaal magistraat heeft ongetwijfeld een gunstig effect gehad bij de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit. Zoals hierboven aangeduid moet in elk geval de personeelsformatie volledig worden ingevuld en adequaat worden aangepast.
1. Om het hoofd te bieden aan de zware criminaliteit, waarbij de georganiseerde criminaliteit een eersterangsplaats bekleedt, hebben de politiediensten een aantal bijzondere opsporingsmethoden ontwikkeld. De commissie telt een dertigtal bijzondere methoden die geregeld door de politiediensten worden toegepast (zie supra , titel I, hoofdstuk II, afdeling 2, 1. tot 4.).
Deze materie, die op het gebied van de individuele rechten en vrijheden bijzonder gevoelig ligt, heeft zich voornamelijk empirisch ontwikkeld, buiten elk specifiek wettelijk kader, teneinde de strijd tegen de zware criminaliteit zo doeltreffend mogelijk aan te binden. Dat het gebruik van dergelijke methoden op zichzelf noodzakelijk is bij de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit staat buiten elke betwisting. Daarbij moeten de beginselen van subsidiariteit en proportionaliteit altijd toegepast worden [zie supra , titel I, hoofdstuk II, afdeling 4, 2. b) en c) ].
2. De aanwending van bijzondere opsporingsmethoden heeft zich buiten elk specifiek wettelijk kader kunnen ontwikkelen volgens het in sommige politiekringen al te snel aanvaard beginsel dat alles wat niet uitdrukkelijk verboden is, wordt toegestaan. Enkel voor het opsporen van communicaties en voor de telefoontaps is een wettelijke regeling ontworpen die recent werd aangepast (zie supra , titel I, hoofdstuk II, afdeling 2. 2.).
Het ontbreken van een specifieke regelgeving heeft geleid tot border line-gedrag door de politiediensten, waarbij het niet altijd duidelijk is of een dergelijk gedrag wel in overeenstemming is met de wet (zie supra , titel I, hoofdstuk II, afdeling 2).
De commissie stelt vast dat de eisen die in de praktijk gesteld worden, vaak voorrang krijgen op een keurige juridische afweging. Aldus heeft de commissie vastgesteld dat men in België, met de instemming van het openbaar ministerie, soms overgaat tot het plaatsen van camera's met zicht op een privé-ruimte of zelfs op een privé-woning; dat directe telefoontaps plaatshebben in privé-woningen hoewel de wet op het afluisteren van telefoongesprekken zulks niet toestaat. De commissie heeft vastgesteld dat de vraag of die praktijken wel in overeenstemming zijn met de wet, al te vaak wordt veronachtzaamd (zie supra , titel I, hoofdstuk II, afdeling 2, 2.).
Zelfs de « vertrouwelijke » circulaire van de minister van Justitie van 24 april 1990, zoals gewijzigd door de circulaire van 5 maart 1992, regelt slechts bepaalde methoden en formuleert enkele algemene beginselen als leidraad (zie supra , titel I, hoofdstuk II, afdeling 2).
Daarenboven beantwoordt de circulaire niet aan het begrip « wet » in de zin van artikel 8 van het EVRM (zie supra , titel I, hoofdstuk II, afdeling 3).
De commissie gaat ervan uit dat de wetgever het gebruik van de bijzondere opsporingsmethoden moet regelen om te voldoen aan de eisen van de Grondwet en van het EVRM (zie supra , titel I, hoofdstuk II, afdeling 3). De commissie is daarenboven van mening dat de wetgever elke methode die thuishoort in de algemene categorieën observatie, infiltratie of analyse nauwkeurig moet regelen. Voor elke methode moet worden bepaald wat toegelaten is en aan welke voorwaarden daarbij moet zijn voldaan alsook wat verboden is (zie supra , titel I, hoofdstuk II, afdeling 2).
3. Het ontbreken van elke wettelijke grondslag, heeft daarenboven het geheime karakter van die praktijken in de hand gewerkt zodat elk debat daarover werd verhinderd.
De commissie werd hiermee herhaaldelijk geconfronteerd; alle gegevens die zij over de bijzondere methoden heeft kunnen verzamelen, waren vertrouwelijk.
De commissie acht het evenwel noodzakelijk kennis te nemen van wat in België gangbaar is op het gebied van bijzondere opsporingsmethoden zodat daarover een democratisch debat kan worden gehouden. Het gaat immers om een materie, die bijzonder gevoelig ligt op het gebied van de individuele rechten en vrijheden. Zonder die wetenschap kan slechts een theoretisch debat gevoerd worden, dat dan stuit op de traditionele kritiek van de kloof tussen de theorie en de praktijk in het politiewerk.
4. De ongestructureerde ontwikkeling van de bijzondere opsporingsmethoden heeft verder nog tot gevolg dat de middelen van de controle-instanties namelijk het openbaar ministerie en in sommige gevallen de onderzoeksrechters niet zijn aangepast, noch qua personeel noch qua structuur, om toezicht te houden op de aanwending en de uitvoering van die methoden.
Daarenboven hebben de parketmagistraten en de onderzoeksrechters in het algemeen geen passende opleiding genoten die hen in staat stelt inzicht te krijgen in de mechanismen van de verschillende bijzondere opsporingsmethoden. Aldus kunnen zij moeilijk de reële gevolgen van het gebruik ervan inschatten voor de individuele rechten en vrijheden (zie supra , titel I, hoofdstuk II, afdeling 4, 4.).
De parketmagistraten zijn derhalve soms verplicht de verantwoordelijkheid op zich te nemen voor operaties waarop zij geen controle hebben. De commissie was verrast vast te stellen dat sommige methoden door het openbaar ministerie toegestaan worden zonder grondige wettelijke toetsing (zie supra , titel I, hoofdstuk II, afdeling 2).
5. De bijzondere opsporingsmethoden zijn middelen die direct of indirect tot doel hebben bewijsmateriaal te verzamelen. Deze bijzondere methoden kunnen derhalve slechts worden toegepast met inachtneming van de beginselen die het bewijsrecht in strafzaken beheersen.
Dit betekent dat het bewijs op een loyale en wettelijke manier moet worden geleverd (zie supra , titel I, hoofdstuk II, afdeling 4, 1.).
De controle-instantie moet in staat zijn toezicht uit te oefenen op de naleving van die regels; daartoe moet zij het precieze verloop van de operaties die zij onder welbepaalde voorwaarden heeft toegestaan, kunnen volgen (zie supra , titel I, hoofdstuk II, afdeling 4, 4.).
Dit toezicht is maar doeltreffend wanneer de controle-instantie toegang heeft tot alle informatie. De commissie pleit voor de invoering van de nodige transparantie in de betrekkingen tussen de politiediensten en het openbaar ministerie en, in voorkomend geval, de onderzoeksrechter (zie supra , titel I, hoofdstuk II, afdeling 4, 1. en 4.). De wet dient te preciseren onder welke voorwaarden eventueel het beroepsgeheim nuttig kan worden ingeroepen [zie supra , titel I, hoofdstuk II, afdeling 4, 3., a) ].
Daarbij moet men oog hebben voor een mogelijke vertrouwensbreuk tussen de politiediensten en het openbaar ministerie enerzijds, en de onderzoeksrechter anderzijds, bij de toegang of het gebruik van bepaalde informatie (zie supra , titel I, hoofdstuk II, afdeling 4, 4.). De terughoudendheid van de politiediensten en zelfs van de parketten om die informatie mee te delen, kan bij de onderzoeksrechters een gevoel van wantrouwen scheppen jegens de opsporingsmethoden die zijn aangewend vooraleer de zaak bij hen aanhangig is (zie supra , titel I, hoofdstuk II, afdeling 4, 1.).
6. De commissie onderstreept dat het van het allergrootste belang is dat de gerechtelijke controle-instantie rechtstreeks controle uitoefent op de toepassing van de toegestane bijzondere methode.
In de traditionele strafrechtspleging wordt op een dubbele of zelfs drievoudige wijze beoordeeld of de bewijzen loyaal en wettelijk zijn verkregen :
een eerste controle wordt onmiddellijk uitgeoefend door de parketmagistraat die belast is met het dossier en eventueel door de onderzoeksrechter indien de zaak bij hem aanhangig is;
een tweede controle wordt uitgeoefend door de onderzoeksgerechten wanneer een onderzoeksrechter met de zaak belast is. Die controle, die veeleer formeel was, zal opnieuw aan belang winnen door de centrale rol die terzake aan die gerechten wordt toegekend door de wet van 12 maart 1998 tot verbetering van de strafrechtspleging in het stadium van het opsporingsonderzoek en het gerechtelijk onderzoek;
de derde controle wordt a posteriori uitgeoefend door de vonnisrechter die zich bij het vormen van een oordeel alleen mag baseren op bewijsmiddelen die wettig en loyaal zijn verkregen.
Daar de bijzondere opsporingsmethoden als zodanig niet aan het oordeel van de feitenrechter worden onderworpen, hetzij omdat ze geen concrete resultaten hebben opgeleverd, hetzij omdat ze hebben geleid tot andere opsporingen waarvan de resultaten wel zijn opgenomen, dient in een andere toetsing voorzien te worden.
Op het gebruik van de bijzondere opsporingsmethoden moet een geëigende controle uitgeoefend worden, naar gelang van het geval, hetzij door het openbaar ministerie, hetzij door een bijzondere gerechtelijke instantie (zie supra , titel I, hoofdstuk II, afdeling 4, 4.).
7. De Commissie stelt vast dat sommigen meer soepelheid willen in het gebruik van de bijzondere opsporingsmethoden, hetzij door een uitbreiding van de wetgeving terzake (bijvoorbeeld invoering in ons recht van de langetermijninfiltratietechniek die frontstore wordt genoemd), hetzij door een minder rigide toepassing van het loyauteitsbeginsel en van het verbod op politieprovocatie (zie supra , titel I, hoofdstuk II, afdeling 2, 1.).
De Commissie meent dat een gedetailleerde wetgeving dient aan te duiden welke opsporingsmethoden kunnen gehanteerd worden. Dit vereist een permanente evaluatie (zie supra , titel I, hoofdstuk II, afdeling 4, 2.). Voorop staat dat de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit op wettelijke en adequate wijze kan gebeuren.
Weliswaar beschikt het gerecht ook nog over andere, minder ingrijpende middelen, om de strijd tegen de georganiseerde criminaliteit aan te binden.
Er wordt gedacht aan de oproep tot het publiek via radio en televisie, aan het verlenen van premies of beloningen aan personen die nuttige inlichtingen verstrekken bij het oplossen van criminele zaken.
Tenslotte kan ook de aanneming van strafverminderende maatregelen de mededaders of medeplichtigen aanzetten om te breken met het criminele milieu. Inzake drugs- en hormonenmisdrijven hebben deze maatregelen reeds hun nut bewezen (zie supra , titel I, hoofdstuk III).
8. In verband met de proactieve recherche vindt de commissie dat de leidraad van de wet-Franchimont moet worden gevolgd :
de proactieve recherche valt onder het opsporingsonderzoek;
ze moet dan ook een gerechtelijke finaliteit hebben;
ze moet beperkt blijven tot de zware criminaliteit;
ze kan pas worden toegepast wanneer objectieve gegevens aanleiding geven tot een redelijk vermoeden van te plegen of reeds gepleegde maar nog niet aan het licht gebrachte strafbare feiten;
aangezien ze deel uitmaakt van het opsporingsonderzoek, is voor het opstarten van een proactieve opsporing de toestemming nodig van het openbaar ministerie, dat ook de leiding en de controle in handen houdt (zie supra , titel I, hoofdstuk IV, afdeling 2).
De commissie is van oordeel dat voor de proactieve recherche, die deel uitmaakt van het opsporingsonderzoek, alle beginselen inzake onderzoek van kracht zijn : de eerbiediging van de individuele rechten en vrijheden, behoudens wettelijke afwijkingen, het beginsel van de loyauteit bij de bewijsvergaring en de nodige transparantie in de betrekkingen met de controle-instantie, namelijk het openbaar ministerie. De commissie benadrukt de absolute noodzaak van een volledige en rechtstreekse controle van deze vorm van opsporing (zie supra , titel I, hoofdstuk IV, afdeling 3).
De commissie aanvaardt dat bij de proactieve recherche bijzondere opsporingsmethoden kunnen worden aangewend. Zij meent evenwel dat deze methoden alleen mogen worden toegepast met de uitdrukkelijke toestemming van de wetgever, die in een uitgewerkte regelgeving de grenzen en de voorwaarden voor het gebruik moet vaststellen. Het openbaar ministerie moet zijn toestemming geven voor het aanwenden van deze methoden en oefent ook verder rechtstreekse controle uit. Wanneer de opsporingsmethoden de individuele rechten en vrijheden ernstig schenden, kan een bijzonder gerechtelijk toezicht worden geëist (zie supra , titel I, hoofdstuk IV, afdeling 4 en titel II, 2.5.3.).
9. Een efficiënte bestrijding van de georganiseerde criminaliteit vereist de optimale werking van alle politiediensten. De commissie meent dat de strijd tegen de criminele organisaties niet de zaak is van één korps of dienst, maar van alle politiediensten die er elk op hun niveau bij moeten worden betrokken (zie supra, titel II. 2.). De georganiseerde criminaliteit is een van de meest complexe en geperfectioneerde misdaadfenomenen waarmee de politiediensten worden geconfronteerd. Daarom moet worden gestreefd naar de optimale werking van het hele politieapparaat op alle niveaus en in alle onderdelen. Daarvoor is in de eerste plaats een feilloze samenwerking nodig tussen alle politiediensten, die ten dienste staan van de burger en van de gemeenschap, en niet van hun korps.
Een efficiëntere bestrijding van de georganiseerde criminaliteit door de politiediensten veronderstelt ook het uitbouwen van een echt strafrechtelijk beleid. Dit vergt een « actieplan voor de Justitie », maar ook een precisering van de rol van de politiediensten bij de uitvoering van dit beleid en van de grenzen ervan. Bovendien moet het strafrechtelijk beleid worden uitgewerkt door de minister van Justitie en het college van procureurs-generaal. De politiediensten moeten hun acties kaderen binnen de prioriteiten van het strafrechtelijk beleid (zie supra , titel II, 2.4.3. en 2.4.4.).
De commissie stelt voor twee afzonderlijke diensten op te richten teneinde de strijd van de politie tegen de georganiseerde misdaad efficiënter te laten verlopen zonder dat de eerbiediging van de fundamentele rechten in het gedrang komt : een steundienst en een operationele dienst, gespecialiseerd in de strijd tegen de georganiseerde criminaliteit. De steundienst zou een nationale dienst moeten worden, belast met het centraliseren en verwerken van alle informatie die nuttig kan zijn in de strijd tegen de georganiseerde criminaliteit. Deze dienst zou, onder de controle van de magistratuur, moeten werken voor en nauw samenwerken met alle politiediensten. Deze dienst zou verder, onafhankelijk van de politiediensten, misdaad-analyse bestemd voor de operationele diensten voor zijn rekening nemen (zie supra , titel II, 2.4.2. tot 2.4.4. en 2.5.2.).
De commissie wijst erop dat de uitwerking van een wettelijk kader voor het verwerken en controleren van de informatie ondubbelzinnige definities vereist van de terminologie in verband met deze materie. Dat geldt dan vooral voor concepten als harde, zachte en relevante informatie, informatie van administratieve of gerechtelijke aard, en ook voor de begrippen proactiviteit, proactief onderzoek, proactieve aanpak, project en operatie (zie supra , titel II, 2.4.5.).
Verder raadt de commissie de oprichting aan van een operationele dienst die moet instaan voor de toepassing van de bijzondere opsporingsmethoden (zie supra, titel II, 2.5.2.). De commissie vindt weliswaar dat alle politiediensten bij de strijd tegen de georganiseerde criminaliteit moeten worden betrokken, maar dat de toepassing van bijzondere opsporingsmethoden en de proactieve opsporingen opgedragen moeten worden aan een gespecialiseerde dienst. Deze dienst moet onder de controle van de magistratuur, op verzoek van de algemene politiediensten de bijzondere opsporingsmethoden in de praktijk brengen (idem). De commissie wijst erop dat personen die de bijzondere methoden gaan toepassen, met de grootste zorg worden geselecteerd, opgeleid en omringd. De commissie wijst er verder op dat de structuur en de organisatie van deze dienst zo moet zijn opgevat dat een hoge graad van specialisatie samengaat met een voldoende vlotte doorstroming van de agenten (idem).
Naast het wettelijk kader in verband met bijzondere opsporingsmethoden, meent de commissie dat er voor de methoden die de fundamentele rechten en vrijheden ernstig kunnen schenden, een bijkomende gerechtelijke controle nodig is die eventueel kan worden uitgeoefend door een rechter van het onderzoek of een rechter van de bijzondere opsporingsmethoden (zie supra, titel II, 2.5.3.).
10. Gezien het veelal grensoverschrijdende karakter van de georganiseerde criminaliteit is het van het grootste belang dat de internationale politiesamenwerking wordt verbeterd. De commissie vindt evenwel dat het versterken van die internationale politiesamenwerking moet gebeuren binnen een transparanter en beter controleerbaar wettelijk kader. De commissie wil de internationale politiesamenwerking centraliseren en tegelijk de opportuniteit en legaliteit ervan waarborgen (zie supra, titel II, 2.6.).
11. Voor de commissieleden is het parket de spil van de strijd tegen de georganiseerde criminaliteit (zie supra, titel II, 3.5.).
De commissie stelt evenwel vast dat het gerechtelijk apparaat onvoldoende is uitgerust om de georganiseerde criminaliteit efficiënt te bestrijden. De voornaamste obstakels voor een grotere efficiëntie van het gerechtelijk apparaat heeft de commissie op alle niveaus in meerdere of mindere mate teruggevonden : structurele problemen, gebrek aan specifieke opleiding en specialisatie, gebrek aan logistieke middelen, onaangepaste manier van werken, enz. Het is duidelijk dat het gerechtelijk apparaat zich niet of niet voldoende heeft aangepast aan de snelle veranderingen en de groeiende complexiteit van het misdaadfenomeen (zie supra, titel II, 3.1. tot 3.4.).
De commissie hecht veel belang aan een globale aanpak van de problemen in verband met de efficiënte bestrijding van de georganiseerde criminaliteit. Hervormingen moeten in alle sectoren tegelijkertijd worden doorgevoerd. Het heeft bijvoorbeeld geen zin de magistraten te belasten met de leiding en de controle van de onderzoeken als men hun niet meteen ook de nodige mensen, tijd en materiële middelen ter beschikking stelt. De lineaire uitbreiding van het personeelsbestand en van de middelen zal overigens niet volstaan om de strijd tegen de georganiseerde criminaliteit efficiënter te laten verlopen, als niet tegelijkertijd een degelijk strafrechtelijk beleid wordt gevoerd.
Met het oog op meer efficiëntie en optimale controlemogelijkheden vindt de commissie het wenselijk dat de organisatie van de politiediensten en die van het parket in de strijd tegen de georganiseerde criminaliteit, op elkaar worden afgestemd. In dit verband zijn twee denkpistes voorgesteld : een specialisatie op het niveau van de parketten en van de rechtsgebieden van de hoven van beroep enerzijds en de oprichting van een federaal parket anderzijds (zie supra, titel II, 3.5.1. en 3.5.2.).
De commissie stelt voor dat binnen de parketten en de parketten-generaal cellen worden opgericht die gespecialiseerd zijn in het bestrijden van de georganiseerde criminaliteit. Daarnaast kan per rechtsgebied een advocaat-generaal worden belast met de coördinatie van het strafrechtelijk beleid inzake georganiseerde criminaliteit, onder de algemene leiding van een nationaal magistraat of een nationaal procureur met bijzondere bevoegdheden (zie supra, titel II, 3.5.1.).
Het nieuw op te richten federaal parket kan nood hebben aan een operationeel orgaan voor de vervolgingen inzake georganiseerde criminaliteit. Uitsluitend bevoegd voor de georganiseerde criminaliteit, zou dit federaal parket belast worden met het coördineren van de strafvordering (zie supra, titel II, 3.5.2.).
Dit verslag werd goedgekeurd bij eenparigheid van de 8 aanwezige leden.
| De Rapporteurs, | De Voorzitters, |
| Hugo COVELIERS. | Hugo VANDENBERGHE. |
| Claude DESMEDT. | Roger LALLEMAND. |
(1) De commissie heeft bij haar werkzaamheden een beroep gedaan op de volgende experts : mevrouw Derenne-Jacobs (Université de Liège), mevrouw Roggen en de heer Strebelle (Université libre de Bruxelles), de heer Vandeplas (ere-kamervoorzitter in het Hof van Beroep te Antwerpen-KU Leuven), de heer Vander Beken (Universiteit Gent) en de heren Van Daele en Verbruggen (KU Leuven).
(2) Ch. De Valkeneer, Le droit de la police, De Boeck, 1991, blz. 148 e.v.; V. Dias Ferreira, Problèmes posés par la mise en oeuvre des opérations undercover dans le domaine de la lutte contre le trafic de stupéfiants, R.D.P.C., 1996, blz. 557.
(3) Ch. De Valkeneer, op. cit., blz. 148 en 149.
(4) Goedgekeurd door de wet van 18 maart 1993 (Belgisch Staatsblad van 15 oktober 1993), artikel 73.
(5) Verdrag van Wenen goedgekeurd door de Belgische wet van 5 augustus 1993 (Belgisch Staatsblad van 21 maart 1996) en door België geratificeerd op 25 oktober 1995 (inwerkingtreding voor België op 23 januari 1996), artt. 1g) en 11.
(6) Zie ook in dit verband de verklaring van de ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken van de Europese Gemeenschap tijdens hun vergadering van 8 september 1994 in Berlijn (Verklaring van Berlijn over de versterkte samenwerking in de strijd tegen de drugscriminaliteit en de georganiseerde criminaliteit in Europa, Perscommuniqué 9345/94, blz. 3); zie ook nog de Trevi-bijeenkomst van de ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken van de Europese Gemeenschap, actieprogramma betreffende de versterkte samenwerking op politiegebied en op het stuk van de bestrijding van het terrorisme en andere vormen van georganiseerde misdaad, Dublin, 14 en 15 juni 1990, Perscommuniqué, § 3, punt 3.5.
(7) Opgemerkt zij dat artikel 11 van het Verdrag van Wenen en artikel 73 van de uitvoeringsovereenkomst van het Verdrag van Schengen in hun Franstalige versie de woorden « livraisons surveillées » vermelden terwijl de Nederlandse tekst die in het Belgisch Staatsblad werd gepubliceerd de woorden « gecontroleerde aflevering » vermeldt. Zie in dit verband Ch. De Valkeneer, Les opérations sous couverture et la recherche proactive dans les instruments internationaux, in La justice pénale et l'Europe , Brussel, Bruylant, 1996, blz. 359-372.
(8) Artikel 40. Deze observatie kan worden voortgezet op voorwaarde dat de betrokkene wordt verdacht van een strafbaar feit dat tot uitlevering aanleiding kan geven, dat de staat op het grondgebied waarvan de observatie plaats heeft zijn toestemming heeft gegeven en dat de observatie verloopt met inachtneming van de regels die gelden in die Staat. Deze bepalingen moet de Lid-Staten ertoe aanzetten deze methode nauwkeurig te regelen aangezien de grensoverschrijdende operatie gevoerd moet worden met inachtneming van de regels die van kracht zijn in het land waarin de operatie plaatsheeft. De bepaling bevat daarenboven een verwijzing die ertoe strekt de proactieve opsporing hierin op te nemen. Zie in die zin B. De Ruyver, G. Vermeulen en T. Vander Beken, Schengen and Undercover Policing Methods : Should National Laws Follow Suit ?, in Undercover Policing and Accountability from an International Perspective, Ed. M. Den Boer, 1997, blz. 143 en Vermeulen, G., Vander Beken, T., Zanders, P. en De Ruyver, B., Internationale samenwerking in strafzaken en rechtsbescherming , Brussel, Politeia, 1995, blz. 75-85.
(9) Verdrag van Napels II, titel IV : Special forms of cooperation , 27 februari 1996.
(10) Die proactieve aanpak wordt behandeld in artikel 46 van het akkoord van Schengen dat spontane mededelingen van informatie toestaat « ter verlening van bijstand bij de bestrijding van toekomstige strafbare feiten, de voorkoming van strafbare feiten of ter afwending van gevaar voor de openbare orde en veiligheid ». Ook de Europol-overeenkomst van 26 juli 1995 vermeldt het begrip proactieve opsporing (overeenkomst aangenomen op basis van artikel K.3 van het Verdrag betreffende de Europese Unie dat voorziet in de oprichting van een Europese politiedienst, ondertekend op 26 juli 1995 door de vertegenwoordigers van de Lid-Staten). Zie in die zin ook De Vroom en vertegenwoordigers van de gerechtelijke politie, hoorzitting, 11 december 1996, blz. 15/5; Deridder, commandant van de rijkswacht, hoorzitting, 6 december 1996, voormiddag, blz. 12/25.
(11) Ch. De Valkeneer, op. cit., blz. 147; zie ook interview met H. Berkmoes, commandant van het CBO (rijkswacht), in Politeia, april 1996, blz. 29 e.v.
(12) Op de hoorzitting door de commissie heeft luitenant-generaal Deridder, commandant van de rijkswacht, meegedeeld dat de rijkswacht alleen een project « Rebel » had, dat in het bijzonder bestond uit het raadplegen van het rijksregister en niet uit een operatie.
« Een project is meer intellectueel, is een middel om klaar te zien, terwijl een operatie de uitvoering is van bepaalde onderdelen van een project » (hoorzitting van 6 december 1996, voormiddag, blz. 12/15).
Op zijn hoorzitting heeft de heer Vanstechelman, directeur van de nationale opsporingsdienst van de douane, nochtans gezegd dat de rijkswacht in het raam van de operatie « Rebel » systematisch een aantal vrachtwagens had ontlood die van Turkije kwamen, wat volledig in strijd is met de TIR-conventie (hoorzitting van 10 januari 1997, voormiddag, blz. 17/17).
Bovendien werden de nationaal magistraten van dit « project » slechts op de hoogte gebracht na de eerste analyse van het rijksregister; die informatie werd mondeling verstrekt. Het college van procureurs-generaal gaf slechts maanden later toestemming daartoe (luitenant-generaal Deridder, commandant van de rijkswacht, hoorzitting van 6 december 1996, voormiddag, blz. 12/11 en 16; zie ook de hoorzitting met luitenant-kolonel Berkmoes (CBO) van 6 december 1996, namiddag, blz. 13/8).
(13) Inzake opsporing , Enquêtecommissie opsporingsmethoden, bijlage V, blz. 8.
(14) Professor P.J.P. Tak, De normering van bijzondere opsporingsmethoden in buitenlandse rechtsstelsels : een onderzoek naar de regeling en het gebruik van bijzondere opsporingsmethoden in de pro-actieve en re-actieve fase in Denemarken, Duitsland, Frankrijk, Italië en Noorwegen , ministerie van Justitie (Nederland), Directie Beleid, Sector onderzoek & analyse, 1996. Dat geldt ook voor het werk van Ch. Joubert en H. Bevers, Schengen Investigated, A Comparative Interpretation of the Schengen Provisions on International Police Cooperation in the Light of the European Convention on Human Rights, Kluwer Law international, 1996.
(15) Chr. De Vroom, hoorzitting, 11 december 1996-pm, blz. 15/30.
(16) R. Van Camp, hoorzitting, 21 februari 1997-am, II, 22/13.20.
(17) Van Lijsebeth, hoorzitting, 17 december 1996-pm, II, blz. 16/28.
(18) Cf. artikel 28bis , § 3, van het Wetboek van Strafvordering, ingevoegd bij de wet van 12 maart 1998 : « § 3. Behoudens de wettelijke uitzonderingen mogen de opsporingshandelingen geen enkele dwangmaatregel inhouden noch schending inhouden van individuele rechten en vrijheden. Deze handelingen kunnen evenwel de inbeslagneming van de zaken vermeld in artikel 35 inhouden. De procureur des Konings waakt voor de wettigheid van de bewijsmiddelen en de loyaliteit waarmee ze worden verzameld. »
(19) Zie in die zin Inzake opsporing , Enquêtecommissie opsporingsmethoden, bijlage V, blz. 5.
(20) Ch. De Valkeneer, L'exécution des opérations undercover , R.D.P., 1992, blz. 894; Ch. De Valkeneer, Le droit de la police , blz. 136 tot 138 die refereert naar de indeling door G. Marx, Undercover, Police surveillance in America , University of California Press, 1988, blz. 11 en volgende.
(21) Opsporingsmethoden en opsporingsmiddelen. Voorlopige uitgangspunten van het (Nederlandse) college van procureurs-generaal met betrekking tot de inzet van (bijzondere) opsporingsmethoden en -middelen, Arnhem, december 1996, blz. 32.
(22) Wetsontwerp tot wijziging van de wet van 30 juni 1994 ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer tegen het afluisteren, kennisnemen en opnemen van privé-communicatie en -telecommunicatie (Stukken Kamer, 1996-1997, nrs. 1075/1-14 en Handelingen van 9, 11 en 18 december 1997; Stukken Senaat, 1997-1998, nrs. 1-828/1-7 en Handelingen van 31 maart en 2 april 1998). Het door de Senaat geamendeerde wetsontwerp werd op 2 april 1998 naar de Kamer teruggezonden.
(23) De heer Coveliers heeft deze circulaire overgenomen in zijn wetsvoorstel van 22 juni 1992 betreffende de bijzondere opsporingstechnieken (Stuk Kamer, B.Z. 1991-1992, nr. 540/1).
(24) Actieplan van de regering tegen de georganiseerde criminaliteit, 28 juni 1996, blz. 9.
(25) Circulaire van de minister van Justitie van 24 april 1990 betreffende de bijzondere opsporingstechnieken om de zware of georganiseerde criminaliteit te bestrijden, gewijzigd bij de circulaire van 5 maart 1992; zie ook artikel 31 van het wetsvoorstel betreffende de bijzondere opsporingstechnieken, ingediend door de heer Coveliers op 22 juni 1992, Stuk Kamer, BZ 1991-1992, nr. 540/1.
(26) De politie-infiltrant werkt altijd onder de dekmantel van een aangenomen identiteit, dat geldt niet noodzakelijk voor de burgerinfiltrant (Opsporingsmethoden en opsporingsmiddelen . Voorlopige uitgangspunten van het (Nederlandse) college van procureurs-generaal met betrekking tot de inzet van (bijzondere) opsporingsmethoden en -middelen, Arnhem, december 1996, blz. 14).
(27) De politie-infiltrant dringt per definitie het criminele milieu binnen. De burgerinfiltrant kan het criminele milieu binnendringen of daar reeds deel van uitmaken (ibidem , blz. 14).
(28) « Met toepasselijke handelingen worden relevante handelingen bedoeld, namelijk die handelingen, die het strafbare gedrag binnen het milieu kunnen beïnvloeden. Immers de kern van het Tallon-arrest is nog immer de harde grens van het toelaatbare. Noodgedwongen kunnen dat ook handelingen zijn die onder een delictomschrijving vallen. Het belang van de opsporing van de in het geding zijnde strafbare feiten brengt met zich mee dat dergelijk optreden kan worden aanvaard, indien dit plegen van strafbare feiten geschiedt in onmiddellijk verband met de opdracht van de infiltrant » (ibidem, blz. 14).
De Nederlandse Hoge Raad heeft op 4 december 1979 in het Tallon-arrest beslist dat de infiltrant de verdachte niet tot andere handelingen mag brengen dan die waarop zijn opzet reeds was gericht. De stelling dat, indien opsporingsambtenaren gedekt door het openbaar ministerie het strafbaar feit waarvoor wordt vervolgd uitlokken en medeplegen, het openbaar ministerie niet ontvankelijk moet worden geacht, vindt in haar algemeenheid geen steun in het recht (NJ, 80356).
Advocaat-generaal Leijten betoogde in dat verband : « Wanneer het openbaar ministerie de opsporingshandelingen niet heeft gedekt en dus niet mede « in het schuitje zit », is het oneigenlijk het openbaar ministerie te bestraffen met een niet-ontvankelijkheidsverklaring ».
Het Belgische Hof van Cassatie huldigt dezelfde opvatting (Cass., 5 februari 1985, Arr. Cass. , 1984-1985, nr. 337, blz. 772).
Ook in Duitsland geldt hetzelfde beginsel : Een « Beweiserhebungsverbot » houdt nog geen « Beweiserwertungsverbot » in (Roxin, Cl., Strafverfahrensrecht, 23e druk, Munchen, 1993, blz. 156).
Zie eveneens het Nederlands wetsvoorstel tot wijziging van het Wetboek van Strafvordering in verband met de regeling van enige bijzondere bevoegdheden en wijziging van enige andere bepalingen (bijzondere opsporingsbevoegheden), Stukken Tweede Kamer, 1996-1997, nrs. 25403/1-8 en inzonderheid de memorie van toelichting, Stuk, nr. 25403/3, blz. 31.
(29) De infiltratie is dus ook toegestaan bij proactieve recherche, zoals die in Nederland wordt gedefinieerd (Opsporingsmethoden en opsporingsmiddelen, op. cit. , blz. 13 en 15).
(30) Jaarrapport 1997, georganiseerde criminaliteit 1996, blz. 79.
(31) Opsporingsmethoden en opsporingsmiddelen, op. cit. , blz. 15.
(32) « Het werken met een criminele burgerinfiltrant kent een hoog processueel afbreukrisico. Zijn handelen is in het algemeen slecht controleerbaar. Meer in het bijzonder doet zich in verband met de dikwijls « dubbele agenda's » van deze lieden het probleem voor, dat slecht te controleren is of hun handelen voldoet aan het Tallon-criterium » (Opsporingsmethoden en opsporingsmiddelen, op. cit. , blz. 16). Voor het Tallon-criterium : zie voetnoot nr. 3, blz. 14.
(33) Opsporingsmethoden en opsporingsmiddelen, op. cit. , blz. 15-16.
(34) Circulaire van de minister van Justitie van 24 april 1990 betreffende de bijzondere opsporingstechnieken om de zware of georganiseerde criminaliteit te bestrijden, gewijzigd bij de circulaire van 5 maart 1992; zie ook artikel 21 van het wetsvoorstel betreffende de bijzondere opsporingstechnieken, ingediend door de heer Coveliers op 22 juni 1992, Stuk Kamer, BZ 1991-1992, nr. 540/1.
(35) Jaarrapport 1997, georganiseerde criminaliteit 1996, blz. 79.
(36) Trackingsystemen bieden de mogelijkheid om de verplaatsingen van een persoon zeer nauwgezet te volgen.
(37) Zie Dias Ferreira, op. cit., blz. 559.
(38) Jaarrapport 1997, georganiseerde criminaliteit 1996, blz. 79.
(39) Ch. De Valkeneer, Limites et importance de la provocation en droit pénal, noot bij Brussel 7 september 1994, Journal des procès, nr. 268, 14 oktober 1994, blz. 25.
(40) Circulaire van de minister van Justitie van 24 april 1990 betreffende de bijzondere opsporingstechnieken om de zware of georganiseerde criminaliteit te bestrijden, gewijzigd bij de circulaire van 5 maart 1992; zie ook artikel 21 van het wetsvoorstel betreffende de bijzondere opsporingstechnieken, ingediend door de heer Coveliers op 22 juni 1992, Stuk Kamer, Buitengewone Zitting 1991-1992, nr. 540/1.
(41) Ch. De Valkeneer, Les opérations sous couverture et la recherche proactive dans les instruments internationaux, op. cit. , blz. 362; zie tevens Ch. Joubert, Undercover policing. A comparative study, European journal of Crime, Criminal law and Criminal justice, 1994-1, blz. 20; Vermeulen, G., Vander Beken, T., Zanders, P. en De Ruyver, B., op. cit. , blz. 85-88.
(42) Zie Dias Ferreira, op. cit., blz. 560.
(43) Ch. De Valkeneer, Les opérations sous couverture et la recherche proactive dans les instruments internationaux, op. cit., blz. 362.
(44) Cf.
artikel 73 van de Overeenkomst ter uitvoering van de akkoorden van Schengen van 19 juni 1990 :
« 1. Overeenkomstig hun Grondwet en hun nationale rechtsorde verbinden de overeenkomstsluitende partijen zich ertoe, dat de gecontroleerde aflevering bij illegale handel in verdovende middelen en psychotrope stoffen kan worden toegepast.
2. De beslissing om gecontroleerde aflevering te doen plaatsvinden wordt voor ieder geval afzonderlijk genomen op grond van voorafgaande toestemming van elk der betrokken overeenkomstsluitende partijen.
3. De leiding en de bevoegdheid tot ingrijpen berust bij de autoriteiten van de overeenkomstsluitende partij op wier grondgebied de actie plaatsvindt. »
Wij wijzen erop dat de Nederlandse tekst, die de werkelijke bedoeling van de verdragsluitende partijen lijkt weer te geven het heeft over « gecontroleerde aflevering », in tegenstelling tot de Franse tekst die de woorden « livraison surveillée » gebruikt. De interministeriële circulaire van de minister van Justitie en diens collega van Binnenlandse Zaken van 16 maart 1995 over de gevolgen van de Schengen-overeenkomst in het domein van de grenscontrole en de politieke en gerechtelijke samenwerking (Belgisch Staatsblad
van 28 maart 1995) gebruikt in de Franse tekst de termen « livraison contrôlée » en in de Nederlandse tekst de daarmee overeenstemmende termen « gecontroleerde aflevering ». (Cf.
over dit probleem : Ch. De Valkeneer, « Les opérations sous couverture et la recherche proactive dans les instruments internationaux
», in La justice pénale et l'Europe,
Brussel, Bruylant, 1996, blz. 359-372).
Zie ook artikel 1, g)
en artikel 11 van het Verdrag van Wenen, goedgekeurd bij de Belgische wet van 6 augustus 1993 (Belgisch Staatsblad
van 21 maart 1996) en door België bekrachtigd op 25 oktober 1995 (met inwerkingtreding voor België vanaf 23 januari 1996) :
Artikel 1, g)
: « Gecontroleerde aflevering » betekent de methode waarbij wordt toegelaten dat clandestiene of verdachte zendingen van verdovende middelen, psychotrope stoffen, stoffen in Tabel I of II bij dit Verdrag, of stoffen die deze vervangen, het grondgebied van een of meer landen uit-, door- of ingaan terwijl de bevoegde autoriteiten van die landen hiervan op de hoogte zijn en er toezicht op houden, teneinde personen te identificeren die betrokken zijn bij het plegen van in overstemming met artikel 3, eerste lid, van het Verdrag strafbaar gestelde feiten. »
Artikel 11 : Gecontroleerde aflevering
« 1. Indien geoorloofd volgens de grondbeginselen van hun onderscheiden nationale rechtsstelsels nemen de Partijen de nodige maatregelen, binnen hun mogelijkheden, om gepast gebruik van gecontroleerde aflevering op internationaal niveau mogelijk te maken, op basis van overeenkomsten of regelingen waarmee wederzijds is ingestemd, teneinde personen te identificeren die zijn betrokken bij in overeenstemming met artikel 3, eerste lid, strafbaar gestelde feiten en gerechtelijke stappen tegen hen te ondernemen.
2. Beslissingen om van gecontroleerde aflevering gebruik te maken, worden van geval tot geval genomen en daarbij kan, indien noodzakelijk, rekening worden gehouden met financiële regelingen en afspraken ten aanzien van de uitoefening van de rechtsbevoegdheid door de betrokken Partijen.
3. Clandestiene zendingen waarvoor gecontroleerde aflevering is overeengekomen, kunnen, wanneer de betrokken Partijen hiermee instemmen, worden onderschept en vervolgens worden doorgelaten terwijl de verdovende middelen of psychotrope stoffen intact zijn of nadat zij geheel of gedeeltelijk zijn verwijderd of vervangen. »
(45) Jaarrapport 1997, georganiseerde criminaliteit 1996, blz. 79.
(46) Jaarrapport 1997, georganiseerde criminaliteit 1996, blz. 79.
(47) Jaarrapport 1997, georganiseerde criminaliteit 1996, blz. 88.
(48) Opsporingsmethoden en opsporingsmiddelen. Voorlopige uitgangspunten van het (Nederlandse) college van procureurs-generaal met betrekking tot de inzet van (bijzondere) opsporingsmethoden en -middelen, Arnhem, december 1996, blz. 29.
(49) J.P. Doraene, directeur van de CDGEFID, hoorzitting, 18 april 1997-pm, blz. 33/30.
(50) Circulaire van de minister van Justitie van 24 april 1990 betreffende de bijzondere opsporingstechnieken om de zware of georganiseerde criminaliteit te bestrijden, gewijzigd bij de circulaire van 5 maart 1992; zie ook artikel 35 van het wetsvoorstel betreffende de bijzondere opsporingstechnieken, ingediend door de heer Coveliers op 22 juni 1992, Stuk Kamer, buitengewone zitting 1991-1992, nr. 540/1.
(51) Opsporingsmethoden en opsporingsmiddelen, op. cit. , blz. 32.
(52) Maakt het mogelijk de verplaatsingen van een persoon nauwgezet in de gaten te houden.
(53) Maatregel waarbij een plaats wordt uitgekamd op de aanwezigheid van explosieven. Dat kan met behulp van daartoe getrainde honden en toestellen waarmee wapens en munitie kunnen worden gedetecteerd.
(54) Speciaal interventie-eskadron.
(55) Peleton observatie, steun en arrestatie.
(56) Groep schaduwing en observatie.
(57) Regionaal observatieteam/team d'observation régional.
(58) Jaarrapport 1997, georganiseerde criminaliteit 1996, blz. 79.
(59) Peloton observatie, steun en arrestatie.
(60) Groep schaduwing en observatie.
(61) Opsporingsmethoden en opsporingsmiddelen, op. cit ., blz. 28.
(62) Ibidem , blz. 28.
(63) Verslag van de heer Erdman, Stuk Senaat, 1992-1993, nr. 843-2, inleidende uiteenzetting van de minister van Justitie, blz. 8 en 10 en algemene bespreking, meer bepaald blz. 37 en 38.
(64) Verslag-Erdman, blz. 15.
(65) Verslag-Erdman, blz. 64.
(66) Verslag-Erdman, blz. 64.
(67) Evaluatierapport van de wet van 30 juni 1994 ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer tegen het afluisteren, kennisnemen en opnemen van privé-communicatie en -telecommunicatie dienstjaar 1996, opgesteld door de Dienst voor het strafrechtelijk beleid, op 3 november 1997, Stuk Kamer, 1996-1997, nr. 1075-9, blz. 49.
(68) « The use of audio equipment by law enforcement agencies can be for evidential purposes, under the same conditions as the interception of communications. » (Europol, Operational practices and techniques relating to drugs matters in the European Union, 12 augustus 1996, blz. 13).
(69) Jaarrapport 1997, georganiseerde criminaliteit 1996, blz. 79.
(70) De Zoller- en Malicieuxapparaten maken het mogelijk het aantal telefoongesprekken te kennen, het uur en de duur ervan alsmede het nummer van zowel degenen die een bepaald nummer oproepen (Malicieux) als degenen die vanuit dat bepaald nummer worden opgeroepen (Zoller). Men kan er echter niet de inhoud van de gesprekken mee achterhalen. Deze methode werd in 1996 70 keer gebruikt in de strijd tegen de georganiseerde criminaliteit (Jaarrapport 1997, georganiseerde criminaliteit 1996, blz. 79). Thans wordt het toestel ELMI gebruikt dat de mogelijkheden van de Zoller en de Malicieux combineert.
(71) Deze methode werd in 1996 26 keer gebruikt in de strijd tegen de georganiseerde criminaliteit (Jaarrapport 1997, georganiseerde criminaliteit 1996, blz. 79).
(72) Wetsontwerp tot wijziging van de wet van 30 juni 1994 ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer tegen het afluisteren, kennisnemen en opnemen van privé-communicatie en -telecommunicatie, ingediend in de Kamer van volksvertegenwoordigers op 12 juni 1997, Stukken Kamer, 1996/1997, nrs. 1075/1 tot 14 en Handelingen van 9, 11 en 18 december 1997; Stukken Senaat, 1997-1998, nrs. 1-828/1 tot 7 en Handelingen van 31 maart en 2 april 1998. Het door de Senaat geamendeerde wetsontwerp werd op deze laatste datum voor verdere behandeling naar de Kamer teruggezonden.
(73) Ook in Nederland behoeven de tapjournaals niet de volledige inhoud van het gegevensverkeer weer te geven (Hoge Raad, 17 september 1979, NJ, 1980, 22; Hoge Raad, 23 maart 1982, NJ, 1982, 632). Wat niet van betekenis voor het onderzoek wordt geacht, moet zo spoedig mogelijk worden vernietigd of als het geluidsbanden aangaat, is dit op te vatten als uitgewist (Hoge Raad, 20 april 1993, NJ, 1994, 33).
(74) Stukken Kamer, 1996-1997, nrs. 954/1-9 en Handelingen van 4 en 5 juni 1997, stukken Senaat, 1996-1997, nr. 1-662/1 en 1997-1998, nrs. 1-662/2-6 en Handelingen van 31 maart en 2 april 1998.
(75) Art. 2 van het ontwerp : « Art. 46bis
. § 1. Bij het opsporen van de misdaden en wanbedrijven kan de procureur des Konings bij een gemotiveerde en schriftelijke beslissing van de operator van een telecommunicatienetwerk of van de verstrekker van een telecommunicatiedienst vorderen :
1º de abonnee of de gewoonlijke gebruiker van een telecommunicatiedienst te identificeren;
2º de identificatiegegevens mee te delen met betrekking tot telecommunicatiediensten waarop een bepaald persoon geabonneerd is of die door een bepaald persoon gewoonlijk gebruikt worden.
In geval van uiterst dringende noodzakelijkheid kan iedere officier van gerechtelijke politie , na mondelinge en voorafgaande instemming van de procureur des Konings, bij een gemotiveerde en schriftelijke beslissing deze gegevens opvorderen. De officier van gerechtelijke politie deelt deze gemotiveerde en schriftelijke beslissing en de verkregen informatie binnen 24 uur mee aan de procureur des Konings en motiveert tevens de uiterst dringende noodzakelijkheid.
§ 2 (...) » (Stuk Senaat, nr. 1-828/7).
(76) Jaarrapport 1997, Georganiseerde criminaliteit 1996, blz. 79.
(77) Jaarrapport 1997, georganiseerde criminaliteit 1996, blz. 79.
(78) Europol, Operational practices and techniques relating to drugs matters in the European Union , The Hague, 12 augustus 1996, blz. 13.
(79) In dit geval moet het openbaar ministerie vooraf de noodzakelijkheid van dit middel toetsen (Opsporingsmethoden en opsporingsmiddelen, op. cit. , blz. 19).
(80) In dit geval dient het openbaar ministerie naast de proportionaliteit en subsidiariteit de inzet van dit middel te toetsen aan artikel 441, b), van het Wetboek van Strafrecht (ibidem , blz. 19).
(81) « In verband met de mogelijkheid van verkrijging van privacy-gevoelige informatie moet het openbaar ministerie hier vooraf toetsen of er sprake is van een rechtmatig belang in de zin van artikel 139, f), d) van het Wetboek van Strafrecht. Indien er verdenking is van een of meer (te plegen) ernstige strafbare feiten en er is geen ander redelijk opsporingsalternatief (subsidiariteit) kan in redelijkheid geen (succesvol) beroep gedaan worden op schending van (zijn) rechtmatig belang. » (ibidem , blz. 19).
(82) Deze methode is alleen toegestaan in gevallen bepaald door de wet (bijvoorbeeld artikel 9, Opiumwet) en met inachtneming van de bepalingen uit de handleiding « kijkoperaties » (ibidem , blz. 19).
(83) Deze methode moet vooraf door het openbaar ministerie worden getoetst (ibidem , blz. 19).
(84) Deze methode moet zeer terughoudend worden toegepast in verband met het grotere risico van schending van het privacy-belang. Proportionaliteit en subsidiariteit spelen hier naast het privacy- en rechtmatigheidsbelang sterk. (ibidem , blz. 20).
(85) De kleedruimte voor personeel is niet openbaar (Hof Amsterdam, 27 maart 1994, NJ , 1994, blz. 478).
(86) Opsporingsmethoden en opsporingsmiddelen. Voorlopige uitgangspunten van het (Nederlandse) college van procureurs-generaal met betrekking tot de inzet van (bijzondere) opsporingsmethoden en -middelen, Arnhem, december 1996, blz. 28.
(87) Opsporingsmethoden en opsporingsmiddelen, op. cit. , blz. 22.
(88) Ibidem , blz. 22.
(89) Ibidem , blz. 22.
(90) Ibidem , blz. 23. Het « OT-baken » is een generieke term voor een zender die aan een wagen wordt bevestigd. Het observatieteam kan dan met een ontvanger deze wagen op afstand volgen. Aldus verschilt het OT-baken van het Kermitbaken dat passief registreert dat een wagen het baken is voorbijgereden. Hiervoor is de inzet van een OT-team niet nodig.
(91) Opsporingsmethoden en opsporingsmiddelen, op. cit., blz. 25.
(92) Van den Wyngaert, Chr., Strafrecht en strafprocesrecht in hoofdlijnen, Antwerpen, Maklu, 1994, blz. 653-654. Zie ook Frowein, J.A., en Peukert, W., Europäische Menschenrechtskonvention : EMRK-Kommentar, 2. Auflage, Kehl am Rhein, N.P. Engel Verlag, 1996, blz. 362-364.
(93) Opsporingsmethoden en opsporingsmiddelen, op. cit. , blz. 32.
(94) Zie supra , blz. 24.
(95) Opsporingsmethoden en opsporingsmiddelen, op. cit. , blz. 31.
(96) De beide termen worden op gelijkwaardige wijze gebruikt, zelfs wanneer zij in bepaalde gevallen niet noodzakelijk dezelfde personen betreffen.
(97) Aangezien volgens een vaste rechtspraak in Nederland niet kan worden getornd aan de anonimiteit van de informant, vindt het Nederlandse college van procureurs-generaal dat de aldus verkregen inlichtingen niet kunnen worden gebruikt om de schuld van de verdachte te bewijzen (Opsporingsmethoden en opsporingsmiddelen . Voorlopige uitgangspunten van het college van procureurs-generaal met betrekking tot de inzet van (bijzondere) opsporingsmethoden en -middelen, Arnhem, december 1996, blz. 11-12). Over het probleem van de bewijskracht van de verklaringen van een informant, zie infra.
(98) Ibidem , blz. 11.
(99) In dat geval moet het openbaar ministerie toestemming geven voor het inschrijven van de informant en jaarlijks bekijken of de contacten met die informant kunnen worden voortgezet : hij ziet er met name op toe dat de informant in de betreffende zaak geen strafbare feiten heeft gepleegd (ibidem, blz. 13).
(100) In dat geval gaat men ervan uit dat er meer risico is dat de informant een infiltrant blijkt te zijn; daarom kan deze methode alleen worden aangewend mits het openbaar ministerie vooraf op de hoogte werd gebracht. Het openbaar ministerie bekijkt dan elke maand of men verder kan werken met deze informant (ibidem, blz. 13).
(101) Gerechtelijke politie, Schriftelijke antwoorden op de vragen van de parlementaire commissie van ondezoek naar de georganiseerde criminaliteit in België, 11 december 1996, blz. 41.
(102) D.i. de lijst van de als onbetrouwbaar beschouwde informanten.
(103) Zie de hoorzitting met de heer De Vroom, commissaris-generaal van de gerechtelijke politie, 11 december 1996, blz. 15/7.
(104) Jaarrapport 1997, georganiseerde criminaliteit 1996, blz. 79.
(105) Gemeenschappelijk antwoord van het college van procureurs-generaal, de rijkswacht en de gerechtelijke politie aan de commissie op 30 januari 1998.
(106) Bij de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit werd deze techniek in 1996 37 maal gebruikt (Jaarrapport 1997, georganiseerde criminaliteit 1996, blz. 79).
(107) Hoorzitting met de minister van Justitie van 21 oktober 1997, p.m., blz. 55/17.
(108) Jaarrapport 1997, georganiseerde criminaliteit 1996, blz. 89.
(109) Jaarrapport 1997, georganiseerde criminaliteit 1996, blz. 79 (categorie « andere ») en blz. 82.
(110) Zie in die zin H. D. Bosly en Ph. Traest, Les systèmes pénaux à l'épreuve du crime organisé, Belgisch rapport.
(111) Al vat het Hof deze term in ruime zin op, dan nog voldoet een geheime ministeriële circulaire geenszins aan de eisen van het Verdrag, aangezien dat document geen toegankelijke wettelijke grondslag vormt.
(112) Zie met name de arresten Klass, Malone, Huvig en Kruslin. Vereist zijn : een voldoende toegankelijke wettelijke grondslag; een voldoende precieze afbakening van de voorwaarden waarop en de omstandigheden waarin de autoriteiten dit soort methoden mogen toepassen; bovendien moet het gebruik van deze methoden noodzakelijk zijn en evenredig aan de nagestreefde doeleinden.
(113) Ch. De Valkeneer, L'infiltration et la C.E.D.H., noot bij arrest Lüdi/Suisse van 15 juni 1992, R.T.D.H., 1993, blz. 313.
(114) Zie Cass., 16 november 1994, Arr. Cass., 1994, 964 : « in strafzaken bestaat er geen algemeen rechtsbeginsel `van evenredigheid' »; wat het subsidiariteitsbeginsel betreft, zie : Cass., 17 januari 1996, R.D.P., 1996, 1110 : « Er bestaat geen algemeen rechtsbeginsel volgens hetwelk de techniek van de `pseudokoop' of de `undercovertechniek' subsidiair tussenkomt na uitputting van de andere opsporingsmiddelen van de misdrijven ». Het algemeen gedeelte van het nieuwe voorontwerp van wet van de commissie-Franchimont bevat de volgende bepaling : « Artikel 1. Inleidende bepaling : Het Wetboek van Strafvordering wordt toegepast met inachtneming van de fundamentele rechten neergelegd in de Grondwet, de internationale overeenkomsten en inzonderheid de legaliteit van de strafprocedure, het recht op gelijke behandeling en non-discriminatie, de eerbied voor het privé-leven, de onschendbaarheid van de woning en het briefgeheim, de rechten van de verdediging, het recht op een eerlijk proces en op een binnen een redelijke termijn gewezen vonnis. De bepalingen van dit Wetboek worden overeenkomstig deze rechten toegepast met inachtneming van het proportionaliteits- en het subsidiariteitsbeginsel... » (eigen vertaling).
(115) Volgens C. Van den Wyngaert (Strafrecht en strafprocesrecht , Antwerpen, Maklu, 1994, blz. 621) kunnen zij zich beroepen op de artikelen 152 en 260 van het Strafwetboek. Daarnaast kan, meer in het algemeen, worden verwezen naar het concept « noodzaak », zie Brussel, 30 november 1984, R.D.P.C., 1985, 688.
(116) Zie infra, punt 5 van deze afdeling.
(117) Zie A. De Nauw, De toelaatbaarheid van de politie-infiltratie in België, in Liber amicorum J. Remelink , Arnhem, Gouda Quint, 1987, blz. 453; Ch. De Valkeneer, Le droit de la police, op. cit. , blz. 155-156; zie ook Brussel, 19 november 1984, Journal des procès, nr. 60, 5 april 1985, blz. 28.
(118) Zie Ch. De Valkeneer, L'exécution des opérations undercover , R.D.P., 1992, blz. 896.
(119) Zie Ch. De Valkeneer, L'infiltration et la C.E.D.H., R.T.D.H., 1993, blz. 321-322, noot bij het arrest-LÜDI (zie verwijzingen naar de Franse, Italiaanse en Deense wetgeving).
(120) Dat is de optie van de Nederlandse wetgever.
(121) Zie Ch. De Valkeneer, L'exécution des opérations undercover, R.D.P., 1992, blz. 896; P.M. Frielink, Infiltratie in het strafrecht. Een onderzoek naar de materieelrechtelijke aspecten van het opsporen van strafbare feiten door middel van infiltratie, Politiestudies, Gouda Quint bv, Arnhem, Kluwer rechtswetenschappen, Antwerpen, 1990, blz. 122-123 : deze auteur meent ook dat de efficiëntie van het onderzoek evenredig moet zijn aan het persoonlijke risico dat de agent loopt.
(122) L. De Wilde, Anonimiteit in het strafproces, in Actuele problemen van strafrecht, Antwerpen, Kluwer, 1988, blz. 75; zie bijvoorbeeld Bergen, 5 mei 1992, R.D.P., 1992, blz. 890.
(123) Zie in die zin Ch. De Valkeneer, L'exécution des opérations undercover, op. cit. , blz. 898.
(124) Cass. 7 februari 1979, R.D.P., 1979, blz. 394, R.W. , 1979-1980, kol. 902 en noot; Cass. 5 februari 1985, Arr. Cass., 1984-1985, nr. 337; H.D. Bosly, La régularité de la preuve en matière pénale, J.T. , 1992, blz. 122.
(125) Zie Ch. De Valkeneer, Limites et importance de la provocation en droit pénal, noot bij Brussel, 7 september 1994, Journal des procès, nr. 268, 14 october 1994, blz. 25; Ph. Traest (Het bewijs in strafzaken, Gent, Mys & Breesch, 1992, nr. 629) vindt het loyauteitsbeginsel te subjectief en meent dat het eerder behoort tot het domein van de deontologie dan tot het recht; bovendien is het een te beperkt concept in die zin dat het enkel betrekking heeft op de politie en niet op burgers.
(126) A. De Nauw, La provocation à l'infraction par un agent de l'autorité, R.D.P.C. , 1980, blz. 325.
(127) Er is daarentegen geen sprake van provocatie door de politie wanneer het politieoptreden het strafbaar feit niet heeft uitgelokt maar enkel bestaat in het infiltreren in een bende die reeds van plan was om strafbare feiten te plegen, met de bedoeling het opzet van de bende te doen mislukken (Cass., 5 februari 1985, Arr. Cass., 1984-1985, nr. 337; Luik, 8 januari 1986, J.L. , 1986, blz. 231; Bergen, 5 mei 1992, R.D.P., 1992, blz. 890 en noot van Ch. De Valkeneer, L'exécution des opérations undercover ).
(128) Zie Bergen, 5 mei 1992, R.D.P. , 1992, blz. 890 en noot van Ch. De Valkeneer, L'exécution des opérations undercover .
(129) Na de beslissingen van de Commissie te hebben onderzocht besluit Ch. De Valkeneer in L'infiltration et la Convention européenne des droits de l'homme, op. cit., vooral blz. 328, dat de Commissie in die verschillende beslissingen het uitlokken van een misdrijf of van een bekentenis impliciet lijkt te veroordelen. Dat zou verhinderen dat het proces op een eerlijke wijze wordt gevoerd. Een dergelijke manier van werken valt immers moeilijk te rijmen met een procedure die in ieder opzicht moet stroken met het bepaalde in artikel 6 EVRM. Het uitlokken van een misdrijf tast de grondslag van de strafvordering aan. Het zou bijgevolg absurd zijn als men er geen rekening mee hield en enkel zou onderzoeken of de verdachte een eerlijk proces heeft gehad. Voor een meer genuanceerd standpunt, gebaseerd op een studie van vergelijkend recht, zie Ch. Van den Wyngaert, Strafrecht en strafprocesrecht , Maklu, 1994, blz. 759 tot 765.
(130) Zie interview met H. Berkmoes, commandant van het CBO, in Politeia , april 1996, blz. 29 en volgende, waarin hij pleit voor een ruimere autonomie voor de politiediensten, met name wat het toepassen en uitvoeren van undercoveroperaties betreft. Het parket zou zich enkel moeten bezighouden met de juridische kant van bepaalde operaties; zie het rapport opgesteld door de rijkswacht naar aanleiding van de hoorzitting met de commandant van de rijkswacht door de Onderzoekscommissie georganiseerde criminaliteit, december 1996, blz. 28. Zie ook het verslag van de parlementaire commissie van onderzoek naar de wijze waarop de bestrijding van het banditisme en het terrorisme georganiseerd wordt, Stuk Kamer, 1989-1990, nr. 59/8, blz. 204 tot 209.
(131) Artikel 22 van het Wetboek van Strafvordering; zie ook artikel 28bis , § 1, derde lid, van het Wetboek van Strafvordering, ingevoegd door de wet van 12 maart 1998 tot verbetering van de strafrechtspleging in het stadium van het opsporingsonderzoek en het gerechtelijk onderzoek (Belgisch Staatsblad , van 2 april 1998, blz. 10027) : « Ongeacht hetgeen is bepaald in de vorige leden, wordt het opsporingsonderzoek gevoerd onder de leiding en het gezag van de bevoegde procureur des Konings. Hij draagt hiervoor de verantwoordelijkheid. »
(132) Zie in die zin de Franse en de Italiaanse wetgeving die undercoverpraktijken toestaan op het gebied van de handel in verdovende middelen :
wet nr. 91-1264 van 19 december 1991 « relative au renforcement de la lutte contre le trafic de stupéfiants », Journal officiel de la République française
, 20 december 1991, blz. 16593.
wet van 26 juni 1990, nr. 162 « Legge 26 giugno 1990, n. 162. Aggiornamento, modifiche ed integrazioni della legge 22 dicembre 1975, n. 685, recante disciplina degli stupefancenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza. Gazzetta Ufficiale della repubblica italiana
, supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale
, n. 147 del 26 giugno 1990, Serie generale.
(133) Zie artikel 144bis , § 3, van het Gerechtelijk Wetboek en artikel 47bis van het Wetboek van Strafvordering.
(134) Hoorzitting van 22 november 1996-am, blz. 9/27.
(135) Hoorzitting van 11 december 1996, blz. 14/16 en 17.
(136) Hoorzitting met J.F. Godbille, eerste substituut van de procureur des Konings van Brussel, 21 mei 1997, a.m., blz. 39/28 tot 32.
(137) Zie onder meer B. De Smet, Het recht op een eerlijk proces versus de bescherming van bedreigde getuigen en politieambtenaren, R.W., 1997-1998, 241; L. De Wilde, Anonimiteit in het strafproces, in Actuele problemen van strafrecht, Kluwer 1988, blz. 57; A. De Nauw, De anonieme getuige, R.W., 1985-1986, kol. 1873.
(138) Er moet een onderscheid worden gemaakt tussen de anonieme getuige en de anonieme aangever; anonieme aangifte is in het Belgisch recht mogelijk aangezien artikel 31 van het Wetboek van Strafvordering, dat bepaalt dat de aangevers elk blad van hun aangifte moeten tekenen, geen aanleiding geeft tot nietigheid wanneer het wordt overtreden (Cass., 2 september 1954, Pas., 1954, I, 1023); de anonieme aangifte heeft evenwel geen bewijswaarde, ze vormt slechts het vertrekpunt voor het opsporingsonderzoek of het gerechtelijk onderzoek waarbij het feitelijk bewijs moet worden verzameld.
(139) Artikel 28quinquies, § 1, van het Wetboek van Strafvordering, ingevoegd bij de wet van 12 maart 1998, bevestigt deze rechtspraak door te bepalen : « Behoudens de wettelijke uitzonderingen is het opsporingsonderzoek geheim. Eenieder die beroepshalve zijn medewerking dient te verlenen aan het opsporingsonderzoek, is tot geheimhouding verplicht. Hij die dit geheim schendt, wordt gestraft met de straffen bepaald in artikel 458 van het Strafwetboek. »
(140) Cass., 10 januari 1978, Pas., 1978, I, 515; Cass., 26 februari 1986, R.D.P. 1986, 619-621; Bergen (K.I.), 4 mei 1990, J.L.M.B., 1990, 1129 en noot Fr. Piedboeuf.
(141) Zie in tegenovergestelde zin Bergen (K.I.), 4 mei 1990, JLMB, 1990, blz. 1129 en kritische opmerkingen van Fr. Piedboeuf, die opmerkt dat de onderzoeksrechter in dat geval niet kan nagaan of er al dan niet sprake is van provocatie.
(142) Ch. De Valkeneer, L'exécution des opérations under-cover, op. cit. i.h.b. blz. 897; Ch. Van Den Wyngaert, op. cit ., blz. 642.
(143) De rechtspraak heeft ook geoordeeld dat het ontbreken van de handtekening van de getuigen die zonder eedaflegging zijn gehoord tijdens het opsporingsonderzoek, niet leidt tot de nietigheid van het proces-verbaal (zie in die zin H.D. Bosly en Ph. Traest, Les systèmes pénaux à l'épreuve du crime organisé, Belgisch rapport, blz. 12).
(144) Cass. 2 mei 1990, R.D.P.C. 1990, blz. 974 en noot van J. Sace; Cass., 7 januari 1986, Pas., 1986, I, 565; zie H.D. Bosly, La régularité de la preuve en matière pénale, J.T., 1992, blz. 121 e.v.
(145) Zie ook Cass. 15 juli 1997, R.W., 1997-1998, 640 met concl. adv.-gen. De Riemacker.
(146) Arresten Kostovski/Nederland, 20 november 1989, reeks A, vol. 166; Windisch/Oostenrijk, 27 september 1990, reeks A, vol. 186; Delta/Frankrijk, 19 december 1990, reeks A, vol. 191; Isgro/Italië, 19 februari 1991, reeks A, vol. 194-A; Asche/Oostenrijk, 26 april 1991, reeks A, vol. 203; Lüdi/Zwitserland, 15 juni 1992, reeks A, vol. 238A; Saïdi/Frankrijk, 20 september 1993; Doorson/Nederland, 26 maart 1996, Recueil des arrêts et décisions, 1996, II, 6, 471, nr. 74; Van Mechelen/Nederland, 23 april 1997, R.D.P. , 1997, blz. 1226.
(147) Ch. Van den Wyngaert, Strafrecht en strafprocesrecht, blz. 622; M. A. Beernaert, Témoignage anonyme : un vent nouveau venu de Strasbourg , R.D.P. 1997, blz. 1229.
(148) Van Mechelen/Nederland, 23 april 1997, R.D.P. , 1997, blz. 1226.
(149) Noot van de rapporteurs : er moeten concrete redenen worden gegeven voor de beperking van de rechten van de verdachten en met name moet terdege worden nagegaan of de agenten en hun gezinnen echt gevaar liepen; dat was in deze zaak niet gebeurd. (In de zaak-Doorson/Nederland, 26 maart 1996, R.D.P. , 1997, blz. 1221, gebeurde dat bijvoorbeeld wel, maar daar waren de anonieme getuigen gewone burgers.)
(150) Zie in die zin de zaak-Kostovski.
(151) Zie zaak-Van Mechelen/Nederland, EHRM 23 april 1997 : de onderzoeksrechter hoorde in totaal 11 politiemensen. De verdediging zat in een afzonderlijke ruimte die verbonden was met het kantoor van de rechter via een geluidsverbinding en kon vragen stellen aan de getuigen. Op enkele van die vragen werd niet geantwoord uit angst dat uit het antwoord de identiteit van de getuige zou blijken. Het Hof heeft in dit geval besloten dat artikel 6 geschonden was omdat de veroordeling voornamelijk berust op die getuigenissen, die bovendien van politieambtenaren afkomstig waren.
(152) Ch. De Valkeneer, L'exécution d'opérations undercover, op. cit. , i.h.b., blz. 897.
(153) Arrest-Doorson/Nederland 26 maart 1996, Recueil des arrêts et décisions , 1996, II, 6, blz. 471, nr. 74 : in deze zaak waren zes getuigen gehoord door de politie en twee van hen ook door een onderzoeksrechter zonder dat de verdachte of zijn advocaat daarbij aanwezig waren. Op verzoek van het Hof van Beroep kon de advocaat van de verzoeker vragen stellen aan de twee getuigen in aanwezigheid van de onderzoeksrechter zonder dat deze getuigen echter rechtstreeks met de verzoeker werden geconfronteerd. Het Hof was van oordeel dat artikel 6 van het Verdrag niet was geschonden omdat de gerechtelijke instanties bij het verzamelen van de getuigenissen een procedure hadden gevolgd die voldoende compensatie bood voor de moeilijkheden die de verdediging ondervond bij het weerleggen van de verklaringen van de anonieme getuigen. Bovendien berustte de veroordeling ook op andere getuigenissen.
(154) M. A. Beernaert, op. cit., blz. 1233, wijst erop dat artikel 327 van het Wetboek van Strafvordering uitdrukkelijk voorziet in deze mogelijkheid voor het hof van assisen. Bij analogie zou deze bepaling ook op de rechtscolleges zonder jury kunnen worden toegepast.
(155) Een geval waarin de onderzoeksrechter, die de infiltrerende rijkswachter met behoud van zijn anonimiteit had gehoord, en de officier onder wie die rijkswachter stond, waren gehoord, is door de rechter aanvaard (Bergen, 16 september 1993, R.D.P. , 1995, blz. 284).
(156) Zie arrest-Van Mechelen/Nederland, waar het Hof heeft geoordeeld dat deze procedure niet voldoende compensatie bood voor de moeilijkheden die de verdediging bij de uitoefening van haar rechten ondervond.
(157) Zie in die zin Ph. Traest, De rol van de politiediensten bij de opsporing en de bewijslevering in strafzaken : vandaag en morgen, Vigiles, 1997, nr. 3.
(158) Corr. Luik, 18 juni 1993, R.D.P. , 1994, blz. 122.
(159) Voor meer uitleg over deze vereiste die niet kan worden omzeild als het verhoor voor de vonnisrechter plaatsvindt, zie H. D. Bosly en Ph. Traest, op cit., blz. 14. Deze auteurs wijzen er evenwel op dat de woonplaats van de getuige volgens het Belgisch recht wel kan worden weggelaten maar dat deze mogelijkheid in een wet zou moeten worden opgenomen; zie in tegenovergestelde zin, M. A. Beernaert, op. cit., blz. 1233.
(160) De undercoveragent wordt immers opgeleid in allerlei vermommingstechnieken; hij is op dat gebied dus beter voorbereid dan de informant. In de zaak-Van Mechelen van 23 april 1997 (R.D.P. , 1997, blz. 1226), heeft het EHRM strengere criteria gehanteerd bij het afwegen van de belangen van de verdediging tegen de argumenten voor de handhaving van de anonimiteit omdat het ging om politieambtenaren. Het Hof vond dat operationele behoeften geen voldoende rechtvaardiging vormden voor de anonimiteit van politiemensen; politieofficieren hebben immers een algemene gehoorzaamheidsplicht tegenover de uitvoerende macht in de Staat en meestal ook banden met het openbaar ministerie. Het zijn dus geen neutrale getuigen; daarom mogen politiemensen alleen in zeer uitzonderlijke omstandigheden als anonieme getuigen optreden.
(161) W. Calewaert, Opsporing verzocht , Antwerpen, Kluwer Rechtswetenschappen, 1984.
(162) G. Stessens, De nationale en internationale bestrijding van het witwassen , Antwerpen, Intersentia, 1997.
(163) Antwerpen, 2 december 1977, R.W. , 1978-1997; Cass., 7 maart 1978, R.W. , 1978-1979 met noot van A. De Nauw.
(164) Antwerpen, 25 maart 1982, R.W. , 1982-1983, 2145; Cassatie, 8 februari 1984, RDP, 1984, 598.
(165) Cassatie, 8 september 1987, Arr. Cass. , 1987-1988, nr. 14.
(166) C. J. Vanhoudt en W. Calewaert, Belgisch Strafrecht , II, nr. 921.
(167) Stuk Senaat, 1995-1996, nr. 1-403/1.
(168) Interview met H. Berkmoes, commandant van het CBO, in Politeia , april 1996, blz. 30.
(169) Idem, blz. 29 e.v.
(170) Zie hierover Ch. Van den Wyngaert, « Organized Crime, Proactive Policing and International Cooperation in Criminal Matters : Who controls the police in a Transnational context ? », in Undercover Policing and Accountability from an International Perspective, Edited by M. den Boer, 1997, blz. 163-177 en in het bijzonder blz. 170.
(171) Rijkswacht, Georganiseerde criminaliteit in België, Rapport opgesteld naar aanleiding van de hoorzitting met de commandant van de rijkswacht door de Onderzoekscommissie georganiseerde criminaliteit, december 1996, blz. 17.
(172) Actieplan van de regering tegen de georganiseerde criminaliteit, juni 1996, blz. 8 en 9.
(173) Stuk Kamer, 1996-1997, nr. 857/21.
(174) Stuk Senaat, nr. 1-704/5.
(175) Stuk Senaat, nr. 1-704/9 en Kamer, 1996-1997, nr. 857/28. De wet-Franchimont van 12 maart 1998 tot verbetering van de strafrechtspleging in het stadium van het opsporingsonderzoek en het gerechtelijk onderzoek werd gepubliceerd in het Belgisch Staatsblad van 2 april 1998, blz. 10027; zij treedt in werking op de door de Koning bepaalde datum en uiterlijk zes maanden na de bekendmaking ervan in het Belgisch Staatsblad (art. 49).
(176) De essentiële gegevens van een proactieve aanpak zijn volgens de rijkswacht (zie Rijkswacht, georganiseerde criminaliteit in België, rapport opgesteld naar aanleiding van de hoorzitting met de commandant van de rijkswacht door de Onderzoekscommissie georganiseerde criminaliteit, december 1996, blz. 18 e.v.);
follow-up van de omvang, de aard en de ernst van een fenomeen;
continu verbeteren van de doeltreffendheid waarmee de overheid en de politie op dit fenomeen reageren;
coördinatie...;
uitvoeren van een preventieve projectmatige aanpak van een fenomeen;
uitvoeren van proactieve recherche.
(177) Actieplan van de regering tegen de georganiseerde criminaliteit, juni 1996, blz. 8-9.
(178) Door de onderzoeksrechter niet te vervangen door de « rechter van het onderzoek », beoogt de wet-Franchimont niet alleen de huidige prerogatieven van deze magistraat ongewijzigd te bewaren, maar ze bovendien te verstevigen (zie memorie van toelichting bij het wetsontwerp tot verbetering van de strafrechtspleging in het stadium van het opsporingsonderzoek en het gerechtelijk onderzoek, Stuk Kamer, 1996-1997, nr. 857/1, blz. 39).
(179) Zie in die zin de aanbevelingen van M. Van Traa, Inzake opsporing , Enquêtecommissie opsporingsmethoden, Sdu uitgever, Den Haag, 1996, blz. 451 en volgende; zie ook in dezelfde zin B. De Ruyver, T. Van Der Beken en G. Vermeulen, The Desirability of legally Regulating the Proactive Phase, in Undercover Policing and Accountability from an International Perspective, Edited by M. den Boer, 1997, i.h.b., blz. 111, Ph. Traest, De rol van politiediensten bij de opsporing en de bewijslevering in strafzaken : vandaag en morgen, Vigiles 1997, nr. 3, blz. 11; Ch. Van den Wyngaert, Organized Crime, Proactive Policing and International Cooperation in Criminal Matters : Who controls the police in a Transnational context ? , in Undercover Policing and Accountability from an International Perspective , Edited by M. den Boer, 1997.
(180) Vergadering van 30 januari 1998, blz. 66/8.
(181) Rijkswacht, Georganiseerde criminaliteit in België, Rapport opgesteld naar aanleiding van de hoorzitting met de commandant van de rijkswacht door de Onderzoekscommissie georganiseerde criminaliteit, december 1996, blz. 9.
(182) Opgemerkt zij dat volgens de verklaringen van de minister van Justitie in de verenigde commissies voor de Justitie en voor de Binnenlandse Zaken, de Algemene Zaken en het Openbaar Ambt « het CBO informatie inzamelt en acties uitvoert en precies daar wringt het schoentje. De overheid heeft de rol van het CBO nooit nauwkeurig bepaald ». Stuk Kamer, nr. 1391/1 97/98, blz. 14 (bespreking van het regeringsplan over de reorganisatie van de politiediensten).
(183) Rijkswacht, Georganiseerde criminaliteit in België, Rapport opgesteld naar aanleiding van de hoorzitting met de commandant van de rijkswacht door de Onderzoekscommissie georganiseerde criminaliteit, december 1996, blz. 9.
(184) Rijkswacht, Georganiseerde criminaliteit in België, Rapport opgesteld naar aanleiding van de hoorzitting met de commandant van de rijkswacht door de Onderzoekscommissie georganiseerde criminaliteit, december 1996, blz. 10.
(185) Rijkswacht, Georganiseerde criminaliteit in België, Rapport opgesteld naar aanleiding van de hoorzitting met commandant van de rijkswacht door de Onderzoekscommissie georganiseerde criminaliteit, december 1996, blz. 13.
(186) De taak van de brigades bij de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit verloopt via de uitvoering van hun opdracht als basispolitie en daarom « is het onmogelijk een detailopsomming te geven van het aantal mensen dat op dit niveau op jaarbasis werkt aan de beheersing van de georganiseerde criminaliteit. » Rijkswacht, Georganiseerde criminaliteit in België, Rapport opgesteld naar aanleiding van de hoorzitting met de commandant van de rijkswacht door de Onderzoekscommissie georganiseerde criminaliteit, december 1996, blz. 13.
(187) Koninklijk besluit van 17 februari 1998 betreffende het commissariaat-generaal, de raad van bestuur en de raad van overleg van de gerechtelijke politie bij de parketten, Belgisch Staatsblad , 19 februari 1998.
(188) Hoorzitting met de heer De Vroom, 11 december 1996 a.m., blz. 14/5.
(189) GPP, Schriftelijke antwoorden op de vragen van de parlementaire Commissie van onderzoek naar de georganiseerde criminaliteit in België, 11 december 1996, blz. 27.
(190) GPP, Schriftelijke antwoorden op de vragen van de parlementaire Commissie van onderzoek naar de georganiseerde criminaliteit in België, 11 december 1996, blz. 11.
(191) GPP, Schriftelijke antwoorden op de vragen van de parlementaire Commissie van onderzoek naar de georganiseerde criminaliteit in België, 11 december 1996, blz. 19.
(192) GPP, Schriftelijke antwoorden op de vragen van de parlementaire Commissie van onderzoek naar de georganiseerde criminaliteit in België, 11 december 1996, niet gepubliceerd, blz. 25.
(193) Het personeel dat deel uitmaakt van de nationale brigade, wordt voor een periode van drie jaar gedetacheerd van de brigades.
(194) GPP, Schriftelijke antwoorden op de vragen van de parlementaire Commissie van onderzoek naar de georganiseerde criminaliteit in België, 11 december 1996, niet gepubliceerd, blz. 35.
(195) Synthesenota van de vergadering van de Onderzoekscommissie, 15 oktober 1997.
(196) Vergadering van 30 januari 1998, 66/8.
(197) Rijkswacht, Georganiseerde criminaliteit in België, Rapport opgesteld naar aanleiding van de hoorzitting met de commandant van de rijkswacht door de Onderzoekscommissie georganiseerde criminaliteit, december 1996, blz. 30.
(198) Rijkswacht, Georganiseerde criminaliteit in België, Rapport opgesteld naar aanleiding van de hoorzitting met de commandant van de rijkswacht door de Onderzoekscommissie georganiseerde criminaliteit, december 1996, blz. 4.
(199) Rijkswacht, Georganiseerde criminaliteit in België, Rapport opgesteld naar aanleiding van de hoorzitting met de commandant van de rijkswacht door de Onderzoekscommissie georganiseerde criminaliteit, december 1996, blz. 30.
(200) Stuk Kamer, nr. 139/1, 97/98, blz. 29 (bespreking van het regeringsplan over de reorganisatie van de politiediensten).
(201) Stuk Kamer, nr. 1391/1, 97/98, blz. 223 (bespreking van het regeringsplan over de reorganisatie van de politiediensten).
(202) Stuk Kamer, nr. 1391/1, 97/98, blz. 227 (bespreking van het regeringsplan over de reorganisatie van de politiediensten).
(203) Stuk Kamer, nr. 1391/1, 97/98, blz. 241 (bespreking van het regeringsplan over de reorganisatie van de politiediensten).
(204) GPP, Schriftelijke antwoorden op de vragen van de parlementaire Commissie van onderzoek naar de georganiseerde criminaliteit in België, 11 december 1996, blz. 58.
(205) Zie synthesenota, vergadering van de Onderzoekscommissie van 15 oktober 1997.
(206) Men zou zich bijvoorbeeld kunnen laten inspireren door de betrekkingen tussen de cel voor financiële-informatieverwerking en het bankmilieu.
(207) Dienst voor het strafrechtelijk beleid, Jaarverslag 1995-1996, ministerie van Justitie, Brussel, blz. 125.
(208) Hoorzitting met de heer Kellens, 22 november 1996, blz. 9/28.
(209) Hoorzitting met de heer Kellens, 22 november 1996, blz. 9/17.
(210) CDGEFID, tweede activiteitenrapport, jaren 1994, 1995, 1996, Titel I, Hoofdstuk II, blz. 87.
(211) Rijkswacht, Georganiseerde criminaliteit in België , rapport opgesteld naar aanleiding van de hoorzitting met de commandant van de rijkswacht door de Onderzoekscommissie georganiseerde criminaliteit, december 1996, blz. 12.
(212) Rijkswacht, Georganiseerde criminaliteit in België , rapport opgesteld naar aanleiding van de hoorzitting met de commandant van de rijkswacht door de Onderzoekscommissie georganiseerde criminaliteit, december 1996, blz. 14.
(213) Ibidem .
(214) Rijkswacht, Georganiseerde criminaliteit in België , rapport opgesteld naar aanleiding van de hoorzitting met de commandant van de rijkswacht door de Onderzoekscommissie georganiseerde criminaliteit, december 1996, blz. 11.
(215) GPP, Schriftelijke antwoorden op de vragen van de parlementaire onderzoekscommissie georganiseerde criminaliteit , 11 december 1996, blz. 23.
(216) Rijkswacht, Georganiseerde criminaliteit in België , rapport opgesteld naar aanleiding van de hoorzitting met de commandant van de rijkswacht door de Onderzoekscommissie georganiseerde criminaliteit, december 1996, blz. 7.
(217) Dienst voor het strafrechtelijk beleid, Rapport 1995-1996, ministerie van Justitie, Brussel, blz. 126.
(218) Hoorzitting met de heer Van Camp van 21 februari 1997 a.m., II, 22/6.
(219) Hoorzitting met de heer Van Camp van 21 februari 1997 a.m., II, 22/7.
(220) Hoorzitting met de heer Van Lijsebeth van 17 december 1996 p.m., II, blz. 16/13.
(221) Zie synthesenota van de vergadering van de Onderzoekscommissie van 15 oktober 1997.
(222) Stuk Kamer, nr. 1391/1, 97/98, blz. 35 (bespreking van het regeringsplan over de reorganisatie van de politiediensten).
(223) Dienst voor het strafrechtelijk beleid, Verslag 1995-1996, ministerie van Justitie, Brussel, blz. 125.
(224) Stuk Kamer, nr. 1391/7, 97/98, blz. 35 (bespreking van het regeringsplan over de reorganisatie van de politiediensten).
(225) Dienst voor het strafrechtelijk beleid, Verslag 1995-1996, ministerie van Justitie, Brussel, blz. 125.
(226) Rijkswacht, Georganiseerde criminaliteit in België, Rapport opgesteld naar aanleiding van de hoorzitting met de commandant van de rijkswacht door de Onderzoekscommissie georganiseerde criminaliteit, december 1996, blz. 16.
(227) Enquêtecommissie Opsporingsmethoden, Eindrapport, blz. 447, Tweede Kamer der Staten-Generaal, 1995-1996, blz. 24 072, nrs. 10-11.
(228) Synthesenota van vergadering van de Onderzoekscommissie van 15 oktober 1997.
(229) Hoorzitting met de minister van Justitie en de vertegenwoordigers van het CBO en de nationale brigade, 21 oktober 1997 over het jaarrapport 1997, georganiseerde criminaliteit 1996.
(230) Nu ook expliciet bepaald in artikel 4 van de Overeenkomst op grond van artikel K.3 van het Verdrag betreffende de Europese Unie tot oprichting van een Europese Politiedienst (Europol-Overeenkomst), Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen , C136/1-32, 27 november 1995.
(231) Fijnaut, hoorzitting, 22 november 1996.
(232) Vergadering van 30 januari 1998, blz. 66/8.
(233) Synthesenota van de vergadering van de Onderzoekscommissie van 15 oktober 1997.
(234) De Vroom, hoorzitting van 11 december 1996.
(235) De Vroom, hoorzitting van 11 december 1996.
(236) Vergadering van 30 januari 1998, 66/10.
(237) Internationale politiesamenwerking is zeker niet nieuw en heeft reeds een lange geschiedenis achter zich. Zie daarvoor b.v. Anderson, M., « The agenda for police cooperation » , in Anderson, M. en Den Boer, M. (eds.), Policing across national boundaries, London-New York, Pinter Publishers, 1994, 3-21; Renault, G. en Derriks, E., « La collaboration policière transfrontalière : les obstacles législatifs« , Brussel, Politeia, 1994, 20-24; De Hert, P. en Vanderborght, J., « Informatieve samenwerking over de grenzen heen », Brussel, Politeia, 1996, 39-40 en Fijnaut, C., « The internationalization of police cooperation in Western Europe, in Fijnaut, C., (ed.), The internationalization of police cooperation in Western Europe, Deventer-Boston, Gauda Quint-Kluwer Law and Taxation Publishers, 1993, 9-17.
(238) Van der Wel, J.E. en Bruggeman, W., « Europese politiële samenwerking. Internationale gremia » , Brussel, Politeia, 1993, 142 blz.
(239) De Hert P. en Vanderborght, J., o.c., 233 en 247.
(240) Koninklijk besluit van 11 juli 1994 over de algemene politiesteundienst, Belgisch Staatsblad van 30 juli 1994.
(241) De Schutter, B. en De Hert, P., « De grenzen verlegd. De internationale politiesamenwerking door de APSD » , Politeia, 1997, nr. 2, 12-15.
(242) Overeenkomst ter uitvoering van het tussen de regeringen van de Staten van de Benelux Economische Unie, de Bondsrepubliek Duitsland en de Franse Republiek op 14 juni 1985 te Schengen gesloten akkoord betreffende de geleidelijke afschaffing van de controles aan de gemeenschappelijke grenzen, 19 juni 1990, Belgisch Staatsblad , 15 oktober 1993.
(243) De structuur van deze afdeling werd hervormd in een Protocol tussen de ministers van Binnenlandse Zaken en Justitie van 10 maart 1997.
(244) Protocolakkoord tussen de ministers van Binnenlandse Zaken en van Justitie van 4 juli 1994 inzake de politiële samenwerking met de buurlanden.
(245) De politiediensten verhelen deze werkwijze niet. Zie bijvoorbeeld daarover De Schutter, B. en De Hert, P., l. c. , 15. Recent empirisch bevestigt dit volledig : Vanderborght, J. en Van Outrive, L., Over de grens. Internationale samenwerking getoetst aan de praktijk , Onderzoeksgroep Politionele en gerechtelijke organisatie, Afdeling Strafrecht, Strafvordering en Criminologie, Katholieke Universiteit Leuven, 1997, 39 e.v.
(246) In artikel 39.3 SUO gaat het enkel om een verplichting om de centrale autoriteit in de aangezochte staat op de hoogte te brengen. Een formele tussenkomst van de Belgische APSD bij een rechtstreeks Belgisch verzoek, is dus niet expliciet geregeld. Zie daarover De Schutter, B. en De Hert, P., l. c. , 15 en Vanderborght, J. en Van Outrive, L., o.c. , 57-58.
(247) Koninklijk besluit nr. 8 van 7 februari 1995 tot vaststelling van de doeleinden, de criteria en de voorwaarden van toegestane verwerking van de gegevens bedoeld in artikel 8 van de wet van 8 december 1992 tot bescherming van de persoonlijke levenssfeer ten opzichte van de verwerking van persoonsgegevens, Belgisch Staatsblad van 28 februari 1995.
(248) De Hert, P. en Vanderborght, J., o.c. blz. 607.
(249) Vanderborght, J. en Van Outrive, L., o.c. blz. 102-113; Vermeulen, G., Vander Beken, T., Zanders, P. en De Ruyver, B., Internationale samenwerking in strafzaken en rechtsbescherming , Brussel, Politeia, 1995, blz. 67.
(250) Vanderborght, J. en Van Outrive, L., o.c. , blz. 111-113.
(251) Verstraeten, R., Handboek Strafvordering, Antwerpen, Maklu, 1993, nr. 31 en 259; de wet-Franchimont heeft dit beginsel bevestigd in het nieuwe artikel 28bis dat in het Wetboek van Strafvordering is ingevoegd.
(252) Fijnaut, C., Verstraeten, R., Het strafrechtelijk onderzoek inzake de « Bende van Nijvel ». De inventaris van de publiek gemaakte grieven, Leuven, Instituut voor strafrecht KULeuven, 1 oktober 1996, blz. 96.
(253) Parlementaire commissie van onderzoek naar de georganiseerde criminaliteit in België. Vergadering van vrijdag 21 februari 1997 (voormiddag). Stenografisch verslag, blz. 9.
(254) Dat er een probleem is van mankracht wordt ook door procureur-generaal Van Camp (cf. Nota van de procureur-generaal bij het Hof van Beroep te Antwerpen met betrekking tot de vragenlijst gevoegd bij de brief van 17 maart 1997 van de voorzitters van de parlementaire commissie van onderzoek naar de georganiseerde criminaliteit in België, 1).
(255) Dejemeppe, B., « Le ministère public aujourd'hui ou la tentation de la météorologie » , Actualités du Droit, 1993, (542), 552.
(256) Hoorzitting met de heer C. Vanhaecke en mevrouw M. Coninsx, respectievelijk eerste substituut en substituut van de procureur des Konings bij de rechtbank van eerste aanleg te Brussel. Vergadering van vrijdag 16 mei 1997, blz. 14.
(257) Fijnaut, C., « De reorganisatie van het politieapparaat » , Panopticon, 1980, nr. 93, blz. 97.
(258) Heimans, H., « Het openbaar ministerie », in De efficiëntie van de justitie. Een jaar werking van M&M, Colloquium van vrijdag 16 december 1994, Gent, Mys en Breesch, 1994, (10), 13 : Magistratuur en Maatschappij, « Memorandum aan de formateur » , AJT Dossier, 1994-1995, (113), 126.
(259) Parlementaire Commissie van Onderzoek naar de georganiseerde criminaliteit in België. Vergadering van vrijdag 21 februari 1997 (voormiddag). Stenografisch verslag, blz. 5-7.
(260) Hoorzitting met de heer Vanhaecke en mevrouw Coninsx, respectievelijk eerste substituut en substituut van de procureur des Konings bij de rechtbank van eerste aanleg te Brussel. Vergadering van vrijdag 16 mei 1997, blz. 15.
(261) Parlementair onderzoek naar de wijze waarop het onderzoek door de politie en het gerecht werd gevoerd in de zaak-« Dutroux-Nihoul en consorten ». Verslag namens de Onderzoekscommissie uitgebracht door de heer Landuyt en mevrouw de 'T Serclaes, Stuk Kamer, 96/97, nr. 713/6, blz. 126-127. Zie ook Vande Lanotte, J., « De l'indépendance du ministère public » in « Le ministère public ou les mystères de la grande pyramide . Actes du colloque organisé par l'Association syndicale des magistrats le 14 décembre 1996 à Louvain-la-Neuve ». Juger , speciaal nummer (11/12/13). blz. 24 en 25.
(262) Parlementair onderzoek naar de wijze waarop het onderzoek door de politie en het gerecht werd gevoerd in de zaak-« Dutroux-Nihoul en consorten ». Verslag namens de Onderzoekscommissie uitgebracht door de heer Landuyt en mevrouw de 'T Serclaes, Stuk Kamer, 96/97, nr. 713/6, blz. 124-125.
(263) Parlementair onderzoek naar de wijze waarop het onderzoek door de politie en het gerecht werd gevoerd in de zaak-« Dutroux-Nihoul en consorten ». Verslag namens de Onderzoekscommissie uitgebracht door de heer Landuyt en mevrouw de 'T Serclaes, Stuk Kamer, 96/97, nr. 713/6, blz. 124.
(264) Nota van de procureur-generaal bij het Hof van Beroep te Antwerpen met betrekking tot de vragenlijst gevoegd bij de brief van 17 maart 1997 van de voorzitters van de parlementaire commissie van onderzoek naar de georganiseerde criminaliteit in België.
(265) Christiaensen, S. De oprichting van een wetenschappelijke dienst voor het crimineel beleid aangekondigd in de verklaring van de regering van 5 juni 1990. Aanbevelingen t.b.v. de voorbereidende werkgroep aangesteld door de minister van Justitie. Leuven. Faculteit Rechtsgeleerdheid, 1991, 34 : De Nauw A. « Een eigentijds openbaar ministerie. Eindverslag » , in Een eigentijds openbaar ministerie. Handelingen van het Colloquium gehouden op het Paleis van Justitie te Brussel op 7 en 8 oktober 1994 in aanwezigheid van Z.K.H. Prins Filip en onder auspiciën van de minister van Justitie en van de procureurs-generaal bij het Hof van Cassatie en bij de Hoven van beroep. ed. Hof van Cassatie, Brussel, Belgisch Staatsblad, 1994, (367), 368; Dupont, L., Christiaensen, S., en Claes, P., « Knelpunten betreffende het functioneren van het strafrechtelijk vooronderzoek. Samenvattend verslag van een empirische studie », Panopticon, 1992, (215), 238.
(266) Nota van de procureur-generaal bij het Hof van beroep te Antwerpen met betrekking tot de vragenlijst gevoegd bij de brief van 17 maart 1997 van de voorzitters van de parlementaire commissie van onderzoek naar de georganiseerde criminaliteit in België, 1.
(267) Nota van de procureur-generaal bij het Hof van beroep te Antwerpen met betrekking tot de vragenlijst gevoegd bij de brief van 17 maart 1997 van de voorzitters van de parlementaire commissie van onderzoek naar de georganiseerde criminaliteit in België, 1.
(268) Nota van de procureur-generaal bij het Hof van beroep te Antwerpen met betrekking tot de vragenlijst gevoegd bij de brief van 17 maart 1997 van de voorzitters van de parlementaire commissie van onderzoek naar de georganiseerde criminaliteit in België, 10.
(269) Nota van de procureur-generaal bij het Hof van beroep te Antwerpen met betrekking tot de vragenlijst gevoegd bij de brief van 17 maart 1997 van de voorzitters van de parlementaire commissie van onderzoek naar de georganiseerde criminaliteit in België, 4; Parlementaire commissie van onderzoek naar de georganiseerde criminaliteit in België, vergadering van vrijdag 21 februari 1997 (voormiddag), blz. 5.
(270) Hoorzitting met de heer C. Vanhaecke en mevrouw M. Coninsx, respectievelijk eerste substituut en substituut van de procureur des Konings bij de Rechtbank van Eerste Aanleg te Brussel. Vergadering van vrijdag 16 mei 1997, 9-10. Zie ook Dejemeppe, B., « La gestion des parquets : du modèle administratif au modèle managériale », in « Le ministère public ou les mystères de la grande pyramide. Actes du Colloque organisé par l'Association syndicale des magistrats le 14 décembre 1996 à Louvain-la-Neuve », Juger , speciaal nummer (11/12/13), 1997, blz. 70.
(271) Marchandise, Th., « Une expérience de management au parquet de Charleroi », in « Le ministère public ou les mystères de la grande pyramide. Actes du colloque organisé par l'Association syndicale des magistrats le 14 décembre 1996 à Louvain-la-Neuve ». Juger, numéro spécial (11/12/13), 1997, blz. 90-91.
(272) De Nauw, A., « Een eigentijds openbaar ministerie. Eindverslag » in Een eigentijds openbaar ministerie. Handelingen van het Colloquium gehouden op het Paleis van Justitie te Brussel op 7 en 8 oktober 1994 in aanwezigheid van Z.K.H. Prins Filip en onder auspiciën van de minister van Justitie en van de procureurs-generaal bij het Hof van Cassatie en bij de Hoven van beroep. Ed. Hof van Cassatie, Brussel, Belgisch Staatsblad , 1994, blz. 369.
(273) Heimans, H., « Het openbaar ministerie » in De efficiëntie van de justitie. Een jaar werking van M & M. Colloquium vrijdag 16 december 1994. Gent, Mys en Breesch, 1994, (10), 13 ; Magistratuur en Maatschappij. « Memorandum aan de formateur », AJT Dossier, 1994-1995, (113), blz. 126.
(274) Parlementair onderzoek naar de wijze waarop het onderzoek door de politie en gerecht werd gevoerd in de zaak « Dutroux-Nihoul en consorten ». Verslag namens de Onderzoekscommissie uitgebracht door de heer Renaat Landuyt en mevrouw Nathalie de 'T Serclaes, Stuk Kamer, 1996-1997, nr. 713/6, blz. 127.
(275) Dupont, L., Christiaensen, S. en Claes, P., Het strafrechtelijk vooronderzoek en de voorlopige hechtenis : een verkennend onderzoek. Eindrapport , Leuven, faculteit Rechtsgeleerdheid, 1991, blz. 448 ; Dupont, L., Christiaensen, S. en Claes, P., « Knelpunten betreffende het functioneren van het strafrechtelijk vooronderzoek. Samenvattend verslag van een empirische studie », Panopticon, 1992, (215), blz. 237.
(276) Christiaensen, S., De oprichting van een wetenschappelijke dienst voor het crimineel beleid aangekondigd in de verklaring van de regering van 5 juni 1990. Aanbevelingen t.b.v. de voorbereidende werkgroep aangesteld door de minister van Justitie , Leuven, Faculteit Rechtsgeleerdheid, 1991, 34. Of zoals de Brussels procureur des Konings Dejemeppe het uitdrukt : « Le parquet général apparaît parfois comme une structure non figurative laissant peu de place à une relation réellement dialectique » , Dejemeppe, B., « Le ministère public demain, épée ou canne blanche ? », R.D.P., 1996 (843), blz. 852.
(277) De Wilde, L., « Het sepotbeleid », Panopticon, 1982, (501), blz. 507.
(278) Heimans, H., « Het openbaar ministerie », in De efficiëntie van de justitie. Een jaar werking van M & M. Colloquium vrijdag 16 december 1994, Gent, Mys en Breesch, 1994, (10), 13; Magistratuur en Maatschappij, « Memorandum aan de formateur », AJT Dossier, 1994-1995, (113), blz. 125.
(279) Nota van de procureur-generaal bij het Hof van beroep te Antwerpen met betrekking tot de vragenlijst gevoegd bij de brief van 17 maart 1997 van de voorzitters van de parlementaire commissie van onderzoek naar de georganiseerde criminaliteit in België, blz. 6 en 18.
(280) Dupont, L., Christiaensen, S. en Claes, P., « Knelpunten betreffende het functioneren van het strafrechtelijk vooronderzoek. Samenvattend verslag van een empirische studie ». Panopticon, 1992, (215), blz. 238.
(281) Hiermee wordt bedoeld : belangrijke opsporingsonderzoeken waarvoor verslagen werden opgesteld; verslagen met betrekking tot gerechtelijke onderzoeken; ambtelijke opdrachten van en naar het buitenland; uitleveringsverzoeken; veroordelingen, enz.
(282) Nota van de procureur-generaal bij het Hof van beroep te Antwerpen met betrekking tot de vragenlijst gevoegd bij de brief van 17 maart 1997 van de voorzitters van de parlementaire commissie van onderzoek naar de georganiseerde criminaliteit in België, blz. 3.
(283) Parlementair onderzoek naar de wijze waarop het onderzoek door de politie en het gerecht werd gevoerd in de zaak-« Dutroux-Nihoul en consorten ». Verslag namens de Onderzoekscommissie uitgebracht door de heer Renaat Landuyt en mevrouw Nathalie de 'T Serclaes. Stuk Kamer, 1996-1997, nr. 713/6, blz. 128.
(284) Een dergelijke rol werd in het verleden in het raam van de hormonenproblematiek reeds uitgeoefend door advocaat-generaal Timperman.
(285) Voor alle duidelijkheid zij vermeld dat het hier niet gaat om een operationele bevoegdheid en dat het evenmin mogelijk is dat de procureur-generaal zijn bevoegdheid of verantwoordelijkheid naar de advocaten-generaal doorschuift.
(286) Wetsontwerp tot instelling van het college van procureurs-generaal en tot instelling van het ambt van federaal magistraat. Verslag namens de commissie voor de Justitie uitgebracht door de heren Coveliers en Vandenberghe, Stuk Senaat, 1996-1997, nr. 1-447/4, blz. 4, 53, 64-65 en 83-84. Wetsontwerp tot instelling van het college van procureurs-generaal en tot instelling van het ambt van nationaal magistraat. Verslag namens de commissie voor de Justitie uitgebracht door de heren Giet en Lozie, Stuk Kamer, 1996-1997, nr. 867/6, blz. 3.
(287) Parlementaire commissie van onderzoek naar de georganiseerde criminaliteit in België. Vergadering van vrijdag 21 februari 1997 (voormiddag). Stenografisch verslag, blz. 9 en 16.
(288) Ingevoerd door de wet van 4 maart 1997 tot instelling van het college van de procureurs-generaal en tot instelling van het ambt van nationaal magistraat, Belgisch Staatsblad van 30 april 1997, blz. 10392-10395.
(289) Koninklijk besluit van 6 mei 1997 betreffende de specifieke taken van de leden van het college van procureurs-generaal, Belgisch Staatsblad van 14 mei 1997, blz. 11692-11693.
(290) Wetsontwerp tot instelling van het college van procureurs-generaal en tot instelling van het ambt van nationaal magistraat, Stuk Senaat, 1996-1997, nº 447/1, blz. 3.
(291) Wetsontwerp tot instelling van het college van procureurs-generaal en tot instelling van het ambt van nationaal magistraat, Stuk Senaat, 1996-1997, nº 447/1, blz. 3-5.
(292) Wetsontwerp tot instelling van het college van procureurs-generaal en tot instelling van het ambt van nationaal magistraat, Stuk Senaat, 1996-1997, nº 447/1, blz. 5; Vanderborght, J. en De Hert, P., « Het ambt van nationaal magistraat », in Handboek Politiediensten, blz. 4.
(293) De wet van 4 maart 1997 laat toe er maximaal vijf aan te wijzen.
(294) Hoorzitting met de heer C. Vanhaecke en mevrouw M. Coninsx, respectievelijk eerste substituut en substituut van de procureur des Konings bij de rechtbank van eerste aanleg te Brussel. Vergadering van vrijdag 16 mei 1997, 13 en 16.
(295) Wetsontwerp tot instelling van het college van procureurs-generaal en tot instelling van het ambt van nationaal magistraat, Stuk Senaat, 1996-1997, nº 447/1.3.
(296) Vanderborght, J. en De Hert, P., « Het ambt van nationaal magistraat », in Handboek Politiediensten , 36.
(297) Specifieke zaken die leiden tot gerechtelijke opdrachten, concrete dossiers en gerechtelijke tussenkomsten.
(298) Vergadering van 30 januari 1998, 66/7.
(299) Vergadering van 30 januari 1998, 67/2.
(300) Vergadering van 30 januari 1998, 67/3.
(301) Vergadering van 30 januari 1998, 66/7, 67/3.
(302) Stuk Kamer, nr. 1391/1, 97/98, blz. 28 (bespreking van het regeringsplan over de reorganisatie van de politiediensten).
(303) Stuk Kamer, nr. 1391/1, 97/98, blz. 253 (bespreking van het regeringsplan over de reorganisatie van de politiediensten).
(304) Stuk Kamer, nr. 1391/1, 97/98, blz. 255 (bespreking van het regeringsplan over de reorganisatie van de politiediensten).
(305) zie synthesenota, vergadering van de Onderzoekscommissie van 15 oktober 1997.
(306) Vergadering van 30 januari 1998, 67/4.
(307) Vergadering van 30 januari 1998, 67/6.