1-839/1 | 1-839/1 |
9 JANUARI 1998
Nu alle democratische politieke partijen pleiten voor democratische vernieuwing en toenadering tussen Staat en burgers, moet dringend een oplossing worden gezocht voor de kwalen waaraan ons recht momenteel lijdt.
Met deze kwalen bedoelen we vooral de inflatie van de wetgeving, de al te technische en complexe wetteksten en ten slotte de ontoepasbaarheid van bepaalde wetten.
De inflatie van de wetgeving is al vaak aangeklaagd. Men kan de wetgever hoegenaamd niet verwijten dat hij niet actief zou zijn. Wie het Belgisch Staatsblad leest, kan er niet omheen dat het aantal wetten steeds toeneemt.
Meerdere oorzaken liggen aan de basis van dit fenomeen. In de eerste plaats hebben de groei van de welvaartsstaat en de vooruitgang van de wetenschap ertoe geleid dat de wetgever op steeds meer vlakken van het maatschappelijk leven ingrijpt. Daarnaast heeft de ontwikkeling van de internationale relaties tot gevolg dat internationale regels in het nationale recht moeten worden opgenomen, terwijl de gewestvorming onvermijdelijk leidt tot een enorme toename van met de wet gelijkwaardige normen. Ten slotte zijn er pressiegroepen die in het uitvaardigen van normen de oplossing voor al hun problemen zien.
De inflatie van de wetgeving gaat gepaard met een groeiende instabiliteit van de rechtsregels. Wetten die haastig zijn opgesteld in conflictsituaties of om een specifiek probleem te verhelpen worden vaak gewijzigd. Reeds in 1902 schreef R. Janssens dat de vandaag aangenomen wet die van gisteren wijzigt om morgen opnieuw te worden veranderd (1). Dat geldt vandaag des te meer.
De heer Paul Delnoy stelt terecht vast dat de wetgeving die is geïnspireerd door de noden van het moment, vaak zo versnipperd is dat het bijzonder moeilijk wordt vast te stellen welke wet op een bepaald geval van toepassing is. De jurist kan maar zelden zeker zijn dat hij alle toepasselijke normen kent, wanneer die niet gecodificeerd zijn (2).
Als een jurist zijn weg al niet meer vindt in de doolhof van wetten, hoe zal het dan met de gewone burger gesteld zijn ? Hoe kan hij juist geïnformeerd zijn over zijn rechten en plichten ? Hoe kan hij weten welke normen van toepassing zijn op zijn huidig of voorgenomen gedrag ? En wat met de fundamentele juridische behoefte : de rechtszekerheid ? De heer F. Jurgensen zegt het als volgt in zijn openbaar verslag over de rechtszekerheid (van de afdeling verslag en studies van de Franse Raad van State) : « quand le droit bavarde, le citoyen n'y prête qu'une oreille distraite. Pire, la multiplication des normes, leurs raffinements byzantins, l'impossibilité où l'on se trouve de pénétrer leurs couches de sédiments successifs engendrent un sentiment d'angoisse diffuse; le droit n'apparaît plus comme une protection mais comme une menace » (3).
Naast de overregulering en de wildgroei van wetsbepalingen is er het probleem van het taalgebruik in de wetgeving : dat is vaak duister, al te technisch, zweverig, onbegrijpelijk en ontoegankelijk voor de gewone burger. De wetteksten worden hermetisch, terwijl ze eigenlijk duidelijk en precies zouden moeten zijn. De steeds meer toegepaste techniek van wetgeving door verwijzing maakt de wetten nog minder leesbaar. Het toppunt op dit vlak zijn wel de rommelkamers van de wetgeving, de zogenaamde programmawetten : bonte samenraapsels van wetsbepalingen over uiteenlopende materies.
Ten slotte stelt men vast dat bepaalde wetten niet worden toegepast of ontoepasbaar zijn. Soms is de wet gewoon verouderd, maar vaak is de ontoepasbaarheid het gevolg van de te hoge kosten van de toepassing of het ontbreken van toereikende administratieve voorzieningen. De ontoepasbaarheid van wetten creëert uiteraard rechtsonzekerheid.
Als men het vertrouwen van de burger in de rechtsstaat wil herstellen, moet dringend iets worden gedaan aan deze tekortkomingen, die sommigen zelfs de ziekten van de wetgeving noemen.
De Ministerraad heeft een eerste stap gezet door het voorontwerp van wet tot instelling van een evaluatieprocedure van de wetgeving goed te keuren. De evaluatie van de wetgeving zou gebeuren op basis van tweejaarlijkse openbare verslagen, respectievelijk van de procureur-generaal bij het Hof van Cassatie en van de Raad van State.
Deze verslagen zouden aan de Kamer van volksvertegenwoordigers, de Senaat en de federale regering worden toegezonden. De regering zou haar opmerkingen aan de Senaat bekend maken en de Senaat zou met de evaluatie van de wetgeving worden belast.
Ons inziens mag de rol van de Senaat, die sinds de hervorming van de instellingen in 1993 vooral een bezinningskamer is met als opdracht de kwaliteit van de parlementaire werkzaamheden te verbeteren, niet beperkt blijven tot de evaluatie van de wetgeving. Om tegemoet te komen aan de dubbele eis van rechtszekerheid en -gelijkheid van de burgers, moet de Senaat een doorslaggevende rol spelen bij de vereenvoudiging en de coördinatie van het recht. Sommigen zullen opwerpen dat dit de taak is van de Raad van State.
De Raad van State beschikt echter niet over de nodige infrastructuur en kan ook geen initiatief nemen op dit vlak. De Raad van State kan alleen optreden op verzoek van de voorzitters van de assemblees en van de verschillende regeringen. Daarom moet de Senaat het centrum worden van het proces van vereenvoudiging en coördinatie van de wetgeving. Ten slotte moet de Senaat zich buigen over de verbetering van de wetgevingsprocedure in het Parlement opdat in de toekomst geen slecht of gebrekkig opgestelde wetten meer worden goedgekeurd. Zoals W. Van Remoortel reeds zei in 1946, is de wetgevingstechniek een zaak voor vakmensen. Parlementsleden zijn geen rechtsgeleerden. In hun wetsvoorstellen komt vooral een politieke keuze tot uiting. Daarom moeten zij worden bijgestaan door specialisten die hen adviseren over de beste manier om wetten op te stellen, zowel naar inhoud als naar vorm.
In Canada worden wetteksten steeds opgesteld door specialisten van de afdeling wetgeving van het ministerie van Justitie. Om de Senaat in staat te stellen een doorslaggevende rol te spelen bij de vereenvoudiging en de coördinatie van het recht en bij de verbetering van de kwaliteit van de wetten, met andere woorden zijn rol als reflectiekamer naar behoren te vervullen, wil dit voorstel in de Senaat een Dienst Wetgeving oprichten.
Deze dienst zou worden voorgezeten door de voorzitter van de Senaat, bijgestaan door drie ondervoorzitters gekozen uit de commissievoorzitters.
Deze dienst moet een dubbele taak vervullen.
De dienst moet initiatieven nemen om de wetgeving te vereenvoudigen en de coördineren. Daartoe dient hij een inventaris op te stellen per rechtstak (burgerlijk recht, strafrecht, gerechtelijk recht, economisch recht, handelsrecht, fiscaal recht, publiek recht en bestuursrecht, sociaal recht) van de wetten die vereenvoudigd of gecoördineerd moeten worden. Op basis van deze inventaris beslist de dienst of hij zelf voorstellen tot vereenvoudiging en/of coördinatie uitwerkt dan wel deze taal overlaat aan de Raad van State. Artikel 6bis van de gecoördineerde wetten op de Raad van State bepaalt immers dat de voorzitters van de assemblees, ieder wat hem betreft, via de eerste voorzitter aan het coördinatiebureau kunnen vragen om de wetgeving die zij aanwijzen te coördineren, te codificeren of te vereenvoudigen.
De dienst moet de senatoren helpen bij het opstellen van de wetten. Daartoe wordt elk wetsvoorstel aan de dienst voorgelegd voordat het gedrukt wordt. De dienst ziet erop toe dat de wetgevingstechnische regels worden nageleefd, dat de teksten duidelijk en precies zijn en dat de Franse en Nederlandse tekst met elkaar overeenstemmen. Daarnaast let hij erop dat de nieuwe wet past in het hele rechtssysteem. Wetsontwerpen kunnen bezwaarlijk bij hun indiening door de dienst wetgeving worden behandeld. De overheidsdiensten stellen de ontwerpen op op basis van de politieke besluiten van de ministers in de Ministerraad. De dienst wetgeving kan pas optreden in de fase van de goedkeuring van de ontwerpen door de commissies. Op dat moment zorgt de dienst voor een grondige herlezing in samenwerking met de rapporteur van het ontwerp. Die herlezing is evenwel niet nodig voor wetsontwerpen overgezonden door de Kamer en niet geamendeerd in de commissie, op voorwaarde dat de Kamer ook een dienst van juristen opricht (in de Kamer heeft Jean-Jacques Viseur een voorstel ingediend om een dienst wetgevingstechniek op te richten).
Artikel 1
Dit artikel behandelt de samenstelling van de Dienst Wetgeving. Deze dienst is samengesteld uit dertig ambtenaren, aangeworven door middel van een vergelijkend examen en verdeeld, naar gelang van hun bekwaamheid en hun beroepservaring, in zes afdelingen. Het gaat om de volgende afdelingen :
burgerlijk recht en gerechtelijk recht;
strafrecht en strafprocedure;
publiek recht en bestuursrecht;
economisch recht en handeslrecht;
sociaal recht;
fiscaal recht.
Aan het vergelijkend examen kan worden deelgenomen door houders van een diploma van licentiaat in de rechten. Zij moeten bovendien vijf jaar beroepservaring hebben. Het vergelijkend examen heeft betrekking op hun kennis van het recht maar ook op hun kennis van de wetgevingstechniek.
Elke afdeling bestaat uit vijf ambtenaren : twee Franstaligen en twee Nederlandstaligen die elk een voldoende kennis van de andere landstaal hebben, en het afdelingshoofd dat een grondige kennis van beide landstalen moet hebben. Per afdeling moet een ambtenaar een opleiding van jurist-vertaler hebben.
Voorzitter van de Dienst Wetgeving is de voorzitter van de Senaat en hij wordt bijgestaan door drie ondervoorzitters die gekozen worden onder de commissievoorzitters. De voorzitter van de Senaat moet met name nagaan of hij op grond van de inventaris van te vereenvoudigen of te coördineren wetgevingen de Dienst Wetgeving met deze taak belast dan wel een verzoek richt tot de Raad van State een mogelijkheid waarin de gecoördineerde wetten op de Raad van State voorzien om een bepaalde wetgeving te vereenvoudigen of te coördineren.
Artikel 2
De Dienst Wetgeving moet aan de senatoren hulp verlenen bij het opstellen van de wetgeving : het is zijn taak de wetsvoorstellen in de volgorde van hun indiening en binnen een termijn van een maand te onderzoeken. Hij moet daarbij voorrang verlenen aan de wetsontwerpen die in de commissie aangenomen zijn. Met dit doel mogen de ambtenaren van de Dienst Wetgeving de commissievergaderingen bijwonen. Als dit voorstel aangenomen wordt, moet het reglement van de Senaat gewijzigd worden.
| Magdeleine WILLAME-BOONEN. |
Artikel 1
Binnen de diensten van de Senaat wordt een Dienst Wetgeving opgericht, onder het voorzitterschap van de voorzitter van de Senaat, die bijgestaan wordt door drie ondervoorzitters te kiezen onder de commissievoorzitters.
Deze dienst is verdeeld in zes afdelingen die bevoegd zijn voor de volgende rechtsgebieden :
fiscaal recht;
sociaal recht;
economisch recht en handelsrecht;
publiek recht en bestuursrecht;
strafrecht en strafprocedure;
burgerlijk recht.
Elke afdeling bestaat uit vijf ambtenaren onder wie, naast het diensthoofd, twee Nederlandstaligen en twee Franstaligen die allen een voldoende kennis van de andere landstaal hebben. Het diensthoofd moet een grondige kennis van het Nederlands en het Frans hebben. Drie diensthoofden zijn Nederlandstalig, de andere drie Franstalig. In elke afdeling moet minstens een ambtenaar een opleiding van jurist-vertaler hebben.
De ambtenaren worden door de Senaat aangeworven met een vergelijkend examen. De gegadigden moeten houder zijn van een diploma van doctor of licentiaat in de rechten en minstens vijf jaar beroepservaring hebben in een van de rechtsgebieden bedoeld in het tweede lid.
Art. 2
De Dienst Wetgeving heeft tot taak :
een inventaris op te maken van de wetten die vereenvoudigd en/of gecoördineerd moeten worden. Wanneer deze inventaris beëindigd is, kan de voorzitter van de Senaat de Raad van State verzoeken een bepaalde wetgeving te vereenvoudigen of te coördineren. Indien van deze mogelijkheid geen gebruik wordt gemaakt, werkt de dienst zelf voorstellen uit tot de vereenvoudiging en/of coördinatie van de wetgeving;
de senatoren bijstand te verlenen bij het opstellen van de wetgeving. Daartoe onderzoekt de dienst elk wetsvoorstel in de volgorde waarin het wordt ingediend en binnen de maand na de indiening, voordat de tekst gedrukt wordt. Oordeelt de voorzitter van de Senaat dat spoedbehandeling vereist is, dan wordt de termijn van een maand verminderd tot acht dagen. Na dit onderzoek richt de dienst tot de senatoren alle aanbevelingen die hij dienstig acht. Binnen de door de commissie bepaalde termijn en voordat de tekst gedrukt wordt, onderzoekt de dienst eveneens de wetsontwerpen en de wetsvoorstellen die in de commissie aangenomen zijn. Hij richt tot de rapporteur alle aanbevelingen die hij dienstig acht. De rapporteur kan eisen dat een lid van de Dienst Wetgeving in de commissie aanwezig is.
| Magdeleine WILLAME-BOONEN. Andrée DELCOURT-PÊTRE. |
(1) Pasimonie, 1902, I, blz. 8.
(2) P. Delnoy, « La codification : forme dépassée de législation » . Rapports belges du XIe Congrès de l'Académie internationale de droit comparé, Bruylant, 1982, blz. 125.
(3) Geciteerd door R. Andersen : « La sécurité juridique et la section de législation du Conseil d'État », in La Sécurité juridique, Édition du Jeune Bareau de Liège, blz. 1993.