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6 DÉCEMBRE 1997
ÉTUDES SUR LA QUESTION DE SAVOIR SI UNE COMMISSION PARLEMENTAIRE PEUT INTERROGER DES MEMBRES DU CABINET DU ROI
A. Avis du professeur André Alen (K.U. Leuven)
1. Les principes constitutionnels généraux
1.1. Comme on le sait généralement, les principes constitutionnels généraux qui sous-tendent la monarchie parlementaire sont très bien décrits dans le « Rapport de la commission chargée d'émettre un avis motivé sur l'application des principes constitutionnels relatifs à l'exercice des prérogatives du Roi et aux rapports des grands pouvoirs constitutionnels entre eux », publié au Moniteur belge du 6 août 1949 (pp. 7589-7600). L'autorité (1) de ce rapport lui a valu d'être l'une des sources de droit constitutionnel.
1.2. Le rapport susvisé souligne le caractère indissociable de trois règles constitutionnelles : l'incapacité pour le Roi d'agir seul dans le domaine politique, la responsabilité ministérielle et l'inviolabilité de la personne du Roi (2).
L'article 88 de la Constitution est rédigé comme suit : « La personne du Roi est inviolable; ses ministres sont responsables. » Cette disposition constitutionnelle contient deux principes fondamentaux : d'une part, l'inviolabilité et l'irresponsabilité de la personne du Roi, qui sont absolues; d'autre part, la responsabilité politique des ministres (3) pour tous les actes du Roi dès que ceux-ci ont la moindre incidence politique. Il en résulte que le Roi ne peut pas agir seul. Ce principe est également exprimé à l'article 106 de la Constitution, qui dispose qu'« aucun acte du Roi ne peut avoir d'effet, s'il n'est pas contresigné par un ministre, qui, par cela seul, s'en rend responsable ». Si l'on s'en tient littéralement aux termes de l'article 106 de la Constitution, il semble que l'obligation qui y figure est limitée aux actes écrits, mais la coutume constitutionnelle a largement étendu cette obligation : tout acte du Roi susceptible d'avoir une incidence politique directe ou indirecte doit être couvert par un ministre. La règle constitutionnelle qui veut que le Roi n'agisse jamais seul dans le domaine politique est absolue (4).
1.3. L'unité entre le Roi et le gouvernement ressort déjà de ce qui précède : l'acte du Roi au sens constitutionnel du terme naît du concours de la volonté du ministre avec celle du Roi (5). Le colloque constitutionnel entre le Roi et les ministres doit rester secret (« le colloque secret ») et la part du Roi dans les décisions prises sous la responsabilité des ministres ne peut être connue (6). C'est pourquoi le Conseil d'État exclut du débat toute pièce qui pourrait faire apparaître cette part (7). Le gouvernement décide librement et sous sa responsabilité politique s'il souhaite suivre d'éventuels avis du Roi et comment. En tout cas, le gouvernement ne peut pas se prévaloir de l'avis du Roi; en effet, la règle constitutionnelle serait inversée si l'on faisait couvrir les ministres par le Roi (8).
2. Le Cabinet du Roi
2.1. Le rapport susmentionné comporte un chapitre IV consacré au Cabinet du Roi et rédigé comme suit (9) :
Dans l'exercice des pouvoirs que lui attribue la Constitution, le Roi a non seulement le droit mais aussi le devoir de se faire une opinion personnelle sur les affaires qui lui sont soumises. À cette fin, le Roi doit être informé et éclairé. S'il ne pouvait l'être par ses ministres, qui sont ses seuls conseillers responsables, mais qui presque toujours représentent une fraction de l'opinion publique, la fonction royale risquerait d'être absorbée par la fonction ministérielle et le Roi ne pourrait que difficilement remplir sa haute mission de conciliateur des partis. C'est pourquoi le Roi doit pouvoir prendre l'avis de collaborateurs privés, qui ne sont pas engagés dans les luttes politiques.
Les fonctions des collaborateurs privés du Roi, qu'ils appartiennent au cabinet civil ou à la Maison militaire, sont d'origine coutumière. Le Cabinet du Roi constitue un rouage éminemment utile au fonctionnement du régime, mais ses membres n'ont aucun pouvoir propre ni aucune responsabilité dans l'État.
La nomination des membres du Cabinet du Roi ne se fait pas sous le contreseing ministériel et le Roi les nomme librement. Il faut cependant approuver sans réserve la coutume qui laisse aux ministres, discrètement consultés, la possibilité de faire connaître les raisons pour lesquelles telle nomination leur paraîtrait inopportune.
Le Cabinet du Roi a pour tâche d'informer le Roi et de faciliter, selon ses ordres, les contacts entre le Roi et les ministres. Dans l'accomplissement de cette mission, les membres du Cabinet du Roi doivent s'effacer et faire preuve d'une discrétion absolue. Ils abuseraient de leur qualité s'ils prétendaient avoir une politique personnelle, s'ils s'arrogeaient le droit d'apprécier l'opportunité des demandes d'audiences adressées au Roi par les membres du gouvernement ou encore s'ils présentaient une opinion qui leur est personnelle comme étant celle du Roi. Leur devoir de loyauté à l'égard des ministres est absolu, et il commande les rapports qu'ils peuvent avoir avec les membres de l'opposition et s'ils ont des contacts avec les fonctionnaires, ce ne sera que de l'assentiment du ministre intéressé.
Les fonctions des membres de la Maison militaire du Roi sont de la même nature que celles de ses autres collaborateurs privés; leur statut est le même et ils sont tenus par les mêmes devoirs.
2.2. Ces principes ont ensuite été repris par les constitutionnalistes, par exemple A. Mast (10), J. Velu (11) et P. Wigny (12).
M. A. Molitor peut donc écrire à juste titre que les collaborateurs personnels du Roi n'ont pas de responsabilité devant le Parlement, mais devant le Roi seul (13). Et, comme il est précisé in fine dans le rapport de la commission, les principes qui y sont énoncés sont également applicables aux membres de la Maison militaire du Roi (14), comme, du reste, à tous les services de la Maison du Roi (15).
2.3. Nous retiendrons surtout de ce qui précède que les collaborateurs du Roi :
a) sont des collaborateurs privés qui sont nommés librement par le Roi, sans contreseing ministériel;
b) ont pour mission d'informer le Roi et de se conformer à ses ordres;
c) ne sont pas responsables devant le Parlement, mais uniquement à l'égard du Roi.
3. L'impossibilité, pour une commission parlementaire, d'interroger des collaborateurs personnels du Roi à propos de décisions politiques
3.1. Compte tenu du statut des collaborateurs personnels du Roi décrit au point 2.3., leur interrogatoire par une commission parlementaire reviendrait en fait à interroger le Roi lui-même, ce qui, bien entendu, n'est pas possible, eu égard à son inviolabilité absolue (voir le point 1.2.). En outre, un tel interrogatoire violerait encore d'autres principes constitutionnels, à savoir l'unité entre le Roi et le gouvernement et l'interdiction concomitante de connaître la part du Roi dans les décisions prises sous la responsabilité des ministres (voir le point 1.3.). Les principes constitutionnels en matière de monarchie parlementaire s'opposent donc à l'interrogatoire de collaborateurs personnels du Roi par une commission parlementaire à propos de décisions politiques.
En application des mêmes principes constitutionnels, seuls les ministres, qui couvrent le Roi pour chacun de ses actes (voir le point 1.2.), pourraient être interrogés.
3.2. Ce qui précède s'applique même à une commission d'enquête parlementaire, compte tenu de la prééminence de la Constitution par rapport à la loi qui règle le droit d'enquête parlementaire. Sur la base des principes constitutionnels exposés, les collaborateurs personnels du Roi seraient d'ailleurs tenus de refuser tout témoignage à ce propos.
B. Avis du professeur J.-C. Scholsem
(Université de Liège) (Traduction)
Dans le cadre de la commission spéciale Rwanda, la question a été posée de savoir si la commission pourrait interroger de proches collaborateurs du Roi (chef de Cabinet et chef de la Maison militaire). La question se pose tout particulièrement si la commission instituée par le Sénat devait décider que, la procédure parlementaire normale n'étant pas suffisante, il est fait usage des compétences prévues à l'article 56 de la Constitution et dans la loi du 3 mai 1880 sur les enquêtes parlementaires.
Vous avez bien voulu me consulter sur cette question qui me semble mettre en cause les principes les plus fondamentaux du droit public belge et de notre ordre constitutionnel.
Très honoré par votre demande, je puis résumer ma position dans les termes suivants.
1. Les collaborateurs directs du Roi ne sont pas évoqués par le texte de la Constitution. Leur origine ainsi que leur statut relèvent de la coutume constitutionnelle (16).
Ces personnes sont recrutées directement par le Roi, sans contreseing ministériel. Elles ne sont pas, en tant que telles, fonctionnaires de l'État. Elles sont donc sans pouvoir propre et sans aucune responsabilité dans l'État (17). Dans le cadre de leurs fonctions et même après la fin de celles-ci, elles sont tenues par un strict devoir de réserve (18).
En d'autres termes, il s'agit de collaborateurs directs et personnels du Roi. Leur mission consiste à assister le chef de l'État dans l'exercice de sa mission constitutionnelle. On peut donc les considérer comme une sorte de prolongement de la personne royale dont ils rendent possible et facilitent l'action. Selon A. Molitor, les membres de l'entourage du Roi ne peuvent jamais oublier qu'ils n'ont pas officiellement d'existence propre, que leur rôle est de « gérer » la fonction royale, comme le disait une sociologue belge, mais en faisant tout remonter vers le Roi (19).
On a pu écrire que « par nature, l'institution (du Cabinet du Roi) relève du domaine privé; l'on pourrait même dire, du domaine sentimental et affectif. En effet, la justification première de la fonction réside dans ce besoin naturel qui existe chez tout individu d'avoir à ses côtés un homme de confiance » (20).
Le rôle du Cabinet du roi et de la Maison militaire est évoqué de manière très claire et très précise par le rapport de la Commission chargée d'émettre un avis motivé sur l'application des principes constitutionnels relatifs à l'exercice des prérogatives du Roi et aux rapports des grands pouvoirs constitutionnels entre eux (21). Ce texte, qui reste d'actualité, mérite d'être cité en entier, eu égard à son importance pour la question ici analysée.
« Dans l'exercice des pouvoirs que lui attribue la Constitution, le Roi a non seulement le droit mais aussi le devoir de se faire une opinion personnelle sur les affaires qui lui sont soumises. À cette fin, le Roi doit être informé et éclairé. S'il ne pouvait l'être que par ses ministres, qui sont ses seuls conseillers responsables, mais qui presque toujours, représentent une fraction de l'opinion publique, la fonction royale risquerait d'être absorbée par la fonction ministérielle et le Roi ne pourrait que difficilement remplir sa haute mission de conciliateur des partis. C'est pourquoi le Roi doit pouvoir prendre l'avis de collaborateurs privés, qui ne sont pas engagés dans les luttes politiques.
Les fonctions des collaborateurs privés du Roi, qu'ils appartiennent au Cabinet civil ou à la Maison militaire, sont d'origine coutumière. Le Cabinet du Roi constitue un rouage éminemment utile au fonctionnement du régime, mais ses membres n'ont aucun pouvoir propre ni aucune responsabilité dans l'État.
La nomination des membres du Cabinet du Roi ne se fait pas sous le contreseing ministériel et le Roi les nomme librement. Il faut cependant approuver sans réserve la coutume qui laisse aux ministres, discrètement consultés, la possibilité de faire connaître les raisons pour lesquelles telle nomination leur paraîtrait inopportune.
Le Cabinet du Roi a pour tâche d'informer le Roi et de faciliter, selon ses ordres, les contacts entre le Roi et les ministres. Dans l'accomplissement de cette mission, les membres du Cabinet du Roi doivent s'effacer et faire preuve d'une discrétion absolue. Ils abuseraient de leur qualité s'ils prétendaient avoir une politique personnelle, s'ils s'arrogeaient le droit d'apprécier l'opportunité des demandes d'audience adressées au Roi par les membres du Gouvernement ou encore s'ils présentaient une opinion qui leur est personnelle comme étant celle du Roi. Leur devoir de loyauté à l'égard des ministres est absolu et il commande les rapports qu'ils peuvent avoir avec les membres de l'opposition et s'ils ont des contacts avec les fonctionnaires, ce ne sera que de l'assentiment du ministre intéressé.
Les fonctions des membres de la Maison militaire du Roi sont de la même nature que celles de ses autres collaborateurs privés; leur statut est le même et ils sont tenus par les mêmes devoirs. »
II. Il découle de la position tout à fait particulière occupée par les membres du Cabinet du Roi et de la Maison militaire du Roi que, dans notre ordre constitutionnel, il n'est pas permis à une commission parlementaire ordinaire ni à une commission d'enquête parlementaire d'interroger ces personnes sur des faits qui relèvent de l'exercice de leurs fonctions spécifiques. Une telle demande se heurterait directement aux principes fondamentaux de la séparation des pouvoirs et de l'inviolabilité de la personne royale.
Selon l'article 88 de la Constitution (ancien article 63), « la personne du Roi est inviolable; ses ministres sont responsables ». L'article 106 (ancien article 64) en tire les conséquences en disposant qu'« aucun acte du Roi ne peut avoir d'effet, s'il n'est contresigné par un ministre, qui, par cela seul, s'en rend responsable ».
Notre régime constitutionnel exige que dans la décision commune du Roi et de ses ministres, la part prise par le Roi ne puisse jamais être dévoilée. Le Conseil d'État a rappelé cette règle à de multiples reprises en rejetant d'office le moyen tiré d'une pièce prétendant démontrer la participation respective du Roi et d'un ministre à l'élaboration d'un arrêté royal (22).
De même, le Conseil d'État a jugé que « le ministre est la seule personne constitutionnellement responsable des actes du Roi; que les propos prêtés à des personnes qui sont censées connaître la pensée personnelle du Roi, mais qui n'ont pas qualité pour la rapporter, n'engagent que leurs auteurs; que, fussent-ils prouvés, ils ne sont pas de nature à établir l'existence d'un détournement de pouvoir; que l'offre de preuve portant sur ces faits ne peut être retenue » (23).
Le secret du colloque constitutionnel doit donc être en toutes circonstances préservé (24). Selon la formule consacrée, « on ne peut découvrir la Couronne » (25). Interroger des collaborateurs directs du Roi, dans le cadre d'une commission parlementaire ou d'une commission d'enquête, sur des faits relevant de leur fonction aurait immanquablement pour effet de porter atteinte à ce principe constitutionnel fondamental. En effet, ces personnes n'ont d'autre rôle que d'être les conseillers du Souverain dans l'exercice de sa mission constitutionnelle comportant, selon la formule classique, le droit d'être consulté par ses ministres, de les stimuler et de les avertir. Elles participent donc, de ce chef, à l'exercice de la fonction royale et à son inviolabilité.
Seuls les actes des ministres peuvent être mis en cause, la Constitution précisant qu'« en aucun cas, l'ordre verbal ou écrit du Roi ne peut soustraire un ministre à la responsabilité » (article 102).
III. L'application de ces principes doit être mise en relation avec le rôle dévolu aux commissions d'enquête, si la commission spéciale du Sénat relative au Rwanda décidait d'exercer les pouvoirs dévolus à ce type de commission.
Certes, les objets des commissions d'enquête peuvent être vastes et divers et l'article 8, alinéa 3, de la loi du 3 mai 1880, tel que modifié par la loi du 30 juin 1996, porte que « tout un chacun peut être appelé comme témoin ».
Il n'en reste pas moins que le droit d'enquête n'est ni absolu ni illimité et doit s'insérer dans l'ordre constitutionnel. Il est assujetti au respect des normes supérieures de droit international, notamment celles relatives au respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales, et de droit interne, spécialement en ce qui concerne la question analysée ici, du principe de la séparation des pouvoirs et de l'inviolabilité royale (26). Le droit d'enquête doit en outre être analysé comme une compétence accessoire et fonctionnelle, permettant aux différentes assemblées de mieux exercer leurs diverses fonctions, que ce soit leur fonction législative (et plus spécialement le droit d'initiative), leur fonction de contrôle de l'exécutif ou même dans certaines limites du judiciaire ou, dans des cas plus rares, leur fonction juridictionnelle (27). Il s'agit d'une méthode exceptionnelle d'investigation utilisée lorsque les moyens normaux à la disposition des assemblées pour accomplir leurs différentes missions se révèlent insuffisants (28). Le droit d'enquête peut notamment servir à mettre en cause la responsabilité politique des ministres. Il s'agit là d'une de ses fonctions premières et unanimement reconnue (29). Par contre, il ne peut être question de détourner le droit d'enquête de ses finalités constitutionnelles en permettant, de manière certes indirecte mais à notre avis certaine, de porter atteinte aux deux piliers fondamentaux de notre système de monarchie constitutionnelle que sont d'une part la responsabilité ministérielle et d'autre part, l'inviolabilité de la personne royale.
En conclusion, nous croyons que l'audition de membres de la Maison royale qui seraient interrogés sur des faits de leur fonction par une commission parlementaire ou une commission d'enquête se heurte à des objections constitutionnelles d'ordre tout à fait fondamental. Une telle procédure ne trouve aucun appui dans les finalités que peut poursuivre une commission parlementaire, même dotée des pouvoirs particuliers prévus à l'article 56 de la Constitution et mettrait en péril le principe essentiel de l'inviolabilité du chef de l'État.
C. Peut-on convoquer les collaborateurs du Roi à une commission d'enquête ?
Remarque préliminaire
Dans un avis du 13 février 1990, le Conseil d'État définit les pouvoirs respectifs des commissions d'enquête et des commissions parlementaires ordinaires, en ce qui concerne l'audition de témoins.
Les pouvoirs d'une commission d'enquête comportent « le droit de citer des experts et des témoins, de les entendre et de les contraindre, le cas échéant, à témoigner. Des sanctions sont prises en cas de refus ou d'omission de s'acquitter de ces devoirs ».
Les commissions parlementaires ordinaires ne disposent pas de tels pouvoirs. Elles « peuvent inviter et entendre certaines personnes, en raison de leur expertise ou pour d'autres motifs, mais elles ne peuvent les contraindre ni à comparaître, ni à prendre la parole. Elles ne peuvent pas, dès lors, leur imposer le serment. Des sanctions pénales sont par conséquent nécessairement exclues (30) ».
La commission spéciale Rwanda ne dispose pas actuellement des pouvoirs d'une commission d'enquête.
Le point 4 de la proposition du bureau, approuvée par le Sénat, confirme ce point de vue : « 4. Pour exercer sa mission, la commission interroge des personnes et organise des confrontations.
Quand la procédure parlementaire normale n'est pas suffisante, pour mieux atteindre ses objectifs, la commission spéciale peut, à la demande d'un tiers de ses membres, décider, à la majorité de ses membres, de faire usage des compétences prévues à l'article 56 de la Constitution et dans la loi du 3 mai 1880 sur les enquêtes parlementaires. » (31)
La commission spéciale ne pourra exercer les pouvoirs d'une commission d'enquête entre autres en matière d'audition de témoins qu'en prenant une décision formelle en ce sens, aux conditions prévues au point 4.
La commission spéciale ne peut pas non plus, dans sa situation actuelle, « requérir » la présence des ministres.
Aux termes de l'article 100, alinéa 2 de la Constitutiuon et tant qu'elle ne procède pas à sa transformation en commission d'enquête la commission spéciale ne peut que « demander » leur présence. Toutefois, les ministres devraient faire valoir des raisons suffisamment sérieuses (« voldoende ernstige redenen ») pour ne pas accéder à une telle demande.
L'étendue du droit d'enquête
Aux termes de l'article 56 de la Constitution, « Chaque Chambre a le droit d'enquête. »
La Constitution n'impose à la représentation parlementaire aucune restriction expresse pour effectuer des enquêtes. La concision de l'article 56 de la Constitution témoigne de l'intention d'accorder aux Chambres un droit d'enquête très étendu, voire en principe absolu.
C'est ainsi que, selon le Conseil d'État, les pouvoirs des commissions d'enquête « comprennent notamment, et en tout état de cause, le droit de citer des témoins, de les entendre et de les contraindre, le cas échéant, à témoigner (articles 71, 73 et 80 du Code d'instruction criminelle). Aucune de ces dispositions ne permet d'inférer que les titulaires de fonctions de quelque « pouvoir » que ce soit puissent se soustraire à ces obligations et mesures coercitives éventuelles. Sur ce point, ils ne peuvent invoquer quelque immunité que ce soit. En vertu de l'article 6 de la Constitution, les immunités et les privilèges requièrent une disposition législative expresse. » (...).
Le Conseil d'État rappelle en outre « l'obligation de tout titulaire de fonctions, à quelque « pouvoir » qu'il appartienne et à quelque niveau qu'il exerce ses fonctions, de comparaître et de témoigner, sans devoir y être autorisé par son supérieur hiérarchique. Une commission d'enquête parlementaire est précisément créée pour recueillir ses informations directement auprès de ceux qui sont concernés, que ce soit de par leurs fonctions ou personnellement, par les situations qui font l'objet de l'enquête. Le caractère direct d'une information donnée par la personne même constitue la condition essentielle pour aboutir à une compréhension correcte. Aucun supérieur hiérarchique ne peut, par un refus ou par une autorisation sous condition, faire entrave au droit de la commission d'enquête de recueillir des renseignements directement à la source. » (32)
Nul ne peut en principe se soustraire à une enquête parlementaire. En particulier, lorqu'il s'exerce à l'égard du pouvoir exécutif, la doctrine souligne le caractère étendu du droit d'enquête : « Die controle is ruim, en beperkt zich niet tot het vaststellen van de politieke, burgerlijke en strafrechtelijke verantwoordelijkheid van de ministers, maar strekt zich uit tot ieder feit, iedere omstandigheid waarbij de uitvoerende macht sensu lato is betrokken. » (33)
Toutefois, le droit d'enquête doit s'exercer dans le respect de la Constitution. L'on vise ici le respect des droits et libertés garantis par la Constitution (inviolabilité du domicile, liberté de l'enseignement ...) ainsi que des règles fondamentales qui gouvernent nos institutions (séparation des pouvoirs (34), règles répartitrices de compétences entre les collectivités politiques).
Les règles relatives à la fonction royale, contenues aux articles 88 (principe de l'inviolabilité) et 106 (principe de l'irresponsabilité) de la Constitution constituent sans conteste une limitation au droit d'enquête des Chambres.
L'unité du pouvoir exécutif
Le principe qui gouverne l'action du pouvoir exécutif et les rapports entre ses deux composantes : le Roi et son Gouvernement est le principe de l'unité. Il s'agit d'une règle tout à fait fondamentale de notre droit public dégagée de la coutume, même si elle trouve des points d'ancrage dans divers articles de notre Charte fondamentale.
Ce principe est énoncé comme suit par le professeur Delpérée : « Le pouvoir exécutif, constitué au départ d'autorités distinctes le Roi et les ministres est et reste un. Comment cela se peut-il ? Le Roi signe. Ou, plus généralement, il s'exprime, il intervient, il agit. Un ministre lui apporte le contreseing... Il ne faudrait pas déduire de cette constatation simple que le Roi et l'un des ministres expriment leurs volontés distinctement l'un de l'autre. Le chef de l'État et les membres du Gouvernement ne se situent pas dans une relation d'indépendance réciproque. Ils ne statuent pas de manière autonome. À la différence du pouvoir législatif, le pouvoir exécutif ne comprend pas des branches distinctes. La volonté qu'il exprime n'est pas divisible (35). »
Le secret du colloque entre le Roi
et les ministres
Une conséquence importante est attachée à ce principe : les ministres sont tenus de respecter le secret du colloque avec le Roi. Le rapport Soenens fait, à cet égard, les observations suivantes : « Le colloque constitutionnel entre le Roi et les ministres doit rester secret et la part du Roi dans les décisions prises sous le contreseing des ministres ne peut être connue. (...) Les pratiques qui contreviennent à ces principes découvrent le Roi et peuvent le mettre dans l'impossibilité de remplir sa mission (36). » Le Souverain doit exercer ses compétences constitutionnelles en dehors de la publicité. Selon une formule célèbre, le Roi dispose du droit d'être consulté, de suggérer et d'avertir. Le Roi exerce cette importante fonction d'influence et de modération dans le cadre du colloque secret qu'il tient régulièrement avec ses ministres. Rien du contenu de ces conversations ne peut être publié, sinon la couronne est « découverte ». Les relations du Roi avec ses ministres doivent demeurer secrètes : « Découvrir la Couronne, c'est compromettre le Roi. (...) C'est fractionner le pouvoir exécutif qui, au sens de l'article 29 de la Constitution (37), a vocation à s'exprimer d'une seule voix. C'est instaurer le divorce entre le Roi et les membres du Gouvernement qu'il désigne, alors que ceux-ci sont, aux termes de l'article 64 de la Constitution (38), responsables des actes et des attitudes du pouvoir exécutif. En ce sens, découvrir la Couronne, c'est altérer l'unité du pouvoir exécutif (39). » Le pouvoir exécutif doit faire preuve d'unité en toutes circonstances. Il doit s'exprimer unanimement. Il ne peut pas accepter la division.
Comme on vient de le dire, la responsabilité des actes du pouvoir exécutif repose exclusivement sur les épaules du ministre. En aucun cas, le chef de l'État ne peut être tenu responsable, puisqu'il est « couvert » par le contreseing. L'unité du pouvoir exécutif ne peut être maintenue que parce qu'une de ses composantes le Gouvernement porte entièrement la responsabilité politique de ses actes.
Le devoir de secret et les parlementaires
L'obligation de secret des ministres a également une incidence sur le travail parlementaire.
Il va de soi que tous les interlocuteurs du Roi, et pas uniquement les membres du Gouvernement, sont tenus au secret du colloque avec le Roi. Le parlementaire qui est reçu en audience par le Roi ne peut même pas faire état, dans l'hémicycle, d'une opinion personnelle que le Roi lui aurait confiée.
Par ailleurs, « un parlementaire ne saurait non plus inciter un ministre à découvrir le Roi, fût-ce à l'intention de l'assemblée. La motion ou la résolution d'une Chambre qui serait votée en ce sens serait dépourvue de tout fondement (40) ».
Si un parlementaire manquait à cette règle, le président de l'assemblée devrait le rappeler à l'ordre.
Le devoir de secret et les collaborateurs du Roi
Quant aux collaborateurs du Roi, ils sont tenus au même devoir de secret que les ministres ou que tout autre interlocuteur du Roi. Cette obligation s'impose avec d'autant plus de force que, par la nature même des fonctions qu'ils exercent, ils sont les témoins privilégiés du colloque singulier du Souverain. Devant bénéficier de la confiance totale du Roi, ils sont choisis par ce dernier en raison de leurs qualités d'indépendance et de discrétion absolues.
Audition des collaborateurs du Roi
par une commission d'enquête
Il reste à s'interroger sur la possibilité d'entendre en commission un collaborateur du Roi.
À notre estime, une commission d'enquête n'est pas autorisée à convoquer les collaborateurs du Roi, en vue de les interroger sur des faits dont ils ont eu connaissance dans le cadre de leur fonction (41), en raison de leur statut particulier : les collaborateurs du Roi entretiennent avec le Souverain des relations privilégiées, qui font dire au professeur Delpérée que « Mettre en cause les collaborateurs immédiats du Roi, à qui s'applique « une stricte obligation de discrétion », c'est mettre en cause le Roi lui-même (42). »
Il y a évidemment peu de littérature sur le statut des collaborateurs du Roi; l'ouvrage de référence est celui d'André Molitor (43) que nous citerons abondamment.
Responsables devant le Roi seul, les collaborateurs personnels du Roi sont nommés et révoqués librement par lui par arrêtés de maison, même si pour les nominations importantes, le Souverain prend l'avis du gouvernement. La nomination des membres du Cabinet du Roi ne se fait pas sous le contreseing ministériel. Les collaborateurs du Roi, qui sont directement à son service, sont des collaborateurs privés. Comme le souligne le rapport Soenens, « Ils n'ont aucun pouvoir propre ni aucune responsabilité dans l'État. » (15)
Pour André Molitor, la situation des collaborateurs du Roi se caractérise par « une obligation de fidélité à une fonction ». Il décrit les liens particuliers entre le Roi et ses collaborateurs comme suit : ce qui caractérise dans le concret l'exercice des fonctions palatines, « c'est la loyauté à une institution incarnée dans une personne. Ceci distingue nettement l'attitude des collaborateurs du Roi de celle des fonctionnaires vis-à-vis de l'État. Max Weber a défini l'attitude du fonctionnaire dans le système bureaucratique comme « la fidélité impersonnelle à un principe fonctionnel ». On voit la différence. Sans doute les collaborateurs du Roi sont-ils au service de la monarchie, et à travers elle, au service de l'État et du pays. Mais ce service s'exprime pour eux dans une personne qui incarne véritablement l'institution. La relation qui s'établit entre le Roi et ses collaborateurs personnels est donc différente de celle qui existe entre un ministre et ses hauts fonctionnaires. Sans doute dans ce dernier cas, peut-il aussi s'établir des liens de collaboration et de fidélité personnelle, voire d'amitié. Mais chez nous en tout cas le ministre ne choisit pas ses hauts fonctionnaires. Et ceux-ci devront servir et aider ses successeurs comme ils ont dû le faire pour ses prédécesseurs. (...) »
« Au surplus, dans la maison du Roi, la relation de fidélité à une personne se double d'une relation à une famille et à une lignée (...). »
« En fait, on se trouve devant une persistance typique du système traditionnel (au sens weberien du terme, opposé à bureaucratique) de rapports au sein d'une organisation de dimensions réduites, les seules d'ailleurs qui permettent ce type de relations. » (45)
Et l'auteur de tirer cette importante conclusion pour notre propos : « À la vérité, les membres de la maison du Roi, à leur niveau et à leur place, connaissent dans l'exercice de leur fonction une situation analogue à celle qui est imposée au Roi lui-même (...). »
« Tout ceci entraîne pour les intéressés un devoir particulier de réserve et de discrétion. Ce devoir déborde nettement celui que la tradition impose aux fonctionnaires publics (...). Il dépasse d'ailleurs la durée de leur activité au Palais et subsiste après qu'ils l'ont quitté. »
« Les membres de l'entourage du Roi ne peuvent jamais oublier qu'ils n'ont pas officiellement d'existence propre, que leur rôle est de « gérer » la fonction royale, comme le disait un sociologue belge, mais en faisant tout remonter vers le Roi. Ils doivent savoir que par un phénomène de transfert, on attribuera au Roi tout ce qu'ils diront ou feront à l'extérieur : d'où prudence nécessaire dans les propos et les initiatives (...). »
« Il est de règle que les membres de la maison ne prennent pas la parole en public sur des sujets politiques et qu'ils s'abstiennent de publications de même nature. (...) Les interviews sont en général exclues. (...) Cela signifie qu'ils s'abstiennent de se mettre en scène et de faire des déclarations. »
« La règle de réserve va plus loin. Elle impose une certaine retenue dans les propos mêmes privés et officieux. Il ne siérait pas qu'un dignitaire critique (...) l'action du gouvernement qui a la confiance du Roi et des Chambres, ou tienne des propos dont le contenu ou l'orientation pourraient être attribués au Roi. » (46)
Le caractère tout à fait privé et officieux du personnel attaché au Palais, les liens de loyauté et de fidélité qui unissent les collaborateurs au Roi, le fait qu'ils ne répondent que devant le Roi seul, les obligations particulières de discrétion et d'effacement qui leur interdisent d'exprimer une opinion en public et en privé, tout cela conduit à opérer, pour reprendre l'expression d'André Molitor, un « transfert » par lequel on attribuera au Roi tout ce qu'ils diront à l'extérieur. Le Roi et ses collaborateurs sont si étroitement associés que le même auteur n'hésite pas à conclure que « les membres de la Maison du Roi, à leur niveau et à leur place, connaissent dans l'exercice de leur fonction une situation analogue à celle qui est imposée au Roi lui-même. » Ou encore, pour reprendre l'expression du professeur Delpérée, « Mettre en cause les collaborateurs immédiats du Roi, (...) c'est mettre en cause le Roi lui-même. » (18)
C'est en vertu de cette assimilation même que l'irresponsabilité politique du Roi rejaillit sur ses collaborateurs : au même titre que pour le Roi, il semble inconcevable, en vertu du principe de l'irresponsabilité qui s'attache à la fonction, qu'un collaborateur soit convoqué devant une commission parlementaire pour s'expliquer sur le rôle qu'a pu jouer dans un processus décisionnel le Roi ou un de ses collaborateurs.
Par ailleurs, le principe de l'unité de l'exécutif ne doit-il pas jouer également pour les collaborateurs du Roi ? Il n'y a pas lieu de révéler la part prise respectivement par le ministre, par le Roi et peut-on ajouter par les collaborateurs du Roi dans la genèse d'une décision. Dans tous les cas de figure, le ministre seul, par le contreseing, en assume l'entière responsabilité politique. Seul aussi, il peut être invité ou contraint à en répondre.
(1) La commission était présidée par le premier président de la Cour de cassation; elle comprenait en outre le procureur général près cette cour, seize parlementaires et les professeurs de droit constitutionnel des quatre universités en faisaient partie.
(2) Rapport, p. 7590.
(3) Voir également l'article 101, premier alinéa, de la Constitution : « Les ministres sont responsables devant la Chambre des représentants. »
(4) Rapport, pp. 7591-7592.
(5) Rapport, p. 7592.
(6) Ibidem .
(7) Conseil d'État, Michielsen, nº 1222, 19 décembre 1951; Meulemeester, nº 7082, 19 mai 1959; Vandendries e.a., nº 7888, 24 mai 1960, Leloup, nº 8649, 8 juin 1961; Dehove, nº 36884, 26 avril 1991.
(8) Rapport, p. 7593.
(9) Rapport, p. 7598.
(10) A. Mast, Overzicht van het Belgisch Grondwettelijk Recht, Bruxelles, Story-Scientia, 1987, 9e édition, nº 255, p. 309.
(11) J. Velu, Notes de droit public, volume II, Bruxelles, P.U.B., 1977-1978, 2e édition, nº 649, p.p. 387-388.
(12) P. Wigny, Droit constitutionnel, tome II, Bruxelles, Bruylant, 1952, nº 430, pp. 580-581.
(13) A. Molitor, La fonction royale en Belgique, Bruxelles, C.R.I.S.P., 1994, 2e édition, p. 135.
(14) Dans le même sens, A. Molitor, ibidem, p. 152.
(15) A. Molitor, ibidem, p. 138.
(16) A. Molitor, La fonction royale en Belgique, 2e édition, C.R.I.S.P., Bruxelles, 1994, p. 137, A. Vanwelkenhuizen, vº chef de l'État, R.P.D.B., Compléments, tome V, nº 58.
(17) A. Vanwelkenhuyzen, op. cit., nº 58.
(18) A. Molitor, op. cit., p. 163.
(19) A. Molitor, loc. cit.,
(20) P. De Visscher, Le Cabinet du Roi, Ann. dr. sc. pol., tome X, 1950, p. 170.
(21) Moniteur belge, 6 août 1949, pp. 7589 et suivantes.
(22) Conseil d'État, 19 décembre 1951, nº 1222, Michielsen, A.A.C.E., 1951, p. 528; Conseil d'État, 19 mai 1959, nº 7082, Meulemeester, A.A.C.E., 1959, p. 381.
(23) Conseil d'État, 8 juin 1961, nº 8649, Leloup, A.A.C.E., 1961, p. 491.
(24) J. Velu, Notes de Droit public, U.L.B., éd. 1979-1980, vol. 2, pp. 414 et suiv.
(25) Sur la portée de cette formule, voyez, sp. F. Delpérée et B. Dupret, Nul ne peut découvrir la couronne, Les cahiers constitutionnels , 1989.
(26) J. Velu, Considérations sur les rapports entre les commissions d'enquête parlementaire et le pouvoir judiciaire, J.T. , 1993, pp. 589 et 590.
(27) Voy. sp. A. Alen et F. Meerschaut, Beschouwingen omtrent het wezen van het parlementair onderzoeksrecht, Liber Amicorum E. Krings, Story-Scientia, Bruxelles, 1991, pp. 10 et suiv.
(28) Sur les différences entre les commissions d'enquête et les commissions parlementaires ordinaires, voy. :Avis du Conseil d'État, 6 avril 1990, doc. parl., Ch. S.O. 1989-1990, nº 860/2.
(29) Voy. not. la synthèse de G. Traest, Het recht van onderzoek van het Parlement, Administratief lexicon, 1979, pp. 2 et suiv.
(30) Avis du Conseil d'État, section de législation, du 13 février 1990 sur une proposition de loi portant des mesures tendant à promouvoir l'exercice du droit d'enquête parlementaire (doc. Chambre, nº 860/2, session 1988-1989, p. 14).
(31) Proposition du bureau visant à instituer une commission spéciale Rwanda (doc. Sénat, nº 1-526/1, session 1996-1997).
(32) Avis du Conseil d'État, section de législation, du 3 octobre 1989 sur une proposition de loi complétant la loi du 3 mai 1880 sur les enquêtes parlementaires (doc. Chambre, nº 675/2, session 1988-1989, p. 27).
(33) A. Alen et F. Meersschaut, « Beschouwingen omtrent het wezen van het parlementair onderzoeksrecht », in Liber Amicorum, Prof. em. E. Krings, Brussel, Story, 1991, p. 14.
(34) Lire à ce propos : J. Velu, « Considérations sur les rapports entre les commissions d'enquête parlementaire et le pouvoir judiciaire », J.T., 1993, p. 589.
(35) F. Delpérée et B. Dupret, « Nul ne peut découvrir la Couronne », Les Cahiers constitutionnels, 1989, p. 14.
(36) Rapport de la commission chargée d'émettre un avis sur l'application des principes constitutionnels relatifs à l'exercice des prérogatives du Roi et aux rapports des grands pouvoirs constitutionnels entre eux, Moniteur belge, 6 août 1949, p. 7592.
(37) Article 37 de la Constitution.
(38) Article 106 de la Constitution.
(39) F. Delpérée et B. Dupret, op. cit. , p. 14.
(40) F. Delpérée et B. Dupret, op. cit. , p. 45.
(41) Il en irait autrement d'un collaborateur du Roi convoqué pour être entendu sur une question totalement étrangère à l'exercice de ses fonctions au sein du Cabinet du Roi : en tant que spécialiste dans une matière quelconque, en raison de fonctions précédemment exercées...
(42) F. Delpérée et B. Dupret, op. cit. , p. 35.
(43) A. Molitor, La fonction royale en Belgique, C.R.I.S.P., Bruxelles, 2e édition, 1994.
(44) Moniteur belge du 6 août 1949, p. 7598.
(45) A. Molitor, op. cit. , pp. 161-62.
(46) A. Molitor, op. cit. , pp. 163-164.
(47) Tout en ajoutant immédiatement une réserve importante : s'ils manquent à leurs obligations de fonction, ils ne sauraient engager la responsabilité du chef de l'État.