4-58 | Sénat de Belgique | 4-58 |
Avertissement: les passages en bleu sont des résumés traduits du néerlandais.
Évaluation des congés thématiques (Doc. 4-944)
Présidence de M. Armand De Decker
(La séance est ouverte à 10 h 10.)
M. Philippe Mahoux (PS), rapporteur. - La commission de la Justice a examiné la proposition de loi déposée par M. Vandenberghe et consorts, complétant les articles 189ter et 235ter du Code d'instruction criminelle.
La commission a commencé par l'exposé introductif de M. Vandenberghe.
L'auteur de la proposition s'est référé à l'arrêt rendu par la Cour de cassation du 28 octobre 2008, qui indique clairement qu'en matière pénale, sans distinction, le magistrat siège en présence du ministère public.
Ce principe trouve notamment son application dans le cadre de l'article 235ter, §2 du Code d'instruction criminelle.
Pour rappel, la loi de réparation du 27 décembre 2005 autorise la police, le parquet et le juge d'instruction à utiliser des méthodes particulières de recherche, dites MPR dans le respect de conditions particulières.
Le contrôle de la mise en oeuvre des MPR d'observation et d'infiltration est confié à la chambre des mises en accusation, aux termes de l'article 235ter du Code d'instruction criminelle évoqué ci-dessus.
Cet article prévoit ainsi que, pour procéder à ce contrôle, la chambre des mises en accusation « entend séparément et en l'absence des parties le procureur général en ses observations. Elle entend de la même manière la partie civile et l'inculpé. »
Contrairement à l'interprétation qui en a été donnée dans les quatre autres ressorts de cours d'appel, la formulation de cette dernière phrase a amené la chambre des mises en accusation de Gand à considérer que les parties civiles et l'inculpé devaient être entendus séparément, soit hors de la présence du procureur général.
Conséquemment à l'arrêt de la Cour de cassation, la cour d'appel de Gand a prononcé, en janvier 2009, un arrêt aux termes duquel, en suite de la violation de l'article 235ter, l'action publique est nulle et il ne peut plus être donné suite au dossier pénal, ce qui a amené à la situation problématique actuelle.
L'auteur considère donc qu'eu égard à l'insécurité existante et au problème d'interprétation de l'article 235ter, une solution s'impose rapidement.
La proposition déposée par M. Vandenberghe et consorts vise initialement deux axes.
Elle vise, d'une part, une extension du contrôle de la légalité de l'utilisation des MPR, en permettant au juge du fond ou à la Cour de cassation de renvoyer l'affaire devant la chambre des mises en accusation dès que survient un incident portant sur la légalité de l'application des MPR d'observation et d'infiltration.
Elle vise, d'autre part, une limitation du contrôle de la légalité des MPR, devenue impossible dès lors que le délai pour se pourvoir en cassation était échu, ou que la Cour avait rejeté le pourvoi.
C'était la teneur de la proposition initiale déposée par M. Vandenberghe.
Lors de sa présentation, M. Vandenberghe a insisté également sur le pourvoi en cassation, en rappelant que la loi de réparation de 2005 excluait tout pourvoi contre les décisions prises par la chambre des mises en accusation en application de l'article 235ter.
Cette disposition a été annulée par un arrêt de la Cour constitutionnelle de 2007, un second arrêt de 2008 précisant que le pourvoi est possible immédiatement après la décision de la chambre des mises en accusation.
L'auteur a enfin précisé que la proposition de loi, si elle était adoptée, serait une loi de procédure et donc d'application immédiate.
À la suite de cet exposé, le ministre de la Justice s'est réjoui de la réaction rapide du Sénat et a appelé à la prudence dans les modifications à apporter, tout en insistant sur l'urgence de la situation.
Il a relevé qu'à la suite des arrêts de la cour d'appel de Gand, dix libérations avaient été effectuées durant la semaine précédant notre discussion. Il a également indiqué que la chambre des mises en accusation de Gand avait prononcé 264 arrêts en se fondant sur cette interprétation, dont 93 posent désormais réellement problème.
Il a souligné que, conformément à la décision prise par le gouvernement, il convenait de travailler en deux étapes : d'une part, remédier à l'urgence et, d'autre part, examiner, comme s'y est formellement engagé le gouvernement, le dossier des MPR dans son ensemble et y apporter les corrections nécessaires. Le ministre a enfin souligné l'importance d'une application analogue, à la Cour d'assises, de la procédure de contrôle.
Lors du débat en commission, le rapporteur s'est inquiété de ce que le texte proposé puisse porter atteinte aux contrôles démocratiques stricts existant déjà dans la loi. Le ministre de la Justice a confirmé que lesdits contrôles restaient de rigueur.
M. Coveliers a rappelé les discussions intervenues dans le cadre de la loi de réparation des MPR, en indiquant qu'à l'origine, le contrôle de ces dernières avait été confié au juge d'instruction. Prenant exemple sur les modifications qui sont envisagées en France pour faire du « juge d'instruction » un « juge de l'instruction », il estime, de manière plus générale, qu'un débat global s'impose sur la place du ministère public, la figure du juge d'instruction ou la charge de la preuve.
M. Dubié s'est rallié à la remarque formulée précédemment par le rapporteur et a indiqué que son groupe soutiendrait la proposition pour autant que les contrôles de l'utilisation des MPR ne soient nullement réduits par le texte à l'examen. L'intervenant a souligné l'importance d'un débat global sur la question des MPR, en tenant compte des futures évaluations.
Mme Taelman s'est interrogée quant à elle sur l'impact du texte à l'examen, et surtout sur la question de savoir s'il est à même de résoudre le problème qui se pose actuellement. L'intervenante a voulu comprendre si la proposition concernerait les dossiers dans lesquels un jugement était déjà intervenu ou si elle se limiterait aux dossiers dans lesquels aucun jugement n'avait encore été prononcé. Comme Mme Crombé-Berton et M. Coveliers avant elle, Mme Taelman s'est demandé comment une seule chambre des mises en accusation a pu se fonder sur une telle interprétation. Enfin, elle a insisté sur la nécessité d'un traitement rapide de la réforme de la loi sur les MPR.
En réponse aux remarques de MM. Mahoux et Dubié concernant le fait que la modification législative à intervenir ne pouvait avoir pour effet de restreindre les contrôles existants, M. Vandenberghe a indiqué que le texte à l'examen élargit à quatre les possibilités de vérification supplémentaires : première instance, appel et deux fois en cassation.
En réponse à la question de Mme Taelman sur les dossiers auxquels cette nouvelle loi serait appliquée, M. Vandenberghe a indiqué que toutes les hypothèses étaient incluses dans la formule proposée.
Le ministre a rappelé que la proposition de loi ne change pas le système mis en place pour le recours aux MPR mais se contente d'ajouter un élément de contrôle. Le ministre a répété son engagement d'entamer au plus vite un débat global sur les MPR.
Le rapporteur a demandé si la solution envisagée ne violait pas le principe de l'autorité de la chose jugée puisque la chambre des mises en accusation s'était déjà prononcée sur le dossier et sera amenée à se prononcer à nouveau à la suite du renvoi par le juge de fond.
Le débat s'est poursuivi par la discussion des articles et amendements.
L'amendement nº 7 de M. Vandenberghe propose de modifier l'intitulé de la proposition pour y insérer les articles relatifs à la Cour d'assises, en sorte que les règles de contrôle désormais prévues puissent être d'application pour cette juridiction.
À l'article 2, un amendement de M. Vankrunkelsven propose que le renvoi de l'affaire se fasse au ministère public qui transmettra à la chambre des mises compétente plutôt que directement à celle-ci.
Le rapporteur s'est interrogé sur la question de savoir si le ministère public avait, en l'espèce, un pouvoir d'appréciation. Le ministre a confirmé que le ministère public était tenu de transmettre le dossier à la chambre des mises.
À l'article 3 du texte adopté, l'amendement nº 2 de M. Vandenberghe confirme la nécessité de la présence du procureur général lors de l'audition séparée des parties civiles et de l'inculpé dans le cadre de l'application de l'article 235ter.
M. Coveliers a estimé que cet article allait créer une discrimination, dans la mesure où l'égalité des armes ne serait pas respectée. Le ministre de la Justice a rappelé que la proposition de loi ne modifiait ni la procédure ni la pratique des chambres des mises en accusation.
À l'article 4 du texte adopté, l'amendement nº 3 déposé par M. Vandenberghe et consorts modifie complètement le deuxième axe initial de la proposition : les limites prévues par le texte original ont ainsi été supprimées pour être remplacées par un rappel des délais dans lesquels le pourvoi en cassation peut être introduit.
À l'article 5, l'amendement nº 4 de M. Vandenberghe et consorts ouvre la possibilité du contrôle complémentaire prévu ci-dessus à la Cour d'assises.
Nous avons dès lors procédé aux votes.
Les amendements ont été adoptés par 14 voix pour et une abstention.
L'ensemble de la proposition amendée a été adoptée par 13 voix pour et 2 abstentions.
Au nom de mon groupe, je tiens à rappeler qu'il nous semblait essentiel de trouver un équilibre entre, d'une part, l'urgence de la situation et la nécessité d'y apporter une solution et, d'autre part, la garantie qu'il ne serait nullement porté atteinte aux contrôles sur les méthodes particulières de recherche mis en place par la loi du 27 décembre 2005. Nous sommes en effet très attachés au contrôle strict de l'utilisation de ce genre de méthodes.
En ce sens, le texte voté en commission rencontre nos attentes.
Monsieur le ministre de la Justice, nous serons cependant très attentifs à l'évaluation de l'application des méthodes particulières de recherche et à la révision éventuelle de la loi afin que ce contrôle soit réel et renforcé.
M. Hugo Vandenberghe (CD&V). - Un journaliste a qualifié la présente proposition de loi, prise en considération la semaine dernière, de « loi de réparation au chalumeau ». Le législateur a en effet soudain à faire face à un problème inattendu mais une loi de réparation ne peut porter atteinte à la qualité de la législation.
Dans son rapport, M. Mahoux a rappelé le contexte technique du problème. Sans vouloir polémiquer, je pense qu'on aurait pu résoudre le problème auquel la jurisprudence a été confrontée sans adopter une loi.
Un interprétation analogue de la règle de droit n'est pas possible lors de l'application de la loi pénale. La procédure pénale permet au contraire une forme d'interprétation analogue dans le respect des droits de la défense. La Cour de cassation a appliqué des dizaines de fois ce principe. Quoi qu'il en soit, cette option n'était pas possible dans ce dossier. C'est pourquoi se pose aujourd'hui le problème de la légalité du contrôle des méthodes particulières de recherche.
La Cour de cassation et en particulier le parquet général près la Cour de cassation sont chargés de veiller à l'unité de la jurisprudence. Ils devront étudier comment mieux régir à l'avenir ce contrôle de l'unité de la jurisprudence. Aucune voie de recours contre la décision de la chambre des mises en accusation n'a été insérée dans la loi de réparation du 27 décembre 2005 modifiant la loi sur les méthodes particulières de recherche, point sur lequel j'avais attiré l'attention lors de l'examen de la loi de 2005. Dès lors le problème de fond est porté devant le juge du fond si la chambre des mises en accusation n'a pas suivi pas cette procédure légale ou si le ministère public n'a pas saisi la chambre des mises en accusation pour signaler le recours à des méthodes particulières de recherche. Ce problème ne pouvait plus être résolu. Confronté à un incident juridique lié au contrôle de la légalité, le juge du fond peut renvoyer l'affaire à la chambre des mises en accusation.
Les différents arrêts de la Cour constitutionnelle, de la Cour de cassation et de la chambre des mises en accusation soulignent la nécessité de définir clairement les sanctions à appliquer en cas de non respect des prescriptions formelles. Il est indispensable de rétablir la sécurité juridique et de prévoir une gradation. Je lis qu'il s'agit en effet d'une réaction immédiate du législateur mais que nous devons conserver une vue d'ensemble.
Je rappelle que le ministre de la Justice a en son temps créé une commission chargée de réformer le Code d'instruction criminelle et que Mme Van den Wyngaert avait en effet refusé d'y participer. Par là, j'entends seulement souligner que nous nous occupons de la réforme de la procédure pénale depuis 1990 sans interruption et que nous avons déjà obtenu bien des résultats.
L'avant-projet Franchimont, par exemple, a donné lieu à une consultation proactive. Des débats ont été organisés entre les parlementaires et les magistrats du parquet au ministère de la Justice. À l'occasion de l'affaire Dutroux, certaines parties de l'avant-projet Franchimont, dites « Petit Franchimont », ont été insérées dans le Code d'instruction criminelle, le reste étant reporté.
Sous la précédente législature, le Sénat s'est penché pendant dix-huit mois sur la réforme de la procédure pénale, travail qui a abouti à un rapport circonstancié et à un projet. Ce projet n'était certes pas infaillible mais il ne mérite pas pour autant d'être qualifié de Rolls-Royce pour criminels ! Le droit d'amender ce projet subsista d'ailleurs.
En résumé, ce problème occupe le législateur depuis des années et au Sénat nous avons à mainte reprise mis les difficultés en évidence. Nous avons donc pris nos responsabilités.
La révision de la Constitution de 1993 a conféré au Sénat la compétence bicamérale pour les affaires judiciaires importantes. Le pouvoir constituant considérait que le Sénat devait veiller à la qualité de la législation, particulièrement pour les dossiers relevant de la justice, et qu'il était garant du respect des droits et libertés fondamentaux. Le Sénat s'est ainsi vu confier une mission capitale et offrir la possibilité de donner des impulsions politiques.
Les problèmes auxquels nous sommes aujourd'hui confrontés, notamment la sanction de nullité qui frappe les erreurs formelles, la procédure devant la Cour de cassation dans les affaires pénales et la procédure devant la Cour d'assises, ne nous sont pas inconnus, de même que les options politiques.
On se rappellera sans aucun doute qu'en 2000, j'ai déposé un amendement visant à imposer la motivation de l'arrêt fixant la peine en assises et que cet amendement est devenu une loi.
Nous l'avions donc vu arriver et en 2000, nous avons immédiatement fait ce qu'il fallait pour nous conformer aux exigences de la Cour européenne, à savoir, indiquer dans la loi que la peine devait être motivée. Nous voilà à présent confrontés à cette nouvelle situation, ce qui nous obligera tous à réfléchir, dans un esprit constructif je l'espère, à la manière de résoudre le problème car cela aura un impact considérable sur la pratique et l'opinion publique.
On dit beaucoup de mal du Sénat, notre chambre de réflexion. Ces médisances reposent essentiellement sur des préjugés. La révision de la Constitution de 1993 avait pour objectif de donner un rôle dynamique au Sénat, afin de trouver des solutions immédiates et à long terme pour la procédure pénale qui date du début du XIXe siècle.
Notre pays a besoin de réformes, nous avons pu le constater. Il a besoin de réformes institutionnelles et juridiques. Une deuxième chambre a la possibilité de travailler dans un esprit constructif avec toutes les parties concernées, de faire les choix politiques de principe et de les transposer en lois présentant une qualité juridique satisfaisante. L'opinion publique nous demande clairement de prendre notre travail législatif au sérieux et d'élaborer, avec notre sens des responsabilités, des lois qui ont les qualités requises pour résister au contrôle de la Cour européenne des droits de l'homme et pouvoir ainsi entrer dans le XXIe siècle.
M. Francis Delpérée (cdH). - Le cdH a cosigné cette proposition de loi. Nous la soutenons donc, avec les amendements qui ont été adoptés en commission de la Justice ce mardi.
Bien entendu, nous savons que c'est une loi de circonstance, commandée par l'extrême urgence. Il nous paraît utile de remédier sans délai à une situation préoccupante, voire chaotique, et de préciser quelque peu l'interprétation de la loi, et ce pour toutes les juridictions du pays. C'est en ce sens qu'il convenait de corriger la loi.
Par ailleurs, nous avons entendu l'engagement formel du ministre de la Justice disant que cette loi s'inscrivait dans la perspective d'une réforme plus globale. Ce texte est un premier pas qu'il faut accomplir. Par conséquent, nous voterons sans réserve cette proposition de loi.
Mme Martine Taelman (Open Vld). - Dame Justice, qui soupèse la justice dans une balance, symbolise le mieux le problème auquel nous sommes confrontés. Dans notre État de droit, deux principes fondamentaux sont en balance. Il y a d'une part la nécessité absolue de règles de procédure qui s'appliquent à tout le monde et qui garantissent à chaque citoyen un procès indépendant et équitable. D'autre part, un système de nullités pour des cas où ces règles de droit sont enfreintes peut entraîner des injustices flagrantes si on l'applique trop strictement. C'est de cela qu'il s'agit ici. Un système de nullités trop strict risque même de mettre en péril la sécurité de la société et de nos citoyens.
Ce débat s'est déjà répété au parlement et chaque fois, il suscite beaucoup d'émotion en raison des divergences d'opinion à ce sujet, toutes défendues avec passion. Ce fut le cas parmi les juges cette semaine, l'un annulant un arrêt d'un juge de première instance parce qu'il estime que la nullité doit être appliquée strictement, l'autre appliquant la célèbre doctrine d'Antigone et se demandant si un procès équitable reste possible et quelle peine doit sanctionner la violation d'une règle de procédure. Il veut examiner si la transgression d'une règle de procédure pèse suffisamment lourd dans la balance pour entraîner une nullité totale. Je me réjouis que nous examinions cette question aujourd'hui car on sentait depuis longtemps au Sénat une certaine amertume parce que la Chambre avait « jeté à la poubelle » un projet de réforme de la procédure pénale qu'il discutait depuis des mois. Cette question suscitait des divergences d'opinion. Certains, comme le procureur général De Swaef de la Cour de cassation, défendent âprement la doctrine d'Antigone tandis que le projet de procédure pénale prévoit un système de nullités plus strict.
Cependant, il importe que tôt ou tard nous trouvions une solution à ce problème et que nous y consacrions un débat de fond. Avec cette proposition de loi, nous essayons aujourd'hui de doter la société de la sécurité juridique dont elle a besoin, tout en sachant que le droit n'offre pas des garanties absolues. Nous essayons ainsi de trouver un maximum de garanties pour empêcher la libération des gros poissons qui sont un danger pour la société.
Je voudrais une nouvelle fois souligner, avec le ministre de la Justice, que nous devons discuter ouvertement de la loi sur les méthodes particulières de recherche, mais peut-être aussi de l'ensemble du droit de la procédure, et trouver des solutions. Nous devons garder à l'esprit les deux principes de Dame Justice : le droit à un procès équitable et la sécurité de la société. Peut-être y a-t-il des divergences d'opinions à ce sujet mais nous devrons trouver une ligne commune.
J'espère que cette proposition de loi atteindra son but. Il y a fort heureusement toujours un pouvoir judiciaire indépendant qui applique le droit. On attend du législateur qu'il donne les instruments. Dans les circonstances actuelles, c'est extrêmement difficile : nous manquons de temps pour discuter du fond du problème. Nous devons donner à la société le signal qu'il faut d'urgence une solution à ce problème. C'est pourquoi nous voterons cette proposition de loi, en espérant qu'elle entrera rapidement en vigueur.
M. Hugo Coveliers (VB). - Depuis 24 ans que je suis parlementaire, je n'ai jamais vécu un tel moment : toute une série de membres de la majorité se sont exprimés les premiers et ce n'est qu'ensuite qu'un représentant de l'opposition est monté à la tribune. Monsieur le président, votre prédécesseur, M. Swaelen, était bien plus correct à cet égard : il laissait parler à tour de rôle les membres de la majorité et de l'opposition. Vous ne le faites pas.
Je ne ménagerai pas mes critiques sur la proposition mais cela ne m'empêche pas de trouver positif et de respecter le fait que M. Vandenberghe l'ait déposée. Il a tout au moins permis une réparation, même si cela se fait par le biais d'une loi de réparation. Le problème actuel me fait penser aux sages paroles du professeur Willy Delva, en 1968, à l'Université de Gand. Delva ne cachait pas qu'il était un catholique conservateur et qu'il défendait vivement ses convictions. Il faisait dès lors impression sur les étudiants. Il affirmait qu'il y avait trois courbes qui jamais ne se rencontrent : celle du droit, celle de la jurisprudence et celle de la justice. Toujours selon Delva, dans le meilleur des cas elles se rapprochent ou sont parallèles. Nous constatons à nouveau ce phénomène aujourd'hui : le droit du citoyen, et plus précisément son sentiment subjectif de justice, est affecté par la jurisprudence selon laquelle certaines décisions doivent être prises qui entraînent la libération de personnes condamnées en première instance - et dont nous pouvons supposer qu'elles ont peut-être commis un fait délictueux -, surtout lorsqu'on parle d'une manière pas très délicate des « règles du jeu ». Les personnes qui participent à la jurisprudence en tant que victimes ou participants sont blessées lorsqu'une affaire judiciaire est présentée comme un jeu. Lorsque l'écart entre le sentiment de justice et la jurisprudence est grand, le législateur doit intervenir et veiller à ce que ce problème soit résolu.
Il en va tout autrement pour la cour d'assises car le sentiment de justice n'y est pas violé. C'est pourquoi la Cour européenne impose ses principes jusqu'à l'absurde et exige que même le jury populaire motive sa décision. Dans la pratique, cela reviendra à ce que le jury prenne une décision et qu'elle soit ensuite motivée, tout comme le jury détermine aujourd'hui déjà le montant de la peine et que celui-ci est ensuite motivé. Nous devons cependant tenir compte de détails sur lesquels la Cour européenne s'est exprimée.
Depuis 1985, année de ma première élection au parlement, j'entends parler d'une réforme de la procédure pénale. Je me souviens encore clairement que le procureur général et professeur Bekaert avait fait, même au prix de sa santé, une proposition globale à ce sujet. Celle-ci n'a jamais atteint le parlement et est restée dans les cartons après toute sorte de péripéties.
Si on plaide aujourd'hui pour une approche globale urgente, il s'agit donc d'un argument valable. Nous devons non seulement réparer d'urgence, mais aussi réfléchir sérieusement sur la procédure pénale et même peut-être sur quelques aspects du droit pénal, surtout à la lumière du contrôle par des corps supranationaux comme la Cour européenne.
Assez curieusement, la collecte déloyale des preuves n'a créé aujourd'hui aucun problème. Les critiques ne concernent en effet pas la manière dont le ministère public et les services de police ont récolté des preuves mais purement et simplement la manière dont le contrôle est exercé sur cette collecte. La Cour de cassation a annulé un arrêt de la chambre des mises en accusation de Gand parce que ceux qui, conformément à la procédure, devaient être présents lors de la discussion ne l'étaient pas simultanément, ce qui aurait rompu l'égalité des armes - encore une belle notion de la Cour européenne. Ce danger subsiste d'ailleurs après l'adoption de cette loi de réparation.
Lorsque, en 1996, les méthodes particulières de recherche ont été instaurées aux Pays-Bas - un bon bout de temps avant la Belgique -, la commission d'enquête a indiqué, sous la présidence de notre regretté collègue Maarten van Traa, que le juge-commissaire doit pouvoir se prononcer sur toutes les informations pertinentes et faire rapport au juge du siège si, selon lui, de telles informations ne sont pas à juste titre ajoutées au dossier d'un procès.
C'est un avertissement, y compris pour le système belge. La situation d'un juge-commissaire aux Pays-Bas diffère toutefois fondamentalement de celle d'un juge d'instruction en Belgique. Un juge-commissaire ne fait que contrôler et donne l'autorisation de poser certains actes qui touchent aux droits fondamentaux d'une personne soupçonnée alors qu'en Belgique, le juge d'instruction mène encore l'enquête.
Les critiques ne concernent donc pas la fourniture de fausses informations mais bien la rétention d'informations importantes pour le procès. Lors de l'introduction des méthodes particulières de recherche, on a donc souligné la nécessité d'exercer un contrôle sur leur application.
Il est frappant que les preuves ordinaires ne font pas l'objet d'un contrôle spécial. Le contrôle habituel est effectué par le juge d'instruction mais c'est finalement la police qui mène l'enquête et le parquet qui l'oriente. Quant à la collecte des preuves et sa loyauté, le contrôle par la chambre des mises en accusation ne vise pas les preuves ordinaires mais les particulières. Ceci aussi est frappant. Comment cela se fait-il ?
M. Hugo Vandenberghe (CD&V). - Vous faites référence au système néerlandais, avec le juge-commissaire. Au moment de l'adoption de la première loi sur les méthodes particulières de recherche de 2002, vous étiez un membre éminent de la majorité à la Chambre. Nous avions alors souligné que le contrôle devait être confié au juge d'instruction.
La Cour constitutionnelle a alors considéré qu'il s'agissait d'un contrôle insuffisant de la légalité.
M. Hugo Coveliers (VB). - Vous avez raison à ce sujet. Au début, on a pensé - et moi aussi - que ce contrôle pouvait être confié au juge d'instruction parce qu'il était alors à nos yeux un magistrat indépendant.
La Cour constitutionnelle a anticipé sur la discussion relative à la situation hybride du juge d'instruction. Dans quelle mesure celui-ci peut-il encore être considéré comme un magistrat indépendant lorsqu'il est requis par le ministère public et mène l'enquête ?
C'est pourquoi une solution d'urgence était prévue dans la première loi de réparation. Le contrôle a été confié à la chambre des mises en accusation. C'est sur la forme et non sur le fond que ce contrôle fait l'objet de commentaires. Il s'agit en fait d'une chambre des mises en accusation qui n'a pas agi correctement parce que le ministère public doit toujours être présent lors de l'audience de cette chambre. Ce point de vue est aussi basé sur le principe de l'égalité des armes sur lequel je reviendrai tout à l'heure.
Lorsque la Cour constitutionnelle a estimé que le juge d'instruction n'était pas indiqué pour le contrôle, on aurait pu se rallier à ce qui se faisait dans d'autres pays comme les Pays-Bas l'Italie.
En Italie, on a jugé préférable que l'enquête soit menée par le ministère public. La lutte contre la criminalité organisée y requiert en effet un engagement extrême et l'utilisation de méthodes. La police peut y utiliser des listes et tenter d'infiltrer le crime organisé, si bien que les droits fondamentaux sont mis en danger. De nombreux juges d'instruction italiens sont ainsi devenus procureurs. Le contrôle sur l'enquête y est fait par un magistrat indépendant. Aux Pays-Bas, ce rôle est assuré par le juge du siège, sur proposition du juge-commissaire.
Monsieur Vandenberghe, vous avez suivi la discussion sur la situation du ministère public. En 1997, le collège des procureurs généraux a été créé par la loi. Il existait déjà dans les faits mais a reçu alors une base juridique. Est né aussi à cette époque le personnage, controversé par certains, du procureur fédéral. C'est surtout alors qu'on a établi la relation entre le ministère public et le ministre de la Justice. Il a ainsi été postulé que la politique pénale relève de la compétence du ministre.
Le ministre de la Justice doit défendre la politique criminelle devant le parlement où les priorités doivent être fixées.
Dans certains conseils communaux, où des poursuites peuvent être engagées par le biais de la sanction administrative, l'échevin responsable, interrogé sur sa politique de poursuites, répond qu'il faut verbaliser dans tous les cas. Ce n'est pas une politique. Il faudra y réfléchir à l'avenir.
Le noeud du problème tient au fait qu'on a choisi de confier le contrôle des méthodes particulières de recherche à la chambre des mises en accusation, alors qu'on aurait pu tout aussi bien réformer le ministère public. Il faudra bien y arriver tôt ou tard.
Ce débat a aussi lieu en France, où ce système est né. Sarkozy, suivi par sa ministre de la Justice, a déclaré que le système du juge d'instruction devait faire place à celui du juge de l'instruction. Les avocats ont répliqué à juste titre qu'il fallait alors préciser la relation entre la magistrature assise et la magistrature debout, qu'il faut les éloigner davantage l'une de l'autre et veiller à l'égalité de moyens entre la défense et le parquet.
M. Hugo Vandenberghe (CD&V). - Dans son arrêt de juillet 2008, la Cour européenne des droits de l'homme a refusé de reconnaître le parquet français comme un membre du pouvoir judiciaire car il a réputation d'être à la solde de la chancellerie du ministre de la Justice, de poursuivre ou d'empêcher les poursuites sur ordre politique. Je préfère encore un système prévoyant un juge d'instruction et un parquet assumant ses propres responsabilités et où le ministre de la Justice ne doit pas faire trop souvent usage de son droit d'injonction. Si nous suivons l'exemple français, nous aurons une justice totalement politisée.
Le débat sur le juge d'instruction me paraît important et nous l'avons déjà souvent mené. Si nous voulons tout changer, nous devrons écrire un nouveau Code, ce qui prendra des années. C'est un choix politique. J'émets donc des réserves sur l'exemple français.
M. Hugo Coveliers (VB). - Monsieur Vandenberghe, je puis vous citer des exemples d'affaires en Belgique où le parquet a été orienté. Je parle de gouvernements précédents.
Ainsi, je me rappelle que deux jours après que le premier ministre eût décrété son arrestation, Monsieur A fut effectivement arrêté. Peu après, on s'est aperçu que les preuves étaient particulièrement faibles et il a été libéré. Et je ne vous parle pas du chemin de croix qu'a vécu un certain parti politique que la Cour de cassation a finalement bien voulu condamner alors qu'un tribunal avait a deux reprises refusé de participer à son lynchage.
Et que dire de l'affaire de la terroriste turque venue en Belgique ! Soyons prudents lorsque nous accusons les Français car ils pourraient nous renvoyer le boomerang. Le risque est certes grand mais reconnaissons son existence et considérons le parquet comme une institution placée sous l'autorité du ministre de la Justice pour les poursuites pénales et l'exécution des peines. Il faut bien sûr donner au citoyen la possibilité de s'adresser à un juge indépendant, comme un juge d'instruction.
Je me réjouis que cette proposition de loi ait été déposée et que des mesures soient enfin prises. Il ne faut toutefois pas en rester là, nous devons adapter la procédure pénale à la problématique actuelle du crime organisé qui appelle certaines techniques policières qu'il faut pouvoir contrôler. Nous devons aussi adapter la législation sur les méthodes particulières de renseignement et d'arrestation administrative. Nous ne devons pas attendre qu'un problème se pose et que des injustices soient commises à travers la jurisprudence.
Que cette proposition ait vu le jour est une bonne chose et c'est une raison en soi de ne pas voter contre. J'ai exprimé en commission la crainte que lors de l'examen en chambre des mises en accusation, le ministère public soit désormais toujours présent alors que ce ne sera pas le cas pour les parties, qu'il s'agisse de l'inculpé ou de la partie civile. Il importe que cette remarque figure dans le rapport.
Notre groupe votera cette proposition de loi mais je serai conséquent et je m'abstiendrai. Je me réjouis que cette loi de réparation réduise le risque d'un dérapage lors du contrôle des méthodes particulières de recherche. Je me demande toutefois si le Conseil supérieur de la justice ne doit pas chercher à savoir pourquoi le dérapage s'est justement produit dans cette chambre des mises en accusation et pas dans une autre. Cette affaire doit être tirée au clair en toute indépendance car on ne peut en aucune manière porter atteinte à l'indépendance des magistrats. Il s'agit peut-être d'un problème de communication.
Ce cas montre une fois de plus combien nous devons être prudents dans la formulation des lois pénales et à quel point une législation élaborée à la hâte peut souffrir d'imperfections.
La principale leçon à tirer est que nous devons réfléchir à l'ensemble. Au fil du temps, des modifications ont été apportées mais elles ne sont pas nécessairement judicieuses. La législation sur les méthodes particulières de recherche a été coulée en quelques articles. Il faudrait rendre la structure plus claire et définir plus précisément la place du procureur fédéral.
Il faut aussi se demander s'il ne serait pas plus judicieux d'inscrire dans la loi ce qui se passe dans la pratique, à savoir qu'une instruction est largement orientée par le ministère public et menée par les services de police. Ce n'est plus une instruction menée individuellement par un homme ou une femme. C'est clairement un travail d'équipe qui peut durer des années et où des informations sont parfois communiquées oralement sans être actées dans un procès-verbal. Prétendre que l'instruction est conduite par une seule personne n'est pas correct. C'est charger cette personne d'une responsabilité que par définition elle ne saurait assumer.
Ne vaudrait-il donc pas mieux dire sans ambiguïté que les instructions sont menées par les services de police et orientées par le ministère public ? Le ministre de la Justice est responsable de la politique répressive. Il faut une nette séparation entre le ministère public et la magistrature assise, au sein de laquelle un juge statue en toute indépendance.
Le président français Sarkozy est juriste et sa ministre de la Justice, Rachida Dati, a la réputation d'être une excellente juriste. Ne soyons pas arrogants. Ne devrions-nous pas suivre l'évolution qui se dessine en Europe ? Sommes-nous, avec le Luxembourg, le dernier bastion où le juge d'instruction résiste ? Tous les pays qui renoncent à ce système n'auraient-ils pas raison ?
Pour toutes ces raisons, je m'abstiendrai. Un risque, certes minime, subsiste : ce texte peut encore être jugé discriminatoire.
Je voudrais en outre profiter de cette occasion pour plaider en faveur d'une réforme fondamentale, indispensable car d'autres problèmes se poseront. Nous pourrions au besoin reprendre la proposition Franchimont ou toute autre proposition antérieure pour tenter d'assurer une meilleure adéquation de notre droit pénal et de notre procédure pénale à l'objectif qui doit être le leur : protéger la société du XXIe siècle qui n'est plus celle du début du XIXe siècle.
Mme Marie Hélène Crombé-Berton (MR). - M. Vandenberghe avait raison, nous sommes face à un problème d'interprétation de l'article 235 §2, alinéa 3 en ce qui concerne les mots « de la même manière ». La chambre des mises en accusation les a interprétés de manière très différente des autres chambres de mise en accusation quant à la présence du ministère public, ce qui a entraîné, à la suite de l'annulation par la Cour de cassation, une annulation logique, par la cour d'appel, des éléments de preuve recueillis par des méthodes spéciales de recherche réputées illégales. Cela a de facto donné lieu à la libération de dangereux délinquants.
Je remercie M. Vandenberghe, ainsi que les autres signataires de la proposition, d'avoir réagi aussi rapidement car il était plus qu'urgent d'intervenir. Je remercie également le nouveau ministre de la Justice d'avoir soutenu aussi fermement cette initiative parlementaire. Ainsi, cette loi réparatrice, ou interprétative, précisant clairement que la présence du ministère public est toujours requise, permettra d'éviter la libération de personnes qualifiées de dangereuses.
Ne voulant pas jeter la pierre à la chambre des mises en accusation de Gand, je voudrais insister sur l'obligation que nous avons de rédiger des textes clairs, qui ne soient plus, surtout en cette matière pénale, sujets à interprétation. Nous avons une nette responsabilité en la matière. Je me réjouis que le ministre de la Justice se soit engagé à s'occuper, plus largement, de la problématique des méthodes spéciales de recherche. Nous aurons l'occasion d'en discuter très prochainement. Pour toutes ces raisons, le groupe MR soutiendra cette proposition qui aura le mérite de régler dans l'urgence une situation grave.
Mme Helga Stevens (Indépendante). - La libération de quelques grands criminels à la suite de l'arrêt de la cour d'appel de Gand a fortement irrité l'opinion publique. Les citoyens ne peuvent comprendre que de dangereux criminels soient libérés à la suite du non-respect, voulu ou non, des prescriptions formelles.
Le sentiment d'injustice apparu dans l'opinion publique est tout à fait compréhensible. Pour les victimes surtout, il est scandaleux que des trafiquants de drogue et d'autres criminels ne puissent être punis en raison d'une interprétation erronée de la loi et ce malgré les preuves existantes. Il faut une solution urgente car un tel arrêt n'est pas du tout en adéquation avec la gravité de la faute.
Cela fait d'ailleurs longtemps que nous aurions pu avoir cette solution. Mon parti, la N-VA, a déposé voici plusieurs mois une proposition de loi tendant à mettre un frein aux libérations injustifiées. Ainsi, une disposition générale devrait empêcher qu'une erreur de procédure puisse conduire à la libération de grands criminels. Le sentiment d'injustice ambiant pourrait ainsi disparaître. Cette proposition n'a toutefois pas encore été examinée en raison du la paralysie politique quasi totale qui caractérise la législature en cours.
La proposition de loi de M. Vandenberghe a certes le mérite de chercher à éviter à l'avenir un vaudeville judiciaire grinçant tel que celui que nous avons connu ces derniers jours.
La proposition de loi répond à nos objectifs, à savoir le rétablissement des droits de la défense. Elle concerne aussi l'intérêt général et permet de rectifier une irrégularité qui pouvait auparavant entraîner une nullité et une remise en liberté.
Je m'interroge cependant sur le concept d'incidents portant sur la légalité qui est, d'après moi, une innovation juridique. Lors des travaux préparatoires, ce terme n'a été expliqué nulle part. Cela me paraît indispensable si on veut éviter de nouveaux problèmes juridiques.
Pour le reste, la N-VA soutiendra la proposition de loi à l'examen.
M. Patrik Vankrunkelsven (Open Vld). - J'estime qu'il est de mon devoir, en tant que président de la commission de la Justice, de prendre la parole pour remercier tout particulièrement les membres de la commission qui se sont attaqués avec loyauté et diligence à ce problème. Le Sénat a ainsi démontré sa capacité à réagir rapidement et précisément à des problèmes de société. Je remercie tout particulièrement M. Vandenberghe qui a bien voulu s'occuper, avec célérité, du problème d'interprétation.
Ces derniers mois, les médias s'en sont pris de manière quelque peu agressive au travail parlementaire et aux erreurs dans la législation. Pour moi, il est quasiment impossible de faire une loi parfaite.
La faute n'incombait d'ailleurs pas uniquement au législateur mais aussi à une interprétation plutôt unilatérale, voire presque malveillante, d'un président de tribunal. Nous devons dès lors nous demander si la décision de mise en liberté qui vient d'être prise était bien proportionnelle à l'erreur de procédure, d'ailleurs peut-être délibérée, qui a été commise.
Nous soutiendrons néanmoins la proposition à l'examen. Le Sénat ne peut accepter d'être poussé dans un coin purement défensif. On fait comme si la modification de la loi relative à l'obligation de motivation pour les assises a été mise à l'ordre du jour à la suite des arrêts récents de la Cour européenne des droits de l'homme de Strasbourg, alors que cela fait plusieurs semaines que le Sénat a entamé cette discussion. Compte tenu des problèmes actuels, la discussion doit à présent être menée avec la diligence voulue. Le ministre a parlé d'un an mais le Sénat montrera qu'il peut faire plus vite, même s'il doit consulter des experts de terrain.
M. Coveliers s'est attardé sur les problèmes des méthodes particulières de recherche, la législation en la matière et les équilibres à respecter. Le ministre annonce une loi de réparation. Il est temps de laisser le Conseil supérieur de la Justice faire son travail et je propose que nous en profitions pour consulter cette instance.
En résumé, l'Open Vld est prêt à mener un débat de fond sur le contrôle correct des méthodes particulières de recherche, les équilibres à respecter et les droits de toutes les parties. Aujourd'hui, nous voterons la loi de réparation limitée dans la perspective d'une discussion sur le fond de l'affaire.
M. Stefaan De Clerck, ministre de la Justice. - J'avais imaginé mon retour d'une autre façon. Ou plutôt, je n'aurais jamais pensé que je redeviendrais ministre de la Justice. Mais comme c'est quand même le cas, je m'étais imaginé que je pourrais à nouveau participer à la réflexion qui est si particulière au Sénat et que je connais si bien grâce à mon précédent mandat. À l'époque de l'affaire Dutroux, nous avons en effet accompli ici un travail législatif important et nous avons montré que le gouvernement et le parlement ont su réagir ensemble, sérieusement et systématiquement, à un défi social.
Aujourd'hui, je ne suis pas ici pour une réflexion mais pour une réparation. C'est autre chose, bien que je constate avec plaisir que la réflexion à laquelle le Sénat est occupé a parfois des points communs avec la réparation nécessaire. Lors de ma récente intervention en commission de la Justice au sujet de la législation sur les méthodes particulières de renseignement, nous avons presque aussitôt été confrontés à un grave problème avec la législation sur les méthodes particulières de recherche. La réflexion sur cette législation était déjà une bonne base pour intervenir immédiatement dans la législation sur les méthodes particulières de recherche. En outre, on a prouvé cette semaine que, pour la demande pressante de s'occuper aussi de la loi sur la procédure d'assises, une réponse peut à nouveau être immédiatement trouvée dans la proposition de M. Mahoux.
Cette proposition prévoit une réforme globale des procédures devant les cours d'assises. Parfois, les demandes urgentes rejoignent les propositions faisant suite à une réflexion approfondie.
Bien que ce matin on ait dit, un peu en raillant, au sujet de la loi de réparation, qu'on ne va pas en Rolls-Royce chez le boulanger, le double R de Rolls-Royce signifie aussi pour moi réflexion et réparation. La réflexion peut fort se rapprocher de la réparation, comme nous le montrons cette semaine.
Je remercie le Sénat pour son action rapide et efficace. Je remercie le président et les membres de la commission de la Justice, en particulier le sénateur Hugo Vandenberghe, pour sa proposition de loi qui apporte une solution minutieuse au problème. Je souligne aussi une fois encore mon engagement.
Une intervention ponctuelle était nécessaire car une centaine de dossiers étaient susceptibles de donner lieu à d'autres libérations.
Pour le reste, je m'engage à déposer le plus rapidement possible, avec le soutien du gouvernement, un projet de loi complet portant sur les méthodes particulières de recherche.
Tous les orateurs l'ont rappelé, sous la précédente législature, un important travail législatif a été accompli ici avec le « Grand Franchimont ». Reste à faire des choix, à aller de l'avant. Il est clair que le débat rejaillit constamment et que nous devons trouver une manière structurelle de traiter les incidents et de répondre à l'attente justifiée de la population qui demande un système judiciaire fiable, un système qui traite toutes les situations complexes avec bon sens et dans le respect des règles. Je m'engage là aussi à chercher une méthode. Je ne veux pas encore fixer de délais ni proposer de textes concrets mais nous devons réaliser une percée politique dans ce domaine. Nous ne pouvons plus accepter que le moindre incident donne lieu à un conflit entre la Chambre et le Sénat, entre les différentes écoles, entre les universités ou les professeurs.
Ces derniers jours, le Sénat a montré qu'il peut agir vite. Il ne se contente pas de mener un travail de réflexion, il s'occupe aussi de la réparation des lois. Ses deux interventions en l'espace d'une semaine prouvent son efficacité. J'espère qu'à l'avenir nous pourrons améliorer encore le fonctionnement de la justice, car la demande dans ce sens est forte.
-La discussion générale est close.
(Pour le texte adopté par la commission de la Justice, voir document 4-1091/4.)
M. le président. - Je vous rappelle que la commission propose un nouvel intitulé : Proposition de loi modifiant les articles 189ter, 235ter, 335bis et 416 du Code d'instruction criminelle.
-L'article 1er est adopté sans observation.
M. Hugo Vandenberghe (CD&V). - Je souhaite préciser et clarifier la justification de l'amendement nº 1 à l'article 2, que j'ai déposé en commission et qui a été adopté.
Il précise que la présente proposition de loi ouvre, pour le juge du fond ou la Cour de cassation, la possibilité, outre le système existant prévu par l'article 189ter de renvoi à la chambre des mises en accusation sur la base d'éléments concrets qui ne sont apparus que postérieurement au contrôle exercé en vertu de l'article 235ter, dans le cas d'incidents de légalité relatifs au contrôle en soi, de renvoyer l'affaire à la chambre des mises en accusation, de manière à ce que celle-ci reçoive la possibilité d'exercer le contrôle tel que prévu par l'article 235ter.
Cette remarque répond aussi à celle selon laquelle la traduction française doit être une reproduction littérale de la néerlandaise.
Je profite de l'occasion pour remercier le ministre de la Justice de la rapidité et la compétence avec lesquelles lui et son cabinet ont collaboré à cette adaptation. On peut comprendre de différentes manières le départ et le retour du ministre De Clerck. Je ne parle pas en utilisant des termes tels que Rolls-Royce, dont il a lui-même déjà donné la définition. On peut dire : quand le ministre De Clerck vient, des gens s'esquivent et il part parce qu'ils s'esquivent. On peut aussi voir les choses autrement : avec le ministre De Clerck, nous avons mené des réformes très importantes. Dix ans après, le moment est venu d'achever les réformes annoncées et entre-temps préparées. Nous faisons ainsi ce qu'on attend de nous.
M. Hugo Coveliers (VB). - Selon la lecture que M. Vandenberghe fait de l'article 2, le juge du fond qui observe un fait nouveau lié à l'utilisation des méthodes particulières de recherche ne peut se prononcer lui-même à ce sujet mais doit renvoyer l'affaire à la chambre des mises en accusation. C'est, selon moi, une complication qu'on éviterait en permettant au juge du fond de statuer sur le contrôle, comme cela se fait aux Pays-Bas.
-L'article 2 est adopté.
-Les articles 3 à 7 sont adoptés sans observation.
-Il sera procédé ultérieurement au vote sur l'ensemble de la proposition de loi.
M. François Roelants du Vivier (MR), rapporteur. - Le gouvernement a remercié le Sénat pour son efficience et sa rapidité. Je suppose qu'il en ira de même en l'occurrence, car la Belgique est très en retard en ce qui concerne l'assentiment à cette décision. Faisant suite à la demande du gouvernement, la commission s'est donc réunie en urgence et ce projet fera l'objet d'un vote en séance plénière cet après-midi.
Il s'agit donc du projet de loi portant assentiment à la Décision du Conseil de l'Union européenne du 7 juin 2007 relative au système des ressources propres des Communautés européennes.
Le 7 juin 2007, le Conseil de l'Union européenne a pris une décision concernant les lignes directrices relatives aux ressources propres des Communautés européennes, en application des conclusions du Conseil européen réuni à Bruxelles en décembre 2005.
Conformément à cette décision, l'Union européenne doit disposer des moyens nécessaires pour financer ses politiques, témoigner d'efforts résolus de discipline budgétaire, respecter les principes de subsidiarité, de proportionnalité et de solidarité dans la formulation des politiques élaborées conformément au traité.
La Belgique est le dernier pays à entamer la procédure de demande d'assentiment au Parlement. Le représentant du ministre nous a précisé que ce retard risquait de mettre en cause la clôture du budget 2008 de l'Union européenne, puisque le texte prévoit que l'accord entrera en vigueur au 1er janvier 2007, les instruments de ratification ayant été déposés au plus tard le 31 décembre 2008.
Le gouvernement a donc demandé au Sénat de bien vouloir accorder le plus rapidement possible son assentiment à ce projet de loi qui porte sur un traité relevant uniquement de la compétence fédérale. La commission s'est donc réunie mardi à cet effet.
La décision soumise à ratification réforme en profondeur les participations des États membres au financement des ressources propres de l'Union européenne. Celui-ci est corrigé au bénéfice de certains pays contributeurs nets, qui estiment leur participation au financement des ressources de l'Union plus importante que le bénéfice qu'ils en tirent en termes de dépenses européennes localisées sur leur territoire. C'est ce que nous appelions le « chèque de Mme Thatcher » depuis le Conseil européen de Fontainebleau, en 1984.
La décision prévoit en premier lieu une réduction structurelle du rabais britannique, à savoir une réduction progressive, d'ici 2010, d'une partie des montants budgétaires servant de base au calcul de la réduction de l'intervention de ce pays. Cette diminution est permanente.
Par ailleurs, la décision rencontre les revendications de quatre États membres qui estimaient intervenir plus que de raison dans le financement des ressources propres : l'Allemagne, les Pays-Bas, l'Autriche et la Suède.
L'impact politique de la décision réside dans le fait que notre pays, qui n'est pas bénéficiaire de ces mesures, contribue au financement des réductions de transfert consenties au Royaume-Uni et aux quatre autres pays membres. Il importe de savoir qu'en termes de ressources propres, pour la période des perspectives financières 2007-2013, le budget de l'Union européenne s'élève à quelque 120 milliards d'euros par an aux prix de 2004, soit environ 1% du RNB.
L'impact budgétaire de l'adoption de la décision relative au nouveau système des ressources propres des Communautés européennes doit être apprécié en tenant compte de certains éléments.
Il s'agit tout d'abord des modifications intervenues dans le système de transfert des ressources propres par rapport au financement tel qu'organisé précédemment. Celui-ci a été mis au point en de nombreuses étapes dont les dernières se situent en 2000 et 2004.
L'écart entre l'application du nouveau système et la situation en politique inchangée constitue le coût additionnel à charge du budget des États membres. Pour la Belgique, il est en moyenne, sur la période des perspectives financières 2007-2013, de l'ordre de 20 millions d'euros par an.
La décision comporte quatre éléments modifiant le régime de financement. Le taux d'appel uniforme de la ressource TVA est fixé à 0,30% pour tous les États membres de l'Union européenne. Quatre États bénéficient d'un régime dérogatoire en ce qui concerne le transfert TVA, uniquement pour la période 2007-2013, afin que leurs charges budgétaires respectives soient allégées : l'Autriche, les Pays-Bas, l'Allemagne et la Suède. Cette disposition nouvelle constitue un premier élément de l'incidence financière de la nouvelle décision sur les ressources propres.
En ce qui concerne la ressource RNB - Revenu National Brut -, la nouvelle décision « ressources propres » prévoit la poursuite du rabais britannique organisé à la suite du Conseil européen de Fontainebleau, en 1984, que je citais voici un instant.
Une limitation progressive et pérenne de ce rabais est toutefois organisée. La diminution du rabais est mise en place à partir des dépenses consécutives à l'élargissement. Cette disposition nouvelle constitue le deuxième élément - à la baisse, cette fois - du calcul de l'incidence financière de la nouvelle décision « ressources propres ».
Une réduction brute annuelle uniquement pour la période 2007-2013 des contributions calculées en pour-cent du RNB est attribuée aux Pays-Bas et à la Suède, respectivement de 605 et de 150 millions d'euros au prix de 2004. Cette réduction est attribuée en sus de la réduction du taux d'appel TVA que j'ai évoqué auparavant. Cette disposition constitue donc le troisième élément de calcul de l'incidence financière de la nouvelle décision « ressources propres ».
Comme pour les autres pays, la contribution belge au financement des rabais est influencée par deux éléments de charge entraînant des coûts supplémentaires : les nouveaux taux de TVA pour les quatre pays bénéficiaires et la réduction nette au bénéfice de la Suède et des Pays-Bas.
Un élément de correction à la baisse réside dans les diminutions progressives du rabais pour le Royaume Uni. La part belge dans le financement de celui-ci diminue à partir de 2008.
Ainsi, la moyenne de l'impact de ces éléments, à la hausse comme à la baisse, donne pour la Belgique un coût de quelque 20 millions par an.
Voilà ce qui constitue le mécanisme général de la disposition examinée. Je n'entrerai pas dans le détail très technique de la nouvelle décision relative aux ressources propres de l'Union. On notera cependant que pour la Belgique, le coût de l'ensemble des rabais est estimé à quelque 350 millions par an. Pour rappel, il s'agit de tous les mécanismes et pas de l'impact spécifique de la nouvelle décision.
En ce qui concerne la discussion sur le projet présenté par le ministre, Mme de Bethune a souhaité obtenir des explications sur les montants de 20 et 350 millions d'euros. Le représentant du ministre des Affaires étrangères a expliqué que les 20 millions d'euros constituent la dépense supplémentaire pour le budget de la Belgique ; tandis que les 350 millions d'euros représentent l'ensemble des rabais pour l'Union européenne, depuis le sommet de Fontainebleau de 1984.
Pour ma part, je suis intervenu en ce qui concerne l'avis du Conseil d'État qui stipulait que dans le contexte budgétaire et financier actuel, la plupart des États membres ont des difficultés à accepter un tel retard dans les remboursements. C'est pourquoi il est nécessaire que la Belgique puisse au moins, avant fin décembre 2008, soumettre cette décision à l'approbation du Parlement et si possible la faire approuver avant la fin de l'année. Et je souhaitais connaître les conséquences budgétaires du fait que nous n'ayons pu le faire avant fin 2008.
Le représentant du ministre des Affaires étrangères a répondu que le budget national comportait deux éléments, en termes de financement de l'Union européenne : le premier porte sur les recettes et les transferts. Dans l'exposé général du budget, sous la rubrique « Contribution de la Belgique aux différents pouvoirs », la partie internationale et singulièrement la partie européenne indiquent combien de revenus d'impôts indirects sont transférés du territoire national vers l'Union européenne. Le second élément porte sur les dépenses budgétaires et consiste à transférer la contribution RNB à l'Union européenne. Ces contributions telles qu'approuvées par la Chambre des Représentants pour l'année 2009 sont calculées sur la base des chiffres donnés par la Commission de l'Union européenne et dans lesquels rien n'est prévu pour ce projet de loi.
Cela s'explique par le fait qu'avant que cette Décision n'entre en vigueur, il faut qu'elle soit ratifiée par tous les pays membres. Ces derniers ont insisté pour que la Belgique ratifie la Décision avant la fin de l'année 2008 de telle sorte qu'avec effet rétroactif à janvier 2007, le dispositif devienne opérationnel. « Si la ratification intervient dans les semaines à venir », nous disait le représentant du ministre, « on pourrait, dans le cadre du contrôle budgétaire, prévoir les 20 millions d'euros et bénéficier en contrepartie du remboursement par l'Union européenne des moyens financiers non utilisés ».
Notre collègue M. Wille a estimé que les institutions de l'Union européenne imposaient une discipline budgétaire rigoureuse faisant fi du contrôle parlementaire et, à cet égard, Mme de Bethune a demandé si la décision du gouvernement concernant les 20 millions d'euros figurant dans le budget de notre pays pour l'année 2009 avait fait l'objet d'un contrôle parlementaire antérieur. L'oratrice a fait observer qu'il faut élaborer une procédure spéciale pour les implications budgétaires des projets de loi portant assentiment à des traités : il faut un contrôle parlementaire de fond. M. Wille a estimé qu'en tout cas, le Sénat devait défendre ses droits en matière d'implications budgétaires des traités soumis à son assentiment, tout en sachant qu'en vertu de l'article 74 de la Constitution, la Chambre des représentants a une compétence exclusive en ce qui concerne le budget fédéral.
Mme de Bethune a encore souhaité savoir pourquoi le Parlement a été saisi si tardivement de ce projet de loi. Nous n'avons en effet disposé que de quelques jours - et c'est un euphémisme - pour examiner le projet de loi. Le représentant du ministre des Affaires étrangères a répondu que « l'administration des Affaires étrangères avait été saisie de ce dossier en août 2008, qu'elle s'y est immédiatement attelée et qu'à ce moment, dix États membres devaient encore ratifier la Décision. Le Luxembourg a été l'avant-dernier à la ratifier juste avant Noël. La position de notre pays » - je laisse la responsabilité de ces propos au représentant du ministre - « n'est donc pas si mauvaise qu'on le pense ».
Les articles 1er et 2 ainsi que l'ensemble du projet de loi ont été adoptés par huit voix et une abstention. Confiance a été faite au rapporteur qui vous présente le présent rapport oral en séance plénière.
M. Philippe Mahoux (PS). - Je déplore que, pour l'examen d'un dossier aussi important qui concerne les Affaires européennes, le secrétaire d'État, M. Chastel, ne soit pas présent.
Je félicite par ailleurs M. Roelants du Vivier pour son rapport excellent et complet. J'avais pu prendre connaissance des travaux qui se sont déroulés en commission des Affaires étrangères.
Enfin, je regrette que le Comité d'avis fédéral chargé des questions européennes n'ait pas été consulté. Ceci était d'autant plus souhaitable que ce Comité d'avis est également composé de représentants de la Chambre, lesquels auraient pu nous fournir des informations budgétaires. Ils auraient pu nous donner des explications sur le fait qu'aucun montant budgétaire n'est inscrit sur cet article. Nous aurions également pu recevoir des informations de la part de nos collègues du Parlement européen. C'est quand même cela qui fait la spécificité du Comité d'avis fédéral chargé des questions européennes !
Il est ici question d'un plan quinquennal, ce qui n'est pas négligeable, et, je le répète, il me paraissait normal que le secrétaire d'État aux Affaires européennes participe à notre débat. Je salue bien sûr la présence du ministre de la Justice mais puisqu'au sein du gouvernement, un secrétaire d'État est spécialement chargé des Affaires européennes, il est tout à fait regrettable qu'il ne soit pas présent quand nous discutons d'un problème européen aussi fondamental.
M. François Roelants du Vivier (MR). - Je tiens à dire combien je déplore que le gouvernement ait tardé à nous transmettre ce projet de loi. Lorsque le représentant du ministre nous a dit que le gouvernement avait fait diligence et que dix pays n'avaient pas encore ratifié le texte en août 2008, nous nous sommes rendu compte que tous les autres pays avaient donné leur assentiment avant décembre 2008. Manifestement, c'était possible, d'autant qu'il s'agit d'une matière relevant de compétences strictement fédérales.
Souvent on utilise l'argument de la complexité de nos institutions à propos de certains traités mixtes mais ici, il ne s'agissait pas de cela. Nous avons raté l'occasion de pouvoir mener un débat plus intéressant mais aussi de pouvoir transmettre pour avis cette question assez complexe au Comité d'avis fédéral chargé des questions européennes avant l'adoption du texte par la commission des Relations extérieures et de la Défense. Vu les circonstances, nous avons été contraints de travailler extrêmement rapidement, ce que je déplore, comme M. Mahoux.
Mme Sabine de Bethune (CD&V). - Il est navrant que ce projet de loi soit examiné selon une procédure d'urgence alors que la décision de l'Union européenne date déjà de 2007. La Belgique est le dernier État membre à traiter le dossier et à transposer la décision dans son droit interne.
Le deuxième point névralgique, largement mentionné par M. Roelants du Vivier dans son rapport oral, concerne le contrôle parlementaire sur l'impact budgétaire quantifiable de tels traités ou décisions européens. La commission compétente devrait pouvoir creuser les aspects budgétaires du dossier et une procédure parlementaire adaptée doit être élaborée à cet effet.
Je trouve dès lors que les critiques vis-à-vis du gouvernement ont leur place ici.
M. le président. - Je ne manquerai pas de faire part au secrétaire d'État des remarques sur son absence à la présente séance.
-La discussion générale est close.
(Le texte adopté par la commission des Relations extérieures et de la Défense est identique au texte du projet de loi. Voir document 4-1090/1.)
-Les articles 1er et 2 sont adoptés sans observation.
-Il sera procédé ultérieurement au vote sur l'ensemble du projet de loi.
(Pour le texte adopté par la commission des Affaires sociales, voir document 4-944/1.)
Mme Dominique Tilmans (MR), corapporteuse. - Le 25 juin 2008, la commission des Affaires sociales a décidé de traiter de manière globale la question de l'équilibre entre vie familiale et vie professionnelle. À cette occasion, il a été décidé d'aborder les congés thématiques.
Les 24 septembre, 1er et 8 octobre 2008, plusieurs séries d'auditions ont été organisées sur cette thématique ainsi que sur les diverses propositions de loi existant en la matière.
Ces propositions de loi ont été regroupées par thème : le congé de paternité, le congé de maternité, le congé parental, le congé d'adoption, le congé de deuil, l'octroi de soins à un membre du ménage ou de la famille ainsi que la fécondation in vitro.
Ces auditions, qui sont reproduites au chapitre II du rapport, poursuivaient un triple objectif : organiser une large enquête auprès des acteurs de terrain, vérifier dans quelle mesure il convenait d'amender les propositions de loi déjà existantes et voir s'il était souhaitable que la commission prenne l'initiative de rédiger une proposition de loi ou une proposition de résolution ou encore de formuler des recommandations.
La commission des Affaires sociales a décidé, en vertu de l'article 22, 3º du Règlement du Sénat, d'élaborer des recommandations. Il s'agit d'un vaste programme et il appartiendra au gouvernement de s'atteler à sa réalisation en déterminant ses priorités.
Ces recommandations portent sur divers aspects visant à renforcer la conciliation entre vie familiale et vie professionnelle. Il convient d'assurer une bonne information des travailleurs et des employeurs sur les possibilités existantes, ainsi que sur les droits de chacun. Il importe aussi d'étendre, d'optimaliser ainsi que d'actualiser les différents régimes de congés et nous formulons une série de suggestions en la matière.
Ainsi, le congé de maternité devra être allongé et davantage flexible. Une attention particulière devra être portée au vécu spécifique des femmes qui accouchent de plusieurs enfants. Il conviendra d'accorder au coparent un congé similaire au congé de paternité. Le congé parental devrait également être revu pour les parents d'enfants de plus de six ans et l'allongement de ce congé devrait être étudié.
La commission considère aussi que la durée actuelle du congé de deuil est insuffisante.
Une amélioration du congé d'adoption par son allongement et la suppression des discriminations en fonction de l'âge de l'enfant adopté doit être envisagées. Il faut en outre consacrer une attention spécifique au problème de l'accueil des enfants malades et des soins à leur prodiguer.
Ensuite, il faut envisager d'étendre aux travailleuses indépendantes la possibilité de prolonger le congé de maternité en cas d'hospitalisation du nouveau-né. En outre, il faut rendre les congés thématiques accessibles et plus attractifs pour les isolés, les couples à faibles revenus et les familles monoparentales, en relevant le montant des allocations. L'intégration de certains groupes cibles dans certains régimes de congé doit être envisagée. Il convient d'étudier la possibilité d'étendre aux femmes qui entament une procédure de fécondation in vitro la protection sociale dont bénéficient les femmes qui prennent un congé de maternité.
Il faut aussi encourager les hommes à assumer des responsabilités familiales. Dans ce cadre, on peut envisager deux éléments : d'une part, prévoir une extension du congé de paternité, par exemple en cas d'hospitalisation d'un nouveau-né ; d'autre part, instaurer une protection contre le licenciement pour les hommes qui prennent un congé de paternité.
Enfin, de façon plus générale, il convient de réfléchir à la manière d'assouplir et d'améliorer la législation relative aux congés thématiques. Si une approche fragmentaire permet de réagir rapidement à certains besoins en ce qui concerne une série de régimes de congé, l'objectif final doit néanmoins être de développer une approche fondée sur le cycle de vie à l'égard du travail qui soit cohérente, équilibrée et intégrée. Conformément à l'accord de gouvernement, il est demandé d'examiner la possibilité d'instaurer un système de plan de carrière.
Les votes sur ces recommandations en commission ont traduit l'esprit de consensus qui a présidé nos travaux puisque le texte a été adopté à l'unanimité moins une abstention des membres présents.
Mme Sabine de Bethune (CD&V), corapporteuse. - En tant que corapporteuse, je me joins au rapport présenté par Mme Tilmans, que je remercie.
La commission des Affaires sociales présidée par Mme Lanjri a le mérite d'avoir examiné dans sa globalité le problème des différents régimes de congés. Tous les groupes ont déposé des propositions de loi sur les différents aspects des régimes de congés familiaux. Toutes les familles sont confrontées concrètement à ce problème qui tient à coeur à la population.
La commission a analysé ce problème de manière globale pendant plusieurs semaines, associant divers experts à ses travaux. Chaque groupe a pu dire ses préoccupations. Cette méthode de travail a abouti à des recommandations pouvant servir à l'avenir de fil rouge. C'est un cadre dans lequel peut s'inscrire l'examen des propositions concrètes formulées soit par le gouvernement, soit par la commission. L'exercice était nécessaire et je me réjouis qu'on soit parvenu à un consensus.
Je voudrais encore rendre hommage à Mme Els Van Hoof qui était au départ rapporteuse mais qui n'a pu recueillir les fruits de son travail parce que des événements politiques l'ont amenée à quitter cette assemblée. Il convient de souligner qu'elle a travaillé dur dans ce dossier.
Pour le reste, je me réfère au rapport de Mme Tilmans. Mme Lanjri présentera quant à elle d'autres conclusions.
M. Jurgen Ceder (VB). - Le Sénat organise généralement des auditions dans le cadre d'un thème et à la fin, il fait des recommandations pour pouvoir quand même présenter un résultat. Dans le cas présent, des auditions ont eu lieu dans le cadre de propositions de loi concrètes. Point n'est besoin de recommandations : on peut tirer les conclusions en adoptant ou non, ou en amendant ou non ces propositions.
Je me demande d'ailleurs à qui s'adressent ces recommandations. On lit que « à l'issue du débat, la commission des Affaires sociales demande au Sénat de veiller à une meilleure articulation de la vie familiale et professionnelle ». Qui doit y veiller ? Il s'agit de mesures législatives pour lesquelles nous sommes nous-mêmes compétents. C'est donc à nous-mêmes que nous adressons ces recommandations. Même si le Sénat est une institution solitaire, il est quand même pitoyable de devoir adresser des recommandations à nous-mêmes.
Les propositions de loi ont été examinées et pourraient être votées maintenant. Ce n'est toutefois pas possible parce que les marges budgétaires sont insuffisantes. Le gouvernement n'a pas assez d'argent pour dire oui et pas assez de courage pour dire non. C'est pourquoi nous recevons ces recommandations insensées qui permettent à la majorité de dire qu'elle est très favorable aux propositions relatives aux régimes de congés mais qu'elle espère ne pas les voir réalisées rapidement ou même pas du tout.
Mme Olga Zrihen (PS). - Ce travail de fond a le mérite d'avoir veillé à la cohérence et l'homogénéité des textes et, quoi que certains en pensent - mais peut-être ne sont-ils pas directement concernés - l'équilibre entre la vie familiale et professionnelle et les congés thématiques restent au coeur des préoccupations de beaucoup d'entre nous. Ce sont en effet les perspectives de vie, de carrière et de développement dans le domaine éducatif et les constructions familiales qui sont ici en jeu.
Les auditions ont porté sur 27 propositions de loi que nous avons regroupées par thèmes : le congé de paternité, proposition que j'avais déposée avec Mme Bouarfa, le congé de maternité, le congé parental, le congé d'adoption, le congé de deuil, l'octroi de soins à un membre malade du ménage ou de la famille et la fécondation in vitro.
Pour étayer notre travail, nous avons mené une large enquête auprès des acteurs de terrain. La commission a décidé de recourir à une méthode prévue par l'article 22.3 du règlement du Sénat et de formuler des recommandations.
Nous voulons avoir l'illusion que nos propositions sont de nature à faire évoluer la société.
C'est donc aujourd'hui un rapport de plus de 90 pages qui est soumis à votre approbation. Il constitue une contribution importante à une réflexion qui devra être poursuivie par le gouvernement et les partenaires sociaux. Nous avons sans doute à tout le moins le mérite d'amorcer ce travail, alors même que ce dossier demeure d'actualité au travers de plusieurs propositions de loi déposées par différents groupes.
L'accent a été mis, de manière générale, sur le souhait d'une meilleure information et d'une accessibilité accrue aux congés thématiques. Il faudra par la suite mener une réflexion plus approfondie pour assouplir et améliorer cette législation.
Je tiens à rappeler l'importance toute particulière que j'accorde à la nécessité de cesser de sexualiser le débat et ce, dans tous les cas de figure, quels que soient les choix que nous prendrons concernant l'adoption, l'allongement du congé ou le caractère obligatoire du congé de paternité, objet de ma proposition de loi.
Il convient de parler en l'occurrence d'un premier et d'un deuxième parent, sans partir du principe qu'il y a d'abord une mère et ensuite un père. Il me paraît fondamental de rompre en la matière avec une image faisant partie du schéma classique. Il faut considérer qu'il s'agit d'une décision prise par deux personnes qui choisissent d'adopter ou d'être toutes deux concernées par un dispositif de maternité et de rôle de parent, l'objectif étant que l'enfant puisse bénéficier des mêmes droits et des mêmes avantages et que les parents soient traités de la même manière.
À cet égard, la deuxième recommandation formulée par la commission des Affaires sociales revêt toute son importance : encourager les hommes à assurer les responsabilités familiales, notamment par des mesures les incitant à prendre un congé de paternité ou d'adoption et de profiter des mêmes droits et congés que les femmes. Il est en effet nécessaire que les pères soient impliqués, passent du temps avec leur famille lors de la naissance d'un enfant. On garantit également de la sorte l'égalité entre l'homme et la femme.
Mme Nahima Lanjri (CD&V). - En tant que présidente de la commission, je tiens à remercier tous les groupes pour leur bonne collaboration. Nous avons examiné cette matière complexe très attentivement. Nous avons auditionné les partenaires sociaux et des experts sur le terrain. Le sujet intéresse la population mais aussi les sénateurs. Pas moins de 27 propositions figuraient sur notre liste. Elles ont été groupées en vue d'une approche plus globale.
Il est essentiel d'aligner ces 27 propositions et de faire des choix. La commission a donc décidé de finaliser le rapport des auditions et de tirer des conclusions d'ordre général. Pour répondre à M. Ceder qui se demandait pourquoi il faut des recommandations et qui elles viseront, je dis donc que le travail n'est pas encore terminé.
Nous disposons maintenant d'un cadre pour la commission ainsi que pour les partenaires sociaux et le gouvernement. Le parlement, le gouvernement et les partenaires sociaux seront impliqués.
Au nom de notre groupe, je tiens à remercier Mme Els Van Hoof. Nous regrettons qu'elle ne puisse plus faire partie de notre commission. En tant que présidente du mouvement des femmes du CD&V et maman, elle a été très active et très préoccupée par ce sujet. Elle a été corapporteuse avec Mme Tilmans. Mme de Bethune a repris le dossier.
Le CD&V souhaite mettre l'accent sur certains points. La plupart du temps, les gens ne s'y retrouvent plus dans tous ces systèmes de congés. C'est dommage parce qu'ils visent à maintenir les gens plus longtemps au travail tout en ne négligeant pas la vie familiale. La famille, au sens le plus large, doit pouvoir être soutenue. Il ne s'agit pas seulement des enfants mais aussi des soins à prodiguer aux aînés.
Il faut un ensemble cohérent pour qu'on y voie clair et il faut harmoniser les règles des différents statuts.
Dans le même temps, il faut élaborer un système de planning de carrière pour que tant les employeurs que les travailleurs sachent clairement à quels congés un intéressé a droit. Ce système de planning de carrière doit être informatisé.
Nous voulons surtout mettre l'accent sur les systèmes de congé et élargir ceux qui sont orientés sur les soins.
L'allongement du congé de maternité à dix-huit semaines, comme le propose l'Europe, a fait l'unanimité en commission. Au départ, le CD&V avait proposé vingt semaines mais la proposition de l'Europe est déjà un grand pas en avant.
Nous plaidons aussi pour que le congé de paternité soit allongé. Nous devons examiner la proposition du PS visant à rendre obligatoire une partie de ce congé. Il ne peut non plus y avoir de discrimination entre les couples hétérosexuels, homosexuels ou lesbiens.
Nous devons également envisager d'étendre le congé parental. Une attention particulière doit être accordée aux groupes cibles rencontrant des difficultés, notamment les parents isolés. Dans 90% des cas, ce sont des femmes. À l'heure actuelle, ils ont trop rarement recours au congé parental parce qu'ils ne peuvent pas se le permettre financièrement. Ils sont surreprésentés dans les statistiques du chômage parce qu'ils préfèrent être au chômage pour s'occuper eux-mêmes de leurs enfants. Il faut donc qu'ils puissent continuer à travailler plus longtemps, ce qui est possible si on augmente les différentes primes accordées pour un travail à temps partiel.
Nous voulons en finir avec l'idée que l'éducation incombe principalement aux mères. Un enfant a besoin d'une mère et d'un père. Nous pouvons renforcer le rôle du père en élargissant le congé de paternité ou en modifiant les systèmes de congés spécifiques, souvent réservés aux femmes à l'heure actuelle. Lorsqu'un enfant est longtemps malade ou doit être hospitalisé, les femmes obtiennent quelques jours de congé supplémentaires mais pas les hommes. Le groupe CD&V a déposé une proposition de loi pour remédier à cela.
Je tiens à souligner que tous ensemble, nous avons formulé de bonnes recommandations équilibrées et qui sont le reflet des diverses propositions des différents groupes. Je citerai notamment le congé de deuil et le caractère obligatoire d'une partie du congé de paternité. Je pense aussi à la proposition de Mme Delvaux d'éliminer la discrimination actuelle en fonction de l'âge de l'enfant adopté. Nous tiendrons compte de toutes ces propositions. Elles serviront ultérieurement, compte tenu évidemment des implications budgétaires. Faire de la politique, c'est aussi faire des choix.
Nous demandons au gouvernement de se rallier à nos points de vues. Si les propositions de loi ne sont pas concrétisées, de nombreuses personnes ne pourront pas continuer à travailler. J'espère dès lors qu'elles seront rapidement adoptées.
Mme Nele Lijnen (Open Vld). - Je remercie Mme Lanjri, la présidente de la commission, et Mmes Tilmans et de Bethune pour leur rapport. Je me réjouis que nous ayons pu examiner ce sujet dans son intégralité. Combiner le travail et la vie de famille est un des principaux défis auxquels les parents sont actuellement confrontés. De nombreuses personnes ne savent aujourd'hui pas clairement ce qui est possible et ce qui ne l'est pas. Les choses ne sont pas toujours claires pour nombre d'employeurs. C'est pourquoi notre groupe insiste sur une approche globale de ces congés thématiques.
De multiples propositions de loi ont à nouveau été déposées à ce sujet. Hier, en commission des Affaires sociales, nous avons examiné la proposition relative à l'octroi de congés supplémentaires aux volontaires. Je ne m'exprime pas sur le contenu de cette proposition mais il est important que toutes les propositions soient examinées conjointement et qu'un accord total soit conclu. De ce point de vue, le compte carrière est un très bon système. J'insiste dès lors pour qu'il soit rapidement étudié, conformément à l'accord de gouvernement.
-La discussion est close.
-Il sera procédé ultérieurement au vote sur les recommandations de la commission des Affaires sociales.
M. le président. - Nous poursuivrons nos travaux cet après-midi à 15 h 00.
(La séance est levée à 12 h 20.)
M. Van den Brande, à l'étranger, Mmes Lizin et Smet, pour raison de santé, Mmes Hermans et Temmerman, M. Verwilghen, pour d'autres devoirs, demandent d'excuser leur absence à la présente séance.
-Pris pour information.