5-2811/2 | 5-2811/2 |
3 AVRIL 2014
I. INTRODUCTION
Le projet de loi nº 5-2811/1 à l'examen, qui relève de la procédure bicamérale facultative, trouve son origine dans un projet de loi du gouvernement, déposé à la Chambre des Représentants le 27 février 2014 (doc. Chambre, nº 53-3408/1).
Le projet de loi nº 5-2812/1, qui relève de la procédure bicamérale obligatoire, trouve également son origine dans un projet de loi du gouvernement, déposé à la Chambre des Représentants le 27 février 2014 (doc. Chambre, nº 53-3409/1).
La Chambre des représentants a adopté le projet de loi nº 5-2811 (art.78) le 27 mars 2014, par 82 contre 10 voix et 32 abstentions. Il a été transmis au Sénat le même jour. Le Sénat l'a évoqué le 31 mars 2014.
La Chambre des représentants a adopté le projet de loi nº 5-2812 (art.77) le 27 mars 2014, par 104 contre 10 voix et 10 abstentions. Il a été transmis au Sénat le même jour.
Conformément à l'article 27.1., alinéa 2, du règlement du Sénat, la commission a entamé la discussion du projet de loi avant le vote final à la Chambre des représentants.
La commission des Finances et des Affaires économiques a examiné les projets de loi faisant l'objet du présent rapport lors de ses réunions du 25 mars et du 1 et 3 avril 2014, en présence du ministre du Budget et de la Simplification administrative.
II. EXPOSÉ INTRODUCTIF DU MINISTRE DU BUDGET ET DE LA SIMPLIFICATION ADMINISTRATIVE
Les deux projets de loi visent à transposer la directive 2011/85 sur les exigences applicables aux cadres budgétaires des États membres et à rendre conforme le droit national avec le règlement nº 473/2013 établissant des dispositions communes pour le suivi et l'évaluation des projets de plans budgétaires et pour la correction des déficits excessifs dans les États membres de la zone euro.
Le premier projet modifie la loi du 22 mai 2003 applicable à l'État fédéral tandis que le second projet modifie la loi du 16 mai 2003 fixant des dispositions générales pour les communautés et régions.
Suite à la crise économique et financière de 2008, il a été décidé
— d'intensifier la coordination des politiques économiques, budgétaires et financières des États membres,
— de renforcer le cadre pour prévenir et corriger les déficits excessifs,
— de créer un cadre solide de prévention et de correction des déséquilibres macroéconomiques,
— d'instaurer des exigences minimales pour les cadres budgétaires nationaux et
— d'accroître la surveillance des politiques économiques, budgétaires et financières des États membres par le Conseil et la Commission.
En plus d'éviter toutes nouvelles crises, l'ensemble de la nouvelle gouvernance économique, budgétaire et financière entend permettre à l'Union européenne de déployer au mieux sa stratégie pour la croissance et l'emploi.
Tous ces objectifs ont donné lieu à de nouveaux textes européens, à savoir:
— le Traité « budgétaire »: la mise en œuvre de ce traité en Belgique a été réalisée par l'accord de coopération du 13 décembre 2013;
— le six-pack, composé de 5 règlements et de la directive 2011/85;
— le two-pack, composé de 2 règlements applicables uniquement aux États membres de la zone euro.
En ce qui concerne la directive 2011/85, elle vise principalement à imposer aux États membres de:
— disposer d'un système de comptabilité public complet;
— baser leur programmation budgétaire sur des prévisions macroéconomiques réalistes et à jour;
— disposer de règles budgétaires chiffrées;
— établir une vision budgétaire pluriannuelle;
— assurer une coordination budgétaire entre les sous-secteurs;
— répartir les responsabilités budgétaires entre les sous-secteurs;
— publier et tenir compte des informations sur tous les organismes et fonds, les dépenses fiscales, les engagements conditionnels et les garanties.
Certaines de ces dispositions sont déjà ancrées dans notre droit national.
Les deux présents projets de loi visant à transposer la directive sont à lire avec:
— l'accord de coopération du 13 décembre 2013 sur la mise en œuvre du Traité budgétaire et
— le projet de loi, adopté par la Chambre des représentants le 23 janvier 2013, chargeant l'ICN de réaliser des prévisions macroéconomiques pour les cadres budgétaires pluriannuels. Il confie également à l'ICN l'organisation de l'évaluation des prévisions macroéconomiques.
Le projet modifiant la loi du 16 mai 2003 fixant des dispositions générales pour les communautés et régions a été concerté avec les entités fédérées.
Le ministre introduit ensuite les dispositions modifiant la loi du 22 mai 2003 portant organisation du budget et de la comptabilité de l'État fédéral:
Article 1er
Cet article précise que le projet de loi règle une matière visée à l'article 78 de la Constitution.
Article 2
Cet article dispose que le projet de loi vise à transposer partiellement la directive 2011/85/UE.
Article 3
L'objet de cet article est d'étendre le champ d'application de la loi du 22 mai 2003 aux institutions fédérales du sous-secteur de la sécurité sociale pour certaines dispositions visant à transposer la directive 2011/85.
Article 4
Cet article met en conformité notre droit national avec l'article 4.2 du règlement UE nº 473/2013.
Afin d'établir un calendrier budgétaire commun à tous les États membres de l'Union européenne, la date du dépôt du projet de budget à la Chambre des Représentants est avancée du 31 octobre au 15 octobre.
Article 5
Cet article vise à imposer d'une part la réalisation d'une analyse de sensibilité des variables budgétaires, et, d'autre part, une énumération de tous les organismes et fonds des administrations publiques qui n'entrent pas dans le périmètre des budgets ordinaires, ainsi qu'une analyse de leur impact sur le solde de financement et sur la dette publique. Ces obligations seront reprises dans l'exposé général du budget.
Article 6
Cet article vise à transposer l'article 3.1 de la directive qui exige de disposer de systèmes nationaux de comptabilité qui soient soumis à un contrôle interne et un audit indépendant.
Les audits et les contrôles internes sont déjà exigés dans diverses législations.
À partir de l'examen des comptes de l'année budgétaire 2020, une exigence supplémentaire est introduite.
La Cour des comptes sera chargée de certifier les comptes annuels de l'État fédéral au plus tard à partir des comptes de l'année budgétaire 2020.
Article 7
Cet article crée un titre destiné à regrouper les dispositions de la directive applicables tant à l'État fédéral qu'aux institutions fédérales de la sécurité sociale.
Article 8
Cet article assure la transposition de l'article 3.2 de la directive relative à la publication des données budgétaires.
Cette publication se produit mensuellement pour l'État fédéral, la sécurité sociale et les communautés et régions et trimestriellement pour les pouvoirs locaux.
L'État fédéral publiera les données récoltées sur un site Internet. En pratique, la mission devrait être confiée directement à la Base documentaire générale puisqu'il s'agit déjà, du canal utilisé pour l'échange de données budgétaires entre l'État fédéral, les communautés et régions et l'ICN. Cela sera institutionnalisé dans un accord de coopération.
Article 9
Cet article transpose l'article 4 de la directive en imposant de se baser sur les prévisions macroéconomiques de l'ICN pour la confection du budget.
Les différences significatives avec les prévisions de la Commission européenne et/ou d'autres organismes devront être décrites et justifiées dans l'exposé général.
Article 10
Cet article instaure un cadre budgétaire à moyen terme comme requis aux articles 9, 10 et 11 de la directive.
Article 11
Cet article transpose l'article 4.6 de la directive en chargeant un organisme indépendant d'évaluer les prévisions budgétaires. Cet organisme indépendant est la section Besoins de financement du Conseil supérieur des Finances. Vu que celle-ci a été créée par l'article 49 de la loi spéciale de financement, cette nouvelle mission ne peut lui être attribuée que par une loi spéciale ou un accord de coopération. Par conséquent, la section Besoins de financement sera chargée de cette mission par un accord de coopération.
Article 12
Cet article impose de publier des informations sur les engagements conditionnels et sur les participations au capital de sociétés conformément à l'article 14.3 de la directive.
Enfin, ce projet contient également quelques dispositions en matière de fonds budgétaires.
L'objectif est de permettre la réalisation des programmations européenne 2014-2020 et d'autres projets.
Le budget de l'Union européenne fonctionne sur un monde pluriannuel, par période de programmation de sept ans. La période 2014/2020 vient de s'ouvrir. Déjà, certaines dépenses réalisées ou subventionnées par les États-membres pourraient être éligibles à un cofinancement européen.
Pour pouvoir traiter les recettes correspondantes comme des recettes affectées, il convient de pouvoir les rattacher à un ou plusieurs fonds budgétaires créés par des lois spécifiques.
C'est dans ce contexte qu'il est proposé de créer des nouveaux fonds budgétaires destinés à servir de réceptacles aux recettes affectées attendues de la Commission européenne et, dans le cadre du fonds BELINCOSOC, d'organismes internationaux.
Par la même occasion, les fonds budgétaires relatifs à des périodes de programmation clôturées seront supprimés et leur solde éventuel versé au budget des voies et moyens.
Ensuite, le ministre introduit les dispositions modifiant la loi du 16 mai 2003.
Les dispositions de ce projet de loi sont pour la plupart identiques à celles du projet de loi modifiant la loi du 22 mai 2003. Uniquement les dispositions qui diffèrent, sont présentées:
Article 1er
Cet article précise que le projet de loi règle une matière visée à l'article 77 de la Constitution.
Article 5
Cet article vise à transposer l'article 4 de la directive en imposant de se baser sur les prévisions macroéconomiques de l'ICN pour la confection du budget. Contrairement au projet de loi modifiant la loi du 22 mai 2003, l'article 5 ne reprend pas l'obligation de décrire et expliquer les différences significatives avec les prévisions de la Commission européenne et/ou d'autres organismes indépendants. Cela part du principe que les justifications des éventuelles différences avec les prévisions de la Commission seront identiques pour l'État fédéral et les communautés et régions. Dès lors, il n'y a pas lieu de le faire dans plusieurs documents.
Article 7
Cet article exige notamment, afin de transposer l'article 14.2 de l'article, la publication d'information sur l'impact des dépenses fiscales sur les recettes. Cette disposition ne figure pas dans le projet de loi modifiant la loi du 22 mai 2003 car cette exigence est déjà inscrite à l'article 47 de cette dernière.
III. DISCUSSION
Mme Talhaoui se réjouit du fait que ces importants projets de loi nous permettront à l'avenir de coordonner nos budgets, conformément à la réglementation européenne. Cela nous permettra peut-être aussi de consulter la comptabilité d'autres États membres.
M. Siquet estime que les projets de loi arrivent de manière tardive. En effet, ce système de comptabilité devrait en principe déjà être en vigueur dans l'ensemble des communautés et régions, ainsi que les communes. Il constate que nous serons immanquablement confrontés à un problème ICT puisque, suite à la transposition de la directive, la lecture informatique des comptabilités sera internationale. Les comptabilités devront être lisibles pour toutes les instances de contrôle. Comment le ministre envisage-t-il l'uniformisation des systèmes informatiques belges à cet égard ? À ce jour, les programmes informatiques ne sont pas nécessairement similaires à travers le territoire.
Mme Maes rappelle que les deux projets de loi portent sur la transposition partielle de la directive 2011/85 du 8 novembre 2011 sur les exigences applicables aux cadres budgétaires des États membres.
Celle-ci fait partie, en tant que telle, du six-pack et définit le cadre budgétaire comme l'ensemble de mesures, de procédures, de règles et d'institutions qui sous-tendent la conduite de la politique budgétaire des administrations publiques. Il s'agit plus spécifiquement des éléments suivants:
a) les systèmes de comptabilité budgétaire et d'information statistique;
b) les règles et les procédures régissant l'établissement de prévisions à des fins de programmation budgétaire;
c) les règles budgétaires chiffrées spécifiques à chaque pays;
d) les cadres budgétaires à moyen terme;
e) les mécanismes de coordination entre les sous-secteurs.
Il va de soi que la réforme de la gouvernance économique et financière au sein de l'Union européenne au moyen du six-pack et plus tard aussi du two-pack, était et demeure essentielle, eu égard notamment à la dépendance des différentes économies au sein de la zone euro.
Il est donc incompréhensible qu'il faille une mise en demeure de la part de l'Europe pour que l'on se décide à transposer cette directive. En effet, le délai de transposition de la directive 2011/85/UE a expiré le 31 décembre 2013. Le 24 janvier 2014, la Belgique a été mise en demeure pour non-transposition. L'intervenante dit dès lors déplorer que notre gouvernement ait attendu aussi longtemps pour transposer cette directive.
M. Miller répond que le fait qu'il y ait eu une procédure d'urgence et une mise en demeure de l'État belge n'a rien d'incompréhensible. La Belgique est un état complexe et il a fallu arriver à un accord entre l'État fédéral et les différentes entités fédérées. Ceci a nécessité du temps et des négociations.
Il remarque en outre qu'avec les projets de loi à l'examen, notre pays franchit une étape très importante dans sa volonté de disposer d'un meilleur contrôle sur sa dette publique, tant au fédéral qu'au niveau de la Région wallonne, par exemple, où la dette, selon lui, n'est pas claire. À l'issue de la procédure pour déficit excessif qu'a dû suivre la Belgique, on ne peut que se féliciter de la mise en place de cette méthodologie. À cet égard, il souhaiterait savoir si le ministre sait quand la Belgique pourra sortir de cette procédure de déficit excessif.
M. Schouppe rappelle que les Régions et les Communautés tiennent très fort à leur autonomie en vue de l'établissement et de l'élaboration de leurs budgets. Il s'agit là, en même temps, du point faible du dossier à l'examen, car l'engagement consiste à publier mensuellement tant les données budgétaires relatives aux dépenses et recettes de l'État fédéral et de la sécurité sociale que celles relatives aux dépenses et recettes des Régions et des Communautés. L'on s'engage aussi à publier tous les trois mois les données budgétaires des autorités locales. Cela signifie implicitement et explicitement que l'engagement pris par notre pays ne pourra pas être tenu sans la collaboration des communautés et des régions.
Dans son exposé, le ministre a évoqué une « concertation » avec les Régions et les Communautés. L'accord de coopération du 13 décembre 2013 entre l'État fédéral, les Communautés, les Régions et les Commissions communautaires « relatif à la mise en œuvre de l'article 3, § 1er, du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire » a certes été coulé dans une loi, mais il importera plus encore, à l'avenir, que l'État fédéral puisse compter sur une collaboration efficace avec les Communautés et les Régions.
C'est pourquoi l'intervenant se demande si une loi adoptée au niveau fédéral et une « concertation » avec les entités fédérées seront bien suffisantes pour permettre à notre pays de respecter ses engagements européens.
M. Chastel, ministre du Budget et de la Simplification administrative, répond que la procédure d'urgence a effectivement été demandée pour différentes raisons: la mise en demeure de l'État belge, la fin du délai de transposition de la directive, le fait que la Commission nous ait invité à faire parvenir nos observations sur cette mesure à brève échéance et bien évidemment la dissolution imminente des chambres fédérales.
Gráce aux progrès réalisés en termes de déficit public et de dette publique, la Belgique devrait pouvoir sortir de la procédure de déficit excessif de l'Union européenne au printemps 2014. Pour que la Belgique puisse sortir de la procédure de déficit excessif de manière durable, les cadres budgétaires belges doivent être renforcés conformément aux exigences de l'Union européenne, y compris celles de la directive 2011/85/EU.
Les travaux s'effectuent par étapes. Tout d'abord, les administrations des différentes entités ont dû se concerter sur les travaux préparatoires. Cette concertation a été très complète. Ensuite, la concertation a eu lieu au niveau politique. Il a également fallu tenir compte des dispositions européennes adoptées entretemps, le two-pack et le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire afin de former un paquet législatif cohérent.
La Belgique a effectivement été mise en demeure le 24 janvier 2014 pour non-transposition de la directive. La Commission européenne lui a demandé de faire part de ses observations sur ce manquement pour le 24 mars 2014. En vertu de l'article 258 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, la Belgique dispose de deux mois pour faire valoir ses observations, donc jusqu'au 24 mars 2014. Dans ses observations, le gouvernement a souligné que les projets de loi avaient été déposés au Parlement et que l'urgence avait été demandée pour leur examen. Le ministre espère que les deux projets de loi seront approuvés pour la mi-avril.
Concernant la transmission des données trimestrielles des pouvoirs locaux et le processus concret de transmission de ces données, le ministre souligne que des contacts ont été pris avec les administrations régionales et communautaires, en charge des budgets des pouvoirs locaux. Le processus de transmission des données est en cours d'élaboration. Un rapport de la taskforce d'Eurostat ouvre d'ailleurs la possibilité de rapporter les données budgétaires tant sur base SEC que sur base caisse pour autant que cela soit explicitement mentionné et que les comparaisons puissent être réalisées. Cela facilitera la transmission des données.
Quant à la sortie de la procédure pour déficit excessif, le ministre espère que la Belgique en sortira au printemps. En effet, le déficit pour 2013 est estimé à 2.7 % du PIB et notre dette est restée sous la barre des 100 % du PIB. Ces chiffres ont été confirmés par la Banque Nationale, ce qui permet de penser que la Commission Européenne, sur base d'un examen approfondi, devrait prendre des dispositions favorables envers la Belgique. Le gouvernement a récemment répondu à un questionnaire de la Commission afin de démontrer que cette correction du déficit excessif est durable.
Mme Maes signale que M. Muyters, ministre flamand du Budget, a insisté à plusieurs reprises sur la nécessité de transposer rapidement la directive 2011/85.
Elle souhaite également obtenir quelques précisions au sujet de l'article 6 du projet de loi nº 5-2811/1. Cet article insère dans l'article 111 de la loi du 22 mai 2003 le nouvel alinéa suivant: « Au plus tard à partir des comptes de l'année budgétaire 2020, les comptes annuels de l'État fédéral sont soumis pour certification à la Cour des comptes ». À quel niveau la Cour des comptes procédera-t-elle à cette certification ? Chaque service sera-t-il certifié individuellement ou s'agira-t-il d'une opération globale au niveau de l'État fédéral ?
Une deuxième question concerne les organismes d'intérêt public: à quel niveau seront-ils certifiés ? En quoi consiste l'interaction entre ces organismes et le réviseur d'entreprise ? Une disposition générique à ce sujet sera-t-elle insérée dans la loi du 22 mai 2003 ?
Une dernière question rejoint l'observation du Conseil d'État, qui affirme que les institutions publiques de sécurité sociale doivent également être inclues dans la certification (doc. Chambre, nº 53-3408/001, p. 26-27). Or, le gouvernement ne le fait pas. Le ministre peut-il expliquer pourquoi le gouvernement a fait ce choix ?
En ce qui concerne l'observation formulée par le Conseil d'État à propos de la sécurité sociale, le ministre répond que le Conseil d'État a fait remarquer que l'audit interne prévu à l'article 31 de la loi du 22 mai 2003 ne couvrait pas les institutions fédérales de la sécurité sociale. Le législateur prévoit déjà la certification des comptes par un réviseur d'entreprise pour les organismes de sécurité sociale de catégorie D (tels que visés à l'article 13 de la loi du 16 mars 1954 relative au contrôle de certains organismes d'intérêt public) et pour les institutions publiques de sécurité sociale (visées à l'article 25 de l'arrêté royal du 3 avril 1997 portant des mesures en vue de la responsabilisation des institutions publiques de sécurité sociale, en application de l'article 47 de la loi du 26 juillet 1996 portant modernisation de la sécurité sociale et assurant la viabilité des régimes légaux des pensions).
En outre, les organismes de catégorie D et les institutions publiques de sécurité sociale sont contrôlés par des commissaires du gouvernement.
Comme la certification des comptes est déjà prévue pour les institutions fédérales de sécurité sociale, il ne semble ni nécessaire ni opportun d'imposer une certification par la Cour des comptes.
Concernant la certification des organismes d'intérêt public, l'interaction entre ces organismes et le réviseur d'entreprise ainsi que l'insertion d'une disposition générique dans la loi du 22 mai 2003, le ministre cite l'article 13 de la loi du 16 mars 1954 relative au contrôle de certains organismes d'intérêt public:
« Art. 13 § 1er. Le ministre intéressé et le ministre des Finances peuvent désigner, de commun accord, un ou plusieurs réviseurs auprès des organismes énumérés à l'article 1; ces réviseurs sont choisis parmi les membres de l'Institut des Réviseurs d'entreprises.
§ 2. - Les réviseurs sont chargés de contrôler les écritures et d'en certifier l'exactitude et la sincérité.
Ils peuvent prendre connaissance, sans déplacement, des livres et documents comptables, de la correspondance, des procès-verbaux, des situations périodiques et généralement de toutes les écritures. Ils vérifient la consistance des biens et des valeurs qui appartiennent aux organismes ou dont ceux-ci ont l'usage ou la gestion.
Ils ne peuvent s'immiscer dans la gestion des organismes.
§ 3. - Ils adressent au ministre intéressé, au ministre des Finances et aux organes directeurs de l'institution, un rapport sur la situation active et passive ainsi que sur les résultats de l'exploitation au moins une fois l'an, à l'occasion de la confection du bilan et du compte de profits et pertes ou du compte annuel. Ils leur signalent, sans délai, toute négligence, toute irrégularité et en général toute situation susceptible de compromettre la solvabilité et la liquidité de l'organisme. »
Le ministre rappelle d'ailleurs que cette certification n'est pas requise par la directive. Selon le projet de loi, la Cour des comptes est chargée de la certification des comptes annuels de l'État fédéral. Pour 2020 au plus tard, la Cour des comptes peut se préparer à cette nouvelle táche et garantir que les comptes couvrent suffisamment le périmètre de consolidation de l'État fédéral. En effet, les services administratifs à comptabilité autonome, les organismes administratifs publics et les entreprises d'État seront soumis au plus tard le 1er janvier 2016 à la loi du 22 mai 2013.
Les organismes d'intérêt public de catégorie A, B et C au sens de la loi du 16 mars 1954 seront, eux aussi, soumis au plus tard le 1er janvier 2016 à la loi du 22 mai 2003. Les comptes seront soumis à la certification à partir de 2020.
Les organismes de catégorie D et les institutions publiques de sécurité sociale sont contrôlés par des commissaires du gouvernement.
Comme la certification des comptes par un réviseur d'entreprise est déjà prévue pour les institutions fédérales de sécurité sociale, il ne paraît ni nécessaire ni opportun d'imposer à ce stade une certification par la Cour des comptes.
Mme Maes déplore que le gouvernement n'ait pas opté pour une certification consolidée globale.
IV. VOTES
A. Projet de loi modifiant, en vue de transposer partiellement la directive 2011/85/UE la loi du 22 mai 2003, portant organisation du budget et de la comptabilité de l'État fédéral et contenant des dispositions diverses en matière de fonds budgétaires; nº 5-2811/1.-
Le projet de loi dans ensemble est adopté par 9 voix et 1 abstention.
B. Projet de loi modifiant, en vue de transposer partiellement la directive 2011/85/UE, la loi du 16 mai 2003 fixant les dispositions générales applicables aux budgets, au contrôle des subventions et à la comptabilité des communautés et des régions, ainsi qu'à l'organisation de la Cour des comptes; nº 5-2812/1.-
Les articles 1 à 10 du projet de loi, ainsi que le projet de loi dans son ensemble sont adoptés à l'unanimité des 10 membres présents.
Le présent rapport a été approuvé à l'unanimité des 9 membres présents.
| Les rapporteurs, | La présidente, |
| Etienne SCHOUPPE. Ahmed LAAOUEJ. | Fauzaya TALHAOUI. |
Les textes adoptés sont identiques aux textes transmis par la Chambre des Représentants (voir les doc. Chambre, nos 53-3408/6 et 53-3409/4).