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22 OCTOBRE 2013
I. INTRODUCTION
Les commissions de suivi du Sénat et de la Chambre ont reçu le rapport d'activités 2012 du Comité permanent de contrôle des services de renseignements et de sécurité le 30 août 2013. Elles l'ont examiné lors de leur réunion commune du 22 octobre 2013.
II. EXPOSÉ DE M. RAPAILLE, PRÉSIDENT DU COMITÉ R
M. Rapaille, président du Comité permanent R, présente sommairement le rapport d'activités 2012 du Comité permanent R, en se limitant aux principaux éléments.
Son exposé porte principalement sur les enquêtes de contrôle du Comité, mais aussi sur le contrôle exercé sur l'application des méthodes de renseignements spéciales et l'activité du comité en tant qu'organe de recours pour les habilitations de sécurité.
A. Enquêtes de contrôle
En 2012, six enquêtes de contrôle ont été clôturées. M. Rapaille en retient deux importantes:
1. Enquête de contrôle relative au rôle de la VSSE dans le cadre de la procédure d'acquisition de la nationalité belge
Cette enquête de contrôle a été clôturée avant la modification de la législation relative à la nationalité (loi du 4 décembre 2012 modifiant le Code de la nationalité belge afin de rendre l'acquisition de la nationalité belge neutre du point de vue de l'immigration).
Les principales conclusions de cette enquête de contrôle sont les suivantes:
— il y a une meilleure organisation au sein de la VVSE (services « Vérifications de sécurité » et « Analyse »);
— la VVSE n'est qu'un maillon de la chaîne: il faut veiller à l'intégration du système informatique des différents acteurs;
— le Comité constate avec satisfaction que la VVSE a pu — malgré la réduction du personnel — faire face aux difficultés et qu'il n'y a eu aucun retard;
Plusieurs recommandations de cette enquête de contrôle restent valables, même après la modification de la législation relative à la nationalité.
Au sein du service Vérifications de sécurité de la VVSE, l'efficacité du traitement des dossiers dans le cadre de la législation sur la nationalité pourrait être améliorée gráce aux mesures suivantes:
— un enregistrement centralisé de tous les mouvements dans un dossier;
— un contrôle systématique de la qualité;
— une uniformisation de la composition des dossiers;
— une utilisation plus généralisée des outils TIC au sens large, allant de l'extension de l'accès au Registre national à une informatisation approfondie des táches.
Au sein du service Analyse et des services extérieurs, les mesures suivantes peuvent contribuer à une efficacité accrue:
— l'élaboration d'un suivi méthodique et formel des dossiers afin de garantir le respect des délais (même si ce point n'est pas problématique dans la situation actuelle);
— la définition de critères déterminants pour la communication d'un dossier aux services extérieurs en vue d'un complément d'enquête;
— un débat avec les partenaires internes et externes et les clients concernant les attentes concrètes en termes de contenu du rôle de la VSSE.
En outre, l'établissement d'une liste de consultation des demandes déjà traitées permettrait l'actualisation permanente des dossiers à n'importe quel stade de la procédure.
Selon le Comité, la mise en œuvre de ces propositions ne peut produire un effet optimal que si l'on agit également sur un certain nombre de facteurs qui ne relèvent pas de la compétence de la VSSE.
Sont ici visées:
— l'intégration des systèmes TIC des différents acteurs pour permettre un partage plus efficace des informations;
— la définition de la portée exacte de la mission d'avis de la VSSE dans le cadre des dossiers de naturalisation, avec, le cas échéant, une formalisation par le biais d'un protocole avec la Chambre des représentants;
— la description précise de la notion d'« empêchement résultant de faits personnels graves ».
2. Enquête sur le suivi par certains services de renseignement étrangers de leur diaspora en Belgique
Le Comité a dû déterminer ce qu'il entendait par « pays d'immigration importants » dans le cadre de cette enquête. Il a également dû décrire les différentes types d'activités déployées par les services de renseignements étrangers sur notre territoire.
Il est important de noter que l'enquête porte sur le « suivi du suivi »: c'est-à-dire la manière dont les services belges suivent non pas une diaspora déterminée mais les activités des services étrangers qui suivent leur diaspora.
Dans ses conclusions, le Comité R retient trois points importants:
1. le Comité recommande à nouveau que le suivi de services étrangers en Belgique soit inscrit en tant que mission dans la loi;
2. le Comité recommande que l'article 20, § 1er, de la loi soit mis en œuvre et que le Comité ministériel du renseignement et de la sécurité élabore une directive visant à « cadrer » l'échange de renseignements avec les services étrangers;
3. le Comité recommande que l'« ingérence » soit inscrite dans la loi MRD comme motif d'application d'une méthode exceptionnelle. La situation actuelle peut être problématique pour les services de renseignement dans le cas du suivi d'activités de services étrangers.
B. Contrôle des méthodes particulières de renseignement (BIM)
M. Rapaille renvoie tout d'abord au rapport annuel pour avoir une vue d'ensemble des données chiffrées (pages 46 et suivantes).
Le Comité R a pu constater un léger accroissement de l'application des méthodes BIM par rapport à l'année 2011.
Il est frappant de constater que l'on recourt souvent à l'application d'une méthode BIM en cas d'espionnage. Au SGRS, cette menace est le premier motif d'application d'une méthode BIM alors que, pour la Sûreté de l'État, elle ne vient qu'en seconde position. Pour la Sûreté de l'État, le terrorisme et la menace d'extrémisme sont à cet égard respectivement les deuxième et troisième motifs de recours aux méthodes spécifiques et exceptionnelles.
La conclusion du Comité R est que, dans aucun cas, une illégalité n'a été constatée de la part des services.
C. Organe de recours en matière d'habilitations, d'attestations et d'avis de sécurité
Le président du Comité permanent R assure également la présidence de l'Organe de recours en matière d'habilitations, d'attestations et d'avis de sécurité. La fonction de greffe est exercée par le greffier (ou son suppléant) et par l'administration du Comité permanent R.
L'Organe de recours est compétent pour les contentieux qui portent sur des décisions dans quatre domaines: les habilitations de sécurité, les attestations de sécurité qui doivent octroyer l'accès à des lieux où se trouvent des documents classifiés, les attestations de sécurité qui permettent l'accès à des lieux précis faisant l'objet de menaces et, enfin, les avis de sécurité. L'Organe de recours intervient également en tant que « juge d'annulation » contre des décisions d'autorités publiques ou administratives lorsqu'elles exigent des avis ou des attestations de sécurité pour un secteur, un lieu ou un événement donné.
Ces activités de l'Organe de recours ont un impact direct tant sur le budget que sur le personnel du Comité permanent R. En effet, tous les frais de fonctionnement sont supportés par le Comité permanent R, qui met à disposition non seulement le président et le greffier, mais aussi le personnel administratif nécessaire, qui doit se charger des táches chronophages liées à la préparation, au traitement et au règlement des recours.
Comme M. Rapaille l'a déjà dit dans le passé, le Comité R constate une augmentation constante des recours en chiffres et en difficultés. Les interventions de plus en plus importantes d'avocats (ce qui est légitime) obligent de plus en plus l'Organe de recours à motiver ses décisions pour répondre aux arguments soulevés.
III. ÉCHANGE DE VUES
Un membre souhaiterait obtenir quelques précisions supplémentaires au sujet du rapport annuel:
1. À la page 67, il est précisé que vingt-quatre méthodes spécifiques et exceptionnelles ont été mises en œuvre à l'égard d'un avocat, d'un médecin ou d'un journaliste professionnel. L'intervenant aimerait disposer d'une ventilation par groupe professionnel et par méthode.
2. Aux pages 51 et suivantes, il constate qu'il y a une différence entre le nombre de « saisines » du Comité R en tant qu'organe juridictionnel et le nombre de décisions. Ainsi, en 2011, le Comité R a été « saisi » à vingt-huit reprises, mais il y a eu trente-neuf décisions finales.
3. À la page 64 du rapport annuel, le Comité R parle de l'utilisation d'une tactique non conforme à la loi dans le cadre d'une méthode légale. Qu'entend-t-on au juste par là ?
En ce qui concerne la compétence du Comité R en tant que organe de recours en matière d'habilitations de sécurité, un sénateur demande si le Comité R a des propositions pour remédier à la situation actuelle.
Un autre intervenant souligne que le contrôle systématique des activités de services de renseignement étrangers impose de modifier la loi sur les services de renseignements. Il s'agit d'ailleurs d'une recommandation émise par le Comité R. Il propose que la commission de suivi et le Comité R préparent ensemble une proposition de loi en ce sens qui pourra ensuite être déposée par tous les membres de la commission de suivi conjointement.
Le préopinant estime que les révélations récentes sur le pouvoir de pénétration de certains services étrangers dans notre vie privée et professionnelle mais aussi sur l'interception des communications de nos institutions et de nos entreprises, nécessite une réaction de la part des commissions. Il faut aussi tracer des pistes pour éviter que cela continue.
Un membre constate que le Comité R formule des recommandations chaque année. Celles-ci sont adressées soit aux services de renseignements, soit au gouvernement, soit au Parlement. Le rapport d'activités 2011 a fait le relevé des recommandations auxquelles il a été donné suite. Au total huit recommandations ont été mises en œuvre. Le nouveau rapport annuel réitère certaines recommandations, mais ne dresse plus le relevé de celles qui n'ont pas été mises en œuvre. Le membre aimerait avoir des précisions à ce sujet.
Un sénateur souligne l'importance de la conclusion du Comité R que, lorsqu'il a dû se prononcer sur l'application des méthodes spécifiques de renseignement par nos services, le cadre légal a été respecté. Dans une matière qui touche de près les droits fondamentaux des citoyens, il est important de pouvoir tirer une telle conclusion. Apprendre le contraire serait terriblement inquiétante.
Dans le feuilleton Snowden, nous découvrons chaque semaine un nouvel élément de l'écoute massive et industrielle perpétrée par la NSA en Europe. On mesure l'embarras de l'Europe dont les grands pays font sans aucun doute exactement la même chose. La grande différence avec les États-Unis est l'échelle à laquelle tout cela se déroule. Apparemment les États-Unis écoutent tout le monde. C'est est un problème politique majeur parce que cela déstabilise les relations entre pays alliés et même entre pays européens. Lorsqu'on apprendra plus sur les écoutes organisés par les Français ou les Allemands, il est clair que tous les pays se sentiront mal. Que peut-on envisager, que faut-il recommander ? Personnellement il ne croit pas que ce problème peut être réglé par une loi. Il est clair que ce problème doit aussi être réglé sur le plan politique. Cela exige une profonde discussion entre les pays de l'Union européenne. À cet égard il pense que la sécurité et la défense commune de l'Union sont une compétence trop négligée. Il faut donc réfléchir à quel niveau ce problème doit être abordé.
La présidente rappelle une invitation du Parlement européen à discuter de ce problème.
Un autre membre demande des précisions sur l'enquête du Comité R relative à la Scientologie. À son grand étonnement, des noms de politiciens ont été nommés qui avaient eu des contacts avec la Scientologie et le rapport du Comité R a même fait l'objet de fuites dans la presse. Il se demande comment ce genre d'information sensible a pu se retrouver dans les journaux.
La présidente de la commission de suivi souligne que cette question n'a, à proprement parler, rien à voir avec le rapport annuel du Comité R.
Un membre déclare que son groupe est disposé à soutenir des initiatives législatives. Il trouve également utile de donner suite à la recommandation du Comité ministériel du renseignement et de la sécurité d'élaborer une directive visant à régler la collaboration avec les services étrangers. Il propose que le Sénat ou la Chambre vote une résolution en ce sens.
En outre, il revient sur le problème de la surveillance de responsables politiques par la Sûreté de l'État. Même si ce problème ne figure pas dans le rapport annuel de 2012, il souhaite toutefois savoir dans quelle mesure la Sûreté de l'État enquête sur des représentants politiques dans le cadre de leurs activités parlementaires. Cette information lui semble être un élément essentiel dans un État de droit démocratique.
Un autre membre répond que le Comité R examine toutes ces questions.
M. Rapaille répond comme suit.
Pour ce qui est de l'application des méthodes particulières de renseignement aux professions « protégées », il souligne qu'elles ont été été appliquées uniquement aux journalistes étrangers. Il rappelle à ce propos que le métier de journaliste sert souvent de couverture à des activités d'espionnage. Concrètement, on a utilisé dix-sept méthodes à l'égard de deux journalistes, aucune n'était exceptionnelle.
Il souligne aussi la distinction entre le nombre de « saisines » du Comité R et le nombre de décisions qu'il rend. Le Comité R a été « saisi » trente-huit fois en 2012. Cela s'est produit: dans dix-neuf cas, à l'initiative du Comité R et dans dix-sept cas, après la suspension d'une méthode particulière par la Commission BIM. Dans vingt-deux cas, le Comité R a ordonné de cesser l'application de la méthode. Parmi ceux-ci, l'on dénombre dix-huit cas de cessation partielle et treize cas dans lesquels l'interdiction prononcée par la Commission BIM a été levée. Dans trois cas, la légalité de la méthode a été confirmée.
Dans un cas, on a mis fin à l'utilisation d'un faux numéro de plaque minéralogique sur ordre de l'administrateur général de la Sûreté de l'État en personne. Cette décision a ensuite été confirmée tant par la Commission BIM que par le Comité R.
En ce qui concerne la surcharge de l'organe de recours en matière d'habilitations de sécurité, M. Rapaille estime qu'il doit être possible de simplifier la procédure prévue par la loi. En outre, le Comité R devrait pouvoir engager un juriste supplémentaire qui interviendrait comme référendaire pour tout ce qui concerne l'organe de recours.
Conformément aux dispositions légales, les entreprises et organisations qui doivent disposer d'une habilitation de sécurité sont de plus en plus nombreuses. Les recours contre une décision négative sont donc en hausse. En 2012, on a répertorié nonante-et-un recours; aujourd'hui, ce nombre s'élève à plus de cent. La seule solution consiste à modifier la loi en vue de simplifier la procédure.
Une modification de la loi est également recommandée dans le cadre du suivi des services de renseignement étrangers sur notre territoire. Pour que nos services puissent assurer un suivi correct de cette activité, il s'impose d'adapter en ce sens la loi organique des services de renseignements.
Divers intervenants ont signalé les lourdes conséquences que pouvaient avoir les révélations faites par M. Snowden. La commission de suivi du Sénat a confié trois missions d'enquête au Comité R en ce sens, et ce dernier planche sur la question.
En premier lieu, le Comité ministériel du renseignement et de la sécurité doit mettre à exécution l'obligation visée à l'article 20, § 1er, de la loi organique des services de renseignement et de sécurité et définir les conditions de collaboration avec les services étrangers. Cela fait déjà dix ans que le Comité R insiste sur ce point, mais que le gouvernement reste sourd à cette recommandation. Étant donné la situation actuelle, la mise en œuvre de cette recommandation est très urgente.
En ce qui concerne les recommandations, le Comité R n'a pas donné chaque année un aperçu des recommandations qu'elle avait formulées. Si la commission de suivi le souhaite, le Comité R en tiendra évidemment compte et transmettra ces recommandations aux commissions.
Certaines recommandations sont suivies par les services de renseignement. Parfois, les services de renseignement accèdent encore à ces recommandations avant même que l'enquête de contrôle ne touche à sa fin. Certaines recommandations sont également répétées chaque année, mais sans aucune réaction du Parlement jusqu'à ce jour. Le Comité R a déjà insisté à plusieurs reprises sur le fait que le suivi des services de renseignement étrangers sur notre territoire doit être repris dans la loi dans la liste des missions incombant à nos services. De plus, un contrôle doit également être autorisé pour la mise en œuvre de méthodes particulières de renseignement lorsqu'il est question d'ingérence. C'est au Parlement et pas au Comité R de prendre des initiatives en ce sens.
Il ne suffit pas de constater qu'il y a des recommandations.
Pour ce qui est des questions liées au suivi des parlementaires par nos services de renseignement, M. Rapaille rappelle qu'à la suite de fuites dans la presse, la commission de suivi à confié trois enquêtes de contrôle au Comité R concernant cette matière. En juillet, un deuxième rapport avait déjà été soumis à la commission de suivi. Aujourd'hui encore, le Comité R devra commenter son rapport final devant la commission de suivi du Sénat.
Les commissions de suivi demandent un aperçu des recommandations afin de déterminer de quelle façon elles peuvent y donner suite par le biais d'une initiative législative.
Un membre pose encore quelques questions supplémentaires liées à l'enquête de contrôle concernant le suivi des services de renseignement étrangers à l'égard de leurs anciens concitoyens sur notre territoire (« diaspora »).
Le rapport annuel énumère des moyens et méthodes spécifiques utilisés par les services étrangers pour suivre leurs anciens concitoyens (création d'organisations « amicales », un réseau d'informateurs composé de journalistes, d'étudiants, etc., infiltration, interception de télécommunications). Certains services de renseignement étrangers organisent eux-mêmes des actions (manifestations à l'influence diplomatique ouverte, intimidation physique, ...).
Lorsqu'il considère l'ensemble de ces actions, il y a des raisons de s'inquiéter. Comme le Comité R l'indique lui-même, la frontière entre le travail de renseignement et la diplomatie est souvent particulièrement vague et délicate et l'immunité diplomatique est parfois utilisée de manière abusive. Il aimerait savoir si certaines de ces actions extérieures ont donné lieu à des poursuites.
M. Rapaille répond que le rapport du Comité R est basé sur des informations d'ordre général parues dans la presse belge et étrangère. Aucune information précise n'a jamais été découverte en ce qui concerne la Belgique. Il y a toutefois eu quelques incidents aux Pays-Bas et en Grande-Bretagne. Le Comité R n'a pas connaissance d'incidents diplomatiques en Belgique.
Un membre renvoie à cet égard à l'enquête de contrôle sur « le suivi éventuel d'un particulier pendant et après sa détention en Belgique » (p. 28 et suiv. du rapport annuel). Cette enquête de contrôle illustre à l'envi l'intervention effective d'un service de renseignements étranger.
M. Rapaille souligne qu'il y a effectivement eu des contacts entre cette personne et le personnel d'ambassade britannique, mais, pour autant que le Comité R ait pu le vérifier, dans le seul but de régler son retour en Grande-Bretagne. Ces contacts n'étaient pas irréguliers.
M. Van dewalle fait remarquer que cette même personne est la seule à affirmer avoir eu des contacts avec l'ambassade britannique. Cela n'a pas été confirmé par l'enquête.
Le présent rapport a été approuvé à l'unanimité des membrs
| Les rapporteurs, | La présidente, |
| Dirk CLAES. Karl VANLOUWE. André FRÉDÉRIC. Eric THIEBAUT. | Sabine DE BETHUNE. André FLAHAUT. |
(1) Le rapport d'activités 2012 est consultable à l'adresse suivante : www.comiteri.be.