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3 JUILLET 2013
I. INTRODUCTION
Le projet de loi à l'examen, qui relève de la procédure bicamérale facultative, a été déposé initialement à la Chambre des représentants par le gouvernement (doc. Chambre, nº 53-2852/1).
Il a été adopté par la Chambre des représentants le 27 juin 2013, par 96 voix et 33 abstentions.
Il a été transmis le 28 juin 2013 au Sénat, qui l'a évoqué le même jour.
La commission l'a examiné au cours de sa réunion du 3 juillet 2013.
II. EXPOSÉ INTRODUCTIF DE M. KOEN GEENS, MINISTRE DES FINANCES
Le projet de loi à l'examen assure principalement la transposition de deux directives européennes: la directive 2010/73/CE, qui modifie la directive 2003/71/CE (ci-après la « directive prospectus ») et la directive 2004/109/CE (ci-après la « directive transparence »), et certains volets de la directive 2010/78/UE (appelée « directive Omnibus I ») en ce que celle-ci modifie les directives « prospectus » et « transparence ».
Les directives 2010/73/CE et 2010/78/CE laissent peu de marge de manœuvre aux États membres en termes de transposition. La plupart des dispositions du projet à l'examen transposent donc mutatis mutandis les dispositions des directives susvisées.
Pour rappel, la « directive prospectus » a été transposée en droit belge par la loi du 16 juin 2006 relative aux offres publiques d'instruments de placement et aux admissions d'instruments de placement à la négociation sur des marchés réglementés (la « loi prospectus »).
La « directive prospectus » vise à harmoniser les exigences relatives à l'établissement, à l'approbation et à la diffusion du prospectus à publier en cas d'offre publique de valeurs mobilières ou en vue de l'admission de valeurs mobilières à la négociation sur un marché réglementé situé ou opérant sur le territoire d'un État membre.
La directive 2010/73/UE modifie la « directive prospectus » en vue d'améliorer la protection des investisseurs, de simplifier ou de clarifier le régime en vigueur et de réduire les charges pesant sur les émetteurs.
L'amélioration de la protection des investisseurs
L'amélioration de la protection des investisseurs est réalisée notamment par la modification de certains seuils à partir desquels une offre est considérée comme publique: jusqu'à présent, les offres exigeant une contre-valeur de plus de 50 000 euros ne revêtaient pas un caractère public. Désormais, avec la directive 2010/73/CE, ce seuil passe de 50 000 euros à 100 000 euros.
Étant donné que ce seuil sert de référence dans la « directive transparence », il a fallu aussi, par suite de son relèvement, modifier cette directive. Il s'ensuit qu'il faut aussi modifier sur certains points la législation belge adoptée en vue de transposer cette directive, ce que fait le projet de loi à l'examen.
Pour garantir une meilleure protection des investisseurs, la directive 2010/73/CE modifie aussi le contenu du résumé du prospectus afin qu'il comporte davantage d'informations clés relatives à l'opération. L'objectif est que le résumé devienne, gráce à ces informations clés, une source d'information essentielle pour le public.
La simplification du régime légal
La simplification du régime légal est réalisée en particulier par un alignement de la définition des « investisseurs qualifiés » sur celle des « clients professionnels » et des « contreparties éligibles » figurant dans la directive MiFID.
La réduction des charges pesant sur les émetteurs
Enfin, la directive 2010/73/CE réduit les charges pesant sur les entreprises, notamment en exemptant de prospectus la plupart des offres réservées au personnel. De même, à l'avenir, un prospectus toujours valide pourra être réutilisé en cas de revente des instruments de placement concernés par des intermédiaires (moyennant l'accord de l'émetteur qui a rédigé le prospectus).
Le montant de 2 500 000 euros à partir duquel les offres publiques sont harmonisées par la « directive prospectus » est porté à 5 000 000 d'euros par la directive 2010/73/CE. Il est cependant proposé de maintenir le choix opéré par la loi prospectus d'exiger également un prospectus pour les offres publiques portant sur un montant total inférieur à 5 000 000 d'euros et ce, dans un souci de protection des investisseurs.
Au-delà de la transposition de la directive 2010/73/UE, le présent projet de loi comporte également un certain nombre de dispositions diverses, visant à compléter le dispositif légal existant dans le sens d'une meilleure protection des investisseurs.
C'est ainsi qu'il est proposé d'étendre le monopole d'intermédiation prévu dans la loi prospectus à certaines offres non publiques et de permettre à la FSMA de prendre certaines mesures vis-à-vis des intermédiaires chargés du placement des offres, de même que vis-à-vis des éditeurs, imprimeurs ou distributeurs des communications à caractère promotionnel et autres avis relatifs aux offres publiques.
Il est également proposé d'exiger que le droit de révocation dont disposent les investisseurs lors de la publication d'un supplément au prospectus soit porté à leur connaissance par voie de presse ou individuellement. Cette obligation ne sera cependant pas de mise lorsque le fait nouveau, l'erreur ou l'inexactitude ayant entraîné la publication du supplément au prospectus est susceptible d'influencer positivement l'évaluation des instruments de placement ou a un effet neutre sur cette évaluation.
Le gouvernement propose par ailleurs d'adapter la procédure d'approbation des communications à caractère promotionnel afin d'assurer que la FSMA puisse toujours prendre connaissance de la version définitive du prospectus avant d'approuver des communications à caractère promotionnel comportant, par exemple, une description des caractéristiques essentielles des instruments offerts, de l'émetteur ou encore du garant. Dans cette hypothèse, la FSMA doit en effet vérifier que ces informations concordent avec celles figurant dans le prospectus.
En matière d'offres publiques d'acquisition, il est en outre proposé d'introduire une disposition visant à éviter que les résidents belges, détenteurs de titres faisant l'objet d'une offre se déroulant principalement à l'étranger, ne soient exclus de cette offre. Dans certains cas, de telles exclusions sont prévues par l'offrant (ou les intermédiaires qualifiés qui sont chargés de la conservation des titres), car ceux-ci veulent éviter que les communications adressées aux actionnaires résidents belges ne soient qualifiées d'offre publique dans leur chef, ce qui les obligeraient à publier un prospectus en Belgique.
Le présent projet de loi intègre également dans la réglementation propre aux organismes de placement collectif certaines dispositions issues de la directive 2010/73/UE (tels que les nouveaux seuils à partir desquels une offre ne revêt pas un caractère public) et ce, afin de maintenir l'identité existant actuellement entre la définition de l'obligation d'inscription à charge des organismes de placement collectif publics et de leur obligation d'établir un prospectus.
On notera enfin que le gouvernement a largement tenu compte des observations formulées par le Conseil d'État dans l'avis qu'il a rendu à propos de l'avant-projet de loi.
III. DISCUSSION GÉNÉRALE
M. Laaouej se réjouit des dispositions proposées en ce qu'elles constituent une avancée vers une nouvelle régulation de notre système financier et prévoient un contrôle qualitatif des produits d'investissement et de placement. Dans le cadre de la réforme générale des marchés financiers, l'intervenant apprécie également que le Parlement examine actuellement le projet de loi visant à renforcer la protection des utilisateurs de produits et services financiers ainsi que les compétences de l'Autorité des services et marchés financiers, et portant des dispositions diverses (I) (doc. Chambre, nº 53-2872/1) et le projet de loi visant à renforcer la protection des utilisateurs de produits et services financiers ainsi que les compétences de l'Autorité des services et marchés financiers, et portant des dispositions diverses (II) (doc. Chambre, nº 53-2873/1). Gráce à ces projets, les structures de contrôle du secteur financier belge pourront évoluer vers un modèle bipolaire, que l'on appelle le modèle « Twin Peaks ». Ces textes concernent plus spécifiquement la part du contrôle qui est exercée par la FSMA.
M. Laaouej souhaite illustrer l'importance de l'impact de la crise financière sur la vie quotidienne par quelques exemples concrets. Pour éviter de reproduire les drames financiers personnels qui se sont produits par le passé, il est important de ne plus autoriser la commercialisation de produits financiers particulièrement complexes. Les contrôleurs doivent en outre disposer des moyens nécessaires pour permettre à chacun de comprendre les produits de placement et les éventuelles implications d'un placement dans ces produits.
Vu l'importance des contrôleurs et l'extension de leurs táches, M. Laaouej demande si la FSMA, par exemple, dispose de suffisamment de moyens pour pouvoir effectuer de tels contrôles. De quels moyens supplémentaires peut-on disposer ? Les dispositions fraîchement votées peuvent-elles être appliquées efficacement ?
M. Daems est surpris par la lenteur à laquelle sont prises les mesures rendues nécessaires par la crise et s'interroge quant à l'efficacité des mesures déjà prises. Dans ce cadre, il renvoie à une note qu'il avait lui-même rédigée en 2009 et qui l'avait déjà amené, à l'époque, à une série de conclusions. (Pour la note, voir l'annexe 1 (1) ). Il est effaré de constater qu'à l'heure actuelle, ces mesures ne sont que très peu appliquées dans la pratique.
Le ministre estime que le gouvernement prévoit suffisamment de moyens pour veiller à ce que la FSMA puisse contrôler correctement les nouvelles mesures visant à renforcer la protection des consommateurs, épargnants et investisseurs. Il est prévu, par exemple, d'étendre l'effectif de la FSMA de 275 à 311 personnes. Les recrutements à cet effet sont en cours. Ensuite, le ministre renvoie également à la discussion des projets « Twin Peaks II », qui aura lieu en commission.
L'intervenant partage la frustration de M. Daems quant à la lenteur. L'Europe comme la Belgique développent des formes de lenteur très spécifiques qui leur sont propres.
IV. DISCUSSION DES ARTICLES
Article 3
Amendement nº 1
M. Daems dépose un amendement (doc. Sénat, nº 5-2175/2) qui vise à exclure des offres publiques les offres d'instruments de placement qui relèvent du « securities lending » (prêt de titres) et génèrent une rémunération trop élevée. L'intervenant souhaite mettre fin à la pratique par laquelle des établissements financiers et des gestionnaires de fonds prêtent des actions de leurs clients à des spéculateurs et empochent la majeure partie de la rémunération provenant de cette opération. L'objectif est de veiller à ce que le produit des « securities lending » (prêts de titres), déduction faite des frais de transaction, revienne au fonds.
L'intervenant trouve anormal que des gestionnaires de fonds procurent à des « short sellers » des outils leur permettant de spéculer sur les actions détenues par le fonds et que les établissements empochent, de surcroît, la majeure partie de la rémunération de cette opération. Il renvoie ensuite à sa justification écrite.
Le ministre déclare qu'Herbert Hoover souhaitait déjà supprimer le « short selling » en 1932, ce qui prouve que cette pratique existe depuis longtemps déjà. Récemment, l'Union européenne a adopté un règlement dans lequel elle soumet le « short selling » à des conditions de transparence spécifiques, en sus des possibilités d'interdiction dont disposent toujours les autorités de contrôle. La FSMA a eu recours à cette possibilité à plusieurs reprises durant la crise bancaire. Vu la législation récente en matière de transparence, le ministre pense qu'une grande part des préoccupations de M. Daems sont rencontrées en l'occurrence. L'approbation de l'amendement en question aurait en outre pour effet de ralentir la procédure parlementaire. Le ministre explique enfin que l'amendement prévoit un ajout supplémentaire dans l'article 3 de la loi du 16 juin 2006 relative aux offres publiques d'instruments de placement et aux admissions d'instruments de placement à la négociation sur des marchés réglementés. L'article 3, § 2, en question détermine quelles catégories d'offres sont considérées comme des offres n'ayant pas un caractère public. L'amendement vise à faire en sorte qu'il soit précisé dans le texte que les offres publiques d'instruments de placement n'ont pas un caractère public si la rémunération provenant du prêt de titres après déduction des frais de transaction ne revient pas intégralement à l'investisseur. Le ministre dit ne pas bien saisir quel avantage et quelle protection supplémentaire l'insertion de la disposition à cet endroit permet d'offrir. Il comprend cependant l'objectif de l'amendement, qui est de réglementer les prêts de titres et la manière dont ils sont effectués. On reviendra sur cette question en temps voulu, car le ministre n'est pas du tout opposé à ce que l'on essaie de devancer l'Europe sur ce point. La directive du « short selling » est en effet formulée de manière relativement générale et concerne essentiellement la transparence, et non le fond de l'affaire.
M. Laaouej se sent lui aussi concerné par la problématique du « short selling » et par l'extension du système du « quote stuffing » et des pratiques apparentées. Il se demande s'il ne serait pas opportun que la commission se penche sur cette problématique de manière plus globale. M. Daems ne pourrait-il pas déposer son amendement sous la forme d'une proposition de loi ?
L'auteur décide de retirer son amendement.
V. VOTES
L'ensemble du projet de loi est adopté par 9 voix et 2 abstentions.
Confiance a été faite au rapporteur pour la rédaction du présent rapport.
| Le rapporteur, | Le président, |
| Ahmed LAAOUEJ. | Ludo SANNEN. |
Le texte adopté par la commission est identique au texte du projet de loi transmis par la Chambre des représentants (voir le doc. Chambre, nº 53-2852/005).
(1) Cf. doc. Sénat, no 5-2175/4 — 2012/2013, pas disponible en version papier (voir site Internet du Sénat: http://www.senate.be).