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21 MAI 2013
I. INTRODUCTION
La commission a examiné ce projet de loi lors de ses réunions des 7, 14 et 21 mai 2013.
II. EXPOSÉ INTRODUCTIF DE M. KOEN GEENS, MINISTRE DES FINANCES
Le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire a été signé le 2 mars 2013 par vingt-cinq États membres de l'Union européenne. Seuls le Royaume-Uni et la République tchèque ont décidé de ne pas le signer.
Le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire comprend, outre le préambule, six titres couvrant respectivement:
— titre Ier: L'objet et le champ d'application du Traité;
— titre II: La cohérence et la relation du Traité avec le droit de l'Union;
— titre III: Le Pacte budgétaire;
— titre IV: La coordination des politiques économiques et la convergence;
— titre V: La gouvernance de la zone euro;
— titre VI: Les dispositions générales et finales.
Le Traité vise non seulement à régler la question de la discipline budgétaire en la plaçant dans le contexte de la stabilité, mais aussi à renforcer la coordination des mesures de politique économique en vue de soutenir les objectifs en matière de croissance durable, d'emploi, de compétitivité et de cohésion sociale.
La crise de la dette souveraine au sein de la zone euro domine l'actualité de l'Union européenne depuis la crise financière de 2008. Cette crise a des effets qui s'étendent dans la zone euro tout entière et même au-delà. La réponse apportée par l'Union européenne et les États membres de la zone euro pour éviter la contagion de la crise a consisté à mettre sur pied différents instruments de soutien financier aux pays en difficulté, à renforcer la gouvernance économique au sein de l'Union économique et monétaire et à prendre des mesures en faveur de la croissance et de l'emploi.
Le Conseil de l'Union européenne a d'abord mis en place la Facilité européenne pour la stabilité financière (FESF) et a ensuite instauré le mécanisme européen de stabilité (MES). Ces différents mécanismes de soutien traduisent, à côté de l'exigence de responsabilité budgétaire, la solidarité entre les États membres.
Parallèlement, l'Union européenne a aussi adopté un paquet de mesures législatives pour renforcer la gouvernance économique. Ces mesures législatives connues sous le nom de « six pack » renforcent le Pacte de stabilité et de croissance et assurent un contrôle accru en matière de discipline budgétaire chez les États membres au moyen de mesures tant préventives que correctives.
Partant du constat que les procédures de déficit excessif établies par le Traité de Maastricht n'avaient pas suffi à empêcher la crise de la dette souveraine, certains États membres ont également demandé que ces procédures soient modifiées.
Seule une révision des traités pouvait apporter une solution. Pareille révision nécessitait cependant l'accord de tous les États membres. Il est rapidement apparu, lors du Conseil européen du 9 décembre 2011, que le Royaume-Uni était dans l'impossibilité de marquer son accord sur cette révision.
Le choix se porta en conséquence sur un traité intergouvernemental qui serait conclu par les dix-sept États membres de la zone euro et auquel les autres États membres pourraient s'associer.
Le Traité consacre la « règle d'or », qui veut que les budgets nationaux soient en équilibre ou en excédent. Ce principe sera réputé respecté si l'équilibre budgétaire structurel correspond à l'objectif à moyen terme tel qu'il est fixé dans le pacte de stabilité et de croissance, soit un déficit structurel n'excédant pas 0,5 % du PIB sur base annuelle. Les parties s'engagent également à assurer une convergence rapide vers leur objectif à moyen terme respectif. Un écart temporaire est autorisé en cas de circonstances exceptionnelles. En cas d'écarts importants, un mécanisme de correction devra être déclenché automatiquement.
Les règles en question devront être inscrites dans le droit national des parties, de préférence dans leur Constitution ou à un niveau équivalent, et ce, dans l'année de l'entrée en vigueur du Traité, qui a eu lieu le 1er janvier 2013. La Cour de justice recevra compétence pour vérifier la transposition de ces règles dans l'ordre juridique national des États membres.
Les parties s'engagent également à réduire la dette, en termes de référence, à un rythme moyen d'un vingtième par an, conformément à la réglementation européenne (six pack).
Les États membres qui font l'objet d'une procédure de déficit excessif devront soumettre, pour approbation, à la Commission et au Conseil un programme de partenariat économique et budgétaire. Les États membres de la zone euro s'engagent à observer les recommandations et les propositions que la Commission formule dans le cadre de la procédure de déficit excessif sur la base du critère de déficit, à moins qu'ils ne s'y opposent à la majorité qualifiée. La proposition de procéder à un engagement similaire en cas de non-respect du critère d'endettement n'a pas obtenu le soutien nécessaire.
Les parties s'engagent à oeuvrer ensemble à la mise en place d'une politique économique qui soit favorable à la croissance. À cet effet, elles prennent toutes les mesures nécessaires dans tous les domaines essentiels au bon fonctionnement de la zone euro, en vue de réaliser les objectifs que constituent le renforcement de la compétitivité, la promotion de l'emploi, une meilleure contribution à la soutenabilité des finances publiques et un renforcement de la stabilité financière. Si nécessaire, elles auront recours, pour ce faire, aux instruments de coopération renforcée, prévus par les traités européens.
Le Traité entrera en vigueur dès que douze États de la zone euro l'auront ratifié; l'objectif, qui était de rassembler le nombre de signatures nécessaires avant le 1er janvier 2013, a été atteint. Un considérant du préambule précise qu'un État membre qui n'aurait pas signé le Traité avant le 1er mars 2013 ou qui aurait omis de transposer dans le délai imparti les règles en matière d'équilibre budgétaire visées à l'article 3, ne pourra plus prétendre à l'assistance financière octroyée dans le cadre du mécanisme de stabilité européen.
Il est prévu, dans une des dispositions finales du Traité, que le Royaume-Uni et la République tchèque pourront y adhérer. Une autre disposition prévoit qu'une initiative sera prise dans un délai de cinq ans afin d'intégrer le contenu du présent Traité dans le cadre juridique de l'Union européenne.
III. DISCUSSION
M. Mahoux estime que le traité traduit en grande partie ce qui a déjà été décidé, avec l'approbation du Parlement européen, à travers le « Six pack » et le « Two pack ». Au Parlement européen, les votes n'ont d'ailleurs pas toujours été univoques.
Parmi ces huit mesures, il y en a sept qui concernent des règlements européens, lesquels ne permettent pas la moindre discussion. Ces mesures sont applicables telles qu'elles ont été votées par le Parlement européen.
La huitième mesure est une directive, qui nécessite une transposition en droit belge.
La discussion actuelle concerne la ratification du traité.
À cet égard, il faut préciser que ce qui ne se trouve pas dans le traité importe peut-être davantage que ce qui s'y trouve, et cela justifie sans doute une bonne part de l'insatisfaction qui s'exprime et que le groupe de l'intervenant peut partager.
Il existe une règle claire, selon laquelle, lorsque le gouvernement a signé un traité, le parlement ne peut que l'approuver ou ne pas l'approuver, sans avoir la possibilité d'en modifier le contenu.
L'orateur souligne que, lorsque le gouvernement aura ratifié ce traité, le législateur devra traduire son contenu en droit belge.
Les critiques formulées par la population ont trait notamment à la problématique du déficit des politiques de croissance, et des règles sociales et environnementales ambitieuses sur le plan européen.
Le groupe de l'orateur votera le projet, mais il insiste fortement sur le fait que cette traduction en droit belge devra faire l'objet d'une large discussion, le Parlement ayant à ce moment pouvoir d'influence sur le contenu du texte qui opère la transposition du traité européen.
À ce moment, le législateur belge ne se trouvera plus dans une situation du « tout ou rien », où il ne peut qu'approuver ou rejeter, mais il disposera d'une certaine marge de manœuvre.
Le groupe de l'intervenant estime qu'à ce moment, une large consultation devra être organisée des responsables financiers (organismes financiers, Banque nationale, économistes ...) bien sûr, mais aussi et surtout des interlocuteurs sociaux, en particulier les syndicats qui pourront mettre en lumière les éléments fondamentaux à prendre en compte dans les textes transposant le traité.
Le ministre a indiqué quels étaient les pays qui avaient déjà ratifié le traité, et quels étaient ceux qui ne l'avaient pas fait. L'orateur rappelle le risque que l'on courrait si le projet en discussion n'était pas voté, et que le gouvernement était mis dans l'impossibilité de ratifier le traité.
Le passé récent montre que la politique menée par notre gouvernement, et la démarche faite de manière générale dans l'adhésion à des règles de bonne gestion budgétaire, ont entraîné une réduction de la charge de la dette.
Le ministre des Finances a eu récemment l'occasion, en présence du premier ministre et d'autres membres du gouvernement, de préciser quel était l'impact réel, y compris budgétaire, de la réduction des taux d'intérêt que nous payons, tenant compte d'un renouvellement de la dette annuel de l'ordre de 30 à 40 milliards.
La problématique budgétaire restant d'actualité, il importe que ce moindre coût de la dette perdure.
Il n'en demeure pas moins que le traité ne contient pas tous les éléments que l'intervenant et son groupe souhaiteraient y trouver.
Il est vrai que l'on y trouve un renforcement de la coordination de la politique économique au niveau de l'Union européenne, objectif qui était soutenu par le groupe de l'orateur.
Toutefois, une approche où l'on considérerait que le budget règle l'ensemble des problèmes serait évidemment insuffisante.
Or, malgré les inflexions qui ont été données sur le plan européen, entre autres par notre gouvernement, mais aussi par le gouvernement français, il n'existe pas suffisamment de dispositions qui concernent à la fois la croissance et la coordination des politiques sociales et environnementales.
C'est la raison pour laquelle le groupe de l'orateur votera le projet, tout en soulignant que des auditions devront avoir lieu au moment où elles auront une utilité, c'est-à-dire lorsque l'on discutera de la transposition du traité en droit belge, ce qui ne saurait tarder.
M. Anciaux demande expressément la tenue d'auditions sur cette matière. Le traité implique des mesures très radicales et un débat sociétal approfondi doit avoir lieu. Le moment où ces auditions doivent être organisées est un point moins essentiel pour M. Anciaux. Il préférerait que ce soit maintenant, lors de la discussion du traité, mais il peut aussi accepter l'idée qu'elles se tiennent lors de la transposition des dispositions du traité dans le droit interne belge. Il faut cependant avoir la certitude que l'on organisera à ce moment des auditins en présence des interlocuteurs sociaux et d'experts internationaux en droit économique et financier.
La Commission européenne obtient des compétences étendues pour intervenir dans l'administration financière de notre pays, ce qui nécessite dès lors un contrôle démocratique effectif au niveau européen.
La crise économique et financière dans laquelle l'Union européenne se trouve aujourd'hui a été causée en grande partie par la spéculation irréfléchie des banques, qui n'était pas précisément dans l'intérêt des épargnants. L'État a aidé le monde financier et se voit à présent obligé de réaliser à son tour des économies drastiques. C'est une nécessité si l'on ne veut pas accabler de dettes les futures générations. Il faut maintenir une politique d'économie et d'austérité jusqu'au moment où les normes du traité seront atteintes. Actuellement, la dette s'élève encore à 100 % du produit intérieur brut (PIB). Il faut la ramener à 60 % du PIB et donc économiser 40 % du PIB, soit 40 % de 360 milliards d'euros, ou environ 144 milliards d'euros. En vingt ans, la dette doit être apurée à hauteur de 7 milliards d'euros par an. Il s'agit d'une táche difficile car, en temps de crise économique et financière grave, il faut aussi prévoir une marge de manœuvre pour les investissements. Cela est-il possible dans le cadre du traité ? Jusqu'à présent, la politique d'assainissement de notre pays n'a pas encore provoqué des drames sociaux comme en Grèce, en Italie et en Espagne, et il ne saurait être question que le traité à l'examen ait de telles conséquences. L'on ne peut pas tout réduire aux normes économiques et financières; il faut aussi mener une politique socioéconomique durable de lutte contre la pauvreté. Or il n'en est pas question dans le traité. A-t-on prévu une marge de manœuvre pour ce faire ?
M. De Groote estime que le traité à l'examen peut se traduire par une plus grande discipline budgétaire. La crise actuelle a montré que bon nombre de pouvoirs publics ont dépensé des sommes considérables sans véritablement avoir tenu compte de l'évolution économique. La solidarité européenne, par le biais du Fonds européen d'urgence, a ses limites et n'est possible que gráce à la responsabilisation accrue de l'ensemble des pouvoirs publics, tant en Europe qu'en Belgique. Les États membres ainsi que les entités fédérées doivent continuer à assumer la responsabilité de leur politique budgétaire de manière autonome, conformément au principe de subsidiarité. Ce débat ne peut servir de prétexte à l'État fédéral pour accentuer son emprise sur les entités fédérées.
Des incertitudes subsistent, notamment à propos des dispositions relatives à la convergence rapide à moyen terme, de la mise en œuvre concrète du mécanisme de correction automatique et du rôle que la Cour de justice peut jouer pour faire respecter ce traité intergouvernemental.
Il faut que les différents niveaux de pouvoir de notre pays se mettent d'accord sur la répartition et le paiement d'une amende européenne. Il existe une clef de répartition fixe entre l'État fédéral et les entités fédérées. L'intervenant est toutefois partisan du principe selon lequel l'autorité qui a causé l'endettement doit payer. Les communautés, par exemple, doivent être rendues responsables des matières qui relèvent de leur compétence.
Lors de la signature du Traité de Lisbonne, il avait été proposé que notre pays signe une déclaration prévoyant que le Parlement fédéral englobe également des parlements d'entités fédérées, ceux-ci étant sur un pied d'égalité avec le Parlement fédéral. Le traité à l'examen est-il assorti d'une telle déclaration ?
Selon M. De Gucht, il s'agit d'un traité important pour la réalisation de l'indispensable discipline budgétaire soutenue par des mécanismes de contrôle. La coordination de la politique économique à partir de l'Union européenne est également un des thèmes essentiels. C'est la meilleure manière de lutter contre le protectionnisme, qui serait néfaste pour une économie ouverte telle que celle de la Belgique. Sous la pression de notre pays, l'on s'est également intéressé à la croissance durable et à la cohésion sociale.
Il faut économiser non pas aveuglément, mais avec discernement; il faut aussi investir dans des secteurs d'avenir. Force est toutefois de constater que l'Union européenne pátit d'un déficit démocratique, car le citoyen n'a pas encore une grande confiance dans l'institution. C'est pourquoi l'Union européenne mène la campagne « 2013 — Année européenne des citoyens », destinée à faire comprendre au citoyen que l'UE exerce une influence favorable directe sur de nombreux aspects de sa vie, que ce soit sur le plan social, économique, financier ou culturel.
Mme Matz souligne l'importance du texte à l'examen. Elle ne voudrait pas qu'au travers des différentes déclarations qui ont été faites, le débat se focalise sur les arguments pour ou contre l'austérité.
Aucune personne sensée n'est pour l'austérité, mais on sait aussi que l'État ne peut s'endetter indéfiniment, et qu'il faut donc impérativement réduire les déficits.
On a eu trop tendance à considérer uniquement dans ce traité l'aspect relatif à l'austérité.
Ne pas le ratifier reviendrait à se saboter. En effet, d'une part, cela ne bloquerait pas son entrée en vigueur puisque douze États l'ont déjà ratifié, et, d'autre part, en cas de crise financière, la Belgique n'aurait pas accès au mécanisme européen de stabilité qui, seul, lui assurerait des financements à des taux d'intérêt raisonnables.
Le traité budgétaire a beau être un traité dont la nécessité même est discutable, il est le prix du mécanisme de protection qu'est le mécanisme européen de stabilité.
Il ne faut pas se tromper d'objectif. Le combat contre l'austérité, pour la croissance et pour l'emploi ne passe pas par le refus de voter le traité, mais il exige de faire progresser l'intégration politique de l'Eurozone.
Le débat de fond qui doit occuper la commission ne passe pas non plus par des éléments de procédure.
Après l'élection allemande qui doit avoir lieu en septembre prochain, il faudrait pouvoir construire une alternative politique à cette stratégie allemande. Celle-ci mise sur une combinaison d'austérité budgétaire et de déflation salariale, pour relancer la croissance par la baisse des déficits et la compétitivité à l'exportation parce qu'elle entend désendetter les États un par un.
En fait, l'Europe ne renouera avec la croissance que si la discipline budgétaire à long terme s'accompagne d'une mutualisation des dettes publiques qui écarterait définitivement le risque d'une explosion des écarts des taux d'intérêt. Pour cela, l'Eurozone a besoin, comme les États-Unis et la Chine, d'agir comme une Union politique. Une Union bancaire, un budget fédéral fort, une convergence sociale et fiscale doivent venir compléter et équilibrer la monnaie unique. Ce budget fédéral devrait être financé par des ressources propres (fiscalité des entreprises transnationales et des actifs financiers en raison de leur mobilité). Ce budget fédéral européen devrait financer des fonctions d'intérêt européen (les dépenses d'intérêt commun, la défense, des programmes de recherche fondamentale et d'interconnection de grands réseaux de transport énergétique et cybernétique, ...).
On sait qu'il faut continuer à convaincre l'Allemagne et la France. Si l'on s'en tient à l'Eurozone intergouvernementale actuelle, ce grand projet semble inaccessible. En revanche, si l'on mobilise les citoyens sur un projet d'Eurozone politiquement intégré, il sera possible d'enclencher une dynamique démocratique. En fait, il n'y a, selon l'intervenante, pas d'autre enjeu pour 2014 que cette intégration plus poussée de l'Eurozone. C'est à ce moment que l'on pourra effectivement parler de croissance et d'emploi en Europe.
L'oratrice a constaté que l'on se focalisait aussi souvent sur le fait d'insérer dans les textes un certain nombre de déclarations qui n'ont d'autre portée que de réaffirmer ce que tous les partis démocratiques souhaitent, à savoir la croissance et l'emploi. L'Europe doit aussi être porteuse de croissance et d'emploi, mais on n'atteindra cet objectif que si l'on parvient à mutualiser les dettes, car il y a actuellement, de ce point de vue, un trop grand écart entre les États, de sorte que certains États risquent de se trouver en situation difficile par rapport à d'autres. Mais il faut pour cela convaincre l'Allemagne. L'oratrice espère que le ministre va dans ce sens, et qu'il porte ce projet européen au-delà de ce traité, que l'on agite un peu comme un épouvantail, mais qui comporte bien d'autres défis que celui de l'austérité.
M. Hellings souhaite tout d'abord poser une question sur le « Six pack ». Parmi les six éléments qui le composent, les cinq premiers sont des règlements qui sont directement applicables, et le sixième est la directive 2011/85, qui doit être transposée en droit belge. Elle fixe précisément les cadres budgétaires nationaux. Dans le cadre de la transposition qu'ils opèrent dans leur droit national, les États membres doivent notamment définir des indicateurs qui, eux-mêmes, définissent les clauses dérogatoires auxquelles on pourrait faire appel dans l'hypothèse d'un dépassement budgétaire.
Pourquoi la loi de transposition en droit belge de cette directive n'est-elle pas présentée en même temps que le traité, puisqu'il s'agit dans les deux cas de déficit budgétaire potentiel ? Quand le projet de loi de transposition sera-t-il déposé ?
Le traité de manière générale, et l'article 3 plus particulièrement sont l'expression d'une idéologie qui triomphe un peu partout, à savoir le néo-libéralisme. Il part du postulat, erroné selon les écologistes, que les déficits excessifs ont provoqué la crise aujourd'hui.
L'expérience qu'ont connue tous les États de l'Union européenne dans le gestion de la crise depuis 2008 montrent que ce ne sont pas forcément les déficits qui causent la crise dans laquelle on s'embourbe aujourd'hui, mais que ce sont au contraire les mesures prises pour la réduire.
Dans cette situation, il est nécessaire de préserver une série d'investissements importants pour le futur, et que cette crise empêche.
Dans le plan pluriannuel d'assainissement 2012-2016, que le gouvernement a présenté à la Commission, le choix s'est toujours porté sur la ligne la plus dure. Le Conseil supérieur des finances proposait deux solutions, et c'est la trajectoire dégageant de surplus, rapidement mais au mépris du développement économique, qui a été choisie.
Ceci a un impact très clair dans les mesures gouvernementales récentes: suppression des avocats pro deo, suppression des déductions fiscales pour les dépenses en vue d'économiser l'énergie, la dégressivité des allocations de chômage. Ce sont autant de conséquences des choix politiques extrêmement dure faits au niveau européen.
Ces choix ont été faits alors que le traité n'est toujours pas d'application, et qu'il n'impose pas d'opter pour une trajectoire budgétaire aussi dure.
De plus, si l'objectif est de réduire notre déficit, les coupes budgétaires telles que décidées aujourd'hui, au-delà du « Six pack » et du futur traité transposé, n'atteignent même pas leur objectif de réduction de la dette. En effet, les prévisions printanières de la Commission pour la Belgique en 2013 et en 2014, le niveau de dettes, selon les modèles mathématiques, démontre à nouveau un dépassement au-delà des 100 % du PIB.
Le choix idéologique fait par ce traité ne peut donc pas être un projet de société pour les écologistes.
Ceux-ci estiment dès lors que ce traité devrait à tout le moins faire l'objet d'un encadrement. Des possibilités existent, puisque le traité reste vague dans certaines des définitions qu'il propose.
Il en va ainsi de l'article 3, où il est question de « circonstances exceptionnelles » susceptibles de justifier une dérogation à la règle d'or imposée par le traité. Ces circonstances exceptionnelles devraient être au moins explicitées par le gouvernement dans l'exposé des motifs de la loi d'assentiment.
Ceci n'est pas anodin. Par exemple, une diminution drastique de l'activité économique constatée par la Commission pourrait être l'un des éléments que le gouvernement pourrait, dans cet exposé des motifs, définir comme une « circonstance exceptionnelle ».
Un deuxième concept à définir est celui de déficit structurel. La Commission elle-même n'a pas pu répondre à des députés européens du groupe des Verts au Parlement européen, qui demandaient si des dépenses de chômage devaient être considérées comme faisant partie du déficit structurel. Ici encore, il s'agit d'une occasion pour l'État belge (avec ses partenaires européens) de donner son interprétation d'une notion qui n'est pas définie avec précision.
Un troisième point concerne le mécanisme de correction automatique, qui est certes défini dans le traité, mais pas de façon précise. Ce mécanisme touche-t-il uniquement les dépenses, auquel cas on sait les conséquences que cela peut avoir au niveau budgétaire, en particulier pour les plus pauvres ? Cela pourrait-il au contraire concerner aussi les recettes ? Lorsqu'un mécanisme de correction automatique se met en œuvre, le gouvernement pourrait-il décider de travailler autant sur les recettes que sur les dépenses, un peu sur le modèle des coupes budgétaires faites par le gouvernement fédéral américain ? On y voit qu'il existe un ordre de priorités dans lequel l'État va chercher des moyens.
Compte tenu de l'imprécision du traité sur ces sujets, le gouvernement aurait pu préciser un ordre de priorités, et immuniser une série de secteurs. Le groupe de l'intervenant pense notamment aux secteurs de la recherche, de l'enseignement, de la santé, de l'environnement, et de tous les secteurs économiques porteurs d'emploi.
Pourquoi faut-il définir ces concepts maintenant ? Parce que c'est une bataille idéologique qui a lieu aujourd'hui. Une série d'États de l'Union européenne, comme l'Allemagne, sont des partisans inconditionnels de l'austérité. Cependant, d'autres États sont englués dans les difficultés économiques vont essayer d'engager un rapport de forces par rapport à cette idéologie. Si le gouvernement fédéral belge décide aujourd'hui de préciser dans sa loi d'assentiment une série de concepts, ce seront autant de leviers destinés à faire évoluer la Commission européenne, mais aussi le Conseil, vers des politiques de relance qui aient vraiment un sens. Il faut profiter de la moindre faille pour gagner ce combat.
L'orateur pense aussi que la règle d'or budgétaire a un sens. Il serait criminel de faire peser sur les générations futures une dette insupportablement élevée. Mais, dans une gestion économique visant à donner un avenir à ces générations, il faut aussi éviter que la dette écologique et la dette sociale ne s'alourdissent.
Or, l'intervenant estime qu'aujourd'hui, le « tout au budgétaire » empêche de mener des politiques permettant de lutter contre le développement de cette boule de neige environnementale et sociale.
L'Union européenne et ses États membres ont pris une série d'engagements via le projet EU 20-20.Ce projet n'était pas budgétaire.
Le traité en discussion n'a que des objectifs budgétaires. Comment faire pour maintenir les objectifs de EU 20-20 (augmentation du taux d'emploi des 24-64 ans à 73 %, réduction des émissions de CO2 de 30 % par rapport à 1990, amélioration de l'efficacité énergétique, augmentation du nombre de diplômés de l'enseignement secondaire) dans le carcan budgétaire imposé par le traité de stabilité ? Quelle est l'opinion du ministre à ce sujet ?
Cela semble contradictoire. C'est pourquoi il faut préciser les intentions du gouvernement fédéral par rapport aux objectifs positifs de l'EU 20-20.
Enfin, il importe d'associer un maximum de personnes au processus décisionnel. Le traité budgétaire a le désavantage de maintenir encore plus loin les citoyens des enjeux européens.
Il faut aussi — et le gouvernement devrait s'y engager — que ce traité fasse l'objet d'une évaluation approfondie sur le plan de ses conséquences sociales et environnementales, bien qu'une évaluation ex ante eût été préférable. Voici toutes les raisons pour lesquelles le groupe de l'orateur ne votera pas cette loi d'assentiment.
Mme Matz rappelle que le commissaire Olli Rehn vient de donner à la France, à l'Espagne et aux Pays-Bas un délai complémentaire pour repasser au-dessous du déficit de 3 %, moyennant un programme de réformes structurelles. L'oratrice demande quelle est la justification de cette faveur, et ce qu'il en est de la Belgique.
M. Miller souhaiterait tout d'abord obtenir davantage d'explications sur le fait que cette ratification intervienne aussi tardivement de la part de la Belgique. Le traité a été signé le 2 mars 2012, et aurait dû être ratifié pour le 1er janvier 2013. Au 7 mars dernier, la Suède était le dernier pays à avoir rempli ses obligations; dix-neuf États membres sur les vingt-cinq États signataires, dont treize États sur dix-sept de la zone euro, avaient déjà ratifié le Pacte. Quelles ont été les difficultés rencontrées à l'automne entre l'État fédéral et les entités fédérées ? La réponse intéresse particulièrement l'orateur, en sa qualité de sénateur et de député wallon.
Le budget présenté par le gouvernement fédéral doit être rigoureux en raison, non pas des obligations créées par le traité, mais de l'état de nos finances publiques. Cela concerne tous les gouvernements de ce pays, les majorités actuelles et celles qui sortiront des urnes en 2014. Laisser filer les dépenses publiques est une aberration qui handicape l'action publique.
L'orateur renvoie sur ce point à l'interview du ministre Labille dans Le Soir de ce 14 mai, qui parle d'une logique budgétaire de mort en précisant que celle-ci est imposée par la trajectoire budgétaire européenne.
Dans cet article, M. Labille justifie ainsi son propos: « Quand je parle de logique budgétaire de mort, je me réfère à Hannah Arendt et ses pulsions de mort du capitalisme ». Il est vrai qu'un film sur Hannah Arendt vient de sortir, mais il ne faut pas croire tout ce qu'on dit au cinéma... Un État n'est pas une entreprise capitaliste, mais il a des responsabilités vis-à-vis de ses citoyens. L'intervenant trouve donc le propos du ministre Labille un peu rapide.
En outre, le traité budgétaire doit être vu comme l'une des pièces d'un vaste puzzle visant à répondre à la crise que les pays européens connaissent depuis septembre 2008.
Contrairement à ce que l'on entend souvent dire, le Pacte de stabilité n'est pas le seul horizon de l'Europe, qui délimiterait toute politique nationale. À travers le budget de l'Union européenne, on parle aussi de la défense de nos agriculteurs, des politiques régionales en la matière...
Il faut donc aller plus loin dans ce projet, dont on parle également en commission à travers la proposition de résolution de Mme Arena sur le projet de réindustrialisation de l'Union européenne (doc. Sénat, nº 5-1950/1).
Un point essentiel concerne l'article 13 du traité, qui prévoit la mise sur pied d'un Comité interparlementaire. L'intervenant a déposé une proposition de résolution (doc. Sénat, nº 5-1988/1) en ce sens, visant à soutenir la mise en œuvre de cet article, non seulement pour ce qui concerne le Parlement européen, mais également le Parlement fédéral.et, puisque les compétences en matière économique sont à charge des régions, les Parlements régionaux. Il s'agit d'un élément important du traité qui permet un débat démocratique par le biais des Parlements.
La Cour de Justice de l'Union européenne aura le pouvoir de se saisir de la non-transposition en droit national des clauses du traité. Il faudra veiller à l'introduction de la règle d'or, soit dans la Constitution, soit dans une loi spéciale. L'échéance est le 1er janvier 2014. L'orateur aimerait quelques informations sur les projets du gouvernement, sachant que des sanctions financières sont prévues.
Un autre élément concerne l'article 3, qui stipule que chaque État doit se doter d'un mécanisme de correction dit automatique des dérives. Il exige également que des organismes indépendants soient désignés au niveau national pour contrôler l'application et le respect de la règle de l'équilibre budgétaire. Le groupe MR attend de la part du ministre quelques précisions à ce sujet.
M. Verstreken observe que les entités fédérées sont tenues de prendre des mesures destinées non seulement à respecter la discipline budgétaire, mais aussi à renforcer la coordination en vue de la réalisation d'objectifs tels que la croissance, l'emploi, la compétitivité et la cohésion sociale. Il s'agit en l'espèce d'un traité intergouvernemental conclu à la suite de l'impossibilité de revoir les traités européens, à cause notamment de l'attitude du Royaume-Uni. Mais cet accord ne risque-t-il pas de créer une Europe à deux vitesses et de miner la cohésion au sein de l'Union européenne ? Comment les États membres pourront-ils d'ailleurs être sanctionnés s'ils ne respectent pas leurs engagements ? Comment l'Espagne organisera-t-elle le contrôle des responsabilités de ses entités fédérées pour instaurer des équilibres budgétaires et pourra-t-elle les imposer ? Quel rôle la Cour de justice de l'Union européenne jouera-t-elle ? Le Parlement flamand a déjà achevé la procédure d'approbation, mais où en sont les assemblées des autres entités fédérées ?
En réponse à M. Miller, M. Mahoux souligne, à propos de l'application de l'article 13, que ce sont les parlements qui sont saisis de leurs responsabilités. À la fois au niveau des relations interparlementaires sur le plan européen (COSAC), à Chypre lors des réunions des présidents des assemblées, on a eu l'occasion de discuter et de formuler des propositions au sujet de la structuration de ce qui est prévu à l'article 13. Une des hypothèses retenues était que l'articulation pouvait se faire, la discussion avec le Parlement européen étant extrêmement importante, un peu sur le modèle adopté pour la structure européenne mise en place en matière de politique européenne de défense. L'objectif est double: ne pas créer une nouvelle structure supplémentaire, et assurer l'application de l'article 13 et l'intervention des parlements nationaux en relation avec le Parlement européen.
Le ministre répond que l'Union européenne est en train de mettre en œuvre les deux derniers des trois piliers, nécessaires pour arriver à une convergence européenne. Une union monétaire rend nécessaire une convergence à deux autres niveaux, à savoir une politique budgétaire et finalement, une politique économique. À l'heure actuelle, nous profitons d'une politique monétaire européenne centrale.
Or, dans le passé, la politique monétaire revêtait un caractère national, ce qui pouvait donner lieu à une dévaluation de la monnaie nationale lors d'une crise gouvernementale. Nous ne pouvons donc pas reprocher à l'Union européenne qu'elle crée l'instabilité. Les politiques budgétaire et monétaire ne suscitent pas l'enthousiasme du citoyen européen.
Le programme de stabilité 2013-2015, que le gouvernement a établi en concertation avec les régions et communautés, a été présenté à la Commission européenne. Il va dans le sens du scénario le plus sévère du Conseil supérieur des finances afin de corriger ce manque de progrès dans le passé, étant donné que le gouvernement était en affaires courantes de 2010 à 2012. La Belgique a une réputation internationale solide sur la scène économique internationale, ce qui explique qu'elle peut bénéficier d'un taux d'intérêt assez bas sur les obligations linéaires sur dix ans.
Notre pays ne peut plus influencer le niveau des prix par une politique monétaire nationale en ayant recours par exemple à une dévaluation de la monnaie nationale afin de réduire nos prix sur le marché international. La Belgique ne peut pas non plus influencer les taux d'intérêt. Notre pays dépend de la politique monétaire de l'Union européenne et de la Banque centrale européenne.
Notre niveau des prix dépend surtout de notre compétitivité par rapport aux autres États membres.. L'Union européenne nous encourage à court terme à renforcer notre croissance et notre position sur la scène internationale par des mesures liées à notre politique en matière d'enseignement, de recherche et de développement, d'emploi temporaire, de stage, d'emploi et de chômage de jeunes, toutes des matières dont bien des aspects relèvent de la compétence des régions et des communautés mais aussi notamment à notre politique salariale.
La politique budgétaire belge s'appuie sur une politique monétaire commune forte et sera de plus en plus renforcée par un troisième pilier, en l'occurrence la croissance et la compétitivité communes de l'Union européenne.
Le ministre ne voit aucun inconvénient à organiser des auditions lors de la transposition des dispositions du traité en droit belge.
Le traité a par ailleurs pour objectif de réduire le déficit démocratique. Il est demandé à notre pays de transposer plusieurs règles, parmi lesquelles la règle d'or, dans notre droit national.
Le traité constitue un pas vers une solution durable à la crise de la dette souveraine. Il est intimement lié à la discipline budgétaire, ainsi qu'aux efforts de solidarité consentis pour aider les États membres en difficulté.
De nombreuses dispositions du traité figurent déjà dans d'autres accords et textes législatifs européens. Il s'agit en l'occurrence du Pacte de stabilité et de croissance et des six règlements européens ou mesures législatives de 2011 plus connues sous le nom de « Six-Pack ». Les dispositions du traité seront néanmoins transposées dans le système juridique interne des parties contractantes.
Actuellement, notre dette publique représente environ 100 % de notre produit national brut. Il est exact que la Commission européenne a quelque peu surévalué notre dette pour 2013, car elle s'attend à ce que la croissance économique de la Belgique soit plus faible, provoquant ainsi une baisse de nos recettes. Comme il l'a promis à l'Union européenne, l'État belge tentera de ramener sa dette sous la barre des 100 % du PNB en vendant certains de ses actifs à concurrence d'un milliard d'euros et en optimisant la gestion de la dette. Même les prévisions les plus pessimistes tablent sur une croissance de notre économie de 1 % en 2014.
M. Hellings estime que ce traité est déséquilibré. Il est vrai que la boule de neige budgétaire devrait être combattue sur le long terme mais cela vaut aussi pour les boules de neige environnementale et sociale. La Grande Bretagne et la République Tchèque ne ratifieront pas ce traité. L'économie britannique est nettement plus développée que la nôtre mais l'économie tchèque est quant à elle, comparable à la nôtre et la Tchéquie bénéficie aussi d'une bonne réputation internationale. Donc, en ce qui concerne la Belgique, l'argument de la réputation n'est pas tellement pertinent.
Mme Matz souhaite savoir si le ministre a pris des initiatives pour rouvrir le débat de la mutualisation de la dette au sein de l'Eurozone.
M. Anciaux approuve l'idée d'organiser des auditions lors de la transposition des dispositions du traité en droit belge. Dans ce contexte interne belge, pourra-t-on transposer dans la législation, non seulement la norme budgétaire, mais aussi les normes de protection sociale et de développement durable, sans remettre en cause les dispositions du traité ? Quelle est l'opinion du ministre à ce sujet ?
Le ministre se réfère à l'article 6 du traité, qui est libellé en ces termes: « Article 6. En vue de mieux coordonner la planification de leurs émissions de dette nationale, les parties contractantes donnent à l'avance au Conseil de l'Union européenne et à la Commission européenne des indications sur leurs plans d'émissions de dette publique. » (doc. Sénat, nº 5-1939/1, p. 34).
Même si cet article 6 ne confère aucune base juridique à la mutualisation des dettes, il constitue toutefois une première étape dans cette direction (doc. Sénat, nº 5-1939/1, p. 17).
Le ministre veillera à ce que des auditions puissent être organisées lors de la transposition des dispositions du traité en droit belge.
L'intervenant évoque une récente proposition de M. Jean-Claude Trichet, ancien président de la Banque centrale européenne, qui suggère de supprimer les amendes imposées aux États membres qui ne respectent pas la discipline budgétaire.
M. Trichet propose d'évoluer vers « une fédération économique et budgétaire européenne par exception ». La Commission européenne proposerait alors des mesures économiques et budgétaires destinées à assainir le budget de l'État membre en question. Celles-ci seraient soumises pour approbation au Conseil européen des chefs d'État et de gouvernement et devraient ensuite être également adoptées à la majorité par le Parlement européen, en concertation avec le Parlement de l'État membre en question.
Cette proposition ne suscitera probablement pas un grand enthousiasme au sein de l'Union européenne, mais d'après le ministre, elle démontre clairement la grande complexité des défis à relever dans le domaine budgétaire, vu le nombre de niveaux de pouvoir qui doivent intervenir, tant au niveau national qu'au niveau européen.
Le ministre estime qu'un certain optimisme est malgré tout de mise, dans la mesure où le Conseil européen pour les Affaires économiques et financières, qui rassemble vingt-sept États membres, est quand même parvenu à enregistrer des avancées sur des problèmes aussi complexes que la fraude fiscale et le développement de l'union bancaire européenne.
M. Vanlouwe cite une lettre qui a été adressée le 27 février 2013 à Mme Sabine de Bethune, présidente du Sénat, par Mme Anne Demelenne, secrétaire générale de la Fédération générale du travail de Belgique (FGTB), M. Claude Rolin, secrétaire général de la Confédération des syndicats chrétiens (CSC), et M. Bernard Noel, Secrétaire national de la Centrale générale des Syndicats Libéraux de Belgique (CGSLB).
Ces derniers y réclament la tenue d'auditions (éventuellement conjointement devant la Chambre et le Sénat) afin de laisser s'exprimer les différents points de vue, notamment ceux des syndicats, sur la portée politique, économique et sociale du traité, y compris dans le cadre plus large de la gouvernance économique européenne.
M. Hellings souhaite que des auditions soient organisées avant que le présent projet de loi soit adopté, comme demandé dans la lettre du 20 mars dernier de Mme Khattabi, présidente de son groupe politique à la présidente du Sénat.
M. Mahoux se réfère à sa proposition initiale relative à l'organisation d'auditions au moment de la transposition en droit belge des dispositions du traité. Il estime que c'est cette proposition qui doit en premier lieu être soumise au vote de la commission et demande que la commission se prononce par un vote de procédure préalable sur ce point.
Lors du vote de procédure, il est décidé par 9 voix, contre 3 et 1 abstention de voter d'abord sur la proposition de M. Mahoux d'organiser des auditions au moment de la transposition en droit belge des dispositions du traité. Par 11 voix et 2 abstentions, la proposition précitée de M. Mahoux est adoptée.
IV. VOTES
Les articles 1er et 2, ainsi que l'ensemble du projet de loi sont adoptés par 12 voix contre 1.
Le présent rapport a été approuvé à l'unanimité des 10 membres présents.
| Les rapporteurs, | Le président, |
| Richard MILLER. Johan VERSTREKEN. | Karl VANLOUWE. |
Le texte adopté par la commission est identique au texte du projet de loi (voir le doc. Sénat, nº 5-1939/1 — 2012/2013).