Sénat de Belgique

SESSION DE 2012-2013

17 AVRIL 2013

Proposition de loi complétant la loi du 11 janvier 1993 relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme, en vue d'élargir la compétence de contrôle de la Cellule de traitement des informations financières en ce qui concerne l'extrémisme

AMENDEMENTS

Nº 1 DE MM. VASTERSAVENDTS ET SCHOUPPE ET CONSORTS

Remplacer le texte de la proposition de loi par ce qui suit:

« Article 1^er

La présente loi règle une matière visée à l'article 78 de la Constitution.

Art. 2

À l'article 5 de la loi du 11 janvier 1993 relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme, modifié en dernier lieu par la loi du 18 janvier 2010, les modifications suivantes sont apportées:

1º il est inséré un § 2/1 rédigé comme suit:

« § 2/1. Pour l'application de la présente loi, on entend par « financement de l'extrémisme » le financement d'un fait au sens de l'article 8, 1º, c) de la loi du 30 novembre 1998 organique des services de renseignement et de sécurité. »;

2º dans le § 3, 1º, il est inséré, entre le premier et le deuxième tiret, un tiret supplémentaire rédigé comme suit:

« — à l'extrémisme; ». ».

Art. 3

La présente loi entre en vigueur le premier jour du sixième mois qui suit celui de sa publication au Moniteur belge. »

Justification

Le présent amendement remplace le texte de la proposition de loi complétant la loi du 11 janvier 1993 relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme, en vue d'élargir la compétence de contrôle de la Cellule de traitement des informations financières à l'extrémisme.

L'examen de la proposition de loi a mis en lumière la nécessité de définir clairement, dans le cadre des travaux parlementaires, ce qu'il y a lieu d'entendre en l'espèce par « extrémisme » et d'intégrer cette définition dans les développements de la proposition de loi ainsi que dans le commentaire des articles.

Le présent amendement vise à doter la CTIF d'un cadre strict qui définit clairement les limites dans lesquelles elle est habilitée à traiter et transmettre des dossiers en ce qui concerne l'extrémisme. À cet effet, on a repris explicitement le cadre et sa délimitation, tels qu'ils sont décrits à la page 93 du rapport annuel 2011 de la CTIF. Voici l'extrait où il en est question:

« Une extension du champ d'application de la loi au financement de l'extrémisme permettrait à la CTIF en collaboration avec les partenaires dans ces matières — police, parquet fédéral et services de renseignements — de jouer un rôle plus proactif dans l'approche du terrorisme et de stopper le développement financier et logistique de ces réseaux extrémistes à un stade plus précoce. »

Cet extrait du rapport est donc repris explicitement dans les développements de la proposition de loi afin de préciser clairement le cadre dans lequel la CTIF est légalement habilitée à agir et ce, dans la perspective de l'élargissement de sa compétence aux dossiers « extrémisme » tel que préconisé par la proposition de loi.

Le présent amendement reprend donc le texte de la proposition de loi initiale mais le complète en intégrant la référence au cadre précité et sa définition dans les développements et le commentaire des articles.

Le seul élément nouveau dans le dispositif lui-même concerne l'entrée en vigueur. Celle-ci est prévue six mois après la publication au Moniteur belge de manière à laisser à la cellule un délai de préparation suffisant.

Les développements aussi sont remplacés et s'énoncent comme suit:

« 1. Introduction

.....

L'évaluation du caractère extrémiste ou potentiellement terroriste des activités susceptibles d'être déployées par ces organisations est un exercice délicat. Lors de l'analyse de ce genre de dossiers, la CTIF essaie de mettre en lien les informations financières avec les informations spécifiques disponibles auprès de services spécialisés. Les contacts avec la Cellule « Terrorisme et Sectes » de la police, le parquet fédéral, l'Organe pour la coordination et l'analyse de la menace (OCAM), la Sûreté de l'État et le Service général du renseignement et de la sécurité (SGRS) de l'armée sont donc cruciaux dans l'analyse du financement du terrorisme.

Le fait que la CTIF ne puisse intervenir que dans les cas de terrorisme, et non d'extrémisme, constitue peut-être une occasion manquée. Les extrémistes peuvent en effet financer des bases de repli et des réseaux de soutien échappant à tout contrôle de la CTIF. Lors de la présentation de ses rapports annuels 2010 et 2011, la cellule a elle-même souligné qu'elle souhaitait pouvoir mener des enquêtes également dans le cadre de dossiers d'« extrémisme ».

2. Exposé du problème

Si le nombre de dossiers transmis par la CTIF en 2011 sur la base d'indices de terrorisme ou de financement du terrorisme a légèrement augmenté par rapport à 2010, il reste, dans l'absolu, relativement limité.

Le financement du terrorisme diffère toutefois sensiblement des autres activités criminelles pouvant être à la base du blanchiment de capitaux.

L'importance des montants détectés est peu révélatrice et ne constitue pas, comme dans le cas du blanchiment de capitaux provenant d'activités criminelles, un indicateur de l'impact du phénomène sur la société.

Dans son rapport annuel 2011, la CTIF souligne clairement l'importance de ce type d'enquête dans la lutte contre le terrorisme: « La part limitée des dossiers en relation avec le financement du terrorisme — en ce compris le financement de la prolifération — dans le total des dossiers transmis en 2011 ne signifie pas que la CTIF sous-évalue l'importance des investigations financières pour lutter contre le financement du terrorisme. De telles enquêtes ne vont peut-être pas permettre de déjouer des actions ponctuelles ou des attentats mais peuvent contribuer à empêcher des organisations terroristes ou des États de mettre en place des infrastructures ou de créer un climat favorable à la prolifération de telles actions violentes. » (1)

....

....

Les auteurs jugent l'extrait suivant du rapport annuel 2010, présenté en mai 2011, particulièrement pertinent:

« Des dossiers transmis en 2010, il ressort également qu'un certain nombre de phénomènes identifiés au niveau international semblent aussi se manifester en Belgique. Ainsi divers dossiers ont été transmis dans lesquels un individu (« lone wolf ») se radicalise à un certain moment et commet un attentat terroriste de manière autonome. Pour le financement de cet attentat, des moyens financiers propres sont utilisés et il n'est pas fait recours au soutien financier organisé de ou par une organisation. Cette forme de terrorisme pose de nouveaux défis aux services et institutions qui luttent contre le financement du terrorisme. »

Le tableau ci-dessous donne un aperçu clair du nombre de dossiers de terrorisme ces dernières années:

Ventilation du nombre de dossiers et du montant total de blanchiment ou de financement du terrorisme par année (2)

(1) Financement de la prolifération compris — montants en millions EUR. — Met inbegrip van financiering van proliferatie — bedragen in miljoen EUR.

Tant dans son rapport annuel que dans les explications orales fournies à la commission des Finances et des Affaires économiques du Sénat, la CTIF souligne qu'il lui est extrêmement difficile de distinguer entre l'extrémisme et le terrorisme. Alors qu'elle est habilitée à examiner les comptes des organisations visées par les dossiers de terrorisme, elle ne l'est pas dans le cas des dossiers d'extrémisme. Les auteurs estiment qu'il est plus qu'opportun que la CTIF ait également un droit de regard sur les transactions financières dans les dossiers d'extrémisme.

À l'occasion de la présentation du rapport annuel de la CTIF et des explications données par celle-ci, une question écrite a été posée aux ministres de la Justice et des Finances pour vérifier s'ils étaient favorables à une extension du contrôle de la CTIF aux cas d'« extrémisme » et si cela était opportun (3) .

Les ministres concernés ont fourni, le 24 juin 2011, une réponse conjointe qui confirme qu'une extension du contrôle aux dossiers d'extrémisme est plus que recommandée:

« Il apparait suite aux constatations de la CTIF qu'il existe cependant un risque en l'état actuel de la législation de ne pas toujours pouvoir aboutir à la transmission d'informations pertinentes en la matière. Sur la base de ces constatations, il serait en effet souhaitable de préciser l'énumération prévue à l'article 5, de la loi du 11 janvier 1993 précitée en ajoutant la notion d'extrémisme, telle qu'elle est définie dans la loi du 30 novembre 1998 organique des services de renseignement et de sécurité. »

Il n'existe actuellement aucune base légale permettant à la CTIF de transmettre aux autorités judiciaires des informations relatives à des opérations de blanchiment ou de financement du terrorisme si la seule activité à la base de celles-ci se révèle être liée à l'extrémisme, sans qu'il soit possible de retenir une autre infraction visée par la loi relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme.

La CTIF ne peut transmettre de telles informations que si elle est en mesure d'établir un lien entre l'extrémisme et des activités terroristes, et avec un soutien à des activités ou des groupes terroristes, tel que leur financement.

Les auteurs jugent pertinente la demande formulée par la CTIF. Le fait que celle-ci ne puisse intervenir que dans les cas de terrorisme, et non d'extrémisme, constitue peut-être une occasion manquée. Les extrémistes peuvent en effet financer des bases de repli et des réseaux de soutien échappant à tout contrôle de la CTIF. La présente proposition de loi veut y remédier en prévoyant une extension limitée des táches de la CTIF de manière à ce que non seulement le terrorisme mais également l'extrémisme relèvent de sa compétence de contrôle, compte tenu de la frontière ténue qui sépare les deux phénomènes.

Pour la définition de l'« extrémisme », il est renvoyé à la définition donnée dans la loi du 30 novembre 1998 organique des services de renseignement et de sécurité. Ce phénomène, tel qu'il est visé dans cette loi, qualifie uniquement des activités qui menacent ou pourraient menacer, entre autres, la sûreté intérieure et extérieure de l'État ainsi que la pérennité de l'ordre démocratique et constitutionnel.

Il ne figure pas en tant que tel dans la liste des phénomènes criminels énumérés limitativement à l'article 5, § 19, de la loi du 11 janvier 1993 relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme, pour lesquels la Cellule de traitement des informations financières (CTIF) est compétente.

Il suffit par conséquent d'ajouter l'extrémisme, tel qu'il est défini dans la loi du 30 novembre 1998, à l'énumération prévue à l'article 5, § 19, de la loi du 11 janvier 1993 relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme. Ce faisant, la présente proposition de loi suit, sur le plan légistique, le point de vue des anciens ministres de la Justice et des Finances.

Pour établir clairement dans quelles limites la CTIF peut examiner et transmettre des dossiers dans le cadre de l'extrémisme, nous faisons explicitement référence au cadre, et donc aussi à la délimitation claire, dont il est fait état par la CTIF elle-même dans son rapport annuel, en p. 93 (4) .

Pour éviter tout malentendu et pour traduire clairement la volonté du législateur, nous reprenons ci-dessous le passage en question:

« Une extension du champ d'application de la loi au financement de l'extrémisme permettrait à la CTIF en collaboration avec les partenaires dans ces matières — police, parquet fédéral et services de renseignements — de jouer un rôle plus proactif dans l'approche du terrorisme et de stopper le développement financier et logistique de ces réseaux extrémistes à un stade plus précoce. »

Nous indiquons ainsi de façon claire et précise les limites dans lesquelles la CTIF peut intervenir, dans le cadre de ses compétences légales, en ce qui concerne l'élargissement envisagé de sa compétence à l'extrémisme.

COMMENTAIRE DES ARTICLES

Article 2

1º Conformément aux recommandations des ministres de la Justice et des Finances, la présente proposition de loi renvoie, pour la définition de l'« extrémisme », à la définition donnée à l'article 8, 1º, c), de la loi du 30 novembre 1998 organique des services de renseignement et de sécurité.

La définition de l'extrémisme est insérée en tant que paragraphe 2/1 entre les paragraphes 2 et 3 de l'article 5 de la loi du 11 janvier 1993 relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme.

2º L'« extrémisme », tel qu'il est défini à l'article 8,1º, c) de la loi du 30 novembre 1998 organique des services de renseignement et de sécurité, ne figure pas en tant que tel dans la liste des phénomènes criminels énumérés limitativement à l'article 5 de la loi du 11 janvier 1993 relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme, sur la base de laquelle la Cellule de traitement des informations financières (CTIF) peut, après analyse, transmettre un dossier aux autorités judiciaires. L'extrémisme est dès lors inséré explicitement dans cette liste.

Pour établir clairement dans quelles limites la CTIF peut examiner et transmettre des dossiers dans le cadre de l'extrémisme, nous faisons explicitement référence au cadre, et donc aussi à la délimitation claire, dont il est fait état par la CTIF elle-même dans son rapport annuel 2011, en p. 93 (5) .

Pour éviter tout malentendu et pour traduire clairement la volonté du législateur, nous reprenons ci-dessous le passage en question:

« Une extension du champ d'application de la loi au financement de l'extrémisme permettrait à la CTIF en collaboration avec les partenaires dans ces matières — police, parquet fédéral et services de renseignements — de jouer un rôle plus proactif dans l'approche du terrorisme et de stopper le développement financier et logistique de ces réseaux extrémistes à un stade plus précoce. ».

Nous indiquons ainsi de façon claire et précise les limites dans lesquelles la CTIF peut intervenir dans le cadre de ses compétences légales, en ce qui concerne l'élargissement envisagé de sa compétence à l'extrémisme.

Article 3

Étant donné que l'exercice de cette nouvelle compétence requiert un certain délai de préparation, la présente loi entrera en vigueur six mois après sa publication au Moniteur belge. »

(1) http://www.ctif-cfi.be/website/images/FR/annual_report/2011_ctif_cfi_fr.pdf, p. 93.

(2) Ibidem.

(3) http://www.senate.be/www/ ?MIval=/Vragen/SVPrintNLFR&LEG=5&NR=2391&LANG=nl et http://www.senate.be/www/ ?MIval=/Vragen/SVPrintNLFR&LEG=5&NR=2390&LANG=nl.

(4) http://www.ctif-cfi.be/website/images/FR/annual_report/ctif_ra2011fr_pages.pdf.

(5) http://www.ctif-cfi.be/website/images/FR/annual_report/2011_ctif_cfi_fr.pdf.