Sénat et Chambre des représentants de Belgique

SESSION DE 2012-2013

29 JANVIER 2013

La transposition des directives européennes en droit belge

RAPPORT

FAIT AU NOM DU COMITÉ D'AVIS FÉDÉRAL CHARGÉ DES QUESTIONS EUROPÉENNES PAR

MM. MAHOUX (S) ET FLAHAUT (CH)

I. INTRODUCTION

Le mardi 22 janvier 2013 s'est tenue une réunion du Comité d'avis fédéral chargé des questions européennes consacrée à l'état des lieux de la transposition des directives européennes en droit belge.

Il est de tradition d'organiser une telle réunion chaque année. M. Didier Reynders, vice-premier ministre et ministre des Affaires étrangères, du Commerce extérieur et des Affaires européennes, a dressé un état des lieux de la transposition en ce qui concerne la Belgique.

II. EXPOSÉ DE M. DIDIER REYNDERS, VICE-PREMIER MINISTRE ET MINISTRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES, DU COMMERCE EXTÉRIEUR ET DES AFFAIRES EUROPÉENNES

A. Introduction

Le problème de la transposition tardive ou incorrecte de directives européennes dans la législation belge n'est pas nouveau. Bien que les gouvernements précédents aient fait de réels efforts pour remédier à la situation, les résultats restent insuffisants.

Il est indispensable que toutes les instances concernées prennent conscience de l'importance de la situation, et il faut mobiliser tous les services afin de garantir un suivi plus rigoureux de la transposition des directives.

En sa qualité de gardienne des traités européens, la Commission européenne a pour mission de s'assurer que les vingt-sept États membres se conforment au droit européen. Elle doit non seulement veiller au respect et à l'application des traités par les différents États membres, mais aussi vérifier que les directives européennes sont intégralement et correctement transposées et appliquées dans les délais.

Le principal moyen de pression dont la Commission européenne dispose est la procédure dite « d'infraction », qui peut donner lieu à des amendes. La Commission n'hésite d'ailleurs pas à utiliser ce moyen, en particulier contre la Belgique.

B. Les motifs d'une procédure d'infraction

La Commission européenne peut engager une procédure d'infraction contre un État membre pour diverses raisons:

— pour cause de non-communication des mesures de transposition: il s'agit parfois d'un simple oubli qui peut être réparé rapidement. Mais souvent aussi, la non-communication s'explique tout simplement par le fait qu'aucune mesure n'a été prise;

— pour cause de transposition incorrecte de la directive: en Belgique, il arrive régulièrement qu'un débat de transposition soit mis à profit pour mener une discussion de fond et pour modifier ou ajouter des mesures qui n'ont pourtant pas de rapport direct avec la transposition en soi. C'est pourquoi l'on pourrait suggérer d'opérer la transposition par phases: d'abord la transposition proprement dite et les obligations légales de la Belgique, puis le débat au fond;

— pour cause d'application incorrecte du droit européen;

— pour cause de non-exécution d'un arrêt de la Cour de Justice constatant que la Belgique n'a pas satisfait à ses obligations.

C. La situation belge en octobre 2012 sur le plan du marché unique

La Commission européenne accorde une attention toute particulière à la transposition et à l'application des directives touchant de près ou de loin au marché unique. Un « tableau de bord » est publié deux fois par an à ce sujet. La Belgique fait pále figure en la matière.

L'Union européenne ne tolère qu'un déficit de transposition d'1 %, qu'elle a l'intention de réduire à 0,5 % à l'avenir.

La Belgique se situe actuellement à 1,9 %, alors que la moyenne européenne est inférieure à 1 %. Notre pays occupe ainsi la vingt-quatrième place du classement des vingt-sept États membres.

Il existe une gradation dans les retards de transposition. Mais il est en tout cas établi qu'un retard de plus de deux ans n'est pas accepté. C'est actuellement le cas pour deux directives en Belgique.

La Belgique fait actuellement l'objet de soixante-quatre procédures d'infraction dans le cadre de la transposition de directives liées au marché unique, soit onze procédures de moins qu'au moment de la publication du tableau de bord précédent. Mais ce nombre représente tout de même plus du double de la moyenne européenne, qui est de trente-et-une procédures. La Belgique occupe la vingt-cinquième place du classement européen en la matière, où elle devance seulement la Grèce et l'Italie.

D. Les risques d'une telle situation pour la Belgique

Tout d'abord, ces mauvais résultats nuisent à l'image de la Belgique. Mais un autre problème, plus concret, se pose aussi: celui des risques pour les finances publiques. Les mauvaises performances en matière de transposition ont des répercussions financières non négligeables.

Avant l'entrée en vigueur du Traité de Lisbonne, l'Union ne pouvait infliger une sanction financière qu'à l'issue d'une seconde condamnation d'un État membre par la Cour de Justice. C'était lié au fait que le premier arrêt de la Cour n'avait pas été éxécuté.

Depuis le Traité de Lisbonne, il existe désormais une deuxième possibilité de sanction. Aujourd'hui, des sanctions financières peuvent aussi être infligées après le premier arrêt de la Cour de Justice, en cas de condamnation pour non-communication des mesures de transposition.

Pour la Belgique, les astreintes ainsi infligées peuvent osciller entre 3 289 et 197 376 euros par jour, mais la Cour peut également fixer une astreinte forfaitaire d'un montant minimum de 2 724 000 euros.

Signalons au passage qu'il faudra parvenir à un accord sur la clé de répartition d'éventuelles astreintes au niveau fédéral et/ou régional avant que la Belgique ne subisse une première condamnation.

E. Situation en Belgique au 22 janvier 2013

On compte actuellement nonante-deux dossiers en cours liés à la Belgique, dont cinq devant la Cour de Justice. Les quatre-vingt-sept autres en sont à ce qu'on appelle la phase précontentieuse. Ces nonante-deux dossiers peuvent être répartis comme suit:

— trente-trois relatifs à la non-communication des mesures de transposition;

— six relatifs à la transposition incorrecte de la directive;

— quarante-trois relatifs à l'application incorrecte du droit européen;

— dix relatifs à la non-exécution d'un arrêt de la Cour de Justice.

En ce qui concerne le contenu des dossiers, on peut les subdiviser comme suit, en fonction de la direction générale dont dépend chaque dossier au sein de la Commission européenne:

— vingt-six: DG Fiscalité et Union douanière;

— treize: DG Mobilité et Transports;

— huit: DG Environnement;

— huit: DG Justice;

— huit: DG Marché intérieur et Services;

— cinquante-neuf: autres DG.

Le risque de transactions financières concerne principalement vingt-trois dossiers relatifs à la non-communication des mesures de transposition, ainsi que les dix dossiers relatifs à la non-exécution d'un arrêt de la Cour de Justice.

F. Propositions en vue de remédier à la situation actuelle

Sur le plan politique et technique, certaines mesures peuvent être prises à court et long terme.

À court terme, des réunions seront organisées en interne entre le département des Affaires étrangères, les SPF concernés et les entités fédérées concernées, afin d'analyser les dossiers concrets et de réfléchir aux causes des retards de transposition. Une première réunion concernant les finances a déjà eu lieu le 18 janvier 2013. Le chapitre « mobilité » sera abordé le 25 janvier. Ces réunions doivent déboucher sur un calendrier de mesures concrètes et spécifiques.

À long terme, il faudra continuer à développer les dispositifs existants, à savoir:

— la poursuite du développement de banques de données telles que « Eurtransbel »;

— la désignation, dans les plus brefs délais, de l'autorité dirigeante ou « pilote » de la transposition;

— une planification optimale des actions;

— l'extension de ce qu'on appelle les hauts groupes de travail (qui englobent à la fois le niveau administratif et le niveau politique);

— le renforcement de la coopération avec la Commission européenne.

Se pose également la question logique, mais pas simple pour autant, de l'instauration de contacts durables entre les négociateurs d'une directive et les personnes qui doivent ensuite mettre en œuvre la transposition. Il est parfaitement possible de prendre, durant les négociations, une série de mesures visant à préparer la transposition.

Sur le plan politique, il faut prendre des engagements concernant le fonctionnement de ces hauts groupes de travail et l'organisation de la concertation bilatérale entre les différents niveaux responsables. Il va sans dire que les dossiers relatifs à une affaire susceptible de donner lieu à des sanctions financières doivent être suivis en priorité au sein du Conseil des ministres et du Comité de concertation.

Enfin, on pourrait envisager de mener des négociations entre plusieurs pays et la Commission européenne sur les modalités de la transposition. Par le passé, de nombreux pays ont en effet rencontré les mêmes difficultés en matière de transposition. Les contacts avec la Commission européenne elle-même, par exemple par le biais de réunions très spécifiques sur des dossiers concrets, méritent eux aussi qu'on s'y attarde.

G. Conclusion

Depuis l'entrée en vigueur du Traité de Lisbonne, les règles du jeux, et surtout les sanctions, ont fondamentalement changé. Il faut déterminer, au niveau belge, qui devra supporter concrètement les conséquences financières.

ll faut constamment sensibiliser le Parlement à la nécessité de suivre cette matière de près.

Il serait peut-être judicieux de réfléchir à des mesures que d'autres pays ont prises pour faire face à la situation. Ainsi, la Suède opte pour une transposition quasi automatique des directives, en vertu du principe selon lequel une directive doit être transposée parce que les traités européens l'exigent. Une fois cette étape franchie, on peut analyser dans une deuxième phase la mise en œuvre concrète et les éventuelles adaptations que la directive permet à chaque État membre.

Il faudrait peut-être aussi se pencher sur la pratique du consentement tacite, telle qu'elle a cours aux Pays-Bas en ce qui concerne les traités internationaux. Il devrait suffire qu'une instance procède à une transposition, les autres étant censées marquer leur accord, sauf à s'y opposer expressément dans un délai déterminé. Ce système peut également être utile dans le cadre de l'assentiment proprement dit aux traités internationaux, afin d'éviter tout retard inutile. Cet élément n'est pas à négliger dans la perspective des traités relatifs au Pacte budgétaire et à l'adhésion de la Croatie à l'Union européenne, auxquels toutes les assemblées belges doivent donner leur assentiment.

III. ÉCHANGE DE VUES

A. Questions des membres

Mme Marie Arena, sénatrice, souhaite poser plusieurs questions concernant les chiffres avancés et la procédure en elle-même. Le contexte politique de 2011, qui a vu la Belgique privée de gouvernement pendant une période particulièrement longue, a-t-il contribué à retarder la transposition des directives ? Si tel est le cas, il faut voir comment éviter qu'une telle situation se reproduise.

Les remarques concernant la transposition automatique sont inspirées principalement par le souci d'accélérer et d'optimiser la procédure. Mais d'un autre côté, une transposition trop automatique risquerait d'étouffer le débat politique et d'accroître la méfiance du citoyen à l'égard de l'Union européenne, dont il se sentirait encore plus éloigné.

Le ministre peut-il expliquer ce qu'on entend concrètement par la « non-communication des mesures de transposition » ? S'agit-il en l'espèce d'un pur oubli de communication d'informations, ou est-ce un problème de nature plus fondamentale ?

Les cas d'application incorrecte du droit européen sont-ils dus à un manque d'expertise au sein de l'administration, ou est-ce un problème de débat politique ?

Une dernière remarque concerne les entités fédérées. L'on pourrait les inciter à traiter les dossiers plus rapidement en les responsabilisant aussi financièrement quant aux sanctions qui seraient infligées à la Belgique.

M. Herman De Croo, député, constate que l'on raconte chaque année la même chose depuis qu'il est membre du comité d'avis et du comité qui l'a précédé. Il est arrivé à deux reprises que le retard soit très largement résorbé, et c'était, dans les deux cas, à la veille d'une présidence belge du Conseil de l'Union européenne. En 1999, un commissaire du gouvernement, M. Freddy Willockx, avait été désigné pour mettre bon ordre à la situation pour 2001 au plus tard. Et en 2008, tout avait à nouveau été mis en œuvre pour résorber la majeure partie du retard avant 2010. Étant donné que le système de présidence tournante ne peut plus garantir un retour rapide de la Belgique à la présidence, il faut trouver d'autres solutions. Il est en tout cas inacceptable que la Belgique n'occupe que la vingt-quatrième et la vingt-cinquième place des classements respectifs, ne devançant que la Grèce et l'Italie.

Quant au système de l'évocation, il a déjà fait l'objet d'une discussion lorsqu'il s'agissait de trouver un nouveau rôle pour le Sénat. L'approbation par le Sénat emporterait l'assentiment de tous les autres niveaux et entités, à moins que l'un d'eux n'évoque le dossier.

Ne serait-il pas intéressant de comparer notre situation avec celle d'autres États fédéraux de l'Union européenne comme l'Espagne, l'Autriche ou l'Allemagne ? Comment les choses se passent-elles dans ces pays ? Travaillent-ils plus vite, sont-ils plus habiles ou plus astucieux ?

C'est d'autant plus étonnant lorsqu'on sait que d'autres infractions encore peuvent donner lieu à des sanctions financières. On le voit bien avec l'évolution du contrôle budgétaire et des « six pack » et « two pack ». Dans ces cas, notre pays parvient visiblement à respecter les obligations européennes et les échéances qui y sont liées.

On ne peut nier que les ministres profitent souvent de la transposition d'une directive pour y inclure de nouvelles réglementations d'ordre purement interne. Quoi de plus pratique pour eux, en effet, que d'accrocher leur propre wagonnet au train européen pour les faire approuver par le Parlement.

Cette situation ne peut cependant plus durer, car elle nuit à la réputation du pays hôte des institutions européennes. Si l'on souhaite recourir au concept de l'approbation tacite ou autre, il faut déposer, en vue des prochaines élections, une nouvelle déclaration de révision de plusieurs articles de la Constitution. En outre, il faut qu'un vice-premier ministre au moins conserve la responsabilité politique de la transposition, car seule une personne de ce niveau pourra exercer une pression suffisante sur ses collègues pour faire avancer les choses.

Enfin, une mission de contrôle est également dévolue au Parlement. La dernière réunion de ce type a eu lieu en novembre 2011. Il serait préférable d'en organiser tous les quatre à six mois afin de suivre de près l'évolution de ce dossier.

Mme Rita De Bont, députée, pense qu'avant de rechercher des solutions, il faut s'interroger sur les causes de ce retard. On peut se perdre en conjectures sur les raisons exactes du retard de transposition, mais on ne s'est jamais vraiment penché sur le problème.

La cause est peut-être à chercher dans la complexité de notre structure étatique, où tous les niveaux sont équivalents. Si tel devait être le cas, on pourrait attirer explicitement l'attention de la Commission européenne sur ce point afin d'obtenir un report ou une prolongation du délai de transposition. Il ne serait en effet pas concevable que l'Europe nous contraigne à adapter la structure de notre État pour satisfaire à ses exigences.

Les solutions proposées par le ministre ont leurs mérites, mais si elles réduisent les parlements ou certains niveaux de pouvoir au silence, elles sont inacceptables.

B. Réponse du ministre

Les négociations politiques de 2011 n'ont eu qu'un impact limité sur le retard dans la transposition des directives européennes. En Belgique, la situation à cet égard est restée stable; ce sont les autres pays qui ont été plus performants. Durant cette période, le gouvernement belge fonctionnait quand même en affaires courantes. Le Parlement était actif et des décisions fondamentales y ont été prises, notamment sur le sauvetage de certaines banques ou l'intervention militaire en Libye.

Le ministre donnera de plus amples informations aux membres sur les différents cas de transposition. En ce qui concerne la non-communication, le fait est que le gouvernement n'a fourni aucune information à la Commission européenne. Dans la plupart des cas, il n'y avait rien à communiquer, car aucune transposition n'avait encore été effectuée, mais il est vrai qu'il vaut mieux transmettre cette information que de ne rien dire du tout.

Il est indéniable que la structure de l'État belge influe sur le processus de transposition. Cependant, le problème se situe surtout au niveau fédéral et au sein des administrations fédérales. En s'attaquant aux problèmes à ce niveau, on pourrait déjà améliorer considérablement la situation.

Il est exact qu'un mouvement de rattrapage a eu lieu à chaque fois que la présidence belge du Conseil de l'Union se profilait à l'horizon. Mais la Belgique est un pays dirigé par une coalition, et la mise en œuvre de l'accord de gouvernement dans les administrations est une priorité plus sensible que la transposition des directives européennes. Nous avons besoin, dans tous les départements, de techniciens qui puissent se charger de la transposition, en étroite concertation avec les négociateurs belges qui ont préparé la directive. Malheureusement, la Belgique joue souvent une rôle de pionnier dans les négociations, mais elle fait pále figure dès qu'il s'agit de procéder à la transposition proprement dite.

Par ailleurs, notre pays a effectivement pour habitude d'aller plus loin que la simple transposition d'une directive, ce qui mène parfois à des blocages politiques qui peuvent durer des années.

Le gouvernement a commencé à analyser et rechercher les causes de ces dysfonctionnements. C'est à cela que servent les réunions bilatérales, dont celle relative aux finances a déjà eu lieu. Ces réunions doivent permettre d'établir un calendrier indiquant les causes des dysfonctionnements ainsi que les délais prévus pour résoudre ceux-ci.

La suggestion de recourir au droit d'évocation n'est pas nouvelle. L'on pourrait par exemple réexaminer cette question dans le cadre d'un Sénat réformé. Le but n'est pas d'adopter quelque chose sans le moindre vote. Il est vrai qu'une assemblée peut adopter un texte au nom de plusieurs autres assemblées, qui seront toutes réputées l'avoir accepté, à moins qu'une d'entre elles n'exerce son droit d'évocation. Après 2014, le Sénat sera composé de membres des Parlements de communauté et de région. Une piste envisageable serait que cette assemblée prenne l'initiative, et que les autres disposent d'un droit d'évocation.

Il pourrait être utile d'observer la situation dans d'autres États fédéraux, et la représentation permanente de la Belgique peut jouer un rôle à cet égard. Force est toutefois de reconnaître que la plupart de ces pays adoptent un système de transposition automatique et réexaminent le fond de la question par la suite. Dans les États où le gouvernement est soutenu par un parlement homogène, cela ne pose aucun problème. Mais dans les pays gouvernés par une coalition, il y aura toujours un parti qui craindra qu'une fois la directive transposée, on ne puisse plus réexaminer la question.

L'Europe n'attend pas de l'État belge qu'il adapte sa structure. La Commission européenne escompte seulement que notre pays transpose les directives aussi efficacement et rapidement que les autres États membres (fédéraux) de l'Union.

Les services du ministre fourniront aux membres du Comité d'avis toutes les informations nécessaires concernant les dossiers en cours. On peut également procéder à une comparaison avec les autres États fédéraux de l'Union européenne. Enfin, le ministre soutient absolument l'idée d'organiser régulièrement des réunions pour débattre de ce problème.