5-1953/3 | 5-1953/3 |
20 FÉVRIER 2013
I. INTRODUCTION
Le projet de loi modifiant le Code judiciaire et la loi du 17 mai 2006 relative au statut juridique externe des personnes condamnées à une peine privative de liberté et aux droits reconnus à la victime dans le cadre des modalités d'exécution de la peine relève de la procédure bicamérale obligatoire. Il a été déposé initialement à la Chambre des représentants en tant que projet de loi du gouvernement, le 16 janvier 2013 (doc. Chambre, nº 53-2604/1).
Il a été adopté à la Chambre des représentants le 31 janvier 2013 par 78 voix contre 46 et transmis au Sénat le 1er février 2013.
La commission de la Justice a examiné le présent projet de loi en même temps que le projet de loi modifiant l'article 344 du Code d'instruction criminelle (doc. Sénat, nº 5-1952/1), qui relève de la procédure bicamérale optionnelle. Il est, pour la discussion de ce dernier projet de loi, également renvoyé au document nº 5-1952/3.
Conformément à l'article 27.1, deuxième alinéa, du règlement du Sénat, la commission a entamé l'examen de ces deux projets de loi avant le vote final à la Chambre des représentants.
À la demande de M. Laeremans, la proposition de loi punissant certaines infractions graves de la réclusion à perpétuité effective (doc. Sénat, nº 5-658/1), déposée par Mme Van dermeersch et consorts le 13 janvier 2011, a été jointe à la discussion.
La commission a consacré ses réunions des 30 janvier, 5, 6, 19 et 20 février 2013 à l'examen de ces textes, en présence de la ministre de la Justice.
II. EXPOSÉ INTRODUCTIF DE LA MINISTRE DE LA JUSTICE
Le projet de loi à l'examen vise à mettre en œuvre la réforme de la loi dite « Lejeune », telle qu'elle était annoncée dans l'accord de gouvernement. Afin de bien préciser les choses, la ministre cite le passage de l'accord où il en est question:
« Pour des infractions d'une extrême gravité ayant entraîné la mort, par exemple le viol et l'attentat à la pudeur ou l'enlèvement de mineur, le seuil d'admissibilité à la libération conditionnelle sera porté au minimum à la moitié de la peine, et trois quarts en cas de récidive, en cas de condamnation à trente ans ou à perpétuité. Lors du prononcé de la condamnation, le juge indiquera dans son jugement ce que représente concrètement ce seuil et, dès lors, la période minimale de la peine à purger, considérée comme une période de sûreté.
Pour ces mêmes infractions, le juge pourra, lors de la condamnation, considérer que l'auteur est en état de récidive s'il avait été condamné à une peine correctionnelle effective de trois années minimum dans les dix ans qui précèdent. »
Voilà ce que dit l'accord de gouvernement à ce propos.
Le projet de loi à l'examen vise donc une meilleure différenciation entre la fixation de la peine et l'exécution de la peine et ce, en vue d'instaurer un traitement plus sévère, et partant plus acceptable pour la société, de certaines catégories de condamnés. L'accord de gouvernement précise en effet clairement l'intention du gouvernement de se montrer nettement plus sévère à l'égard des auteurs d'infractions particulièrement graves.
La première version de ce projet a été finalisée par l'administration en juin 2012. En septembre, le texte a été approuvé en première lecture par le Conseil des ministres. Il a ensuite été soumis pour avis au Conseil d'État et au Conseil supérieur de la Justice, qui ont tous deux critiqué le fait qu'en durcissant les procédures, on donnait à nouveau un pouvoir excessif au pouvoir exécutif.
La ministre précise qu'elle a examiné ces avis avec attention, comme doit le faire un ministre qui a la Justice dans ses attributions, et que le projet de loi a été adapté en conséquence. Le Conseil des ministres a récemment donné son feu vert au projet en deuxième lecture. Le résultat demeure conforme à l'objectif énoncé dans l'accord de gouvernement, à savoir un durcissement des conditions de libération anticipée.
Ce renforcement s'opérera de deux manières:
1. la partie minimale de la peine à purger par un condamné sera revue à la hausse. Les condamnés devront donc rester plus longtemps en prison avant de pouvoir demander une surveillance électronique ou une libération conditionnelle;
2. la procédure devant le Tribunal de l'application des peines sera plus stricte pour les condamnés à de lourdes peines qui ont été mis à disposition, à savoir les personnes pour lesquelles le juge a estimé que les faits ont eu un impact important sur la société.
• Renforcement de la partie minimale de la peine à purger
Les condamnés à de lourdes peines devront purger la moitié de leur peine au lieu d'un tiers de celle-ci. Ainsi, quelqu'un qui a été condamné à trente ans ne pourra demander sa libération conditionnelle qu'après quinze ans au lieu de dix.
La procédure sera encore plus stricte lorsqu'il s'agit de récidivistes.
La personne déjà condamnée à une peine correctionnelle de trois ans au moins et qui sera de nouveau condamnée, dans une période de dix ans après la fin de cette peine, à trente ans de réclusion ou à perpétuité devra rester presque deux fois plus longtemps en prison.
Ainsi, pour une condamnation à trente ans après une précédente condamnation, la limite deviendra dix-neuf ans au lieu de dix.
Les personnes qui ont déjà été condamnées par la cour d'assises et qui sont à nouveau condamnées par elle à trente ans de réclusion ou à perpétuité devront rester plus longtemps en prison. Le seuil passera à trois quart de la peine, pour un condamné à trente ans, vingt-trois ans au lieu de seize aujourd'hui.
Ainsi, un an après son entrée en fonction, le gouvernement tient une de ses promesses les plus importantes.
• Renforcement du processus décisionnel pour les tribunaux de l'application des peines
Depuis 2007, le tribunal de l'application des peines statue sur toutes les demandes de libération anticipée émanant de personnes condamnées à plus de trois ans d'emprisonnement. Les tribunaux de l'application des peines ont été créés à la suite de l'affaire Dutroux, car tant l'opinion publique que le monde politique considéraient qu'il n'était plus opportun que le pouvoir exécutif décide seul de la libération anticipée d'une personne condamnée. Il a donc été convenu que toutes les décisions relatives aux libérations anticipées soient prises par un tribunal indépendant.
Selon une étude de l'Institut national de criminalistique et de criminologie (été 2012), les tribunaux de l'application des peines sont plus stricts comparativement à l'époque où les décisions étaient encore prises par le pouvoir exécutif. Là où le pouvoir exécutif ne rejetait que 10 % des demandes, le tribunal de l'application des peines en rejette 40 %. Jusqu'à présent, le dossier d'une personne condamnée qui se trouve dans le délai l'autorisant à faire une demande de libération anticipée était automatiquement transmis au tribunal de l'application des peines.
Cela va à présent changer.
Lorsque un condamné souhaite introduire une demande de libération conditionnelle ou de surveillance électronique, il devra expressément en faire la demande.
En outre, le processus décisionnel sera renforcé pour les condamnés aux peines les plus lourdes, à savoir les personnes condamnées à trente ans de réclusion ou à perpétuité et mises à disposition. Cinq juges (trois juges professionnels et deux juges non professionnels) devront prendre une décision sur laquelle ils marquent tous leur accord.
La décision doit être prise à l'unanimité. Actuellement, une majorité simple suffit.
Les deux juges du fond qui viendront compléter le tribunal de l'application des peines lorsque celui-ci doit examiner le cas d'une personne condamnée à trente ans de réclusion ou à perpétuité et mise à disposition seront deux juges correctionnels, qui se prononcent quotidiennement sur la fixation des peines et qui sont donc bien familiarisés avec la problématique.
Ils assisteront le juge de l'application des peines et les deux juges non professionnels (assesseurs spécialisés en matière pénitentiaire et en réinsertion).
Le procès devant le tribunal de l'application des peines est une procédure. Contrairement à l'augmentation des seuils, il n'est pas question ici de législation. En conséquence, les procédures s'appliqueront immédiatement après l'entrée en vigueur de la loi, donc également aux personnes déjà condamnées.
Le projet de loi modifie donc la procédure d'octroi d'une modalité d'exécution de la peine pour les condamnés aux peines les plus lourdes, à savoir les condamnés à une peine privative de liberté de trente ans ou à une peine privative de liberté à perpétuité, pour lesquelles une mise à disposition du tribunal de l'application des peines a été prononcée. Il vise donc le groupe restreint des délinquants les plus dangereux contre lesquels la société doit bénéficier d'une protection renforcée.
La piste envisagée initialement par le gouvernement, qui prévoyait une exigence d'avis conformes du directeur et du ministère public pour que le tribunal de l'application des peines puisse déclarer le recours recevable et décider d'accorder une modalité d'exécution de la peine, a été abandonnée à la suite de l'avis rendu par le Conseil d'État.
Le gouvernement a finalement décidé d'attribuer la compétence d'accorder une modalité d'exécution de la peine pour les condamnés aux peines les plus sévères, à savoir les condamnés à une peine privative de liberté de trente ans ou à une peine privative de liberté à perpétuité, assorties d'une mise à disposition du tribunal de l'application des peines, au tribunal de l'application des peines statuant dans une composition élargie, c'est-à-dire composé du juge de l'application des peines, qui assure la présidence, et des deux assesseurs en application des peines, l'un spécialisé en matière pénitentiaire et l'autre en réinsertion sociale, auxquels sont adjoints deux juges du tribunal correctionnel.
La ministre conclut déclare ouvrir donc le débat sur ce volet important de l'accord de gouvernement.
III. EXPOSÉ INTRODUCTIF DE M. LAEREMANS, COAUTEUR DE LA PROPOSITION DE LOI Nº 5-658/1
M. Laeremans est d'avis que notre société a besoin d'un système de peines qui soit suffisamment dissuasif, car notre dispositif pénal n'est pas pleinement satisfaisant à cet égard. Aujourd'hui plus que jamais, notre société est confrontée à des infractions d'une extrême atrocité contre lesquelles elle doit impérativement se protéger. Plus l'internationalisation s'intensifiera, plus cette tendance sera forte. Le degré de criminalité suit l'évolution de la société. Auparavant, les attentats terroristes de très grande ampleur faisant de très nombreuses vicitimes étaient rares, voire inexistants. Aujourd'hui, on est confronté à ce genre d'attentats, comme ce fut le cas à Madrid, à Londres ou aux États-Unis le 11 septembre 2001. Notre société doit être armée pour pouvoir y réagir adéquatement. Nous devons disposer d'un arsenal de peines suffisamment dissuasives. Cette évolution est indubitablement liée au fait que les criminels peuvent acquérir de nombreuses connaissances par le biais d'internet. Pour les infractions d'une extrême atrocité, il faut qu'il y ait des peines qui garantissent aux victimes et à la société qu'elles en seront définitivement quittes. La réclusion à perpétuité effective pour les infractions extrêmement atroces est une nécessité, et elle existe d'ailleurs déjà dans d'autres pays.
Par ailleurs, cette même réclusion spéciale à perpétuité devrait également s'appliquer aux auteurs récidivistes d'homicides s'accompagnant de violences. Une personne qui est condamnée pour la deuxième fois en assises pour meurtre ou homicide devrait encourir une peine de réclusion spéciale à perpétuité.
Enfin, le jury devrait aussi avoir la possibilité de faire condamner à la prison à perpétuité quiconque aurait commis trois infractions dont au moins une atteinte à la vie.
Pour le reste, l'intervenant renvoie à son intervention dans le cadre de la discussion générale et aux développements de la proposition de loi.
IV. DISCUSSION GÉNÉRALE
M. Vanlouwe déplore quelque peu l'attitude adoptée dans ce dossier, la ministre réagissant à chaud à l'actualité dans les médias. Il juge tout aussi regrettable que le Sénat doive approuver le projet dans la précipitation alors que les membres de la commission ne disposent même pas encore du texte approuvé par la commission de la Justice de la Chambre, ni du rapport y afférent.
M. Laeremans confirme que le rapport de la discussion menée à la Chambre n'est pas encore disponible et qu'un examen approfondi exhaustif n'est dès lors pas possible.
Il a néanmoins déjà quelques observations à formuler.
Depuis la dernière modification législative importante apportée à l'époque où Mme Onkelinx était ministre de la Justice, la libération conditionnelle est devenue un droit. À l'époque, la loi Lejeune a en fait été abrogée au profit d'une nouvelle loi. La décision de transformer la possibilité d'être libéré après un certain temps en un droit établi fut un changement de cap radical. C'est ainsi que Michèle Martin, par exemple, a pu obtenir sa libération. Le projet à l'examen est présenté comme une révolution copernicienne alors que la mesure proposée ne s'appliquera qu'à un nombre marginal de cas. En effet, il ne concerne que les cas où une peine de prison à perpétuité ou de trente ans a été prononcée. L'on essaie ici clairement de jeter de la poudre aux yeux des citoyens. C'est aussi la raison pour laquelle le vote sur le texte à l'examen en commission de la Justice de la Chambre s'est soldé par de nombreux votes contre et aucune abstention. En l'occurrence, on fait dans le symbolique et on jette de la poudre aux yeux des citoyens, et le traitement précipité du dossier n'a d'autre objectif que celui de sauver la face du gouvernement dans le cadre de la comparution de Dutroux devant le tribunal de l'application des peines le 4 février, qui glace d'effroi et de stupéfaction les victimes et la population entière. On veut donner l'impression qu'on modifie les lois. Le projet à l'examen est cependant à mille lieues de répondre aux véritables attentes des citoyens. Ce qu'ils souhaitent, c'est que le juge pénal ait à nouveau prise sur la situation et puisse infliger des peines qui soient totalement ou en grande partie incompressibles. L'intervenant rappelle le succès inégalé rencontré par la pétition de l'ASBL Marc et Corinne en faveur des peines incompressibles. L'incompressibilité qui est réclamée vaut bien entendu pour toutes les peines, et pas seulement pour les peines de trente ans ou à perpétuité. La loi en question, dite « loi Martin », ne vise qu'à rendre un peu moins amère la tournure prise par les dossiers de Marc Dutroux et de Michèle Martin. Mais, comme le dit le proverbe, « le singe est toujours singe, fût-il vêtu de pourpre ». La législation à l'examen relève de la symbolique pure et n'est qu'un simulacre de travail parlementaire.
M. Mahoux demande des précisions quant à l'application dans le temps du nouveau régime de libération conditionnelle. Selon quel régime le tribunal de l'application des peines va-t-il traiter les demandes de libérations conditionnelles déjà introduites au moment de l'entrée en vigueur de la nouvelle loi ? Il faut éviter toute confusion sur ce point.
Sans aborder le fond du dossier, Mme Khattabi se déclare inquiète par la réforme proposée. La réforme fait suite à l'émoi suscité dans l'opinion publique par la libération de Michèle Martin ainsi que la demande de libération conditionnelle introduite par Marc Dutroux. Contrairement à ce que la presse a parfois titré, il n'est pas du tout correct de soutenir que Marc Dutroux pourrait être libéré. La mise à la disposition du gouvernement, qui a été prononcée lors de sa condamnation, permet de prolonger la peine. Il n'est dès lors pas nécessaire de modifier notre législation pour rassurer la population.
Mme Khattabi pense que l'on nage en pleine « émocratie » car la ministre légifère sous le coup de l'émotion, en suivant la vox populi. La prochaine étape sera-t-elle de réinstaurer la peine de mort si cela permet de rassurer l'opinion publique ?
M. Vanlouwe déplore que la discussion soit déjà entamée. Il ne va lui-même pas discuter du fond du projet de loi à l'examen, étant donné que les documents nécessaires ne sont pas encore disponibles. De plus, ce texte fait déjà l'objet de nombreuses critiques des acteurs du monde juridique. L'intervenant ajoute qu'il serait judicieux d'organiser des auditions, dans l'intérêt notamment de la confiance envers la justice et du débat de société. Il serait nécessaire par exemple de débattre avec les acteurs de terrain qui doivent prononcer des jugements, comme les tribunaux de l'application des peines, les magistrats du parquet et le collège des procureurs généraux. Il serait également opportun d'entendre les avocats. La ministre a tout intérêt à mener ces auditions. En effet, beaucoup de questions se posent, notamment celle de savoir pourquoi l'on vise seulement les peines de trente ans, et pas celles fixées à vingt-neuf ans. La ministre devrait lancer le débat avec les personnes qui sont quotidiennement sur le terrain. Il serait par exemple opportun d'entendre les maisons de justice et les directeurs de l'administration pénitentaire. Il importe de mener ici un débat de société et d'empêcher la politique d'alcôve.
M. Laeremans partage ce point de vue, d'autant plus qu'à la Chambre, toutes les propositions visant à organiser des auditions ont été rejetées. Des auditions ne ralentiront d'ailleurs pas forcément les choses. Le Sénat peut ici jouer son rôle de chambre de réflexion. D'ailleurs, à part l'affaire Dutroux, qu'est-ce-qui justifie de travailler dans la précipitation ?
Une majorité de la commission décide de ne pas organiser d'audition.
M. Laeremans regrette le fait qu'aucune audition ne sera organisée et réitère sa question à la ministre. Pourquoi ce dossier est-il si urgent et pourquoi la ministre s'oppose-t-elle aux auditions ?
La ministre renvoie aux contacts antérieurs à ce projet, et principalement à l'accord de gouvernement. Celui-ci prévoit que la loi Lejeune sera modifiée. Il s'agit ici d'une première modification importante des seuils dans une loi vieille de cent vingt-cinq ans. Mais cette modification découle d'un engagement pris par les six partis qui forment la majorité actuelle, comme prévu dans l'accord de gouvernement.
En ce qui concerne l'urgence, la ministre renvoie au caractère bicaméral de la plupart des projets de loi relatifs à la justice. Il y a encore pas mal de dossiers à l'ordre du jour et une législature passe très vite. C'est pourquoi il convient de travailler vite. S'il y a un soutien et un engagement social, le mieux est de demander le bénéfice de l'urgence.
Mme Khattabi note que la ministre justifie la réforme proposée en renvoyant à l'accord de gouvernement ainsi qu'au soutien de la population à l'égard de la mesure proposée. La ministre va-t-elle rétablir la peine de mort si une majorité de la population devait y être favorable ?
M. Mahoux rappelle sa question sur l'applicabilité dans le temps du nouveau régime de libération conditionnelle.
La ministre répond qu'une disposition instaurant une période transitoire de six mois a été prévue. Il faut en effet prendre le temps d'informer le détenu du fait que c'est désormais lui qui devra introduire la demande.
La mesure qui prévoit de relever le seuil d'admissibilité en le portant d'un tiers à la moitié de la peine ne s'appliquera pas avec effet rétroactif et vaudra uniquement pour les condamnations futures.
En revanche, la mesure prévoyant l'élargissement du tribunal de l'application des peines sera effective dès l'entrée en vigueur de la loi.
M. Mahoux demande ce qu'il en est des demandes en cours au moment de l'entrée en vigueur de la nouvelle loi.
La ministre répond que l'ancienne procédure reste d'application.
En ce qui concerne les futurs projets de loi, la ministre souligne que le texte à l'examen n'est qu'une application de l'accord de gouvernement.
La ministre annonce également un projet de loi concernant les mariages de complaisance, un projet de loi relatif à la continuité des entreprises et, enfin, un autre relatif à la réforme de la Justice.
La population se sent concernée par tous ces sujets, mais la ministre a surtout la volonté de mettre en œuvre les mesures prévues dans l'accord de gouvernement.
Mme Khattabi relève que la ministre s'est défendue, dans la presse, de légiférer sous le coup de l'émotion. Si tel est le cas, quelles sont les raisons objectives pour que l'on procède, sans aucune évaluation conséquente, à une adaptation en profondeur de la loi de 2006 sur les tribunaux de l'application des peines.
Le nombre de libérations conditionnelles est, depuis 2011, historiquement bas. Pourquoi le gouvernement préfère-t-il contraindre les détenus à exécuter leur peine complète, alors que l'on sait que la libération, sans encadrement, de détenus ayant purgé leur peine pose des problèmes de sécurité.
Promouvoir un système où l'on encourage les détenus à purger l'intégralité de leur peine ne revient-il pas à vider les tribunaux de l'application des peines de leur substance ?
Mme Khattabi note que le projet de loi à l'examen modifie les procédures de libération conditionnelle pour tous les condamnés. Les procédures ne seront en effet plus lancées automatiquement mais après une demande écrite du condamné qui aura été préalablement informé par le directeur de la prison. L'intervenante craint que cette nouvelle procédure ne pénalise certains détenus moins bien informés ou moins proactifs. Elle déposera un amendement afin de s'assurer que les détenus sont correctement informés de leurs droits.
Le projet modifie également la composition du tribunal de l'application des peines et prévoit que les décisions d'accorder une modalité d'exécution de la peine seront prises à l'unanimité plutôt qu'à la majorité. Pourquoi ajouter deux juges au tribunal correctionnel ? Mme Khattabi y voit un signe de méfiance à l'égard des tribunaux de l'application des peines tels qu'ils fonctionnent à l'heure actuelle ? Par ailleurs, l'imposition de la règle de l'unanimité ne traduit-elle pas la volonté de voir une jurisprudence plus sévère en matière de libération conditionnelle ?
Mme Khattabi note que le projet ne contient aucune disposition améliorant la situation de la victime dans le cadre des procédures devant les tribunaux de l'application des peines. Elle déposera un amendement sur ce point. Elle regrette que le gouvernement ne profite pas du projet de loi pour donner une place aux victimes lors des procédures devant les tribunaux de l'application des peines.
L'intervenante demande enfin des précisions quant à l'application des dispositions transitoires. À partir de quand va-t-on appliquer le nouveau régime de libération conditionnelle ?
M. Laeremans indique qu'il est intervenu à de multiples reprises, y compris sous la législature précédente, à propos de la problématique de la loi Lejeune — qui a en fait été abrogée en 2006 au profit de la loi Onkelinx — c'est-à-dire la problématique de la libération conditionnelle. Aujourd'hui encore, il ne peut que déplorer — et cela vaut aussi à l'égard du texte à l'examen — que l'on n'opte pas pour un durcissement fondamental. On se contente d'introduire une modification marginale et superficielle qui ne concerne qu'une poignée de détenus. Le débat sur cette problématique dépasse le cadre de l'exécution de la peine; il y va aussi en l'espèce de la crédibilité de la Justice. Comment en effet expliquer à la population qu'une personne qui a été condamnée à une peine d'emprisonnement déterminée ne doive jamais la purger en prison dans son intégralité ? Soit la personne condamnée n'est pas emprisonnée — lorsque les peines d'emprisonnement ne dépassent pas trois ans — soit les peines sont sensiblement abrégées. Or, l'idéologie du réductionnisme qui a créé cette situation et qui la perpétue est dépassée. À l'étranger aussi, on a fini par l'abandonner. Il est important que les peines soient exécutées telles qu'elles ont été prononcées et qu'elles soient infligées conformément aux modalités prévues par le juge pénal.
L'intervenant pourrait encore s'accommoder d'un système où le juge pénal prononce une peine composée d'une partie fixe qui serait intangible et d'une autre partie sur laquelle le tribunal de l'application des peines serait amené à se prononcer à un stade ultérieur en tenant compte des circonstances et du comportement du détenu en prison. Tel est le système qui est appliqué dans la majorité des pays. À l'heure actuelle, en Belgique, soit les peines ne sont pas exécutées, soit elles sont commuées en port de bracelet électronique. Les victimes n'en sont même pas averties. En 1996, on aurait pu inverser le cours des choses en profitant de l'indignation de la population et de l'événement historique qui en a résulté, à savoir le dépôt, sous l'impulsion de l'ASBL Marc et Corinne, d'une pétition de masse portant quelque 2,3 millions de signatures.
Malheureusement, on n'est jamais parvenu par la suite à concrétiser l'objectif visé par la pétition, à savoir renforcer l'impact du premier juge sur la personne suspectée et instaurer des peines incompressibles. On peut dire aussi que cet objectif est dicté par le bon sens et qu'il peut compter sur le soutien de 80 à 90 % de la population. Le fait que le juge pénal ait un impact sur la durée effective de la peine et que la peine infligée soit exécutée le mieux possible relève de la logique même. On n'en continue pas moins à raccourcir les peines en vertu de l'idéologie du réductionnisme qui sous-tend la politique du gouvernement en l'espèce et qui s'explique par l'absence de volonté de construire des prisons en suffisance.
Au lendemain de l'affaire Dutroux, on a donc aussi raté l'occasion d'instaurer des peines incompressibles. Certes, en 1998, on a installé des commissions de libération. Le but était surtout d'ôter au ministre de la Justice la responsabilité des libérations anticipées. Plus tard, en 2006, on a créé le tribunal de l'application des peines, et c'est alors que la possibilité d'être libéré au tiers de la peine devint un droit fixe, sauf contre-indications.
Parallèlement, on a maintenu aussi le système des circulaires prévoyant des directives concernant la non-exécution des courtes peines ou la réduction sensible de leur durée. Au cours des années 1999 à 2003, alors que Marc Verwilghen était ministre de la Justice, les libérations se sont même intensifiées. Les peines courtes avec récidive étaient alors traitées de la même manière que les peines courtes sans récidive, même lorsqu'elles concernaient des délinquants sexuels. Depuis les années 90, on est confronté à un laxisme de plus en plus radical en ce qui concerne l'exécution des peines. La durée de celles-ci ne cesse de se réduire.
En 2003, le cartel Spa-Spirit, avec Steve Stevaert à sa tête, tenait un discours musclé au sujet de l'exécution des peines en réclamant l'abolition de la loi Lejeune. On avait manifestement oublié à l'époque que le Spa aussi avait été responsable pendant des années du laxisme en matière d'exécution des peines et avait plaidé en faveur de l'abolition des peines de prison.
Avec Mme Onkelinx comme ministre de la Justice, le système a totalement dérapé. La surveillance électronique s'est substituée à l'exécution des peines de huit mois à trois ans et en 2006, la loi Lejeune a été abrogée. On a créé le tribunal de l'application des peines et la libération conditionnelle est devenue un droit fixe après un tiers de la peine et après deux tiers de celle-ci dans certains cas de récidive. Le tribunal de l'application des peines constituait une innovation et contribuait en fait, par rapport aux commissions, à améliorer la situation pour les courtes peines. On nous donna à l'époque la garantie légale que les personnes condamnées à des courtes peines purgeraient effectivement leur peine, sous la surveillance du tribunal de l'application des peines. La création de ce type de tribunal impliquait donc un durcissement du système pour les courtes peines.
Malheureusement, l'application de la législation relative aux courtes peines inférieures à trois ans fut systématiquement reportée par les ministres successifs, jusqu'en 2015 aux dernières nouvelles. Les dispositions qui ont érigé la libération conditionnelle en droit fixe sont, quant à elles, bel et bien entrées en vigueur.
L'intervenant ne peut que constater que les gouvernements successifs rechignent à exécuter les peines et à respecter les décisions du juge pénal, ce qui, plus que tout autre chose, mine l'État de droit et la crédibilité de la Justice.
Les juges disposent d'un éventail d'autres possibilités. Lorsqu'ils décident d'infliger une peine d'emprisonnement, c'est pour qu'elle soit effectivement exécutée. Il est profondément frustrant pour le juge pénal de constater que la plupart des peines qu'il inflige et les peines de courte durée ne sont pas purgées. L'intervenant fait référence à cet égard à une interview du juge Bloch, qui se plaignait de cette situation.
Dans les pays voisins, aux Pays-Bas par exemple, les peines courtes sont bel et bien exécutées. En Belgique, on est malheureusement beaucoup plus permissif, ce qui nuit sérieusement à la crédibilité de la Justice.
La mise à disposition a également été retirée des prérogatives du gouvernement et confiée au tribunal de l'application des peines. Cela témoigne de la volonté du gouvernement de se décharger de sa responsabilité politique. Il en résultera également une libération plus rapide des condamnés et une plus grande clémence.
Bien que l'affaire Dutroux ait été jugée en 2004, elle est encore très présente dans la mémoire de la population belge. Personne n'aurait pu imaginer que Michèle Martin ou Marc Dutroux pourraient un jour bénéficier d'une libération anticipée ou, tout simplement, être libérés. Force est maintenant de constater que malgré le rôle abject qu'elle a joué dans cette affaire, Michèle Martin peut malgré tout bénéficier d'un régime de faveur de libération anticipée. Et il s'avère que même Marc Dutroux peut solliciter une libération anticipée auprès du tribunal de l'application des peines, au grand dam de toute la population. En outre, le coût des opérations de sécurité pour la collectivité est très élevé. Sur ce plan également, la crédibilité de la Justice est fortement entamée.
Depuis 2001, on est aussi confronté à de nouvelles formes de criminalité. L'intervenant pense par exemple aux attentats du 11 septembre 2001 ou à ceux de Londres et Madrid. L'arsenal pénal belge ne prévoit aucun moyen adéquat pour protéger efficacement la société et lui garantir que les grands criminels puissent être punis très sévèrement, voire être tenus à l'écart de la société à perpétuité. Aucun effet dissuasif n'est dès lors possible. Les auteurs de délits horribles comme ceux évoqués ci-avant peuvent eux aussi un jour être remis en liberté.
L'intervenant est lui-même d'avis que la plupart des grands criminels doivent pouvoir un jour réintégrer la société. Les prisons ne sont pas des oubliettes, et les détenus doivent être préparés à leur libération. Il y a toutefois des exceptions: des personnes extrêmement dangereuses ou des personnes qui ont commis des crimes très graves ayant fait des dizaines de victimes doivent pouvoir être définitivement bannies de la société, non seulement par mesure de sécurité mais aussi pour servir d'exemple (effet dissuasif), et ce afin d'éviter que de grands criminels ne soient tentés de venir commettre des attentats terroristes dans notre pays.
L'intervenant renvoie à cet égard à la proposition de loi punissant certaines infractions graves de la réclusion à perpétuité effective (doc. Sénat, nº 5-658/1 - 2010/2011) et demande si la discussion de ce texte pourrait être liée à celle du projet de loi à l'examen.
Un système similaire existe chez nos voisins. Dans le cas d'une personne condamnée à une peine de réclusion à perpétuité aux Pays-Bas, comme c'est le cas pour l'assassin de Theo Van Gogh, il existe une garantie de non-libération. Cette garantie est de nature à rassurer la collectivité, et elle a aussi — plus encore que la peine de mort — un effet dissuasif pour les criminels potentiels.
Chez nous, même de très grands criminels qui ont, dans certains cas, été condamnés à deux reprises par la cour d'assises, peuvent espérer être libérés un jour.
L'intervenant conclut en regrettant que le projet de loi à l'examen ne revoit pas assez de possibilités pour bannir définitivement certaines personnes de la société; il ajoute que la portée du texte est beaucoup trop limitée puisqu'il ne serait applicable qu'aux cas les plus graves. Il n'y voit qu'une législation symbolique et de la poudre aux yeux.
Le timing est évident; le projet de loi a été voté dans la précipitation à la Chambre des représentants, sans la moindre audition, dans l'optique de la comparution de Marc Dutroux devant le tribunal de l'application des peines.
Par ailleurs, la règle d'unanimité qui y est inscrite ne devrait s'appliquer qu'à un groupe beaucoup trop restreint. Il ne s'agit que des cas dans lesquels une mise à disposition est prononcée, soit environ treize personnes selon toute vraisemblance.
Le véritable impact de cette législation sur les détenus et sur le problème du manque de places dans les prisons sera très négligeable.
Le passage à cinq magistrats est une bonne chose en soi. En effet, il n'était pas logique que les commissions de libération, d'abord, et le tribunal de l'application des peines, ensuite, fussent composées d'un seul magistrat et de deux assesseurs, ces derniers pouvant ainsi imposer leur volonté au juge. L'intervenant renvoie aux travaux préparatoires du projet de loi à l'examen, qui justifient l'adjonction de deux juges correctionnels par le fait que les deux assesseurs pouvaient passer outre à la décision du juge et ainsi le mettre hors-jeu, ce qui sera toujours le cas pour toutes les affaires dans lesquelles une peine d'emprisonnement de moins de trente ans sera prononcée. À cet égard, il serait préférable d'accorder au juge un droit de veto lui permettant de s'opposer aux assesseurs.
La notion de « récidive » est également limitée à la catégorie précitée. Il y a récidive uniquement si l'intéressé cumule une condamnation, intervenue dans les dix dernières années, à une peine correctionnelle de trois ans ou plus, et ce pour une liste limitée d'infractions, avec une condamnation à trente ans de prison ou plus. Par conséquent, si une personne est condamnée à une peine correctionnelle de trois ans ou plus et ensuite à une peine de vingt-cinq ans, elle ne se trouve pas en situation de récidive. Cela est à tout le moins illogique et révélateur d'une législation particulièrement spécieuse et confuse qui augmente le risque de vices de procédure.
Même dans les cas extrêmement rares de récidive criminelle, il subsiste une perspective de libération. La possibilité d'une libération après vingt-trois ans de prison reste un droit inaltérable pour les assassins récidivistes, sauf contre-indications exceptionnelles. Dutroux, qui n'entre même pas dans cette catégorie, pourrait déjà être libéré après dix-neuf ans de prison !
La base de la loi Lejeune, à savoir la règle du tiers de la peine, est maintenue pour les peines de trois à vingt-neuf ans. Cela signifie que 97 % des condamnés sont soumis à la même législation laxiste qui est unique en Europe. La situation actuelle est loin d'être idéale: la société ne l'accepte pas et, surtout, les juges pénaux sont obligés d'en tenir compte. Alors que dans les années 80, la majorité des condamnés devaient purger la totalité de leur peine, la surpopulation carcérale a entraîné la libération anticipée de certains détenus. La magistrature a réagi en prononçant systématiquement des peines plus lourdes. Moins les peines seront exécutées, plus la magistrature prononcera des peines sévères. Pour des délits qui auraient normalement été punis d'une peine d'emprisonnement de moins de trois ans, on a systématiquement prononcé une peine de plus de trois ans. Le système est donc perfide, si bien que l'on ne sait plus si la peine est juste et proportionnée aux faits. En effet, certains juges tiennent compte de l'éventualité d'une libération après un tiers de la peine, et d'autres non. On aboutit ainsi à une situation confuse et injuste.
Le centre de gravité en matière de sanction, situé actuellement au niveau du gouvernement et du tribunal de l'application des peines, doit être déplacé vers le juge de première ligne qui doit avoir prise sur la peine. Le juge pénal devrait, à tout le moins, pouvoir imposer une partie fixe incompressible et, le cas échéant, une partie variable sur laquelle le tribunal de l'application des peines peut se prononcer. En réalité, l'intervenant souhaite seulement donner suite à la pétition déposée en son temps.
La loi à l'examen n'est rien de plus qu'un leurre et une façade.
La sécurité juridique est également un élément important. Il est nécessaire que la société et les victimes sachent qu'une partie considérable de la peine est effectivement purgée. Aujourd'hui, les victimes sont les dupes du système: une fois que l'auteur a purgé un tiers de sa peine, elles revivent l'enfer qu'elles ont connu quelques années auparavant.
Actuellement, l'autorité du juge pénal est sapée à tous les égards. Beaucoup trop de peines sont exécutées pour la forme, voire pas du tout.
Par ailleurs, on accorde le congé pénitentiaire plus généreusement qu'auparavant, ce sur quoi le tribunal de l'application des peines n'a pas son mot à dire, et le bracelet électronique vide la sanction de sa substance.
L'intervenant critique aussi le fonctionnement proprement dit des tribunaux de l'application des peines. À l'heure actuelle, il s'apparente à un carrousel où les victimes sont informées, chaque année, de la possibilité que le condamné soit libéré. Cela devient un calvaire pour les victimes qui doivent sans cesse répéter leurs arguments pour justifier la nécessité de maintenir l'intéressé en prison. Les rôles sont inversés. La victime se sentira, pour ainsi dire, coupable de plaider chaque fois contre une libération conditionnelle. L'auteur est victimisé et la victime culpabilise. Voilà toute la perversité du système.
On modifie légèrement ce système en portant le délai de douze à dix-huit mois. Le tribunal de l'application des peines peut déterminer lui-même dans combien de mois le condamné peut se représenter, au maximum dans dix-huit mois. Ce délai de dix-huit mois est trop court pour de grands criminels comme Dutroux, car il recrée toujours une insécurité inacceptable pour les victimes.
Les condamnés bénéficient, eux, de la sécurité juridique. En effet, la possibilité d'une libération après un tiers de la peine est pour eux un droit inaltérable, sauf pour ceux qui sont condamnés à la perpétuité ou à trente ans d'emprisonnement.
L'intervenant insiste pour que l'on analyse les procédures appliquées chez nos voisins, où il est possible, dans des cas extrêmement graves, de maintenir une personne en détention à perpétuité ou pour une très longue période. Aux Pays-Bas, par exemple, la perpétuité signifie effectivement la perpétuité. L'intervenant renvoie à sa proposition de loi qui vise à instaurer pareil système.
Enfin, l'intervenant a encore une série de questions à poser.
On peut lire à la page 8 du rapport de la Chambre (doc. Chambre, nº 53-2603/4) que les tribunaux de l'application des peines sont plus sévères que le gouvernement ne l'était jadis, ce qui ne paraît pas illogique, étant donné que la politique de libération était toujours plus laxiste et quasiment un automatisme.
Une comparaison a-t-elle déjà été faite entre la législation en vigueur à l'époque des commissions de libération conditionnelle et celle appliquée par les tribunaux de l'application des peines ?
La grande différence entre la législation relative aux commissions de libération conditionnelle et celle relative aux tribunaux de l'application des peines est que la libération conditionnelle est devenue un droit établi. Cela s'est-il traduit par un assouplissement ou par un durcissement ?
M. Laeremans demande que l'étude de l'Institut national de criminalistique et de criminologie soit rendue accessible.
L'intervenant souhaite en outre savoir combien de personnes sont concernées. Le chiffre de 365 peut-il être précisé ? Combien de personnes condamnées à une peine de trente ans et combien de personnes condamnées à une peine à perpétuité sont-elles actuellement en prison ?
Quant à la récidive, combien y a-t-il de cas de « crime sur crime » et combien y a-t-il de cas de « crime sur délit » ? Et dans combien de cas y a-t-il une mise à disposition ? Est-il exact que seulement treize personnes sont dans ce cas, ce qui signifie qu'un tribunal de l'application des peines étendu composé de cinq magistrats ne s'appliquerait qu'à treize personnes ? Le chiffre avancé par le Conseil supérieur de la Justice peut-il être confirmé ?
Combien de personnes ont-elles été condamnées, sur base annuelle, à une peine de trente ans ou à une peine à perpétuité au cours des dernières années ?
M. Laeremans demande également pourquoi une distinction est faite entre le délai applicable en cas de récidive de « crime sur délit » et celui applicable en cas de « crime sur crime ». Pourquoi un délai de dix-neuf ans dans un cas et un délai de vingt-trois ans dans l'autre ? Pourquoi ne pas tout convertir à vingt-trois ans ? Pourquoi dix-neuf et pas vingt, étant donné que vingt correspond à deux tiers de trente ?
L'intervenant souhaite en outre savoir pourquoi l'on emploie une énumération d'infractions ou parfois des parties d'articles. Cela ne rend-t-il pas le système désespérément complexe et confus ? Il demande également pourquoi il n'a pas été donné suite à la proposition du Conseil supérieur de la Justice de prolonger encore le délai d'épreuve jusqu'à la fin de la durée de la peine, ce qui lui semble logique.
Une autre question concerne la règle des dix-huit mois. Pourquoi la possibilité n'est-elle pas étendue à trois ans dans des cas extrêmes (cf. Dutroux) ?
M. Laeremans demande quelles sont les conséquences de l'ajout de deux juges correctionnels pour la charge de travail des magistrats. De combien d'audiences par an s'agit-il et quel est l'impact au plan financier et en termes de personnel ?
L'intervenant demande à la ministre quels sont ses projets concernant l'extension des tribunaux de l'application des peines. La ministre prend-elle les mesures nécessaires pour la réaliser ou en confie-t-elle la responsabilité à un ministre suivant ?
D'après la ministre, des difficultés budgétaires sont à l'origine du report, mais le coût a-t-il déjà été calculé ? De combien de personnes s'agit-il et quel est le coût supplémentaire ?
Qu'en est-il des victimes; le droit de consulter le dossier leur sera-t-il accordé ? Quelles modifications seront encore effectuées et quand seront-elles une réalité ? Les victimes verront-elles leurs droits étendus au congé pénitentiaire, à la surveillance électronique ou à la détention limitée, ou sont-elles d'ores et déjà impliquées dans ces domaines ?
Enfin, l'intervenant attire l'attention sur le fait que le lieu où siège le tribunal de l'application des peines relève du vaudeville (cf. Dutroux) et implique un coût élevé.
M. Torfs exprime son malaise face au plaidoyer de l'intervenant précédent en faveur d'une répression toujours plus forte. L'intervenant est partisan d'un système démocratique équilibré. L'équilibre des pouvoirs est un élément important. En outre, il importe également, en tant que membre de la majorité, de s'en tenir au contenu de l'accord de gouvernement.
L'intervenant souhaite attirer l'attention sur quatre points.
Un premier point concerne le droit d'injonction du ministre de la Justice pour lequel les choses se sont améliorées par rapport à ce qui était prévu dans les textes précédents. L'intervenant rappelle que le Conseil supérieur de la Justice craignait que ce droit d'injonction ne transforme le ministère public en un instrument de gestion du cabinet. Le fait de limiter le droit d'injonction à un droit d'injonction en cassation contre les décisions du tribunal de l'application des peines représente une amélioration à cet égard, en ce sens qu'il s'agit en réalité d'une affaire purement symbolique. En cas de pourvoi en cassation, on se limite en effet à vérifier si la loi a été respectée, sans soumettre toute forme d'opportunité à une évaluation. Par ailleurs, on peut supposer que le ministère public prendra déjà lui-même l'initiative en cas de suspicion de non-respect de la loi. Le droit d'injonction du ministre accorde encore une possibilité supplémentaire mais ne revêt en fait qu'une valeur symbolique.
L'article 151 de la Constitution prévoit clairement que l'intervention du ministre doit rester limitée à des lignes générales de politique; l'obligation d'intenter les poursuites pénales demeure du ressort du ministère public. Les mots « au nom du », tels qu'ils figurent à l'article 40 de la Constitution, désignent une manière donnée de dire le droit mais ne signifient pas que la compétence en question reviendrait au Roi.
L'intervenant se réjouit donc que le droit d'injonction soit de facto resté très limité, ce qui permet de répondre sur le fond aux préoccupations manifestées par certains membres de son groupe et du Conseil supérieur de la Justice.
Le deuxième point concerne le principe des cinq juges. Le Conseil supérieur de la Justice avait également des observations négatives à cet égard, à juste titre selon l'intervenant.
Un nombre inférieur de juges offrirait manifestement des garanties insuffisantes pour une administration correcte de la justice. On est peut-être sceptique à l'égard des assesseurs. Ce sont pourtant des experts dans la discipline concernée. En outre, on se fait en l'espèce une conception bizarre de la décision collégiale. Si on a créé des tribunaux composés d'un nombre impair de personnes, c'est en effet pour permettre à ces dernières de discuter entre elles et de prendre ensuite une décision collégiale à la majorité. Le mécanisme de la décision collégiale est rompu en l'espèce puisque l'on impose l'unanimité. L'on a en effet affaire à cinq individus qui peuvent chacun rendre un jugement. Un individu dont l'avis est différent peut ainsi obtenir gain de cause. Bien qu'il y ait une concertation, il n'est plus question d'une décision collégiale par après. D'un point de vue conceptuel, il s'agit donc en l'occurrence d'une construction juridique très hétérodoxe qui, de surcroît, traduit une certaine méfiance envers les personnes qui doivent rendre une décision dans le type d'affaires visées.
Il convient en outre de renvoyer à la politique globale en matière de justice. Des initiatives sont prises régulièrement en vue d'aboutir à un système de juges uniques. Or, dans la loi en projet, les mesures proposées sont tout à fait à l'opposé. Il faut aussi tenir compte du fait que, pendant qu'ils siègent au tribunal de l'application des peines, ces juges ne peuvent remplir aucune autre táche.
Un troisième point concerne la manière dont on renforce l'application des peines.
En ce qui concerne le concept général, il est effectivement permis de renvoyer à la mise en œuvre de l'accord de gouvernement. L'intervenant déclare ne pas être un fervent partisan du système proposé et estime qu'il convient de prendre garde à une approche répressive qui ne peut être l'unique objectif d'une politique pénale. L'intervenant tient à formuler une série d'observations. Si l'on veut maintenir cette approche, il faut tenir compte de plusieurs facteurs, comme la capacité des prisons et la réintégration du détenu. L'intervenant reconnaît que l'accent a été mis trop longtemps sur l'auteur, y compris en criminologie. Il renvoie à la doctrine des années soixante, de Hulsman et Hoefnagels par exemple, qui traitait quasi exclusivement de l'auteur, tandis que la victime était reléguée en marge du dossier. Par ailleurs, on s'engage actuellement dans une direction totalement différente, alors que presque tout le monde souscrit au principe selon lequel presque chaque condamné devra un jour être réintégré dans la société.
La question se pose de savoir s'il est justifié d'un point de vue social que le détenu doit prendre lui-même l'initiative. Les plus faibles glisseront vraisemblablement une fois de plus à travers les mailles du filet.
Un dernier élément dans l'approche générale est le fait que l'on instaure un système complexe en mettant en place un dispositif péniblement codifié prévoyant une aggravation de la peine après récidive. Cela crée une hausse potentielle du nombre de fautes de procédure, qui vont conduire à une libération, ce que la société ne veut certainement pas.
L'intervenant donne un exemple. Le fait qu'une première peine est un emprisonnement de quinze ans ou une réclusion de quinze ans a une très grande importance. Qui comprendra quelles en sont les conséquences en cas d'une éventuelle récidive constatée ultérieurement ? La technicité du droit pénal augmente, ce qui va réduire la transparence pour le citoyen. Il faut être pleinement conscient de ce risque.
L'intervenant renvoie également aux incohérences qui ont été épinglées par le service d'Évaluation de la législation du Sénat. Il semble en tout cas indiqué de compléter à chaque fois les articles 25, § 2, d), et 26, § 2, d), en projet, par une référence:
— aux crimes non correctionnalisables susceptibles de causer de grandes souffrances;
— aux crimes susceptibles de causer une grave souffrance et qui sont établis par les lois pénales spéciales.
Le service d'Évaluation de la législation fait remarquer ce qui suit:
« Observation générale
1. Introduction
L'article 25, § 2, d), en projet prévoit qu'un condamné doit purger dix-neuf ans de sa peine s'il a été condamné à une peine privative de liberté de trente ans ou à une peine privative de liberté à perpétuité, alors qu'il avait déjà été condamné précédemment à une peine correctionnelle d'au moins trois ans d'emprisonnement.
Il n'est toutefois pas question de toutes les condamnations à une peine correctionnelle d'au moins trois ans d'emprisonnement, mais uniquement des condamnations pour les faits visés dans un des articles énumérés à l'article 25, § 2, d). Il s'agit d'une longue liste d'articles du Code pénal.
La question qui se pose est de savoir si cette liste peut résister à un contrôle de conformité au principe d'égalité. La Cour constitutionnelle a certes déjà jugé à plusieurs reprises qu'il revient en principe au législateur de fixer le degré de sévérité de la peine (et donc implicitement la sévérité de ses conséquences pour la libération conditionnelle). Mais la Cour peut déterminer si le choix du législateur contient une incohérence telle qu'elle aboutit à une différence de traitement manifestement déraisonnable pour des infractions comparables (Cour constitutionnelle, 1er décembre 2011, nº 181/2011, B.10).
À cet égard, deux catégories d'infractions posent question:
— les crimes non correctionnalisables pour lesquels la cour d'assises prononce une peine correctionnelle;
— les crimes visés dans les lois spéciales.
L'observation générale est élaborée à la lumière de l'article 25, § 2, d), mais s'applique dans la même mesure à l'article 26, § 2, d).
2. Les crimes non correctionnalisables pour lesquels la cour d'assises prononce une peine correctionnelle d'emprisonnement
a) L'article 25, § 2, d), implique que, pour pouvoir bénéficier d'une libération conditionnelle, un condamné doit avoir subi dix-neuf ans de sa peine s'il a été condamné à une peine privative de liberté de trente ans ou à une peine privative de liberté à perpétuité, après une condamnation à une peine correctionnelle d'au moins trois ans d'emprisonnement. La peine correctionnelle d'emprisonnement doit se rapporter à des faits qui relèvent d'au moins un des articles énumérés dans la disposition en question. Il s'agit de « faits pour lesquels une peine privative de liberté d'au moins trois ans peut être imposée et qui sont de nature à causer intentionnellement de grandes souffrances ou des atteintes graves à l'intégrité physique ou à la santé physique ou mentale » (voir exposé des motifs, doc. Chambre, 2012-2013, nº 53-2603/1, p. 8; déclaration de la ministre de la Justice, doc. Chambre, 2012-2013, nº 53-2603/4, p. 31).
Force est toutefois de constater que les articles énumérés à l'article 25, § 2, d), ne reprennent pas tous les faits répondant à cette définition. Il manque notamment les éléments suivants (les exemples cités se rapportent chaque fois à des faits qui sont de nature à causer intentionnellement de grandes souffrances ou des atteintes graves à l'intégrité physique ou à la santé physique ou mentale):
— article 376, alinéa 1er (viol ou attentat à la pudeur ayant entraîné la mort);
— article 475 (meurtre commis pour faciliter le vol ou l'extorsion);
— article 532 (meurtre commis pour faciliter la destruction ou le dégát).
Lors de la discussion en commission de la Chambre, on a justifié l'absence de l'article 475 en arguant que l'infraction visée n'est pas correctionnalisable (doc. Chambre, 2012-2013, nº 53-2603/4, p. 67).
Les infractions visées à l'article 376, alinéa 1er, et à l'article 532, ne sont pas non plus correctionnalisables, ce qui peut expliquer le fait qu'elles ne soient pas non plus mentionnées.
Or, la liste figurant à l'article 25, § 2, d), renvoie aussi à différentes infractions qui ne sont pas non plus correctionnalisables:
— article 136quinquies (infractions terroristes);
— article 138, § 1er, 9 et 10 (infractions terroristes);
— article 394 (assassinat);
— article 395 (parricide);
— article 397 (empoisonnement);
— article 405quater, 1º (par suite de la modification légale du 14 janvier 2013);
— article 417ter, alinéa 3 (torture commise envers un mineur ou torture ayant entraîné la mort);
— article 518, alinéa 3 (incendie ayant entraîné la mort).
On n'aperçoit mal pourquoi certains crimes non correctionnalisables figurent dans la liste, et d'autres pas. Le législateur devrait tendre à une plus grande uniformité.
b) Mais la question qui se pose surtout est de savoir s'il ne faudrait pas inclure dans la liste visée à l'article 25, § 2, d), tous les crimes non correctionnalisables pouvant causer de grandes souffrances. En effet, l'impossibilité de correctionnaliser un crime tient uniquement au fait que le crime en question ne peut pas être correctionnalisé par la juridiction d'instruction ni ne peut être porté devant le juge correctionnel par citation directe du ministère public. La cour d'assises a néanmoins la faculté de correctionnaliser de tels crimes. À raison de circonstances atténuantes, elle peut, pour tous les crimes — y compris les crimes non correctionnalisables — infliger une peine correctionnelle d'emprisonnement de trois ans au moins. La durée maximale de la peine correctionnelle d'emprisonnement pour les crimes correctionnalisés dépend du taux de la peine applicable au crime en question et peut aller jusqu'à vingt ans (article 25 du Code pénal).
La Cour peut d'ailleurs aussi correctionnaliser des crimes non correctionnalisables, après admission d'une cause d'excuse atténuante.
Il s'agit bien, dans ces cas, de peines correctionnelles et non de peines criminelles (voir J. Meese, De duur van het strafproces, Gand, Larcier, 2006, p. 99). Même lorsque la cour d'assises inflige une peine correctionnelle de vingt ans d'emprisonnement, il ne s'agit pas d'une peine criminelle. L'article 25, § 2, e), qui fixe un délai de vingt-trois ans pour les cas où une personne est condamnée à une peine privative de liberté de trente ans ou à une peine privative de liberté à perpétuité après avoir été condamnée à une peine criminelle, ne trouve dès lors pas à s'appliquer.
En omettant de faire figurer dans la liste établie par l'article 25, § 2, d), (certains) crimes non correctionnalisables pouvant causer de grandes souffrances, le législateur crée une différence de traitement qui semble difficilement justifiable dans de nombreux cas. Voici quelques exemples:
a) Viol ayant entraîné la mort
L'article 376, alinéa 1er, du Code pénal dispose que si le viol ou l'attentat à la pudeur a causé la mort de la personne sur laquelle il a été commis, le coupable sera puni de la réclusion de vingt ans à trente ans. Cet article ne figure pas dans la liste établie par l'article 25, § 2, d).
Après admission de circonstances atténuantes, la cour d'assises peut condamner le coupable à une peine correctionnelle d'emprisonnement de trois à vingt ans. Si l'intéressé est ensuite condamné à une peine privative de liberté à perpétuité ou à une peine privative de liberté de trente ans, l'article 25, § 2, d), ne lui sera pas applicable étant donné que l'article 376, alinéa 1er, ne figure pas dans la liste. L'article 25, § 2, e), ne sera pas non plus applicable à l'intéressé étant donné que celui-ci n'aura pas été condamné à une peine criminelle. L'article 25, § 2, c), trouvera dès lors à s'appliquer, ce qui signifie que le condamné doit subir quinze ans de sa peine.
Par contre, si le viol ou l'attentat à la pudeur n'a pas causé la mort, mais a été précédé de tortures (article 376, alinéa 2) ou a été commis dans le cadre d'un abus de la situation de vulnérabilité dans laquelle se trouvait la victime (article 376, alinéa 3), le condamné doit subir dix-neuf ans de la peine. En effet, ces infractions font partie de la liste établie par l'article 25, § 2, d).
Comment justifie-t-on le fait qu'une personne condamnée, par exemple, à une peine correctionnelle de vingt ans d'emprisonnement pour un viol ayant entraîné la mort puisse, dans l'hypothèse de l'article 25, § 2, être plus rapidement admissible à la libération conditionnelle qu'une personne condamnée à trois ans d'emprionnement pour une autre forme de viol ?
b) Vol avec violence
L'article 475 du Code pénal dispose que le meurtre commis soit pour faciliter le vol ou l'extorsion, soit pour en assurer l'impunité, sera puni de la réclusion à perpétuité. Cet article n'est pas mentionné dans la liste visée à l'article 25, § 2, d).
La cour d'assises peut, après admission de circonstances atténuantes, condamner le coupable à un emprisonnement correctionnel de trois à vingt ans. S'il est condamné par la suite à une peine privative de liberté à perpétuité ou à une peine privative de liberté de trente ans, l'article 25, § 2, d) ne le concerne pas, étant donné que l'article 475 ne figure pas dans la liste. L'article 25, § 2, e), ne s'applique pas non plus, puisque l'intéressé n'a pas été condamné à une peine criminelle. Par conséquent, l'article 25, § 2, c), est d'application, ce qui implique que le condamné devra subir quinze ans de sa peine.
En revanche, si le vol a été commis sans qu'il y ait eu meurtre, mais s'il a été perpétré, par exemple, de nuit et par effraction (article 472), sans autre violence à l'égard de la victime, le condamné devra subir dix-neuf ans de sa peine. En effet, les infractions visées à l'article 473 figurent dans la liste de l'article 25, § 2, d).
Comment justifier cette différence de traitement ?
c) L'attentat contre la vie de l'héritier présomptif de la couronne
L'article 102, alinéa 1er, du Code pénal dispose que l'attentat contre la vie de l'héritier présomptif de la couronne sera puni de la réclusion à perpétuité. En vertu de l'alinéa 2, l'attentat contre sa personne sera puni de la réclusion de vingt ans à trente ans. L'« attentat contre la personne » concerne les coups et blessures graves (A. Chauveau et H. Faustin, Théorie du Code pénal, T. I., Bruxelles, 1837, p. 274). L'article 102, alinéas 1er et 2, n'est pas mentionné dans la liste visée à l'article 25, § 2, d).
La cour d'assises peut, après admission de circonstances atténuantes, condamner le coupable à un emprisonnement correctionnel de trois à vingt ans. S'il est condamné par la suite à une peine privative de liberté à perpétuité ou à une peine privative de liberté de trente ans, l'article 25, § 2, d), ne le concerne pas, étant donné que l'article 102, alinéas 1er et 2, ne figure pas dans la liste. L'article 25, § 2, e), ne s'applique pas non plus puisque l'intéressé n'a pas été condamné à une peine criminelle. Par conséquent, l'article 25, § 2, c), est d'application, ce qui implique que le condamné devra subir quinze ans de sa peine.
L'article 102, alinéa 3, du Code pénal est bien mentionné dans la liste visée à l'article 25, § 2, d). En vertu de cette disposition, l'attentat contre la personne de l'héritier présomptif de la couronne sera puni de la réclusion de quinze ans à vingt ans s'il n'a pas eu pour résultat de porter atteinte à sa liberté et s'il ne lui a causé ni effusion de sang, ni blessure, ni maladie. L'application de l'article 25, § 2, d), implique que le condamné devra, dans ce cas, subir dix-neuf ans de sa peine.
Voilà une nouvelle différence de traitement qui semble difficilement justifiable.
3. Les crimes visés dans les lois pénales spéciales
La liste figurant à l'article 25, § 2, d), en projet, n'énumère que des infractions prévues par le Code pénal. Elle ne mentionne pas d'infractions prévues par des lois spéciales. Pourtant, il arrive également que les lois pénales spéciales portent sur des crimes susceptibles de causer de grandes souffrances.
Il en résulte une différence de traitement qui, dans plusieurs cas, paraît difficilement justifiable. Voici quelques exemples:
a) La liste couvre la traite des êtres humains, mais pas le trafic des êtres humains
La liste visée à l'article 25, § 2, d), en projet, mentionne également les articles 433quinquies à 433duodecies du Code pénal, qui sanctionnent la traite d'êtres humains.
En revanche, la liste ne contient aucune référence aux articles 77bis à 77quinquies de la loi du 15 décembre 1980 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers, qui, eux, concernent les sanctions applicables en cas de trafic d'êtres humains. Il s'agit d'articles pratiquement identiques aux dispositions sur la traite des êtres humains (mais instaurant, il est vrai, une infraction d'un autre type) et qui prescrivent des peines identiques.
b) La liste couvre la prise d'otages, mais pas la piraterie, le détournement d'avion et la mutinerie
La liste visée à l'article 25, § 2, d), en projet, mentionne également l'article 347bis, §§ 2 à 4, du Code pénal. Cet article sanctionne la prise d'otages par des peines de réclusion de vingt ans à trente ans et par la réclusion à perpétuité.
En revanche, la liste ne contient aucune référence à l'article 4 de la loi du 30 décembre 2009 relative à la lutte contre la piraterie maritime. L'infraction de piraterie est sanctionnée par des peines de réclusion de dix ans à quinze ans et par la réclusion à perpétuité. Ainsi, la piraterie est notamment punie de la réclusion de quinze ans à vingt ans si la violence, la menace, la détention ou la déprédation ont causé soit une maladie paraissant incurable, soit une incapacité permanente physique ou psychique, soit la perte complète de l'usage d'un organe, soit une mutilation grave.
La liste ne mentionne pas non plus l'article 30 de la loi du 27 juin 1937 portant révision de la loi du 16 novembre 1919 relative à la réglementation de la navigation aérienne. L'infraction de détournement d'avion est sanctionnée par des peines de réclusion de dix ans à vingt ans et par la réclusion à perpétuité. Est ainsi puni de la réclusion de vingt ans à trente ans, le détournement qui a causé soit une lésion corporelle, soit une maladie paraissant incurable, soit une incapacité permanente de travail personnel, soit la perte de l'usage absolu d'un organe.
La liste ne mentionne pas davantage l'article 34 de la loi du 5 juin 1928 portant révision du Code disciplinaire et pénal pour la marine marchande et la pêche maritime. Cet article sanctionne la mutinerie d'une peine de réclusion de quinze ans à vingt ans ou de vingt ans à trente ans, si la violence ou la menace a causé soit une maladie paraissant incurable, soit une incapacité permanente de travail personnel, soit la perte de l'usage absolu d'un organe, soit une mutilation grave.
Enfin, la liste ne contient aucune référence au crime visé par l'article 7, alinéa 2, de la loi du 12 mars 1858 concernant les crimes et délits qui portent atteinte aux relations internationales. S'ils ont été la cause d'effusion de sang, blessures ou maladie, les coups portés à des agents diplomatiques accrédités près du gouvernement belge sont punis de la réclusion de cinq ans à dix ans.
4. Conclusion
Il semble indiqué de compléter à chaque fois les listes visées aux articles 25, § 2, d), et 26, § 2, d), en projet, par une référence:
— aux crimes non correctionnalisables susceptibles de causer de grandes souffrances;
— aux crimes susceptibles de causer de grandes souffrances qui sont visés par les lois pénales spéciales.
Il semble que le législateur devrait à tout le moins justifier la raison pour laquelle ces crimes ne figurent pas dans les listes établies dans les articles 25 et 26.
Notons également que la formulation exacte des arrêts des Cours d'assises, après l'admission de circonstances ou de causes d'excuse atténuantes, sera encore plus importante à l'avenir. En vue de la libération conditionnelle, la situation sera très différente selon que le coupable est condamné, par exemple, à une peine correctionnelle de dix ans d'emprisonnement ou à une peine de dix ans de réclusion. Dans le premier cas, il pourra — dans les hypothèses visées aux articles 25 et 26 — être libéré après quinze ans et, dans le deuxième cas, après pas moins de vingt-trois ans. »
M. Torfs conclut de la note du service d'Évaluation qu'il faut établir un catalogue complet des condamnations auxquelles le nouveau régime s'applique car il est impossible de donner une définition générale des crimes susceptibles de causer de grandes souffrances physiques. On pourra alors mettre en œuvre une politique cohérente. Si on ne le fait pas, on se retrouvera dans la situation décrite par la Cour constitutionnelle, c'est-à-dire que l'on créera une différence de traitement difficilement justifiable. Toute inégalité de traitement manifeste entre des situations analogues est inadmissible et est susceptible d'être attaquée.
M. Torfs propose dès lors que le gouvernement dépose un amendement en vue de compléter la liste en question. Il appartiendra alors au législateur d'examiner chaque année dans quelle mesure cette liste doit être corrigée.
Le quatrième et dernier point concerne la disposition transitoire. Elle prévoit que la loi sera d'application à l'égard des faits n'ayant encore fait l'objet d'aucun jugement par le tribunal. Cela signifie a contrario que les faits se sont peut-être déjà produits. Or, si l'on interprète correctement l'article 2, alinéa 2, du Code pénal, relatif à la non-rétroactivité de la loi, on devrait remonter au moment où le délit a été commis. Cela signifie que la loi ne sera applicable qu'aux délits qui ont été commis après son entrée en vigueur. Cette interprétation est également celle qui a été retenue par le Conseil d'État et qui est conforme à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme.
L'intervenant renvoie à l'affaire Vinter et autres contre le Royaume-Uni du 17 janvier 2012. À cet égard, la Cour européenne des droits de l'homme considère que l'exécution des peines n'a en principe aucun lien direct avec la non-rétroactivité mais que ce n'est pas le cas lorsque cette exécution est susceptible d'avoir une influence sur le taux qui sera de facto conféré à la peine. Il est faux de dire que, d'un point de vue technique, la nouvelle législation modifiera la fixation de la peine, mais, dans les faits, ce sera bel et bien le cas. La peine effective que la personne condamnée purgera sera modifiée par la nouvelle législation et pourra éventuellement être allongée. On est donc confronté à une modification du degré de la peine.
L'intervenant estime dès lors qu'il faut adapter la loi de manière que le mécanisme proposé ne puisse être appliqué qu'aux infractions commises après l'entrée en vigueur de la loi proposée. Par mécanisme, on entend aussi la ligne qui est suivie depuis la première infraction, pour la récidive et l'exécution de la peine. À défaut, les arguments ne manqueront pas pour assigner la Belgique devant la Cour européenne des droits de l'homme, et les procédures auraient des chances d'aboutir vu la jurisprudence dominante. Il appartient au législateur d'éviter pareille situation et de veiller au maintien de l'État de droit démocratique.
M. Laeremans demande si cela implique que la mesure prévoyant l'élargissement du tribunal de l'application des peines à c magistrats ne s'appliquera elle aussi qu'aux nouveaux faits délictueux commis.
M. Torfs répond qu'il y a lieu de faire une distinction entre la procédure technique, d'une part, et l'aggravation de la peine, d'autre part. Un avocat pourrait très bien faire valoir que l'élargissement du tribunal de l'application des peines complique la libération conditionnelle, mais c'est loin d'être certain.
M. Mahoux pense également que le projet de loi à l'examen ne modifie pas la peine. On ne modifie pas non plus, de manière automatique, l'application de la peine. Par contre, le texte établit une procédure différente et modifie les conditions d'octroi d'une libération conditionnelle. Il faut apporter une réponse claire aux questions soulevées par M. Torfs pour éviter des recours devant la Cour européenne des droits de l'homme.
Mme Faes considère que le projet de loi à l'examen est en quelque sorte une motion de méfiance à l'égard des tribunaux de l'application des peines.
L'intervenante a l'impression que la ministre souhaite supprimer ces tribunaux.
Au départ, l'idée était que le tribunal de l'application des peines ne puisse statuer que sur la base d'avis conformes du directeur de la prison et du ministère public. La ministre a heureusement fait marche arrière à la suite des sévères critiques émises par le Conseil d'État.
Il y a également la question du report à 2015 de l'intervention du juge de l'application des peines en ce qui concerne les peines de moins de trois ans. L'intervenante rappelle également la promesse de la ministre de reconsidérer le rôle du juge de l'application des peines.
À cela s'ajoute la question de l'adjonction de juges correctionnels à un tribunal de l'application des peines déjà bien fourni, ce qui montre clairement que la ministre ne fait pas confiance au tribunal de l'application des peines sous sa forme actuelle.
La ministre supprime en outre tout mécanisme de contrôle concernant la manière dont le directeur de la prison et le ministère public respectent les délais.
L'intervenante réitère par ailleurs sa demande de pouvoir disposer de chiffres concrets. On est ici confronté à une politique de réaction « à chaud » et à un « bricolage » de textes.
La politique d'effet d'annonce sur le renforcement des conditions de la libération conditionnelle ne se traduit, dans les faits, que par quelques « mesurettes ».
La ministre se limite à la catégorie des condamnés à une peine de réclusion de trente ans ou plus. Ce choix semble étrange: estimons-nous qu'une condamnation à vingt-neuf ans de réclusion pour abus sexuels commis sur un enfant serait moins grave ? Est-ce là le message que la ministre souhaite faire passer ?
En outre, la sélection opérée en l'espèce est pour le moins bizarre, puisque la ministre ne retient que certaines infractions.
La manière dont les projets en discussion ont été bricolés montre qu'ils sont le fruit d'une politique de réaction « à chaud ». La ministre ne fait qu'alourdir et ralentir les procédures. Au lieu d'opter pour une justice efficace, elle procède à de petits changements marginaux.
Au départ, le choix des infractions susceptibles de donner lieu à récidive était aussi bizarre. Ainsi, la prostitution des enfants, la pédopornographie ou l'enlèvement de mineurs, par exemple, ne figuraient pas dans le texte. Confuse, la ministre n'a comblé cette lacune qu'après que les collègues du groupe N-VA à la Chambre aient attiré son attention sur ce point.
Ce qui manque une fois de plus, c'est une vision claire de la politique pénale à mener. Que voulons-nous pour notre droit pénal ? Quelles sont les peines et les mesures qui fonctionnent ? Lesquelles ne fonctionnent pas ? Comment va-t-on aborder le problème des criminels multirécidivistes et de la récidive ? Le texte reste muet à ce sujet; encore une fois, vitesse et précipitation sont les mots d'ordre.
Il n'est même pas question d'une évaluation sérieuse du fonctionnement du tribunal de l'application des peines. La ministre ne fournit aucun chiffre. Combien de détenus condamnés purgent effectivement une peine de plus de trente ans ? Et combien d'entre eux relèvent du champ d'application de la nouvelle définition, telle que formulée par la ministre, de la condamnation à trente ans et plus, de la condamnation antérieure à une peine correctionnelle pour certains faits graves ou de la mise à la disposition du tribunal de l'application des peines ?
Seuls quelques chiffres partiels ont été communiqués. L'intervenante renvoie à l'avis du Conseil supérieur de la Justice selon lequel la dernière catégorie citée concernerait trente personnes. Le CSJ s'est basé sur les chiffres de l'administration pénitentiaire.
Une autre réflexion concerne le rôle des victimes, absent dans le texte.
La ministre avait pourtant déclaré ce qui suit, le 19 août 2012, dans un entretien au Standaard:
(traduction) « Le fait d'associer dès le début les victimes à chaque étape de la procédure préalable à la décision de libérer quelqu'un sous condition ou non, permet de créer une assise plus large et de dissiper plus rapidement les interrogations et les imprécisions. Aujourd'hui, les victimes restent souvent beaucoup trop longtemps dans l'ignorance, ce qui génère un climat de méfiance. »
La ministre a également promis d'examiner comment l'on pourrait étendre la portée de la loi de telle manière que le tribunal de l'application des peines ait non seulement la possibilité mais aussi l'obligation d'informer les victimes, en tout cas en ce qui concerne les conditions imposées à la personne condamnée dans le cadre de la libération conditionnelle.
Interrogée à la Chambre, la ministre a répondu qu'elle déposerait un projet en la matière avant l'été.
L'intervenante ne souhaite toutefois pas attendre jusque là et déposera donc des amendements.
Enfin, l'intervenante évoque la kyrielle d'avis et de commentaires négatifs émanant des acteurs de terrain, qui montrent à quel point il est nécessaire d'organiser des auditions. Malheureusement, la commission a rejeté la demande d'auditions.
L'intervenante plaide en faveur d'une approche globale de la libération conditionnelle. Elle va résumer le contenu des amendements qui seront déposés.
La N-VA prône une approche globale en matière de libération conditionnelle et estime que l'approche fragmentaire proposée par la ministre n'est pas la solution.
Tout d'abord, il est nécessaire de mieux informer la victime et la société.
Il y a lieu de renforcer le rôle de la victime dans la procédure de libération conditionnelle. La victime doit être informée à l'avance des conditions qui pourraient être imposées dans son intérêt, afin qu'elle puisse mieux se préparer à l'audience du tribunal de l'application des peines.
Le juge pénal doit aussi informer immédiatement les parties quant à la durée de la peine que le condamné devra purger effectivement avant de pouvoir entrer en ligne de compte pour les différentes modalités d'exécution de la peine. Cela signifie que pour donner cette information, le juge devra tenir compte des condamnations antérieures et de la durée d'une éventuelle détention préventive.
Enfin, la N-VA veut améliorer la communication de la justice. À cet effet, les tribunaux disposeront, dans les limites de leur indépendance, davantage d'instruments pour communiquer avec la presse. En premier lieu, le rôle du juge de presse sera revalorisé. Dans les dossiers socialement sensibles, le président du tribunal ou le juge de presse devra publier un communiqué de presse expliquant le jugement ou l'arrêt en des termes simples. En outre, le président ou le juge de presse aura la possibilité d'organiser une conférence de presse. Enfin, tous les jugements et arrêts devront désormais être publiés sur Internet.
L'intervenante estime ensuite qu'il faut remédier à la lacune législative qui a permis à Michèle Martin, pourtant récidiviste, de bénéficier d'une sortie de prison anticipée.
Le nouveau projet de loi ne règle toujours pas à suffisance le problème qui réside en ce qu'une personne condamnée d'abord par un tribunal correctionnel, puis par une cour d'assises, n'est pas considérée comme récidiviste en vertu de la loi. Par conséquent, ce criminel peut toujours être libéré après avoir purgé un tiers de sa peine, et non pas deux tiers comme cela devrait être le cas en vertu des règles actuelles. La ministre ne règle pas ce problème dans tous les cas et ne tient donc pas sa promesse.
Il importe également d'évaluer le fonctionnement des tribunaux de l'application des peines.
Les tribunaux de l'application des peines ont vu le jour il y a cinq ans. Ils ont fait du bon travail, mais peuvent encore mieux faire, comme l'ont dit eux-mêmes les juges de ces tribunaux. Il est maintenant temps de procéder à une évaluation. Les affaires Amrani et Martin nous forcent à débattre de ce sujet. Il faut saisir l'occasion, non pas pour se lancer dans une politique de réaction à chaud, mais pour engager un vrai débat débouchant sur une solution efficace. Celui-ci doit cependant être mené suivant un calendrier strict.
La N-VA ne plaide pas pour la suppression de la libération conditionnelle, mais pour le durcissement des conditions.
Afin d'alimenter le débat, la N-VA recommande un durcissement général de la libération conditionnelle, laquelle ne serait plus accordée qu'après trois cinquièmes de la peine (au lieu d'un tiers) ou après trois quarts de la peine en cas de récidive.
La N-VA n'est pas favorable au durcissement sélectif proposé par le gouvernement, qui concernerait uniquement les personnes condamnées à trente ans de réclusion pour un délit grave avec violences. Le projet à l'examen ne fait que compliquer les règles. En outre, certains cas graves risquent à nouveau d'échapper à l'application de cette mesure. Prenons le cas d'une personne condamnée à vingt-neuf ans d'emprisonnement. Est-ce moins grave ? Ce cas ne justifie-t-il pas, lui aussi, une application plus sévère de la libération conditionnelle ? La N-VA pense que oui.
M. Mahoux rappelle sa question sur l'application dans le temps du nouveau régime de libération conditionnelle. À partir de quel moment va-t-on suivre la nouvelle procédure ? Il faut en effet éviter des recours devant la Cour européenne des droits de l'homme en raison d'une inégalité de traitement.
Réponse de la ministre et discussion
Interrogée par Mme Khattabi sur la raison pour laquelle la loi Lejeune doit être réformée, la ministre répond que les textes à l'examen visent à exécuter l'accord de gouvernement. Dès 2003, on avait signalé que la législation présentait un hiatus entre le taux de la peine infligée à un condamné par le juge du fond et le moment auquel la libération conditionnelle peut effectivement être demandée. Des études de droit comparé montrent également que le taux des peines prononcées en Belgique est plutôt élevé, précisément parce que les juges tiennent compte du fait qu'une libération conditionnelle peut être demandée après un tiers de la peine. C'est pour combler partiellement cet hiatus entre le taux de la peine et la durée d'emprisonnement effectif que le gouvernement a émis explicitement le souhait de réformer la loi Lejeune. Cette volonté de réforme a été formulée dès 2003 dans l'accord de gouvernement.
La ministre souligne une nouveauté, à savoir que l'intéressé doit prendre lui-même l'initiative de saisir le tribunal de l'application des peines pour que son dossier soit examiné. Jusqu'à présent, le dossier était présenté chaque année, même si l'intéressé ne sollicitait pas lui-même une libération conditionnelle. Cela constituait une expérience douloureuse pour de nombreuses victimes et un surcroît de travail pour le tribunal de l'application des peines.
Pour ce qui est de l'extension des effectifs du tribunal de l'application des peines de trois à cinq juges, la ministre souligne que les deux juges qui sont ajoutés sont des juges correctionnels experts en fixation de la peine. Il n'est donc nullement question d'une quelconque motion de méfiance; il s'agit seulement de renforcer l'expertise des tribunaux de l'application des peines pour les condamnés aux peines les plus lourdes. Il est donc logique que l'unanimité soit requise pour ces condamnés. Il est vrai que le projet initial exigeait que des avis conformes soient rendus par le ministère public et le directeur de la prison. Mais à la suite de l'avis du Conseil d'État, le choix s'est porté sur un élargissement du tribunal de l'application des peines.
Le directeur de la prison doit informer le condamné de l'existence d'une nouvelle procédure. C'est la raison pour laquelle une disposition transitoire pour une durée de six mois a été instaurée par voie d'amendement déposé à la Chambre. La nouvelle procédure sera applicable aux condamnés qui, six mois après l'entrée en vigueur de la loi, se trouvent dans les conditions de temps requises pour la libération conditionnelle. Les informations concernant la nouvelle procédure seront évidemment communiquées par l'intermédiaire du directeur de la prison, mais aussi au moyen de brochures et par l'avocat du condamné. Toutes les procédures en cours au moment de l'entrée en vigueur de la loi tombent sous le coup de l'application des règles existantes. Des dispositions transitoires sont également prévues pour les jugements du tribunal de l'application des peines fixant la date à laquelle le directeur doit rendre un nouvel avis.
La ministre évoque l'historique de la loi Lejeune, dont l'objectif était de permettre la réinsertion progressive des condamnés dans la société. C'est la première fois que la fraction (un tiers) de la peine est adaptée, et ce afin — comme cela a été dit — de réduire le hiatus entre le taux de la peine prononcée par le juge du fond et le moment à partir duquel le condamné peut demander sa libération conditionnelle.
La ministre reconnaît avoir fait référence à une étude de l'INCC concernant les tribunaux de l'application des peines (De strafuitvoeringsrechtbanken en de voorwaardelijke invrijheidstelling — enkele empirische gegevens over de toepassing van voorwaardelijke invrijheidstelling tegen het licht van een steeds toenemende gevangenispopulatie en de roep om een strengere strafuitvoering — Eric Maes et Carrol Tange), d'où il ressort que le pouvoir exécutif a rejeté 10 % des dossiers alors que les tribunaux de l'application des peines en rejettent 40 %.
Actuellement, trois cent soixante-cinq détenus remplissent théoriquement les conditions d'application de la libération conditionnelle. Ce nombre est certes limité, mais l'impact qu'aura la législation à l'examen dans le futur est difficilement prévisible. Si la législation est adaptée en reculant le moment où la libération conditionnelle peut être demandée, il se pourrait que le juge du fond en tienne compte au moment de prononcer la peine de base.
Plusieurs membres ont fait allusion au fait que la réforme ne s'appliquerait pas à une personne qui a été condamnée à vingt-neuf ans de réclusion. L'expérience montre cependant que les peines situées entre vingt-cinq et trente ans de prison sont relativement peu nombreuses dans la pratique. Soit le juge indépendant prononce une peine d'une durée inférieure à vingt-cinq ans, soit il prononce une peine de trente ans ou la réclusion à perpétuité. L'option des peines de trente ans est donc un choix politique logique.
La ministre n'est pas étonnée que le Vlaams Belang juge l'impact de la réforme trop marginal, car pour ce groupe politique, une libération anticipée est toujours inappropriée. La ministre estime, quant à elle, que la perspective d'une libération anticipée à condition de disposer d'un dossier de réinsertion solide est un droit fondamental. Les pays voisins connaissent d'ailleurs aussi des formules de libération anticipée et ils ont, eux aussi, renforcé leur législation en la matière au cours des dernières années.
M. Laeremans fait remarquer que la libération après un tiers de la peine apliquée en Belgique est un cas unique.
La ministre répond qu'il est indéniable que le texte à l'examen renforce les conditions applicables — et ce pour la première fois depuis cent vingt-cinq ans — pour les cas les plus graves et conformément à l'accord de gouvernement.
D'autre part, il n'est pas évident de comparer la situation belge avec celle d'autres pays. Outre le fait que les seuils applicables peuvent être différents, la fixation de la peine par le juge du fond diffère souvent très fort d'un pays à l'autre.
En ce qui concerne la remarque de Mme Khattabi sur le fait qu'on passe de la comparution automatique à la demande de comparution, la ministre estime qu'il s'agit là d'une évolution logique. Il est évident que la personne qui souhaite être libérée anticipativement doit elle-même le faire savoir. Il ne faut pas oublier que, dans certains cas, le condamné ne souhaite pas bénéficier d'une libération anticipée; dans ces cas, le tribunal de l'application des peines ne doit pas examiner le dossier. Cela n'est pas seulement une question de charge de travail pour le tribunal de l'application des peines. Ce n'est pas la peine de confronter régulièrement les victimes à une comparution devant le tribunal de l'application des peines, si le condamné se considère lui-même inapte à se réinsérer dans la société.
S'agissant de l'observation faite par le service d'Évaluation de la législation au sujet du retour à une définition générale, la ministre indique que la liste des infractions a été établie à la suite de l'avis du Conseil d'État. Dans le projet de loi initial, on s'était d'ailleurs basé sur une définition générale.
En ce qui concerne la conformité du projet de loi à l'examen avec la jurisprudence européenne et, en particulier, avec l'arrêt Vinter de la Cour européenne des droits de l'homme du 17 janvier 2012, la ministre précise que cet arrêt n'est pas encore définitif, l'affaire étant toujours pendante devant la Grande Chambre.
Par ailleurs, il convient de souligner que les circonstances concrètes de l'affaire Vinter ne sont pas directement transposables dans le cadre du projet de loi et de la mesure de renforcement des conditions temporelles de la libération conditionnelle. L'affaire Vinter s'inscrit dans un contexte et un système juridique précis.
Quels étaient les faits ? En Angleterre et au Pays de Galles, le meurtre est obligatoirement puni de la réclusion à perpétuité. Avant 2003, le ministre de l'Intérieur était habilité à fixer la période minimale d'emprisonnement (« tariff ») que le détenu aurait à purger avant de pouvoir bénéficier d'une libération conditionnelle anticipée. Concrètement, cela signifiait qu'il ne pouvait être libéré qu'en vertu d'une espèce de « prérogative de gráce » que le ministre de l'Intérieur pouvait exercer pour des motifs humanitaires.
En 2003, le système a été modifié et la compétence de fixer la partie incompressible de la réclusion à perpétuité a été attribuée au juge du fond. Tous les condamnés à la perpétuité dont la période punitive avait été fixée par le ministre ont pu saisir la High Court aux fins du réexamen de cette période.
Deux des requérants ont fait l'objet d'une ordonnance les condamnant à la réclusion à perpétuité — ils n'étaient donc libérables que sur décision du ministre de l'Intérieur — et revue par la High Court après l'entrée en vigueur de la nouvelle loi en 2003.
Le requérant Vinter a été condamné par le juge du fond, en vertu de la nouvelle procédure instaurée en 2003, à la réclusion à perpétuité assortie d'une période minimale d'emprisonnement.
La principale question des trois requérants à la Cour européenne des droits de l'homme est de savoir si le principe des peines incompressibles (infligées par le juge du fond) est contraire à l'article 3 de la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH). La Cour européenne considère que le système des peines incompressibles en vigueur en Angleterre et au Pays de Galles n'entraîne aucune violation de l'article 3 de la CEDH.
Les deuxième et troisième requérants, dont l'affaire a été portée devant la High Court, invoquent par ailleurs une violation de l'article 7 de la CEDH en ce que les ordonnances les condamnant à la réclusion à perpétuité n'ont pas été prononcées par le juge du fond et que, lors de l'examen des décisions du ministre, la High Court a pris des ordonnances de réclusion à perpétuité en se basant sur un régime de peine plus sévère que celui en vigueur au moment de leur condamnation.
L'arrêt Vinter porte donc, en fait, non pas sur l'exécution de la peine en soi, mais sur la fixation de la peine; il y va en l'occurrence de la partie incompressible de la peine prononcée par le juge du fond, partie qui peut être revue par un autre juge à un moment déterminé; c'est donc la révision de cette composante de la peine qui est en jeu en l'espèce.
La Cour européenne conclut à l'absence de violation de l'article 7 de la CEDH. Elle observe que la fixation d'une période minimale d'emprisonnement pour une réclusion à perpétuité bénéfice de la protection de l'article 7 de la CEDH, mais qu'en l'espèce, la législation sur laquelle la décision de la High Court se base interdit expressément l'imposition d'une période minimale d'emprisonnement plus longue que celle fixée initialement et que le cadre qui définit la procédure de réexamen devant la High Court offre suffisamment de garanties.
Pour ce qui est de l'exécution de la peine à proprement parler, il faut se référer à l'arrêt Kafkaris contre Chypre, rendu le 12 février 2008 par la Grande Chambre et qui fait toujours autorité.
L'affaire concerne un condamné à la réclusion à perpétuité. Au moment de la condamnation, un règlement pénitentiaire prévoyait que dans la pratique, la durée de l'emprisonnement était limitée à vingt ans. La condamnation fut confirmée définitivement en 1990. Au début de l'exécution de sa peine, le requérant fut informé qu'en vertu du règlement précité, il entrait dans les conditions requises pour pouvoir bénéficier d'une libération conditionnelle à partir de 2002. Mais, en 1992, ce règlement pénitentiaire fut déclaré inconstitutionnel par la Cour suprême et en 1996, une nouvelle loi fut promulguée; elle prévoyait la possibilité d'accorder une « remise de peine » pour bonne conduite, mais elle excluait de ce régime les condamnés à perpétuité. L'intéressé ne bénéficia pas d'une libération à la date qui lui avait été communiquée au début de l'exécution de sa peine. En 2004, toutes les voies de recours internes qu'il avait exercées pour contester la légalité de sa détention étaient épuisées.
La Grande Chambre commence par renvoyer aux principes de son ancienne jurisprudence, comme celle exposée dans l'affaire Welch contre le Royaume-Uni et l'affaire Jamil contre la France.
À cette fin, dans leur jurisprudence la Commission comme la Cour ont établi une distinction entre une mesure constituant en substance une « peine » et une mesure relative à l'« exécution » ou à l'« application » de la « peine ». En conséquence, lorsque la nature et le but d'une mesure concernent la remise d'une peine ou un changement dans le système de libération conditionnelle, cette mesure ne fait pas partie intégrante de la « peine » au sens de l'article 7 (voir, entre autres, Hogben, précitée, Hosein c. Royaume Uni, nº 26293/95, décision de la Commission du 28 février 1996, Grava, précité, § 51, et Uttley, précitée). Cependant, la distinction entre les deux n'est peut-être pas toujours nette en pratique. »
La Cour applique ces principes à l'affaire Kafkaris et affirme ce qui suit:
« 151. Toutefois, pour ce qui est du fait que, le droit pénitentiaire ayant été modifié (paragraphe 58 ci-dessus), le requérant, condamné à la réclusion à perpétuité, ne peut plus prétendre à une remise de peine, la Cour relève que cette question se rapporte à l'exécution de la peine et non à la « peine » imposée à l'intéressé, laquelle demeure celle de l'emprisonnement à vie. Même si le changement apporté à la législation pénitentiaire et aux conditions de libération ont pu rendre l'emprisonnement du requérant en effet plus rigoureux, on ne peut y voir une mesure imposant une « peine » plus forte que celle infligée par la juridiction de jugement (Hogben et Hosein, toutes deux précitées). La Cour rappelle à ce propos que les questions relatives à l'existence, aux modalités d'exécution ainsi qu'aux justifications d'un régime de libération relèvent du pouvoir qu'ont les États membres de décider de leur politique criminelle (Achour, précité, § 44). Partant, il n'y a pas eu violation de l'article 7 de la Convention à cet égard. »
On a donc intégré les précautions requises dans le projet en prévoyant une disposition transitoire et en ne laissant les nouvelles conditions de temps s'appliquer qu'aux condamnations qui auront été coulées en force de chose jugée après l'entrée en vigueur de la loi. Voici ce qu'on peut lire à ce propos dans l'exposé des motifs:
« À l'exception des articles 3 et 5 (désormais 4 et 6), tous les articles du présent projet portent sur des règles de procédure qui seront immédiatement d'application. Les articles 3 et 5, en revanche, augmentent sensiblement pour certaines catégories de condamnations le seuil d'admissibilité pour l'octroi d'une modalité d'exécution de la peine. Étant donné qu'il s'agit d'un alourdissement important pour la situation de détention et les conditions pour le condamné, le gouvernement a décidé que les nouvelles conditions de temps ne seront applicables qu'aux condamnations qui seront prononcées après l'entrée en vigueur de la présente loi. »
Pourquoi ce moment-là ?
Principalement pour des raisons de prévisibilité. En effet, ce n'est qu'à partir du moment où la condamnation est définitive que l'on peut déterminer de quelle catégorie on relève dans l'exécution de la peine: un tiers de la peine, quinze ans, dix-neuf ans ou vingt-trois ans. Tant que la peine n'est pas fixée définitivement, il existe encore une possibilité de la réformer, de sorte que l'on pourrait même encore changer de catégorie durant l'exécution de la peine.
Ce régime transitoire a été soumis pour avis au Conseil d'État.
Dans cet avis, le Conseil d'État renvoie effectivement à la jurisprudence européenne précitée. Celle-ci s'inscrit en effet dans un cadre dont il faut tenir compte, un cadre qui évolue, certes, mais auquel le régime proposé semble répondre actuellement, ainsi qu'on peut le déduire de l'analyse précitée.
Dans la suite de l'avis, à savoir l'examen concret du renforcement des conditions de temps et de leur entrée en vigueur, le Conseil d'État n'indique pas que la logique des auteurs du projet serait contraire à ce cadre européen. Au contraire, il suggère une formulation plus claire, de manière à indiquer sans équivoque que le projet concerne les condamnations « définitives ». Le Conseil d'État conseille en outre, en suivant la logique des auteurs du projet, d'ajouter un article supplémentaire à cette disposition, à savoir l'article 18 (article 16 de l'avant-projet) relatif au délai d'épreuve.
Par ailleurs, plusieurs amendements ont été déposés en ce qui concerne les victimes. La ministre reconnaît que la volonté d'associer plus étroitement les victimes à la procédure est une préoccupation pertinente de la part des différents groupes politiques. Malheureusement, la réflexion sur ce point n'est pas encore très avancée. La question qui se pose est de savoir comment impliquer davantage les victimes sans pour autant leur accorder de facto un droit de veto. Le but ne saurait être de faire en sorte que plus personne ne puisse bénéficier de la libération conditionnelle. Il faut que les victimes soient mieux informées, afin qu'elles n'apprennent pas la décision du tribunal de l'application des peines par les médias. Il ne peut toutefois pas être question d'un droit de veto. Il serait inconcevable de remettre le sort du condamné entre les mains des victimes, alors qu'on a clairement choisi, il y a quelques années, de confier ce rôle à un juge indépendant. La ministre entend déposer à ce sujet, après mûre réflexion, un projet de loi qui permette de respecter les équilibres précaires.
Concernant le droit d'injonction positive, la ministre refuse de mener un débat où l'on aurait l'illusion que ce droit signifie que la ministre décidera elle-même. L'article en question avait été inséré dans le texte parce qu'une incertitude juridique y avait été constatée. Après la création du tribunal de l'application des peines, le ministre conserve un droit d'injonction positive lorsqu'il est question de jugements prononcés dans le cadre de décisions du tribunal de l'application des peines. L'intervenante renvoie au dossier relatif au meurtre de la policière Kitty Van Nieuwenhuizen, dans le cadre duquel un précédent ministre de la Justice avait fait usage de son droit d'injonction positive. Le projet de loi à l'examen vise donc à dissiper le flou juridique. Si débat il y a, il doit être mené de manière correcte et exhaustive. La seule chose dont il est question dans le texte à l'examen, c'est d'un droit d'injonction positive pour le ministre en cas de pourvoi en cassation contre des décisions du tribunal de l'application des peines. À titre personnel, l'intervenante espère que ce droit d'injonction ne devra jamais être utilisé au cours des prochaines années. La ministre tient également à défendre ses prédécesseurs qui ont un jour eu recours à ce droit d'injonction. Ce droit a toujours été utilisé après mûre réflexion.
Mme Faes revient à la remarque de la ministre selon laquelle les juges correctionnels ajoutés seraient des experts en fixation de la peine. Le président du tribunal de l'application des peines n'est-il pas, lui aussi, un juge de première instance ?
On a également avancé à ce propos que les assesseurs pourraient mettre les juges professionnels hors-jeu. L'intervenante demande à la ministre de citer quelques exemples.
Elle maintient que le texte à l'examen ressemble à une motion de méfiance à l'égard du tribunal de l'application des peines.
L'intervenante aimerait avoir des précisions en ce qui concerne le chiffre de trois cent soixante-cinq personnes qui a été avancé. Les personnes qui ont été condamnées par le juge correctionnel y sont-elles incluses ? Qu'en est-il des cas où la cour d'assises procède à la correctionnalisation ? Et quid des personnes qui ont été mises à la disposition du gouvernement ?
Le fait qu'une peine de vingt-neuf ans soit plutôt hypothétique ne change rien en l'espèce. Même une peine de vingt-cinq ans est suffisamment lourde, et les conditions doivent aussi être renforcées dans ce cas.
Mme Khattabi trouve que la ministre ne justifie pas la raison pour laquelle le gouvernement propose de modifier la composition des chambres du tribunal de l'application des peines en y ajoutant deux juges au tribunal correctionnel. Cette mesure laisse planer un doute sur la manière dont le gouvernement apprécie le travail effectué par les tribunaux de l'application des peines dans leur composition actuelle.
La ministre ne justifie pas plus les raisons pour lesquelles le projet prévoit de passer à la règle de l'unanimité entre les membres du tribunal de l'application des peines lorsqu'il prend la décision d'accorder une modalité d'exécution de la peine. Mme Khattabi est convaincue que cette exigence va accentuer les situations de blocage.
Enfin, si elle comprend l'argument avancé pour supprimer l'automaticité des demandes de libération conditionnelle, elle pense qu'il aurait été préférable d'opter pour une formule garantissant mieux les droits des détenus. Il faut en effet être conscient que tous les détenus ne sont pas parfaitement informés des procédures. Ainsi, il serait possible d'adresser systématiquement un courrier aux détenus leur signalant que leur dossier sera examiné par le tribunal de l'application des peines mais qu'ils peuvent renoncer à cette procédure. On maintiendrait de la sorte une forme d'automaticité sans surcharger les tribunaux de l'application des peines de demandes que les détenus ne souhaitent pas.
M. Laeremans se demande quel est l'impact de la législation actuellement. L'extension des effectifs à cinq juges s'applique à tous les cas de condamnation à une peine de trente ans. La règle de l'unanimité n'est applicable que lorsqu'une mise à disposition est prononcée. Le Conseil supérieur de la Justice parle à cet égard de treize cas. Est-ce exact ?
M. Torfs renvoie à sa question concernant la liste des infractions à propos desquelles on pourrait parler ultérieurement de récidive, dans l'optique de l'application de règles plus strictes. Il évoque à cet égard la note du service d'Évaluation de la législation, qui ne suggère pas d'en revenir à une définition vague et générale, d'ailleurs jugée inadéquate par le Conseil d'État. L'on plaide au contraire pour une liste plus exhaustive, et l'intervenant se dit prêt à collaborer de manière constructive à cette initiative.
M. Torfs se dit également disposé à discuter plus en détail du droit d'injonction positive.
L'article 361 du Code d'instruction criminelle tel que proposé dans le projet de loi initial prêtait à une interprétation trop large. Le texte actuel ne parle d'un droit d'injonction qu'en cas de pourvoi en cassation contre des décisions du tribunal de l'application des peines. L'intervenant est convaincu que cette disposition n'aura que peu d'impact. En effet, si le ministère public pense qu'il y a un problème, il introduira lui-même le pourvoi en cassation. Néanmoins, l'intervenant continue de penser qu'il eût été préférable de ne pas prévoir cette exception au principe de la séparation des pouvoirs, quand bien même ses effets seraient très limités.
M. Mahoux est convaincu que le nombre de cas dans lesquels le ministre fera usage de son droit d'injonction seront particulièrement restreints. Il semble en effet évident que le parquet, s'il y a matière à cassation, prendra l'initiative du pourvoi.
L'intervenant relève par ailleurs que la ministre annonce le dépôt d'un texte sur le droit des victimes. En matière de libération conditionnelle, ce qui est fondamental par rapport aux victimes, c'est la détermination des conditions de la libération conditionnelle. Ces conditions ont trait à la vie des victimes par rapport aux personnes condamnées.
M. Mahoux demande que l'on procède à l'avenir à une évaluation du projet de loi pour déterminer avec précision le nombre de personnes concernées, l'effet du nouveau régime sur les peines qui sont prononcées ainsi que sur les décisions prises par les tribunaux de l'application des peines. Il n'est en effet pas exclu que la modification des règles en matière d'exécution des peines ait des conséquences quant aux peines qui sont requises et aux peines prononcées. Une évaluation précise permettra de mieux cerner les conséquences du projet.
Mme Faes pense que plutôt qu'une évaluation ex post, il faut procéder à une évaluation ex ante de la réforme en projet, avant que le Parlement ne modifie les modalités d'exécution des peines.
M. Torfs décèle quelques dangers dans l'interprétation que la ministre donne de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme. On est en effet confronté à des situations nouvelles qui, d'un point de vue technique, ne donnent pas lieu à une aggravation de la peine mais qui entraînent, dans les faits, une répression qui peut être plus lourde. La peine en elle-même n'est pas plus lourde, mais la sanction effective l'est. La question qui se pose est de savoir comment on interprétera cela. Voici ce que dit la Cour européenne des droits de l'homme dans le cadre de l'affaire Kafkaris contre Chypre: « nº 142. La notion de « peine » à l'article 7 possède, comme celles de « droits et obligations de caractère civil » et d'« accusation en matière pénale » à l'article 6, § 1er, de la Convention, une portée autonome. Pour rendre effective la protection offerte par l'article 7, la Cour doit demeurer libre d'aller au-delà des apparences et d'apprécier elle-même si une mesure particulière s'analyse au fond en une « peine » au sens de cette clause (Welch c. Royaume-Uni, arrêt du 9 février 1995, série A nº 307-A, p. 13, § 27, et Jamil c. France, arrêt du 8 juin 1995, série A nº 317-B, p. 27, § 30). Le libellé de l'article 7 § 1, seconde phrase, indique que le point de départ d'où elle peut déterminer si une « peine » a été prononcée, consiste à savoir si la mesure en question a été imposée à la suite d'une condamnation pour une « infraction pénale ». D'autres éléments peuvent être jugés pertinents à cet égard: la nature et le but de la mesure en cause, sa qualification en droit interne, les procédures associées à son adoption et à son exécution, ainsi que sa gravité (Welch, précité, p. 13, § 28, et Jamil, précité, pp. 27-28, § 31). À cette fin, dans leur jurisprudence la Commission comme la Cour ont établi une distinction entre une mesure constituant en substance une « peine » et une mesure relative à l'« exécution » ou à l'« application » de la « peine ». En conséquence, lorsque la nature et le but d'une mesure concernent la remise d'une peine ou un changement dans le système de libération conditionnelle, cette mesure ne fait pas partie intégrante de la « peine » au sens de l'article 7 (voir, entre autres, Hogben, précitée, Hosein c. Royaume-Uni, nº 26293/95, décision de la Commission du 28 février 1996, Grava, précité, § 51, et Uttley, précitée). Cependant, la distinction entre les deux n'est peut-être pas toujours nette en pratique.
La notion de « peine » n'est pas interprétée au sens de la peine formelle, mais bien au sens de l'application concrète de la peine. La même interprétation est défendue dans l'arrêt Gurguciani contre l'Espagne du 15 décembre 2009: « nº 31. Quant à la notion de « peine » au sens de l'article 7, elle possède, comme celles de « droits et obligations de caractère civil » et d'« accusation en matière pénale » à l'article 6, § 1er, de la Convention, une portée autonome. Pour rendre effective la protection offerte par l'article 7, la Cour doit demeurer libre d'aller au-delà des apparences et d'apprécier elle-même si une mesure particulière s'analyse au fond en une « peine » au sens de cette clause (Welch c. Royaume-Uni, 9 février 1995, § 27, série A nº 307 A, et Jamil c. France, 8 juin 1995, § 30, série A nº 317 B). Le libellé de l'article 7, § 1er, seconde phrase, indique que le point de départ de toute appréciation de l'existence d'une « peine » consiste à déterminer si la mesure en question a été imposée à la suite d'une condamnation pour une infraction pénale. D'autres éléments peuvent être jugés pertinents à cet égard: la nature et le but de la mesure en cause, sa qualification en droit interne, les procédures associées à son adoption et à son exécution, ainsi que sa gravité (Welch, précité, § 28, et Jamil, précité, § 31). À cette fin, la Commission comme la Cour ont établi dans leur jurisprudence une distinction entre une mesure constituant en substance une « peine » et une mesure relative à l'« exécution » ou à l'« application » de la « peine ». En conséquence, lorsque la nature et le but d'une mesure concernent la remise d'une peine ou un changement dans le système de libération conditionnelle, cette mesure ne fait pas partie intégrante de la « peine » au sens de l'article 7 (voir, entre autres, Hosein c. Royaume-Uni, nº 262, décision de la Commission du 28 février 1996, et Grava, décision précitée, § 51). Cependant, la distinction entre les deux n'est peut-être pas toujours nette en pratique. »
Il est fait référence ici à l'arrêt Welsh et à l'arrêt Jamil.
La question qui se pose est donc celle de savoir s'il peut être question d'une aggravation de la peine, non pas au sens technique du terme, mais au sens réel.
La ministre ajoute que la cour utilise effectivement toujours le mot « peine ». Pourtant, les textes proprement dits précisent toujours que la peine concerne principalement l'exécution:
« La Cour relève que cette question se rapporte à l'exécution de la peine et non à la peine imposée à l'intéressé laquelle demeure celle de l'emprisonnement à vie. »
Bien que la ministre comprenne l'observation de M. Torfs, elle se réfère à la signification qui est toujours donnée des termes concernés. L'avis du Conseil d'État cite également l'arrêt en question, mais l'explication suit l'interprétation de la ministre.
M. Torfs pense que l'espace a en tout cas été créé. Reste à voir dans quel sens ira la jurisprudence future. Ce n'est qu'à ce moment-là que l'on pourra constater si la solution proposée est bien infaillible.
V. DISCUSSION DES ARTICLES
Article 1er
Pas d'observations.
Article 2
Mme Faes dépose l'amendement nº 4 (doc. Sénat, nº 5-1953/2), qui tend à supprimer cet article. Celui-ci permet d'adjoindre deux juges correctionnels au tribunal de l'application des peines, et témoigne de peu de respect pour le tribunal de l'application des peines actuel.
Article 3
Mme Faes dépose l'amendement nº 5 (doc. Sénat, nº 5-1953/2) dont la portée est identique à celle de l'amendement nº 4 à l'article 2.
Article 4
Mme Faes dépose l'amendement nº 6 (doc. Sénat, nº 5-1953/2), qui tend à renforcer l'octroi de la libération conditionnelle. Pour être admissible à la libération conditionnelle, le condamné devra avoir purgé trois cinquièmes de sa peine d'emprisonnement (au lieu d'un tiers, comme c'est le cas à l'heure actuelle) et, s'il s'agit d'un récidiviste, les trois quarts de sa peine (au lieu des deux tiers). Enfin, les maximums imposés par l'article 25 pour les condamnations à perpétuité sont majorés, afin de maintenir la cohérence du nouveau système. L'intervenante renvoie à la justification de l'amendement.
M. Laeremans dépose l'amendement nº 24 (doc. Sénat, nº 5-1953/2). L'auteur de l'amendement estime que la libération conditionnelle doit être une mesure de faveur et non un droit. De plus, le condamné doit avoir subi au moins la moitié de la peine (au lieu d'un tiers). L'auteur fait ainsi en sorte que les juges tiennent moins compte de la libération conditionnelle lorsqu'ils fixent la peine. S'ils la prennent en considération aujourd'hui, c'est parce que les criminels pourraient sinon bénéficier d'une libération très anticipée.
Enfin, les auteurs de délits très graves, c'est-à-dire les personnes condamnées à une peine privative de liberté de trente ans ou à perpétuité, ne peuvent entrer en ligne de compte pour cette mesure de faveur qu'après avoir purgé les trois quarts de leur peine.
Le gouvernement dépose l'amendement nº 22 (doc. Sénat, nº 5-1953/2) qui vise à modifier l'énumération prévue au d) à l'article 25, § 2, conformément à la remarque du service d'Évaluation de la législation du Sénat en ce qui concerne l'ajout suggéré des infractions.
Article 4/1
M. Laeremans dépose l'amendement nº 45 (doc. Sénat, nº 5-1953/2). Les personnes qui ont été condamnées à la réclusion spéciale à perpétuité ne peuvent prétendre à une libération conditionnelle.
Article 5
Pas d'observations.
Article 6
Mme Faes dépose l'amendement nº 7 (doc. Sénat, nº 5-1953/2). Même si l'auteure du présent amendement estime que les condamnés n'ayant pas la nationalité belge ou ne disposant pas d'un titre de séjour permanent n'ont pas leur place dans les prisons de notre pays, sous l'angle de l'égalité, elle a choisi de renforcer les conditions, comme le prévoit également l'amendement nº 6 à l'article 4. Pour le surplus, elle renvoie à la justification de l'amendement.
M. Laeremans dépose l'amendement nº 25 (doc. Sénat, nº 5-1953/2). Il renvoie à la justification de l'amendement nº 24 à l'article 4.
Le gouvernement dépose l'amendement nº 23 (doc. Sénat, nº 5-1953/2) qui vise à modifier l'énumération prévue au d) à l'article 25, § 2, conformément à la remarque du service d'Évaluation de la législation du Sénat en ce qui concerne l'ajout suggéré des infractions.
Article 6/1
M. Laeremans dépose l'amendement nº 46 (doc. Sénat, nº 5-1903/2) qui vise à compléter l'article 26 de la loi du 17 mai 2006 relative au statut juridique externe des personnes condamnées à une peine privative de liberté par un § 3, rédigé comme suit : « § 3. La mise en liberté provisoire en vue de l'éloignement du territoire ou de la remise ne peut être accordée à une personne qui a été condamnée à la réclusion spéciale à perpétuité. ».
L'auteur estime que les personnes qui ont été condamnées à la réclusion spéciale à perpétuité ne peuvent prétendre à la mise en liberté provisoire en vue de l'éloignement du territoire ou de la remise.
Article 7
Mme Khattabi dépose l'amendement nº 21 qui vise à supprimer cet article. L'intervenante renvoie à l'amendement nº 1 à l'article 8 qui rend cet article superflu.
Article 7/1
M. Laeremans dépose l'amendement nº 26 (doc. Sénat, nº 5-1953/2) qui tend à supprimer l'octroi d'une modalité d'exécution de la peine, par exemple la libération conditionnelle, si le condamné a refusé de collaborer avec les autorités judiciaires pendant l'instruction qui a précédé sa condamnation.
Article 8
Mme Khattabi dépose l'amendement nº 1 (doc. Sénat, nº 5-1953/2).
Cet amendement a pour but de renforcer les garanties au niveau de l'information des condamnés et de leur accès aux procédures de libération lorsqu'ils en remplissent les conditions. En effet, certains condamnés n'ont pas les ressources suffisantes pour introduire seul une demande de libération, voire ne savent ni lire ni écrire. C'est pourquoi, afin que ces condamnés aient accès au même titre que les autres à ces procédures de libération, il est important que le directeur ou les services psycho-sociaux de la prison prennent le temps d'informer les condamnés de vive voix, dans un langage accessible, et qu'ils les accompagnent dans leur démarche de manière concrète, par exemple en les aidant à compléter le formulaire type de demande.
M. Laeremans dépose l'amendement nº 29 (doc. Sénat, nº 5-1953/2). Si, dans les délais prévus par la loi, aucun avis n'est rendu par le directeur de la prison au sujet de la libération conditionnelle ou de la mise en liberté provisoire en vue de l'éloignement du territoire ou de la remise, cet avis est réputé négatif.
Article 9
Mme Khattabi dépose l'amendement nº 2 (doc. Sénat, nº 5-1953/2) qui tend à améliorer la place de la victime dans les procédures devant de tribunal de l'application des peines.
La victime est avisée de ses droits, peut exprimer ses souhaits par écrit, est aussi avisée de la date d'audience et y est entendue si elle le souhaite. Malgré cela, on constate en pratique que les victimes se sentent encore trop souvent ignorées ou mises de côté.
Or, le fait pour la victime d'être prévenue du dépôt de la demande et de l'avis (et donc du fait qu'une procédure est entamée) permet à celle-ci de s'y préparer et de faire connaître son avis sur les conditions qu'elle souhaiterait voir imposées dans son intérêt, plus tôt dans la procédure (avant que le ministère public ne rédige son avis motivé), afin qu'il puisse davantage être pris en compte.
Mme Faes dépose l'amendement nº 8 (doc. Sénat, nº 5-1953/2) visant à supprimer cet article. Elle renvoie à l'avis du Conseil d'État et à la justification de son amendement.
Article 10
Mme Katthabi dépose l'amendement nº 20 (doc. Sénat, nº 5-1953/2) visant à supprimer cet article. Elle renvoie à l'amendement nº 1 à l'article 8.
Article 11
Mme Faes dépose l'amendement nº 9 (doc. Sénat, nº 5-1953/2) visant à ce que la loi relative au statut juridique externe associe davantage la victime à la procédure. Elle renvoie à la justification de son amendement.
M. Laeremans dépose l'amendement nº 30 (doc. Sénat, nº 5-1953/2). Si, dans les délais prévus par la loi, aucun avis n'est rendu par le ministère public au sujet de la libération conditionnelle ou de la mise en liberté provisoire en vue de l'éloignement du territoire ou de la remise, cet avis est réputé négatif.
Article 11/1
Mme Faes dépose l'amendement nº 10 (doc. Sénat, nº 5-1953/2) qui entend obliger le juge de l'application des peines à indiquer, dans son jugement, les raisons pour lesquelles il n'a pas imposé les conditions demandées par le directeur de la prison, le ministère public ou la victime.
Article 11/2
Mme Faes dépose l'amendement nº 11 (doc. Sénat, nº 5-1953/2) qui entend renforcer le rôle de la victime dans la procédure devant le tribunal de l'application des peines. Mme Faes renvoie à la justification de l'amendement.
Article 12
Pas d'observations.
Article 12/1
M. Laeremans dépose l'amendement nº 27 (doc. Sénat, nº 5-1953/2) qui tend à supprimer l'octroi d'une modalité d'exécution de la peine, par exemple la libération conditionnelle, si le condamné a refusé de collaborer avec les autorités judiciaires pendant l'instruction qui a précédé sa condamnation.
Article 13
Mme Khattabi dépose l'amendement nº 3 (doc. Sénat, nº 5-1953/2), qui fait suite à l'amendement nº 1.
Article 14
Pas d'observations.
Article 15
Mme Faes dépose l'amendement nº 12 (doc. Sénat, nº 5-1953/2).
Cet amendement modifie l'article 52 de la loi relative au statut juridique externe, par analogie avec l'amendement à l'article 9 du projet de loi. La victime doit donc être informée préalablement des conditions particulières que le directeur de la prison et le ministère public jugent utile dans son intérêt.
Article 15/1
Mme Faes dépose l'amendement nº 13 (doc. Sénat, nº 5-1953/2) qui modifie l'article 56 de la loi relative au statut juridique externe afin d'obliger le tribunal de l'application des peines, par analogie à de précédents amendements au projet de loi nº 5-1953, à fournir la raison pour laquelle il n'impose pas les conditions particulières demandées.
Article 16
Pas d'observations.
Article 16/1
Mme Faes dépose l'amendement nº 14 (doc. Sénat, nº 5-1953/2) qui modifie l'article 61 de la loi relative au statut juridique externe de manière que, par analogie avec l'amendement à l'article 9 de la loi en projet, la victime soit informée à l'avance des modifications requises par le ministère public concernant les conditions qui ont été fixées dans son intérêt.
Article 16/2
Mme Faes dépose l'amendement nº 15 (doc. Sénat, nº 5-1953/2) qui modifie l'article 68 de la loi relative au statut juridique externe de manière que, par analogie avec l'amendement à l'article 9 de la loi en projet, la victime soit informée à l'avance de la demande du ministère public de réviser les conditions fixées dans son intérêt.
Article 17
Pas d'observations.
Article 17/1
Mme Faes dépose l'amendement nº 17 (doc. Sénat, nº 5-1953/2) qui modifie l'article 89 de la loi relative au statut juridique externe de manière que, par analogie avec l'amendement à l'article 9 de la loi en projet, la victime soit informée à l'avance des conditions que le ministère public imposera dans son intérêt.
Article 18
Mme Faes dépose l'amendement nº 16 (doc. Sénat, nº 5-1953/2). L'intervenante renvoie à l'avis du Conseil supérieur de la Justice. Le texte de l'article 71 pourrait s'énoncer comme suit: « Sans préjudice des alinéas 2 à 4, le délai d'épreuve est égal à la durée de la peine privative de liberté que le condamné devait encore subir au jour où la décision relative à la libération conditionnelle est devenue exécutoire.
Toutefois, ce délai ne peut être inférieur à deux ans.
En cas de condamnation à une peine criminelle à temps ou à une ou plusieurs peines correctionnelles dont le total excède cinq ans d'emprisonnement principal, le délai d'épreuve ne peut être inférieur à cinq ans.
En cas de condamnation à une peine privative de liberté à trente ans ou à perpétuité, le délai d'épreuve ne peut être inférieur à dix ans. »
Pour le reste, l'intervenante renvoie à la justification de l'amendement.
Article 18/1
Mme Faes dépose l'amendement nº 18 (doc. Sénat, nº 5-1953/2) qui modifie l'article 95/5 de la loi relative au statut juridique externe de manière que, par analogie avec l'amendement à l'article 9 de la loi en projet, la victime soit informée à l'avance des conditions que le directeur de la prison et le ministère public estiment nécessaire d'imposer dans son intérêt.
Article 19
Pas d'observations.
Article 19/1
Mme Faes dépose l'amendement nº 19 (doc. Sénat, nº 5-1953/2) qui instaure une évaluation de la loi.
Article 20
Pas d'observations.
Articles 20/1 à 20/14
M. Laeremans dépose les amendements nº 31 à 44 (doc. Sénat, nº 5-1953/2) visant à insérer les articles 20/1 à 20/14. Ces amendements introduisent dans le texte à l'examen la réclusion spéciale à perpétuité, comme proposé dans la proposition de loi nº 5-658. L'intervenant se réfère aux développements de ladite proposition de loi et à la justification de ses amendements.
M. Torfs trouve que l'instauration de la réclusion spéciale à perpétuité n'est absolument pas une bonne idée. La possibilité de maintenir une personne en prison à vie existe déjà et elle est effectivement appliquée pour certaines personnes. La dissuasion peut aussi se faire au moyen de peines qui n'exigent pas en soi une exécution à vie. L'intervenant renvoie aux résultats d'une étude criminologique qui montre que les personnes qui passent plus de 7 années en prison sont très difficiles à reclasser. L'intervenant ne voit pas la nécessité d'une réclusion à perpétuité. Il cite l'exemple de la société américaine où cette peine existe et qui n'est pourtant pas plus saine que la nôtre.
Article 20/15
M. Laeremans dépose l'amendement nº 47 (doc. Sénat, nº 5-1953/2) qui modifie la loi existante relative à la protection de la jeunesse en prévoyant une extension de la possibilité de faire comparaître automatiquement des mineurs ágés de 16 à 18 ans devant le juge ordinaire et de les faire juger en vertu du droit commun.
Article 21
M. Laeremans dépose l'amendement nº 28 (doc. Sénat, nº 5-1953/2). L'auteur du présent amendement souhaite que toutes les dispositions, et donc pas uniquement celles qui concernent les procédures, s'appliquent aussi aux condamnations qui ont force de chose jugée avant l'entrée en vigueur de la loi en projet.
M. Torfs renvoie à l'article 2 du Code pénal et aux principes généraux de l'État de droit, qui prônent clairement la non-rétroactivité de la loi pénale.
M. Laeremans répond qu'il considère la libération conditionnelle comme une faveur particulière et une modalité de l'application de la peine. L'intervenant estime que cela ne relève pas des règles de la sanction pure.
M. Torfs renvoie à des interventions précédentes dont il ressort clairement que la jurisprudence européenne ne partage pas cet avis. La peine ne doit pas être considérée au sens strictement formel; il faut tenir compte de la sanction réelle, donc de l'ensemble. La proposition de M. Laeremans est donc contraire à la CEDH.
M. Laeremans observe que c'est l'interprétation que la Cour européenne donne de la CEDH. L'intervenant ne souscrit pas à cette interprétation et il n'est d'ailleurs pas le seul. Il se réfère au manifeste qui a été récem-ment signé par les quarante-sept États membres du Conseil de l'Europe contre la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme concernant la problématique de l'illégalité. Pour l'intervenant, la jurisprudence de la Cour européenne n'est pas un dogme, contrairement à la CEDH proprement dite. Trop souvent, la Cour européenne se substitue au législateur.
Articles 22 et 23
Pas d'observations.
VI. VOTES
L'article 1er est adopté à l'unanimité des 11 membres présents.
L'amendement nº 4 de Mme Faes est rejeté par 8 voix contre 2 et 1 abstention.
L'article 2 est adopté par 8 voix contre 3.
L'amendement nº 5 de Mme Faes est rejeté par 8 voix contre 2 et 1 abstention.
L'article 3 est adopté par 8 voix contre 3.
L'amendement nº 6 de Mme Faes est rejeté par 8 voix contre 2 et 1 abstention.
L'amendement nº 24 de M. Laeremans est rejeté à l'unanimité des 11 membres présents.
L'amendement nº 22 du gouvernement est adopté par 8 voix contre 2 et 1 abstention.
L'article 4 amendé est adopté par 9 voix contre 3.
L'amendement nº 45 de M. Laeremans est rejeté à l'unanimité des 13 membres présents.
L'article 5 est adopté par 12 voix et 1 abstention.
L'amendement nº 7 de Mme Faes est rejeté par 10 voix contre 2 et 1 abstention.
L'amendement nº 25 de M. Laeremans est rejeté à l'unanimité des 13 membres présents.
L'amendement nº 23 du gouvernement est adopté par 10 voix contre 2 et 1 abstention.
L'article 6 amendé est adopté par 10 voix contre 3.
L'amendement nº 47 de M. Laeremans est rejeté à l'unanimité des 13 membres présents.
L'amendement nº 21 de Mme Khattabi est rejeté par 10 voix contre 3.
L'article 7 est adopté par 10 voix contre 1 et 2 abstentions.
L'amendement nº 26 de M. Laeremans est rejeté à l'unanimité des 13 membres présents.
L'amendement nº 1 de Mme Khattabi est rejeté par 10 voix contre 3.
L'amendement nº 29 de M. Laeremans est rejeté à l'unanimité des 13 membres présents.
L'article 8 est adopté par 10 voix contre 1 et 2 abstentions.
L'amendement nº 2 de Mme Khattabi est rejeté par 10 voix contre 1 et 2 abstentions.
L'amendement nº 8 de Mme Faes est rejeté par 10 voix contre 2 et 1 abstention.
L'article 9 est adopté par 10 voix contre 1 et 2 abstentions.
L'amendement nº 20 de Mme Khattabi est rejeté par 10 voix contre 3.
L'article 10 est adopté par 10 voix contre 1 et 2 abstentions.
L'amendement nº 9 de Mme Faes est rejeté par 10 voix contre 2 et 1 abstention.
L'amendement nº 30 de M. Laeremans est rejeté à l'unanimité des 13 membres présents.
L'article 11 est adopté par 12 voix contre 1.
Les amendements nº 10 et 11 de Mme Faes sont successivement rejetés par 10 voix contre 2 et 1 abstention.
L'article 12 est adopté par 12 voix contre 1.
L'amendement nº 27 de M. Laeremans est rejeté à l'unanimité des 13 membres présents.
L'amendement nº 3 de Mme Khattabi est rejeté par 10 voix contre 3.
Les articles 13 et 14 sont successivement adoptés par 10 voix contre 1 et 2 abstentions.
L'amendement nº 12 de Mme Faes est rejeté par 10 voix contre 2 et 1 abstention.
L'article 15 est adopté par 10 voix contre 1et 2 abstentions.
L'amendement nº 13 de Mme Faes est rejeté par 10 voix contre 2 et 1 abstention.
L'article 16 est adopté par 12 voix contre 1.
Les amendements nº 14 et 15 de Mme Faes sont successivement rejetés par 10 voix contre 2 et 1 abstention.
L'article 17 est adopté par 12 voix contre 1.
L'amendement nº 17 de Mme Faes est rejeté par 10 voix contre 2 et 1 abstention.
L'amendement nº 16 de Mme Faes est rejeté par 10 voix contre 2 et 1 abstention.
L'article 18 est adopté par 10 voix contre 1 et 2 abstentions.
L'amendement nº 18 de Mme Faes est rejeté par 10 voix contre 2 et 1 abstention.
L'article 19 est adopté par 10 voix contre 1 et 2 abstentions.
L'amendement nº 19 de Mme Faes est rejeté par 10 voix contre 2 et 1 abstention.
L'article 20 est adopté par 10 voix contre 3.
Les amendements nos 31 à 44 et 47 de M. Laeremans sont successivement rejetés à l'unanimité des 13 membres présents.
L'amendement nº 28 de M. Laeremans est rejeté à l'unanimité des 13 membres présents.
Les articles 21 à 23 sont successivement adoptés par 12 voix contre 1.
L'ensemble du projet amendé est adopté par 10 voix contre 3.
À l'unanimité, la commission a décidé de faire confiance à la rapporteuse pour la rédaction du présent rapport.
À la suite de l'adoption du projet de loi nº 5-1953, la proposition de loi nº 5-658 de Mme Van dermeersch et consorts devient sans objet.
| La rapporteuse, | Le président, |
| Zakia KHATTABI. | Alain COURTOIS. |