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4 FÉVRIER 2013
Introduction: l'importance oubliée des munitions dans le trafic d'armes
La réflexion sur le renforcement de la détention d'armes et l'intensification de leur contrôle bute généralement contre la question de savoir si un contrôle plus important du commerce des armes peut apporter une plus-value, étant donné que le problème de l'armement dans notre société est dû surtout à la présence importante d'armes faisant l'objet d'un commerce illégal qui, par définition, ne se laisse pas contrôler. Cela nous renvoie d'emblée à l'origine étrangère de ces armes à feu illégales qui proviennent principalement des stocks excédentaires des anciens États de l'Union soviétique, et qui nous sont livrées par voie clandestine à partir des marchés situés dans d'anciennes zones de guerre, comme l'ex-Yougoslavie. Ce n'est donc pas le marché interne belge qui constituerait un problème de sécurité. Au contraire, beaucoup d'opposants à un renforcement de la loi sur les armes arguent qu'une loi stricte en la matière les priverait de leur droit à se défendre à armes égales contre les nombreuses armes illégales en circulation.
La question des munitions reste cependant absente du débat. La discussion portant sur la présence dans notre société d'armes à feu légales et illégales se concentre aujourd'hui principalement sur les armes en elles-mêmes, et moins sur les munitions. Chaque arme à feu a pourtant besoin de munitions. L'utilisation d'armes à feu illégales exige un approvisionnement continu en munitions, qu'elles soient légales ou non.
L'auteur de la présente proposition de loi est convaincu que, globalement, la loi sévère sur les armes porte ses fruits, gráce à l'enregistrement centralisé et efficace des armes à feu qui circulent dans notre société (même si certains éléments de cette loi, ou plutôt de ses arrêtés d'exécution, peuvent être améliorés). Il faudra cependant quelque temps encore avant que les armes à feu illégales aient disparu de notre société. Les risques en matière de sécurité inhérents à ces armes à feu présentent des degrés de gravité variables. Beaucoup de ces armes n'ont pas été déclarées — le but étant d'échapper aux contraintes administratives et financières — mais elles prennent la poussière et rouillent quelque part, tandis que le stock illégal présent dans les pays des Balkans diminue petit à petit (1) .
Les munitions ont également une durée de vie limitée et leur date de péremption dépend principalement des conditions dans lesquelles elles sont entreposées. Entre-temps, le contrôle de la vente de munitions a aussi été partiellement mis en place. Le couplage entre la vente de munitions et la détention officielle d'armes, gráce à l'obligation qu'a le détenteur d'armes à feu légales enregistrées de fournir les autorisations nécessaires pour acheter des munitions, est un instrument important, mais la législation manque encore complètement cohérente. Une fois les munitions achetées et sorties de leur emballage, leur traçabilité devient difficile, voire impossible. Les auteurs souhaitent, gráce au marquage des munitions, ouvrir la voie à une société plus sûre et ce, en rendant difficile, voire impossible, l'usage anonyme (ou plutôt l'abus) d'armes à feu dans le cadre d'activités criminelles.
L'intérêt politique et économique du marquage des munitions
Si l'on demande au législateur de prendre une décision dans ce dossier concernant l'instauration d'un enregistrement précis et d'un marquage des munitions, les lobbies et groupes de pression ne manqueront sûrement pas d'avancer des arguments économiques et/ou politiques. Nous ne voulons pas esquiver ces arguments. La stratégie politique et économique qu'un État applique à l'égard des armes à feu peut varier, selon que ces armes sont destinées au marché intérieur ou au marché extérieur. Les États peuvent, pour des raisons de sécurité, avoir un marché interne strictement réglementé, mais adopter une position économiquement très libérale pour ce qui est de l'exportation d'armes à feu. L'intérêt propre joue ici un rôle important. On en arrive à la situation schizophrénique où une État est conscient, s'agissant du marché interne, de l'impact négatif d'un marché des armes libéralisé pour l'économie, qui se traduit par des accidents liés à des armes à feu ou par le délitement de la société à cause de la violence armée, alors que pour l'export, ce sont principalement les effets bénéfiques sur l'emploi et la balance commerciale qui comptent. L'État qui, au détriment de ses propres exportations, privilégie des motifs sociaux comme les droits de l'homme ou d'autres priorités socio-économiques des marchés demandeurs, se fait, économiquement et politiquement du tort à lui-même, au profit d'autres États moins scrupuleux, qui non seulement en profitent sur le plan économique, mais peuvent également utiliser le commerce d'armes dans le cadre d'une alliance politique. Le commerce d'armes et son contrôle sont donc essentiellement un sujet de controverse entre les États. Le marquage des armes à feu, ainsi que des munitions, offrira d'énormes possibilités pour contrôler plus strictement la régulation internationale sous la forme de « certificats de destination finale », qui allègeront plus encore les États à rendre des comptes quant à leur stratégie politique et/ou économique.
Les aspects techniques du marquage
Le marquage des munitions n'est pas un phénomène nouveau. Des douilles de balles ont été retrouvées lors de fouilles archéologiques sur les champs de bataille de la Première Guerre mondiale et on est parfaitement en mesure, gráce aux codes de couleur et des marques sur le culot des douilles de connaître la puissance belligérante et année de fabrication, le fabricant de munitions et même, dans de nombreux cas, un numéro de lot. Ces marques sur le culot des douilles sont encore utilisées aujourd'hui à des fins civiles et militaires et sont souvent réglementées. Ainsi, l'OTAN a conclu des accords de standardisation (STANAGs; standardization agreements), qui stipulent que les marques présentes sur le culot des douilles doivent contenir les éléments suivants: la marque de l'OTAN pour vérifier que la munition répond aux normes de l'OTAN, des initiales ou des caractères indiquant l'identité du fabricant (ID) et deux derniers chiffres qui correspondent à l'année de fabrication. Les numéros de lot ne sont cependant pas obligatoires selon les STAGNAGs, mais ils ne sont pas exceptionnels. En ce qui concerne le marché des munitions à usage civil, nous disposons d'une réglementation CIP au niveau européen (Commission internationale permanente pour l'épreuve des armes à feu portatives) et d'une réglementation CIFTA sur le continent américain (Convention against the Illicit Manufacturing of and Trafficking in Firearms, Ammunition, Explosives, and Other Related Materials).
Ces marques sur le culot des douilles présentent toutefois un grand inconvénient. Un seul lot peut contenir au total environ 500 000 balles. Lors de la découverte d'une douille, le fait qu'un lot contienne autant de balles ne permet pas d'identifier l'utilisateur. L'idéal serait d'attribuer à chaque lot de munitions un seul et unique destinataire final. L'usage militaire se caractérise par des livraisons de grandes quantités, mais l'usage civil d'armes à feu et de munitions est caractérisé en particulier par un commerce de détail de petites quantités de munitions. Une difficulté supplémentaire tient au fait que le marquage d'une douille précède l'assemblage des différentes parties de la balle (douille, amorce, poudre et noyau de la balle) qui ne sont pas nécessairement fabriquées par le même producteur. Le marquage des balles se déroule, pour ainsi dire, au tout début du processus de production, tandis que l'emballage de l'ensemble des munitions en divers colis ne s'opère qu'à la fin de la chaîne de production.
La question est de savoir s'il serait possible, dans l'état actuel de la technologie, de produire des cartouches complètes pourvues d'un numéro d'identification correspondant au numéro d'identification de l'emballage, ce qui permettrait d'identifier son origine gráce à un enregistrement, depuis le producteur, en passant par le détaillant, jusqu'à l'utilisateur. Le coût supplémentaire de ce système d'enregistrement devrait en outre être justifié économiquement. En principe, ce système ne devrait pas poser de problèmes au sein de l'Union européenne. L'article 4, paragraphe 2, troisième alinéa de la directive 91/477/CEE, inséré par la directive 2008/51/CE, rend obligatoire le marquage de chaque conditionnement élémentaire de munitions complètes. Le fait que ce marquage soit enregistré à chaque transaction commerciale de munitions ne peut pas poser problème. Le plus grand défi reste de marquer les douilles des balles à un prix socialement acceptable.
Pour une innovation économique
D'un point de vue économique, l'industrie de l'armement est une industrie comme les autres. On devrait dès lors considérer l'innovation technologique comme un défi à relever, et non comme une menace. Toutefois, il est étrange que, dans le développement actuel de l'innovation technologique, l'attention se porte essentiellement sur l'efficacité des armes à feu, en particulier sur leur caractère létal et non — ou moins — sur leurs autres qualités. Ainsi, la Belgique est connue pour produire des armes à feu classiques qui ont une grande capacité de pénétration dans les gilets pare-balles. C'est pour cette raison que les produits de la FN Herstal, un fabricant d'armes (FN Five-Seven, FN P90 et FN Minimi et les munitions y afférentes), sont connus sous le nom de « cop killers ». Pour l'industrie belge, l'innovation n'est manifestement pas un problème. Mais, dès qu'il s'agit d'innover en matière de contrôle du commerce des armes, subitement tout changement devient impossible. En effet, le lobby des armes et les amateurs d'armes considèrent la gravure de munitions comme une menace dans un monde concurrentiel, alors qu'elle peut offrir une plus-value considérable aux clients, que ce soit en matière de sécurité du transport, de classement, d'archivage ou de contrôle. Il est à espérer que notre société évoluera vers un système de contrôle mondial des armes. Il n'en reste pas moins que, sur le plan économique, la demande n'est pas près de disparaître. Il faudra en effet continuer à approvionner les autorités militaires et policières dans le cadre de leur monopole en matière d'usage de la force. Il semble dès lors logique de préparer de façon proactive la reconversion qui accompagnera l'évolution d'une production de masse de munitions vers une production de munitions contrôlée qui représente une plus-value considérable (2) sur le plan social, en ce qu'il sera possible de procéder à un contrôle intensif des munitions au niveau de leur production, de leur commercialisation et de leur utilisation.
La mise en place d'un dispositif économique de cette nature en vue d'instaurer un marché plus contrôlé au nom de la sécurité n'est pas nouvelle. Après la crise de la dioxine, la Belgique a été l'un des premiers pays à recommander l'enregistrement de tous les ingrédients et produits finis tout au long de la chaîne alimentaire: de la fourche à la fourchette. La sécurité de la chaîne alimentaire était considérée comme plus importante que le coût supplémentaire que représentait l'enregistrement de la provenance des produits alimentaires tout au long du processus de production. Pourquoi des produits, par définition à risque, tels que les armes et les munitions ne pourraient-ils pas faire l'objet d'un enregistrement, même pour un tel coût, si cela est entièrement bénéfique à la sécurité de la société ? D'ailleurs, ce serait aussi avantageux pour l'utilisateur des munitions, notamment gráce à la garantie de qualité.
Pour une meilleure garantie de qualité
Un cas tristement célèbre de fraude à grande échelle dans le commerce de munitions est celle qui a été commise dans une usine albanaise de démantelement de munitions à Gërdec, avec la collaboration des membres du gouvernement albanais de l'époque. La fraude a été découverte lorsque, le samedi 15 mars 2008, l'usine explosa, causant la mort de vingt-six personnes et faisant environ trois cents blessés. Le directeur de l'usine d'emballage locale, Kosta Trebicka, a alors révelé toute l'affaire et a fourni les documents incriminants nécessaires à un journaliste du New York Times, Nick Wood. Entre l'été 2007 et le mois d'octobre de la même année, la population locale avait démantelé environ 60 millions de balles étiquetées de façon incorrecte. Celles-ci provenaient de caisses vieilles de plusieurs décennies, étaient nettoyées, réemballées et envoyées en trente-six lots aux troupes de sécurité afghanes, sous contrat avec les États-Unis. Les balles qui étaient envoyées en Afghanistan dataient donc d'il y a quarante ans, étaient partiellement décomposées, en grande partie inutilisables et principalement de fabrication chinoise, mais étaient enregistrées dans des documents falsifiés comme étant de fabrication albanaise. Des photos montrent à quel point il était simple de faire disparaître le marquage « made in China » (3) .
Le Brésil, un pays pionnier dans ce domaine
Le fabricant d'armes brésilien Companhia Brasileira de Cartuchos (CBC) est devenu pionnier dans le marquage de munitions afin de se conformer à une nouvelle loi brésilienne. Celle-ci obligeait les producteurs de munitions à introduire la technologie permettant didentifier les acquéreurs de munitions commerciales au Brésil pour le mois de janvier 2005. Le marquage de munitions au Brésil s'opère gráce à un système de gravure au laser dans la rayure de la douille (« extractor groove »), juste au-dessus du bord (« rimm ») de la douille. Cette technique ne nécessite donc aucun contact physique entre l'appareil de marquage et la munition. Il est donc tout à fait possible d'effectuer le marquage après l'assemblage de la balle (douille, amorce, poudre et noyau de la balle). La gravure est assez profonde pour éviter son effacement. Les nouvelles machines laser peuvent marquer deux cent quarante balles par minute tout au long de la chaîne de fabrication. L'opération s'effectue par lot de dix balles qui sont marquées simultanément (4) .
L'importance du marquage de munitions a été soulevée lors d'une audition organisé dans le cadre de la discussion de la loi belge sur les armes du 8 juin 2006, et l'exemple du Brésil avait déjà été cité par IIhan Berkol du Groupe de recherche et d'information sur la paix et la sécurité (GRIP): « La question capitale du marquage et de l'enregistrement des munitions n'est pas prise en considération par le législateur. Pourtant, le contrôle strict des munitions est un instrument efficace de lutte contre la prolifération illicite des armes légères et de petit calibre, qu'il est tout à fait envisageable de mettre en place, à l'instar de ce qui se fait au Brésil. Au Brésil, le « Décret réglant le marquage des emballages de munitions et des cartouches » est entré en vigueur en janvier 2005 (5) (6) . » Par ailleurs, la méthode du marquage au laser pour la gravure des douilles de munitions a déjà été abordée dans la proposition de loi de 2001 de Josy Dubié, consignée par Michiel Maertens, Paul Galand et Georges Dallemagne (7) . Ce sujet n'est donc pas nouveau !
En outre, on ne peut prétendre que le Brésil souffre d'un préjudice concurrentiel en ce qui concerne sa production et son exportation de munitions. Entre 2005 et 2009, la Région flamande a accordé au Brésil des autorisations d'importations d'une valeur de 5 162 000,00 euros, soit 18 % de la valeur économique des munitions importées durant cette période (8) .
Article 2
Cet article vise à mettre la législation belge en conformité avec l'article 4, paragraphe 2, alinéa 3, de la directive européenne 91/477/CEE, insérée par la directive 2008/51/CE. Dans son avis 48.502/2/V du 10 octobre 2010, relatif à l'arrêté royal modifiant l'arrêté royal du 20 septembre 1991 exécutant la loi sur les armes et l'arrêté royal du 8 août 1994 relatif aux cartes européennes d'armes à feu, le Conseil d'État constatait en effet que le principe du marquage des munitions n'apparaissait pas dans la législation belge. À l'heure actuelle, la directive européenne n'est donc pas encore complètement transposée dans la législation belge.
Article 3
Cet article prévoit, pour les cartouches produites ou importées en Belgique, un marquage obligatoire de la cartouche elle-même, conforme aux marquages existants sur le conditionnement élémentaire, comme indiqué dans la directive européenne 91/477/CEE insérée par la directive 2008/51/CE, qui sont enregistrés par le fabricant et permettent d'identifier l'utilisateur final d'une douille usagée ou non. Cette opération peut éventuellement être réalisée en combinaison avec le marquage du culot des douilles. L'arrêté royal du 26 juin 2002 relatif à la détention et au port d'armes par les services de l'autorité ou de la force publique portant exécution de l'article 27, § 1er, de la loi sur les armes, prévoit des exceptions à la loi sur les armes pour les services du maintien de l'ordre, notamment la défense et la police. Si le pouvoir exécutif désire également introduire le marquage des cartouches pour les différents services du maintien de l'ordre, il peut le faire par arrêté royal ou par décret.
Enfin, cet article prévoit l'obligation de pouvoir déterminer si un noyau de balle provient d'une cartouche fabriquée pour un usage civil ou pour un usage militaire. Le marquage d'une des deux catégories suffira à les différencier.
Article 4
Cet article vise à éviter le phénomène qui consiste à éluder la réglementation par la création de filiales à l'étranger ou par l'attribution de táches à des entreprises étrangères sous licence.
Article 5
Cet article détermine la période de transition qui donnera à l'industrie belge de l'armement la possibilité de mettre au point ou de racheter les innovations technologiques qui lui permettront de se conformer à la législation. En outre, le Roi est habilité à organiser la réglementation pour les stocks de munitions existants.
| Patrick DE GROOTE. | |
| Rik TORFS. | |
| Bert ANCIAUX. | |
| Huub BROERS. | |
| Karl VANLOUWE. |
Article 1er
La présente loi règle une matière visée à l'article 78 de la Constitution.
Art. 2
Dans l'article 4 de la loi du 8 juin 2006 réglant des activités économiques et individuelles avec des armes, les mots « et les munitions » sont insérés entre les mots « Toutes les armes à feu » et les mots « fabriquées ou importées en Belgique ».
Art. 3
Un article 4/1 rédigé comme suit est inséré dans la même loi:
« Art. 4/1. § 1er. Toutes les munitions fabriquées ou importées en Belgique munies d'une douille métallique doivent présenter, sur le culot ou la douille de la cartouche, un marquage contenant les informations suivantes:
1º une marque identifiant la firme qui l'a fabriquée;
2º une mention attestant de la fabrication pour usage militaire ou pour un usage civil;
3º l'année de fabrication;
4º un numéro de série;
5º un numéro d'identification du conditionnement élémentaire.
Le Roi détermine les techniques de marquage des munitions par poinçon, moulage ou gravure.
§ 2. Toutes les munitions fabriquées ou importées en Belgique doivent présenter un marquage du noyau de la balle permettant de déterminer si elles sont destinées à un usage civil ou à un usage militaire. »
Art. 4
Un article 4/2 rédigé comme suit est inséré dans la même loi:
« Art. 4/2. L'article 4/1 est également d'application aux entreprises belges présentes à l'étranger ou aux entreprises qui fabriquent des munitions sous licence à l'étranger. »
Art. 5
La présente loi entre en vigueur à une date à fixer par le Roi et au plus tard le 1er janvier 2014. Le Roi prévoit un régime transitoire quant à l'usage des stocks de munitions existants.
20 décembre 2012.
| Patrick DE GROOTE. | |
| Rik TORFS. | |
| Bert ANCIAUX. | |
| Huub BROERS. | |
| Karl VANLOUWE. |
(1) Nous nous basons ici sur la loi économique de l'offre et de la demande. Alors que le prix d'un AK47 sur le marché noir de Bruxelles ou de Paris était, il y a quelques années, de 50 euros, il a aujourd'hui décuplé. Voyez par exemple le documentaire télévisé français « Sarajevo-Paris, balade pour une kalachnikov », réalisé par la journaliste Amandine Chambelland, de l'agence de presse Ligne de Mire, et diffusé pour la première fois le dimanche 12 février 2012 sur la chaîne M6.
(2) Chaque année, environ 12 milliards de balles sont produites à travers le monde. P. Batchelor, « Workshops and Factories: Products and Producers ». Dans: Small Arms Survey 2003: Development Denied, Oxford University Press, 2003, p. 13.
(3) A. Feinstein, Handelaren des doods. De internationale wapenhandel, 2011, pp. 422-432.
(4) G. Persi Paolo, Ammunition Marking. Current practices and future possibilities, Small Arms Survey, Issue brief nr. 3, December 2011, p. 12.
(5) Projet de loi réglant des activités économiques et individuelles avec des armes, doc. Chambre, n° 51-2263/003, 18 mai 2006, p. 68.
(6) Un commentaire sur ce décret réglant le marquage des emballages de munitions et des cartouches, ainsi que sur ses implications au Brésil est disponible dans la note d'analyse de H. Anders, Scope for international minimum standards on tracing illicit SALW ammunition, GRIP, Bruxelles, juin 2005.
(7) Proposition de loi relative au marquage et à l'enregistrement obligatoires des armes légères et de petit calibre, munitions et explosifs, doc. Sénat, n° 2-846/1, 9 juillet 2001. Voir l'article 7.
(8) N. Duquet et M. Van Alstein, Vuurwapens. Handel, bezit en gebruik, Louvain, 2011, pp. 101-102.