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18 DÉCEMBRE 2012
I. INTRODUCTION
Le présent projet de loi, qui relève de la procédure bicamérale facultative, a été déposé initialement à la Chambre des représentants le 30 octobre 2012 en tant que projet de loi du gouvernement (doc. Chambre, nº 53-2473/1).
Il a été adopté à la Chambre des représentants le 13 décembre 2012 par 131 voix et 1 abstention. Il a été transmis au Sénat le 14 décembre 2012 et évoqué le même jour.
La commission a examiné le projet de loi au cours de ses réunions des 12 et 18 décembre 2012, en présence de la ministre de la Justice.
Conformément à l'article 27.1, alinéa 2, du règlement du Sénat, la commission a entamé l'examen du projet avant le vote final à la Chambre des représentants.
II. EXPOSÉ INTRODUCTIF DE LA MINISTRE DE LA JUSTICE
Le projet de loi à l'examen entend apporter une réponse au problème des actes de violence homophobe.
Ceux-ci sont malheureusement devenus de plus en plus fréquents en Belgique ces dernières années. Chacun se souvient sans doute de la disparition tragique, à la fin du mois d'avril, de ce jeune homme battu à mort dans la région liégeoise, en raison simplement de son orientation sexuelle.
Le gouvernement entend réagir de manière appropriée en envoyant un signal fort aux auteurs de tels faits. La violence homophobe constitue en effet une atteinte à la dignité humaine et une violation pure et simple des droits de l'homme.
Au vu des cas relevés par le Centre pour l'égalité des chances et la lutte contre le racisme, la discrimination liée à l'orientation sexuelle et plus encore la question de l'homophobie dans notre pays reste malheureusement toujours d'une totale actualité. Vous le savez, elle se présente sous diverses formes comme en matière de logement, d'emploi, mais aussi de violence morale et physique.
En ce qui concerne les questions de sa compétence, et tout en consacrant une attention particulière aux discriminations résultant de l'homophobie, la ministre a estimé qu'il y avait lieu d'apporter une réponse à l'ensemble des mobiles discriminatoires.
C'est la raison pour laquelle le projet de loi à l'examen porte sur un renforcement des sanctions prévues par l'article 405quater du Code pénal.
La ministre pense que les adaptations législatives proposées répondent à l'attente de nos concitoyens de voir les infractions relatives à l'état des personnes être mieux sanctionnées par le Code pénal.
Mais lorsque le mobile du crime ou du délit est la haine, le mépris ou l'hostilité à l'égard d'une personne en raison de sa prétendue race, de sa couleur de peau, de son ascendance, de son origine nationale ou ethnique, de sa nationalité, de son sexe, de son orientation sexuelle, de son état civil, de sa naissance, de son áge, de sa fortune, de sa conviction religieuse, son état de santé actuel ou futur, son handicap, sa langue, ses convictions politiques ou syndicales, une particularité physique ou génétique ou son origine sociale, il faut donner ce signal clair à nos concitoyens que ces faits sont intolérables dans un État démocratique comme le nôtre et que si la tolérance n'est pas respectée, il y a dès lors lieu de relever le seuil des peines relatif aux circonstances aggravantes applicables en cas d'homicide et de coups et blessures volontaires.
Il existe un consensus quant à la volonté d'offrir une meilleure protection à tous les individus dans la société, en particulier lorsqu'il s'agit d'être « différent ». C'est dans ce contexte que, par la loi du 25 février 2003, le législateur a adopté l'arti-cle 405quater du Code pénal, dont il a ensuite modifié le texte à deux reprises, par les lois du 10 mai 2007 et du 30 décembre 2009.
Le projet de loi visant à augmenter la circonstance aggravante prévue à l'article 405quater du Code pénal prévoit actuellement de compléter cette disposition.
L'on sait que cette disposition permet aux tribunaux pénaux de doubler le minimum des peines d'emprisonnement prévues par les articles 393 à 405bis et d'augmenter de deux ans le minimum des peines de réclusion visées par ces dispositions lorsque l'auteur des faits a agi avec un mobile discriminatoire lié à un ou plusieurs critères énumérés à l'article 405quater.
L'article 2 en projet reprend la circonstance aggravante visée à l'article 405quater du Code pénal en se référant aux différents critères de discrimination énumérés par cette disposition. Dans les points 1er à 6 de l'article 405quater, cet article 2 propose d'augmenter les peines prévues aux articles 393 et 398 à 405bis du Code pénal en fonction de la catégorie des peines visées et du niveau de celles-ci.
Suivant les nouveaux points 1er à 6 de l'arti-cle 405quater du Code pénal, le maximum de la peine d'emprisonnement prévue par les articles 393 et 398 à 405bis sera doublé, avec un maximum de cinq ans.
En effet, la circonstance aggravante telle que prévue dans le Code pénal n'était pas suffisante pour dissuader de la perpétration de tels crimes ou délits.
Pour les autres peines, ce même principe est proposé et c'est ainsi que lorsque le maximum de la peine visée actuellement par ces articles est de cinq ans, c'est alors la réclusion de cinq à dix ans qui sera prescrite.
En cas de réclusion, c'est la fourchette supérieure qui est visée. Ainsi, la réclusion pour un terme de dix à quinze ans remplacera la réclusion pour un terme de cinq à dix ans. La réclusion pour un terme de quinze à vingt ans remplacera la réclusion pour un terme de dix à quinze ans. À la réclusion pour un terme de vingt à trente ans sera substituée la réclusion pour un terme de quinze à vingt ans et la réclusion à perpétuité à la réclusion pour un terme de vingt à trente ans.
Enfin, le gouvernement propose également d'insérer un nouveau critère de discrimination dans l'article 405quater du Code pénal, à savoir, le changement de sexe.
En effet, il n'existe actuellement aucun instrument légal au niveau fédéral luttant spécifiquement contre la discrimination des personnes transgenres au sens large du terme. Les textes adoptés par le législateur fédéral, interprétés à la lumière des directives transposées, et même interprétés à la lumière de la jurisprudence européenne, ne sont d'application que pour les personnes transsexuelles au sens strict.
Il s'agit donc uniquement de la protection des personnes transgenres qui ont subi un changement de sexe ou pour qui un changement de sexe est en cours ou prévu.
III. DISCUSSION
A. Observations et questions des membres
M. Swennen adhère au projet de loi à l'examen.
L'intervenant souhaite avoir quelques précisions sur la définition qui est utilisée dans l'article 405quater en projet. Est-elle tirée de l'un ou l'autre texte international ou provient-elle de notre propre ordre juridique ?
Mme Talhaoui estime que ce texte envoie un signal fort à la société et témoigne du respect pour la spécificité des personnes, peu importe leur origine, leur sexe, leur orientation sexuelle, etc.
Elle renvoie à une intervention de Mme Milquet en commission de l'Intérieur, dans laquelle la ministre déclarait qu'elle était en train d'élaborer un plan d'action visant à lutter contre la violence homophobe et autre dans notre société. Le projet de loi à l'examen s'inscrit-il dans ce cadre ?
L'intervenante demande ensuite si la ministre a l'intention d'encourager le Collège des procureurs généraux et les parquets à faire de la poursuite des délits visés une priorité. En effet, le législateur s'efforce depuis 1981 à lutter contre le racisme, mais il ressort des rapports annuels que les parquets ne poursuivent que rarement dans ce domaine. Jusqu'à présent, les parquets ne se préoccupent donc pas beaucoup des comportements répréhensibles visés.
M. Torfs convient que les actes visés sont condamnables sur le plan moral.
Il émet toutefois quelques remarques sur la terminologie utilisée, et notamment sur les notions de « fortune » ou de « conviction syndicale ».
Une fois de plus, on entend lutter ici contre un phénomène inacceptable. Mais tous les comportements interdits par la loi pénale ne sont-ils pas inacceptables ?
L'INCC ne pourrait-il pas étudier les effets de toutes les aggravations de peine qui ont été introduites ces derniers temps ? La peine minimale pour les délits visés a déjà été relevée dans le passé. Et aujourd'hui, c'est au tour de la peine maximale. S'il s'avère que cette législation est sans effet et par conséquent purement symbolique, il serait préférable de ne pas l'adopter. Au lieu d'augmenter systématiquement les peines, il serait peut-être utile de mieux identifier les difficultés concrètes du système, pour faire en sorte que les auteurs des faits incriminés s'en sortent moins facilement. Un problème risque de se poser, car la population reçoit de nouveau le signal que ces affaires doivent être traitées plus sévèrement, alors que la législation actuelle n'est déjà pas appliquée. Lorsque des peines sont prononcées, elles ne sont pas exécutées. Une législation de ce type renforce donc le malaise qui sévit au sein de la Justice.
Le projet de loi à l'examen prévoit une aggravation de la peine qui peut porter la peine maximale à trente ans. Cela signifie que l'on va saisir la cour d'assises, même s'il n'y a pas de victimes décédées. Le fera-t-on réellement ou utilisera-t-on toutes sortes d'astuces pour rechercher malgré tout des circonstances atténuantes afin de pouvoir tout de même correctionnaliser ces affaires ?
M. Courtois se demande s'il n'est pas étonnant d'augmenter la peine maximale pour rendre les faits les plus graves de violence homophobe passibles de la cour d'assises tout en admettant des circonstances atténuantes en vue de correctionnaliser l'affaire.
B. Réponse de la ministre
La ministre souligne que la définition figurant dans le texte à l'examen est reprise de la loi de 2003. Elle pense que cette définition avait été proposée par le Centre pour l'égalité des chances.
Le projet de loi à l'examen s'inscrit dans le cadre d'un plan d'action global que la ministre de la Justice élabore conjointement avec la ministre de l'Intérieur. À la suite des événements d'avril 2012, lors desquels un homme avait été agressé en raison de son orientation sexuelle, l'on savait d'emblée que la lutte contre ce type de violence constituerait l'un des points du plan d'action. Il n'est dès lors pas nécessaire d'attendre que le plan soit finalisé dans son intégralité. Le plan d'action est presque terminé. Il comporte aussi des points relatifs à la prévention et à l'enseignement: une concertation devra par conséquent également être menée avec les communautés et les régions. La ministre a choisi de ne pas attendre en ce qui concerne le point relatif à l'aggravation de la peine, qui sera également l'un des éléments du plan d'action. Elle est disposée à venir présenter, avec Mme Milquet, le plan d'action à la commission de la Justice.
Si une aggravation de la peine ne résoudra bien entendu pas le problème, elle a cependant valeur de signal indiquant que la violence homophobe est inacceptable. En effet, si l'on peut prouver que le fait est effectivement dicté par de tels mobiles, il pourra être sanctionné plus lourdement. Une grande importance sera accordée aux preuves dans le plan d'action. Les dossiers de coups et blessures ne contiennent pas toujours une force probante suffisante permettant d'établir que la violence est liée au fait que la victime a une orientation sexuelle, une couleur de peau ou une conviction religieuse différente. Les procureurs indiquent que les éléments susceptibles d'en apporter la preuve font souvent défaut dans le dossier. Il importera donc aussi que le plan d'action y accorde toute l'attention requise. Ce n'est qu'à ces conditions qu'une aggravation de la peine a du sens.
Une aggravation de la peine a déjà été approuvée pour des actes commis envers des chauffeurs de bus, du personnel pénitentiaire, etc. Il est important que ces adaptations ponctuelles n'occultent pas l'image globale. La ministre a dès lors chargé l'INCC d'effectuer une analyse et de vérifier si le système global reste cohérent. Le rapport de l'institut devrait être prêt dans le courant de l'année 2013.
En ce qui concerne la correctionnalisation, un amendement a été adopté à la Chambre, à la suite des observations du Conseil d'État, en vue d'insérer un nouveau point dans la liste des crimes punis de la réclusion de vingt ans à trente ans et qui peuvent être correctionnalisés.
Enfin, la ministre souligne que la problématique de la violence homophobe doit être abordée dans un cadre beaucoup plus large que le seul projet de loi à l'examen. Il ne faut donc pas se concentrer uniquement sur l'aggravation de la peine ou sur la question de savoir pourquoi la peine maximale, et non la peine minimale, est adaptée. Des analyses ont montré que l'alourdissement de la peine minimale est sans effet sur les comportements, contrairement à l'alourdissement de la peine maximale. Mais, en l'occurrence, il ne s'agit que d'une seule composante d'un plan d'action beaucoup plus vaste, qui aborde, par exemple, aussi la question de la sensibilisation dans l'enseignement.
M. Laeremans aimerait savoir quelles analyses permettent d'affirmer que l'alourdissement de la peine maximale a bien une influence sur les comportements, contrairement à l'aggravation de la peine minimale.
La ministre répond que la proposition d'augmenter le maximum de la peine fait suite aux remarques formulées par le Centre pour l'égalité des chances dans ses rapports annuels. Le Centre y met en évidence que les sanctions actuelles n'ont pas d'effet dissuasif.
La ministre indique enfin qu'une circulaire du Collège des procureurs généraux portant sur cette législation est en cours de finalisation; l'objectif est de la publier au début de l'année 2013, afin de pouvoir donner à tous les procureurs du Roi des instructions claires en la matière.
M. Torfs se réfère au rapport du Centre pour l'égalité des chances, qui dénonce l'insuffisance des peines. L'intervenant estime cependant qu'il faut faire une distinction méthodologique entre les peines « potentielles », telles qu'elles figurent dans la loi pénale, et les peines effectivement prononcées. Ainsi, dans l'affaire du contrôleur de la STIB décédé à la suite de faits de violence, c'est la correctionnalisation qui a été retenue. Troisièmement, il y a le niveau de l'exécution de la peine. Qu'en est-il exactement des peines prononcées ? L'intervenant est d'avis que le sentiment de désintéressement qui gagne la population s'explique par le fossé important qui se creuse entre ces trois niveaux. Quelles sont les peines qui sont prévues par la loi, quelles sont celles qui sont effectivement prononcées et dans quelle mesure sont-elles exécutées ? Une discussion sur le fond s'impose. L'intervenant ne comprend pas pourquoi on se limite ici à un chapitre d'une politique, au lieu de profiter de l'opportunité pour analyser la politique dans son ensemble. De plus, la législation en projet est également entachée de vices techniques et un certain nombre d'hypothèses politiques implicites doivent faire l'objet d'un débat. Pour l'intervenant, le projet de loi à l'examen est prématuré. Il aurait été plus respectueux de commencer par une présentation du plan d'action global au Sénat.
Mme Stevens fait valoir que son groupe est favorable à des peines plus sévères pour toutes les formes de violence liées par exemple à l'orientation sexuelle de la victime, à ses origines ou à ses convictions religieuses. Le projet de loi à l'examen lance un signal clair: toute violence basée sur une discrimination est inacceptable. D'autre part, l'intervenante admet que ce projet de loi a surtout une valeur symbolique. Dans la pratique, il ne va pas changer grand-chose. La violence homophobe est déjà sévèrement sanctionnée et pourtant, elle continue d'augmenter. L'on ne peut pas se retrancher derrière la législation pour éviter d'affronter le véritable problème sur le terrain. Ce n'est pas la loi pénale en soi qui pose problème, mais bien son exécution. Les peines inférieures à trois ans ne sont presque jamais exécutées. C'est ainsi que l'on crée un sentiment d'impunité. Un problème tout aussi fondamental est lié au constat que les auteurs de réactions homophobes sont trop souvent des jeunes hommes d'origine allochtone.
L'intervenante lance un appel pour que les signaux clairs qui sont lancés soient aussi transformés en mesures énergiques. Il faut élaborer des plans d'action précis avec un timing précis. C'est bien beau de déposer des projets de loi qui alourdissent les peines, mais ce qu'il faut avant tout, c'est revoir l'exécution de la peine. L'intervenante présente à cet égard quelques pistes concrètes de réflexion.
La première serait de s'inspirer du modèle néerlandais en lançant des campagnes destinées au monde de la nuit, qui insisteraient sur la nécessité de dénoncer certains actes d'agression, par exemple à l'aide de photos prises par GSM.
Il faut également améliorer l'accessibilité de la police dans les quartiers homos.
Ainsi, il est tout aussi fondamental d'organiser une concertation structurelle avec la communauté allochtone et de bien mettre les choses au point en ce qui concerne l'égalité des personnes homosexuelles, lesbiennes ou bisexuelles. Le respect va dans les deux sens.
Enfin, il faut faire de la lutte contre la violence homophobe un thème prioritaire du plan d'action de prévention contre la violence et la polarisation.
Peu importe qui commet l'acte de violence; que les auteurs soient d'origine étrangère ou non, toutes les formes de violence sont inacceptables.
L'on ne demande pas de renoncer à ses convictions religieuses ou culturelles, mais d'avoir du respect pour tous et de traiter tout le monde de la même manière.
Enfin, l'intervenante aimerait savoir quelles actions la ministre entreprendra, avec ses collègues du gouvernement, pour s'attaquer fondamentalement à la violence homophobe. Quel calendrier la ministre envisage-t-elle pour de telles mesures concrètes ?
La ministre répète que l'élaboration du plan d'action global est en phase finale. Elle ne souscrit cependant pas à l'observation selon laquelle il faut d'abord discuter de ce plan d'action avant de décider si les peines doivent être aggravées. Pour le gouvernement, l'aggravation de la peine s'impose de toute évidence. Le fait d'invoquer la nécessité de discuter d'abord d'un plan d'action global est un prétexte qui revient à dire que les actes découlant d'un comportement homophobe ne doivent pas être punis plus sévèrement et qu'il ne faut donc pas lutter pour la sauvegarde des règles fondamentales de notre société. La ministre ne veut pas se retrancher derrière un plan d'action global pour ne rien faire dans l'intervalle.
Le plan d'action lui-même ne contredira d'ailleurs pas la nécessité de la législation à l'examen.
L'intervenante continue donc à soutenir et à défendre le projet de loi.
En ce qui concerne l'exécution des peines de moins de trois ans, la ministre rappelle qu'une extension du système du bracelet électronique a été adoptée récemment; gráce au bracelet doté de la reconnaissance vocale, il est désormais possible d'exécuter des courtes peines de moins de huit mois. Ce projet prendra définitivement forme à partir du 1er janvier 2013. On atteindra ainsi le record historique de mille trois cents bracelets par jour.
L'exécution des courtes peines est donc incontestablement une priorité pour ce gouvernement, et des moyens supplémentaires sont libérés à cet effet. On assiste à un changement de cap, avec une exécution de plus en plus fréquente des peines de moins de trois ans. Si cet effort peut encore être soutenu durant deux ans, l'exécution des courtes peines sera effective.
M. Torfs persiste à désapprouver fondamentalement plusieurs aspects du projet à l'examen.
Un débat de fond s'impose quant à savoir s'il est statistiquement justifié de procéder à une aggravation de la peine maximale. Une telle décision devrait être basée sur une étude, faute de quoi il sera question d'une législation symbolique. La discussion ne porte pas sur le caractère moralement condamnable des actes visés, mais sur la nécessité d'une intervention effective et non symbolique, par voie de lois qui sont, elles aussi, exécutées de manière effective.
Mme Faes souligne qu'à la Chambre aussi, on a demandé à la ministre si elle pouvait présenter des chiffres concernant les aggravations de peines existantes. La réponse a été négative. L'intervenante en conclut dès lors que la ministre dépose des projets de loi sans disposer de chiffres indiquant comment fonctionne la législation en vigueur.
M. Courtois signale qu'il est toujours très compliqué de suivre ce genre de phénomènes criminels car le nombre de plaintes est faible. Peu de victimes osent déposer plainte. L'exécution d'une législation visant à lutter contre la haine homophobe passe également par les commissariats de police. Il faudrait pourvoir les équiper d'antennes spéciales pour gérer ce genre de plaintes en raison de leur caractère spécifique.
M. Vastersavendts estime que des actes sont nécessaires. Il renvoie à la décision prise par une université bruxelloise d'interdire aux étudiants de se travestir en femme à la suite d'un acte de violence homophobe. Il est nécessaire d'intervenir rapidement dans pareils cas.
L'on peut examiner le contexte dans une perspective plus large, mais une intervention rapide et énergique s'impose à présent, a fortiori en perspective des fêtes.
M. Laeremans souligne la valeur symbolique de la loi et estime que l'imminence des fêtes est dénuée de toute pertinence.
IV. DÉCLARATIONS AVANT LES VOTES ET VOTES
M. Torfs déclare qu'il s'abstiendra lors du vote final. Il est en effet persuadé que la mesure proposée manquera son objectif. Le texte à l'examen va encore agrandir le fossé entre les peines théoriques prévues par le Code, que l'on ne cesse d'augmenter, les peines prononcées par les magistrats et enfin la manière dont on exécute ces peines. En s'abstenant, l'orateur veut donner un signal symbolique que la voie choisie n'est pas la bonne. M. Torfs déclare qu'il reste cependant solidaire de la majorité politique.
L'ensemble du projet de loi est adopté par 13 voix et 1 abstention.
Confiance a été faite à la rapporteuse pour la rédaction du présent rapport.
| La rapporteuse, | Le président, |
| Fauzaya TALHAOUI. | Alain COURTOIS. |
Le texte du projet adopté par la commission est identique au texte du projet transmis par la Chambre des représentants (voir le doc. Chambre, nº 53-2473/5 — 2012/2013).