5-1815/2 | 5-1815/2 |
5 DECEMBER 2012
Op 19 oktober 2012 is de RAAD VAN STATE, afdeling Wetgeving, door de Voorzitster van de Senaat verzocht binnen een termijn van dertig dagen, verlengd tot vijfenveertig dagen (*), een advies te verstrekken over een voorstel van bijzondere wet « tot wijziging van de bijzondere wetten van 8 augustus 1980 tot hervorming der Instellingen en van 12 januari 1989 met betrekking tot de Brusselse Instellingen » (ingediend door mevrouw Zakia Khattabi, de heren Dirk Claes, Philippe Mahoux, Bert Anciaux, mevrouw Christine Defraigne, de heren Rik Daems, Francis Delpérée en mevrouw Freya Piryns).
Het ontwerp is door de algemene vergadering onderzocht op 20 november 2012. De algemene vergadering was samengesteld uit Robert Andersen, eerste voorzitter, Marnix Van Damme, Yves Kreins en Pierre Liénardy, kamervoorzitters, Jo Baert, Jan Smets, Jacques Jaumotte, Martine Baguet, Bruno Seutin, Wilfried Van Vaerenbergh, Jeroen Van Nieuwenhove en Bernard Blero, staatsraden, Jan Velaers, Michel Tison, Yves De Cordt, Sébastien Van Drooghenbroeck, Christian Behrendt, Jacques Englebert en Johan Put, assessoren, Danièle Langbeen, hoofdgriffier en Michel Fauconier, toegevoegd griffier.
______________
(*) Deze verlenging vloeit voort uit artikel 84, § 1, eerste lid, 1°, van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, waarin wordt bepaald dat de termijn van dertig dagen verlengd wordt tot vijfenveertig dagen in het geval waarin het advies gegeven wordt door de verenigde kamers met toepassing van artikel 85bis.
De verslagen zijn uitgebracht door Xavier Delgrange, eerste auditeur-afdelingshoofd en Wouter Pas, eerste auditeur.
De overeenstemming tussen de Franse en de Nederlandse tekst van het advies is nagezien onder toezicht van Pierre Liénardy, kamervoorzitter en Wilfried Van Vaerenbergh, staatsraad.
Het advies, waarvan de tekst hierna volgt, is gegeven op 20 november 2012.
I. STREKKING VAN HET VOORSTEL VAN BIJZONDERE WET
1. Het om advies voorgelegde voorstel van bijzondere wet beoogt een artikel 92bis/1 in te voegen in de bijzondere wet van 8 augustus 1980 « tot hervorming der instellingen » dat voorziet in een nieuwe vorm van samenwerking, met name het aannemen door de gemeenschappen en de gewesten van zogenaamde « gezamenlijke decreten » en (gezamenlijke) besluiten ter uitvoering van deze gezamenlijke decreten.
De gezamenlijke decreten komen tot stand op initiatief van de betrokken regeringen of parlementsleden, en dienen aangenomen te worden door de betrokken Parlementen, na aanneming in een zogenaamde paritaire « interparlementaire commissie ».
Een gezamenlijk decreet kan wettelijke of decretale bepalingen opheffen, aanvullen, wijzigen of vervangen. Het kan op zijn beurt slechts worden gewijzigd, aangevuld of vervangen bij een gezamenlijk decreet. De opheffing ervan is mogelijk bij een gezamenlijk decreet of bij een eenzijdig decreet van een van de betrokken Parlementen, op voorwaarde dat voorafgaandelijk overleg heeft plaatsgevonden tussen de betrokken regeringen.
Een gezamenlijk decreet kan een samenwerkingsakkoord opheffen, aanvullen, wijzigen of vervangen, voor zover het om dezelfde betrokken partijen of overheden gaat. Een samenwerkingsakkoord kan op zijn beurt een gezamenlijk decreet wijzigen.
De nieuwe vorm van samenwerking geldt ook voor het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest en de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie, waarbij voor de behandeling en de aanneming van een « gezamenlijk decreet en ordonnantie », wat het ordonnantieel aspect ervan betreft, een bijzondere meerderheid wordt opgelegd, met name binnen elke taalgroep.
II. GRONDWETTIGHEID VAN DE INVOERING VAN HET « GEZAMENLIJK DECREET »
2. Teneinde de grondwettigheid van de invoering van het « gezamenlijk decreet » of « gezamenlijk decreet en ordonnantie » te kunnen beoordelen, dient de precieze aard en het statuut ervan te kunnen worden vastgesteld. Noch de tekst van het voorstel van bijzondere wet, noch de toelichting erbij zijn wat dit betreft zeer duidelijk.
Het komt de Raad van State voor dat er zich twee mogelijkheden aandienen : ofwel vormt het gezamenlijk decreet of gezamenlijk decreet en ordonnantie één enkel wetgevende akte uitgevaardigd door twee parlementaire vergaderingen die als het ware als een gezamenlijke wetgevende macht optreden, ofwel dient het gezamenlijk decreet of gezamenlijk decreet en ordonnantie te worden beschouwd als twee of meer decreten of ordonnanties, met identiek dezelfde inhoud, die worden uitgevaardigd door twee of meer afzonderlijk optredende decreet- of ordonnantiegevende machten.
1. Het gezamenlijk decreet of gezamenlijk decreet en ordonnantie als een nieuw type van wetgevende norm
3. Het gezamenlijk decreet of gezamenlijk decreet en ordonnantie zou kunnen worden beschouwd als één wetgevende akte, die door twee wetgevende vergaderingen samen wordt tot stand gebracht. Dit is alvast de strekking die eraan wordt gegeven door de gemachtigde van de Senaatvoorzitster : « Nous souhaitons attirer votre attention, pour la bonne compréhension de la proposition sur le fait qu'un décret conjoint ne sera pas, comme vous semblez l'indiquer, un texte normatif multiple, mais bien un seul et même acte normatif, approuvé par plusieurs parlements, tout comme un accord de coopération est un seul et même acte normatif » (1) .
Indien dit inderdaad de betekenis is die aan het gezamenlijk decreet of gezamenlijk decreet en ordonnantie dient te worden gegeven, gaat het om een nieuw type van wetskrachtige rechtsnorm uitgevaardigd door de gemeenschappen en de gewesten, naast de bestaande decreten en ordonnanties.
Op basis van de artikelen 127 tot 130 van de Grondwet, is het voor de Gemeenschappen mogelijk « decreten » uit te vaardigen en op basis van artikel 134 van de Grondwet is het voor de gewesten mogelijk regels « met kracht van wet » uit te vaardigen, waarmee decreten en ordonnanties uitgaande van de gewesten worden bedoeld. Bovendien is het op grond van de krachtens artikel 135 van de Grondwet aangenomen artikelen 62 en 68 van de bijzondere wet van 12 januari 1989 « met betrekking tot de Brusselse instellingen » voor de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie mogelijk om ordonnanties uit te vaardigen. Ten slotte komt het krachtens artikel 138 van de Grondwet en de (bijzondere) decreten die op grond daarvan zijn uitgevaardigd ook aan de vergadering van de Franse Gemeenschapscommissie toe om decreten uit te vaardigen.
4. Indien het gezamenlijk decreet of gezamenlijk decreet en ordonnantie dient te worden beschouwd als één wetgevende akte uitgevaardigd door twee of meer parlementaire vergaderingen die als het ware als een « gezamenlijke wetgevende macht » optreden, is het duidelijk dat het gaat om een nieuw type van norm, die niet in het huidige grondwettelijk kader is voorzien.
Het gebruik van de termen « decreet » en « ordonnantie » in de voorgestelde benaming van de rechtsnorm doet aan deze vaststelling geen afbreuk.
De Raad van State, afdeling Wetgeving, is dan ook van oordeel dat de bijzondere wetgever buiten het bestaande grondwettelijk kader zou treden door een dergelijk gezamenlijk decreet of gezamenlijk decreet en ordonnantie als nieuwe wetgevende norm in te voeren.
5. In de toelichting geven de stellers van het voorstel weliswaar aan dat het voorstel uitvoering geeft aan « dezelfde grondwetsbepalingen waarin de samenwerkingsakkoorden bedoeld in artikel 92bis van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 hun rechtsgrond vinden. Wat de gemeenschapsbevoegdheden betreft geeft het voorstel hiermee uitvoering aan de artikelen 127, § 1, tweede lid, en 128, § 1, tweede lid, van de Grondwet volgens dewelke een wet aangenomen met een bijzondere meerderheid de vormen van samenwerking regelt. Wat de gewestelijke bevoegdheden betreft, geeft het voorstel hiermee uitvoering aan artikel 9 van de Grondwet dat de bijzondere wetgever machtigt om de aangelegenheden aan te duiden waarvoor de gewesten bevoegd zijn met uitsluiting van die bedoeld in de artikelen 30 en 127 tot 129 van de Grondwet binnen het gebied en op de wijze die zij bepaalt, wat ook de bevoegdheid impliceert om de vormen van samenwerking te regelen in gewestelijke aangelegenheden ».
Uit de door de stellers van het voorstel ingeroepen artikelen 127, § 1, eerste lid, 3º, en 128, § 1, tweede lid, alsook uit artikel 130, § 1, 4º, van de Grondwet blijkt evenwel duidelijk dat de Parlementen van de gemeenschappen, « elk voor zich, bij decreet » de samenwerking tussen de gemeenschappen regelen. Die artikelen leggen de verschillende gemeenschappen van het land de verplichting op om hun toebedeelde bevoegdheden te regelen door het uitvaardigen van een afzonderlijke rechtsnorm. Dat impliceert ook dat wanneer de bijzondere wetgever op grond van de artikelen 127, § 1, tweede lid, 128, § 1, tweede lid, en 130, § 1, tweede lid, van de Grondwet, de « vormen van samenwerking » bepaalt waaraan de Gemeenschapsparlementen deelnemen, hij ervan dient uit te gaan dat deze « elk voor zich, bij decreet » dienen op te treden. In de veronderstelling dat het gezamenlijk decreet of gezamenlijk decreet en ordonnantie een nieuw type van norm is, die niet kan beschouwd worden als een decreet in de zin van de artikelen 127, § 1, 128, § 1, en 130, § 1, van de Grondwet, gaat de bijzondere wetgever bij het bepalen van deze nieuwe vorm van samenwerking het kader te buiten dat door deze grondwetsartikelen is bepaald.
6. Meer ten gronde wijst de afdeling Wetgeving op artikel 33 van de Grondwet, dat bepaalt :
« Alle machten gaan uit van de Natie. Zij worden uitgeoefend op de wijze bij de Grondwet bepaald. »
De invoering van de mogelijkheid om een gezamenlijk decreet of gezamenlijk decreet en ordonnantie aan te nemen, als een nieuw type van norm, is een dermate ingrijpende wijziging van het institutionele kader waarbinnen de gemeenschappen en de gewesten optreden, dat dit uitdrukkelijk door of minstens krachtens de Grondwet zelf dient te worden voorzien (2) .
Indien het de intentie is van de stellers van het voorstel om een dergelijk instrument te creëren, zou een herziening van de Grondwet dus noodzakelijk zijn. Het voorstel van bijzondere wet kan bijgevolg in dat geval geen doorgang vinden.
2. Het gezamenlijk decreet of gezamenlijk decreet en ordonnantie als twee identieke decreten of ordonnanties
7. Indien het gezamenlijk decreet of gezamenlijk decreet en ordonnantie evenwel niet als één wetgevende akte doch wel als twee of meer wetgevende akten met identieke inhoud dient te worden beschouwd (3) , die door verschillende wetgevende vergaderingen worden uitgevaardigd, zou het, onder bepaalde voorwaarden, wel kunnen beschouwd worden als een nieuwe « vorm van samenwerking », die in het bestaande institutionele kader kan worden ingepast.
Nu reeds worden immers samenwerkingsakkoorden gesloten met betrekking tot gemeenschaps- of gewestaangelegenheden, die vervolgens, voor zover ze betrekking hebben op « aangelegenheden die bij decreet worden geregeld » of voor zover ze « de Belgen persoonlijk zouden kunnen binden » bij decreet of ordonnantie dienen te worden goedgekeurd. (artikel 92bis, § 1, derde lid, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980).
Ook deze samenwerkingsakkoorden worden met andere woorden goedgekeurd door Parlementen die, elk voor zich, slechts bevoegd zijn voor bepaalde onderdelen van het akkoord. Die samenwerkingsakkoorden kunnen op zich reeds een normatieve draagwijdte hebben. Nadat de betrokken Parlementen met het akkoord hebben ingestemd, kunnen de burgers er immers rechtstreeks rechten en verplichtingen aan ontlenen, zonder dat het akkoord nog bij decreet of ordonnantie dient te worden omgezet (4) .
Ook de nieuwe samenwerkingsvorm « gezamenlijk decreet of gezamenlijk decreet en ordonnantie » impliceert dat de verschillende betrokken Parlementen hun instemming verlenen aan een tekst waarvan bepaalde onderdelen niet tot hun bevoegdheid behoren, maar tot deze van de andere Parlementen, die een identieke tekst bij decreet of ordonnantie aannemen.
Zoals voor de samenwerkingsakkoorden het geval is, geldt ook voor de nieuwe samenwerkingsvorm « gezamenlijk decreet of gezamenlijk decreet en ordonnantie », zoals blijkt uit de toelichting bij het voorstel, dat « de grens aan het gezamenlijk uitoefenen van bevoegdheden is dat de gezamenlijke decreten niet mogen leiden tot een overdracht van bevoegdheden tussen de samenwerkende overheden. Dit geldt zowel voor de wetgevings-, de uitvoerings- als de financieringsbevoegdheid » (5) .
III. NADERE UITWERKING VAN DE NIEUWE VORM VAN SAMENWERKING
8. Zoals hierna wordt uiteengezet, rijzen bij de nadere uitwerking van de nieuwe vorm van samenwerking, « het gezamenlijk decreet of gezamenlijk decreet en ordonnantie », een aantal problemen waarvoor de bijzondere wetgever een oplossing zou moeten bieden.
9. Aangezien een gezamenlijk decreet of gezamenlijk decreet en ordonnantie impliceert dat twee of meer decreten of ordonnanties, met weliswaar een identieke inhoud, door verschillende Parlementen worden aangenomen, dient dit in het opschrift van de desbetreffende decreten of ordonnanties tot uiting te komen, door bijvoorbeeld te preciseren « Gezamenlijk decreet van de Vlaamse Gemeenschap en de Franse Gemeenschap ». Indien het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest of de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie betrokken zijn, die beiden ordonnanties uitvaardigen, dient dit uiteraard eveneens in het opschrift tot uiting te komen. Uit de toelichting bij het voorstel blijkt dat dit wel degelijk de bedoeling is (6) . Deze regel dient evenwel uitdrukkelijk in de bijzondere wet te worden bepaald.
10. Het voorstel van bijzondere wet legt de procedure voor het aannemen van een gezamenlijk decreet of gezamenlijk decreet en ordonnantie vast. Het initiatiefrecht behoort aan de regeringen en aan de leden van de betrokken Parlementen (voorgesteld artikel 92bis/1, § 1, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980). Voorafgaand aan de behandeling en de aanneming door de Parlementen dienen de voorstellen of ontwerpen te worden behandeld en aangenomen door een interparlementaire commissie samengesteld uit een gelijk aantal vertegenwoordigers van de betrokken Parlementen (voorgesteld artikel 92bis/1, § 2). In elk van de betrokken Parlementen kan het voorstel of ontwerp daarna nog worden geamendeerd. Indien dat laatste gebeurt, wordt het voorstel of ontwerp teruggezonden naar de interparlementaire commissie (voorgesteld artikel 92bis/1, § 3), vooraleer opnieuw door de betrokken Parlementen te worden behandeld en aangenomen in de door de interparlementaire commissie aangenomen versie. Tot slot zal het gezamenlijk decreet of gezamenlijk decreet en ordonnantie worden bekrachtigd en afgekondigd door de betrokken regeringen (voorgesteld artikel 92bis/1, § 2, in fine).
In de toelichting bij het voorstel wordt voorts bepaald dat « [b]ehoudens wanneer dit voorstel hiervan afwijkt, (...) alle bepalingen van de bijzondere wet betreffende het aannemen van decreten en besluiten integraal van toepassing (blijven) op gezamenlijke decreten en op de besluiten ter uitvoering van gezamenlijke decreten ».
Aangezien er slechts van een gezamenlijk decreet of een gezamenlijk decreet en ordonnantie sprake kan zijn indien alle betrokken Parlementen een identieke tekst hebben aangenomen, zouden de betrokken regeringen slechts tot bekrachtiging en afkondiging ervan mogen overgaan nadat zij samen hebben vastgesteld dat een identieke tekst door hun respectievelijke Parlementen is aangenomen. Dit dient uitdrukkelijk in het voorstel van bijzondere wet te worden bepaald.
11. Aangezien de gezamenlijke decreten of gezamenlijke decreten en ordonnanties vanuit formeel oogpunt decreten of ordonnanties zijn, zouden ze, als het onderhavige wetsvoorstel aangenomen zou worden, zoals elk ander decreet of elke andere ordonnantie onderworpen zijn aan de adviesbevoegdheid van de Raad van State, afdeling Wetgeving, en aan de bevoegdheid van het Grondwettelijk Hof wat betreft de beroepen tot vernietiging, de vorderingen tot schorsing en de prejudiciële vragen.
Wat dit laatste betreft, zou het echter aanbeveling verdienen om aan het Grondwettelijk Hof de mogelijkheid te bieden om na de vernietiging van een bepaling in een gezamenlijk decreet of gezamenlijk decreet en ordonnantie aangenomen door één van de Parlementen, tevens de overeenstemmende bepaling in het gezamenlijk decreet of gezamenlijk decreet en ordonnantie aangenomen door een ander Parlement te vernietigen (7) .
Tevens zou moeten worden verduidelijkt (8) dat het gezamenlijk decreet en ordonnantie (9) , in zijn « ordonnantiële » aspekt, hetzelfde statuut heeft als de gewone ordonnantie, wat betreft de bevoegdheid van de rechtscolleges om op grond van de artikelen 9 en 69 van de bijzondere wet van 12 januari 1989 deze ordonnantie te toetsen aan deze bijzondere wet en aan de Grondwet, met uitzondering van de bepalingen die binnen de rechtsmacht van het Grondwettelijk Hof vallen.
Een analoge vraag rijst in verband met de toepasbaarheid, op de gezamenlijke decreten en ordonnanties en op de gezamenlijke besluiten genomen ter uitvoering ervan, van het toezichtsmechanisme dat door artikel 45 van de bijzondere wet van 12 januari 1989 is ingesteld ter vrijwaring van de internationale rol en de hoofdstedelijke functie van Brussel.
Nog steeds vanuit hetzelfde oogpunt dringt zich de vraag op van de bevoegdheid tot authentieke interpretatie van het gezamenlijk decreet en ordonnantie. Hoewel het logisch lijkt dat de authentieke interpretatie van een gezamenlijk wetgevend werk, evenals de wijziging ervan, gezamenlijk toebehoort aan alle wetgevers waarvan het uitgaat, rijst er toch een moeilijkheid vanwege het feit dat de Brusselse gewestwetgever de bevoegdheid niet heeft om zijn ordonnanties authentiek te interpreteren (10) .
12. Het voorgestelde artikel 92bis/1, § 4, tweede lid, eerste zin, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 bepaalt : « Het (gezamenlijk decreet) kan slechts worden opgeheven bij een gezamenlijk decreet dat door dezelfde Parlementen wordt aangenomen of bij een decreet aangenomen door een van de betrokken Parlementen na overleg. »
De laatste hypothese, de eenzijdige opheffing door één Parlement, weliswaar na overleg, doet vragen rijzen.
Aangezien het enkel mogelijk is dat een Parlement eenzijdig het gezamenlijk decreet of gezamenlijk decreet en ordonnantie opheft dat het zelf heeft aangenomen, zal na een dergelijke opheffing, het gezamenlijk decreet of gezamenlijk decreet en ordonnantie dat door een ander Parlement is uitgevaardigd, niet zijn opgeheven. De vraag rijst dan ook welke rechtskracht het niet-opgeheven decreet of ordonnantie nog heeft. Het lijkt dan ook raadzaam om in de bijzondere wet erin te voorzien dat het gezamenlijk decreet of het gezamenlijk decreet en ordonnantie in zijn geheel van rechtswege wordt opgeheven, indien het gezamenlijk decreet of het gezamenlijk decreet en ordonnantie door één van de partijen wordt opgeheven.
Aangezien de eenzijdige beslissing van één Parlement om het gezamenlijk decreet of gezamenlijk decreet en ordonnantie die door dat Parlement is aangenomen, op te heffen, noodzakelijkerwijze ook gevolgen heeft voor het gezamenlijk decreet of gezamenlijk decreet en ordonnantie aangenomen door het andere Parlement of de andere Parlementen, is het overleg dat hierover in het voorstel van bijzondere wet wordt voorzien, inderdaad noodzakelijk. Dat overleg waarborgt evenwel niet dat er overeenstemming wordt bereikt over de opheffing. De afdeling Wetgeving is van oordeel dat de overheid die, na overleg, tot de eenzijdige opheffing wil beslissen, het beginsel van de federale loyauteit, vervat in artikel 143, § 1, van de Grondwet, dient te eerbiedigen, en derhalve moet nagaan welke gevolgen die opheffing heeft voor de andere overheden. In zijn arrest nr. 119/2004 van 30 juni 2004 stelde het Grondwettelijk Hof over dit beginsel : « B.3.3. Het beginsel van de federale loyauteit, in samenhang gelezen met het redelijkheids- en evenredigheidsbeginsel, betekent dat elke wetgever ertoe gehouden is, in de uitoefening van zijn eigen bevoegdheid, erover te waken dat door zijn optreden de uitoefening van de bevoegdheden van de andere wetgevers niet onmogelijk of overdreven moeilijk wordt gemaakt. »
De afdeling Wetgeving is voorts van oordeel dat een gezamenlijk decreet of gezamenlijk decreet en ordonnantie dat in de plaats komt van een verplicht samenwerkingsakkoord, dat werd gesloten onder meer op grond van artikel 92bis, §§ 2 tot 4quater, van de bijzondere wet van 8 augustus 980, niet op een eenzijdige wijze kan worden opgeheven, aangezien het, in deze hypothese, gaat om aangelegenheden die alleen door de desbetreffende overheden samen kunnen worden geregeld. Een dergelijk gezamenlijk decreet of gezamenlijk decreet en ordonnantie kan alleen door de betrokken overheden samen worden opgeheven door een nieuw gezamenlijk decreet of gezamenlijk decreet en ordonnantie aan te nemen.
13. Over de uitvoering van een gezamenlijk decreet of gezamenlijk decreet en ordonnantie bepaalt het voorgestelde artikel 92bis/1, § 3, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 : « Onverminderd de mogelijkheid waarover de regeringen beschikken om de gezamenlijke decreten elk voor zich uit te voeren, kan een gezamenlijk decreet erin voorzien dat een besluit ter uitvoering van een gezamenlijk decreet kan worden aangenomen door de betrokken regeringen. » Het voorgestelde artikel 92bis/1, § 5, bepaalt voorts : « De besluiten ter uitvoering van de gezamenlijke decreten kunnen de geldende reglementaire bepalingen opheffen, aanvullen, wijzigen of vervangen. Ze kunnen slechts worden gewijzigd, aangevuld of vervangen bij besluiten ter uitvoering van een gezamenlijk decreet die door dezelfde regeringen zijn aangenomen. Ze kunnen slechts worden opgeheven bij besluiten ter uitvoering van een gezamenlijk decreet van dezelfde regeringen of een van die regeringen na overleg tussen de betrokken regeringen. »
De draagwijdte van het voorgestelde artikel 92bis/1, § 3, behoeft verduidelijking. Zo moet in de eerste plaats worden verduidelijkt dat de uitvoering door de regeringen, « elk voor zich », uitsluitend betrekking heeft op de uitvoering van de bepalingen van het gezamenlijk decreet of gezamenlijk decreet en ordonnantie die tot de bevoegdheidssfeer van de betrokken regering behoren. Voorts is het niet duidelijk waarop de door het gezamenlijk decreet of gezamenlijk decreet en ordonnantie voorziene uitvoering door « de betrokken regeringen » slaat. Indien daardoor in de mogelijkheid wordt voorzien om ook « gezamenlijke uitvoeringsbesluiten » uit te vaardigen, dan dient dit uitdrukkelijk te worden bepaald. Ook de wijze waarop dergelijke gezamenlijke besluiten tot stand komen, dient dan nader te worden geregeld.
Het voorgestelde artikel 92bis/1, § 5, behoeft eveneens verduidelijking. Het komt de afdeling Wetgeving immers voor dat onder « de besluiten ter uitvoering van de gezamenlijke decreten » uitsluitend de « gezamenlijke uitvoeringsbesluiten » worden begrepen, en niet de besluiten die de regeringen « elk voor zich » kunnen nemen. Dat dient derhalve te worden gepreciseerd.
14. Ten slotte komt uit de toelichting bij het onderhavige voorstel (11) duidelijk naar voren dat de intentie van de stellers ervan is om de Duitstalige Gemeenschap in staat te stellen, samen met de andere gemeenschappen en gewesten, gezamenlijke decreten, gezamenlijke decreten en ordonnanties en gezamenlijke besluiten aan te nemen. Het is overigens niet duidelijk om welke reden dat niet zo zou zijn.
Het zou bijgevolg aangewezen zijn om artikel 55bis van de wet van 31 december 1983 « tot hervorming der instellingen voor de Duitstalige Gemeenschap » te wijzigen teneinde er een verwijzing in op te nemen naar het voorgestelde artikel 92bis/1 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 (12) .
IV. HET NAAST ELKAAR BESTAAN VAN TWEE VORMEN VAN SAMENWERKING : DE GEZAMENLIJKE DECRETEN EN DE SAMENWERKINGSAKKOORDEN
15. Uit de toelichting bij het voorstel blijkt dat de gezamenlijke decreten worden beschouwd als « een alternatief voor de samenwerkingsakkoorden die gesloten worden tussen de gemeenschappen en gewesten. Dit geldt zowel voor de vrijwillige als de verplichte samenwerkingsakkoorden. Wat de verplichte samenwerkingsakkoorden betreft, voorziet het voorstel daarom dat deze verplichte samenwerkingsakkoorden de vorm kunnen aannemen van een gezamenlijk decreet » (13) .
Het voorgestelde artikel 92bis/1, § 4, derde en vierde lid, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 bepaalt :
« Een gezamenlijk decreet kan de bepalingen van een samenwerkingsakkoord dat afgesloten werd tussen de gemeenschappen en de gewesten opheffen, aanvullen, wijzigen of vervangen voor zover het gezamenlijk decreet wordt aangenomen door alle gemeenschappen en gewesten die partij zijn bij het samenwerkingsakkoord. Een samenwerkingsakkoord dat gesloten wordt door gemeenschappen en gewesten, kan de bepalingen van een gezamenlijk decreet opheffen, aanvullen, wijzigen of vervangen, wanneer dit gezamenlijk decreet werd aangenomen door dezelfde gemeenschappen en gewesten.
In de gevallen waarin volgens deze wet een samenwerkingsakkoord gesloten dient te worden tussen gemeenschappen en (de) gewesten, kan deze samenwerking ook gebeuren door middel van een gezamenlijk decreet. »
Uit deze bepalingen blijkt dat de gezamenlijke decreten, zonder in de hiërarchie van de normen noodzakelijkerwijs een hogere plaats in te nemen dan gewone decreten, in elk geval toch een grotere rechtskracht hebben dan deze decreten. Anders dan gezamenlijke decreten kunnen gewone decreten immers niet de decreten houdende goedkeuring van samenwerkingsakkoorden opheffen, aanvullen of vervangen. Terwijl gezamenlijke decreten wel gewone decreten kunnen wijzigen, kunnen omgekeerd gewone decreten geen gezamenlijke decreten wijzigen.
16. Bij deze bepalingen rijst echter ook de vraag naar de precieze verhouding tussen decreten houdende instemming met een samenwerkingsakkoord en gezamenlijke decreten. Met name rijst de vraag welk decreet dient te worden toegepast bij een strijdigheid tussen een gezamenlijk decreet en een decreet houdende instemming met een samenwerkingsakkoord. Indien dezelfde partijen bij beide decreten betrokken zijn, geldt de regel « lex posterior derogat priori », zoals blijkt uit het voorgestelde artikel 92bis/1, § 4, tweede lid, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980. Indien echter niet dezelfde partijen betrokken zijn bij beide decreten, rijst de vraag welk decreet voorrang heeft : het « gezamenlijk decreet » of het decreet houdende instemming met het samenwerkingsakkoord, dat mogelijk door meer Parlementen is goedgekeurd dan het gezamenlijk decreet. Een duidelijk antwoord op deze vraag is nodig voor het naast elkaar kunnen bestaan van de twee vormen van samenwerking.
17. De afdeling Wetgeving dient ook vast te stellen dat de nieuwe vorm van samenwerking enkel wordt opengesteld voor de gemeenschaps- en gewestwetgevers, doch niet voor de federale wetgever. Daarover om uitleg gevraagd hebben de gemachtigden van de Senaatvoorzitster verklaard : « Le choix de ne prévoir ce mode de coopération qu'entre entités fédérées est une question d'opportunité. Les décrets conjoints ont pour objet de créer un moyen de coopération supplémentaire axé sur la coopération entre les communautés et les régions. Il n'y a donc pas lieu de prévoir cette forme de coopération pour l'État fédéral. »
In het licht van de motieven die voor het invoeren van de nieuwe samenwerkingsvorm worden aangevoerd, onder meer de versterking van de rol van de Parlementen, komt het de afdeling Wetgeving als weinig coherent voor dat uitsluitend de Gemeenschaps- en Gewestparlementen ervan kunnen gebruik maken en niet het Federale Parlement.
18. Meer in het algemeen rijst ook de vraag of de beperkingen van het huidige artikel 92bis van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 inzake de samenwerkingsakkoorden, die in de toelichting bij het voorstel van bijzondere wet worden aangevoerd ter verantwoording van de gezamenlijke decreten, niet beter zouden worden weggewerkt door een wijziging van het genoemde artikel 92bis zelf.
In de toelichting bij het voorstel wordt over deze beperkingen het volgende gesteld :
« Vooreerst is de rol van de Parlementen beperkt. De samenwerkingsakkoorden worden afgesloten door de regeringen en kunnen niet door de Parlementen worden geamendeerd. Bovendien is de draagwijdte van de interparlementaire samenwerkingsakkoorden beperkt. Doorgaans wordt aangenomen dat deze slechts betrekking kunnen hebben op de zogenaamde « prerogatieven van het Parlement ». Ten tweede verloopt de wijziging van een samenwerkingsakkoord stroef. Voor elke wijziging van een norm in een samenwerkingsakkoord is een nieuw samenwerkingsakkoord vereist. Ten derde is de verdeling tussen de wetgevende en de uitvoerende macht onvolkomen. Artikel 92bis, § 1, laat de uitvoering van een samenwerkingsakkoord door middel van louter « uitvoerende samenwerkingsakkoorden » immers niet toe wanneer uitvoeringsmaatregelen op hun beurt, naargelang het geval, de Staat, de gemeenschap of het gewest in kwestie bezwaren of de Belgen persoonlijk binden. Die uitvoerende samenwerkingsakkoorden moeten ook de instemming verkrijgen van de Parlementen. »
De Raad van State is van oordeel dat deze bezwaren ten dele onterecht zijn en dat ze, voor zover ze terecht zijn, in artikel 92bis van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 zelf zouden kunnen worden weggewerkt.
Wat de rol van de Parlementen betreft, blijkt immers uit eerdere adviezen van de Raad van State (14) dat het nu al mogelijk is om, op grond van het genoemde artikel 92bis, zogenaamde « interparlementaire samenwerkingsakkoorden » (15) te sluiten. Voor zover er daarover nog twijfel zou kunnen bestaan, zou de bijzondere wetgever uitdrukkelijk in de mogelijkheid daartoe kunnen voorzien, en daarbij tevens een regeling kunnen uitwerken die het mogelijk maakt dat het initiatief tot het sluiten van een zodanig akkoord door de leden van de betrokken Parlementen kan worden genomen, bijvoorbeeld door een gezamenlijk opgesteld ontwerpakkoord aan hun respectievelijk Parlement ter instemming voor te leggen.
Wat de mogelijkheid betreft om een samenwerkingsakkoord te wijzigen, komt het de afdeling Wetgeving voor dat die wijziging niet stroever verloopt dan de voorgestelde wijziging van een gezamenlijke decreet. Net zomin als een Parlement unilateraal een gezamenlijk decreet kan wijzigen, kan datzelfde Parlement unilateraal een samenwerkingsakkoord wijzigen dat aan zijn instemming of aanneming onderworpen is.
Wat ten slotte de mogelijkheid betreft om samenwerkingsakkoorden te laten uitvoeren door de uitvoerende macht, volgt thans inderdaad uit het genoemde artikel 92bis dat, wanneer uitvoeringsakkoorden maatregelen inhouden die op hun beurt de Staat, de gemeenschap of het gewest zouden kunnen bezwaren of de Belgen persoonlijk zouden kunnen binden, ook deze akkoorden de instemming dienen te verkrijgen van de betrokken Parlementen. Ook hier zou het echter kunnen volstaan om het genoemde artikel 92bis te wijzigen teneinde het mogelijk te maken dergelijke « uitvoerende samenwerkingsakkoorden » te sluiten zonder dat de betrokken Parlementen ook met deze samenwerkingsakkoorden hun instemming dienen te betuigen, nadat zij reeds hebben ingestemd met het samenwerkingsakkoord dat er de juridische basis van vormt.
De afdeling Wetgeving is dan ook van oordeel dat bepaalde beperkingen die door de indieners van het voorstel naar voren worden geschoven, en die volgens hen de aanneming zouden rechtvaardigen van het nieuwe rechtsinstrument dat het « gezamenlijk decreet » inhoudt, ofwel in werkelijkheid niet bestaan, ofwel niet specifiek zijn voor de aannemingsprocedure van de samenwerkingsakkoorden, ofwel gemakkelijk opgeheven zouden kunnen worden door een wijziging van artikel 92bis van de bijzondere wet van 8 augustus 1980.
Een dergelijke wijziging zou als voordeel hebben dat niet onnodig een nieuwe samenwerkingsvorm wordt gecreëerd die de complexiteit van de rechtsorde verhoogt (16) , te meer daar ervan uitgegaan dient te worden dat er in werkelijkheid evenveel gezamenlijke decreten zullen zijn als er betrokken entiteiten zijn (17) , en dat bovendien de in de toelichting bij het voorstel aangegeven beperkingen op het vlak van het sluiten van samenwerkingsakkoorden, meer bepaald de eerder geringe rol van het Parlement bij het sluiten van het akkoord en de beperkte mogelijkheid van de regering om in de uitvoering ervan te voorzien, niet alleen voor de samenwerking tussen de gemeenschappen en de gewesten maar ook voor de samenwerking met de Federale Staat, worden weggewerkt.
| De hoofdgriffier, | De eerste voorzitter, |
| D. LANGBEEN. | R. ANDERSEN. |
(1) Hierbij valt op te merken dat het bij samenwerkingsakkoorden wel degelijk gaat om verschillende decreten of ordonnanties, waarmee verschillende Parlementen hun instemming betuigen met weliswaar hetzelfde samenwerkingsakkoord.
(2) Vergelijk met de even ingrijpende wijzigingen die uitdrukkelijk in de artikelen 137, 138 en 139 van de Grondwet werden aangebracht.
(3) De decreten of ordonnanties die instemming verlenen met eenzelfde samenwerkingsakkoord zijn immers ook verschillende decreten of ordonnanties, die weliswaar betrekking hebben op eenzelfde tekst, het samenwerkingsakkoord.
(4) Zie in die zin Advies RvS, afdeling Wetgeving, nr. 24.502/VR, gegeven op 24 oktober 1995, over een voorontwerp dat het decreet van het Vlaamse Gewest van 21 januari 1997 « tot goedkeuring van het samenwerkingsakkoord betreffende de preventie en het beheer van verpakkingsafval » is geworden (Parl. St. Vlaams Parlement, 1995-96, nr. 400/1). De Raad stelde in dit advies dat « niets eraan in de weg staat dat een samenwerkingsakkoord zodoende directe werking heeft. Artikel 92bis [van de bijzondere wet van 8 augustus 1980] laat de Staat, de gemeenschappen en de gewesten immers zeer vrij in het bepalen van het doel en de strekking van de maatregelen waarmee zij instemmen door een samenwerkingsakkoord te sluiten. » Zie ook in dezelfde zin advies RvS, afdeling Wetgeving, nrs. 44.947/VR/V, 44.948/VR/V en 44.949/VR/V gegeven op 19 augustus 2008 over de voorontwerpen die geleid hebben tot het decreet van het Vlaamse Gewest van 19 december 2008 « houdende instemming met het samenwerkingsakkoord van 4 november 2008 tussen het Vlaamse Gewest, het Waalse Gewest en het Brussels Hoofdstedelijk Gewest betreffende de preventie en het beheer van verpakkingsafval » (Parl. St. Vlaams Parlement, 2008-09, nr. 1944/1, 71-99), de ordonnantie van 19 december 2008 « houdende instemming met het samenwerkingsakkoord van 4 november 2008 tussen het Vlaamse Gewest, het Brussels Hoofdstedelijk Gewest en het Waalse Gewest betreffende de preventie en het beheer van verpakkingsafval » (Parl. St. BrHG, 2008-2009, nr. A. 526, 74-90) en het decreet van het Waalse Gewest van 5 december 2008 « houdende instemming met het samenwerkingsakkoord tussen het Vlaamse Gewest, het Waalse Gewest en het Brussels Hoofdstedelijk Gewest betreffende de preventie en het beheer van verpakkingsafval » (Parl. St. W.Parl. 2008-2009, nr. 876/1, 53-62). In dit advies stelt de Raad dat de vraag of een samenwerkingsakkoord rechtstreekse werking heeft, afhangt van de strekking zelf van het akkoord en niet van de kwalificatie die de wetgever eraan verleent.
(5) Parl .St., Senaat, 2012-2013, 5-1815/1, 3.
(6) « De wetgevende normen die voortvloeien uit de samenwerking tussen het Brussels Hoofdstedelijk Gewest en een Gemeenschap bijvoorbeeld, zullen « gezamenlijk decreet en ordonnantie van de (Vlaamse, Franse of Duitstalige) Gemeenschap en het Brussels Hoofdstedelijk Gewest » worden genoemd (Parl. St., Senaat, 2012-13, 5-1815/1, 3).
(7) Nu reeds vernietigt het Grondwettelijk Hof niet alleen de bepalingen uit een wet, een decreet of een ordonnantie die ongrondwettig zijn bevonden doch ook deze die er onlosmakelijk mee samenhangen. Zie bijvoorbeeld reeds GwH, nr. 3, 28 juni 1985, overw. 9 en GwH, nr. 23/89, 13 oktober 1989, B.2.15 en B.3.
(8) In de memorie van toelichting wordt weliswaar gepreciseerd dat, behoudens afwijkingen in het voorstel, « alle bepalingen van de bijzondere wet (van 8 augustus 1980) betreffende het aannemen van decreten en besluiten integraal van toepassing [blijven] op [de] gezamenlijke decreten (...) ». Een analoge verduidelijking wordt daarentegen niet gegeven in verband met de toepasbaarheid op het « gezamenlijk decreet en ordonnantie » van de bepalingen van de bijzondere wet van 12 januari 1989 waarvan het voorstel niet uitdrukkelijk beoogt af te wijken.
(9) Voor de gezamenlijke ordonnanties uitgaande van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest enerzijds, en de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie anderzijds, rijst dit probleem niet. Deze zijn, hoe dan ook, onderworpen aan het toezicht op grond van respectievelijk de artikelen 9 en 69 van de bijzondere wet van 12 januari 1989.
(10) Zie J. Vande Lanotte en G. Goedertier, Handboek Belgisch Publiekrecht, Brugge, Die Keure, 2010, p. 169 en geciteerde referenties.
(11) « Het mechanisme zal eveneens van toepassing zijn op de instellingen van het tweetalige Brussels Hoofdstedelijk Gewest die wetgevende bevoegdheid hebben (Gewest, evenals de gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie en de Franse Gemeenschapscommissie in de mate dat ze over wetgevende bevoegdheden beschikken). De wetgevende normen die voortvloeien uit de samenwerking tussen het Brussels Hoofdstedelijk Gewest en een gemeenschap bijvoorbeeld, zullen « gezamenlijk decreet en ordonnantie van de (Vlaamse, Franse of Duitstalige) Gemeenschap en het Brussels Hoofdstedelijk Gewest » worden genoemd. In het Brussels Hoofdstedelijke Parlement en de verenigde vergadering van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie vereisen de ordonnanties aangenomen overeenkomstig artikel 92bis/1 steeds een meerderheid in elke taalgroep. »
(12) Artikel 55bis van de wet van 31 december 1983 luidt : « Artikel 92bis, §§ 1, 4bis, 4ter, 5 en 6, alsook artikel 92ter van de bijzondere wet zijn van overeenkomstige toepassing op de Duitstalige Gemeenschap. »
(13) Parl St., Senaat, 2012-13, nr. 5-1815/1, 2.
(14) Zie advies RvS nrs. 48 754 en 48.755/AV van 15 december 2010 over voorontwerpen die geleid hebben tot het decreet van de Franse Gemeenschap van 17 maart 2011 « houdende instemming met het samenwerkingsakkoord, gesloten op 3 februari 2011, tussen de Franse Gemeenschap en het Waalse Gewest houdende oprichting van een gemeenschappelijke ombudsdienst voor de Franse Gemeenschap en het Waalse Gewest » (Parl.St. Parl. Fr. Gem., 2010-2011, nr. 163/1, 16-36), het decreet van het Waalse Gewest van 31 maart 2011 « houdende instemming met het samenwerkingsakkoord van 3 februari 2011 tussen de Franse Gemeenschap en het Waalse Gewest houdende oprichting van een gemeenschappelijke ombudsdienst voor de Franse Gemeenschap en het Waalse Gewest » (Parl. St. W. Parl., 2010-2011, nr. 347/1, 16-25) en het decreet van het Waalse Gewest van 31 maart 2011 « houdende instemming met het samenwerkingsakkoord van 3 februari 2011 tussen de Franse Gemeenschap en het Waalse Gewest houdende oprichting van een gemeenschappelijke ombudsdienst voor de Franse Gemeenschap en het Waalse Gewest voor de aangelegenheden bedoeld in artikel 138 van de Grondwet » (Parl .St. W. Parl, 2010-2011, nr. 348/1, 16). Zie ook artikel 52 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 over de samenwerking tussen het Parlement van de Franse Gemeenschap en het Waals Parlement.
(15) Zie daarover Y. Peeters, « Interparlementaire samenwerkingsakkoorden : van oligarchie naar democratie, en weer terug », TVW, 2012/3, 173-194.
(16) Zie wat dat betreft de opmerkingen in de randnummers 8 tot 14 en 16 van het advies.
(17) Zie wat dat betreft punt 7 en volgende van het advies.