5-1828/1 | 5-1828/1 |
26 OKTOBER 2012
1. Inleiding
Steeds meer kinderen verlaten hun land van oorsprong. Op de vlucht voor oorlog, hongersnood, als slachtoffer van mensensmokkel of door andere omstandigheden, komen zij aan in België. Ze moeten het stellen zonder de bescherming van een ouder of voogd. Hierdoor lopen ze een groot risico om het slachtoffer te worden van geweld, uitbuiting en zelfs verdwijning. Zonder vaste woonplaats kunnen ze zelfs niet reageren op uitnodigingen van de overheid om zich aan te bieden voor gesprekken in verband met hun verblijfssituatie. Een duurzame oplossing bieden voor hun talrijke en relatief ongecontroleerde aanwezigheid, vormt dan ook een grote uitdaging.
De laatste jaren heeft de Belgische regering heel wat initiatieven genomen om de situatie van deze niet-begeleide minderjarige vreemdelingen en de niet-begeleide Europese minderjarigen te verbeteren. De invoering van het voogdijsysteem, een gespecialiseerde instelling en opvangfaciliteiten, de dienst « Signalement van niet-begeleide Europese minderjarigen in kwetsbare toestand », de aanpassing van de opvangwet, ... Desondanks blijft de situatie van niet-begeleide minderjarigen in België nog steeds heel moeilijk.
De afgelopen jaren is de instroom van niet-begeleide minderjarige vreemdelingen fors toegenomen.
In 2011 werden er 3 209 signalementen van niet-begeleide minderjarige vreemdelingen genoteerd. In 2011 ontving de dienst Vreemdelingenzaken 1 483 (1) asielaanvragen, ten opzichte van nog 896 in 2010. Eind 2011 vingen Fedasil en zijn partners zo'n 1 281 niet-begeleide buitenlandse minderjarigen op (+64 % ten opzichte van eind 2010) (2) . De asielcrisis heeft Fedasil gedwongen om de opvangcapaciteit voor niet-begeleide minderjarige vreemdelingen snel uit te breiden, gaande van 591 plaatsen begin november 2010 naar 1 124 plaatsen begin december 2011 (3) . Toch zitten er nog 171 niet-begeleide minderjarige vreemdelingen op hotel en bij de dienst Voogdij werd in 2011 melding gemaakt van 461 niet-begeleide minderjarigen die aangaven « zonder opvang » te zijn. Berichten uit het middenveld spreken van tientallen niet-begeleide minderjarigen die in Brussel op straat of in kraakpanden leven (4) . Dit is onaanvaardbaar.
Over de cijfers dient men op te merken dat er geen enkele statistiek aangeeft hoeveel niet-begeleide minderjarige vreemdelingen precies in België verblijven. Er bestaat geen uniform registratiesysteem voor niet-begeleide minderjarige vreemdelingen in België. We kunnen ons enkel baseren op nieuwe geregistreerde gegevens van de dienst Vreemdelingenzaken, de politie en de dienst Voogdij, maar die statistieken overlappen. Sommige niet-begeleide minderjarige vreemdelingen komen meermaals voor in dezelfde statistieken. Niet alleen doordat niet-begeleide minderjarige vreemdelingen een andere identiteit kunnen aannemen, maar ook doordat een niet-begeleide minderjarige vreemdeling, die in hetzelfde jaar twee maal een asielaanvraag indient of twee maal wordt onderschept door de politie, twee maal meetelt in de statistieken. In de gegevens ontbreken ook een groot aantal niet-begeleide minderjarige vreemdelingen die nooit gesignaleerd worden door de politie of zich nooit aanmelden bij de dienst Vreemdelingenzaken of de dienst Voogdij.
2. Wetgeving en bevoegdheid
Juridische definitie : Wie is een niet-begeleide minderjarige vreemdeling ?
Een niet-begeleide minderjarige vreemdeling wordt in de verblijfswet (5) (artikel 61/14, 1º) en in de voogdijwet (artikel 5) (6) gedefinieerd als elke persoon die :
— jonger is dan achttien jaar;
— niet begeleid is door een persoon die het ouderlijk gezag of de voogdij over hem uitoefent krachtens de wet van toepassing overeenkomstig artikel 35 van de wet van 16 juli 2004 houdende het Wetboek van internationaal privaatrecht;
— onderdaan is van een land dat geen lid is van de Europese Economische Ruimte. Burgers uit de Unie vallen niet onder het toepassingsgebied van de definitie en kunnen dan ook geen gebruik maken van de bijzondere verblijfsprocedure die voor niet-begeleide minderjarige vreemdelingen in het leven werd geroepen. Op hen is de omzendbrief betreffende Europese niet-begeleide minderjarigen in een kwetsbare toestand van toepassing;
— die definitief als niet-begeleide minderjarige vreemdeling geïdentificeerd is door de dienst Voogdij (ingesteld door Titel XIII, Hoofdstuk VI, « Voogdij over niet-begeleide minderjarige vreemdelingen » van de programmawet van 24 december 2002) en die in één van de volgende situaties verkeert :
• ofwel de erkenning van de hoedanigheid van vluchteling hebben gevraagd;
• ofwel niet voldoen aan de voorwaarden inzake toegang tot en verblijf op het grondgebied vastgesteld in de wetten betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen.
Belgische wetgeving inzake opvang niet-begeleide minderjarige vreemdelingen
Niet-begeleide minderjarigen die in België toekomen, volgen in principe een specifiek opvangtraject. De « voogdijwet », namelijk de programmawet (I) van 24 december 2002 (artikel 479) en de wet van 12 januari 2007 betreffende de opvang van asielzoekers en van bepaalde andere categorieën van vreemdelingen) en de koninklijke besluiten inzake de opvang, bepalen op duidelijke wijze dat niet-begeleide minderjarige vreemdelingen, of ze nu asielzoeker zijn of niet, worden opgevangen in aangepaste opvangstructuren.
Internationale regelgeving, normen en aanbevelingen
Het Belgisch beleid wordt eveneens beïnvloed door bindende en niet-bindende internationale regels, normen en aanbevelingen. Belangrijke bindende normen zijn onder andere het Verdrag inzake de rechten van het kind (7) en de resolutie van de Raad van de Europese Unie van 26 juni 1997 (8) inzake niet begeleide minderjarige onderdanen van derde landen. Op basis van deze verdragen hebben niet-begeleide minderjarige vreemdelingen recht op extra bescherming. België is ertoe gehouden voldoende bescherming te bieden aan niet-begeleide minderjarige vreemdelingen op haar grondgebied. Dat wil zeggen dat België :
— ernaar moet streven de minderjarige met zijn ouders te herenigen;
— de niet-begeleide minderjarige vreemdeling in afwachting van dergelijke duurzame oplossing moet opvangen, en hem tegen misbruik en uitbuiting moet beschermen;
— de minderjarige niet onbegeleid naar zijn herkomstland mag terugbrengen tenzij er voldoende garanties zijn voor de opvang van de minderjarige ter plaatse.
Verder hebben volgens het Verdrag inzake de rechten van het kind alle kinderen — ongeacht hun land van herkomst, religie, gezinssamenstelling, statuut, ... (artikel 2) —, het recht op « een opvang die hen in staat moet stellen om een leven te leiden dat beantwoordt aan de menselijke waardigheid ». Deze opvang moet ook steeds in belang van het kind staan (artikel 3). Daarnaast moeten kinderen die als vluchteling worden beschouwd of die de status van vluchteling hebben aangevraagd een bijzondere bescherming genieten (artikel 22).
Verblijfsmogelijkheden in België voor niet-begeleide minderjarige vreemdelingen
Er zijn drie mogelijkheden :
— de niet-begeleide minderjarige vreemdeling kan asiel aanvragen; hij mag dan als « niet-begeleide minderjarige asielzoeker » (NBMA) in België verblijven zolang de asielprocedure loopt;
— de niet-begeleide minderjarige vreemdeling komt eventueel in aanmerking om het statuut van slachtoffer van mensenhandel aan te vragen;
— hij vraagt een machtiging tot verblijf aan als niet-begeleide minderjarige vreemdeling Deze procedure is enkel toegankelijk voor niet-begeleide minderjarige vreemdelingen die geen asiel hebben aangevraagd of een andere verblijfsprocedure hebben opgestart, of die dat wel hebben gedaan maar uitgeprocedeerd zijn.
Bevoegdheid
Als een niet-begeleide minderjarige vreemdeling asiel aanvraagt, blijft het federale niveau bevoegd voor de opvang. De betrokkene wordt naar een van de zogenaamde gemeenschappelijke « open centra » of naar lokale opvanginitiatieven van Fedasil of een van zijn partners overgebracht. De opvangfaciliteiten omvatten de federale opvangcentra, de centra van het Rode Kruis, lokale opvanginitiatieven die van de openbare centra voor maatschappelijk welzijn (OCMW) afhangen en opvangfaciliteiten van niet gouvernementele organisaties (NGO) (Vluchtelingenwerk, Ciré).
De opvang van niet-begeleide minderjarige vreemdelingen die zich in een « problematische opvangsituatie » bevinden, valt onder de bevoegdheid van de gemeenschappen, via hun respectieve diensten Jongerenwelzijn. Niet-begeleide minderjarige vreemdelingen worden beschouwd als minderjarigen in een « problematische opvoedsituatie » (omdat ze minderjarigen zonder ouders in een vreemd land zijn) en vallen dus onder de verantwoordelijkheid van deze diensten Jongerenwelzijn.
3. Opvang
Materiële opvang niet-begeleide minderjarigen
Volgens de « opvangwet » heeft iedere persoon met het statuut van niet-begeleide minderjarige vreemdeling vanaf het moment dat hij definitief als dusdanig geïdentificeerd is door de Voogdijdienst, recht op opvang in aangepaste opvangstructuren, dit ongeacht zijn verblijfsstatuut.
Opvang in drie fasen en afhankelijk van statuut (9)
België heeft een opvangprocedure in drie fasen uitgewerkt : de observatie- en oriëntatiefase, de overgangsfase en de stabiele huisvesting of opvang in zelfstandigheid.
1. Observatie- en oriëntatiefase
In een eerste fase wordt de niet-begeleide minderjarige vreemdeling binnen de vierentwintig uur in een Observatie- en oriëntatiecentrum ondergebracht en dit ongeacht zijn verblijfsstatuut.
De persoon met het statuut van niet-begeleide minderjarige vreemdeling verblijft er in principe vijftien dagen (eenmalig verlengbaar). Tijdens zijn verblijf gaat de Voogdijdienst over tot identificatie, registratie en toewijzing van een voogd.
2. Overgangsfase
Na het verblijf in het Observatie- en oriëntatiecentrum wordt de persoon met het statuut van niet-begeleide minderjarige vreemdeling opgevangen in een opvangfaciliteit die in principe verschillend is naargelang de betrokkene al dan niet asiel heeft aangevraagd :
— als de niet-begeleide minderjarige vreemdeling asiel heeft aangevraagd, wordt hij binnen de twee weken opgevangen door Fedasil (wanneer de asielaanvraag wordt geweigerd, kan de betrokkene in de praktijk in het opvangcentrum blijven tot hij meerderjarig wordt);
— als de niet-begeleide minderjarige vreemdeling geen asiel heeft aangevraagd, wordt hij in principe opgevangen door de jeugdwelzijnsdiensten van de gemeenschappen.
3. Stabiele huisvesting of opvang in zelfstandigheid
Als de persoon met het statuut van niet-begeleide minderjarige vreemdeling na vier maanden verblijf in de opvang nog steeds recht heeft op opvang en de betrokkene heeft een zekere maturiteit kan hij doorstromen naar de derde fase.
In deze fase krijgen de personen met het statuut van niet-begeleide minderjarige vreemdeling een meer stabiele huisvesting of autonome opvang die het beste bij hun situatie past. Dit behelst onder meer zelfstandig wonen onder toezicht van een door de gemeenschappen erkende dienst.
Betrokkene wordt dan opgevangen in een LOI.
Tot zijn achttiende mag een niet-begeleide minderjarige vreemdeling niet uitgewezen worden, ongeacht of hij asiel heeft aangevraagd of niet :
— is er nog geen beslissing over zijn asielaanvraag als hij meerderjarig wordt, dan gaat hij naar een opvangstructuur voor volwassen asielzoekers. Als hij meerderjarig wordt en geen verblijfsvergunning meer bezit, moet hij het opvangnetwerk verlaten.
— wanneer de persoon met het niet-begeleide minderjarige vreemdelingen statuut een verblijfsrecht heeft gekregen, komt er een einde aan zijn recht op opvang na twee maanden te rekenen vanaf de betekening van de beslissing die hem een verblijfsrecht toekent. Binnen die termijn moet hij de opvang verlaten.
Hij kan dan eventueel met de hulp van het OCMW op zoek gaan naar eigen huisvesting.
Als de niet-begeleide minderjarige na het verstrijken van de twee maanden nog niet kon vertrekken, moet de voogd een uitstel van vertrek uit de opvang aanvragen bij Fedasil.
Als gevolg van de « asielcrisis » werd dit systeem in drie fasen grondig verstoord.
Het gebrek aan voldoende plaatsen in de opvangfaciliteiten in de drie fasen is een constant terugkerend probleem. Het identificatieproces in de eerste fase duurt vaak langer dan vijftien dagen. Hierdoor wordt de doorstroming naar de tweede opvangfase afgeremd en geraken de observatie- en oriëntatiecentra vol. Als de gemeenschappen niet in staat zijn om (niet asiel aanvragende) niet-begeleide minderjarige vreemdelingen onderdak te bieden, is Fedasil verantwoordelijk voor de huisvesting. Deze afspraak zou moeten garanderen dat niet-begeleide minderjarigen niet aan hun lot worden overgelaten als er niet genoeg plaatsen zijn in de opvangcentra, maar zo krijgen niet alle betrokkenen de huisvesting die het beste voor hun situatie geschikt is. Zo moeten niet-asielzoekers in een opvangcentrum voor asielzoekers verblijven, ondanks het feit dat ze meer gespecialiseerde verzorging nodig hebben. Ook de centra van Fedasil geraken overbezet en het nijpend plaatsgebrek dwingt Fedasil om minderjarigen op te vangen in transitplaatsen of hotels.
De moeizame overgang van fase 2 (collectieve opvang) naar fase 3 (duurzame opvang of begeleid zelfstandig wonen), zet nog meer druk op de al hoge bezettingsgraad. Een tekort aan geschikte woningen en een gebrekkige begeleiding en ondersteuning bij de zoektocht van de minderjarigen naar een degelijke huisvesting op de privé-markt zorgt ervoor dat jongeren langer in de opvangcentra blijven.
Ook de kwaliteit van de federale opvangcentra en gemeenschapsvoorzieningen verschilt.
In de gemeenschapscentra is de begeleiding relatief goed, maar de beschikbare plaatsen in dergelijke gespecialiseerde centra zijn zeer beperkt. Sommige jongeren die niet in deze centra terecht kunnen, vragen uiteindelijk asiel aan om een plaats in een opvangcentrum voor asielzoekende niet-begeleide minderjarige vreemdelingen te krijgen. Bij gebrek aan middelen en infrastructuur is de (psychologische) begeleiding van jongeren in deze federale centra bijna onbestaande (10) .
| Fatma PEHLIVAN. | |
| Caroline DÉSIR. | |
| Dirk CLAES. | |
| Zakia KHATTABI. | |
| Freya PIRYNS. | |
| Dalila DOUIFI. | |
| Bert ANCIAUX. |
De Senaat,
A. gelet op het feit dat het aantal niet-begeleide minderjarige vreemdelingen dat in België aankomt onverminderd blijft toenemen maar dat de uitstroom van jongeren met een verblijfstitel zeer laag is (11) ;
B. overwegende dat de wijze waarop de niet-begeleide minderjarigen worden opgevangen te sterk gekoppeld is aan hun administratieve statuut en minder samenhangt met hun specifieke behoeften en dat het VN-Comité voor de rechten van het kind in haar Slotbeschouwingen uit 2010 (12) ons land opriep om zijn verplichting na te komen om alle niet-begeleide kinderen bijzondere bescherming en bijstand te verlenen, ongeacht of ze al dan niet een asielvraag hebben ingediend;
C. overwegende dat bij gebrek aan een geïntegreerde aanpak tussen de federale entiteiten en de gemeenschappen, de doorstroming, en de kwaliteit van de opvang te kort schiet;
D. overwegende dat bij gebrek aan middelen de bestaande voorzieningen er niet in slagen hun aanbod aan (psychologische) begeleiding te verruimen of te verbeteren;
E. gelet op het feit dat niet-begeleide minderjarigen uit Europese landen niet erkend worden als niet-begeleide minderjarige vreemdelingen en geen recht hebben op duurzame opvang of toegang tot een voogd. De noden van deze kinderen zijn niet minder dan bij niet-begeleide minderjarigen uit derde landen. Omdat zij een groot aantal van de niet-begeleide minderjarige vreemdelingen in België vertegenwoordigen, werd er een gespecialiseerde dienst SEMK (Signalement van Europese minderjarigen in een kwetsbare toestand) opgericht. De opvang in het Observatie- en oriëntatiecentrum duurt maximaal een maand en niet alle Europese niet-begeleide minderjarige vreemdelingen komen in aanmerking (, alleen degenen die zich in een « kwetsbare toestand (13) » bevinden). In de « opvangwet » wordt duidelijk gesteld dat het niet-begeleid zijn op zich als kwetsbaar wordt beschouwd (artikel 36) (14) ;
F. overwegende dat er geen eenvormig systeem voor registratie en statistieken over niet-begeleide minderjarige vreemdelingen bestaat. De Dienst Voogdij heeft nl. andere statistieken dan de Dienst Vreemdelingenzaken,
Vraagt de regering :
1. extra opvangcapaciteit te creëren zodat niet-begeleide minderjarigen niet meer op straat terecht komen, op hotel of in andere onaangepaste omgevingen worden opgevangen. Hierbij is het belangrijk om voldoende aandacht te besteden aan het uitbouwen van het opvangaanbod in de tweede en derde fase van het opvangbeleid voor niet-begeleide minderjarige vreemdelingen. Hierdoor kunnen de Observatie- en Oriëntatiecentra zich in de eerste fase van de opvang beter kwijten aan hun taak en de minderjarigen sneller doorverwijzen;
2. het non-discriminatiebeginsel te respecteren. Opvang moet verzekerd worden voor alle niet-begeleide minderjarige vreemdelingen, ongeacht of ze asiel aanvragen of niet en ongeacht hun afkomst of « kwetsbare status ». Deze opvangplaatsen moeten aangepast zijn aan de bijzondere noden van kwetsbare minderjarigen;
3. een samenwerkingsprotocol tussen de federale instellingen (Fedasil) en de gemeenschappen (Bijzondere Jeugdzorg — Aide à la Jeunesse) op te nemen. Een officiële verduidelijking van de rol en de verantwoordelijkheden voor de opvang en doorstroming van niet-begeleide minderjarige vreemdelingen is van essentieel belang om de situatie van niet-begeleide minderjarigen in België te verbeteren. Er is nood aan een betere informatie-uitwisseling tussen de verschillende betrokken partijen (dienst Vreemdelingenzaken, politiediensten, opvangcentra) en een gemeenschappelijke visie;
4. de begeleiding en de hulpverlening te verbeteren. Daartoe is er nood aan voldoende middelen en gekwalificeerd personeel. Per opvangcentrum moeten dezelfde richtlijnen qua personeelskader en begeleiding worden gerespecteerd. Deze moeten tegemoetkomen aan de noden van de minderjarigen. Er moeten meer mogelijkheden gecreëerd worden om de niet-begeleide minderjarigen vaardigheden te laten ontwikkelen, en meer dialoog organiseren over zaken die hen aanbelangen. Niet-begeleide minderjarigen worden best opgevangen in kleinschalige opvangcentra en kinderen jonger dan 12 jaar worden best in een pleeggezin geplaatst. Het is ook aangewezen intensieve wervingscampagnes te organiseren om het aantal kandidaat-pleeggezinnen te verhogen (15) ;
5. een regeling uit te werken zodat ook niet-begeleide Europese minderjarigen specifieke bescherming genieten en een voogd toegewezen krijgen. Omdat de EU-wetgeving inzake vrij verkeer van personen op de Europese niet-begeleide minderjarigen van toepassing is, is het niet mogelijk om het beleid voor niet-begeleide minderjarigen uit derde landen eenvoudigweg op Europese niet-begeleide minderjarigen toe te passen.
6. een uniform en centraal registratiesysteem van niet-begeleide minderjarigen uit te bouwen. Dit leidt tot een betere informatiedoorstroming, een efficiënter en minder tijdrovend databeheer en bijgevolg ook tot een juister beeld van de verblijfplaats, de leeftijd en de procedure van de niet-begeleide minderjarige vreemdelingen. Per definitie is de niet-begeleide minderjarige vreemdelingen-problematiek grensoverschrijdend. De uitbouw van een uniforme databank voor België kan een aanzet zijn voor een Europese databank.
29 mei 2012.
| Fatma PEHLIVAN. | |
| Caroline DÉSIR. | |
| Dirk CLAES. | |
| Zakia KHATTABI. | |
| Freya PIRYNS. | |
| Dalila DOUIFI. | |
| Bert ANCIAUX. |
(1) Cijfers uit de asielstatistieken van het Commissariaat-generaal voor de vluchtelingen en de staatslozen (CGVS).
(2) Cijfers uit jaarverslag van Fedasil 2011.
(3) Beleidsnota « Opvang » van de staatssecretaris voor Asiel en Migratie, mevrouw Maggie De Block.
(4) Position Paper Opvangcrisis Kinderrechtencoalitie.
(5) Onder « verblijfswet » wordt verstaan : de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen.
(6) Onder « voogdijwet » wordt verstaan : titel XIII van het hoofdstuk 6 « Voogdij over niet-begeleide minderjarige vreemdelingen » van de programmawet van 24 december 2002, gewijzigd bij de programmawetten van 22 december 2003 en 27 december 2004.
(7) Internationaal Verdrag inzake de rechten van het kind (1989).
(8) Resolutie van de Europese Raad van 26 juni 1997 inzake niet-begeleide minderjarigen van derde landen.
(9) Kruispunt Migratie en Integratie : http://www.kruispuntmi.be/vreemdelingenrecht/wegwijs.aspx ?id=14886.
(10) Europees Migratienetwerk EMN : brochure « Niet Begeleide Minderjarigen in België ».
(11) Beleidsnota « Opvang » van de staatssecretaris voor Asiel en Migratie, mevrouw Maggie De Block.
(12) Slotbeschouwingen 2010 van het Comité voor de rechten van het kind van de Verenigde Naties.
(13) Dat betekent degenen in een onregelmatige administratieve of onstabiele sociale toestand; in geval van zwangerschap, geestelijke of lichamelijke handicap; slachtoffers van mensenhandel of -smokkel, en bedelaars (Kruispunt Migratie en Integratie, « Verblijf in België van niet begeleide minderjarige vreemdelingen », http://www.kruispuntmi.be/vreemdelingenrecht/wegwijs.aspx ?id=148).
(14) Onder « opvangwet » wordt verstaan de wet van 12 januari 2007 betreffende de opvang van asielzoekers en van bepaalde andere categorieën van vreemdelingen. Artikel 36 van deze wet bepaalt het volgende : « Om tegemoet te komen aan de specifieke behoeften van kwetsbare personen zoals minderjarigen, niet-begeleide minderjarigen, alleenstaande ouders vergezeld van minderjarigen, zwangere vrouwen, personen met een handicap, slachtoffers van mensenhandel, slachtoffers van geweld of foltering of ouderen, sluit het Agentschap of de partner overeenkomsten af met gespecialiseerde instellingen of verenigingen.[...] »
(15) Childfocus, Dossier « Profiel- en trajectmonitoring van de niet-begeleide minderjarige asielzoekers in België », http://www.childfocus.be/uploads/Docsmanager/72-192-dossier_nl_crop.pdf.