5-1298/1 | 5-1298/1 |
8 NOVEMBER 2011
Op 8 november 2011 heeft de heer de Crombrugghe de Looringhe, Bijzonder Evaluator van de Internationale Samenwerking, de volgende verslagen voorgesteld aan de Commissie voor de Buitenlandse Betrekkingen en voor de Landsverdediging :
— het verslag 2011 van de Bijzonder Evaluator van de Internationale Samenwerking;
— het eindrapport van de evaluatie van de Belgische steuninstrumenten voor buitenlandse handel die aangerekend worden als officiële ontwikkelingshulp (ODA) — FINEXPO evaluatie;
— de evaluatie van de NGO-partnerschappen gericht op capaciteitsversterking.
I. UITEENZETTING DOOR DE HEER DE CROMBRUGGHE DE LOORINGHE, BIJZONDER EVALUATOR VAN DE INTERNATIONALE SAMENWERKING
A. Inleiding
De Bijzonder Evaluator hanteert drie criteria om te bepalen of een evaluatiedienst aan professionele standaarden voldoet : onafhankelijkheid, geloofwaardigheid en nut. Onafhankelijkheid omvat onafhankelijkheid van het management, onafhankelijkheid in de keuze van de evaluaties, een eigen budget en de juiste aanspreekpartners. Geloofwaardigheid groeit uit een goed onderbouwde methodologie bij het inzamelen van gegevens en bij de analyse of interpretatie ervan. En nut gaat in ons geval om het gebruik dat het parlement, de minister of het management van de evaluaties kan maken om de ontwikkelingssamenwerking zo nodig bij te sturen. In vergelijking met de buurlanden geniet de Dienst Bijzondere Evaluatie van de Internationale Samenwerking het privilege aan het Federale Parlement te mogen rapporteren. Dat is niet in alle landen zo en de Bijzonder Evaluator wenst hiervan gebruik te maken om het Parlement betrouwbare relevante informatie over onze ontwikkelingssamenwerking te geven.
De Bijzonder Evaluator zal eerst de Belgische evaluaties en een studie toelichten, daarna de gemeenschappelijke evaluaties. De evaluaties binnen de Belgische coöperatie gaan over de prestaties van BTC, de beheerscontracten tussen de Staat en BTC, FINEXPO en de NGO-partnerschappen; de gemeenschappelijke evaluaties gaan over conflictpreventie en vredesopbouw in Oost-Congo en over de Verklaring van Parijs.
B. Evaluaties binnen de Belgische Coöperatie
1. Evaluatie van de kwaliteit van de prestaties van BTC 2010
De evaluatie van de prestaties van BTC gebeurt in uitvoering van artikel 17 van het derde beheerscontract tussen de Staat en BTC (1) . In het contract wordt voorzien dat de Staat jaarlijks de prestaties van BTC evalueert op basis van een aantal voorbeelden. Dit wordt nu al vier opeenvolgende jaren uitgevoerd.
In 2010 werd beslist enkel de interventies te evalueren die tot stand gekomen zijn onder het derde beheerscontract. In de voorgaande evaluaties had BTC immers opgemerkt dat de evaluatie ver in de tijd terugging, waardoor projecten geëvalueerd en bekritiseerd werden die werden uitgevoerd op basis van oude beheerscontracten. BTC stelde dat zij sinds die tijd vooruitgang had gemaakt maar dat de evaluatie nog steeds rekening hield met oude factoren.
Om die reden werd verkozen in 2010 interventies te evalueren die werden aangegaan onder het regime van het derde beheerscontract, dat aan BTC meer autonomie maar ook meer verantwoordelijkheid geeft dan voorheen, onder meer in de opstartfase van de projecten.
Deze keuze heeft echter een nadeel : vermits de projecten plaatsvinden onder het derde beheerscontract, betekent dit dat zij nog niet beëindigd waren op het ogenblik van de evaluatie. Er zijn bijgevolg weinig elementen beschikbaar om over de resultaten te spreken en er is nog minder bekend over de mogelijke impact van deze projecten.
Toch kan een gunstige evolutie worden vastgesteld in de prestaties van BTC wat betreft de begeleiding van de projecten. Projecten die op dit ogenblik door BTC worden uitgevoerd, kaderen in het indicatief samenwerkingsprogramma met het partnerland. Er bestaan nog maar weinig interventies die buiten dit kader plaatsvinden. Ook de opvolging en begeleiding van de interventies kende een duidelijke positieve evolutie. Er kan ook worden vastgesteld dat onmiddellijke resultaten (outputs) geleverd worden : wat moet gedaan worden, wordt effectief gedaan.
Uiteraard moet ook de vraag gesteld worden of de vooropgestelde resultaten gehaald worden. Zoals hierboven aangehaald, vallen de geëvalueerde projecten onder het derde beheerscontract en staan ze nog niet ver genoeg om een sluitend besluit te kunnen trekken over de resultaten ervan. BTC heeft de keuze tussen drie uitvoeringsmodaliteiten :
— regie, waarbij België het initiatief zo goed mogelijk in handen houdt en volgens de Belgische regels werkt;
— medebeheer of cogestion, dat al lang toegepast wordt en waarbij België en het partnerland samenwerken. Met deze modaliteit wordt meestal een projectuitvoeringscel opgericht;
— nationale uitvoering waarbij BTC de aanbestedings- en contractprocedures van het partnerland volgt.
De beginfase — formulering en opstart — blijkt nog steeds bijzonder moeilijk.
Nationale uitvoering doet in een aantal landen problemen rijzen omdat de regels die daar gevolgd worden of de partners waarmee gewerkt wordt, bijzondere belangen kunnen hebben die niet steeds stroken met de Belgische of omdat ze niet voorbereid zijn op de taak die ze krijgen waardoor de uitvoering slechts heel langzaam op gang komt. Het gevolg is dat de principes van de Verklaring van Parijs, die meer verantwoordelijkheid overdragen aan de partnerlanden, gerespecteerd worden, maar dat men het risico loopt flink achter te lopen op de geplande uitvoeringsagenda. In een aantal landen was dit probleem kritisch, maar momenteel gaat het de goede kant uit. Zo komen een aantal projecten in Zuid-Amerika eindelijk in beweging.
Het lijkt triviaal te zeggen dat aan een goede ontwikkelingsinterventie een goede contextanalyse moet voorafgaan. De analyse die BTC maakt van de context waarin de interventies moeten uitgevoerd worden, is problematisch. We stellen bijvoorbeeld vast dat de analyse in de partnerlanden niet ver genoeg reikt om een geargumenteerde keuze te kunnen maken tussen verschillende interventiewijzen. Of gekozen wordt voor projecten of voor het aanbieden van bijvoorbeeld begrotingshulp, is niet steeds goed gefundeerd. Het strategische element dat kan helpen om daar een duidelijke keuze te maken, ontbreekt in een aantal gevallen. Meer diepgaande analyse is aangewezen.
Dit is deels een verantwoordelijkheid van BTC maar ook van de administratie. Dit is een ander heikel punt dat de kop blijft opsteken. De samenwerking tussen BTC en de administratie verbetert, maar op het terrein kan nog steeds vastgesteld worden dat er twee logica's bestaan die soms met mekaar in aanvaring komen. Het blijft moeilijk om de administratie en BTC ervan te overtuigen dat het om één en dezelfde Belgische coöperatie gaat die ten uitvoer wordt gebracht. De evaluatie dringt aan op het boeken van vooruitgang op dit gebied. BTC is verantwoordelijk voor de uitvoering van de ontwikkelingssamenwerking en de Attaché voor ontwikkelingssamenwerking moet met goede argumenten aan de beleidsdialoog kunnen deelnemen. Kennis van wat er in het veld gebeurt is hiervoor essentieel.
2. Studie van de beheerscontracten tussen de Belgische Staat en de Belgische Technische Coöperatie
Met het evaluatiemateriaal dat tijdens de vier opeenvolgende evaluaties van de prestaties van BTC verzameld werd, beschikt de Dienst Bijzondere Evaluatie over nuttige informatie die als een apart verslag ter beschikking wordt gesteld van de onderhandelaars van het vierde beheerscontract tussen de overheid en BTC. Deze onderhandelingen vinden nu plaats. De Bijzonder Evaluator brengt graag, op basis van de afgelopen evaluaties, een aantal elementen naar voren die kunnen helpen een vierde beheerscontract op te stellen dat rekening houdt met de lessen die de afgelopen jaren werden geleerd.
In de eerste plaats zou de heer de Crombrugghe de Looringhe graag een betere samenwerking tussen de administratie, BTC en de partnerlanden in het vierde beheerscontract ingeschreven zien, zodat de ontwikkelingssamenwerking werkelijk op drie pijlers zou steunen. Hij pleit tevens voor het maken van duidelijke afspraken betreffende de opvolging van projecten. De dagelijkse opvolging van de interventies bevindt zich op het niveau van BTC en daar kan nu al een duidelijke verbetering worden vastgesteld. Die blijft dus best op dit niveau. Wat echter met de eindevaluatie van de interventies van BTC ? Moet deze worden toevertrouwd aan het agentschap zelf ? Dit wordt dan zowel rechter als partij. De Bijzonder Evaluator wijst er op dat de opdracht van de dienst Bijzondere Evaluatie gericht is op strategische evaluaties, bedoeld als beleidsondersteuning. Dit is iets anders dan het evalueren van de interventies zelf, waarvoor de Dienst Bijzondere Evaluatie niet geschikt is. De Bijzonder Evaluator meent dat de eindevaluaties van de individuele interventies best uitgevoerd worden door de administratie.
3. Evaluatie van de Belgische steuninstrumenten voor buitenlandse handel die aangerekend worden als officiële ontwikkelingshulp (ODA) — FINEXPO evaluatie
FINEXPO (het Comité voor Financiële Steun aan de Export van Uitrustingsgoederen) is het instrument van de Belgische federale overheid dat gericht is op het leveren van advies en financiële steun aan Belgische bedrijven met als doel kapitaalgoederen en diensten te exporteren.
De evaluatie van FINEXPO werd gevraagd op een ogenblik dat men bij de OESO het aantal landen waar dergelijke gesubsidieerde interventies nog toegelaten zijn, zou gaan beperken. Een serie landen waar in het verleden door België gesubsidieerde commerciële interventies hadden plaatsgevonden, zouden daardoor in de categorie komen van landen waar dit niet meer toegestaan was. België had om een moratorium gevraagd om eerst de kans te krijgen de werking van zijn instrument te evalueren. Dit was de echte aanzet tot de evaluatie.
De dienst Bijzondere Evaluatie stond op de grens van zijn bevoegdheid bij het aanpakken van de evaluatie van FINEXPO. De bevoegdheid van de Dienst is immers beperkt tot alle aspecten van de overheidshulp (ODA). Vier van de vijf instrumenten van FINEXPO worden mee in aanmerking genomen als ODA omwille van hun concessioneel karakter (2) . Concessioneel wil zeggen dat er een belangrijk deel van de geldoverdracht bestaat uit een gift.
Bij een analyse van de leningen van Staat tot Staat en van de intrestsubsidies, kan worden vastgesteld dat ze op zich niet bedoeld zijn voor ontwikkelingssamenwerking, maar als steun aan de buitenlandse handel.
De evaluatie van FINEXPO werd opgevolgd door een stuurgroep samengesteld uit collega's van Buitenlandse Zaken en van ontwikkelingssamenwerking, van de FOD Financiën, van het kabinet van Financiën, van de FOD Economische Zaken, van de gewesten en tevens van de Delcrederedienst. De meesten van hen waren helemaal niet vertrouwd met evaluatie. Het is uitzonderlijk dat er bij een evaluatie zoveel personen aanwezig zijn. Het prettige aan het proces van de FINEXPO-evaluatie was te zien hoe de deelnemers, die regelmatig zijn samengekomen, zich bij elke fase van de evaluatie meer en meer bij het proces betrokken voelden.
De evaluatie omvatte zowel de diensten van FINEXPO als de projecten die met steun van FINEXPO uitgevoerd zijn en berustte op twee pijlers : enerzijds de ontwikkelingsrelevantie en -effectiviteit van FINEXPO, anderzijds de relevantie en effectiviteit van het instrument voor de steun aan de buitenlandse handel.
Voor het onderzoek van de werking van FINEXPO op het terrein werden twee landen gekozen, Ghana en Vietnam, omdat een groot deel van de activiteiten van FINEXPO in deze landen geconcentreerd was. Vietnam is een partnerland voor ontwikkelingshulp, waardoor dat land bij de dienst Bijzondere Evaluatie goed bekend is, wat bij Ghana niet het geval is.
In Ghana en Vietnam werd op het terrein onderzoek gedaan om na te gaan of de interventies die effectief werden gecofinancierd door FINEXPO, economische waarde en vervolgens ook effectiviteit op het gebied van ontwikkeling konden bieden.
FINEXPO werd ook vergeleken met analoge instrumenten in onze buurlanden. Als men FINEXPO vergelijkt met de instrumenten die bestaan in Nederland, Duitsland of Frankrijk, dan valt onmiddellijk op dat het budget van FINEXPO veel kleiner is. Omdat het over zo'n bescheiden budget gaat, gebeurt het beheer ervan bijna op familiale wijze.
FINEXPO is niet gehouden aan de wet van 25 mei 1999 betreffende de Belgische internationale samenwerking, terwijl internationale handel een gewestelijke bevoegdheid is. Het zou ongetwijfeld goed zijn indien men zou trachten te komen tot meer coördinatie en de prioriteiten beter zou afstemmen op die van de ontwikkelingshulp.
De toegang tot de FINEXPO diensten is bijzonder gemakkelijk. Er wordt een informele aanpak gehanteerd en het personeel is steeds bereid hulp en inlichtingen te geven. Omdat FINEXPO slechts over een klein budget beschikt, heeft de dienst er geen belang bij veel ruchtbaarheid te geven aan zijn werking. Momenteel wordt het budget jaarlijks ongeveer volledig gebruikt. Er blijft meestal een klein overschot, veroorzaakt door het feit dat in het begin van het jaar moeilijk in te schatten valt welke interventies zullen geconcretiseerd worden.
Al bij al werkt alles op een correcte maar weinig transparante manier. Daardoor zijn het vaak dezelfde ondernemingen die kunnen rekenen op de steun van FINEXPO en in deze groep kan men een sterke concentratie van de middelen vaststellen bij een beperkte groep ondernemingen. Over een periode van meer dan tien jaar hebben achtendertig bedrijven genoten van FINEXPO-steun, vijf daarvan ontvingen 52 % van de totale toegewezen begroting, terwijl de top-10 bedrijven 70 % van alle steun ontvingen.
De gebruikers zijn tevreden over de werking van FINEXPO, maar er kan worden vastgesteld dat het FINEXPO Comité zelf weinig weet heeft van de realisaties op het terrein en hun doeltreffendheid. Het zijn de ondernemingen zelf die verslag uitbrengen en zij zeggen meestal dat alles prima verloopt. Soms maakt de ambassade ter plaatse een kanttekening, maar in het algemeen beschikt het Comité niet over de traditie noch de middelen om de opvolging te verzekeren.
De steun aan buitenlandse handel in het huidige Belgische staatsbestel is geen federale materie meer. Er is geen kader waar het FINEXPO Comité naar zou kunnen verwijzen om een strategie te ontwikkelen op federaal niveau. Er bestaat sinds 1978 wel een internationaal kader bij de OESO. In het multilaterale OESO Arrangement worden de voorwaarden en bijzondere gevallen omschreven waarbinnen financiële ondersteuning mag geboden worden aan de buitenlandse handel, ondanks het feit dat dit concurrentievervalsing met zich mee kan brengen.
De conclusies en de aanbevelingen van de evaluatie waren dus nogal voor de hand liggend. In de eerste plaats moet het FINEXPO Comité een strategie ontwikkelen dat het comité de mogelijkheid zal geven zich te oriënteren en een gefundeerde keuze te maken tussen de projecten die worden voorgelegd. Deze strategie moet vervolgens bekendgemaakt worden zodat meer geïnteresseerde ondernemingen een beroep kunnen doen op het comité en ook weten in welke lijn hun projecten moeten liggen. Ten slotte moet meer aandacht besteed worden aan de opvolging van de interventies.
De Dienst Bijzondere Evaluatie heeft vernomen dat FINEXPO ondertussen wel degelijk deze raad opvolgt. Er worden initiatieven genomen die meer transparantie en communicatie ten aanzien van de bedrijven voorzien en tegelijk een betere toegang moeten verzekeren.
4. Evaluatie van NGO-partnerschappen gericht op capaciteitsversterking
De motivatie voor de evaluatie was proberen duidelijk te maken wat men onder het vrij wazig begrip « capaciteitsversterking » bij NGO's kan verstaan. Deze opdracht werd uitbesteed aan een consortium, onder leiding van het HIVA in Leuven.
De evaluatie is vrij complex en gebruikt veel invalshoeken om de capaciteitsversterking te belichten.
Voor de analyse op het terrein werden een aantal partners van Belgische NGO's onderzocht. Er werd een selectieprocedure gevolgd om de verschillende soorten NGO's en partnerschappen te vatten.
De evaluatoren hebben veranderingen en veranderingsprocessen bij de partners doorgelicht. Eerst werd getracht vast te stellen wat er in de afgelopen tien jaar bij een aantal partners veranderd was. Wanneer deze ontwikkelingen vastgelegd waren, werd gekeken of er tussen de vastgestelde veranderingen en de interventie van de Belgische NGO een oorzakelijk verband bestond. Er werd dus een omgekeerde lijn gevolgd, waarbij eerste gezocht werd naar een resultaat of een verandering, en daarna geprobeerd of een oorzakelijk verband kon vastgesteld worden tussen deze verandering en een interventie van de Belgische NGO.
Het vaststellen van een oorzakelijk verband tussen een bepaalde interventie en een resultaat is een belangrijk aspect in elke evaluatie maar methodologisch geen gemakkelijke zaak. De partners van de Belgische NGO's hebben zelden slechts één enkele partner. Veranderingen die teweeggebracht worden in die plaatselijke structuren zijn meestal niet alleen het resultaat van de inspanningen van een Belgische NGO maar ook van de andere partners of van plaatselijke omstandigheden. Toch is het belangrijk het verband met de Belgische NGO te kunnen leggen om een oordeel te kunnen vellen over de kwaliteit van de prestaties van de NGO's.
De dienst Bijzondere Evaluatie heeft vastgesteld dat wat schuilgaat achter het begrip « capaciteitsversterking » in heel veel gevallen nog steeds draait om opleidingen en vormingen.
Een Belgische NGO draagt des te meer bij tot de ontwikkeling van de partner naarmate de relatie van langere duur is. Ontwikkelingsprocessen zijn immers processen van lange duur. Soms is de duur echter zo lang dat men vergeet dat er ooit wel een einde aan moet komen. NGO's missen in heel veel gevallen een exit-strategie.
NGO's die een partnerrelatie beginnen moeten dit niet doen op basis van persoonlijke contacten, zoals in het verleden vaak gebeurde. Van NGO's wordt vandaag verwacht dat zij een degelijke analyse uitvoeren van de noden van de partner.
Dit wordt vaak niet gerespecteerd. De traditionele vorm van capaciteitsversterking bestaat uit het geven van opleidingen of het uitnodigen van partners naar België. In de meeste partnerlanden bestaat echter voldoende capaciteit. Er kan vaak gemakkelijk beroep gedaan worden op bestaande structuren in die landen die de NGO's ter plaatse institutioneel of op het vlak van de uitvoering kunnen helpen. Bij institutionele versterking wordt vaak de interne structuur van de organisaties in de partnerlanden geholpen, die dikwijls nog redelijk zwak is. Er kan evenwel ook ondersteuning zijn voor het bereiken van de resultaten die de organisatie had vooropgesteld. Beide aspecten worden duidelijk in het daglicht gesteld in de evaluatie.
C. Gemeenschappelijke evaluaties
Voor de ontwikkeling van een partnerland is ontwikkelingssamenwerking slechts een onderdeel van een ruimer geheel. In het beste geval draagt ontwikkelingssamenwerking bij tot de ontwikkeling van partnerlanden, maar economische en politieke elementen zijn in de meeste gevallen veel belangrijker. Ontwikkelingshulp kan enkel een bijdrage leveren aan maatschappelijke verbetering. In veel gevallen worden interne processen ondersteund en wordt ervoor gezorgd dat de sociale ontwikkeling, die zich op de minstbedeelden richt, verder gaat. Deze sociale ontwikkeling is zelden een prioriteit van de partnerlanden, maar is het wel voor de donoren.
De lessen die kunnen getrokken worden uit voorgaande evaluaties zijn dat er op de heel lange termijn moet gewerkt worden. Vorig jaar werd een evaluatie in Niger gerealiseerd. Één van de conclusies was dat inspanningen in sociale sectoren, zoals gezondheid of educatie, minstens gedurende dertig jaar moeten worden volgehouden. Dit zeer langetermijnperspectief reikt veel verder dan het traditionele politieke perspectief. Het gaat hier om een heel andere dimensie, maar het is essentieel om deze langetermijnvisie mee te nemen omdat de realiteit dit eenmaal vraagt.
Vandaag is internationale coöperatie een gemeenschappelijke inspanning van verschillende donoren samen. Deze gemeenschap van donoren wordt daarom ook best samen geëvalueerd.
Gemeenschappelijke evaluaties maken vandaag dan ook deel uit van de standaard opdrachten van evaluatiediensten. De heer de Crombrugghe zal er kort twee voorstellen, die in gemeenschappelijk verband hebben plaatsgevonden. De eerste onderzoekt initiatieven van tien donoren, bi- en multilateraaal, rond vredesversterking en conflictpreventie in Oost-Congo, de tweede is een evaluatie van de Verklaring van Parijs.
1. Conflictpreventie en vredesopbouw in Oost-Congo
In Oost-Congo hebben vijf bilaterale donoren (België, Canada, Japan, Nederland, VK) en vijf multilaterale donoren (UNDP, UNICEF, UNFPA, UNIFEM, UNHCHR) hun interventies samen laten evalueren. De dienst van de heer de Crombrugghe de Looringhe heeft deze evaluatie gecoördineerd. De OESO heeft deze evaluatie mee begeleid.
De evaluatie heeft enkele dingen aan het licht gebracht die belangrijk zijn om nog eens te herhalen. Er kan worden vastgesteld dat er bij de donoren een grote verwarring bestaat tussen humanitaire hulp en conflictpreventie. Er werd aan de tien donoren die bij de evaluatie betrokken waren, gevraagd de documenten met betrekking tot hun projecten voor conflictpreventie in Oost-Congo aan de evaluatoren over te maken. Dat resulteerde in om en bij de driehonderdvijftig interventiedossiers. Het bleek echter dat meer dan de helft daarvan eigenlijk interventies in de humanitaire sector waren. Tal van die interventies waren humanitair zeer degelijk, maar zij raakten niet aan de oorzaken van het conflict. Zij werkten enkel op de lamentabele gevolgen van het conflict. Deze verwarring bestaat dus wel degelijk.
Een tweede belangrijk element is dat de donoren, om verschillende redenen, belangrijke aspecten en conflictdrijvers missen. Spreker noemt drie voorbeelden van sectoren die het conflict blijven voeden, maar waar de donoren op afstand blijven : toegang tot landbouwgrond, artisanale mijnbouw en capaciteit van de plaatselijke overheid.
Eén van die drijvers is het conflict rond de toegang tot landbouwgrond. Dit is een zeer belangrijk element in het conflict in Oost-Congo, waar verschillende groepen permanent in beweging zijn en waar dagelijks conflicten ontstaan rond toegang tot grond. De donoren blijven daar volledig buiten en er bestaan nauwelijks interventies in deze sector.
Een andere grote sector waar de donoren niet bij betrokken zijn, is die van de mijnbouw. Dat is uiteraard een gevoelige sector, onder andere omdat een aanzienlijk deel ervan gecriminaliseerd is tot op het internationale niveau. Dat neemt niet weg dat een groot deel van de mijnbouw in Oost-Congo wordt uitgevoerd door kleine mijnwerkers (« petits creuseurs »). Heel veel families zijn van dit werk afhankelijk. Deze problematiek is complex. De hoofdkwartieren van de donoren zijn echter steevast 2 000 km verder in Kinshasa gevestigd en door deze afstand worden zaken vereenvoudigd en gaan nuances verloren. De donoren slaan de bal helemaal mis door volledig afwezig te blijven in de sector van de kleine mijnbouw, waar duizenden personen afhankelijk van zijn, overigens in zeer precaire omstandigheden en met een permanente vorm van bedreiging. Het is duidelijk dat hier iets zou kunnen gedaan worden. Donoren zouden in deze sector kunnen investeren en zorgen voor een betere structurering. Er bestaan initiatieven om de kleine mijnbouwers een betere opleiding te geven. Met « beter » wordt hier een basisopleiding bedoeld, zoals beter leren tellen, zodat ze weten wat het erts dat ze opgedolven hebben, waard is. Er is dus zeker ruimte voor initiatief.
Een volgend element dat meespeelt in de conflictpreventie in Oost-Congo is de enorme zwakte van de overheid, die zeer tastbaar is in Oost-Congo. Het geheel van donoren schiet hier tekort doordat het geen basisondersteuning geeft voor de versterking van de capaciteit van de administratieve overheden in Oost-Congo.
De grote les van deze evaluatie is dat de donoren zich sterk concentreren op activiteiten die hun aandacht zeker waard zijn, maar die vooral betrekking hebben op de gevolgen van een conflict. De donoren hebben het heel moeilijk om zich te richten op de oorzaken van het conflict.
Eén van de belangrijke redenen hiervoor, en die wordt door de evaluatie onder de aandacht gebracht, is dat de donoren nalaten een goede conflictanalyse te maken. Dat is iets anders dan een gangbare contextanalyse waarvoor men informatie kan opvragen bij de ambassade, of uit rapporten van de Wereldbank of van het IMF kan halen. Een conflictanalyse is een bijzonder type analyse, gericht op de conflictdrijvers, die vaak ontbreekt in interventies inzake conflictpreventie.
2. Evaluatie van de Verklaring van Parijs
De Verklaring van Parijs heeft een grote invloed op de manier waarop de huidige ontwikkelingssamenwerking wordt georganiseerd. Het belang van het partnerland wordt benadrukt. Om dit te illustreren wordt de uitdrukking « Put the partner country in the driver's seat » gebruikt.
De Verklaring van Parijs bevat vijf principes die samenvatten wat de consensus is over doeltreffende hulp : toe-eigening van de hulp door de partnerlanden; afstemming van de donoren op de strategieën, systemen en procedures van de partnerlanden; harmonisering van de acties van donoren; resultaatgericht beheer; en wederzijdse verantwoordelijkheid.
In de Verklaring van Parijs was voorzien dat de effecten ervan op de effectiviteit van de hulp na vier of vijf jaar zouden moeten geëvalueerd worden. Denemarken heeft het initiatief tot de evaluatie genomen en de coördinatie verzorgd. De evaluatie is in twee fazen verlopen : de eerste fase was bedoeld om te weten te komen of de verbintenissen die werden aangegaan bij de Verklaring van Parijs veranderingen hadden teweeg gebracht in de procedures van donoren en partners om de doeltreffendheid van de hulp te verbeteren; de tweede fase was bedoeld om vast te stellen of de Verklaring van Parijs inderdaad had bijgedragen aan de doeltreffendheid van de hulp en aan ontwikkeling.
Efficiëntie van de hulp betekent dat de hulp zijn doelstelling beter bereikt. Maar kijkt men in detail naar de Verklaring van Parijs, dan kan worden vastgesteld dat het beeld toch lichtjes anders is. Het hele bestel is zo opgebouwd dat men inderdaad een beter geoliede machine krijgt voor het aanbieden van hulp. Het gaat meer om de effectiviteit van de hulpmachine, dan om de effectiviteit van de hulp om ontwikkeling teweeg te brengen. Men blijft echter het gevaar lopen dat een zeer goed gesmeerde machine zwakke ontwikkelingsresultaten boekt. Dit was dan ook de grote uitdaging voor de evaluatie. Het bleek immers zeer moeilijk te bewijzen dat hulp effectief is voor de ontwikkeling. Iedereen kan zich voorstellen dat hulp ontwikkeling teweeg brengt, maar het is wat anders dit ook te bewijzen en bovendien aan te tonen dat de Verklaring van Parijs daartoe heeft bijgedragen.
De evaluatie heeft de gezondheidssector uitgekozen als voorbeeldsector en deze werd bijgevolg bestudeerd in een heel aantal landen. De indicatie is dat, door de toepassing van de principes van Parijs, in de sector van de gezondheid een aantal vorderingen gemaakt zijn.
Het knelpunt van deze evaluatie is de attributie. Er kan worden vastgesteld dat gunstige veranderingen plaatsvinden in partnerlanden, maar het is zeer moeilijk een duidelijk causaal verband te leggen tussen de principes van Parijs en de ontwikkelingen die zich op het terrein voordoen.
II. GEDACHTEWISSELING
Mevrouw Temmerman merkt op dat het rapport inzake de internationale samenwerking melding maakt van de complexiteit van het opstellen van een indicatief samenwerkingsprogramma (ISP) door DGD en BTC (blz. 30). De articulatie tussen de identificatie van de projecten door DGD samen met het partnerland en de formulering ervan door BTC kan verbeterd worden. De weerslag van de rapporten die door de DGD worden gevraagd over de grote thema's van de ontwikkelingssamenwerking, is niet altijd terug te vinden in het ISP.
Er wordt ook weinig aandacht besteed aan de conflictpreventie inzake grond en mijnindustrie in Oost-Congo. (blz. 38). Volgens Dokter Denis Mukwege, gynaecoloog en directeur van het Panzi-ziekenhuis in Bukavu (Congo) die de Internationale Koning Boudewijnprijs voor Ontwikkelingswerk 2010-2011 kreeg, houden meer dan achthonderd NGO's zich bezig met de slachtoffers van verkrachting. Er is dus nood aan coördinatie.
Binnen het instrument FINEXPO is er weinig aandacht voor de doelstellingen inzake duurzame ontwikkeling en mensenrechten. Door het opleggen van een monotoring en rapporteringsplicht kan hieraan eventueel verholpen worden. Er moet ook een milieueffectenrapportering door een onafhankelijk organisme ingevoerd worden. FINEXPO zou een instrument in de wet van 25 mei 1999 betreffende op de internationale samenwerking kunnen zijn. Op deze manier zou het dan gemakkelijker geevalueerd worden.
Levert het samenbrengen van NGO's rond bepaalde thema's uit de ontwikkelingssamenwerking met het oog op een betere coördinatie, een voordeel op ?
Volgens de heer De Bruyn is de moeizame samenwerking tussen DGD en BTC door een onduidelijke bevoegdheidsverdeling nog altijd niet verholpen. Op deze manier kan de ontwikkelingssamenwerking wel zeer gemakkelijk bekritiseerd worden. Het vierde beheerscontract kan hier misschien op langere termijn soelaas bieden.
Is het tekort aan aandacht van BTC voor de contextanalyse verholpen op structurele wijze ?
In hoeverre kan begrotingshulp resultaten opleveren op het terrein ? In een vorig rapport werd vermeld dat de Europese Commissie een methode tracht uit te werken om dit te meten. In hoeverre kan ons land hiertoe bijdragen ?
De Belgische ontwikkelingshulp is een onderdeel van de hulp op Europees en internationaal niveau. Er moet dus samengewerkt worden met de andere donoren. Het is bemoedigend vast te stellen dat binnen BTC het besef groeit van het belang van de lange termijn visie.
FINEXPO is zeer streng geëvalueerd en er wordt benadrukt dat FINEXPO binnen een politiek vacuüm diende te werken. Zou er niet beter bespaard worden op de begroting van 60 miljoen euro die aan FINEXPO wordt toegekend ?
Het rapport van de NGO's somt aan aantal aandachtspunten op, waaronder de noden van het partnerland en een goede exit strategie.
Mevrouw Arena verklaart dat uit de hoorzitting blijkt hoe moeilijk het is om de nodige informatie te verkrijgen. De samenwerking met FINEXPO verliep vlot, maar dat was niet het geval met de andere organisaties. BTC had blijkbaar veel kritiek op de toegepaste methode om redenen die met het verleden te maken hebben. Men heeft immers aan het derde beheerscontract gewerkt en niet aan het vorige omdat het een grotere politieke rol aan BTC verleende.
Spreekster wenst bijkomende informatie over de organisatie van deze evaluatie. Het lijkt haar belangrijk dat BTC een eigen interne monitoring heeft. Bij het lezen van de verslagen heeft zij echter de indruk dat er twee grote afwezigen zijn in de evaluatie. Ten eerste ontbreekt er een evaluatie van de werking van DGD. Is dat omdat men ervan is uitgegaan dat de werking van DGD optimaal was ? Ten tweede is er geen evaluatie van het multilaterale instrument. Ontwikkeling wordt meer en meer gefinancierd door multilaterale instrumenten, dus lijkt het haar onontbeerlijk om ook dit te evalueren.
Mevrouw Arena is van oordeel dat een externe en onafhankelijke evaluatie globaal moet zijn en dus niet alleen bepaalde aspecten moet behandelen.
Een andere opmerking betreft FINEXPO : zij geeft grif toe dat dit een gemakkelijk instrument kan zijn voor bedrijven, maar dit zegt niets over de vraag of de ontwikkelingslanden waar de bedrijven investeren, daar ook daadwerkelijk mee worden geholpen. Het is voor haar niet voldoende dat de evaluatie aangeeft dat het een goed instrument is voor de Belgische bedrijven.
Als men er echter van uitgaat dat FINEXPO een instrument voor ontwikkeling moet zijn, moet de rol en werking ervan worden aangepast. In de eerste plaats moet FINEXPO transparanter zijn : vandaag beschikt men over geen enkele binnenkomende informatie bij FINEXPO. Het evaluatieverslag vermeldt alleen uitgaande informatie, zonder zelfs een lijst te geven van de betrokken bedrijven. Een tweede aspect betreft de criteria. Spreekster is het er niet mee eens dat FINEXPO beperkt moet zijn tot de concentratielanden waar België aanwezig is. Er zijn echter landen die niet in de lijst van concentratielanden zijn opgenomen. Het zou interessant zijn om investeringen te stimuleren in landen die nu in ontwikkeling zijn. Een strategischer aanpak van de investeringen van FINEXPO naar derde landen lijkt haar onontbeerlijk.
De wet van 1999 betreffende FINEXPO zal dus moeten worden gewijzigd om investeringen toe te staan in andere dan concentratielanden. NGO's zijn trouwens niet allemaal in concentratielanden actief.
Een volgend aspect betreft de interne evaluatie van FINEXPO die in de evaluatieverslagen wordt voorgesteld. De impact van ontwikkeling laten evalueren door een economisch instrument als FINEXPO lijkt mevrouw Arena echter riskant, tenzij men de werkingscriteria van FINEXPO aanvult.
Om terug te komen op het concrete geval van de DRC, steunt spreekster volop de aanbevelingen die hierover in het verslag worden gemaakt. In Oost-Congo moet men immers een onderscheid maken tussen humanitaire projecten en projecten van preventieve en structurerende aard. Het geweld en de verkrachtingen waarvan vrouwen het slachtoffer zijn, zijn zeker een cruciaal humanitair probleem in dat deel van het land. Dit probleem moet echter samen met het probleem van de delfstoffen en de inbezitneming van de bodem worden aangepakt en opgelost. De verkrachtingen door gewapende groepen zullen niet ophouden zolang zij de mijnbouw in handen hebben.
Wat de eindevaluatie betreft, ten slotte, lijkt het moeilijk de doeltreffendheid van de bijstand te evalueren in het raam van de Verklaring van Parijs wanneer men zich beperkt tot ontwikkelingssamenwerking alleen. Als men het niet heeft over de andere beleidsdaden die de inspanningen van ontwikkelingshulp tenietdoen, blijft het evaluatieverslag onvolledig. Mevrouw Arena haalt het voorbeeld aan van de ontwikkelingshulp in de landbouwsector, die in de DRC een prioriteit was. Tezelfdertijd sloot men handelsakkoorden die de grenzen van de DRC openden voor gesubsidieerde landbouwproducten uit geïndustrialiseerde landen. Dit doet de inspanningen van de ontwikkelingshulp in de landbouwsector teniet. Iets vergelijkbaars doet zich voor in de milieusector : het vervaardigen van biobrandstoffen heeft rechtstreekse gevolgen op het bodemgebruik en onrechstreekse gevolgen op de armoede.
Een nationale en internationale evaluatie moet rekening houden met deze tweedeling, ook al zijn er politieke aspecten aan verbonden. Dit ontbreekt in het huidige verslag.
De heer Daems is getroffen door de uitspraak van de Bijzonder Evaluator waarbij gesteld wordt dat « ontwikkelingssamenwerking onder welk oogpunt ook » geëvalueerd kan worden. Spreker mist echter het totaalbeeld van de impact van alle onderdelen van de binnenlandse (van federaal vlak over regio's tot gemeenten) en internationale ontwikkelingssamenwerking. Zo is FINEXPO niet gebonden door een ontwikkelingsstrategie, evenmin als de Belgische Maatschappij voor Internationale Investering (BMI) die nochtans investeert in ontwikkelingslanden. De Belgische Investeringsmaatschappij (BIO) valt dan weer wel binnen het kader van deze evaluatie, maar haar invloed op de ontwikkelingssamenwerking in het algemeen werd niet onderzocht. Bovendien is ook de invloed van de geregionaliseerde buitenlandse handel op de ontwikkelingssamenwerking moeilijk meetbaar.
Het stemt tot nadenken dat de problemen van de ontwikkelingssamenwerking verre van opgelost blijven, niettegenstaand de inzet op lange termijn van een zeer groot aantal financiële middelen. Door een objectieve methode uit te werken om de impact van de ontwikkelingssamenwerking te meten, kan vermeden worden dat er veel financiële middelen verloren gaan. Men mag zich immers niet tevreden stellen met het toekennen van middelen zonder zich over het resultaat op economisch en sociaal vlak te bekommeren. Dit zou louter een « aflaat » om zijn geweten te sussen, zijn.
Er is nood aan een aangepaste ontwikkelingsstrategie per land. België kan zich best toeleggen op die activiteiten waarin het reeds expertise heeft verworven, zoals het zorgen voor zuiver water.
De economische samenwerking met een land kan een vorm van ontwikkelingssamenwerking zijn, zonder dat dit onder de noemer van de ontwikkelingshulp valt. China is hiervan een voorbeeld.
Ons land blijft daarenboven ondervertegenwoordigd op multilateraal vlak, ondanks het feit dat één van de grootste donoren is.
Antwoorden van de heer de Crombrugghe de Looringhe
1. Gouvernementele coöperatie
Er is inderdaad een probleem betreffende de tijdigheid van de formulering van de projecten in de partnerlanden, waardoor het gebeurt dat de behoeften evolueren en de formuleringen achterhaald zijn.
In de ons omringende landen, zoals Groot-Brittannië, Denemarken en Nederland, hebben de ambassades veel meer inbreng in de ontwikkelingssamenwerking. Onze ontwikkelingssamenwerking daarentegen is zeer gecentraliseerd en bijgevolg veel minder flexibel en trager. Het systeem van financiële controle werkt deze centralisatie niet alleen in de hand maar dringt ze als het ware ook op. Het gaat om de reglementering van de overheidsfinanciën die van toepassing is op de ontwikkelingssamenwerking. Weinige landen hebben tot nog toe hun reglementering aan de noden van moderne ontwikkelingssamenwerking kunnen aanpassen, maar die landen die het wel gedaan hebben zetten de toon.
In 2005 werd een evaluatie gemaakt van het hele ontwikkelingssamenwerkingsbeleid van de regering. De betrekkingen tussen de diensten en de BTC waren toen bijzonder gespannen en chaotisch. De evaluatie stelde wijzigingen in deze werkwijze voor. Nu de directeur-generaal van de DGD beslist heeft om zijn directie-generaal grondig te herstructureren, moet men nog enige tijd wachten alvorens te beginnen aan een nieuwe evaluatie van het hele officiële ontwikkelingsbeleid om na te gaan of de herstructurering van de administratie vruchten afwerpt.
2. Conflictpreventie
Wat de conflictpreventie in Congo betreft, is er inderdaad een spanning tussen het humanitaire en de conflictpreventie. Tussen de donoren onder elkaar bestaat er echter ook weinig coördinatie. Er wordt gehoopt dat de internationale communicatie betreffende de evaluatie van deze toestand, vruchten zal afwerpen en dat de coördinatie daardoor zal verbeteren.
3. FINEXPO
FINEXPO is een Belgisch overheidsinstrument waarvan de investeringen een groot multiplicatoreffect hebben.
FINEXPO was bedoeld als steun voor de buitenlandse handel, en niet als instrument voor ontwikkelingssamenwerking. Tijdens de internationale onderhandelingen in de OESO en de GATT, hebben de lidstaten beslist dat de steun die zij verlenen via concessieleningen erkend zou worden als officiële ontwikkelingshulp. Het betreft leningen aan ontwikkelingslanden op heel lange termijn, met een aflossingsvrije periode en heel lage intrestvoeten. Daarom worden deze instrumenten erkend als een bijdrage tot ontwikkelingssamenwerking.
De Bijzondere Evaluator verwijst naar nuttige en duurzame projecten die worden gerealiseerd met de steun van FINEXPO, zoals openbaar vervoer in sommige steden, baggerwerken, of een mobiele elektriciteitscentrale.
Het FINEXPO-Comité heeft een gepast antwoord gegeven op de evaluatie en is bereid zijn procedures transparanter te maken.
4. NGO's
Meer en meer NGO's maken deel uit van internationale samenwerkingsverbanden. Een aantal Franstalige NGO's hebben er alle belang bij hun krachten te bundelen als zij overheidshulp willen blijven krijgen.
5. Begrotingshulp
De dienst Bijzondere Evaluatie heeft deelgenomen aan een evaluatie van de begrotingshulp onder leiding van de Europese Commissie. De evaluatie van de begrotingshulp zal deel uitmaken van de verslaggeving van de Bijzonder Evaluator in 2012.
6. Samenhang tussen de beleidshandelingen inzake ontwikkelingssamenwerking
Coherentie in het beleid is belangrijk. Enkele jaren geleden werd een evaluatie gemaakt van de drie grote C's, met name coördinatie, complementariteit van de acties en coherentie van de beleidshandelingen inzake ontwikkelingssamenwerking.
Mevrouw Arena wil weten of het de bedoeling is de beleidshandelingen inzake ontwikkelingssamenwerking van de donoren te harmoniseren.
De Bijzondere Evaluator antwoordt dat deze opvatting overweging verdient.
Het is zeer moeilijk een evaluatie te doen van het geheel van de ontwikkelingssamenwerking. Zelfs wanneer men zich beperkt tot één land, zijn de praktische problemen quasi onoverkomelijk. Men moet aanvaarden dat een evaluatie ook zijn grenzen heeft.
7. Evaluatie van de multilaterale bijstand
Multilaterale bijstand is goed voor de helft van de ontwikkelingshulp. Het is dus van groot belang dat de doeltreffendheid ervan wordt geëvalueerd, onder meer binnen het kader van de Verenigde Naties. België is lid van het MOPAN (Multilateral Organisation Performance Assessment Network) dat elk jaar de prestaties van vijf of zes multilaterale organisaties onder de loep neemt. Ons land zal ook deelnemen aan een internationaal initiatief vanuit Canada dat de resultaten van multilaterale organisaties wil evalueren.
Er werden ook peer reviews georganiseerd van de evaluatiediensten van de multilaterale organisaties. Wanneer deze diensten goed scoren, dan kunnen we ervan uitgaan dat hun evaluaties betrouwbaar zijn en ook kritisch wanneer het moet. We hebben degelijk materiaal ter beschikking om ons een objectief idee te maken van de multilaterale samenwerking. Uiteraard moet dit materiaal ook gebruikt worden.
8. Ontwikkelingssamenwerking en de economische sector
Wat het draagvlak betreft tussen de ontwikkelingssamenwerking en de economische sector, wordt een evaluatie in Niger als voorbeeld genomen. Niger is een zeer zwak en ingewikkeld Sahel-land met een sterke bevolking-aangroei, een gebied met opstand in het noorden, schaarse landbouwgronden en veel uranium.
De evaluatie toont dat ontwikkelingsinspanningen in Niger op twee pijlers moeten rusten. Aan de ene kant is er een economische groei nodig van ten minste drie percent om de hoge demografische groei te compenseren, aan de andere kant moeten donoren bereid zijn tot langetermijn investeringen in de sociale sectoren.
De steun aan economische groei kan best onder de vorm van technische assistentie. De Nigerijnse overheid heeft namelijk behoefte aan assistentie om de juiste investeringen aan te moedigen, om belastingen te kunnen innen en om de staatsbegroting op te stellen.
De overheid is echter vooral geïnteresseerd in economische groei en veel minder in de sociale sectoren of de toegankelijkheid van de nutsvoorzieningen voor de armste delen van de bevolking. Ze is echter wel bereid de donoren hun gang te laten gaan maar zonder zelf aan de inspanning deel te nemen. Daarom zullen de donoren gedwongen worden deze sectoren lang te blijven steunen.
| De rapporteur, | De voorzitter, |
| Marleen TEMMERMAN. | Karl VANLOUWE. |
(1) Getekend op 2 augustus 2006, in voege op 1 januari 2007.
(2) Deze vier instrumenten zijn de intrestbonificatie, de intrestbonificatie met aanvullende gift, de zuivere gift en de lening van Staat tot Staat. Het vijfde instrument, de rentestabilisatie, is uitsluitend van commerciële aard en werd daarom niet opgenomen in de evaluatie.