5-1415/1

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Sénat de Belgique

SESSION DE 2011-2012

22 DÉCEMBRE 2011


Proposition de résolution visant à développer une stratégie européenne à long terme concernant les terres et les minerais rares

(Déposée par M. François Bellot et consorts)


DÉVELOPPEMENTS


Le père de la puissance économique chinoise avait un jour affirmé que si le Moyen-Orient était riche en pétrole, la Chine, elle, avait les « terres rares ». Deng Xiaoping faisait référence à un groupe de dix-sept minéraux stratégiques. Des matériaux aux noms imprononçables — yttrium ou praséodyme — que l'on retrouve dans les industries civiles de pointe comme militaires (1) . La Chine produit environ 95 % des terres rares (2) nécessaires à la fabrication de très nombreux produits de haute technologie, des iPods aux écrans plasma, à l'énergie solaire et éolienne en passant par les piles pour véhicules électriques (3) . D'autres domaines comme la médecine ou l'armement sont également concernés par ces minerais, sans oublier tout le développement de l'innovation et de la recherche. Ainsi, par exemple, les terres rares sont utilisées dans des applications technologiques et industrielles comme la catalyse pour le raffinage du pétrole en essence, les lasers de guidage pour des applications militaires, la radiographie médicale, le polissage des écrans plats, ou les luminophores, en particulier le terbium utilisé dans les ampoules fluocompactes et les diodes électroluminescentes (LED). Certaines technologies en cours de développement demandent des terres rares, par exemple la supraconduction (yttrium) ou la réfrigération magnétique (gadolinium). Quant aux moteurs électriques, ils tourneront avec des aimants permanents fabriqués à partir de néodyme (4) .

Jusqu'il y a peu, la production annuelle mondiale de terres rares était avant d'environ 127 000 tonnes, à 95 % en provenance de Chine même s'il existe des terres rares inexploitées dans beaucoup d'autres endroits du monde. Depuis 2006, la Chine réduit ses quotas à l'exportation pour les terres rares de 10 % par an. Au total, ces quotas sont passés de 60 000 tonnes en 2006 à 30 000 tonnes en 2009. En 2010, l'empire du Milieu est passé à la vitesse supérieure avec une réduction de 72 % des quotas à l'export pour le dernier trimestre de l'année, faisant monter les prix et provoquant des protestations de la part de plusieurs de ses principaux partenaires économiques, notamment du Japon. Cette décision a naturellement eu des conséquences importantes sur toutes les applications industrielles en aval. Et même à l'intérieur de la Chine, y compris pour les entreprises chinoises, l'approvisionnement devenant un problème sérieux, sans oublier l'augmentation des prix (5) . 2011 s'annonce du même cru, alors que les industriels occidentaux sont aux abois (6) . En février dernier, le gouvernement chinois a d'ailleurs publié une directive pour renforcer le contrôle de l'exploitation des terres rares, dont le développement trop rapide provoque la gabegie et pollue gravement (7) (8) .

Dorénavant, il n'a pas que le yuan et la politique des taux de change pratiquée par la Chine qui irritent le reste du monde. Il y a aussi les terres rares. La situation, dans ce domaine, s'est à telle point aggravée qu'en août 2010 la secrétaire d'État américaine, Hillary Clinton, a officiellement demandé à la Chine de garantir un « commerce sans entrave » de ces précieux minéraux. Le Japon s'est aussi publiquement indigné de cette mainmise chinoise.

Bas du formulaire

Or, être dépendant des terres rares, c'est être dépendant de la Chine, vu qu'elle assure 95 % de la production mondiale. Il n'y aurait pas de problème si elle n'avait décidé récemment de garder sa production pour elle, notamment du fait de ses grandes ambitions dans les technologies vertes gourmandes en terres rares. Entre 1996 et 2003, les réserves chinoises ont déjà baissé de 37 %. À ce rythme, elles pourraient être épuisées d'ici quinze à vingt ans. La géostratégie des terres rares s'est illustrée par l'incident naval des îles de l'archipel japonais Senkaku, en novembre 2010, qui a déclenché un embargo chinois vis-à-vis du Japon, deuxième plus gros utilisateur de terres rares pour ses véhicules hybrides et ses produits électroniques après la Chine.

À plus long terme, les Chinois ont d'autres motivations: attirer chez eux les industriels employant les terres rares pour exporter des produits finis à forte valeur ajoutée. Ainsi la Chine a fait pression sur les sociétés utilisatrices de terres rares, comme General Motors, qui a dû transporter son centre de recherche sur les micro-éléments nécessaires aux véhicules hybrides et électriques à Shanghai (9) . L'important gisement de Mount Weld, plus récemment découvert en Australie et exploité par la firme Lynas, est passé sous contrôle de la China Nonferrous Metal Mining Co. Une plainte a été déposée en 2009 à l'Organisation mondiale du commerce (OMC) par l'Union européenne, les États-Unis et le Mexique contre la Chine sur les restrictions chinoises à l'exportation de neuf matières premières, fondées sur un argument environnemental (10) .

Ces inquiétudes se sont propagées au marché. Les prix ont littéralement décollé depuis un an. Les prix ont bondi de 69 % depuis mai 2010 et de plus de 300 % depuis 2008. Ils ont pris 10 000 dollars en moyenne par tonne et par mois en 2010. En février 2011, le mouvement s'est encore accéléré. La tonne moyenne de terre rare est officiellement passée à 109 036 dollars. Pour mémoire, en juillet 2010, la tonne plafonnait à 14 405 dollars. Les profits du leader chinois en terres rares Baotou Steel Rare Earth ont ainsi augmenté de 1 246 %.

Malgré leur nom, ces terres ne sont en effet pas particulièrement rares, mais la production s'est concentrée en Chine, tant pour des raisons de faibles coûts d'extraction que pour la faiblesse des contraintes environnementales. La Chine dispose de 36 % des réserves mondiales de métaux rares, suivie de la Russie (22 %), des États-Unis qui disposent de 15 % des ressources mondiales. Dans les années 1980, ils assuraient même plus de 50 % de la production mondiale de terres rares. L'Australie et l'Indonésie en sont également riches. Mais la plupart des pays ont abandonné à la Chine l'extraction de ces matières premières. Une erreur stratégique ? Sans doute. Selon le site spécialisé dans l'écologie et l'environnement Planetoscope, la demande mondiale en terres rares, dont le marché devrait représenter trois milliards de dollars en 2015, s'accroît de plus de 15 % par an actuellement. De quoi donner envie à certains pays comme les États-Unis ou l'Australie de rouvrir certaines mines jugées précédemment peu rentables.

Du coup, chaque pays s'est lancé dans une fouille approfondie de ses sous-sols. L'espoir d'y trouver quelques grammes de néodyme ou d'indium a mobilisé des énergies fantastiques. Le Japon a lancé un plan national pour sécuriser ses approvisionnements, en les diversifiant mais aussi en soutenant la recherche sur des matériaux alternatifs. L'Inde, le Brésil ou la Mongolie explorent aussi des projets au Kazakhstan ou au Vietnam. Tous ces gisements ne devraient pas être réellement opérationnels avant 2014. D'ici là, les industriels occidentaux pourraient avoir quelques sueurs froides, la demande mondiale devant doubler dans les cinq ans qui viennent. Aux États-Unis aussi, le dossier est considéré comme stratégique. Un rapport officiel de 2008 avait identifié cinq minerais « hautement critiques ». Le Pentagone conserve même un stock stratégique de métaux rares pour les besoins de l'industrie de défense.

En Europe, les acteurs du marché s'arrachent les quelques gisements du continent. L'estonien Silmet vient par exemple d'être racheté par l'américain Molycorp. Les Allemands montent des partenariats avec les Kazakhs. Aux États-Unis, la mine géante de Mountain Pass a déjà été relancée par Molycorp. Ainsi, la minière sera la première compagnie à ne pas être entièrement dépendante de la production chinoise (11) . Le gouvernement français surveille ce risque de pénurie des matières premières vitales pour les technologies vertes. Il a ainsi présenté, le 27 avril 2010, un plan d'action pour sécuriser l'approvisionnement de l'Hexagone, dont le Bureau de recherche géologique et minière (BRGM) est le principal maître d'œuvre. Il vise à assurer aux industries un accès à ces métaux rares, à développer l'exploration (la prochaine à Wallis et Futuna) et le recyclage des déchets. Le ministre de l'industrie Eric Besson a annoncé la création du Comité pour les métaux stratégiques le 8 mars dernier.

Le monde s'organise donc pour sortir de sa dépendance chinoise. Qu'en est-il de l'Union européenne ? Prenant conscience des enjeux, la Commission européenne a publié en juin 2010 un rapport qui s'inquiète de pénuries à venir pour quatorze de ces éléments, qualifiés de « critiques » (12) . L'Union européenne importe en effet la totalité de ses approvisionnements en antimoine, cobalt, molybdène, niobium, platine, terres rares ou encore tantale. Faiblesse supplémentaire: sur les dix premières entreprises minières mondiales, pas une seule n'est européenne (13) . Le sous-sol européen n'est pas non plus dépourvu de terres rares. La Commission européenne a également engagé une « Initiative matières premières ». Trois orientations ont été retenues: la sécurisation des approvisionnements, l'inventaire des ressources internes par une exploration en grande profondeur, le recyclage.

La pénurie pourrait intervenir dans les vingt ans. Un exemple: en 2006, 152 tonnes de gallium (employé pour les panneaux solaires) ont été produites dans le monde (dont 83 % en Chine). Les nouvelles technologies en ont consommé cette année-là 28 tonnes. Mais en 2030, la demande s'élèvera à 603 tonnes, quatre fois la production actuelle. Dépourvus de solution miracle, les experts européens recommandent notamment d'intensifier l'effort sur le recyclage (14) .

L'UE doit impérativement se concentrer sur l'accès à toutes les matières premières et accentuer le recyclage et la substitution. La publication de sa communication sur les matières premières le 2 février 2011 n'a pas suscité beaucoup d'enthousiasme au sein des entreprises et des autres parties prenantes. Nombreux sont ceux qui décrivent ce document comme une simple répétition de l'initiative précédente de 2008 et demandent que l'accent soit mis davantage sur les trois piliers d'action, à savoir le commerce, l'industrie minière nationale et le recyclage. L'eurodéputé allemand du PPE, Karl-Heinz Florenz, président du groupe sur les approvisionnements en matières premières au Parlement européen, a déclaré qu'il ne voyait « aucune nouvelle initiative » dans la proposition et a déploré le manque d'équilibre entre les piliers.

Pour la Commission européenne, le problème des matières premières réside en premier lieu dans la concentration de la production dans une poignée de pays. À court terme, le réel problème réside dans la fiabilité des producteurs et dans les risques associés à la disponibilité qui dépendent des capacités de production existantes et sont fortement influencés par les décisions d'investissement et les anciennes politiques gouvernementales. À long terme, les problèmes se révèlent tout autres et sont plutôt liés à la disponibilité géologique, à l'évolution des techniques de production et au rôle que les politiques publiques jouent dans leur facilitation.

La nouvelle stratégie de la Commission demande également aux États membres d'élaborer des politiques nationales sur les minerais, d'ébaucher des politiques d'affectation ou d'utilisation des sols et de simplifier les procédures d'autorisation pour l'exploration et l'extraction des minerais. Alors que la demande de l'Europe en matières premières reste relativement stable en comparaison à celle de la Chine qui est en pleine expansion, le vieux continent perd du pouvoir d'achat sur les marchés mondiaux en faveur des économies émergentes. L'Europe est dès lors forcée de revoir sa diplomatie dans le domaine des matières premières via des accords commerciaux ou des requêtes contre la Chine au sein de l'OMC (15) .

Néanmoins, l'industrie et les décideurs politiques reconnaissent que les risques potentiels liés à l'approvisionnement des matières premières devraient être considérés comme une opportunité pour remettre l'économie de l'UE sur la voie d'un modèle efficace en termes de ressources. La réduction de la consommation en matières premières ainsi que l'intensification du recyclage et de la substitution sont considérés comme des solutions clés pour réduire la dépendance de l'Union en termes d'importations et pour la diriger vers une économie plus efficace en matière de ressources. En outre, selon certains, avec de réels investissements dans la recherche et le développement visant à mettre au point de nouvelles technologies de recyclage et des matières de substitution, l'Europe pourrait s'assurer une position de leader dans ce domaine et créer des emplois verts qui est un des objectifs majeurs de la stratégie de l'UE à l'horizon 2020.

L'Europe doit absolument sécuriser son accès aux matières premières rares, en intégrant ce besoin à sa politique commerciale et en développant sa propre production, pour autant que l'impact environnemental soit minimal. Dans la communication présentée le 2 février 2011, la Commission européenne propose toute une série de mesures fondées sur son initiative dans le domaine des matières premières et visant à assurer un approvisionnement équitable et durable par les marchés mondiaux, à promouvoir l'approvisionnement durable au sein de l'UE, à renforcer l'utilisation efficace des ressources, ainsi qu'à encourager le recyclage. La Commission européenne prépare actuellement une feuille de route pour une Europe efficace en matière de ressources qui devrait être publiée prochainement. En ce qui concerne l'approvisionnement en matières premières critiques, les risques élevés sont surtout dus au fait qu'une grande partie de la production mondiale provient essentiellement d'un cercle restreint de pays, à savoir la Chine (antimoine, spath fluor, gallium, germanium, graphite, indium, magnésium, terres rares, tungstène), la Russie (métaux du groupe du platine), la République démocratique du Congo (cobalt, tantale) et le Brésil (niobium et tantale). Très souvent, cette concentration de la production est d'autant plus problématique qu'elle va de pair avec une faible substituabilité et des taux de recyclage trop bas.

L'Europe doit donc essayer de réduire sa dépendance aux exportations, notamment en développant le recyclage et en exploitant davantage ses propres ressources et ce, dès 2015 selon le commissaire européen à l'Industrie, Antonio Tajani. Cela pourrait toutefois aller à l'encontre d'autres objectifs de l'UE, notamment en termes de protection de l'environnement par rapport aux zones Natura 2000.

Parallèlement, l'Europe doit mettre en place « une diplomatie des matières premières ». Cela veut dire aborder ce problème lors des négociations commerciales bilatérales comme multilatérales, et négocier des « partenariats stratégiques ». Mais aussi s'attaquer aux barrières et autres restrictions aux exportations, « d'abord par le dialogue », mais aussi si cela ne suffit pas par « des procédures devant l'OMC ».

François BELLOT.
Gérard DEPREZ.
Richard MILLER.
Dominique TILMANS.

PROPOSITION DE RÉSOLUTION


Le Sénat:

A. considérant l'importance stratégique et économique des terres rares pour les perspectives d'innovation, de développement de la politique industrielle, de la recherche et de la croissance de l'économie européenne;

B. considérant la Stratégie UE 2020 qui vise à améliorer les indicateurs de développement durable en matière de croissance, d'emploi et de protection de l'environnement tout en augmentant la compétitivité de l'Europe au niveau mondial; adoptée le 17 juin 2010;

C. considérant les risques de pénurie existant pour les terres rares;

D. considérant que, contrairement à l'électricité, les matières premières et les terres rares sont commercialisées à l'échelon mondial; que les marchés de certaines matières premières et terres rares sont moins transparents et que les volumes échangés sont très bas par rapport à ceux d'autres matières;

E. considérant que l'Union européenne est entièrement dépendante des importations de matières premières; que la demande de matières premières dépendra de l'évolution de la situation dans les économies émergentes et de la diffusion de technologies génériques essentielles;

F. considérant que l'extraction, le raffinage et le recyclage de terres rares entraînent de graves conséquences sur l'environnement en cas de gestion inadéquate;

G. considérant la communication de la Commission européenne « Utiliser plus intelligemment les ressources limitées: la Commission lance une initiative phare en faveur de la croissance durable » du 26 janvier 2011;

H. considérant la proposition de résolution du Parlement européen sur les terres rares du 16 mars 2011;

I. considérant la communication de la Commission européenne : Initiative « matières premières » — répondre a nos besoins fondamentaux pour assurer la croissance et créer des emplois en Europe (SEC(2008) 2741) du 6 mai 2005;

J. vu le rapport sur une politique industrielle à l'ère de la mondialisation (2010/2095(INI));

K. considérant la communication de la Commission « Relever les défis posés par les marchés des produits de base et les matières premières » du 3 février 2001,

Demande au gouvernement:

1. d'inciter l'Union européenne à mettre régulièrement à jour la liste des matières premières afin de prendre en considération l'évolution des marchés, des besoins en matière de technologies et d'innovation;

2. d'inciter l'Union européenne et les États membres à concentrer les efforts sur un recyclage adéquat des terres rares en soutenant la R&D pour la mise en œuvre de la directive-cadre sur les déchets et des règles en matière de recyclage et d'exportation des déchets pouvant constituer des sources de matières premières et d'un soutien approprié à la recherche;

3. d'inciter l'Union européenne à développer une stratégie globale pour les matières premières rares et notamment la mise en place d'une stratégie d'approvisionnement pour ces dernières par la création d'une réserve stratégique des matériaux et les terres rares;

4. de favoriser au sein de l'Union européenne des partenariats stratégiques avec des pays producteurs tels que la Chine, les États-Unis et la Russie afin d'éviter que des politiques nationales ne créent des tensions sur les marchés internationaux de matières premières et afin de contenir les politiques discriminantes pouvant nuire à l'économie de marché;

5. d'inciter l'Union européenne à mettre en place un partenariat avec les pays d'Afrique au sujet des matières premières, notamment via la coopération avec les pays africains dans le domaine des matières premières, axé sur la promotion de la gouvernance, des investissements, des connaissances et des compétences en géologie; ce partenariat avec l'Afrique doit bénéficier au développement des communautés locales, qui doivent en priorité bénéficier des revenus générés par ce partenariat;

6. de favoriser la stratégie commerciale de l'UE relative aux matières premières (un commerce « fair, sustainable and undistorted ») et l'application de la « diplomatie des matières premières » afin de répondre aux priorités y afférentes dans des cadres bilatéraux et multilatéraux et par le dialogue;

7. de travailler à l'amélioration du cadre législatif aux fins de l'extraction durable des matières premières au sein de l'UE.

11 octobre 2011.

François BELLOT.
Gérard DEPREZ.
Richard MILLER.
Dominique TILMANS.

(1) « Pékin joue l'arme des terres rares » in Le Figaro, 25 octobre 2010.

(2) Les terres rares sont un groupe de métaux de dix-sept éléments (scandium, yttrium, lanthane, cérium, praséodyme, néodyme, prométhéum, samarium, europium, gadolinium, terbium, dysprosium, holmium, erbium, thulium, ytterbium, lutécium).

(3) « Consolidation dans le secteur des terres rares en Chine » in Le Monde, 3 juin 2011.

(4) « Terres rares: au lieu de substituer, recyclez !, » in Paris Tech Review, 16 mai 2011.

(5) « Terres rares: au lieu de substituer, recyclez !, » in Paris Tech Review, 16 mai 2011.

(6) « Les terres rares de plus en plus rares ... et chères » in Money week, 26 avril 2011.

(7) « Consolidation dans le secteur des terres rares en Chine » in Le Monde, 3 juin 2011.

(8) « Matières premières: sont-elles vraiment si rares ? » in Euractiv, 28 février 2011.

(9) « Terres rares: les « vitamines » des nouvelles technologies sous haute surveillance » in Actu-Environnement, 11 mars 2011.

(10) « Terres rares: les « vitamines » des nouvelles technologies sous haute surveillance » in Actu-Environnement, 11 mars 2011.

(11) « Les terres rares de plus en plus rares ... et chères » in Money week, 26 avril 2011.

(12) Antimoine, béryllium, cobalt, fluorine, gallium, germanium, graphite, indium, magnésium, niobium, platine, terres rares, tantale et tungstène.

(13) « L'Europe s'inquiète de l'accès aux terres rares », in Le Figaro, 18 juin 2010.

(14) « L'Europe s'inquiète de l'accès aux terres rares », in Le Figaro, 18 juin 2010.

(15) « Matières premières: sont-elles vraiment si rares ? » in Euractiv, 28 février 2011.