5-1346/1 | 5-1346/1 |
22 NOVEMBER 2011
Een interventie van de overheid in Dexia is in oktober 2011 opnieuw noodzakelijk gebleken om de spaarders en depositohouders te beschermen, de werkgelegenheid in de banksector in België en de rol van de bank voor de lokale besturen en de lokale economie te vrijwaren.
De indiener van dit wetsvoorstel steunt die interventie om die redenen en enkel om die redenen. Immers, we moeten vaststellen dat men na het uitbarsten van de bankencrisis in 2008 het kader waarin de banken werken en de bankactiviteiten niet heeft hervormd. Het leek er te veel op dat men ervan uitging dat na de injectie van het belastingsgeld, de bankiers zelf verder konden doen alsof er niets was gebeurd. Het is nu dringend tijd om een aantal zaken wel te hertekenen, op een grondige manier, die veiligheid brengt voor de spaarders, stabiele werkgelegenheid voor het bankpersoneel, en zuurstof voor de economie via kredieten en leningen. Niet meer de race naar de grootste bank, de hoogste koers, de fermste bonus en het strafste dividend.
De interventie ter ondersteuning van Dexia toont dus aan dat ook een aantal meer fundamentele hervormingen voor alle banken niet zijn uitgevoerd. De indiener stelt dan ook voor om hier snel werk van te maken.
Hervorming van de bankentaks tot een stabiliteitsheffing
De laatste jaren zagen we dat de banken zich steeds meer gingen financieren met interbancaire leningen : ze leenden dus meer geld van andere banken en deden minder moeite om deposito's van spaarders aan te trekken, hoewel die veel stabieler zijn. Aangezien de rentevoeten op de interbancaire markt vrij laag waren, gingen ze veel schulden aan waartegenover te weinig kapitaal stond. Die extra middelen leenden ze dan weer uit aan een hogere intrest, of ze kochten er complexe financiële producten met een hoog rendement mee. De banken hadden immers ontdekt dat het traditionele bankieren waarbij deposito's van spaarders omgezet worden in leningen aan bedrijven en gezinnen minder opbrengt dan die complexe producten. Het risico van deze producten werd systematisch onderschat. Door de grote interbancaire schuldfinanciering konden ze een hefboom creëren waardoor hun winsten sterk toenamen. Het is belangrijk om dit te stellen, want de internationale financiële toezichthouders zoals de BIS (Bank for International Settlements) stellen dit gedrag opnieuw vast.
Door dit grote interbancaire verkeer, allerhande complexe juridische constructies en de ondoorzichtige financiële producten zijn banken en financiële instellingen onderling zo nauw verweven wat geleid heeft tot een groot systeemrisico.
Dit systeemrisico is een externe kostprijs die de maatschappij moet dragen. Dat deze kosten enorm kunnen oplopen hebben we de voorbije jaren al vastgesteld en stellen we nog steeds vast.
Daarom is het nodig om deze geleden schade te recupereren van de financiële sector en tegelijk deze kosten te internaliseren zodat de banken een meer correcte prijs voor het systeemrisico betalen.
We weten dat het systeemrisico toeneemt met de graad van financiering op de interbancaire markt en willen banken daarom ook stimuleren om zich meer met klassieke deposito's te financieren en minder met interbancaire middelen. Het is daarom nodig dat banken minder belast worden op financiering door klassieke deposito's en meer op andere financiering.
Dit wetsvoorstel houdt een vermindering in van het tarief dat de banken nu betalen aan het Bijzonder Beschermingsfonds van 0,15 % tot 0,05 % en voert tegelijk ook een stabiliteitsheffing van 0,20 % in op het balanstotaal uitgezonderd het eigen vermogen en de door het Beschermingsfonds gegarandeerde deposito's.
Kleinere spaarbanken zullen de stabiliteitsheffing nauwelijks betalen en hebben op die manier een concurrentieel voordeel dat ze kunnen uitbuiten wanneer de grotere banken die zich voor een groot deel financieren op de interbancaire markt de stabiliteitsheffing proberen door te rekenen aan de spaarders. Om te vermijden dat de heffing desondanks toch zou worden doorgerekend, wordt binnen de FSMA (Autoriteit voor financiële diensten en markten) een tariefcontrole-instantie opgericht waarvan de Koning de organisatie bepaalt, die een prijscontrole uitoefent op de gehanteerde tarieven.
De opbrengst van deze stabiliteitsheffing wordt in tegenstelling tot de bijdrage op de depositobedragen niet toegewezen aan een begrotingsfonds dat deze deposito's moet garanderen, maar wordt aangewend op het budget van de Rijksmiddelenbegroting.
De stabiliteitsheffing is immers geen verzekeringspremie maar dient ter compensatie van de door de maatschappij geleden schade door het onverantwoord opstapelen van systeemrisico's in de financiële sector.
Zulke heffing werd door Zweden reeds ingevoerd in 2009 zonder schadelijke gevolgen voor de Zweedse banksector. Er zal dus geen sprake zijn van enig concurrentienadeel voor de Belgische banksector.
Vergrendeling van de spaarbanken
De bijzondere commissie belast met het onderzoek naar de financiële en bankcrisis stelde zich in haar werkzaamheden terecht de vraag naar de structuur en de organisatie van financiële instellingen en markten. De Commissie stelde vast dat internationale grootbanken zeer diverse activiteiten vervullen : zij bieden de infrastructuur voor geld- en effectentransacties, ze verlenen krediet in allerlei vormen, verlenen advies, ze komen tussen in allerlei vormen van trading en investing, ... Dit breed spectrum aan bancaire activiteiten, zo stelt de bijzondere commissie vast, stelt problemen met betrekking tot de adequaatheid van de controlefunctie. De commissie merkt verder op dat er geen wettelijke verplichting bestaat om « Chinese walls » te creëren tussen de strikt bancaire activiteiten en de meer risicovolle commerciële activiteiten. De bijzondere commissie beveelt in haar verslag dan ook aan om een voor cliënten transparante vorm van klassiek bankieren als speciale instelling opnieuw te introduceren en wil een duidelijk onderscheid maken tussen de depositobank en de handelsbank.
De commissie suggereert om zulke « Chinese walls » te realiseren, met betrekking tot strikt bancaire activiteiten, door een verbod of een maximum in te stellen op het beleggen van deposito's in gestructureerde of risicovolle producten of in aparte juridische entiteiten waarvan de activiteiten niet voldoen aan de maatstaven inzake risicobeperking.
Aangezien de bijzondere commissie ook vaststelt dat het statuut van beursgenoteerde banken over het algemeen hoge rendementsdoelstellingen impliceert, waardoor meer risico's worden genomen die niet steeds in het belang zijn van de depositohouders, geeft de commissie hier een aantal oplossingen voor aan. Zo zou men de beursgenoteerde banken kunnen verplichten om hun depositoactiviteiten los te koppelen van de andere activiteiten van de bank, door die depositoactiviteiten over te hevelen naar een aparte juridische entiteit die dan een dochteronderneming zou blijven. Voor depositobanken zoals deze zouden dan specifieke prudentiële regels kunnen gelden die haar bijvoorbeeld verbieden op de opgehaalde deposito's in risicovolle producten te beleggen.
Ook internationale instanties zoals de Organisatie voor economische samenwerking en ontwikkeling (OESO) bekijken de organisatiestructuur van de bancaire sector. Zo wijst de OESO in haar Financial Market Trends publicatie (1) op interne subsidieproblemen en op de besmettingsrisico's in grote financiële conglomeraten tussen deelactiviteiten als depositobanken en commerciële banken.
Deze grote conglomeraten hebben uiteraard ook schaal- en scopevoordelen zoals het gezamenlijk gebruik van eenzelfde technologisch platform. Volgens de OESO is het dan ook wenselijk om een dusdanige structuur te ontwerpen dat het besmettingsrisico wordt verminderd, de bankbalans wordt beschermd en dit zonder de schaal- en scopevoordelen te verliezen. Dat dit niet alleen wenselijk is maar ook mogelijk, tonen enkele holdingbedrijven reeds aan (2) . Een structuur waarbij een niet-operationele holding verschillende dochters heeft die elk een apart aspect van het bankieren uitvoeren, lijkt dan ook aan te raden. Zulke structuur bevordert de transparantie, leidt tot deugdelijker bestuur, een correcter « level playing field » tussen de dochters van het financiële conglomeraat enerzijds en de andere bedrijven anderzijds en beschermt bovenal de balansstructuur van de verschillende entiteiten in de bankgroep. Tot slot maakt het een eventuele tussenkomst van de regulator veel eenvoudiger wanneer de groep in problemen zou komen : alle entiteiten zijn immers juridisch gescheiden zodat er onmiddellijk gezorgd kan worden voor een splitsing, teneinde de klassieke spaarbank en de belangen van de spaarders veilig te kunnen stellen.
Dat dit haalbaar is werd niet enkel door de OESO maar door verschillende academici aangetoond en zoals gezegd, werd dit reeds in praktijk gebracht in een aantal holdings.
Dit wetsvoorstel wil dat elke bank die actief is op het Belgische grondgebied een « plan ter splitsing » opmaakt.
Onder de term « plan ter splitsing » wordt een gedetailleerd plan verstaan dat aangeeft hoe de instelling snel en eenvoudig kan worden ontmanteld en gesplitst in haar deelentiteiten, zoals de klassieke spaar- en depositobank en de commerciële bank. Bij een crisissituatie of nakende faling van een bank wordt zo aan de toezichthouder de mogelijkheid geboden om de bank te ontmantelen, zodat we kunnen spreken van een soort kluisprocedure. De bedoeling is dat dergelijke regeling de banken zal aanzetten om hun structuur te vereenvoudigen (onder meer door complexe al dan niet fiscale constructies af te bouwen). Dit kan slechts gerealiseerd worden als de toezichthouder dit effectief kan afdwingen. Daarom is het belangrijk dat de toezichthouder nauwkeurig omschrijft aan welke voorwaarden zulk « Plan ter splitsing » moet voldoen en hoe de verschillende types deelentiteiten te onderscheiden.
Opdat het steeds mogelijk is om vanuit de toezichthouder snel en efficiënt op te treden wanneer er zich ernstige problemen zouden stellen bij een bank, moet de toezichthouder jaarlijks een aangepaste versie van dit plan opvragen. De splitsing in de verschillende deelentiteiten kan er dan toe leiden dat de verschillende types banken elk een behandeling op maat krijgen. Na splitsing wordt enkel de klassieke spaarbank door de overheid gewaarborgd, zodat het belastingsgeld enkel wordt ingezet ter verdediging van het spaargeld en niet van onredelijke risico's. Op die manier kan men er zeker van zijn dat de klassieke spaarbank zeker in veiligheid kan worden gebracht, zonder dat er nog besmettingsrisico's zijn van andere delen van de bankgroep.
Om een « level playing field » te krijgen is het noodzakelijk dat niet enkel de banken naar Belgisch recht aan deze voorwaarden voldoen, maar alle banken en bankgroepen die op de Belgische markt actief zijn. Het voor handen zijn van een « Plan ter splitsing » is immers een bepaling van algemeen belang zodat ook bijkantoren in België van kredietinstellingen die onder een andere lidstaat van de EU ressorteren aan deze bepaling moeten voldoen, zoals bepaald in artikel 70 van de wet van 22 maart 1993.
Naar kapitaal toe bleven de banken tijdens de crisis de nodige ratio's rapporteren, terwijl de prijzen van hun aandeelhouderswaarde en achtergestelde leningen aan het dalen waren op de markt, en aantoonden dat hun solvabiliteit onvoldoende was. Ondanks de kapitaalvereisten die door de toezichthouders werden opgelegd, konden we dus vaststellen dat de banken toch over te weinig kapitaal beschikten daar hun complexe structuur er soms voor zorgde dat de kapitaalspositie door allerlei linken van kapitaal zwakker was dan men zou kunnen vermoeden op basis van de reguleringsvoorwaarden. Dat is één van de hoofdelementen die pijnlijk duidelijk zijn geworden.
Het afsplitsen van de entiteit die we als een klassieke spaarbank bestempelen, heeft verschillende voordelen. De uitwerking van het technisch-juridisch luik door de toezichthouder moet die voordelen ook als leidraad hebben. Ten eerste verhoogt het de transparantie omdat het kapitaal aanwezig in elke entiteit naar boven wordt gebracht. Daarbij is het essentieel dat het kruiselings linken van kapitaal in beeld wordt gebracht, precies omdat dit er voor zorgt dat in tijden van crisis of default de kapitaalspositie zwakker maakt dan de regulering deed uitschijnen.
Ten tweede laat het toe om deugdelijker bestuur te organiseren. De regels kunnen worden gespecifieerd per entiteit. Maar daarenboven kan men ook de verloning en zeker de bonussen afstemmen op specifieke criteria die eigen zijn aan de entiteit.
Ten derde moet het ook aan de toezichtgevende overheden toelaten om op een meer kordate en grondige manier problemen vast te stellen en in te grijpen. De oudere systemen en statistische modellen, alsook het functioneren van de toezichthouders zelf, waren onvoldoende. Iets anders kan na het debacle niet worden vastgesteld. Dit enkel vervangen door nieuwe modellen en systemen van toezicht en meting heeft geen zin, om twee redenen. Ten eerste geeft een nieuw model van meting in het toezicht slechts evenveel comfort als het oude, wat schromelijk tekort heeft geschoten. Ten tweede zijn er toezichthouders die wel op voorhand hebben gereageerd. Zo heeft de Spaanse toezichthouder zijn kapitaalvereisten strikter gemaakt, nog voor de crisis in al zijn hevigheid losbarstte.
Betere consumentenbescherming door indeling van financiële producten in risicoklassen
De financiële producten die toegelaten zijn op de markt, moeten verdeeld worden in verschillende classificaties, van risico-arm tot extreem risicovol. De consument moet onmiddellijk weten wat hij van de bank mag verwachten : wat het verwachte rendement zal zijn van zijn geld, wat het risico is en bijgevolg wat hij in het slechtste geval zal overhouden van zijn geld.
De MiFID-richtlijn (Markets in Financial Instruments Directive) is een eerste poging om het juiste product bij de juiste klant te brengen. Alleen, de bank bepaalt nu zelf het profiel van een klant en koppelt daar een product aan met een bepaalde risicoklasse. En de bank vult zelf de risicoklasse in.
Met dit wetsvoorstel willen we het spiegelbeeld invoeren. De producten worden geclassificeerd, zodat de consument van financiële producten weet in welke categorie het financieel product valt dat hij koopt.
Het is de FSMA die niet enkel de risicoklassen vaststelt, maar ook bepaalt welk product in welke klasse hoort. En dat is niet aan de banken om te bepalen. De classificaties slaan op de producten, niet op de consumenten. Op die manier ontstaat er dan een regulator die de consument beschermt, en worden de financiële producten in klassen onderverdeeld.
Dit laat toe dat de klant zeer duidelijk ziet om welke producten het gaat, zonder dat elke klant een financieel expert moet zijn. Als de FSMA elk product moet toewijzen aan een klasse, moeten klassen strikter worden gedefinieerd. Daarom stellen we voor dat er 6 risicoklassen worden gevormd, waarbij elke klasse duidelijk aangeeft wat de risicograad is en hoeveel geld een consument in het ergste geval kan verliezen. Uitgaand van de bestaande parameters, betekent dit dat er wordt gewerkt op basis van een inschatting van de maandelijkse rendementen op vijfjaarbasis, zoals het systeem nu al bestaat voor sommige verzekeringsproducten. Met andere woorden, gegeven de gekende rendementen, wordt gekeken naar hoeveel een consument kan verliezen als het slecht uitdraait met het product, en als hij of zij een product vijf jaar in de portefeuille houdt.
Instelling van een verbod op variabele verloning voor bepaalde financiële instellingen
Sinds de financiële crisis heeft de federale overheid enkele financiële instellingen ondersteund. Als gevolg hiervan heeft de overheid een aantal vertegenwoordigers in deze financiële instellingen.
Op donderdag 31 maart 2011 keurde de Kamer van volksvertegenwoordigers een resolutie goed die de regering vraagt om via haar vertegenwoordigers in deze financiële instellingen erover te waken dat het topmanagement van deze bedrijven geen variabele verloning ontvangt zolang de overheidssteun niet volledig is terugbetaald door de betrokken bedrijven.
Intussen gaf ook de gouverneur van de Nationale Bank aan dat bonussen voor de topdirectie onfatsoenlijk zijn zolang de staatssteun niet is terugbetaald.
Dexia heeft echter ondanks de resolutie en de uitspraken van de gouverneur van de Nationale Bank haar topman toch een buitensporige bonus uitbetaald. De gedelegeerd bestuurder Mariani kreeg 600 000 euro bonus en 200 000 euro functiepremie bovenop zijn loon. Die bonus werd gelegitimeerd door de stelling dat de uitvoering van het herstelplan op schema zat. Aangezien dit zes maanden later overduidelijk niet bleek te kloppen, zet dit wetsvoorstel de goedgekeurde resolutie om in wet.
| Ludo SANNEN. |
HOOFDSTUK 1
Algemene bepaling
Artikel 1
Deze wet regelt een aangelegenheid als bedoeld in artikel 78 van de Grondwet.
HOOFDSTUK 2
Hervorming van de bankentaks tot een stabiliteitsheffing
Art. 2
De kredietinstellingen bedoeld in artikel 110 van de wet van 22 maart 1993 op het statuut van en het toezicht op de kredietinstellingen en de in België werkzame bijkantoren van kredietinstellingen en beleggingsondernemingen die ressorteren onder andere Lidstaten van de Europese Unie zijn onderworpen aan de jaarlijkse betaling van een stabiliteitsheffing.
De grondslag van de stabiliteitsheffing wordt bepaald door het verschil tussen het balanstotaal op 30 september van het vorige jaar en de som van het eigen vermogen op 30 september van het vorige jaar en deposito's die gegarandeerd worden door het Beschermingsfonds voor de deposito's en financiële instrumenten ingesteld bij de wet van 17 december 1998 op 30 september van het vorige jaar.
Het jaarlijks tarief van de stabiliteitsheffing wordt vastgesteld op 0,20 % van de grondslag.
Art. 3
Binnen de Autoriteit voor financiële diensten en markten (FSMA) wordt een tariefcontrole-instantie opgericht waarvan de organisatie door de Koning wordt bepaald. Deze tariefcontrole-instantie heeft als opdracht om een prijscontrole op de tarieven voor deposito's die de aan de stabiliteitsheffing onderworpen instelling hanteren uit te oefenen. De specificering van deze opdracht wordt door de Koning bepaald.
Art. 4
In artikel 8 van het koninklijk besluit van 14 november 2008 tot uitvoering van de wet van 15 oktober 2008, gewijzigd bij de programmawet van 30 december 2009 worden de volgende wijzigingen aangebracht :
1º in paragraaf 1, 1º, worden de woorden « een bijdrage van 0,15 % » vervangen door de woorden « een bijdrage van 0,05 % »;
2º in paragraaf 1, 2º, worden de woorden « een bijdrage van 0,15 % » vervangen door de woorden « een bijdrage van 0,05 % van het bedrag op 30 september van het vorige jaar, ».
HOOFDSTUK 3
Vergrendeling van de spaarbanken
Art. 5
Artikel 20 van de wet van 22 maart 1993 op het statuut van en het toezicht op de kredietinstellingen, vervangen bij de wet van 15 mei 2007 en gewijzigd bij de wet 17 december 2008, wordt aangevuld met een paragraaf 8, luidende :
« § 8. Iedere kredietinstelling moet beschikken over een plan ter splitsing, dat op gedetailleerde wijze een passende beschrijving geeft van hoe een kredietinstelling of financiële instelling snel en eenvoudig kan worden verdeeld en ontmanteld in haar deelentiteiten.
De toezichthouder bepaalt nader wat onder dit plan ter splitsing moet worden verstaan.
De toezichthouder vraagt jaarlijks van elke kredietinstelling een aangepast plan ter splitsing. »
Art. 6
In artikel 49, § 2, tweede lid, van dezelfde wet, gewijzigd bij de wetten van 2 augustus 2002, 19 november 2004 en 15 mei 2007, worden tussen de woorden « de organisatie » en de woorden « en interne controle procedures, » de woorden « , plan ter splitsing » ingevoegd.
HOOFDSTUK 4
Betere consumentenbescherming door indeling van financiële producten in risicoklassen
Art. 7
In hoofdstuk II, afdeling 7 van de wet van 2 augustus 2002 betreffende het toezicht op de financiële sector en de financiële diensten worden onder een onderafdeling 2/1 de artikelen 25ter tot 25sexies ingevoegd, luidende :
« Onderafdeling 2/1. Indeling in risicoklassen
Art. 25ter. De financiële producten worden onderverdeeld in zes risicoklassen waarbij elke klasse duidelijk aangeeft wat de risicograad voor de consument is.
Onder financieel product wordt verstaan elk product, in welke vorm ook, waarbij geld wordt ingezameld en geld wordt belegd, met name :
a) de financiële instrumenten in de zin van artikel 2, 1º, van deze wet en van de wet van 22 maart 2006 betreffende de bemiddeling in bank- en beleggingsdiensten en de distributie van financiële instrumenten;
b) de levensverzekeringsovereenkomsten en de pensioenspaarcontracten;
c) de zichtrekeningen, de termijnrekeningen en de gereglementeerde spaarrekeningen;
d) de gemeenschappelijke beleggingsfondsen, zoals beveks, vastgoedbevaks, enz.
De risicoklasse van een financieel product wordt vastgesteld op basis van de berekening en inschatting van de standaardafwijking op jaarbasis tussen de maandelijkse returns tijdens de voorbije vijf jaar, uitgedrukt in euro. Voor nieuwe financiële producten wordt de risicoklasse bepaald ten aanzien van een referentie-index die de FSMA bepaalt.
De Koning definieert de risicoklassen en stelt, op voorstel van de FSMA, de parameters van elke risicoklasse vast.
Er mogen geen financiële producten als bedoeld in het eerste lid aan de consument worden aangeboden zonder dat ze door de FSMA in een risicoklasse zijn ondergebracht.
Art. 25quater. De ondernemingen die financiële producten commercialiseren delen een volledig dossier mee aan de FSMA om deze toe te laten het financieel product in een risicoklasse onder te brengen.
De FSMA legt de nadere regels vast inzake de procedure om een dossier in te dienen en de inhoud van het dossier.
Art. 25quinquies. De FSMA brengt binnen dertig kalenderdagen na de indiening van het dossier bedoeld in artikel 25ter het financieel product onder in een risicoklasse.
Deze termijn wordt geschorst indien de FSMA bijkomende informatie vraagt aan de onderneming.
Art. 25sexies. De ondernemingen hebben geen beroep tegen de beslissing van de FSMA om het financieel product in een bepaalde risicoklasse onder te verdelen. »
HOOFDSTUK 5
Instelling van een verbod op variabele verloning voor bepaalde financiële instellingen
Art. 8
Instellingen die aan het toezicht onderworpen zijn van de wet van 9 juli 1975 betreffende de controle der verzekeringsondernemingen, de wet van 22 maart 1993 op het statuut van en het toezicht op de kredietinstellingen, de wet van 6 april 1995 inzake het statuut van en het toezicht op de beleggingsondernemingen en de wet van 2 augustus 2002 betreffende het toezicht op de financiële sector en de financiële diensten en die op basis van de wet van 15 oktober 2008 houdende maatregelen ter bevordering van de financiële stabiliteit en inzonderheid tot instelling van een staatsgarantie voor verstrekte kredieten en andere verrichtingen in het kader van de financiële stabiliteit op enigerlei wijze steun ontvingen, is het verboden om aan uitvoerende bestuurders een variabele verloning uit te betalen zolang deze steun niet volledig is terugbetaald.
17 november 2011.
| Ludo SANNEN. |
(1) Blundell-Wignall, Atkinson and Se-Hoon, « Dealing with the Financial Crisis and Thinking about the Exit Strategy », OECD Financial Market Trends, 2009.
(2) Zie bijvoorbeeld de Macquarie Group in Australië.