5-1258/1 | 5-1258/1 |
11 OKTOBER 2011
1. De oorspronkelijke doelstelling van artikel 5 van het Strafwetboek en de actuele toepassing
In 1999 werd via artikel 5 van het Strafwetboek de strafrechtelijke aansprakelijkheid van rechtspersonen ingevoerd. De bedoeling van deze nieuwigheid was het bestrijden van de « georganiseerde criminaliteit ». Voorheen was het vaak niet mogelijk dit fenomeen afdoende aan te pakken « wegens de onmogelijkheid strafrechtelijke vervolgingen in te stellen tegen rechtspersonen. » Dit initiatief sloot bovendien aan bij aanbevelingen van de Raad van Europa en een aantal andere wetgevende initiatieven rond criminele organisaties. Rechtspersonen en natuurlijke personen werden volgens de strafwet gelijkgesteld. (Zie Parl. St., Kamer, 1998-1999, nr. 2093/5)
Artikel 5 van het Strafwetboek werd zodanig ontworpen dat een natuurlijk persoon in bepaalde gevallen een strafuitsluitingsgrond vindt wanneer een misdrijf werd gepleegd in het kader van een activiteit van een rechtspersoon. In principe geldt een decumul van strafrechtelijke verantwoordelijkheid. Wie de zwaarste fout begaan heeft, wordt gestraft. Er is echter ook samenloop mogelijk. De concrete toepassing van deze bepalingen blijkt soms erg onduidelijk, met grote verschillen in rechtspraak en rechtsleer tot gevolg.
Daarbij slaat de regel op alle misdrijven. Zowel situaties van bijvoorbeeld milieu-inbreuken, economische criminaliteit, of inbreuken uit onachtzaamheid worden gevat. Men moet echter steeds voor ogen houden dat de regel, ontworpen in 1999, in de eerste plaats de georganiseerde criminaliteit viseert.
De eveneens in 1999 ingevoerde uitzondering op de strafrechtelijke aansprakelijkheid voor bepaalde publiekrechtelijke rechtspersonen, die weliswaar door het Grondwettelijk Hof werd aanvaard in een arrest van 10 juli 2002, zorgt er ook voor dat wie een publiekrechtelijke rechtspersoon in het kader van het strafrecht voor de rechter wil brengen, dit niet kan. De mandatarissen van deze rechtspersonen hebben dikwijls wettelijk omschreven bevoegdheden en verantwoordelijkheden waardoor in vele gevallen makkelijk een natuurlijk persoon aangewezen kan worden, hoewel deze in naam en voor rekening van de rechtspersoon, en dikwijls zonder enig kwaad opzet, handelde. In de onmogelijkheid de rechtspersoon te viseren, richt men de pijlen op de natuurlijke persoon.
Deze elementen moet men ook samen zien met het adagium « Le criminel tient le civil en l'état ». Dit basisprincipe leidt er vaak toe dat wie geconfronteerd wordt met een schadegeval en een verantwoordelijke zoekt, kiest voor een strafrechtelijke vervolging. Dit gebeurt dikwijls omdat de bewijslast voor het aantonen van de verantwoordelijkheid voor een deel overgelaten kan worden aan het parket. Publiekrechtelijke rechtspersonen kunnen burgerrechtelijk aansprakelijk gesteld worden, maar een vervolging door het parket is niet mogelijk. Vandaar dat voor de strafrechtelijke vervolging de natuurlijke persoon achter de rechtspersoon gezocht wordt.
In een context van lokale besturen leiden deze elementen tot een bijzonder troebele cocktail. Tengevolge bepaalde beslissingen inzake aansprakelijkheid dreigt een sfeer te ontstaan van « you'll be damned if you do and damned if you don't ». Nochtans kan men niet onder deze publiekrechtelijke rechtspersonen uit en bijgevolg moeten mandatarissen gevonden worden die de taken van deze rechtspersonen op zich willen nemen.
Dit voorstel heeft twee doelstellingen. In de eerste plaats wordt enige onduidelijkheid rond de decumulatie van de aansprakelijkheid van natuurlijke en rechtspersonen weggenomen. Daarnaast wordt een oplossing aangereikt voor mandatarissen van bepaalde publiekrechtelijke rechtspersonen zonder dat dit leidt tot een strafrechtelijke immuniteit of onschendbaarheid.
2. Een algemeen antwoord op de problemen met de decumulregeling
Dit voorstel heft artikel 5, tweede lid op. Deze kwestie is al eerder opgedoken. Hierna wordt geschetst welke verschillende problemen de toepassing van deze bepaling met zich mee brengt.
De wetgever koos in 1999 voor een principiële autonome strafrechtelijke verantwoordelijkheid van de rechtspersoon. Men ging er daarbij van uit dat een rechtspersoon een eigen strafrechtelijke fout kan maken en hier ook op strafrechtelijk vlak voor aansprakelijk moet kunnen worden gesteld. De wetgever wilde de strafrechtelijke aansprakelijkheid van de rechtspersoon niet behandelen als een afgeleide aansprakelijkheid voor het geval het gedrag van een natuurlijk persoon dat een misdrijf uitmaakt, toegerekend zou kunnen worden aan de rechtspersoon. (Parl. St., Senaat, 1998-1999, nrs. 1271/1 en 1271/6)
De rechtspersoon kan met andere woorden zelf een misdrijf plegen en is strafrechtelijk verantwoordelijk ingevolge eigen handelen of nalatigheid. De complexe regeling van artikel 5, tweede lid, van het Strafwetboek is niet in overeenstemming met dit uitgangspunt.
De huidige formulering van artikel 5, tweede lid, van het Strafwetboek vereist een optreden van een geïdentificeerde natuurlijke persoon. Vervolgens maakt men het onderscheid tussen de gevallen waarin de geïdentificeerde natuurlijke persoon het misdrijf wetens en willens heeft gepleegd en deze waarin dit niet het geval is. Indien het misdrijf wetens en willens werd gepleegd, is er samenloop van de verantwoordelijkheden. Indien dit niet het geval is, kan enkel diegene die de zwaarste fout heeft begaan veroordeeld worden.
De huidige formulering blijkt in strijd te zijn met de basisfilosofie achter de wet van 4 mei 1999 — namelijk dat rechtspersonen een eigen strafrechtelijke verantwoordelijkheid hebben — door in het tweede lid van artikel 5 Strafwetboek te voorzien dat de strafrechtelijke verantwoordelijkheid van de rechtspersoon uitsluitend in het gedrang komt door het handelen van een geïdentificeerde natuurlijke persoon. De cumulregeling vergroot de rechtsonzekerheid nog meer. In de basisfilosofie van de wet van 4 mei 1999 zou het immers niet kunnen dat de rechtspersoon strafrechtelijk verantwoordelijk gesteld zou worden wegens het uitsluitende optreden van een natuurlijk persoon.
De regeling van de decumul wegens toerekening aan degene die de zwaarste fout beging, maakt het voor de rechter bijzonder moeilijk. De rechter moet oordelen of het misdrijf uitsluitend te wijten is aan een natuurlijk persoon en toch de foutieve gedraging van de rechtspersoon vaststellen en afwegen. Er wordt bovendien nergens een concrete indicatie gegeven van wat begrepen moet worden onder het begrip « zwaarste fout ». De rechter moet dit in concreto toepassen.
Dit stelt de rechter voor enorme problemen in geval de cumulatie van verschillende fouten op niveau van verschillende ondernemingen zich voordoen, bijvoorbeeld op een werf met aannemers en onderaannemers. Moet men dan uit al deze fouten de zwaarste fout afwegen of moeten telkens op elk niveau afzonderlijk de fout van actor-rechtspersoon worden afgewogen ?
Daarbij zorgt ook het criterium « wetens en willens » voor de nodige problemen. Volgens het Hof van Cassatie wil dit niet zeggen dat een algemeen of bijzonder opzet vereist is. De aanwezigheid van opzet wordt beoordeeld in de concrete geestesgesteldheid van de natuurlijke persoon en niet in de wettelijke kwalificatie van het misdrijf. Men kan dus wetens en willens misdrijven uit onachtzaamheid plegen. (Cass., 4 maart 2003, P.02 1246.N).
De decumulregeling leidt bovendien tot een verschil in behandeling van de natuurlijke persoon naargelang deze al dan niet een daad pleegde in het kader van de activiteit van een rechtspersoon of samen met een andere persoon die al dan niet een rechtspersoon is. (Arbitragehof, 10 juli 2002, arrest nr. 128/2002; Arbitragehof, 5 mei 2004, arrest nr. 75/2004).
Het Arbitragehof stelde vast dat wanneer twee natuurlijke personen tegelijkertijd worden vervolgd wegens eenzelfde feit, de rechter in het licht van de concrete omstandigheden moet oordelen of zij beiden schuldig zijn. Volgens een lezing van artikel 5, eerste lid van het Strafwetboek door het Arbitragehof, is echter automatisch de rechtspersoon aansprakelijk voor de nalatigheid toe te schrijven aan de natuurlijke persoon, die handelde voor rekening van de rechtspersoon. Het Arbitragehof ging uit van een objectieve strafrechtelijke verantwoordelijkheid van de rechtspersoon en gaat dus in feite in tegen de autonome strafrechtelijke verantwoordelijkheid die niet de tussenkomst van een natuurlijk persoon vereist. De cumulatie van de strafrechtelijke verantwoordelijkheid kan in een dergelijke lezing slechts voor opzettelijk gepleegde misdrijven en steunend op de wettelijke kwalificatie van het misdrijf. Deze visie komt dus niet overeen met de visie van het Hof van Cassatie.
Vanuit deze problemen wordt geopteerd, net als in het eerder wetsontwerp Parl. St. Kamer, nr. 51-2929/001 en conform het rapport wetsevaluatie van het College van procureurs-generaal (Parl. St. Kamer nr. 53-1414/002), tot opheffen van het tweede lid van artikel 5 van het Strafwetboek. De gemeenrechtelijke regels betreffende de strafbare deelneming moeten volstaan om de door de wetgever in 1999 vooropgestelde doelstellingen te bereiken. Dit houdt in dat een objectieve strafrechtelijke verantwoordelijkheid voor rechtspersonen in beginsel vermeden wordt en dat anderzijds een a priori inschatting van het strafrechtelijke risico door hetzij de rechtspersoon, hetzij de natuurlijke persoon uitgesloten wordt. (Parl. St. Senaat, nr. 1-1217/6-7).
De actuele decumulregeling van artikel 5, tweede lid, heeft een omgekeerd en contraproductief effect en werkt deresponsabiliserend.
De decumul werd aanvankelijk ingevoerd om de werknemers te beschermen en om de rechter tot een keuze te verplichten. Men beoogde te vermijden dat de strafrechtelijk verantwoordelijke personen steeds samen met rechtspersonen zouden worden veroordeeld. Het beoogde doel, het vermijden van een cascade van vervolgingen en veroordelingen, werd echter niet bereikt. Parketten nemen logischerwijs niet het risico dat men de schuld verschuift en gaan systematisch over tot vervolging van zowel de natuurlijke persoon als de rechtspersoon. Het volle gewicht van het afwegen van de zwaarste fout komt volledig bij de strafrechter terecht waardoor de decumulatie van veroordelingen leidt tot een cumulatie van vervolgingen. Men stelt dan ook een vertraging in de afhandeling van strafdossiers en een verzwaring van de procedure vast.
Ook op basis van deze argumenten, die ook vroeger reeds werden aangehaald, lijkt het aangewezen het tweede lid van artikel 5 te schrappen. De natuurlijke personen zullen nog steeds voor hun verantwoordelijkheid geplaatst kunnen worden en het openbaar ministerie zal een beleidslijn kunnen bepalen om naargelang de aard der zaken al dan niet beide te vervolgen.
De wet van 4 mei 1999, die onder meer beoogde te beantwoorden aan de aanbeveling nr. R (88) 18 van het Comité van ministers van de Raad van Europa over de strafrechtelijke verantwoordelijkheid van rechtspersonen voor misdrijven begaan in de uitoefening van hun activiteiten, gaat bovendien lijnrecht in tegen het principe van de cumulatie van de strafrechtelijke verantwoordelijkheid van rechtspersonen en natuurlijke personen dat in deze aanbeveling is vastgelegd. Deze aanbeveling voorziet niet in een decumulregeling.
Hetzelfde geldt in de ons omringende landen. Aangezien de invoering van de strafrechtelijke verantwoordelijkheid van rechtspersonen ook een meer efficiënte aanpak van internationale criminaliteit beoogt, geeft een dergelijke incompatibiliteit aanleiding tot problemen. De regelgevingen zijn immers niet met elkaar in overeenstemming te brengen. De Franse wetgeving, bijvoorbeeld, kwalificeert de rechtspersoon slechts als deelnemer, waardoor de rechter de modaliteiten moet verwoorden van zijn inmenging bij het plegen van het misdrijf. In Nederland daarentegen is de rechtspersoon dader en kan het openbaar ministerie oordelen over de opportuniteit van een strafvervolging.
Ook met de implicaties voor de slachtoffers is in 1999 onvoldoende rekening gehouden. Een burgerlijke partijstelling zal immers enkel gegrond verklaard worden ten aanzien van de beklaagde die de zwaarste fout heeft gepleegd. Voor de beoordeling van het recht op schadevergoeding volgt echter op grond van artikel 1382 van het Burgerlijk Wetboek dat ook de lichtste fout in aanmerking genomen moet worden.
Nogmaals kan het schrappen van het tweede lid van artikel 5 van het Strafwetboek soelaas brengen.
Het uitgangspunt is daarbij dat de vervolging van de rechtspersoon geenszins de vervolging van de natuurlijke persoon mag uitsluiten als dader, mededader of medeplichtige. De beoordeling van de strafrechtelijke verantwoordelijkheid wordt overgelaten aan het parket en de rechtbanken. Het openbaar ministerie moet in volle afhankelijkheid een afweging kunnen maken over wie vervolgd moet worden. De huidige situatie laat dit niet toe en leidt er, zoals reeds aangegeven, toe dat het openbaar ministerie meestal beide partijen vervolgt.
De bestaande beginselen van het strafrecht blijven dus overeind. De strafrechtelijke verantwoordelijkheid van de natuurlijke persoon moet mogelijk blijven naast die van de rechtspersoon. Elk kan een fout begaan binnen de eigen verantwoordelijkheidssfeer.
De geldende beginselen van het strafrecht, onder andere de deelneming, volstaan om het openbaar ministerie efficiënt te laten vervolgen. Voor elk van de verdachten, zowel natuurlijke personen als rechtspersonen, moet nagegaan kunnen worden of zij een fout hebben begaan die in oorzakelijk verband staat met de veroorzaakte gevolgen.
3. De strafrechtelijke aansprakelijkheid van mandatarissen bij bepaalde publiekrechtelijke rechtspersonen
a. Probleemstelling
Zoals reeds aangehaald, werd de strafrechtelijke aansprakelijkheid van rechtspersonen in de eerste plaats geconcipieerd in de strijd tegen de georganiseerde criminaliteit. Bij de invoering van de strafrechtelijke aansprakelijkheid van de rechtspersonen werden een aantal publiekrechtelijke rechtspersonen uitgesloten van het toepassingsgebied. Men was van oordeel dat bepaalde publiekrechtelijke rechtspersonen die enkel opdrachten van openbare dienstverlening vervullen en uitsluitend het algemeen belang moeten dienen, niet aan dezelfde maatregelen blootgesteld moeten worden die bedoeld zijn om criminele organisaties te bestrijden.
De uitsluiting betreft rechtspersonen die een rechtstreeks, democratisch verkozen orgaan hebben (Parl. St,. Senaat, 1998-1999, nr. 1-1217/1). Het Grondwettelijk Hof aanvaardt dit verschil in behandeling, aangezien het onderscheid berust op een pertinent criterium. Daarbij maakt het ook de overweging dat de organen van deze publiekrechtelijke rechtspersonen aan politiek controle onderworpen zijn en men eveneens moet vermijden dat via strafrechtelijke weg een politieke strijd gevoerd zou worden (Grondwettelijk Hof, nr. 31/2007, 21 februari 2007).
De toepassing van deze uitsluiting leidt er echter toe dat mandatarissen of de leden van de politieke organen achter deze publiekrechtelijke rechtspersonen persoonlijk geviseerd worden, onder meer omwille van het feit dat de rechtspersoon zelf niet voor de strafrechter aangesproken kan worden. Daardoor worden nieuwe problemen geschapen en dreigen die mandatarissen persoonlijk strafrechtelijk aansprakelijk gesteld te worden voor problemen die zich voordoen bij de uitoefening van hun mandaat of waarvoor zij, louter vanuit hun hoedanigheid, ook voor aansprakelijk gesteld kunnen worden. Het kan daarbij gaan over zaken die zich voordoen door onachtzaamheid van het openbaar bestuur als geheel of die onrechtstreeks voortvloeien uit bepaalde beleidskeuzes waar de persoonlijke rol van de mandataris in kwestie zelfs geen impact op heeft.
Bij de meest in het oog springende zaken zijn de verschillende verkeersongevallen op gemeentewegen waar het ongeval ten dele te wijten zou zijn aan een gebrekkige infrastructuur. In Damme deed zich in 2006 een geval voor waarbij de burgemeester strafrechtelijke aansprakelijk werd gesteld en slechts na een aantal jaren procederen strafrechtelijk vrijgepleit werd.
Heel recent werd beslist tot de vervolging van de volledige OCMW-raad van Brussel in het kader van de problemen rond de opvang- en asielcrisis. Elk raadslid wordt individueel verantwoordelijk gesteld voor een beslissing die eigenlijk door het OCMW genomen werd in een situatie die deels opgedrongen werd vanuit een hogere overheid.
Het is zaak een evenwicht te vinden tussen de legitieme belangen van de burger en de mandataris, zonder de publiekrechtelijke rechtspersoon bloot te stellen aan een politiek geïnspireerde juridische strijd.
Daarbij wordt ervoor geopteerd de immuniteit van bepaalde publiekrechtelijke rechtspersonen voor een stuk te versoepelen en tegelijk de mandataris een vorm van bescherming te bieden. Het is in geen geval de bedoeling de mandataris strafrechtelijk immuun te maken of een soort onschendbaarheid te creëren die te vergelijken zou zijn met de parlementaire onschendbaarheid. De burger moet integendeel een mogelijkheid houden verhaal te eisen tegenover de overheid. Aan de andere kant moet de mandataris beschermd worden tegen de steeds toenemende juridisering van de maatschappij, zij het niet meer dan nodig. Dit alles moet zoveel mogelijk gebeuren zonder die groeiende juridisering in de kaart te spelen.
Dit voorstel heeft niet de pretentie een antwoord te bieden aan het probleem van de groeiende juridisering, noch alle problemen met de toepassing van de strafrechtelijke aansprakelijkheid van rechtspersonen en publiekrechtelijke rechtspersonen in het bijzonder uit de wereld te helpen. Het voorstel wil wel een concreet antwoord bieden op een concreet en steeds acuter probleem.
b. Een afwijkende behandeling voor publiekrechtelijke rechtspersonen
Het Grondwettelijk Hof, toen nog Arbitragehof, aanvaardde in een arrest dd. 10 juli 2002 de ongelijke behandeling voor publiekrechtelijke rechtspersonen (Arbitragehof 10 juli 2002, Belgisch Staatsblad van 13 november 2002). Het Hof aanvaardde het onderscheid op basis van het feit dat de in artikel 5, vierde lid, vermelde publiekrechtelijke rechtspersonen enkel opdrachten van publiekrecht vervullen en uitsluitend het algemeen belang moeten dienen. Vanuit de bekommernis de georganiseerde criminaliteit te bestrijden, is de overheid niet verplicht ten aanzien van publiekrechtelijke rechtspersonen dezelfde maatregelen te nemen als ten aanzien van privaatrechtelijke rechtspersonen.
Nog volgens het Grondwettelijk Hof moet de wetgever er wel rekening mee houden dat publiekrechtelijke rechtspersonen ook activiteiten kunnen ontplooien die wel soortgelijk zijn aan die van privaatrechtelijke rechtspersonen en dat ze bij het uitoefenen van dergelijke activiteiten, zich schuldig kunnen maken aan misdrijven die in geen enkel opzicht verschillen van de misdrijven gepleegd door de privaatrechtelijke rechtspersonen. Opdat het doel, een einde stellen aan de strafrechtelijke onverantwoordelijkheid van rechtspersonen, in overeenstemming zou zijn met het gelijkheidsbeginsel, komt het de wetgever toe de publiekrechtelijke rechtspersonen die enkel door hun juridisch statuut verschillen van de privaatrechtelijke rechtspersonen, niet uit het toepassingsgebied van de wet te sluiten.
Het door de wetgever gekozen criterium voor de uitzondering — het hebben van een rechtstreeks, democratisch verkozen orgaan — wordt door het Grondwettelijk Hof bestempeld als een pertinent criterium. De immuniteit wordt beperkt tot de publiekrechtelijke rechtspersonen die hoofdzakelijk belast zijn met een essentiële opdracht in een representatieve democratie, die beschikken over democratisch verkozen vergaderingen en organen hebben die aan politieke controle onderworpen zijn. Er wordt volgens het Grondwettelijk Hof geen immuniteit toegekend die niet verantwoord zou zijn.
c. Een onderscheid tussen de verschillende publiekrechtelijke rechtspersonen
Dit fundamenteel onderscheid tussen privaatrechtelijke rechtspersonen en de actueel in artikel 5, vierde lid, opgenomen publiekrechtelijke rechtspersonen wordt behouden. Dit voorstel behandelt beide soorten rechtspersonen verschillend op basis van de genoemde criteria. De democratische controle en politieke verantwoordelijkheid moeten voorop blijven staan. Politieke rekeningen mogen niet via de rechter beslecht worden.
Dit is een goed basisprincipe, maar het leidde tot bijzonder onaangename neveneffecten voor bepaalde mandatarissen. Een burger — al dan niet via de verzekeringsmaatschappij — die schade leidt die vermoedelijk het gevolg is van een beslissing van de publiekrechtelijke rechtspersoon, kan deze immers niet voor de strafrechter dagen. Hoewel een rechtspersoon uiteraard juridisch bestaat en ook als rechtspersoon zelfstandig beslissingen kan nemen, zal er uiteindelijk wel een fysieke handeling van een of meerdere natuurlijke personen achter het optreden van de rechtspersoon zitten.
De burger in kwestie gaat daarom op zoek naar de persoon achter de rechtspersoon. Bij publiekrechtelijke rechtspersonen zoals de gemeente is er bovendien dikwijls een wettelijke bevoegdheidsomschrijving van de organen van de rechtspersoon. Deze organen zijn trouwens dikwijls te herleiden tot een of enkele duidelijk aan te wijzen personen. Dit zijn dan bijvoorbeeld de burgemeester of het college van burgemeester en schepenen of zelfs de gemeenteraad zelf. Hoewel dit organen zijn van de gemeente, die als gemeente strafrechtelijk niet verantwoordelijk gesteld kan worden, gaat men dan aan de hoedanigheid als orgaan voorbij door de natuurlijke personen achter het orgaan persoonlijk strafrechtelijk te dagvaarden. De immune rechtspersoon verdwijnt uit het vizier, de natuurlijke persoon neemt de plaats in.
Dit kan echter niet zomaar voor elke natuurlijke persoon achter de publiekrechtelijke rechtspersoon. Bij bepaalde publiekrechtelijke rechtspersonen heeft de wetgever immers ook de natuurlijke persoon achter de rechtspersoon een vorm van bescherming gegeven. We denken daarbij aan :
— artikel 58-59 van de Grondwet : de federale parlementaire onschendbaarheid;
— artikel 120 van de Grondwet : de parlementaire onschendbaarheid in de gewesten en gemeenschappen;
— artikel 103 van de Grondwet : de procedure voor de vervolging van ministers voor misdrijven begaan tijdens de uitoefening van hun functie;
— artikel 125 : de procedure voor de vervolging van Gemeenschaps- en Gewestministers.
Parlementairen en ministers kunnen niet zomaar vervolgd worden. Er zijn bijzondere modaliteiten die hun politieke optreden moeten beschermen. Vervolging is echter niet volledig uitgesloten. Concreet gaat het om « mandatarissen » van de volgende « eerste categorie » publiekrechtelijke rechtspersonen :
— de federale staat;
— de gewesten;
— de gemeenschappen;
— de Franse Gemeenschapscommissie;
— de Vlaamse Gemeenschapscommissie;
— de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie.
Bij een « tweede categorie » publiekrechtelijke rechtspersonen die uitgesloten worden van strafrechtelijke verantwoordelijkheid gelden geen bijzondere vervolgingsregels voor mandatarissen. Dit betreft de volgende rechtspersonen :
— de provincies;
— de Brusselse Agglomeratie;
— de gemeenten;
— de meergemeentezones;
— de binnengemeentelijke territoriale organen (districten);
— de OCMW's;
— de nog te realiseren hulpverleningszones.
Het is bij deze laatste publiekrechtelijke rechtspersonen dat de indieners willen ingrijpen, zonder daarom een equivalent in te bouwen van de parlementaire onschendbaarheid. Deze publiekrechtelijke rechtspersonen vervullen immers ook taken die gedecentraliseerd werden en zijn dus niet volledig autonoom in hun optreden. De hiërarchische aard van de normen die deze publiekrechtelijke rechtspersonen aannemen is bovendien ondergeschikt aan wetten, decreten en ordonnanties. Ze zijn met andere woorden niet op gelijke voet te plaatsen met assemblees of rechtspersonen die (ook) een wetgevende bevoegdheid uitoefenen.
d. De grenzen van de strafrechtelijke aansprakelijkheid van de publiekrechtelijke rechtspersoon
Dit voorstel wil de basisidee van de wetswijziging in 1999 behouden. In beginsel blijven alle vernoemde publiekrechtelijke rechtspersonen uitgesloten van strafrechtelijke aansprakelijkheid. Voor de « tweede categorie » van publiekrechtelijke rechtspersonen wordt echter een objectieve strafrechtelijke aansprakelijkheid ingevoerd ten aanzien van hun mandatarissen. Deze objectieve aansprakelijkheid is echter niet absoluut en wordt met name beperkt tot de lichte fout.
Deze objectieve strafrechtelijke aansprakelijkheid moet vanaf het begin voorkomen dat natuurlijke personen persoonlijk gedagvaard worden. De grens tussen de hoedanigheid van orgaan van een strafrechtelijk immune publiekrechtelijke rechtspersoon en de hoedanigheid van natuurlijk persoon is soms immers flinterdun. De formulering van het voorstel laat deze kwalificering in het midden.
e. De grenzen van de strafrechtelijke aansprakelijkheid van de mandataris
Het is geenszins de bedoeling voor mandatarissen van publiekrechtelijke rechtspersonen van de « tweede categorie » een equivalent op te bouwen van de parlementaire of ministeriële onschendbaarheid. De redenen zijn hierboven weergegeven.
Enkel wat betreft lichte fouten in het kader van het mandaat of voor rekening van de betrokken publiekrechtelijke rechtspersoon zal de publiekrechtelijke rechtspersoon objectief strafrechtelijk aansprakelijk gesteld worden.
Voor willens en wetens gepleegde fouten, zware fouten of lichte fouten die eerder een gewoonlijk dan toevallig karakter vertonen, de natuurlijke persoon zal zelf strafrechtelijk verantwoordelijk blijven.
Een foutief karakter van een gedragswijze kan voortkomen uit het overtreden van een wettelijke of reglementaire bepaling enerzijds of uit het miskennen van de algemene zorgvuldigheidsnorm en het bijhorende « goede huisvaderprincipe ». Vooral in het geval van het niet respecteren van de algemene zorgvuldigheidsnorm zal het parket moeten uitmaken of er sprake is van een lichte fout, dan wel een zware fout. De burgerrechtelijke aanpak waarbij een zware fout bijna gelijk te stellen is met een opzettelijke fout of een grove nalatigheid is ook bruikbaar voor de toepassing van deze bepaling. De afwezigheid van de intentie om schade te veroorzaken wordt aldus het criterium voor het parket.
Het vervolgingsbeleid van de parketten kan verder verfijnd worden door middel van een ministeriële omzendbrief.
Er wordt dus geenszins een absolute immuniteit ingevoerd. Meer nog; dit systeem gaat veel minder ver dan bijvoorbeeld een parlementaire onschendbaarheid waar vrijwel elke strafrechtelijke vervolging aan bepaalde bijzondere modaliteiten verbonden is. In dit voorstel is de hoedanigheid van de betrokkene immers gekoppeld aan de gedraging en niet aan de persoon zelf. Het gaat om handelingen « voor rekening van » of « in het kader van het mandaat ».
Deze aanpak biedt dus het voordeel van de duidelijkheid, en houdt ook rekening met de opmerkingen van de Union des Villes et communes de Wallonie, de Vereniging van de Stad en de Gemeenten van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest en de Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten :
De gemeente wordt de enige aansprakelijke op strafrechtelijk vlak voor de lichte fouten door de mandatarissen begaan
Er is geen cumul van strafrechtelijke aansprakelijkheden van gemeenten en mandatarissen.
Het is een systeem sui generis dat het onderscheid legt bij het begrip « lichte fout ».
Het is het parket dat de beoordeling zal moeten maken wie vervolgd kan worden.
Er is slechts een relatieve immuniteit; het slachtoffer behoudt alle rechten, op basis van de aard van de fout wordt wel bepaald wie vervolgd wordt.
4. Ambitie van dit voorstel
Dit voorstel biedt geen volledige hervorming van het aansprakelijkheidsregime. Het loskoppelen van de strafrechtelijke en burgerrechtelijke aansprakelijkheid is bijvoorbeeld een oefening die bijzonder nuttig zou kunnen zijn, maar dermate ingrijpt in het wezen van ons aansprakelijkheidsstelsel dat hiervoor een grondige studie vereist is. Een studie waarop indieners niet wensen te wachten gezien bepaalde problemen toch acuut kunnen worden.
Dit voorstel wil wel al ingaan op de algemene problemen rond de toepassing van artikel 5 van het Strafwetboek en maakt daarvoor gebruik van de aanbevelingen van het college van procureurs-generaal die ook in de diverse wetgevingsadviezen van de Raad van State in herinnering gebracht werden. De indieners menen dat de hier voorgestelde aanpassing de meest acute is in het licht van de aansprakelijkheid van mandatarissen.
Dit voorstel wil in geen geval de mandataris bij een publiekrechtelijke rechtspersoon van de « tweede categorie » een absolute strafrechtelijke immuniteit of volledig afwijkend regime toekennen. Enkel bepaalde vervolgingen voor lichtere feiten voor rekening van de rechtspersoon, waarbij de burger dus eigenlijk eerder de rechtspersoon zelf viseert, worden onder deze bijzondere regeling opgenomen. Voor grove of herhaaldelijke inbreuken zal de mandataris zelf moeten opdraaien.
Dit voorstel grijpt in niet in in het stelsel van de gewone burgerrechtelijke aansprakelijkheid. Voor zover nodig waren en blijven alle publiekrechtelijke rechtspersonen burgerrechtelijk aansprakelijk. Hieraan verandert niets.
Dit voorstel wil een probleem verhelpen dat steeds ernstiger wordt. De publiekrechtelijke rechtspersonen van de zogenaamde « tweede categorie » betreffen immers die bestuursniveaus die het dichtst bij de burger staan. Het zijn deze bestuursniveaus die dikwijls het meest directe en zichtbare impact hebben op het dagelijks leven van de burger. Het zijn ook deze bestuursniveaus die het meest aanspraak moeten kunnen maken op de participatie van de burger. De negatieve nevenwerking van de huidige regeling van strafrechtelijke aansprakelijkheid is een rem op deze mogelijke participatie. Een lokaal mandataris kan vandaag de dag immers aangesproken worden voor een handeling gesteld in eer en geweten en voor rekening van het lokale bestuur. Het is nu eenmaal onmogelijk om elk probleem te voorzien. Het is dikwijls ook onmogelijk om zelfs aan voorzienbare problemen te verhelpen, bijvoorbeeld omwille van budgettaire redenen. Er is ook een tendens naar een steeds grotere juridisering van de maatschappij.
Met dit voorstel willen indieners de terechte vraag van de schadelijdende burgers verzoenen met de terechte vrees van de politiek actieve burgers.
Artikel 2
Dit artikel heft het tweede lid op om terug te komen tot de oorspronkelijke bedoeling van de wetgever in 1999. Zowel de Raad van State als het college van procureurs-generaal hebben reeds herhaaldelijk op deze wijziging gewezen.
Eveneens worden de in de toelichting beschreven bepalingen toegevoegd die de vervolging van mandatarissen van bepaalde publiekrechtelijke rechtspersonen moeten regelen.
Deze wijzigingen worden uitvoerig beschreven in de toelichting.
Artikel 3
De wet van 15 mei 2007 voorziet een wijziging van artikel 5 van het Strafwetboek op een door de Koning te bepalen datum. Dit principe wordt behouden, maar de voorgestelde wijziging wordt aangepast aan de nieuwe tekst van artikel 5 van het Strafwetboek.
Deze wijziging betreft het opnemen van de hulpverleningszones in de ontworpen regeling. Eenmaal deze hulpverleningszones effectief gecreëerd en operationeel worden, is het aangewezen op vlak van strafrechtelijke verantwoordelijkheid dezelfde logica te volgen als bij het opstellen van de wet van 15 mei 2007. Bovendien is er een grote parallel met de meergemeentezones, waardoor ook de afwijking die bij deze wet ingevoerd wordt, best op een parallelle manier toegepast wordt.
| Huub BROERS. |
Artikel 1
Deze wet regelt een aangelegenheid als bedoeld in artikel 78 van de Grondwet.
Art. 2
In artikel 5 van het Strafwetboek, laatst gewijzigd bij wet van 26 april 2002, worden volgende wijzigingen aangebracht :
1º het tweede lid wordt opgeheven;
2º het artikel wordt wordt aangevuld met twee leden, luidende :
« In afwijking van het vorige lid is uitsluitend de provincie, de Brusselse agglomeratie, de gemeente, de meergemeentezone, het binnengemeentelijke territoriale orgaan of het openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn strafrechtelijk verantwoordelijk voor de lichte fout begaan door de mandataris in het kader van zijn mandaat of voor rekening van de betrokken rechtspersoon.
In geval van fouten die wetens en willens begaan werden of in geval van zware fout of in geval van lichte fout die eerder een gewoonlijk dan toevallig karakter vertoont, begaan door een mandataris van de in het vorig lid vermelde publiekrechtelijke rechtspersonen, is uitsluitend de mandataris strafrechtelijk verantwoordelijk. »
Art. 3
Artikel 188 van de wet betreffende de civiele veiligheid van 15 mei 2007 wordt vervangen als volgt :
« Artikel 188. — In artikel 5 van het Strafwetboek, worden de volgende wijzigingen aangebracht :
1º in het derde lid worden de woorden « de hulpverleningszones » toegevoegd tussen de woorden « de provincies » en de woorden « de Brusselse Agglomeratie »;
2º in het vierde lid worden de woorden « de hulpverleningszone » toegevoegd tussen de woorden « de provincie » en de woorden « de Brusselse Agglomeratie ». »
19 juli 2011.
| Huub BROERS. |